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Gastos Tributáriosdo governo federal:um debate necessário
Coordenação de Finanças SociaisDiretoria de Estudos e Políticas Sociais
Assessoria Técnica da Presidência do Ipea
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Gastos Tributários
• Este Comunicado atualiza trabalho publicado ano passado nesse livro:
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Gastos Tributários
• Baseado em estimativas publicadas pela Receita Federal:
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Gastos Tributários
• Os objetivos deste estudo:
– (i) reforçar a divulgação destas estimativas calculadas pela Receita Federal, pois é um volume de recursos significativo e pouco discutido;
– (ii) realizar breve análise do ponto de vista das políticas sociais envolvidas;
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Gastos Tributários
• O que é “Gasto Tributário”??
• “Gastos” do governo realizados por intermédio da redução da carga tributária, em vez de desembolso direto (Surrey, 1967)
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• O Estado faz política pública quando:– arrecada recursos de seus contribuintes; e – quando utiliza estes recursos para financiar os gastos dos seus programas e ações.
• Mas também faz política pública quando estabelece desonerações tributárias:– reduzindo o ônus tributário sobre determinados agentes econômicos;
– como forma de atingir metas e objetivos sociais ou econômicos
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Gastos Tributários
• Nem toda desoneração configura “gasto tributário”
• “Regra dos Dois Passos”:– (i) O que constitui exceção frente a um “sistema tributário de referência”?
– (ii) destes, quais poderiam ser substituídos por gastos diretos em políticas governamentais?
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• Desconto pra Dependentes no IRPF• Não é “gasto tributário”.• Visa a aproximar as capacidades contributivas entre contribuintes com famílias pequenas e famílias grandes
• mesma renda, mais filhos => capacidade contributiva real menor => desconto tenta aliviar essa diferença
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• Deduções para Saúde, Educação, Previdência Complementar no IRPF
• Pode ser considerado “gasto tributário”.• Visa a compensar os gastos do contribuinte com serviços que poderiam ser atendidos pelo serviço público.
• Recurso público (indiretamente) financiando (parcialmente) o consumo de um serviço (privado) em substituição a uma política pública;
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Gastos Tributários
• Raciocínios semelhantes podem ser aplicados, por exemplo:– aos incentivos concedidos à produção cultural;
» (substituem políticas públicas “diretas”?)
– aos incentivos concedidos a entidades filantrópicas de assistência social;
» (substituem políticas públicas “diretas”?)
– aos incentivos de política industrial e/ou regional» (substituem políticas públicas “diretas”? Logística, qualificação de mão‐de‐obra etc?)
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Gastos Tributários
• Claro que isso não é tão simples.
• As opções do que pode ou não pode ser considerado como “sistema tributário de referência” ou como “gasto tributário” estão envoltas em complexo debate jurídico, contábil e econômico.
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• Por exemplo, poder‐se‐ia questionar se as deduções de saúde e educação não visariam também a “compensar diferenças de capacidade contributiva” – nesse sentido, elas seriam semelhantes as deduções por dependente.
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Gastos Tributários
• Poder‐se‐ia questionar também:– O SIMPLES é uma exceção tributária que beneficia as microempresas frente a outras empresas maiores?
• OU
– É, de fato, o “sistema tributário de referência” que deveria ser aplicado sobre as microempresas, uma vez que estas são agentes econômicos muito distintos das empresas maiores?
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Gastos Tributários
• Como NÃO é nosso objetivo realizar esse debate neste momento, optamos por concordar com as decisões e critérios aplicados pela Receita Federal, e utilizar suas estimativas nas nossas análises.
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Gastos Tributários
• As finalidades dos gastos tributários são, de acordo com a definição adotada pela Receita:
• (i) compensar gastos realizados pelos contribuintes com serviços não atendidos pelo governo;
• (ii) compensar ações complementares às funções típicas de Estado desenvolvidas por entidades civis;
• (iii) promover a equalização das rendas entre regiões; • (iv) estimular determinadas áreas da economia ou localidades.
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Gastos Tributários
• Esta forma indireta de gasto público mobilizará em 2011, segundo estimativas da Receita Federal:
• 3,53% do PIB, se consideradas as renúncias de origem tributária (2,98% do PIB) e as de origem previdenciária (0,55% do PIB)
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Gastos Tributários
• Carga Tributária Bruta (total) em 2009: – 33,6% do PIB
• Gastos Tributários (federais) em 2009:– 3,35% do PIB
• 10% de tudo que se arrecada.
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Gastos Tributários
2.006 2.007 2.008 2.009 2.010
Gastos Tributários (% PIB) 2,80% 2,92% 2,88% 2,81% 2,90%
Renúncias Previdenciárias (% PIB) 0,53% 0,54% 0,52% 0,54% 0,53%
GTrib + Rprev (% PIB) 3,33% 3,46% 3,40% 3,35% 3,43%
Fonte: Receita Federal do Brasil
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Gastos Tributários
• Em 2011, estima‐se que chegará a 3,53% do PIB – cerca de R$ 137 bilhões:
– Gtrib: 2,98% do PIB – R$ 116 bilhões– Rprev: 0,56% do PIB – R$ 21 bilhões
(Antes do lançamento do Plano Brasil Maior)
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Gastos Tributários
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Gastos Tributários Sociais
• Os gastos tributários podem ser classificados de acordo com a política que promovem, tais como, as políticas sociais, setoriais ou regionais.
• Por exemplo, os gastos tributários associados a deduções do imposto de renda com assistência médica ou com educação são complementares aos programas e ações de saúde e educação e, portanto, devem ser considerados integrantes da política social – e fiscalizados e avaliados como tal.
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Gastos Tributários Sociais
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Gastos Tributários Sociais
• Cerca de 1/3 dos gastos tributários tal como estimados pela Receita Federal podem ser considerados “gastos tributários sociais”;
• O Simples não foi considerado aqui como uma política social. Mas, se fosse incluído no “GTS”, este quase dobraria;
• A área Entidades sem fins lucrativos congrega instituições de Saúde, Educação e Assistência Social;
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Conclusões
• Os gastos tributários + renúncias previdenciárias mobilizam recursos da ordem de 3,53% do PIB. – É um volume significativo, menos conhecido e debatido do que deveria, apesar da extensa variedade de dados publicados periodicamente pela Receita Federal;
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Conclusões
• Especificamente, o Gasto Tributário Social chegaria a 1,10% do PIB, em 2011. – É mais do que o governo federal aplicou em 2009, de modo direto, nos gastos sociais em Assistência Social (1,08% do PIB) ou em Educação (1,03% do PIB);
» v. Comunicado do IPEA n. 98.
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Conclusões
• Não se trata aqui de defender sua redução ou extinção, longe disso;
• Mas sim reconhecer que este conjunto de recursos, como qualquer outra política pública, pode gerar impactos virtuosos, mas também distorções;
• E merece, portanto, ser discutido e analisado em termos da sua qualidade, eficiência, eficácia e efetividade, tanto quanto os recursos diretamente executados pelo orçamento.
• Toda essa variedade de instrumentos está bem calibrada?
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Conclusões
• Questões para se pensar:– quanto maior minha renda, maior a dedução do IRPF: se estou na alíquota de 15%, o Estado me “ajuda” com 15% dos meus gastos em Saúde (sem limite) e Educação (até o limite);
– Se estou na alíquota de 27,5%, o espaço pra dedução será maior.
– E, se tenho renda menor e sou isento de IRPF, o Estado não terá como compensar em nenhuma parcela meus gastos com Saúde e Educação.
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Conclusões
• Questões para se pensar:– essas renúncias diminuem, em algum grau, o recurso potencial dos impostos (divididos com estados e municípios);
– ainda não conhecemos nenhuma estimativa do volume de “gastos tributários” de Estados e Municípios;
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Conclusões
• Questões para se pensar:– no caso das contribuições sociais, diminuem, em algum grau, os recursos da Seguridade Social;
– no caso específico das renúncias previdenciárias, recursos desonerados em prol de outros objetivos de política pública elevam o chamado “déficit” da previdência – e isso precisa ser esclarecido adequadamente
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Gastos Tributários
2.006 2.007 2.008 2.009 2.010
Gastos Tributários (% PIB) 2,80% 2,92% 2,88% 2,81% 2,90%
Renúncias Previdenciárias (% PIB) 0,53% 0,54% 0,52% 0,54% 0,53%
GTrib + Rprev (% PIB) 3,33% 3,46% 3,40% 3,35% 3,43%
Fonte: Receita Federal do Brasil
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Obrigado pela atenção.