¿Profundización transformación de los conflictos? Segundo informe anual de conflictividad ( jul 07 – jun 08 )
Elaborado por la Unidad de Investigación
de la Fundación UNIR Bolivia
Agosto de 2008
¿Profundización transformación de los conflictos? Segundo informe anual de conflictividad ( jul 07 – jun 08 )
Créditos
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Equipo responsable de la Fundación UNIR Bolivia
Dirección Ejecutiva: Ana María Romero de Campero
Gerente del Área Diálogo y Negociación: Antonio Aramayo
Equipo de análisis e investigación: C. Gregor Barié y Jorge Mercado
Registro y sistematización de conflictos: Óscar Meneses y Javier Chávez
Diseño informático de la base de datos: Guetzy Nicols
Comunicación y difusión: Unidad de Prensa y Comunicación
Derechos reservados: Fundación UNIR Bolivia
Agosto 28 de 2008
www.unirbolivia.org
¿Profundización transformación de los conflictos? Segundo informe anual de conflictividad ( jul 07 – jun 08 )
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Contenido
índice
Principales constataciones (pp. 4)
1. Presentación (pp. 6) 2. Dos semestres de conflictividad (julio 2007 a junio de 2008) (pp. 8) 3. Ejes temáticos de la conflictividad (pp. 11) 4. El peso asfixiante de los episodios conflictivos (pp. 14) 5. Las profundidades de los conflictos (pp. 17)
Reflexiones finales (pp. 20)
Anexos (pp. 23)
1: Ejemplo de la aplicación de una herramienta de análisis de
conflicto: Federación Departamental de Cooperativistas Mineros de Potosí y Gobierno por el IVA
2: Conflictos importantes (7/2007 – 6/2008)
Notas finales (pp. 30)
¿Profundización transformación de los conflictos? Segundo informe anual de conflictividad ( jul 07 – jun 08 )
¿PROFUNDIZACIÓN O TRANSFORMACIÓN DE LOS CONFLICTOS?
Segundo Informe anual de conflictividad
Julio de 2007 a junio de 2008
Principales constataciones
Se entiende la fase actual por la que atraviesa el país como un proceso de cambios
estructurales de largo aliento en el que se tendrá que dialogar y definir temas clave de la
reconstitución y transformación del Estado. Existe una pugna por las relaciones de poder
y por las reformas estructurales, expresada en la aprobación de la propuesta de
Constitución y de los Estatutos Autonómicos.
Un leve incremento en la cantidad de conflictos y en su gravedad son las características
principales de la conflictividad en los primeros semestres de 2006 y 2007. También se
puede advertir una disminución de la duración promedio de los mismos, posiblemente
producto de una atención más ágil de parte del Gobierno.
Para el presente estudio, en base a opiniones de expertos, se considera que un promedio
mayor de 30 conflictos por mes podría afectar la gestión pública, si éstos a la vez son de
larga duración y tienen un nivel de gravedad alto. El promedio alcanzado en los dos
semestres estudiados es de 26.9 conflictos por mes.
El actor demandante suele pertenecer en su mayoría a grupos de interés, sectores u
organizaciones de la sociedad civil (90.4%), el resto de los actores demandantes
pertenece a entidades estatales o entidades públicas autónomas. El actor impugnado
resulta ser en un 71% el Estado, lo que incluye entidades gubernamentales, prefecturales
y municipales. Las mayores manifestaciones de los actores se concentran en las grandes
ciudades, como La Paz, Santa Cruz y Cochabamba.
Los conflictos que nacen en demandas de transformación profunda del Estado siguen
manteniendo su preponderancia en la agenda pública, sin embargo los conflictos
producto de demandas sectoriales, por ser mayores en cantidad, ocupan la mayor parte
de la atención del Gobierno y en muchos casos esta sobrecarga genera la imposibilidad
de su adecuada atención y transformación. Otro grupo de conflictos se ubica en espacios
territoriales limitados y se relaciona con temáticas municipales o regionales.
Principales
constataciones
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“Los temas económicos
pesan cada vez más en la
conflictividad nacional,”
El proceso de transformación estructural que atraviesa el país afecta la
institucionalización que garantiza el Estado de Derecho, en este campo la paralización de
hecho del Tribunal Constitucional y las diversas impugnaciones a la Corte Nacional
Electoral y a las Cortes Electorales Departamentales en el contexto de los referéndums
autonómicos son los hechos más importantes.
En un contexto de una coyuntura económica internacional muy delicada, los efectos de
los aumentos de precios o escasez de insumos básicos como la gasolina y la harina se
expresaron en numerosas manifestaciones de descontento, que en ocasiones pueden ser
instrumentalizadas por algunos actores para llegar a niveles mayores de confrontación.
Los temas económicos pesan cada vez más en la conflictividad nacional, la inflación, la
subida del costo de la canasta familiar, la posible disminución de remesas y el precio de
materias primas, entre otros, tienen un impacto directo en las demandas de algunos
sectores.
Muchos conflictos llegan a una expresión latente o manifiesta, pero no son atendidos
oportunamente, por ejemplo el conflicto relacionado a la titulación de tierras en Apolo ya
había irrumpido en el escenario local en septiembre de 2006 y se agravó 12 meses
después. También el tema de los cooperativistas ha sido reiterativo en el mapa de los
conflictos.
El bajo porcentaje de conflictos resueltos a través de convenios demuestra que hay que
seguir buscando nuevas formas de diálogo y construcción de consensos. En este sentido
es urgente pensar en estrategias preventivas de abordaje del conflicto, sobre todo desde
las instancias de Gobierno, ya que a la larga los altos niveles de conflictividad impiden el
diseño y la implementación adecuada de políticas públicas, afectan la credibilidad de las
autoridades y crean desasosiego en la población.
El Chaco boliviano se ha convertido en un escenario de conflictividad cada vez más
complejo, en el que juegan un rol importante los intereses regionales por el IDH
(Impuesto Directo a los Hidrocarburos), el tema de la titulación de tierras, familias
guaraní empatronadas y la demanda por una presencia institucional de YPFB
(Yacimientos Petrolíferos Fiscales).
También los conflictos derivados de la falta de delimitación político-administrativa en el
territorio nacional continúan siendo un tema relevante. El conflicto más emblemático al
respecto es el de los municipios limítrofes Huari y Challapata que demandan la definición
de límites entre ambos municipios para clarificar el traspaso de recursos de la
coparticipación tributaria.
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1. Presentación
Este informe hace referencia a dos semestres de conflictividad en el país, de julio de 2007 a
junio de 2008. En estos doce meses se registraron un total de 323 manifestaciones explícitas de
conflictos – desde protestas barriales contra un alcalde hasta movilizaciones nacionales por la
Asamblea Constituyente. El informe se cimienta en la información disponible en una base de
datos virtual, que UNIR ha ido construyendo desde enero de 2006 y que actualmente contiene
un registro de 843 conflictos.
Un equipo de comunicólogos especializados en monitoreo de prensa realiza continuamente una
revisión exhaustiva de seis periódicos de alcance nacional para registrar todos los
acontecimientos conflictivos en una matriz de sistematización: La Razón y La Prensa (La Paz),
Los Tiempos y Opinión (Cochabamba), El Deber y el Mundo (Santa Cruz). Los datos que se
recogen y digitalizan de estas seis fuentes incluyen los actores, los temas en conflicto, un
resumen narrativo, tipología del conflicto, cronología, medidas y salida del conflicto, entre
otros. Este cúmulo de información cuantitativa sobre episodios conflictivos da pistas e insumos
para un análisis más profundo de la realidad nacional.
Una mirada analítica sobre la conflictividad, como la que estamos proponiendo en este informe,
busca trascender el conteo cuantitativo de sucesos sueltos para encontrar respuestas a
inquietudes sobre los cambios profundos que experimenta la sociedad (1): ¿Cuáles son las
demandas más frecuentes, cuál es la duración de los conflictos, y a qué nivel de violencia llegan?
¿Cómo se distribuyen geográficamente? ¿Cómo reconocer tempranamente conflictos con alto
potencial de escalar y de descontrolarse? ¿Cómo armar, partiendo de una mirada de elementos
y piezas sueltas, un gran panorama de la conflictividad social?
El intercambio constante de UNIR con otros centros de investigación y con analistas de diversas
corrientes pone a prueba los argumentos o hipótesis de trabajo y enriquece el marco de
interpretación.
El formato de sistematización permite medir la relevancia de los conflictos desde tres
diferentes ángulos: su duración en días, su gravedad en cuanto a niveles de violencia y su
alcance geográfico o la expansión del conflicto (2). En este sentido se entiende el conflicto como
un fenómeno tridimensional en el que se debe considerar el tiempo, los niveles de gravedad y el
alcance geográfico (ver cuadro 1)
En doce meses se registraron
323 manifestaciones
explícitas de conflictos.
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Presentación
La base de datos de UNIR diferencia entre 5 niveles de gravedad que se refieren a: conflicto
latente (nivel 1), manifiesto (2), confrontación (3), enfrentamiento violento (4) y crisis de
gobernabilidad (5). Es así como se puede proyectar un perfil individual del conflicto basado en
los días y los niveles de gravedad o escalada (ver anexo 1).
Cuadro 1: La tridimensionalidad del conflicto: tiempo, gravedad y alcance
El concepto de conflictividad –base de este análisis- se usa desde hace más de una
década en las ciencias sociales de habla hispana para diferenciar el conflicto como
fenómeno puntual de un proceso social articulado que da cuenta de fisuras profundas y
tendencias de transformación (3):
En español hay una diferenciación, no traducible al inglés, entre conflicto (refiriéndose a
un conflicto específico) y la conflictividad que define la dinámica general de un conflicto o
de ciertos tipos de conflictos dentro de una esfera específica, por ejemplo conflictividad
por tierra o por motivos laborales (4).
La conflictividad, en este sentido, se entiende como una aglutinación de conflictos puntuales
que resulta en una dinámica propia sobre las relaciones entre el Estado y la sociedad.
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2. Dos semestres de conflictividad ( julio 2007 a junio de 2008 )
Al repasar los sucesos de los últimos meses, pueden destacarse dos grandes temas que han
estado centradas en la demanda autonómica y las turbulencias en el contexto de la Asamblea
Constituyente.
Más allá de la importancia de estas dos temáticas y su relación con el grado de conflictividad
nacional, el seguimiento plasmado en este informe muestra que solo una pequeña parte de los
conflictos registrados en los últimos dos semestres, alrededor del 10 por ciento, se relacionan
directamente con las mismas (5) Por su importancia estas temáticas se relacionan con otros
tópicos de la arena nacional, que en conjunto abacan un total de 26.3% de la conflictividad
nacional.
En el seno de la Asamblea Constituyente han aflorado temas que no encuentran espacios de
concertación y que reflejan una pulseta por el poder, muchas veces centrada alrededor de la
tenencia de la tierra, además de otros temas como la participación y el reconocimiento
constitucional de los usos y costumbres indígenas, la descentralización político-administrativa,
el modelo económico y el papel del Estado en la propiedad y explotación de los recursos
naturales.
La conflictividad boliviana ciertamente se caracteriza por una tendencia preocupante hacia una
mayor regionalización de los conflictos y la polarización del imaginario colectivo. Esta situación
demuestra que existen temáticas que pueden generar un número reducido de hechos
conflictivos directos, pero que por su importancia impactan e influyen con más envergadura en
la agenda pública y política, con consecuencias directas en los niveles de gestión pública y la
calidad democrática nacional.
Varios aspectos contribuyen a este fenómeno, entre ellos la cobertura mediática que muchas
veces simplifica la coyuntura política, como en el caso de la Asamblea Constituyente.
La prensa dio cobertura a la Asamblea Constituyente durante su primer año de trabajo
tomando como eje informativo a los conflictos y medidas de presión, relegando los
debates internos del cónclave y las propuestas ciudadanas (6).
Contrastando con la percepción generalizada de la falta de consensos en la Asamblea
Constituyente, los informes de las comisiones dejan ver que más de un 60% de los artículos en
cuestión podrían encontrar apoyo entre casi todos los asambleístas (7).
Dos semestres de
conflictividad
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...actores tradicionalmente considerados neutrales, como la Iglesia Católica, comienzan a ser percibidos como parcializados.
Aparte de la Asamblea Constituyente y las autonomías, existen otros temas, relacionados con
demandas sectoriales, que han ido alimentando la alta conflictividad: Más del 54% de los
conflictos en los últimos dos semestres responden a demandas sectoriales. Como demuestran
encuestas recientes, los planteamientos laborales y salariales, muchas veces pueden llegar a
pesar más que algunos temas políticos: “El alza de precios y la crisis económica están entre las
mayores preocupaciones” (8).
La influencia de la globalización se hace sentir más que nunca sobre la conflictividad nacional.
El alza de los precios internacionales de algunas materias primas ha generado bonanza
económica en algunos sectores, como la minería y los hidrocarburos, generando mayores
expectativas. Por otro lado, el incremento del costo en materias de primera necesidad, como los
alimentos, provocó una serie de movilizaciones y reclamos. Es así como, por ejemplo, los
panificadores industriales de La Paz protestaron en febrero de 2008 durante seis días por el
alza de los precios de los insumos, la mayoría de ellos importados. En julio de 2007 este grupo
había realizado protestas por el aumento del precio de harina en un 39%. El incremento de los
precios de los artículos de primera necesidad y de la canasta básica provocó otras protestas,
como la de las amas de casa mineras de Oruro quienes demandaron a fines de noviembre de
2007 al Gobierno frenar el incremento de los precios.
El escenario de conflictividad nacional se desarrolla en muchas esferas, alrededor de
imaginarios que contribuyen a un comportamiento reactivo que se expresa en una peligrosa
dinámica de “ping-pong” donde se crea y recrea una actuación de extrema polarización que se
caracteriza por una radicalización en las actitudes de los grupos y una visión del opositor como
enemigo. Bajo este enfoque se dificultan los esfuerzos de acercamiento, y la estrategia de estos
actores está dirigida a la eliminación del contrario, al bloqueo de cualquier propuesta
alternativa y al empate destructivo.
En este contexto el Estado de derecho se debilita y sus propios instrumentos coercitivos son
sobrepasados por los acontecimientos, emergiendo fuertes rasgos de anomia, ya que cuando los
espacios formales y legales no funcionan, el traslado a espacios informales acompañados de
ilegalidad y violencia se aceleran.
A la vez, los actores o instituciones tradicionalmente considerados neutrales, como la Iglesia
Católica, comienzan a ser percibidos como parcializados (9). Esta situación conduce a que las
fracciones enfrentadas cada vez más se manejen bajo la lógica de un juego de suma cero, donde
todo espacio que se gana o se pierde es porque la otra parte está ganando o perdiendo,
haciendo muy difícil la participación de actores no alineados.
¿Profundización transformación de los conflictos? Segundo informe anual de conflictividad ( jul 07 – jun 08 )
El seguimiento a los conflictos a través de la base de datos de UNIR da cuenta que una gran
cantidad de conflictos sectoriales o regionales se politizan y se ven involucrados en la
polarización nacional.
En conclusión, en el transcurso de los últimos años se fue gestando un ambiente de
conflictividad que va acompañado de un proceso social articulado de polarización, y de
transformaciones profundas de la sociedad, que a su vez contiene tendencias sociopolíticas
diferenciadas (10)
Dentro del recuento de la conflictividad de este periodo existen algunos hitos importantes de
resaltar:
La Asamblea Constituyente enfrentó una serie de medidas de presión en la ciudad de
Sucre que imposibilitaron un trabajo continuo y normal, llegando al extremo de tener
que paralizar sus actividades en el mes de agosto de 2007.
Uno de los asuntos más álgidos para la Asamblea fue el de la capitalidad. El hecho de que
no se haya logrado la inclusión del tema en la agenda constituyente provocó masivas
movilizaciones a favor y en contra, afectando la agenda política, llegando a realizarse un
cabildo en La Paz en julio de 2007 y varias marchas y protestas en Sucre y en
departamentos de la llamada “media luna”.
La reactivación de las plenarias de la Asamblea en noviembre, fuera de su sede
originaria, después de que el Congreso aprobará la ampliación de su plazo, provocó
movilizaciones que terminaron en enfrentamientos entre los efectivos del orden y la
población, principalmente universitarios, situación que cobró la vida de cuatro personas.
La propuesta de nueva Constitución de la Asamblea es aprobada el 9 de diciembre en
Oruro, con la participación de solo los asambleístas del oficialismo y sus aliados, en
ausencia de la oposición.
Durante este periodo existieron intentos de acercamiento entre las partes, se crearon
instituciones como el Consejo Suprapartidario, dirigido por el Vicepresidente de la
República, el encuentro entre prefectos y el Presidente, además de la conformación de un
espacio de coordinación entre prefectos opositores, el Consejo Nacional Democrático
(CONALDE). Se apeló a instituciones que pudiesen mediar y acompañar los diálogos,
como la Iglesia Católica, la OEA (Organización de Estados Americanos), la UE (Unión
Europea) y algunos países vecinos.
… conflictos sectoriales o regionales se politizan y se ven involucrados en la polarización
nacional.
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Ejes temáticos de
la conflictividad
Otro aspecto que marcó las pugnas políticas fueron los procesos de consulta sobre
estatutos autonómicos en los departamentos de Santa Cruz, Pando, Beni y Tarija.
Consultas que precedieron al referéndum revocatorio, cuya aprobación y ejecución
también tensionaron el grado de conflictividad.
Existieron otros temas que forman parte importante de la problemática social, como es
el tema tierra, que en abril del 2008 tuvo uno de sus momentos más álgidos cuando
ganaderos se enfrentaron con indígenas guaraníes por el saneamiento en el Alto
Parapetí.
La minería también presentó conflictos relevantes, generalmente relacionados con la
nueva legislación minera. Fuertes incidentes se dieron por el rechazo de los mineros
cooperativistas de Potosí contra la nueva ley de impuesto al valor agregado en junio de
2008.
La decisión del gobierno de reducir el IDH (Impuesto Directo a los Hidrocarburos) a las
regiones, con el objetivo de financiar la Renta Dignidad, movilizó a las instituciones de
cinco departamento: Santa Cruz, Beni, Pando, Tarija y Cochabamba.
3. Ejes temáticos de la conflictividad
Al revisar y ordenar un total de 323 conflictos de los últimos dos semestres, identificamos tres
grandes ejes: conflictos relacionados con grandes temas nacionales, conflictos productos de
demandas sectoriales y conflictos regionales o locales (ver cuadro 2). Las demandas sectoriales
representan un 54.4 % de todos los conflictos, seguidos por los temas nacionales (26.3%) y los
conflictos regionales y locales (19.2%).
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Ejes temáticos de la conflictividad
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Cuadro 2: Los grandes temas de la conflictividad actual
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Un tercer grupo de conflictos gira alrededor de cuestiones
regionales, locales y municipales.
Con respecto al primer grupo, los conflictos relacionados con las reformas y la transformación
del Estado dan cuenta de los grandes temas pendientes y se expresan en planteamientos y
demandas alrededor de la Asamblea Constituyente y el Estado plurinacional, tensiones entre
Gobierno central y departamentos (principalmente por autonomías), la capitalidad, la minería,
el IDH (Impuesto Directo a los Hidrocarburos), tierras y el poder judicial. Estos conflictos
remiten a planteamientos de fondo: ¿Cómo nos definimos como país? ¿Bajo qué reglas nos
conducimos? ¿Cómo lograr una sociedad justa?
Expresión de fuertes tensiones que se pueden descontrolar fueron, por ejemplo, los violentos
enfrentamientos entre estudiantes y policías en noviembre del año pasado en Sucre, con un
saldo de tres muertos y decenas de heridos. Los pobladores de la ciudad de Sucre exigían el
traslado de los poderes Ejecutivo y Legislativo a la capital, la inamovilidad de sesiones de la
Asamblea Constituyente y la anulación de la aprobación en grande de la Constitución Política
del Estado. Ante lo incontrolable de la situación, el Comando General de la Policía instruyó
incluso el repliegue de sus efectivos y la retirada temporal de Sucre.
El segundo grupo de conflictos se enmarca en demandas sectoriales de tipo recurrentes,
relacionadas con los planteamientos de diferentes grupos de interés: transporte, educación,
salud, la policía, universidades, jubilados y reclusos en cárceles, organizados en sindicatos,
gremios o asociaciones. Estos conflictos reflejan planteamientos puntuales o sectoriales. Son
parte de la dinámica histórica de la conflictividad en Bolivia, muchas veces surgen por
temporadas e implican la realización de medidas que con el tiempo se han convertido en
rutinarias. En diciembre de 2007, por ejemplo, los jubilados del país demandaron la suspensión
de los descuentos a sus rentas. La Confederación de Trabajadores de Educación Urbana de
Bolivia (CTEUB) exigió en mayo de 2008 un incremento salarial del 15 por ciento y un nuevo
sistema para el ascenso de categoría dentro del escalafón del magisterio. Los trabajadores de
Servicios Aeroportuarios de Bolivia (SABSA) pidieron en el mismo mes la atención de la
empresa a su pliego petitorio presentado en enero de 2008 en el que solicitaron, entre otros
puntos, un incremento salarial del 15%.
Un tercer grupo de conflictos gira alrededor de cuestiones regionales, locales y municipales. El
municipio, ciertamente es un espacio territorial con alta legitimidad, que aporta además el
mayor porcentaje de la inversión pública, como indica la Federación de Asociaciones
Municipales de Bolivia (11). Sin embargo, los continuos conflictos regionales ponen en peligro la
gestión pública de los municipios y el desempeño de su gestión. La base de datos registró
numerosos sucesos conflictivos en este ámbito, que alcanzaron un 18% de los conflictos
registrados en la base de datos: Los cívicos de los municipios de Monteagudo y Huacareta
demandaron en agosto de 2007 de la Prefectura chuquisaqueña el cumplimiento del acuerdo
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suscrito en gestiones pasadas sobre la dotación de generadores eléctricos, en esa ocasión
realizaron un paro que incluyó el cierre de algunas válvulas de pozos petroleros. Los
pobladores de Uncía, representados por el Comité Cívico y las juntas vecinales de esa localidad,
exigieron en abril de 2008 al Gobierno una solución al conflicto de poderes en el municipio a
raíz de la existencia de dos alcaldes. Los comunarios de Sorata pidieron en el mismo mes la
renuncia de tres concejales de ese gobierno local, a quienes acusaron de malversar 3 millones
de bolivianos. Aunque con menos frecuencia, los conflictos de este eje temático también
involucran a las prefecturas.
4. El peso asfixiante de los episodios conflictivos
El promedio de eventos conflictivos registrados por mes y su duración se han mantenido
elevados. Los niveles de gravedad de los conflictos a la vez tienden a aumentar, de 1.9 (2006) y
2.0 (2007) a 2.1 (2008). Una constante de la conflictividad nacional es que el número de
conflictos aumenta en el segundo semestre de cada año, por la acumulación de demandas no
satisfechas y por el carácter cíclico de la planificación del sector público.
Un dato que matiza la tendencia creciente de conflictos es la disminución de su duración
promedio. Mientras en el primer semestre de 2006 la duración registrada de los conflictos fue
de 8.5 días, en 2007 el promedio fue de 7.5 y en lo que va del año 2008 alcanzó 6.5. Si bien este
último dato indica una cierta capacidad del Gobierno en prevenir la escalada o prolongación de
los conflictos, en términos generales es indudable que los altos niveles de conflictividad afectan
gravemente la gestión pública, impiden la implementación de políticas de largo aliento y
desacreditan, además, a las acciones gubernamentales. En resumen, hay cada vez más conflictos
que tienden a ser más cortos y más violentos (ver cuadros 3 y 4).
Cuadro 3: Estadísticas de la conflictividad*
*En este cuadro se realiza un análisis comparativo de los primeros semestres desde el 2006 al 2008, no
se hace un análisis anual por la imposibilidad de contar con los datos del segundo semestre del 2008.
Año Cantidad de conflictos
por mes
Duración
promedio x día
Total de
conflictos
2006 (1er semestre) 22.3 8.5 134
2007 (1er semestre) 23.2 7.5 139
2008 (1er semestre) 24 6.5 144
El peso asfixiante de los episodios conflictivos
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323 conflictos ocasionaron considerables daños
humanos y económicos.
Los conflictos que llegaron a picos más altos de violencia fueron los siguientes (ver también
anexo 2):
Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de la provincia Gran Chaco
versus Gobierno Central e Instituto Nacional de Reforma Agraria por saneamiento de
tierras, agosto de 2007.
Organizaciones sociales y pobladores de Apolo (La Paz) versus Gobierno Central por
anulación de TCO's, septiembre de 2007.
Un grupo de pobladores de Vinto (Cochabamba) versus otro grupo de pobladores de
Vinto por destitución de alcalde, noviembre de 2007 (12.
Comité Interinstitucional de Chuquisaca versus Gobierno Central por sede de los
Poderes Ejecutivo y Legislativo, noviembre de 2007.
Transportistas interprovinciales del país versus Gobierno Central por precios del
SOAT (Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito), enero de 2008.
Policías del Batallón de Seguridad Física Privada (BSFP) versus Comando General de
la Policía por aumento salarial, febrero de 2008.
Comité Cívico de Camiri versus Gobierno Central por incumplimiento de convenios,
marzo de 2008.
Pobladores de Uncía versus Gobierno Central por ordenamiento de gestión
municipal, abril de 2008.
Federación Departamental de Cooperativistas Mineros de Potosí (Fedecomin) versus Gobierno central por cobro de impuestos, junio de 2008
Los 323 conflictos contabilizados en este periodo ocasionaron considerables daños humanos y
económicos. Entre los diversos bloqueos, la destrucción de inmuebles, la toma de edificios y
otras medidas, a las que se suman muertos, heridos, afectados y detenidos, la conflictividad
social posiblemente habrá dejado pérdidas de decenas de millones de bolivianos.
Un aspecto poco explorado hasta el momento es la resolución de los conflictos: si bien las
fuentes consultadas muchas veces no hacen mención explícita del desenlace posterior del
conflicto –sobre 74,6% de los conflictos no hay datos claros al respecto– es importante destacar
que el 11.5% de eventos conflictivos (un total de 37 casos) llegaron a un buen término, a través
de un acuerdo total o parcial. Así por ejemplo, los estudiantes de la Universidad Marcelo
Quiroga Santa Cruz (Montero) lograron la legalización de su institución a través de la
aprobación en la Cámara Alta de la Ley de funcionamiento de la universidad de Montero. Otros
actores que llegaron a acuerdos con diferentes instancias oficiales y autoridades fueron, por
ejemplo, la Asociación Departamental de Productores de Coca (ADEPCOCA), los Chóferes de
Cochabamba, los estudiantes de Escuelas Normales de Bolivia y los dueños de surtidores de
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combustibles. Habría que estudiar en el futuro con mucho más detalle la lógica y la dinámica de
las negociaciones efectivas en Bolivia y las claves para hacerlas sostenibles y duraderas. En
muchos casos pareciera que el resultado del conflicto está más influenciado por la presión que
por la negociación.
Cuadro 4: Cantidad y duración de los conflictos
Cantidad y duración de los conflictos
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Afectación de la
gestión pública
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Las
profundidades de
los conflictos
5. Las profundidades de los conflictos
El análisis de conflicto que generalmente se realiza se suele centrar en su parte visible,
denominada episodios o la superficie: los bloqueos, los enfrentamientos, las tomas de tierras, las
huelgas o los actos de presión. Sin embargo, estudios más profundos de la conformación y de
las raíces de los conflictos llegan a identificar causas estructurales o de fondo, denominadas
también epicentros. Estos se caracterizan por ser temas arraigados tanto a nivel histórico como
a nivel sociopolítico: la exclusión, injusticias, demandas por la identidad, la autonomía y la
necesidad de un nuevo pacto social. Según J. P. Lederach la diferenciación entre episodio y
epicentro consiste en que debajo de los episodios subyacen los grandes temas pendientes que
requieren ser transformados, como la exclusión, la extrema desigualdad, la violación de los
derechos humanos, el desigual acceso a recursos, como a la tierra y la débil institucionalidad:
A veces entendidas como el “contenido” o la “sustancia” y las “causas originarias”, las dimensiones estructurales centran su atención en las áreas relacionadas con las
necesidades humanas básicas, el acceso a los recursos y los modelos institucionales de toma de decisiones.
Tomando en cuenta este parámetro de análisis y basándonos en un seguimiento sistemático de
los conflictos, a través de la base de datos y otras fuentes complementarias, se propone una
matriz de análisis estructural de la conflictividad nacional (ver cuadro 5). Ésta se desarrolla en
torno a cuatro conceptos clave: Relaciones de Poder, Identidad, Desarrollo y Seguridad. Estos
actúan de forma interdependiente, adquiriendo mayor o menor preponderancia según la
temática de que se trate. La conflictividad puede nacer de una problemática centrada en las
relaciones de poder, que afecta la seguridad, además de fortalecer o debilitar las construcciones
identitarias y los enfoques de desarrollo, así como ha ocurrido con los procesos de las
demandas autonómicas.
Matriz de análisis estructural
La Matriz de Análisis Estructural (cuadro 5) es una herramienta esquemática que permite
analizar la conformación y relación de los actores y factores que tienen que ver con la
conflictividad nacional. Se propone entonces desglosar las relaciones que existen entra los
diferentes actores involucrados, además de los vínculos existentes entre los conflictos y cuya
interrelación conforma el grado de conflictividad, para ello proponemos cuatro conceptos
clave:
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Relaciones de Poder
Este concepto se centra en el análisis de los procesos de la lucha por espacios de poder que
conlleva la defensa de intereses políticos y económicos. Además profundiza en el estudio de
las prácticas hegemonizadoras de los diferentes actores, en temas como el político,
económico, cultural, información, comunicación, incluyendo los aspectos de la construcción
de un nuevo contrato social. Bajo esta perspectiva se han catalogado conflictos como los
derivados de las tensiones existentes entre los prefectos de la “Media Luna” y el Presidente
de la República.
Identidad
Las construcciones identitarias son el centro de análisis de este concepto. En el actual
contexto los aspectos relacionados a la construcción de las identidades étnico-culturales y
regionales conforman una importante característica de la conflictividad en el país.
Estas construcciones de identidad, según Castells, pueden clasificarse en identidades
legitimadoras, que son aquellas que ostentan espacios de poder; identidades reivindicativas,
que trabajan en base a la exigencia de derechos y reconocimiento; y por último las
identidades de proyecto, que buscan pasar de la reivindicación a la propuesta que les
permita situarse en niveles de toma de decisión para intentar convertirse en identidad
legitimadoras. (14)
Dentro de este marco se encuentran las temáticas relacionadas con la lucha por buscar el
reconocimiento a los derechos originarios de los pueblos indígenas, además de las visiones
identitarias regionales, ligadas a las demandas autonómicas.
Desarrollo
Este concepto se concentra en los procesos de confrontación existentes entre los distintos
enfoques de desarrollo sostenidos por los actores involucrados. En esa medida se pone en
tela de discusión las insatisfacciones, las necesidades básicas, los cambios estructurales, las
propuestas de sostenibilidad, equidad e inclusión, además de aspectos como el
medioambiental y las políticas macroeconómicas.
Uno de los temas más álgidos que se encuentra en esta categorización son los conflictos por
la tierra y la explotación de recursos naturales.
… proponemos cuatro
conceptos clave para establecer
el grado de conflictividad,
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¿Profundización transformación de los conflictos? Segundo informe anual de conflictividad ( jul 07 – jun 08 )
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Matriz de análisis estructural
Seguridad
Las condiciones jurídicas, como políticas permiten garantizar la seguridad y bienestar de
los distintos actores, son el centro de la atención del presente concepto. La ausencia de
garantías para la seguridad jurídica, alimentaria, laboral, ciudadana, medioambiental,
cultural y de los aspectos básicos del Estado de Derecho, con su vinculación a la
institucionalidad y a su optima gestión, se convierten en factores que alimentan el grado de
conflictividad, creando fundamentalmente desconfianza y escepticismo en el ambiente
sociopolítico, además de un clima de incertidumbre en la población.
Este rango se concentra en los conflictos nacidos de demandas de derechos económicos,
sociales y culturales. Muchas veces los parámetros de seguridad son demandados por
sectores específicos, como los maestros, jubilados, empresarios, etc. de ahí su vinculación
de índole sectorial.
Esta propuesta de conceptos clave permite analizar de forma más sistémica los espacios de
conflictividad y comprender las facetas involucradas en cada conflicto específico, como las
relaciones de poder, identidad, desarrollo y seguridad. Nos facilita una lectura más
profunda de las causas estructurales del conflicto.
Cuadro 5: Matriz de análisis estructural
¿Profundización transformación de los conflictos? Segundo informe anual de conflictividad ( jul 07 – jun 08 )
Reflexiones finales
En el transcurso de los últimos años Bolivia está siendo testigo de la gestación de un nivel de
conflictividad caracterizado por un alza y baja de las tensiones sociales que ha tenido un
impacto directo en el grado de gestión pública de diferentes gobiernos en la última década y
que va acompañado de un proceso social articulado de polarización y de transformaciones
profundas de la sociedad, que a su vez contiene tendencias sociopolíticas diferenciadas.
Desde aproximadamente 1999 la democracia boliviana se está transformando a pasos cada vez
más acelerados. Este proceso de cambio político y social implica dinámicas de re-estructuración
y re-definición de los acuerdos básicos de convivencia y de un proyecto de país. Este fenómeno
se ve materializado en la demanda masiva por la conformación de un nuevo pacto social, a
través de un proceso de concertación y expresado en una nueva Carta Magna, emergente de la
Asamblea Constituyente.
Entre las características principales del contexto social actual, sobresalen la emergencia de
nuevos actores políticos, procedentes de sectores de la población indígena y otros sectores
excluidos; la pérdida de influencia y credibilidad de actores habituales, como los partidos
políticos tradicionales; un corporativismo empoderado con visiones parceladas y sectoriales;
una profunda crisis de liderazgo; actuaciones de hecho que desafían a la normatividad legal, el
debilitamiento de la institucionalidad, además de una profunda fragmentación social, cargada
de actitudes y prácticas discriminatorias y racistas.
La forma tradicional en la que se mantuvo la gobernabilidad en Bolivia, es decir a través de
pactos políticos, alianzas y coaliciones, últimamente es trastocada por acciones participativas y
movilizaciones de la ciudadanía. Estas acciones de participación ciudadana directa crean
cambios que se manifiestan principalmente en la pérdida de poder del sistema de partidos
políticos tradicionales, poniendo en tela de juicio la utilidad de la democracia representativa,
como consecuencia de la utilización frecuente de mecanismos de presión y una creciente
anomia.
En este marco se han ido posicionando dos temáticas con una larga trayectoria, pero con raíces
históricas y contenidos socio-culturales distintos, y que durante la última década del siglo XX
irrumpen con el propósito de dejar de ser una consigna y convertirse en un hecho sociopolítico
tangible. Nos referimos al empoderamiento de las identidades étnicas-culturales y regionales.
Reflexiones
finales
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Una serie de temas y causas de fondo requieren un enfoque transformativo
En este espacio polarizado un porcentaje importante de la población no se identifica con
ninguna de las partes, pero tampoco encuentra los espacios y las bases organizativas que les
permitan pasar de ser “actores silenciosos” a ser “actores propositivos”. Además los intereses
de estos actores tienden a ser instrumentalizados por los grupos enfrentados.
Si el enfoque de las partes en conflicto se orienta a la profundización de la polarización, el actual
proceso de cambios estructurales, que se caracteriza por ser de largo aliento, puede
desembocar en un enfrentamiento violento, con el riesgo de salir fuera de control, desatando
fuerzas centrífugas y efectuando rupturas en el tejido social. Por el contrario, si en el enfoque
priman principios y valores democráticos direccionados a la construcción de un nuevo pacto
social que responda a las aspiraciones más relevantes de la ciudadanía, esto podría coadyuvar
al avance en la consolidación del Estado de Derecho.
Una serie de temas y causas de fondo requieren un enfoque transformativo y no solo un manejo
coyuntural, entre ellos la definición de la forma del Estado y del modelo económico, el
equilibrio administrativo-político entre los niveles nacionales, departamentales, regionales y
municipales, la inclusión de los pueblos indígenas como iguales y diferentes, el acceso y el uso
de la tierra y la distribución de las rentas petroleras (15). Estos temas mantendrán su
importancia en la agenda política por mucho tiempo. Esto también incluye a la minería, ya que
las demandas involucradas sobrepasan solicitudes sectoriales alcanzando la arena de políticas
públicas y de nuevos modelos de explotación de recursos naturales, dentro de un contexto de
economía informal. En definitiva transformar este espacio de conflictividad pasa por una
propuesta de reflexión dialógica y constructiva sobre los temas clave, lo que podría permitir el
encuentro y reconocimiento entre partes enfrentadas y la posibilidad de avizorar un pacto
social.
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Recuadro: resumen estadístico
La base de datos de la Fundación UNIR Bolivia registró 323 conflictos en los últimos dos
semestres (7/2007 a 6/2008), un promedio de 26.9 conflictos por mes.ç
El nivel de conflictividad se ha mantenido a niveles elevados a lo largo de la gestión de
Evo Morales: El promedio de conflictos registrados entre enero de 2006 y junio de 2008 es de
28 con una tendencia creciente: un promedio de 22.3 (1er semestre de 2006), de 41.2 (2o
semestre de 2006), 23.2 (1er semestre de 2007), 29.8 (2o semestre de 2007) y 24 (1er semes-
tre de 2008). Tradicionalmente, en los segundos semestres del año los conflictos tienden a
acumularse.
Cada conflicto duró en promedio 6.7 días. 207 de estos conflictos (64%) tuvieron una
duración de 1 a 4 días y 116 conflictos (36%) tuvieron una duración más larga.
El conflicto más largo fue el de los ahorristas de la empresa Roghel que piden la interven-
ción de la Superintendencia para lograr la continuidad de funciones de la empresa (84 días).
Hubo 140 conflictos con la duración de solo un día.
La gravedad promedio fue de 2.1 en una escala en la que el grado 1 equivale a un conflicto
latente y el grado 5 equivale a crisis de gobernabilidad.
Distribución geográfica de los conflictos: La Paz: 44.6%, Santa Cruz: 16.1%; Cochabamba:
12.4%; Chuquisaca: 10.9%; Potosí: 4.6%; Tarija: 4.3%; Oruro: 4.0%; Beni: 2.2%; Pando:
0.9%.
Los conflictos tuvieron un alcance vecinal, comunal y municipal en un 59.5% de los casos.
26.6% de los conflictos tuvieron un impacto a escala provincial o departamental y 13.9% lle-
garon a un nivel nacional de afectación.
La información sobre acuerdos y salidas del conflicto es todavía insuficiente. Según los
periódicos consultados, 11.5% de los eventos conflictivos (un total de 37) llegaron a un buen
término.
Síntesis de los
datos del informe
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Más información
Anexos
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Anexo 1: Ejemplo de la aplicación de una herramienta de análisis de conflicto:
Federación Departamental de Cooperativistas Mineros de Potosí y Gobierno por el IVA
Anexo 1
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Anexo 2
Los afiliados a la Federación Departamental de Cooperativas Mineras de Potosí (Fedecomin-
Potosí) le exigieron en junio pasado al Gobierno la eliminación del Impuesto al Valor Agregado
(IVA) y la exención de impuestos para el sector. Este conflicto se caracteriza por su larga
duración, niveles elevados de violencia y un alcance y afectación grande que supera el
promedio estadístico de conflictos.
El registro de este conflicto se inicia el 8 de junio de 2008 con el anuncio de bloqueos y
concluye con un acuerdo sobre un cuarto intermedio, el 21 de junio. Entre el primer evento y el
último trascurrieron además 14 días, cuando el promedio nacional es de 7.5 días. En cuanto la
gravedad este conflicto alcanza un promedio de 2.5 frente a un promedio estadístico nacional
de 2.1. Las repercusiones llegaron a nivel departamental, con el bloqueo de carreteras de
acceso a Potosí. En promedio el 64.4 por ciento de los conflictos de los últimos dos semestres
tuvieron un alcance geográfico menor (vecinal, comunal, municipal, provincial).
A pesar de ser un conflicto que recientemente se ha registrado en la base de datos, sus raíces
remiten a aspectos más estructurales e históricos, como son la informalidad económica e
impositiva de este sector en el país y la dependencia de los cooperativistas de los precios
internacionales de los minerales. A esto se suman cálculos de tipo político de algunos sectores
en la coyuntura específica pre-electoral antes del referéndum revocatorio del 10 de agosto.
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Anexo 2: Conflictos importantes (7/2007 – 6/2008)
Anexo 2
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Notas finales
(1) “La excesiva fijación en la coyuntura torna invisibles un conjunto de cambios políticos, sociales, culturales y de-mográficos que transformaron a la sociedad boliviana en el largo plazo.”Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2007: El estado del Estado en Bolivia, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La Paz, 2007, p. 114.
(2) La matriz de registro de conflictos fue elaborada por un equipo multidisciplinario, incluyendo conflictólogos, co-
municólogos e informáticos, con aportes del Instituto Internacional de Heidelberg para la Investigación sobre Conflictos y los
modelos de escalada de Friedrich Glasl.
(3) “El análisis de la conflictividad constituye una puerta de acceso importante a la comprensión de las transformacio-nes estructurales y a las dinámicas sociales…” Primer encuentro latinoamericano por un nuevo pensamiento, Buenos Aires, 2001.
(4) “Building Peace Through 3rd Party Impartial Facilitation: The Story of OAS-PROPAZ in Guatemala”, Reflecting on
Peace Practice Project, Cambridge, 2001, p. 13. traducción aproximativa. A partir de diferentes reflexiones, por ejemplo de
Philip Thomas de una red continental sobre diálogo democrático, los analistas han ido construyendo una visión sistémica de
la conflictividad con una caracterización bastante precisa.
(5) El primer informe de conflictividad, publicado el año pasado en julio, abarca el primer semestre de 2007. Este informe se refiere a los dos semestres posteriores (julio de 2007 a junio de 2008).
(6) “Un año de Asamblea Constituyente en la prensa boliviana”, Oberservatorio Nacional de Medios (ONADEM-UNIR), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Asociación Boliviana de Carreras de Comunicación Social (ABOCSS), La Paz, Noviembre de 2007, p. 3.
(7) “Los informes de las Comisiones Constituyentes muestran que existe por lo menos un 70 por ciento de artículos
consensuados, informó el cuarto vicepresidente de la Directiva de la Asamblea Constituyente, Angel Villacorta”, constata la
página web ConstituyenteSoberana en una nota especial: “Informes de Comisiones muestran un consenso del 70% en
artículos de nueva Constitución”, 4/9/2007 http://www.constituyentesoberana.org/3/noticias/ac/sep2007/040907_1.html. Ver también “Informes finales de las 21 Comisiones de la Asamblea Constituyente”, La Paz, Apostamos por Bolivia.
(8) “Informe de Opinión Pública. Resumen Ejecutivo”, Santa Cruz, enero de 2008.
(9) “La polarización es un proceso que lleva las partes neutrales a parcializarse. También provoca que los individuos
de una parte asuman crecientemente posiciones extremas que se oponen más y más. A la medida que las partes se mueven
hacia estos polos opuestos se definen a si mismas en términos de su oposición al enemigo común”. Cita tomada y traducida de
la página web especializada Beyond Intractability que le dedica un acápite a la polarización. Link: http://
www.beyondintractability.org/essay/polarization/?nid=1084
(10) Un ejemplo ilustrativo de esta polarización y politización es un conflicto entre trabajadores en salud de Chuquisa-
ca y la Directora del Servicio Departamental de Salud del mismo departamento: Los trabajadores pidieron en mayo de este
año la renuncia de la directora del Servicio Departamental de Salud (Sedes), a quien acusaron de violar normas internas y
utilizar a la institución para realizar campaña a favor del oficialismo. Tras cinco días de movilización, el paro de 24 horas
convocado por los trabajadores fue levantado ante la salida de la directora, destituida por el prefecto Ariel Iriarte.
(11) “Entre los años 2000 – 2006, los municipios aportaron a la inversión pública estatal con un 46% (3.180 millones
de $us), seguido por el Gobierno Central con un 36% y las Prefecturas con el 17%.” Citado en: “14 años de Municipalización en
cifras”, La Paz, Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia – Servicio de Información y Análisis de Gestión Municipal,
p. 6.
(12) Este tipo de conflictos al interior de la sociedad civil es frecuente en los municipios rurales, de acuerdo diferentes
informes de la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM), ver por ejemplo: “En el primer trimestre de 2008
registran 20 casos de ingobernabilidad municipal”, boletín Enlared Municipal, FAM, 7/04/08.
(13) Lederach, John Paul: Construyendo la paz. Reconciliación sostenible en sociedades divididas, Bogotá, Colección Red
Guernika, 2007: 118
(14) Castells, Manuel: La era de la información. Economía, sociedad y cultura, vól. 1. Alianza Editorial, Madrid, 1997.
(15) Ver sobre el concepto de conflictos profundamente arraigados: Democracia y conflictos profundamente arraigados:
opciones para la negociación, Estocolmo, IDEA, 2001.
El complemento
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