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Participação popular no planejamento urbano: O caso do Plano Diretor Participativo de
Goiânia elaborado em 2007
Mariana Fernandes Pavezzi
IESA/UFG1 – [email protected]
João Batista de Deus
IESA/UFG1 - [email protected]
INTRODUÇÃO
O presente artigo relata parte das analises de uma pesquisa de mestrado em
Geografia do Instituto de Estudos Sociambientais. Essa pesquisa ainda se encontra em
andamento e está em fase de qualificação. Tal pesquisa iniciou com questionamentos sobre
a participação popular no planejamento urbano: O que é um planejamento
democrático/participativo? Ocorre efetivamente um planejamento urbano democrático no
município de Goiânia? Como aconteceu a participação popular na elaboração do plano
diretor de 2007?
Viver em uma país de regime democrático, muitas vezes remete a satisfação de estar
inserido em uma lógica de participação coletiva, sensação de que decidimos a situação atual
e futura de nossas comunidades. Contudo elegemos representantes, em nossa democracia
representativa, que decidem pela coletividade.
O fim do regime militar marca a inserção da participação popular no Brasil,
regulamentada em lei com a Constituição de 1988. A participação popular no planejamento
urbano tem suas bases no capítulo sobre Reforma Urbana presente na Constituição, contudo
ganha visibilidade com a regulamentação da Lei 10.257, o Estatuto das Cidades. A partir
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dessa lei, a gestão democrática do território ganha representação em todas as esferas do
governo e tem a participação coletiva obrigatória nos planos diretores participativos,
definido como instrumento do planejamento urbano municipal.
A participação regulamentada em lei garante o direito da população de inserção
democrática na cidade. Contudo a sua obrigatoriedade para a aprovação dos planos
diretores, com uma demanda de participação, não garante qualidade na forma de
participação. Como argumenta Filho (2009, p. 20)
“A participação popular tratada de forma reducionista tem sido
usada muitas vezes como instrumento de legitimação de políticas e
processos não-democráticos, acabando por neutralizar a participação
social ao invés de promovê-la, o que ocorre tanto pela própria
indeterminação e incompreensão normativa do sentido de democracia e
de participação popular, quanto pelas dificuldades políticas
administrativas de aplicação de modelos de planejamento democrático
participativo”
Para Souza (2006), O planejamento participativo não é uma abordagem específica
do planejamento, mas a incorporação da participação social como principio fundamental do
planejamento.
Goiânia e seu plano diretor foram escolhidos para a analise nessa pesquisa devido as
contradições presentes em sua execução. O plano diretor foi elaborado e aprovado em
2007, sete anos após sua aprovação, parte das políticas propostas não foram cumpridas e
não houve atualizações de revisão no plano nesse período. Em 2013, foi aprovada a Lei
Complementar nº 246 de 29 da abril de 2013, que alterou a primeira Lei Complementar nº
171 de 29 de maio de 2007. Essa pesquisa tem como analise as audiências públicas
promovidas para a alteração do plano, ou seja, as audiências que discutiram e aprovaram a
Lei Complementar nº 246, de 29 de abril de 2013.
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Essa pesquisa, tem como objetivo central, contribuir para a analise da implementação
da democracia participativa no planejamento urbano de Goiânia. Os objetivos específicos
constituíram de analisar as formas de participação democrática instituídas após a
elaboração do atual Plano Diretor Participativo de Goiânia, para a aprovação da Lei
Complementar nº 246, de 29 de abril de 2013; Verificar junto as entidades do poder público
e aos conselhos com representantes da sociedade civil, a demanda de participação
populacional nas propostas das políticas urbanas implementadas na cidade; Discutir
abordagens metodológicas para contribuir com a inserção da população nos instrumentos
de participação popular propostos pelas políticas urbanas em Goiânia.
Para atender aos objetivos dessa pesquisa, ela terá como base metodológica, a pesquisa
de natureza qualitativa. O desenvolvimento da pesquisa esta apoiada nos seguintes
procedimentos: levantamento bibliográfico dos assuntos relacionados a pesquisa; pesquisa
documental sobre o volume na participação popular para a elaboração do plano diretor, com
a analise das audiências públicas para a aprovação da Lei Complementar nº 246 de 2013.
Além da analise dos dados e da redação final.
Nesse sentido, essa proposta de pesquisa se faz importante pela representação social
que ela busca compreender no planejamento urbano de Goiânia ao analisar os atores
envolvidos nas políticas urbanas, tanto o Estado quanto a população. Ao compreender a
forma e intensidade de atuação coletiva nas políticas urbanas implementadas poderemos
reconhecer as falhas e possibilidades da participação popular nos instrumentos de
planejamento urbano. A pesquisa proposta nesse projeto busca contribuir para a discussão
sobre a efetivação de práticas de planejamento urbano democráticas, participativas e
inclusivas.
A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PLANEJAMENTO URBANO
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As políticas de planejamento urbano executadas historicamente no Brasil estão
fortemente ligadas a ideologias políticas e a estrutura administrativa do poder publico. Esse
planejamento urbano revelou traços característicos do poder político: ideologia autoritária,
tecnicismo, elitização das intervenções, centralismo e a falta de participação popular
(FILHO, 2009).
Até a década de 80 as políticas urbanas brasileiras eram centralizadas, poucas
cidades detinham de um modelo de planejamento. O planejamento urbano brasileiro foi
marcado pela supremacia do conhecimento técnico e científico. Os planos forma marcados
pela racionalidade técnica, sem o compromisso social dos resultados.
No Brasil, as transformações relacionadas ao planejamento urbano e as políticas
públicas coincidem com a transição democrática do país após o período do regime militar.
Como destaca Costa (2008, p.151)
“Como resposta e em contraposição às práticas de planejamento
centralizadas do período anterior, assiste-se a um movimento de
descentralização das políticas de planejamento e gestão territorial e
setorial, com a valorização da escala local, de forma associada e articulada
à valorização do estatuto da participação.”
A Constituição Federal de 1988 é o marco legal da redemocratização do país e do
avanço para as transformações no planejamento e gestão das cidades. Inicia-se a partir
desse contexto a nova forma de compreender as questões urbanas dentro do contexto
sociopolítico e econômico, com foco da questão social. Foi introduzido na Constituição
Federal o Capítulo da Política Urbana, que define o Plano Diretor como instrumento
obrigatório para determinados municípios, além de estabelecer a função social da cidade e
da propriedade urbana, como forma de garantir o acesso a terra urbanizada, segurança e
bem estar, com direito à moradia, à infra-estrutura e ao saneamento básico de forma
participativa, justa e igualitária (Brasil, 1988).
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Como conseqüência de sua ação, doze anos mais tarde o capítulo da reforma urbana
inserido na Constituição Federal de 1988 acabou por ser regularizado pelo Estatuto da
Cidade, Lei 10.257. Detalhando e desenvolvendo os artigos 182 e 183 da Constituição. Seu
objetivo é garantir o direito à cidade como um dos direitos fundamentais da pessoa humana,
para que todos tenham acesso às oportunidades que a vida urbana oferece (BRASIL, 2001).
Segundo Abib(2009), o Estatuto da Cidade é um marco legal que representa um
movimento político-técnico que busca uma alternativa ao modelo de urbanização
segregador tradicional brasileiro. Mesmo com as diversas críticas que rodeiam o Estatuto
da Cidade, ele torna juridicamente consistente o planejamento e gestão urbana brasileiras.
Filho(2009), levanta a possibilidade de que o Estatuto das Cidades seja responsável por
estimular práticas de planejamento e gestão urbanas homogêneas, sem levar em
consideração as diversidades socioespaciais, políticas e culturais do país.
Em suas diretrizes gerais, o Estatuto da Cidade (2001) estabelece no artigo 2º,
inciso II que a gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; No artigo
40, § 4º, o Estatuto da Cidade define e garante, que a participação na elaboração e
implementação do Plano Diretor deve ser feita através de audiências públicas, debates,
publicidade dos documentos e informações produzidos, e acesso destes.
Assim, no Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento
básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. O Estatuto também estabelece,
em seu artigo 43, critérios que priorizam a participação da sociedade no processo de
elaboração do Plano Diretor nos municípios, determinando, inclusive a obrigatoriedade da
realização de debates, audiências públicas, conferências e outros: órgãos colegiados de
política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; debates, audiências e consultas
públicas; conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e
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municipal; iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano (Brasil, 2001).
A participação popular se da dessas formas garantidas em lei. Os órgãos colegiados
podem ser conselhos com representantes da sociedade civil e do poder público, que
realizam o acompanhamento e fiscalização das políticas públicas desenvolvidas nos
municípios. Os debates inserem a participação popular no desenvolvimento do Plano
Diretor. Segundo Pinheiro (2005) deve-se considerar três níveis de envolvimento: o núcleo
gestor, os multiplicadores e a população como um todo.
Villaça (2005), levanta os avanços democráticos em relação ao Plano Diretor
“em termos relativos, os debates públicos em torno do Plano Diretor
representam um avanço democrático muito pequeno. Em primeiro lugar
porque, como anteriormente havia pouquíssima participação, diante de
zero, qualquer avanço é infinito. Em segundo, porque em termos de
pressões políticas sobre os governantes, a da minoria foi enorme e o da
maioria foi limitadíssima (2005, p.53).”
Souza (2006) argumenta que a importância de participar de uma decisão, o cidadão
se sente mais responsável pelo resultado e conseqüentemente ao se sentir mais responsável
a população irá cuidar e fiscalizar mais. O autor ainda argumenta que ao abrir mão do
direto de participação o cidadão se coloca em posição de tutela e aceita ser infantilizado.
O fator cultural da população é presença forte nos argumentos referentes a fraca
participação da população nesse sentido, recorro a Lefbvre, que ao discutir sobre o urbano e
a cidade levanta essa consideração sobre a participação da população
“Poderá a vida urbana recuperar e intensificar as capacidades de
integração e de participação da cidade, quase inteiramente desaparecidas,
e que não podem ser estimuladas nem pela via autoritária, nem por
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prescrição administrativa, nem por intervenção de especialistas? Desta
forma se formula o problema teoricamente fundamental (LEFEBVRE
1991, p. 101).”
A discussão sobre a participação popular no planejamento urbano tem que estar
aliada as perspectivas de históricas e geográficas da formação do Estado brasileiro
juntamente com a discussão sobre o modelo democrático vigente.
GOIÂNIA: UMA CIDADE PLANEJADA
Na perspectiva das políticas urbanas, a marca de Goiânia é o planejamento
estratégico, com perspectiva na concepção de imagem-marketing gestada nos Estados
Unidos a partir dos anos 60 (OLIVEIRA & CHAVEIRO, 2010). Onde a cidade e a
imagem de renovação e planejamento da cidade são consumidas. Os objetivos o marketing
das cidades é abordado por Sanchez (2003) pois consiste na manipulação de padrões
comportamentais desses públicos seletos, de modo a interferir nas decisões locacionais das
empresas, nas decisões de consumo ou nas decisões relativas a viagens.
Goiânia, em seu histórico de planejamento, desde sua origem serve a interesses do
capital. A cidade surge em 1933 como resultado de uma ação planejada do Estado de
Goiás. Ao atender os interesses políticos de famílias oligárquicas do estado. Trazer os
rumos da modernidade para o interior do país e para o Estado de Goiás com uma cidade
planejada, Goiânia.
A fundação da cidade, construída para ser a nova sede administrativa do Estado de
Goiás, sinaliza novos tempos de crescimento econômico e populacional, apoiados na
evolução agropecuária e no processo de industrialização, no intuito de torná-lo um Estado
rico. Goiânia planejada inicialmente para 50 mil habitantes, em pouco mais de setenta anos
já possui mais de 1 milhão de habitantes (JUNIOR, et al 2006).
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Nessa analise, a participação popular é um importante alvo na abordagem das
políticas urbanas implementadas em Goiânia, pois sem essa mobilização, a cidade
continuará a atender aos interesses privados do capital. Sendo que as políticas urbanas
direcionadas a democracia da cidade para a população serão negligenciadas sem essa
mobilização social.
AS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS PARA A LEI COMPLEMENTAR Nº 246 DE 2013
A Lei Complementar 171 de 26 de maio de 2007, corresponde ao Plano Diretor de
Goiânia. No ano de 2013, essa lei foi modificada, com a Lei Complementar nº 246 de abril
de 2013, que foi responsável por uma série de mudanças no Plano Diretor de Goiânia. Ao
analisar as audiências públicas realizadas para a modificação do plano diretor, construímos
a seguinte tabela, que retrata os dias e os locais aonde essas audiências foram realizadas.
Tabela 01: Datas e locais das audiências públicas para a discussão da Lei nº 246 de 2013.
Audiências Públicas – Lei Complementar nº 246, de 29 de abril de 2013
Locais Datas
Paço Municipal 11/04/2012 (quarta-feira)
23/11/2012 (sexta-feira)
Câmara Municipal de Goiânia 05/04/2013 (sexta-feira)
Ministério Públicos de Goiás 11/04/2013 (quinta-feira)
Ordem dos Advogados do Brasil – Seção
Goiânia
22/04/2013 (segunda-feira)
Universidade Federal de Goiás 23/04/2013 (terça-feira)
Fonte: Secretaria Municipal de Planejamento e Urbanismo – SEPLAM.
A tabela 01 apresenta a variedade de locais onde essa lei foi discutida, bem como as
diferentes esferas que participaram dessa discussão, como as governamentais, a OAB
Goiânia e a Universidade Federal de Goiás, o que garantiu a ampliação do debate, em
diferentes áreas de interesse. Contudo, a tabela também a apresenta o limitação das
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discussões em apenas seis audiências, além de ressaltar que todas as audiências realizadas
em 2013, ocorreram no mesmo mês. Vale destacar, que todas as audiência foram realizadas
em dias da semana e em horários comerciais.
O mapa a seguir, expõe os locais dessas audiências na cidade de Goiânia. Onde
podemos constatar que a localização dessa audiências ocorreram de forma concentrada na
cidade. Em que diversos bairros não foram contemplados por essa discussão, mesmo sendo
áreas de interesse devido a alteração na lei. O único ponto mais descentralizado dessas
audiências, foi a universidade.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
O processo de participação popular no planejamento urbano, tem como sua maior
atuação as audiências públicas para a aprovação do Plano Diretor Participativo, onde sem
as mesmas, essa aprovação não ocorre. O caráter obrigatório dessas audiências, muitas
vezes exclui o caráter inclusivo que as mesmas devem ter. É onde aparecem as maiores
contradições da participação popular, uma vez que, para a aprovação da Lei Complementar
nº 246 de abril de 2013, foram realizados apenas seis audiências e localizadas e
concentradas na porção centro-leste da cidade.
Em um primeiro momento, é necessário considerar repensar a forma de distribuição
dessas audiências. Criar um modelo de atuação com base tanto as áreas de interferência do
próprio plano diretor, bem como nas áreas com maior volume populacional. Analisar e
pensar na espacialização dessas audiência na cidade é fundamental. Além disso, considerar
realizar parte dessas audiências aos fins de semana, para colaborar com uma maior inserção
do público.
Essa pesquisa, ainda encontra-se em andamento e propõe uma maior analise dos
dados. A Secretaria de Planejamento e Gestão do município de Goiânia ainda não liberou
os dados referentes as assembléias públicas de discussão da Lei Complementar nº 171 de
2007, que são o ponto central da análise. Contudo, as assembléias da Lei 246 de 2013 já
ilustram o processo de participação popular no município. Esse é apenas um início de
discussão que tem a contribuir na analise da participação popular no planejamento urbano
de Goiânia.
REFERÊNCIAS
ABIB, Stavros Wrobel. Participação popular no planejamento urbano. Tese (doutorado)
- Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Tecnológico, Programa de Pós-
Graduação em Engenharia Civil, Florianópolis, 2009.
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FILHO, J. T. O. A participação popular no planejamento urbano: A experiência do
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OLIVEIRA, F. J. G. Estado e planejamento urbano: Tendências conservadoras entre o
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PINHEIRO, O. M. Plano Diretor Participativo: Guia para a elaboração pelos
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SOUZA, M.L. Mudar a Cidade: uma introdução crítica ao planejamento e a gestão urbanos.
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VILLAÇA, Flávio. As ilusões do Plano Diretor. São Paulo, edição do autor, 2005. Livro
em arquivo pdf disponível em www.usp.br/fau/galeria/paginas/index.html .