Foro sobre Fiscalidad y Cohesión social en América
Latina
Madrid, 7-9 de junio de 2010
Taller 3: La promoción de una ciudadanía fiscal
El deber tributario y la construcción de la
ciudadaníaCaso: Bogotá
Carmenza Saldías Barreneche
Contenido
Antecedentes
El deber tributario, ¿política de Estado?Cultura tributaria y estrategia fiscalLos resultados de la estrategia
Los limites a la estrategia
Para seguir… haciendo Hacienda
Antecedentes
• El siglo XXI es el siglo de las ciudades• La planeación territorial es una
condición para la reducción de la pobreza, la desigualdad y el fomento al crecimiento económico y la democracia
• En la globalización la regulación de la glocalización representa una oportunidad para el Gobierno Local
• La gobernanza territorial representa una posibilidad de construcción de una ética de lo público
¿Qué sabe usted de Bogotá?Año de Fundación: 1.538
Población 2008: aprox. 7’000.000
15% del país
NBI 8%Pobreza por ingresos 45%
Tasa de homicidios 2008 19 x 100.000 hab.
PIB 2009 aprox. US$60 billones
25% del país
Única ciudad que cumplirá ODM - Naciones Unidas en 2015
Ranking América Economía 2009 6°
Contexto político
… - 1980s - Colombia era una sociedad aislada, cerrada y centralista
En ese contexto, Bogotá:Equivalía a centralismo: “síndrome de la capital”Sin entidad propia ni dirigencias localesDedicada al autoabastecimiento urbano
Comienzo de la Descentralización
Del caos al León de Oro 1990 -2010
1991. Constitución Política de Colombia: Distrito Capital1993. Estatuto Orgánico: mayoría de edad. 1994-1997. Fortalecimiento institucional: cultura ciudadana y mejor gobierno – Autonomía territorial. Confianza. Deber tributario. Planeación y Fiscalidad.1998-2000. Mejoras en infraestructura, equipamientos, movilidad. Ley de ordenamiento territorial.2001-2003. Productividad y competitividad . Ordenamiento territorial e integración regional.2004-2007. Equidad social, ordenamiento territorial e integración regional.2008 – al presente. Sostenibilidad y ordenamiento regional vs. Metro
11www.inta-net.org
12www.inta-net.org
De isla …
… a archipiélagos …
Bogotá Distrito Capitalárea urbana
Bogotá Urbana y rural
Departamento de Cundinamarca
Ciudad Región (2001-2007)Región Capital (2008)
Región CentralBogotá, Cundinamarca,
Boyaca, Meta y Tolima
… del mundo
… del país
El deber tributario,¿política de Estado?
Todos ponen, 1995- 1997
Recurso público, recurso sagrado 1995-1997
Recurso público
Recurso sagrado
Recurso Públicosagrado
Todos ponen
El principio “todos ponen”, que hace posible el “todos toman”, determina opciones entre:
• Fines: el patrimonio común y la distribución social de los beneficios logrados.
• Medios: los que estimulan la participación, la responsabilidad compartida, la opción por la cooperación y la exigencia de que se aporte según la especialidad y la capacidad.
Para lograr equidad
Una estructura tributaria que capta adecuadamente los ingresos provenientes de las dinámicas social y económica, en particular a través de la política de suelo en un entorno regional, contribuye a acortar la brecha fiscal: entre el tamaño de las demandas y los recursos disponibles para atenderlas, en un tiempo dado.
Tributar para redistribuir
Principales propósitos de la tributación:
Gastos de funcionamiento de la administración
Gastos de mantenimiento y operación de la ciudad
Hacer nuevas inversiones y generar bienes que tod@s pueden disfrutar y solo el Estado puede ofrecer
Proveer un colchón para asegurar que quienes estén o lleguen a estar en situación de vulnerabilidad no queden por debajo de un nivel de vida aceptable
Al garantizar unos mínimos para tod@s, la tributación se convierte en el mecanismo fundamental para la redistribución de la riqueza
Cohesión Social
Creación de riqueza
Gestión de lo público
OrdenamientoTerritorial
Eficiencia y eficacia
Formación deCapital HumanoAcceso a Mercados
Economía deReproducción y cuidado
Habitat
Sostenibilidad Uso y ocupación
Entorno
SeguridadProtección Social
Convivencia
Plataformas Competitivas
Factores estratégicos del Gobierno territorial
REGIÓNRED URBANO REGIONAL CIUDAD
CALIDAD DE VIDA PRODUCTIVIDADSOSTENIBILIDAD
FISCALIDAD TRIBUTACIÓNPOLÍTICA DE SUELO
Área Estratégica del Gobierno territorial
Cultura tributaria y Estrategia fiscal
Crecimiento sostenido de los ingresos para la modernización y la inversión distrital
– Acuerdos de racionalización tributaria, sobretasa a la gasolina, valorización por beneficio local
– Presupuestos anuales con alto nivel de agregación
– Cupos de endeudamiento– Fortalecimiento de la liquidez y el manejo
de Tesoreria– Conversión en sociedades por acciones de
la ETB y la EEB – Estatuto Presupuestal
Estrategia financiera Plan Formar Ciudad 1995-1997
Objetivos de la estrategia financiera
Racionalización tributaria– Simplificación de la estructura– Sistematización del recaudo – Incorporación de la red bancaria para el pago de los impuestos– Formación y actualización catastral y censos de contribuyentes– Programas de recuperación de cartera, fiscalización y cobro
Generación de una cultura tributariaAceptación de los deberes tributarios por parte de los ciudadanosTransparencia del sistema Fortalecimiento de las relaciones entre los ciudadanos y el Distrito
Nuevas fuentes de ingreso Participación privada en la financiación del desarrollo por medio de mecanismos como los aportes y las concesionesFinanciación en mercados internacionales, tanto multilaterales como privados
Cultura tributaria
Conjunto de acciones con pretensión de sistematicidad que se financian mediante presupuesto de inversión y se diseñan con objetivos directos e impactos indirectos con el fin de mejorar la disposición de un sistema político a aceptar voluntariamente la carga y los procedimientos de tributos, tasas y contribuciones que se destinan a la provisión de bienes y servicios comunes o de bienes y servicios meritorios para el mismo sistema político que decide imponérselas.
Paul Bromberg, 2009
En cuanto al gasto
Austeridad en el gasto de funcionamiento:Profesionalización de la gestión DistritalReestructuración administrativaControl estricto sobre los gastos generales Resolver el tema de seguridad social: salud y pasivos
pensionales
Eficiencia en la inversión:Manejo financiero optimo de los recursos públicosFortalecimiento de los instrumentos de
programación, ejecución, seguimiento y evaluación presupuestal
Desarrollos de mecanismos para planeación e inversión local
Desarrollo de mecanismos que dieran a los ciudadanos mayor control sobre las inversiones
Estrategia Fiscal II 2001- 2003
• Fortalecimiento de la Planeación
Establecimiento de la plusvalía simultáneamente con la revisión del POTInstrumentos de gestión y financiación asociados a la planificación urbana y
regional
• Debates sobre fortalecimiento fiscal y tributario
Establecimiento de impuestos voluntarios
• Propuesta y debates sobre Reforma Administrativa
Control y seguimiento presupuestal por resultados
• Promoción a instancias intersectoriales y multilaterales
Consejo Regional de CompetitividadComité Intergremial Mesa de Planificación RegionalParticipación y presencia en escenarios e instancias de ciudades
La fuerza de la inercia2004- 2007
• Reforma Administrativa
• Fortalecimiento de la capacidad de planeación
• Diferenciación de la población objetivo de Cultura tributaria: Formar. Informar. Incentivar.
• Creación de entidades y mecanismos que den viabilidad al propósito de aumento de la inversión privada
Corporación Invest in Bogotá Bogotá Emprendedora
Resultados de la estrategia
Variables críticas del Gobierno Local
– Sostenibilidad política• Sistema político: mecanismos de toma de
decisiones• Calidad del aparato de gestión
– Sostenibilidad territorial• Ambiental• Social: calidad de vida urbana• Integración regional
– Sostenibilidad fiscal
Paul Bromberg, 2009
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
Inversión
DeudaFuncionamiento
Miles de Millones de $ Constantes 2004
Bonos P.
0
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Inversión
DeudaFuncionamiento
Miles de Millones de $ Constantes 2004
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Inversión
DeudaFuncionamiento
Miles de Millones de $ Constantes 2004
Bonos P.
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6.000 Miles de Millones de $ Constantes 2004
Corrientes
TransferenciasCrédito
Otros de Capital
Disminución de capital de EEB - Codensa
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6.000 Miles de Millones de $ Constantes 2004
Corrientes
TransferenciasCrédito
Otros de Capital
Disminución de capital de EEB - Codensa
Miles de Millones de $ Constantes 2004
Corrientes
TransferenciasCrédito
Otros de Capital
Disminución de capital de EEB - Codensa
US
D
1S
SS
3
USD
1904
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1142
761
38
USD
1904
1523
1142
761
38
USD 2004
USD 2004
Cultura Tributaria
Incremento de Ingresos Tributarios
Racionalización del Gasto
Alta capacidad de Ahorro/Inversión
Eficiente Administración de la tesorería y el endeudamiento
Institucionalización de la Gestión y control de Riesgo Financiero
Planeación Financiera, Presupuesto Orientado por Resultados, Marco Fiscal de Mediano Plazo
Planeación, ordenamiento territorial, integración regional
Calificación de riesgo AAA
Sostenibilidad, seguridad fiscal y financiera
En los últimos 4 años el crecimiento real de los ingresos tributarios ha sido7.05% promedio anual.
14,56%
5,73%
74,09%
-4,40%
21,23%
6,39% 5,48%
-2,03%-0,62% -1,81%
8,83%
22,15%
10,01%
6,73%9,15%
11,04%
1,29%
-10,00%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Reforma Administrativa. Estatuto Orgánico de Bogotá – Cambio periodo ICA –
Sistema de Autoavalúo
Adopción de la Sobretasa a la Gasolina
Recesión Económica –Caída de los precios de
los bienes
Reforma Tributaria ICA –Aumento de las Tarifas en un 38% - Actualización Catastral
Recuperación de la Actividad Económica –
Ajustes Automáticos de los predios por IVIUR
Las caídas significativas de los periodos:1999 – 2001 y la que ya ha empezado aevidenciarse en 2008 responden alcomportamiento de la economía mundial,que han presentado menorescrecimientos.
Dirección Distrital de Impuestos, 2009
Bogotá: Ingresos Administración Central 2009
Evolución Ingresos totales Administración Central 1990-2009
Los ingresos totales de la Admón. Central responden a la dinámica económica del país y de la ciudad, a la capacidad de generar recursos de las empresas distritales, a las relaciones Distrito-Nación y a los ajustes normativos en el estatuto tributario local.
Millones de pesos de 2009
2009 p % PIB
1. Ingresos 6.679.239 5,52%
1.1. Ingresos Corrientes 4.140.958 3,42%
1.1.1. Tributarios 3.874.262 3,20%
1.1.1.1. Predial Unificado 757.859 0,63%
1.1.1.2. Industria, Comercio y Avisos 2.093.898 1,73%
1.1.1.3. Vehículos Automotores 287.970 0,24%
1.1.1.4. Consumo de Cerveza 269.973 0,22%
1.1.1.5. Sobretasa a la Gasolina 300.664 0,25%
1.1.1.6. Otros Ingresos Tributarios 163.898 0,14%
1.1.2. No Tributarios 266.696 0,22%
1.2. Transferencias 2.003.077 1,66%
1.2.1. Nación 1.990.379 1,65%
1.2.1.1. SGP 1.988.075 1,64%
1.2.1.3. Otras Nación 2.304 0,00%
1.2.2. Entidades Distritales 1.270 0,00%
1.2.3. Otras Transferencias 11.428 0,01%
1.3. Recursos de Capital 535.203 0,44%
1.3.1. Rendimientos por Operaciones Financieras 170.095
0,14%
1.3.2. Exced. Finan. Estapublicos y Utilid. Empresas 252.205
0,21%
1.3.3. Otros Recursos de Capital 112.904 0,09%
P: preliminarSecretaria de Hacienda, 2010
Bogotá: Gastos, balance total y balance primario
Administración Central 2009Evolución de los gastos totales de la
Administración Central 1990-2009
El gasto total de la Admón. Central se multiplicó casi por tres en un lapso de diez años (1990-2000), pasó del 3% al 9% del PIB distrital.
Millones de pesos de 2009
Inversión
Deuda
Corrientes
2009 p % PIB
2. Gastos 7.074.624 5,85%
2.1. Gastos de Funcionamiento 1.300.066 1,07%
2.1.1. Servicios Personales 433.519 0,36%
2.1.2. Gastos Generales 112.391 0,09%
2.1.3. Transferencias para Funcionamiento 754.156 0,62%
2.2. Servicio de la Deuda 276.754 0,23%
2.2.1. Interna 90.117 0,07%
2.2.1.2. Intereses 89.597 0,07%
2.2.1.3. Comisiones y Otros 520 0,00%
2.2.2. Externa 100.186 0,08%
2.2.2.2. Intereses 97.723 0,08%
2.2.2.3. Comisiones y Otros 2.463 0,00%
2.2.3. Transferencia Servicio de Deuda 86.451 0,07%
2.3. Inversión 5.497.804 4,54%
2.3.1. Directa 2.902.150 2,40%
2.3.2. Transferencias para Inversión 2.595.654 2,15%
Balance Total -395.385 -0,33%
Balance Primario -205.082 -0,17%
P: preliminarSecretaria de Hacienda, 2010
Co
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ICA
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Contribuyentes ICA
2.000 contribuyentes (1.2% del total) aportaron el 74% del total recaudado
$1.25 billones Secretaria de Hacienda, 2010
Usos del sueloDerechos de urbanización /
construcción
Gestión del sueloCargas y beneficios
La riqueza de las ciudades
$$$$$
A nivel CIUDAD
A nivel ZONA
L
A nivel LOCAL
Escalas Reparto
Herramientas de reparto de cargas & beneficiosInstrumentos dePlanificación
PLANES MAESTROS
P.O.T
U.P.Z.
PLANES ZONALES
PLANES ORDENAMIENTO
ZONAL
PLANES PARCIALES
PLANES IMPLANTACIÓN
PLANES REGULARIZACIÓN
URBANIZACIONES
CONSTRUCCIÓN INDIVIDUAL
ValorizaciónValorización TarifasTarifas Derechos Construcción
Asignación C & B
PlusvalíaPlusvalía
Inversión enInfraestructu
rasY suelos
PrioridadesInversión en
Infraestructurasy suelos
Generación porbeneficios
urbanísticosPrioridades
Generación porBenéficos
urbanísticos
Origina pagoPor licenciasUrbanismo yconstrucción
Invierte en VISTipo I
Cobro e inversiónPor beneficio
general
Cobro e inversiónPor beneficio
Zonal
Cobro e inversiónPor beneficio
Local
Cobro einversiónGeneral
Cobro einversió
nSectore
sespecífi
cos
Cobro einversió
nSectore
sespecífi
cos
Aporte suelosPor
certificados
Aporte suelos
Por certificados
Aporte suelos e
inversionesPor
edificabilidado certificados
Determinan
Cargasurbanístic
as
RepartenC & B entre
planesParciales
RepartenC & BEntre
Unidades
Entrega decesiones
y deaportes
adicionalesCompensacionesCon certificados
Pago a Fondos deCompensaciones
A nivel REGIÓN
Inversión enInfraestructu
ras
Cobro e inversiónPor beneficio
general
Cobro einversiónGeneral
Lineamientos regionales
Planes estratégicos
Las dos caras del desarrollo urbano y regional
Pregunta de cultura tributaria en Encuesta de Cultura ciudadana Bogotá
como vamos 2008• Porcentaje de personas que esta completamente
de acuerdo y de acuerdo con la siguiente afirmación: “Pago los impuestos porque es un deber ciudadano”:
• Medellín 2007 = 72%• Santa Marta 2006 = 80%• Cali 2006 = 87%• Barranquilla 2008 = 91%• Bogotá 2008 = 93%• Belo Horizonte 2008 = 94%
Vigencia Universo Obligados Oportunos % Cumplimiento
2007 873.657 697.527 80%2008 975.718 750.518 77%2009 1.068.990 815.484 76%
Vigencia Universo Obligados Oportunos % Cumplimiento
2007 1.860.102 1.649.031 89%2008 1.889.245 1.668.202 88%2009 1.981.077 1.754.609 89%
Vigencia % Cumplimiento2007 86%2008 84%2009 84%
Impuesto de Vehículos
Impuesto Predial Unificado
Cumplimiento promedio
Dirección Distrital de Impuestos, 2009
Cumplimiento oportuno
Los limites a la estrategia
El Metro, poner en riesgo la legitimidad y la confianza, además
de la sostenibilidad¿para volver a depender de la
Nación?
La resistencia al cambio
•Gran ciudad central
•Fenómeno de suburbanización
•Perdida de límites de asentamientos históricos: continuo suburbano.
•Ocupación de zonas de montaña y bosques
•Galpones destinados a la floricultura
•Mezcla con corredores industriales, viviendas campestres y condominios
•Alteración del paisaje
•Perdida de valor ambiental
El resultado de la urbanización
MOT, 2009
Sistema verde intersticial
La Manzana Regional
49www.inta-net.org INTA-UNCRD, 2010
INTA-UNCRD, 2010
J.A. Acebillo, 2006
Solución convencional
Inter modalidadFacilidades para las transferenciasMovilidad sostenibleAvances logísticosDistribución de cargas y beneficios
J.A. Acebillo, 2006
Solución actual
J.A Acebillo, 2006
Municipio Industria Comercio Servicios
Mosquera 6,67 6,25 6,25Cota 4,80 5,27 7,05Madrid 6,54 7,60 7,47Tabio 5,13 6,17 7,74Chía 4,50 4,83 5,00Bogotá 11,04 11,04 9,6
Fuente: Estatutos Tributarios vigentes municipales, Secretarias de Hacienda Municipal. Cálculos propios SDP
Tarifa en ICA según actividad. Municipios cercanos a Bogotá 2009 (x
mil)
Competencia ruinosa entre algunos de los municipios cercanos a Bogotá para incentivar la movilidad de contribuyentes. En ICA las principales estrategias son vía tarifa o exenciones.
Cota es uno de los municipios con tarifas más bajas de la región. Recientemente implementó una exención que va desde el 30% hasta el 90% del impuesto para industrias que se trasladen a este municipio hasta por 8 años (Acuerdo 20 y 24 de 2009).
La presencia de nuevas industrias genera presiones sobre el gasto (vías, infraestructura) que no puede ser financiado fácilmente, ya que se perciben menores ingresos a causa de las exenciones.
La presencia de nuevas industrias genera presiones sobre el gasto (vías, infraestructura) que no puede ser financiado fácilmente, ya que se perciben menores ingresos a causa de las exenciones.
Exenciones tributarias: Canibalismo tributario
Secretaria de Hacienda, 2010
Cooperando ganamos todos
Cooperar No cooperar
Cooperar 3, 3 0, 5
No cooperar 5, 0 1, 1
Ejemplo: Dilema del prisionero
A
B
Cada agente gana más si no coopera y el otro sí coopera, lo que genera incentivos a no cooperar. Sin embargo, si ninguno coopera cada uno gana menos que si se pusieran de acuerdo.
Secretaria de Hacienda, 2010
La reversa en la descentralización
Presupuesto de la Nación 2010
66%
Ingresos corrientes : ¿recentralización fiscal?
Finanzas en blanco y negro
La distribución del presupuesto de 2010
NaciónMonto aprobado: 148
billones de pesos– Fuentes:
• Ingresos corrientes 45% • Recursos de capital 50% • Recursos propios de
entidades públicas 5%– Distribución de los gastos
• Funcionamiento 60% • Servicio y pago de la deuda
24% • Inversión 16%
– Los recursos para seguridad y defensa superarán por primera vez los de educación
• 14,2% del Producto Interno Bruto (PIB)
BogotáMonto aprobado: 9
billones de pesos– Fuentes:
• Ingresos corrientes 48% • Transferencias22% • Recursos de capital 30%
– Distribución de los gastos• Funcionamiento 15%• Servicio y pago de la
deuda 7%• Inversión 78%
• Presupuesto consolidado: 14 billones de pesos
Nadie sabe para quien trabaja…
El déficit fiscal de la Nación no se ha corregido,
después de cerca de 15 años y otras tantas
“reformas tributarias”
Promesas en mármol de Carrara
Para seguir… Hacienda Pública
Cultura tributaria
– No debe ser:• Un programa/proyecto aislado de la entidad de impuestos• Una campaña publicitaria para la época de recaudo • Fuente de recursos sino de cohesión de la ciudadanía
– Debería ser parte de una política pública de estado para el cambio cultural y la formación de ciudadanía y ciudad
– Exige compromiso del Estado frente al gasto: Ética publica– Implica debates y decisiones sobre:
• Descentralización. Competencias y recursos. Entrega de poder. Equilibrio de poderes territoriales
• Autonomía. Fortalecimiento de la capacidad de toma de decisiones• Cambios por la globalización. Efectos fiscales para fuentes
nacionales. Competencia por nuevas fuentes territoriales• Modernización económica. Terciarización. Concesiones de servicios
públicos
Muchas gracias