Download - Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques
JEAN -MARC LEPAIN S P É C I A L I S T E E N S T R A T É G I E D E G E S T I O N
D E S F I N A N C E S P U B L I Q U E S
J L E P A I N @ Y A H O O . F R
La Gestion Budgétaire par Objectif: 1. Le séquençage des réformes de
Finances Publiques
Février 2012
Les Deux Composantes de la Gestion des Finances Publiques
La politique budgétaire et fiscale
La gestion des flux monétaires (la plomberie)
Les systèmes administratifs (homme +papier) et informatiques
Les procédures
Les Quatre Piliers de la GFP
Politique fiscale et budgétaire
Gestion des revenus
Formulation du Budget
Gestion de trésorerie
B
Comptabilité
Système de paiement
Tenue des comptes
Information Économique
Banque Centrale
Le Système de Gestion des Finances Publiques
Ministère des Finances
Gestion des Encaissements et
Décaissements
Comptabilité
Préparation du Budget
Politique Fiscale et Budgétaire
Gestion des revenus
Gestion de la liquidité
Gestion de la dette
Les Éléments Fondamentaux
Gestion du revenu Base de données économiques, registre des imposables, système de collecte des
impôts et taxes et approche segmentée des imposables, gestion des risques, service aux imposables, etc.
Trésorerie Compte Unique du Trésor, plan comptable, classification budgétaire, système
comptable, gestion des engagements, gestion des paiements, contrôles internes, gestion des liquidités, gestion de la dette
Politique fiscale Système d’objectifs précis, gestion des données, prévisions macro-économiques,
prévisions de revenus, TOF, CMTD, gestion des risques fiduciaires, consolidation de l’information et reporting
Budget Gestion du budget par secteur, évaluation des besoins sectoriels, stratégies
sectorielles moyen terme, budget pluriannuel, budget par objectif, etc. Autres Gestion des immobilisations, marchés et appels d’offre, entreprises d’Etat, etc.
Gestion complète des risques fiscaux :
L’ensemble des risques est-il pris en compte (entreprises publiques et parapubliques,
système financier)?
Information:
Existe-t-il un système adéquat de dissémination de l’information auprès des décideurs et des
représentants de la société civile?
Exhaustivité du budget et liaison avec
les objectifs politiques:
Le Budget enregistre-t-il toutes les transactions
et est-il utilisé pour atteindre des objectifs
précis?
Réalisme du budget:
Le budget est-il réaliste et peut-il être exécuté de
manière prévisible?
Contrôle :
Existe-t-il des mécanismes de contrôle fiable de l’utilisation des
fonds?
Acomptabilité et transparence:
Des mécanismes cohérents et complets
garantissant l’acomptabilité et la
transparence sont-ils en place?
Les Six Critères d’Evaluation des Système de Gestion des Finances Publiques
Les six objectifs
fondamentaux d’un système
de GFP
L’Evolution des Stratégies de Réforme
1960-1980: L’approche ‘sauve-qui peut’ (période postcoloniale)
1989-2000: L’approche pragmatique (les pays de l’Est)
2000-2010: L’approche programmatique
2005- : L’approche systémique et approche par ‘plateforme’
Les Difficultés
Approche dirigée par les institutions internationales, peu d’appropriation par les autorités nationales
Réformes trop ambitieuses dans un lapse de temps trop court
Rivalité entre les donateurs résultant en une fragmentation des réformes
Mauvais séquençage des réformes parce que pas de stratégie d’enchaînement et pas de compréhension de la façon dont le système fonctionne dans sa globalité
Usage intensif de l’assistance technique mais peu de développement de la capacité
Les aspects politiques des réformes ne sont pas pris en compte
L’Approche Programmatique
Créer un programme de réformes sous un programme type ‘Public Finance Management Strengthening Programme’
Segmenter les réformes
Coordonner l’aide internationale et l’assistance technique
Mettre l’accent sur le développement d’un consensus politique et sur la maîtrise des projets par les autorités nationale (Unité de Mise en Œuvre)
Souvent superviser par la Banque Mondiale ou un panel de donateurs.
Le tout comptable
Au cours des dernières années un consensus est en voie de formation concernant la priorité à donner aux réformes comptable et à la mise en place de Système de Gestion de l’Information Financière. Un robuste système informatique est considéré comme un pré-requis pour:
Un système de rapports financiers détaillés et une information financière permettant de prendre des décisions au bon moment;
Gestion des liquidités, gestion de la dette, contrôle de l’exécution du budget;
Audit externe
Partir d’un Diagnostic
Quelles sont les priorités du Gouvernement et comment le système GFP peut contribuer à atteindre ces priorités?
Quels sont les principaux dysfonctionnements et quels sont les dysfonctionnements à rectifier en priorité?
Quels sont les risques dans le système?
Quels sont les composants du système nécessaires pour soutenir l’architecture des réformes?
Quelles sont les limites de la capacité et des ressources humaines? Comment des ressources limitées peuvent faire face à une complexité grandissante?
L’approche Systémique ou par ‘Plateforme’
Considérer les finances publiques comme un système qui a un développement organique
Comprendre le lien entre les processus de gestion des flux (plomberie/infrastructures) et les politiques mises en œuvre
Comprendre l’interdépendance entre les différents éléments du système
Arriver à un séquençage des programmes de réformes qui assure le succès des réformes
Grouper ensemble les différents éléments de la réforme qui peuvent évoluer indépendamment
Comprendre l’interdépendance de la réforme des finances publiques avec d’autres réformes (réforme bancaire, systèmes de paiement, gestion de la Banque centrale, recrutement et rémunération des fonctionnaires, gestion des services publics, décentralisation, etc.)
Une Vue Holiste de la GFP
La bonne pratique de la GFP montre qu’une approche holiste de la GFP doit inclure les points suivants:
Considérer toutes les agences (MdF, ministères dépensiers, Banque centrale etc.) comme les composants d’un même système
Ne pas oublier les agences autonomes et les entreprises d’Etat
Considérer les différents niveaux territoriaux et adapter le système d’assignation des dépenses en conséquence
Adapter le cycle budgétaire à tout changement du système
Coordonner la réforme des dépenses avec la réforme des revenus.
Qu’est-ce qu’est une Plateforme?
Une plateforme est définie par un objectif et non par un contenu (établir la crédibilité du budget, par exemple)
Une plateforme est un ensemble d’activités qui peut être poursuivi indépendamment d’une autre plateforme. Cependant, les plateformes sont liées logiquement.
La stratégie de plateforme peut être vue comme la GBO que le Ministère des Finances s’applique à lui-même.
Plateformes Possibles
Crédibilité du Budget
Disponibilité de l’information
Contrôle des opérations
Lien entre les priorités politiques et la planification du budget
Acomptabilité
Transparence du processus de formulation du budget
Cambodge: Quatre Plateformes
Plateforme 1: Crédibilité du Budget
Plateforme 2: Acomptabilité financière
Plateforme 3: Réalisme du budget à travers un budget dirigé par des objectifs politiques
Plateforme 4: Acomptabilité des programmes à travers un cadre de performance
Activités Larges
Activités Larges
Activités Larges
Activités
Plateforme 1
Plateforme 2
Plateforme 3
Plateforme 4
Cambodge – Le Séquençage des Plateformes Permet de se
concentrer sur l’utilisation de la money
Un budget crédible qui donne des ressources sûres et prévisibles aux gestionnaires
Amélioration des contrôles internes pour rendre les gestionnaires responsables
Amélioration du lien entre priorités et objectifs et la planification économique et budgétaire
Intégration d’un processus de responsabilisation et de révision pour la gestion financière et la gestion de la performance
• Intégration du budget (récurrent et budget d’investissements) • Renforcement de la prévision macro-économique et des revenus • Rationaliser les processus de dépenses
• Remodelage du système ce classification budgétaire • Schéma initial du FMIS pour les principaux processus opérationnels • Définition de la fonction audit interne
• Remodelage du cycle budgétaire (ex: MTEF) • Budgétisation d’un programme pilote et analyse budgétaire • Décentralisation fiscale avancée
Assure une base pour l’acomptabilité
• Modèle complet du FMIS • Développement de la gestion IT • Registre des immobilisations
Autorise plus d’acomptabilité pour la gestion de la performance
Crédibilité du Budget
Objectifs: 1. Globalité (comprehensiveness) et intégration du budget
2. Excellent système de prévisions macro-économiques et de prévisions de revenus
3. Ajustement (streamlining) du processus de déboursement des crédits
Activités: 1. Cadre Moyen Terme Macro-économique
2. Système de prévisions de revenus et TOFE
3. Système de gestion des liquidités
4. Système de gestion de la dette
5. Premiers éléments de gestion du budget par programme
Réalisme du Budget et Alignement sur des Objectifs Politiques
Objectifs:
1. Meilleure intégration de la politique fiscale et budgétaire 2. Meilleure information sur les outputs 3. Décentralisation fiscale
Activités: 1. CMTD 2. Finalisation des programmes 3. Introduction de la comptabilité analytique 4. Analyse et révision du cadre des dépenses (expenditure
assignment) 5. Définition de la politique de décentralisation
Accomptabilité Financière
Objectifs:
1. Reforme de la politique comptable 2. Adaptation du système comptable à la nouvelle
politique 3. Définition de l’organisation et des normes de l’audit Activités: 1. Réforme du plan comptable 2. Réforme de la classification budgétaire 3. Structure des codes comptables informatiques 4. Sélection et implémentation d’un système informatisé 5. Poursuite de la mise en œuvre de la gestion du budget par
programme
Accomptabilité des Programmes à travers un Cadre de Performance
Objectifs: 1. Mesure de la performance 2. Intégration des systèmes 3. Système complet de reporting 4. Décentralisation fiscale Activités: 1. Mise en œuvre d’un système de gestion de la performance 2. Nouveaux modules du système informatique 3. Intégration du système informatique avec les autres systèmes
(préparation du budget, impôts et taxes, gestion des liquidités, gestion de la dette, etc.)
4. Décentralisation fiscale et système de transferts intergouvernementaux
5. Inventaire des immobilisations et première phase de conception d’un système de gestion
Le Processus de Formulation des Plateformes
1.Définir la plateforme
2. Evaluer la situation de départ
3. Identifier les mesures à mettre en oeuvre
4. Evaluer les mesures sur la base de critères objectifs
5. Sélectionner et consolider
6. Evaluer la robustesse de chaque plateforme
Identifier les objectifs de la plateforme en terme de changement dans la performance générale du système. (a) Situation
actuelle (b) Précédent
e plateforme
Déterminer les critères d’évaluation de la performance
Procéder à une évaluation de la situation actuelle vis-à-vis des objectifs. Déterminer ce qui est réaliste et faisable compte tenu des coûts et des contraintes existante Procéder à une analyse de risque
Identifier une liste de mesures à prendre: (a) Actions
générales (b) Actions
spécifiques Identifier pour chaque mesure les résultats escomptés
Évaluer chaque mesure vis-à-vis des critères suivants: (a) Réalisme (b) Soutenabilité (c) Autosuffisance (d) Prise en compte des capacités (e) Cohérence de l’ensemble (f) Minimisation des gaspillages de ressources (g) Amélioration de la transparence (h) Plateforme pour le développement
Sélectionner et consolider les taches en fonction des critère suivants: (a) Comment les
taches se complètent réciproquement?
(b) Comment les taches permettent –elles d’atteindre les objectifs de la plateforme?
(c) Quelle est la capacité de mise en œuvre et de maintenance?
Évaluer la résistance des plateformes créées et considérer: (a) Quel sont les
critères pour mesurer la réussite?
(b) Quelles sont les menaces à l’intégrité des plateformes?
(c) Quels sont le mesures pour réduire ces menaces?
Les quatre composants de la GBO
1. La gestion du Budget par programme
2. Liaison du niveau de financement à un cadre de performance
3. Mesures incitatives au niveaux des ministères/ agences
4. Mesures objectives des besoins de financement des programmes sur la base de formules et d’un système de ‘grants’ conditionnels et inconditionnels
Les réquisits de la GBO
Stabilité fiscale
Volonté politique
Crédibilité du budget
Acomptabilité financière (réforme/système comptable)
Stabilité du système d’assignation des dépenses
Politique fiscale intégrée avec la planification économique
Outils avancés de politique fiscale (TOFE, CMTDs)
Gestion par programme
La GBO en Tunisie: un concept élargi
La GBO en Tunisie est un concept très élargi, il comprend:
La réforme comptable
La réforme de la classification budgétaire
La politique fiscale, la modélisation macro-économique et le CMTD
La mise en œuvre de nouveaux outils informatiques demandant une stratégie spécifique
La comptabilité analytique
La gestion budgétaire par programme
La définition d’un cadre de performance lié à une stratégie économique et fiscale
Spécificités de la GBO Tunisienne
Pas de cadre programmatique unifiant tous les aspects séquencés des réformes dans le temps
Le concept de GBO comprend un ensemble hétérogène de réformes
La GBO stricto sensus ne peut être mise en place avant la réforme comptable et la mise en œuvre d’un système informatique
Les Chaînons Manquants
Un séquençage des réformes basé sur un calendrier réaliste
Une politique de réforme de l’administration
Une nouvelle politique de rémunération
Un cadre d’incitation des ministères et agences
Un système d’évaluation des dépenses en fonction des objectifs
La révision du calendrier budgétaire
Travaux Pratiques
1. Établir un diagnostic de la GFP en Tunisie et identifier les risques fiduciaires
2. Déterminer les étapes nécessaires pour parvenir à une complète GBO (séquençage)
3. Déterminer l’enchaînement et le contenu des plateformes pour finaliser la GBO