Download - Fallo inconstitucionalidad judiciales
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//tencia No. 311 MINISTRA REDACTORA:
DOCTORA MARÍA VICTORIA COUTO
Montevideo, treinta de noviembre del dos mil quince
VISTOS:
Para sentencia estos autos
caratulados: "RINALDI, ROBERTO Y OTROS c/ PODER
EJECUTIVO Y OTROS – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD –
ARTS. 2, 3, 8 y 9 de la LEY Nº 19.310 - IUE: 1-21/2015".
RESULTANDO:
1) A fs. 341/409 comparecen los
actores, por sí y en representación de las personas
individualizas a fs. 341/401 vto. funcionarios
judiciales integrantes de los Escalafones II a VI del
Poder Judicial, promoviendo, por vía de acción, la
declaración de inconstitucionalidad de lo dispuesto por
los artículos 2,3,8 y 9 de la ley Nº 19.310 sosteniendo
en lo medular y en síntesis:
Con la aprobación de la ley de
Presupuesto Nº 17.930 de fecha 19/12/2005 de acuerdo a
los arts. 389 y 390 se autorizó para el Poder Judicial
una reestructura que implicó la racionalización de la
escala salarial y la estructura de cargos y contratos de
función pública para los Escalafones comprendidos del II
al VI.
La misma implicó una nueva
política salarial de la Corporación que se consolidó en
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el período comprendido entre los años 2006 y 2009,
manteniéndose vigente hasta la fecha.
Se destaca que, en virtud de lo
dispuesto por el art. 454 de la ley Nº 17.296 del
21/2/2001, que sustituye al art. 132 de la ley Nº 16.462
del 11/1/1974, se establece que:"Las retribuciones del
Director General de los Servicios Administrativos y Sub-
Director General de los Servicios Administrativos serán
equivalentes al 80% de las que perciben , por todo
concepto, los Ministros de la Suprema Corte y los
Ministros de los Tribunales de Apelaciones
respectivamente".
La ley de Presupuesto Nacional
Nº 15.809 vigente a partir del 1/1/1986 estableció en su
art. 9:"Las retribuciones de los cargos políticos y de
particular confianza se determinarán aplicando los
porcentajes que se detallan, sobre la retribución
correspondientes a los Sub-Secretarios de Estado: A)
Ministro de Estado, Secretario de la Presidencia de la
República y Director de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto , 115% (ciento quince por ciento) incluyendo
15% (quince por ciento) por gastos de representación.
Con fecha 27 de diciembre de
2010 se aprobó la ley de Presupuesto Nacional Nº 18.719
que regirá para el quinquenio comprendido entre los años
2010 a 2014, aprobando el art. 64, que modificando el
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art. 9 de la ley Nº 15.809, pese a ser posterior a la
Ley Orgánica de la Judicatura, no incluyó en la nómina a
los Ministros de la Suprema Corte de Justicia ni del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Modifica el
mecanismo de cálculo de la retribución del Ministro de
Estado establecida en el art. 9 de la ley Nº 15.809 al
excluirlos, cuyas retribuciones serán a partir de la
entrada en vigencia de la ley Nº 18.719 el 100% de la
que corresponde al sueldo nominal de un Senador de la
República.
De ello resulta que coexisten
dos mecanismo de cálculo de retribución a saber: uno
para los cargos alcanzados por el art. 9 de la ley
15.809 (Ej. Sub-secretario de Estado) y otro para
aquellos comprendidos en el art. 64 de la ley 18.719
(Ministros de Estado). De modo que los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia no se encuentran comprendidos
en ninguna de las dos, por lo que se encuentran vigentes
lo dispuesto por el art. 85 de la ley Nº 15.750 y art.
454 de la ley Nº 17.296 que se encuentran vigentes.
En tal marco, la Suprema Corte
de Justicia el 23/3/2011 dicta la Resolución Nº 167/2011
donde, amparada por la normativa antes analizada,
resuelve disponer la liquidación correspondiente a la
diferencia de haberes emergente del aumento para los
Escalafones I, Q y VII del Poder Judicial. Luego de
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sucesivos informes favorables del Tribunal de Cuentas
sobre la procedencia de la liquidación, ésta se hizo
efectiva con el pago correspondiente a los meses de
enero, febrero, marzo y 14 días del mes de abril de
2011.
Esta decisión implicó un
aumento porcentual en los Escalafones mencionados y en
el sueldo base del Sub-Director General de los Servicios
Administrativos con incidencia en los Escalafones II al
VI que infundadamente no se les liquidó. Por ello
promovieron la demanda correspondiente por cobro de
pesos por diferencias salariales por el período
comprendido entre el 1/1/2011 al 14/4/2011 recayendo en
primera y segunda instancia sentencias favorables.
Ante el interés formulado por
la Suprema Corte de Justicia en percibir la diferencia
salarial que emergía de la nueva situación creada por el
art. 64 de referencia, se promueve por el Poder
Ejecutivo la aprobación de la ley Nº 18.738
interpretando con carácter auténtico el multicitado art.
64 de la ley Nº 18.719 con el propósito de limitar su
alcance y las consecuencias salariales de su aplicación.
Esto se completa con la ley Nº 18.996 arts. 14, 15 y 16
promulgada el 7/11/2012 leyes que los aquí actores
impugnaron por inconstitucionalidad que así fueron
declaradas.
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En su mérito entienden que los
artículos de la ley que se impugnan violentan
flagrantemente principios constitucionales.
El art. 86 de la Constitución
por cuanto bajo ningún aspecto puede entenderse que está
en línea con el ordenamiento vigente de nuestro país
cualquier ley que establezca la "fijación y modificación
de dotaciones " que no se haga con "sujeción a lo
establecido en la Sección XIV" de la Carta.
También vulnera el art. 214 de
Constitución en tanto toda ley que establezca una
modificación de la dotación correspondiente a un cargo
público fuera de la instancia presupuestal, es
inconstitucional por razones de forma.
Afecta asimismo el art. 7 de la
Constitución que reconoce y garantiza el derecho a la
seguridad jurídica. En su art. 2º la ley impugnada,
bajo el ropaje de una ley interpretativa, modifica el
concepto y alcance de la dotación de los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia con las incidencias
correspondientes.
Sostienen además que afecta el
llamado "Bloque de Constitucionalidad" integrado por los
arts. 32, 53, 54, 56, 72 y 332 de la Constitución. El
salario del funcionario Público es un bien intangible y
conforme a los arts. 72 y 332 debe protegerse y ponerse
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a cubierto de cualquier ley o interpretación. No puede
quedar sometido a la discrecionalidad ni a los criterios
interpretativos de los actos de la Administración y
menos en cuanto haga mas gravosa o restrinja los
derechos salariales de los funcionarios. De privarse a
los funcionarios judiciales del incremento salarial
resultante de la inconstitucionalidad de las leyes
anteriores o reconocido judicialmente con autoridad de
cosa juzgada, se haya pagado o no, afectaría el citado
derecho de intangibilidad del salario.
Afirman también que se afectan
los arts. 82, 83, 149 y 233 de la Carta en tanto de
acuerdo a estas normas el Poder Judicial, Poder
Ejecutivo y Poder Legislativo tienen un mismo nivel
institucional que junto a los tres órganos de contralor
conforman el sistema de pesos y contrapesos de la forma
republicana de gobierno y constituyen la garantía contra
cualquier arbitrariedad en que puedan incurrir los
gobernantes en el ejercicio de sus funciones. Es claro
que, en virtud del principio de separación de poderes,
los actos de un poder del gobierno no pueden ser
desaplicados, extinguidos, reformados ni sustituídos
por otro poder del gobierno sino por razones de
legitimidad, principio que vulnera la ley impugnada.
Insiste en soluciones ya declaradas inconstitucionales ,
tratando de incidir directamente en procesos judiciales
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en trámite afectando la ejecución de sentencias ya
pasadas en autoridad de cosa juzgada.
Respecto del art. 9 de la ley
Nº 19.310 agregan que, en tanto propone una modificación
del art. 400 del Código General del Proceso referente a
las sentencias condenatorias contra el Estado, vulnera
los arts. 82, 83, 149, 214 , 233 y específicamente el
art. 220 de la Constitución que regula el régimen
presupuestal del Poder Judicial.
Mientras éste lo proyecta, el
Poder Legislativo lo aprueba, lo que significa que
carece de recursos propios y que depende de los demás
poderes para su aprobación. La modificación del art. 400
discrimina al Poder Judicial respecto de los demás
Organismos comprendidos en el art. 220 y perjudica
directamente a todos los administrados que reciben un
daño por la actuación de dicho Poder. También a los
funcionarios que se encuentran litigando contra el mismo
hasta tanto no se apruebe un crédito presupuestal para
cumplir con futuras sentencias de condena. Se les
excluye del régimen general por el solo interés
particular de obstaculizar el cobro de cualquier
sentencia de condena futura.
Por otro lado, la norma
cuestionada regla sobre una cuestión netamente
presupuestal: impone un gasto a un Inciso, cuyo
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cumplimiento había sido determinado a otro Organismo, la
Contaduría General de la Nación. Colide esto con la
previsión contenida en el art. 214 de la Constitución.
El gasto impuesto a la Suprema Corte de Justicia no
tiene asignado recursos para hacerle frente, salvo el de
su propio presupuesto el cual a está programado,
autorizado y reglado, no admitiéndose transposición de
rubros.
Solicitan por todo ello que,
previo cumplimiento de las ritualidades correspondientes
se declare la inconstitucionalidad de los artículos 2,
3, 8 y 9 de la ley Nº 19.310 respecto de los
comparecientes.
2) Por auto Nº 293/2015 dictado a
fs. 411 los Sres. Ministros de la Suprema Corte de
Justicia se declaran inhibidos de oficio para conocer en
los presentes autos, convocándose para la audiencia
respectiva a fin de realizar el sorteo correspondiente
para proceder a la integración respectiva. Dicha
audiencia se lleva a cabo el 8/4/2015 (fs. 418 y vto.).
Por auto Nº 386/2015 a fs. 419 se tiene a los actores
por presentados, por denunciados los domicilios reales,
por constituído el domicilio procesal y electrónico y
los domicilios de los demandados. Se confirió traslado a
éstos y al Sr. Fiscal de Corte (art. 517.1 del CGP).
3) Evacuando el traslado los
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representantes del ESTADO - PODER EJECUTIVO y
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y ESTADO-PODER EJECUTIVO-
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS a fs. 429/439
solicitan el rechazo de la demanda sosteniendo en
síntesis:
Los actores no tienen
legitimación activa por no ser titulares del interés
directo, personal y legítimo que exigen los arts. 258 de
la Constitución y 509 del CGP (fs. 426 vto./428).
Citando consultas efectuadas a los Prof. Margarita DE
HEGEDUS y Martín RISSO FERRAND en una acción de
inconstitucionalidad del impuesto a la concentración de
inmuebles rurales (ICIR) donde se analizan estos
conceptos, concluyen los excepcionantes que "en el caso
que nos ocupa los actores -que son funcionarios del
Poder Judicial- no revisten la calidad de miembros de la
Suprema Corte de Justicia o del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo ni tienen la calidad de
magistrados, por lo cual no tienen interés ni personal
ni directo, ni legítimo, estando imposibilitados de
reclamar lo que no les afecta" fs. 427.
En cuanto a la pretensa
inconstitucionalidad del art. 2 de la ley Nº 19.310
afirman en primer lugar la no contradicción con lo
dispuesto en el art. 1, sino que son complementarios. El
primero ratifica la vigencia del art. 85 de la ley Nº
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15.750 y el segundo interpreta que debe entenderse por
dotación estableciéndose que la misma está integrada por
la totalidad de los conceptos retributivos.
Los actores de esta acción son
funcionarios judiciales y actuarios por lo cual no están
englobados en los previstos de la norma que se
interpreta. Sus salarios están determinados por la ley
Nº 17.930 por lo que no tienen relación directa con la
norma que pretenden impugnar.
Pero además, afirman la
carencia de agravios o lesión ya que no se modifica en
lo absoluto la retribución de los actores por esta ley.
Respecto del art. 3º el mismo faculta al Poder
Ejecutivo para otorgar una partida y reglamentarla en el
marco de la disposición legal prevista en el art. 389 de
la ley Nº 19.149. El término "facultad" refiere a la
aptitud, poder o derecho de hacer alguna cosa y consiste
en una modalidad de ejercicio que el orden jurídico
expresamente confiere a quien, en el caso y a través de
una de sus secretarías , ejerce la conducción superior
de la política nacional en materia económica y
financiera (art. 4 del Dec. 574/1974), para que,
mediante una apreciación subjetiva del interés público
comprometido, complete creativamente el ordenamiento en
su concreción práctica, seleccionando una alternativa
entre varias igualmente válidas.
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Hasta el momento dicha facultad
o potestad no ha sido utilizada por lo que no pueden los
actores alegar y menos acreditar agravio alguno. Además,
si la facultad fuera ejercida, tampoco habría lesión
para los actores, quienes se verían beneficiados por un
aumento salarial, efecto que resulta incompatible con el
concepto de lesión requerido por nuestro ordenamiento
jurídico.
En relación al art. 8 afirman
que es otra facultad que se le otorga al Poder Ejecutivo
de asignar al Poder Judicial una partida especial para
el caso eventual en que la Suprema Corte de Justicia
acuerde con por lo menos el 70% de los funcionarios de
ese Poder.
Tampoco este artículo le es
aplicable a los actores ya que no han acreditado haber
llegado al referido acuerdo; tampoco que hubieran
desistido de alguna acción civil, ni que la Suprema
Corte de Justicia hubiera alcanzado un acuerdo con por
lo menos el 70% de sus funcionarios. Por lo que la norma
no tiene aplicación en los hechos y no ha lesionado en
absoluto a ninguno de los reclamantes. Depende de la
voluntad de ésto encontrarse o no en la hipótesis
prevista por ella.
En cuanto al art. 9 los actores
no tienen ninguna sentencia ejecutoriada a su favor con
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suma líquida determinada por lo cual carecen de
legitimación. No están por tanto en la situación
prevista en la norma ni resulta admisible que se de por
hecho la confirmatoria de la sentencia definitiva de
primera instancia. Además presuponen un incumplimiento
de pago de un oficio inexistente, de una futura
sentencia de liquidación aún no iniciado, y además que
van a tener sentencia favorable en segunda instancia. No
pueden por tanto iniciar una acción como la que
intentan.
También invocan aspectos
sustanciales que impiden el progreso del reclamo. Se
desconoce de parte de los actores quien es el titular de
la función legislativa y quien se encuentra facultado
para realizar una interpretación auténtica de la norma
que aprueba. Esto significa el desconocimiento del
sistema republicano de gobierno y principio de
separación de Poderes.
Lejos de constituir una
interpretación sesgada o caprichosa, es la del mismo
creador de la norma y de la misma legislatura, por lo
cual no puede desatenderse lo que el propio legislador
ha sostenido en forma reiterada y sin fisuras
simplemente por un interés colectivo particular.
No se violenta el art. 86 de la
Constitución por cuanto el art. 2º impugnado no modifica
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las dotaciones de los miembros de la Suprema Corte de
Justicia, solamente interpreta que se entiende por
"dotación" y eso en nada modifica el monto de la misma.
Esto mismo implica que tampoco resulta vulnerado el art.
214 de la Constitución.
Sobre el art. 7 de la
Constitución, el fundamento del agravio refiere a una
manifestación genérica e imprecisa. El art. 2º nada
modifica de sus salarios por lo cual no se lesionan ni
restringen los derechos consagrados constitucionalmente.
En relación a los arts. 32, 53, 54, 56, 72, 332 de la
Constitución afirman que un concepto como el de dotación
de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia y del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en nada
afecta la intangibilidad del salario. Los actores no son
Ministros, por lo que sus salarios se mantienen sin
alteración conforme a la norma recurrida.
Cuando se habla en la demanda
de intangibilidad del salario se hace referencia a
normas cuya declaración ya fue declarada pero no a la
norma aquí impugnada. Pretender que se les impide un
incremento salarial, no es cierto, por cuanto no tienen
sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada que les
otorgue ese derecho. Y aunque la tuvieran nada hace
presumir que librado un oficio disponiendo el pago de
una sentencia contra el Poder Judicial, éste no hubiera
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cumplido con el mismo.
Tampoco existe violación alguna
de los arts. 82, 83, 149, 233 de la Constitución y del
principio de separación de poderes.
Existe una ley dictada por
quien tiene la potestad constitucional para hacerlo sin
que otro Poder pueda limitarla. El legislador es el
único facultado para establecer las dotaciones de los
funcionarios públicos, pero en autos solo se determina
el concepto de dotación, sin que exista limitación
alguna del monto de la misma.
No vulnera este principio el
art. 9º por cuanto el Poder Judicial tiene créditos
propios, asignados por el Presupuesto Nacional, los
cuales pude, dentro de su autonomía dedicar al pago de
sentencias u otros fines, conforme las normas legales y
sin perjuicio que, dentro de sus posibilidades
presupuestales, de tener la necesidad y justificarla
puede obtener un refuerzo de rubros (art. 41 de la ley
17.930. Se trata de situación en las que están iguales
todos los Poderes del Estado.
Por tanto no se menoscaban las
actividades de otro Poder, sino que la norma ubica en
pie de igualdad al Poder Judicial con los demás Poderes
del Estado. No existe daño alguno para el Poder Judicial
sino que le habilita a prever para el año 2016 y
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siguientes cual es el presupuesto que necesita para
atender dichas erogaciones.
El art. 400 del CGP no es una
norma presupuestal, sino procesal que dispone un
procedimiento especial a seguir para el pago de una
sentencia contra el Estado. Con la impugnada se está
modificando una norma procesal, indicando que, en el
caso del Poder Judicial y al igual que los otros
Poderes, el beneficiario debe solicitar el pago
directamente al órgano condenado como cuando se condena
al Poder Ejecutivo y Poder Legislativo. Esto no lesiona
interés alguno, es mas garantiza la celeridad en los
pagos.
Solicitan en definitiva el
rechazo de la demanda en todos sus términos.
4) A fs. 444/457 el representante
del ESTADO-PODER LEGISLATIVO pide también el rechazo de
la demanda.
Afirma el carácter inter-
pretativo del art. 2º de la ley Nº 19.310 con
transcripciones de normas de la OIT, art. 153 de la ley
Nº 16.713; art. 156 del TOFUP y Jurisprudencia de la
Corporación a las que se remitirá para evitar ociosas
reiteraciones. Como tal no violenta precepto
constitucional alguno encontrándose en línea con las
normas internacionales, legales, reglamentarias y con
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nuestra mejor doctrina y jurisprudencia.
El art. 1º de la ley impugnada
al ratificar la vigencia del art. 85 de la ley Nº 15.750
por tanto no la altera y permanece vigente. Siendo que
es la única que crea derechos adquiridos ningún agravio
puede prosperar basado en la violación del principio de
seguridad jurídica como pretenden los actores.
Luego de transcribir la
alocución del Sr. Diputado Asti - a la que también se
habrá de remitir - afirma que la Suprema Corte de
Justicia comenzó a autoliquidarse aumentos sin norma
respaldante, producto de una errónea interpretación del
art. 85 de la ley Nº 15.750, por lo que la correcta
interpretación dada por la impugnada no vulnera derecho
adquirido alguno.
En cuanto al art. 9º se
discrepa con los actores entendiendo que tampoco vulnera
precepto constitucional alguno, en especial el art. 220
de la Carta. El Poder Legislativo tampoco se encuentra
incluído en el art. 400 del CGP. En su caso cada Cámara
proyecta su presupuesto y lo remite al Poder Ejecutivo
para que sea incluído en el Presupuesto Nacional. No
advierte entonces, que norma constitucional vulnera la
modificación del art. 400 del CGP. Simplemente, el Poder
Judicial deberá prever, al elaborar su Presupuesto, un
rubro de contingencias por las sentencias desfavorables
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que recaigan contra el mismo y que tengan consecuencias
patrimoniales.
5) A fs. 470/472 vto. evacúa el
traslado correspondiente el Sr. Fiscal de Corte
subrogante Dr. Daniel Gutiérrez - al haberse concedido
derecho de abstención al Dr. Jorge Díaz como consta a
fs. 467/469 - quien se pronuncia por la admisión de la
demanda movilizada.
6) Por auto Nº 823/2015 a fs. 478
se confiere traslado a las partes y al Sr. Fiscal de
Corte de las comunicaciones efectuada por el Ministerio
de Educación y Cultura obrantes a fs. 474/477.
7) A fs. 487 y vto. la
representante del ESTADO-PODER JUDICIAL evacúa el
traslado de la demanda sosteniendo en cuanto a la
legitimación activa que, no la cuestiona concordando con
el Sr. Fiscal de Corte.
En cuanto a los fundamentos de
la inconstitucionalidad, los artículos impugnados de la
ley Nº 19.310 fueron propuestos y votados por el Poder
Ejecutivo y Poder Legislativo, sin seguir el
procedimiento de aprobación del art. 214 de la
Constitución que ordena el art. 86 de la Carta para la
fijación y modificación de dotaciones.
Respecto del fondo, se comparte
la vista Fiscal en cuanto a que debe entenderse por ley
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interpretativa, y la impugnada no lo es. El Tribunal de
Cuentas interpretó el art. 85 de la ley Nº 15.750 en
igual sentido que el Poder Judicial en cuanto a las
retribuciones que debía liquidar la misma para el pago
de los haberes de los distintos Escalafones, por lo
tanto quedó acreditado que no existían diferencias en la
aplicación del criterio de liquidación de haberes
referidas al concepto de dotación que debe entenderse
como hasta el dictado de la ley 19.310 de naturaleza
jurídica retributiva.
Esa fue la interpretación dada
por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7º Turno
en sentencia Nº 221/2012 que generara el derecho de los
actores, reiterando además que la Corporación promovió,
por vía de acción, la inconstitucionalidad del art. 9 de
la ley Nº 19.310 en expediente IUE: 1-41/2015.
8) Se agregan los alegatos
respectivos a fs. 489/527; fs. 529/531 vto.; 533/537 y
fs. 541 y vto.).
9) Por auto Nº 991/2015 a fs. 539
y vto. se tienen por evacuados los traslados conferidos.
Por auto 1222/2015 a fs. 543 se tienen por evacuado el
traslado conferido al Sr. Fiscal de Corte subrogante,
pasan los autos a estudio y para sentencia.
10) Habiéndose declarada inhibida
de oficio la Dra. Sylvia de Camilli Hermida, a fs. 557
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se procede a una nueva integración de la Corte el
21/10/2015 en el orden previsto a fs. 418 y vto. Por
razones de celeridad procesal pasan a estudio en forma
simultánea de los restantes Ministros que aún no habían
examinado la pretensión deducida. Cumplido ello, se
celebra el acuerdo de precepto donde se designa a la
Sra. Ministra Dra. María Victoria Couto para redactar la
sentencia con fecha 23 de noviembre de 2015 (fs. 558).
CONSIDERANDO:
I) La Suprema Corte de Justicia,
integrada y por unanimidad hará parcialmente lugar a la
acción planteada y en su mérito declarará la
inconstitucionalidad de los artículos 2, 8 y 9 de la ley
Nº 19.310 desestimándola en lo demás por los fundamentos
que se expondrán.
II) Los actores, funcionarios
judiciales integrantes de los Escalafones II al VI y VII
del Poder Judicial, invocando tener un interés directo,
personal y legítimo de acuerdo a lo que dispone el art.
258 de la Constitución, piden se declare la
inconstitucionalidad de los arts. 2, 3, 8 y 9 de la ley
Nº 19.310 del 7de enero de 2015.
El Poder Ejecutivo sostiene a
fs. 425 que los reclamantes no tienen legitimación
activa al carecer de un interés que tenga las
características invocada y exigidas legalmente en tanto
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no revisten la calidad de miembros de la Suprema Corte
de Justicia ni del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, ni son Magistrados (fs. 430 in fine).
Por tanto, en su concepto, no teniendo interés ni
personal ni directo están imposibilitados de reclamar lo
que no les afecta (fs. 427). Transcriben a continuación
citas del Prof. RISSO FERRAND y Prof. DE HEGEDUS en
sendas consultas donde, según las propias citas del
Poder Ejecutivo, refieren a situación ajena a la aquí
debatida, en tanto refieren a la falta de legitimación
de una asociación empresarial accionando por sus
afiliados.
III) Por razones de orden lógico-
jurídico, en tanto el Estado ha cuestionado la falta de
legitimación de los actores corresponde ingresar a su
análisis previo a la cuestión de mérito. La Suprema
Corte de Justicia habrá de desestimar la defensa
entendiendo que la misma es claramente insostenible,
salvo lo que se dirá respecto del art. 3 de la ley
impugnada.
En concepto de la Corporación,
integrada, compartiendo la postura del Sr. Fiscal de
Corte Subrogante a fs. 472 vto./473 y de los actores,
corresponde concluir que los mismos están legitimados
para promover este accionamiento.
En primer término porque, en
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tanto son todos funcionarios del Poder Judicial, no
puede soslayarse que sus salarios, en función de la
reestructura llevada a cabo por el Poder Judicial se
encuentran directamente vinculados a los del Sub-
director General de los Servicios Administrativos, quien
a su vez tiene su salario relacionado al de los
Ministros de los Tribunales de Apelaciones y éstos a los
de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia (art.
85 de la ley Nº 15.750, 454 de la ley Nº 17.296, art.
389 de la ley Nº 17.930, Resol. 265/2006 de la SCJ
comunicada por la Circular 55/2006, lo que en el
lenguaje común se ha dado en denominar "enganche".
Por ende, los accionantes no
necesitan ser magistrados como afirma el Poder Ejecutivo
al contestar la acción, para verse perjudicados por
cuanto la ley cuestionada afecta sin dudas la
liquidación de sus salarios en forma directa, como
señala el Sr. Fiscal de Corte Subrogante en el informe
relacionado supra (472 vto./473). Esto deja sin sustento
la afirmación introducida en sede de alegatos por el
Poder Ejecutivo en cuanto a que los funcionarios son
meros titulares de una expectativa o una mera
posibilidad cuando indubitablemente tienen un derecho a
percibir sus retribuciones conforme a la normativa
vigente.
Tampoco es argumento eficiente
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el que se sostiene en sede de alegatos de que no se
prueba la existencia de una sentencia de condena contra
el Poder Judicial que no se hubiera abonado por falta de
fondos.
La defensa del Poder Ejecutivo,
planteada en los términos referidos, está directamente
vincula a una interpretación estricta que promueve del
concepto de "interés directo" y que la Corte no
comparte.
Como expresara el Dr. Van
Rompaey - en discordia de sentencia 231/2002"... Cuando
se entabla la inconstitucionalidad por vía de acción, y
se ingresa a analizar la legitimación activa del
accionante... no debe examinarse si la Administración
lesionó o no el referido interés, sino si el Poder
Legislativo, en el ejercicio de su función legislativa,
dictó un acto regla que lesionó o no un interés legítimo
del accionante y si concluye en forma afirmativa la
legitimación activa debe tenerse por acreditada. La
interpretación restrictiva de la calidad de "directo"
exigible al interés, en función de la cual solamente
sería titular de un interés directo aquella persona a la
que se le aplicó la norma inconstitucional, no es de
recibo. Sostenía la SCJ en sent. 801/1995 (LJU
13.043)"...como decía el ilustrado informe de la
Comisión de Constitución y Legislación del Senado (La
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declaración de inconstitucionalidad de las leyes, Edic.
Presidencia de la República, 1970 pág. 88 y ss.) el
punto se refiere a la titularidad del petitorio , esto
es, a la legitimación material para promoverla. Y
destacaba la Comisión en pág. 90: de aquí que la
alegación de inconstitucionalidad no esté abierta a
cualquiera, sino solo a la persona que demuestre o
invoque que han lesionado sus derechos o intereses
legítimos, por la ley que constituye el objeto de
impugnación...".
Es de destacar que en recientes
antecedentes, la Suprema Corte de Justicia, ha sostenido
aunque no por unanimidad - en concordancia con esta
postura del Dr. Van Rompaey, que "...la exigencia de que
el interés sea directo, por oposición a indirecto,
"rechaza lo eventual, pero no necesariamente lo futuro,
en tanto éste, siempre que sea inequívoco, habilita a
proponer una cuestión de inconstitucionalidad . Se puede
decir que el carácter de ser directo requiere certeza de
que la norma le es aplicada al excepcionante, es en tal
sentido que el redactor de la presente (Sr. Ministro Dr.
Pérez Manrique) ha sostenido que, aún el caso futuro, si
reviste tal carácter de certeza legitima activamente
para deducir la cuestión de inconstitucionalidad" (Sent.
696/014, 894/014).
Por su parte en sentencia
24
206/015 se ha sostenido "... Respecto de la nota de
"directo" requerida por la Constitución cabe tener
presente lo señalado por destacado publicista: "¿Cuando
puede calificarse como directo un interés? En la
concepción mas admitida, intereses directos son aquellos
que resultan inmediatamente afectados por la aplicación
de la norma de que se trate, sea la misma general o
particular, abstracta o concreta. La lesión al interés
debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el
caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de
esa norma cuestionada. Si la norma es general el interés
será directo si el actor está comprendido en la
categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto
normativo... si es abstracta el interés comprometido
será directo en todos los acontecimientos comprendidos
en la categoría que define el supuesto normativo ...
(Juan Pablo Cajarville, "Conceptos constitucionales
definitorios de la legitimación del actor. Relaciones
entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés
general. Revista de Derecho Público Nº 43 pag. 153").
Asimismo, acorde a lo que viene
de señalarse, lo argumentado en sede de alegatos por el
Poder Ejecutivo en punto a que los actores no tienen aún
sentencia condenatoria - amén de tratarse de un
argumento que se expone tardíamente atento al contenido
de la contestación de la demanda - no apareja que no
25
puedan movilizar esta acción.
El art. 510 del Código General
del Proceso tiene un contenido claro en cuanto dispone
en su numeral 1º respecto de las vías de solicitud de
declaración de inconstitucionalidad " por vía de acción
cuando no existiere pronunciamiento jurisdiccional
pendiente".
En coincidencia se pronuncia
Martín Risso Ferrand (Derecho Constitucional Tomo I
Edic. 1996 pág. 160/161) sosteniendo: "es incorrecto
pensar, al analizar la Carta, que este camino (refiere a
la vía de acción) solo procede cuando no haya juicio en
trámite, ya que nada en la Constitución prohibe que,
sustanciándose un proceso judicial, el interesado
accione directamente ante la Suprema Corte de Justicia
en vía principal y no incidental".
Finalmente, el Poder Ejecutivo
al contestar la demanda aduce la falta de legitimación
de los actores específicamente respecto del art. 2 de la
ley impugnada (fs. 430/431) atento lo dispuesto en el
inciso 2º en tanto allí se prevé que "la interpretación
establecida en el inciso primero de este artículo, no
modifica la forma de cálculo actual de las retribuciones
de otros cargos referidos a ellas y a los efectos de las
equiparaciones y remuneraciones que se fijen en función
de otras en base a porcentajes o que se requiera
26
determinar una base de cálculo". No le asiste razón.
Es de ver que los actores
obtuvieron la declaración de inconstitucionalidad del
art. 64 de la ley Nº 18.719 y de los arts. 14, 15 y 16
de la ley Nº 18.996, lo que les otorga legitimación de
acuerdo a lo analizado en el Considerando anterior. Ello
por cuanto, la ley de Presupuesto Nº 17.930 de diciembre
de 2005 autorizó una reestructura salarial para el Poder
Judicial en sus arts. 389 y 390 que se instrumentó a
través de la Acordada de la SCJ Nº 265/2006 (Circular Nº
55/2006). En la misma se estableció una base porcentual
a partir del sueldo base del cargo del Sub-Director
General, que incide en los demás cargos de los
escalafones II al VI , por lo que, cualquier
modificación en dicho salario base, afecta directamente
y en forma proporcional a todos los cargos y salarios de
los escalafones mencionados como indican los actores en
su demanda (fs. 403 vto.).
A su vez, el art. 454 de la ley
Nº 17.296 del 21 de febrero de 2001, sustitutivo del
art. 132 de la ley 16.462 del 11 de agosto de 1974,
estableció que" las retribuciones del Director General
de los Servicios Administrativos y Sub-Director General
de los servicios Administrativos serán equivalentes al
80% de las que perciben, por todo concepto los Ministros
de la Suprema Corte de Justicia y Ministros del Tribunal
27
de Apelaciones respectivamente".
El inciso primero del art. 2 de
la ley Nº 19.310 modifica el concepto de "dotación" que
se entendía tácitamente comprendido en el art. 85 de la
ley Nº 15.750, a partir de la interpretación orgánica y
legislativa posterior que determinó cuales partidas se
incluían y cuales no en dicha base de cálculo denominado
"dotación". Esa modificación perjudica a los accionantes
en tanto reduce la diferencia salarial que existiría
entre la retribución de los Ministros de Estado y los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia. Además, si
bien el inciso segundo de esta norma pretende dejar
incólume la base de cálculo de dicha retribución, no lo
hace, ya que estos salarios se vinculan directamente a
los del Director y Sub-Director General de los Servicios
administrativos como se indica supra que se determina en
relación a lo que, POR TODO CONCEPTO, perciban los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia.
En suma: en el presente caso es
claro que el interés de los promotores reviste el
carácter de jurídicamente protegido, y por ende están
legitimados para movilizar la presente acción. La ley
atacada de inconstitucionalidad les afecta directamente
en tanto involucra sus salarios, mas allá de que tengan
al momento una sentencia que les ampare. En suma: el
derecho subjetivo a la percepción de su retribución
28
conforme a los principios constitucionales está
establecido en función de sus calidades de funcionarios
cuyos salarios están directamente relacionas con los
salarios de los Ministros de la Suprema Corte.
Resta por analizar la
impugnación enunciada respecto del art. 3º de la ley Nº
19.310, la que será de recibo por entender que los
actores carecen de legitimación activa para promoverla
como sostiene el Estado.
Ello en tanto ciertamente no
existe interés directo y personal de los mismos frente
a una disposición que tan solo otorga una partida para
aumentar las dotaciones salariales, no condicionando en
nada los reclamos que, por adecuación salarial, han
deducido los diferentes órdenes de funcionarios que
integran el Poder Judicial.
IV) Definido lo anterior e
ingresando al análisis del art. 2 de la ley Nº 19.310,
en concepto de la Corporación, la inconstitucionalidad
es clara.
Si bien se pretende constituir
una interpretación auténtica del concepto de "dotación"
contenida en el art. 85 de la LOT, en realidad modifica
la interpretación que, del mismo se ha tenido desde su
sanción y posteriormente, a partir de la ejecución
orgánica del rubro por el obligado al pago (Poder
29
Judicial) así como por la interpretación tácita a partir
de leyes presupuestales posteriores que establecieron
las partidas que ahora se pretenden incluir en dicho
concepto.
Para que una ley sea
verdaderamente interpretativa de otra anterior deben
darse determinados requisitos que se resumen en la
existencia de dos presupuestos: uno de hecho que es la
incertidumbre en la interpretación de una norma legal
que se da cuando hay jurisprudencia contradictoria y
cuando la propia doctrina encuentra dificultades para
determinar un sentido, y otro de derecho que se verifica
cuando el legislador en función de la incertidumbre
existente resuelve dictar una ley destinada a fijar en
forma precisa y definitiva su significado (Supervielle,
en Revista de Derecho Público y Privado, Tomo 42-43 pag.
359 y ss.).
En el campo de lo que la
doctrina denomina interpretación auténtica (emanada del
propio autor de la norma interpretada) es el acto
rigurosamente dispositivo de una ley posterior el que
determina el alcance de la ley anterior. Como explica
Eduardo J. Couture "...o la misma ley se limita a
establecer normativamente lo mismo que la ley anterior,
y en este caso la interpretación se reduce a una mera
confirmación redactada en otros términos, o dice algo
30
mas, y en este caso ya no estamos en presencia de una
ley interpretativa (Estudios de Derechos Procesal Civil
Tomo III pág. 34-35) citadas por el TAC 4º en sentencias
59/95, 140/99 ).
En sentido coincidente, el TAC
6º Turno ha sostenido"...Parece muy claro que la
utilización de la expresión "declárase" no es "per se"
indicativa de la voluntad interpretativa de la norma en
cuestión. Tampoco existen antecedentes parlamentarios
sobre la disposición preindicada, lo que impide acudir a
otros elementos de exégesis para arribar a una
conclusión, apoyada en la letra y en los antecedentes de
la norma legal. Lo cual, obviamente no implica soslayar
las diferencias existentes entre la "mens legis" y la
"mens legislator", ni olvidar que la norma jurídica, la
ley concretamente, una vez sancionada adquiere vida
propia y autónoma "voluntas legis"y que, en consecuencia
su texto no puede ser desvirtuado mediante el
acudimiento a la voluntad del legislador, a lo que éste
quiso en realidad plasmar en el texto normativo (art. 15
CC y art. 14 inc. 2º del CGP)". "...razones harto
suficientes para que el carácter interpretativo de una
ley NO RESULTE DUDOSO NI EQUIVOCO. Porque, como enseña
Couture, "....la llamada interpretación legislativa
viene a quedar sensiblemente limitada como medio para
desentrañar el sentido de una ley. En su sentido
31
normativo, si es el mismo, solo agrega claridad y si es
algo mas es una nueva norma (Estudios de Derecho
Procesal Civil, Tomo III Edic. Depalma, Buenos Aires,
1978, pag. 34/35" (LJU on line cita UY/JUR/81/1993).
En el presente caso, no existía
discusión doctrinaria o jurisprudencial acerca de la
expresión "dotación" en el art. 85 de la ley Nº 15.750
que mereciera ser interpretado. El punto era objeto de
discusión planteada entre el Poder Ejecutivo, el Poder
Legislativo y el Poder Judicial a partir de las
promulgaciones del art. 64 de la ley Nº 18.719; arts. 1
y 2 de la ley Nº 18.738 y arts. 15 y 16 de la ley Nº
18.996 y del dictado de sentencias, que en el ámbito
propio de aplicación habían declarado la
inconstitucionalidad de los arts. 1 y 2 de la ley Nº
18.738 (sentencias 607/2013 y 882/2014 y de los arts. 15
y 16 de la ley 18.996 (sentencias 882/2014 y 918/2014).
Por tanto, cuando se introduce
cualquier principio que no puede considerarse
virtualmente contenido en la ley interpretada, cuando se
modifica de alguna manera o en alguna medida la
expresión dispuesta por la ley interpretada, cuando se
modifican, amplían o restringen sus disposiciones y
campo de aplicación, cuando hay sustitución de texto y
de alcance legal, o ampliación de las cosas comprendidas
en la ley que se interpreta, en todo estos casos el
32
legislador va mas allá de lo que hubiera podido hacer el
Juez y en realidad está dictando una disposición nueva
no contenida en el antiguo texto, y por lo tanto no hay
interpretación sino abrogación de aquella ley y creación
de una ley nueva (Pablo González Bianchi, La ley
interpretativa, trabajo realizado en ocasión del dictado
del art. 4º del Dec. Ley Nº 15.631 pero que resultan
trasladables al caso en examen, LJU Tomo XCII Secc. 2,
pág. 100 ).
Sin perjuicio de lo anterior, y
aún cuando pudiera compartirse que se estuviera en
presencia de una ley interpretativa, igualmente
corresponde declarar la inconstitucionalidad. Este
autor, en el mismo trabajo, citando a Lesage sostiene
"...Si bien es un hecho que el legislador interviene en
el funcionamiento de la Justicia en forma directa o
indirecta mediante leyes con o sin efecto retroactivo o
mediante leyes interpretativa que no necesariamente
supone una violación a una norma constitucional, si
transgrede la Constitución violando el principio de
separación de poderes e interviniendo en el
funcionamiento de la justicia en los casos en que actúa
influido por el interés de alguna de las partes
litigantes, o lo que es peor, cuando siendo parte el
propio Estado, interviene para obtener un resultado que
lo favorece económicamente En estos casos queda a los
33
particulares y a los jueces la posibilidad de plantear
la inconstitucionalidad. Concluye el autor "...O sea la
conciliación de la potestad legislativa con el deber de
no intervención en la actividad jurisdiccional debe
apreciarse a la luz del espíritu o voluntad que guía al
legislador en el ejercicio de su función. Esa voluntad
deberá desentrañarse a la luz de lo que prescriben los
art. 17 y 20 del Código Civil.
De modo que una ley
interpretativa que se dirija a contemplar una situación
concreta en un conflicto pendiente, puede entonces
incurrir eventualmente en una doble
inconstitucionalidad: a) por una parte sería violatoria
del principio de igualdad consagrado por el art. 8 de la
Constitución y b) además violaría el principio de no
intervención del legislador en la actividad
jurisdiccional (principio de separación de poderes)".
V) En lo que dice relación al art.
8 de la norma impugnada, también se declarará su
inconstitucionalidad .
La norma analizada faculta al
Poder Ejecutivo a asignar al Poder Judicial una partida
extraordinaria para atender la erogación resultante en
el caso que la Suprema Corte de Justicia acuerde una
solución de carácter general que cuente con adhesión de
por lo menos el 70% de los funcionarios del Inciso 16,
34
pero esta autorización se produce fuera del ámbito
temporal previsto en la Constitución, por cuanto la
autorización para gastos debe hacerse mediante leyes de
Presupuesto (art. 86 de la Carta Magna).
Pero además, significa una
modificación salarial, de sentido negativo, razón por la
que previó acuerdos de carácter general con adhesión
calificada de los funcionarios, solución que solo puede
entenderse en carácter de renuncia en hipótesis de
afectación de derechos, también violatoria de la
precitada norma constitucional.
Lo que viene de referirse
amerita la declaración de inconstitucionalidad reclamada
aún sin analizar las impugnaciones de carácter
sustancial.
VI) Respecto del art. 9, que
modifica el art. 400 del Código General del Proceso se
declarará su inconstitucionalidad por razones de fondo.
En primer término es de señalar
- discrepando con los demandados - que no se trata de
una ley procesal como se sostienen en la contestación de
la demanda. No señala el proceso para obtener la
satisfacción del crédito, sino que indica quien, y como
habrá de satisfacerlo, con evidente perjuicio del
ciudadano y en lo concreto de los funcionarios
actuantes.
35
Asimismo, evidencia inobser-
vancia de normas constitucionales que consagran la
separación de poderes, y el principio de igualdad en la
satisfacción de créditos perseguidos por los ciudadanos.
Es de ver que el Poder
Judicial, si bien formula su presupuesto, requiere de la
intervención de los otros dos Poderes del Estado para su
aprobación, y esto cercena toda autonomía presupuestal.
Dado que carece de fondos propios y aún cuando proyecte
su presupuesto y prevea la dotación respectiva para el
pago de eventuales condenas, estará siempre sometido a
la buena voluntad de los demás poderes para hacerles
frente ,quedado sus administrados en clara desventaja
frente al resto del Estado.
Pero también vulnera el
principio general de igualdad (art. 8 de la
Constitución) en tanto la solución adoptada por el
legislador pone en riesgo al acreedor del cobro en
tiempo razonable de su crédito estableciendo una
distinción con otros acreedores del Estado sin razón
fundada alguna (Cfme. Ettlin, Edgardo "Una fermental
reforma de las Ejecuciones a pagar dinero contra el
Poder Judicial, CADE, Doctrina y Jurisprudencia, Abril
2015, pág. 23 y ss.); Risso, Martín, Derecho
Constitucional pág. 492, 501, 503 y ss.).
Resultan revalidables las
36
expresiones que vertiera la Suprema Corte de Justicia en
prestigiosa integración, al analizar el principio de
igualdad, afirmando en sentencia Nº 42/1993 "...Y
naturalmente, que el principio de igualdad no impide que
se legisle para clases o grupos de personas, siempre que
éstos se constituyan justa y racionalmente. Tal como
explica Recasens Siches "...los hombres deben ser
tratados igualmente por el Derecho respecto de aquello
que es esencialmente igual para todos ellos, a saber: en
la dignidad personal y en los corolarios de ésta, es
decir, en los derechos fundamentales o esenciales que
todo ser humano debe tener. Y resulta que, en cambio,
deben ser tratados desigualmente en lo que atañe a las
desigualdades que la justicia exige tomar en
consideración (Filosofía del Derecho pág. 590). "...No
debe existir un propósito arbitrario, hostil y que
determine la formación de grupos o clases sin un sentido
de razonabilidad, en ese supuesto permitido por la misma
desigualdad en que se encuentran, pues de otra forma, al
mantenérsela y no ser corregida, se transformaría en un
ataque al propio principio de igualdad consagrado
constitucionalmente".
Esta falta de justificación
conduce a examinar además la razonabilidad de la norma
en cuestión. Tal como postula Risso (Algunas Garantías
Básicas de los derechos humanos pág. 111) en términos
37
que resultan trasladables "...al examinar los límites de
la potestad del legislador, es necesario efectuar tres
análisis sucesivos, a fin de determinar: a) la
innecesaridad de la restricción, es decir, si la
limitación del derecho es necesaria o si existe otra
forma de alcanzar el fin perseguido sin sacrificar el
derecho o limitándolo en menor medida; b) la idoneidad
de la restricción que supone examinar si el medio
elegido es idóneo y 3) ponderación en sentido estricto:
esto es, debe considerarse primero, el grado de no
satisfacción de un interés (derecho sacrificado), en
segundo lugar la importancia de la satisfacción de unos
y otros intereses. Cuando la ley no cumpla con el
parámetro de racionalidad o con el juicio de
proporcionalidad, deberá declarar la inconstitucional de
la disposición legal en juego, por violar principios de
rango constitucional (ob. cit. pág. 127).
Tampoco resulta admisible que,
para hacer frente a las erogaciones, como propone el
Poder Ejecutivo en sede de alegatos (num. 4.24 a fs. 522
vto.) el Poder Judicial pueda hacer transposiciones de
rubros (art. 472 de la ley Nº 16.170) o solicitar
refuerzos (art. 41 de la ley Nº 17.930) porque ello
significa menguar aquellos para los que había solicitado
previsiones o supeditarse a la decisión del Poder
Ejecutivo (sent. de la SCJ 323/013 con cita de Sarlo
38
"Presupuesto, Justicia y Contralor, FCU pág. 79 y ss.) o
que ello signifique equiparar al Poder Judicial con el
Poder Legislativo, porque éste tiene una autonomía
presupuestal de la que carece el Poder Judicial (arts.
108, 220 de la Constitución; Ettlin, Edgardo ob.
citada).
Por lo expuesto, la norma en
cuestión no supera el contralor de regularidad
constitucional al no existir una causa razonable de
distinción, finalidad legítima y juicio de razonabilidad
de la diferenciación, correspondiendo por tanto
declararla inconstitucional.
VII) La correcta conducta procesal
de las partes amerita que no se impongan especiales
sanciones en el grado.
Por los fundamentos expuestos y
disposiciones legales citadas, la Suprema Corte de
Justicia, integrada y por unanimidad
FALLA:
DECLÁRASE LA AUSENCIA DE LEGITIMACIÓN
ACTIVA DE LOS ACTORES PARA PRETENDER LA
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ART. 3º DE LA LEY IMPUGNADA.
AMPÁRASE PARCIALMENTE LA DEMANDA Y EN SU
MÉRITO DECLÁRASE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTS. 2,
8 Y 9 DE LA LEY Nº 19.310 Y SU INAPLICABILIDAD A LOS
ACCIONANTES. SIN ESPECIALES CONDENACIONES.
39
COMUNÍQUESE A LA ASAMBLEA GENERAL.
REPÓNGASE LA VICÉSIMA (HONORARIOS FICTOS
$50.000).
Y OPORTUNAMENTE ARCHÍVESE.
DR. EDUARDO TURELL
MINISTRO
DRA. MA.VICTORIA COUTO
MINISTRA
DRA. MA. CRISTINA CABRERA
MINISTRA
DRA. GRACIELA GATTI
MINISTRA
DRA. LORELEY PERA
MINISTRA
DR. FERNANDO TOVAGLIARE ROMERO
SECRETARIO LETRADO DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA