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Estudio comparativo del presupuesto del Parlamento
uruguayo en relacin con el de otros parlamentos
Segundo informe del proyecto: Evaluacin presupuestal delParlamento uruguayo entre 1985 y 2003
Proyecto de Apoyo al Parlamento Uruguayo
Comisin Europea
Equipo de investigacin:
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INDICE
CAPTULO 1 El gasto de los parlamentos en el mundo
4.1 El gasto absoluto en los Poderes Legislativos
4.2 El gasto segn el nmero de legisladores
4.3 El gasto segn variables socioeconmicas
4.4 El costo mnimo de la democracia
4.5 Sntesis
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CAPTULO 4
El gasto de los parlamentos en el mundo
El presente estudio analiza en perspectiva comparada el gasto pblico estatal
uruguayo en el Poder Legislativo. El ejercicio comparado posibilita, ms que
ninguna otra metodologa, distinguir entre caractersticas generales de un pas y
caractersticas especficas. El establecimiento de parmetros externos de
comparacin facilita la evaluacin de los fenmenos polticos, econmicos o
sociales, y contribuye a evitar la formulacin de explicaciones sencillas y
parroquiales, inspiradas casi siempre en rasgos idiosincrticos o tradicionales del
pas.
El estudio que aqu presentamos buscar determinar cun importante es el gasto
en el Poder Legislativo uruguayo con relacin a un conjunto de pases que se
toman como referencia. Al mismo tiempo, considerando variables relacionadas
con la magnitud de los pases incluidos en el estudio (Poblacin, Producto Bruto
Interno y Presupuesto Nacional) se intentar determinar si existen rasgos
estructurales que determinan el volumen del gasto en un Parlamento. Para ello se
tomarn tambin en consideracin variables institucionales como la estructura
unicameral o bicameral del Poder Legislativo, el nmero de legisladores de cada
Parlamento y el monto destinado al pago de sueldo de los mismos.
La comparacin se realiza con un conjunto de doce casos seleccionados que por
sus caractersticas revisten algn tipo de inters para Uruguay. En primer lugar,
fueron incluidos los Poderes Legislativos de Argentina, Brasil y Chile a los efectos
de tomar como referencia los pases ms prximos. Adicionalmente se incluyeron
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del primer mundo: el Parlamento del Reino Unido, cuna histrica del
parlamentarismo, los Parlamentos de Espaa e Italia por sus naturales afinidades
con nuestro pas- y el Legislativo de mayor repercusin internacional, el Congreso
de los Estados Unidos de Amrica.
La comparacin toma en cuenta ocho variables que a prioriparecen relevantes en
cuanto a determinar el nivel de gasto en el Poder Legislativo: a) Poblacin del
pas, b) Producto Bruto Interno; c) Presupuesto Nacional; d) Presupuesto del
Poder Legislativo; e) Gasto en personal administrativo en el Parlamento; f)
Estructura del Poder Legislativo (bicameralismo o unicameralismo); g) Nmero de
legisladores; y h) Salario de los legisladores. La informacin relevada para todos
los pases es muy reciente y se concentra particularmente en los presupuestos
parlamentarios del 2001, 2002 y 2003. Con la finalidad de comparar los diferentes
montos, todos ellos han sido convertidos a dlares estadounidenses utilizando
como parmetro a los promedios del tipo de cambio de cada pas, correspondiente
al cuatrimestre setiembre-diciembre del ao correspondiente1.
A su vez, la consideracin de estas variables permite establecer una serie de
indicadores que facilita una comparacin ms afinada: i) gasto pblico en el
Legislativo por legislador; ii) gasto pblico en el Legislativo por habitante; iii)
relacin entre el gasto en el Legislativo y el PBI; iv) relacin entre el Presupuesto
Legislativo y el Presupuesto Nacional; y v) peso del gasto en personal
administrativo en el presupuesto parlamentario. Estos indicadores sern utilizados
para la bsqueda de las respuestas que procura brindar el estudio, en la medida
en que permitirn ilustrar con claridad la posicin que ocupa el Parlamento
uruguayo, en materia de gasto, en el horizonte internacional.
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observado en el mbito regional, continental o mundial. La segunda parte
relaciona el gasto de los parlamentos con el nmero de legisladores y la tercera
parte evala la incidencia del presupuesto legislativo en relacin a diversas
variables socioeconmicas de los diferentes pases. Finalmente, la cuarta parte
desarrolla un razonamiento que busca explicar el peso especfico del presupuesto
del Poder Legislativo uruguayo en la economa nacional.
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4.1 El gasto absoluto en los Poderes Legislativos
Una primera forma de observar el gasto en los Poderes Legislativos consiste en
considerar nicamente los montos absolutos que cada pas destina a esa
finalidad. El Grfico 1 muestra un resumen para los trece pases. Estados Unidos
es el pas que ms invierte en la materia con una cifra que supera los 2.000
millones dlares al ao, seguido por Brasil y Reino Unido, que gastan ms de
1.000 millones de dlares al ao en sus parlamentos. Luego aparece un grupo
compuesto por Italia, Mxico y Colombia que destinan entre 300 y 550 millones de
dlares al ao al Poder Legislativo. Llamativamente, Espaa encabeza el siguiente
grupo de pases, que gasta menos de 200 millones de dlares por ao.
Finalmente, Uruguay se encuentra dentro del grupo que destina menos de 100millones y el volumen de su presupuesto legislativo se ubica por encima de los de
Costa Rica y Repblica Dominicana. En la escala de trece pases, el nuestro se
encuentra antepenltimo.
Grfico 1. Presupuestos de los Poderes Legislativos
(en millones de dlares)
2.050
1.328
1.059923
493
241169 133 101 65 47 43 28
USA Brasil Reino
Unido
Italia Mx ico Colombia Espaa Argent ina Per Chile Uruguay Rep.
Domin.
Costa Rica
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son los pases del primer mundo tomados en conjunto (Estados Unidos, Reino
Unido, Espaa e Italia) los que ms gastan en sus parlamentos. La sub-regin
(Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) aparece en segundo lugar pero con un
promedio de gasto casi tres veces menor al de los primeros. En ltimo lugar
aparecen los restantes pases de Amrica Latina (Mxico, Costa Rica, Repblica
Dominicana, Per y Colombia) con un gasto sensiblemente menor en promedio.
Cuadro 1.Gasto en Parlamentos (en millones de dlares)
N Promedio Mn MaxPrimer Mundo 4 1.050,7 (169,2 - 2.050,4)
Cono Sur 4 393,6 (47,2 - 1.328,4)
Resto de Amrica Latina 5 181,5 (28,3 493,1)
Con ms de 100 millones 3 1,290,7 (493.1 2.050,4)Con ms de 10 y menos de 100
millones 7 384,8 (65.7 1.059,7)Con menos de 10 millones 3 39,8 (28,3 47,2)
Uruguay 47,2
Sin embargo, estos promedios encubren una gran heterogeneidad dentro de los
agrupamientos. Por ejemplo, el gasto del Congreso de Estados Unidos es ms de
doce veces mayor al realizado por Espaa y el de Mxico supera en ms de 17
veces al de Costa Rica. Dentro del Cono Sur la diferencia es an mayor, ya que el
presupuesto del parlamento de Brasil es casi 30 veces ms grande que el de
nuestro pas. Por tanto, pareci conveniente agrupar los pases por su tamao,
tomando como referencia al nmero de habitantes. De esta forma se constituyen
grupos mucho ms homogneos que permiten apreciar una correlacin importante
entre el volumen de la poblacin y la magnitud del gasto en el Poder Legislativo.
Los pases con ms de 100 millones de habitantes invierten en promedio ms de
1.200 millones de dlares. Los pases que oscilan entre 10 y 100 millones de
habitantes gastan ms de 380 millones de dlares, en tanto que los ms pequeos
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4.2 El gasto segn el nmero de legisladores
Una forma alternativa para evaluar comparativamente el nivel de recursos que se
destinan al Poder Legislativo consiste en tomar el volumen del gasto segn el
nmero de legisladores que actan en cada uno de los parlamentos
seleccionados. El cuadro 2 presenta la informacin sobre el nmero de
legisladores de cada Poder Legislativo, ordenada de forma decreciente de
acuerdo a este criterio. Reino Unido, Italia, Mxico y Espaa ocupan los cuatro
primeros lugares, mientras que los dos pases con mayor poblacin, Brasil y
Estados Unidos, aparecen quinto y sexto respectivamente. Por su parte Uruguay,
que es el pas con menor poblacin, tiene ms legisladores que Costa Rica y
Per, nicos pases dentro de los seleccionados con parlamentos unicamerales.
Del cuadro surge claramente que no existe una correlacin entre el tamao de la
poblacin y nmero de representantes.
Cuadro 2Nmero de Legisladores por pas
Pas Cmara deDiputados
Cmara deSenadores
Total deLegisladores
Poblacin(en miles)
Reino Unido 659 618 * 1277 60.094Italia 630 315 945 57.998Mxico 500 128 628 104.907Espaa 350 259 ** 609 40.207Brasil 513 81 594 182.032Estados Unidos 435 100 535 290.342Argentina 257 72 329 38.740Colombia 165 102 267 41.662Repblica Dominicana 150 32 182 8.715
Chile 120 46 *** 166 15.665Uruguay 99 31 130 3.413Per 120 - 120 28.409Costa Rica 57 - 57 3.896* El Senado del Reino Unido, comnmente conocido como Cmara de los Lores, cuenta con 500 miembrosdesignados, 92 miembros hereditarios y 92 clrigos. Su importancia en el proceso poltico es marginal,aunque tiene reservadas importantes funciones judiciales** El S d d E t 208 i b l t f di t 51 d i d l
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aparecen sorpresivamente en cuarto y quinto lugar, en tanto que Uruguay
nuevamente se ubica en antepenltimo trmino, esta vez por encima de Espaa y
Repblica Dominicana. Nuevamente esta informacin confirma que el gasto en el
Parlamento uruguayo es muy moderado. Mientras nuestro pas invierte 363 mil
dlares anuales por legislador, Costa Rica que tiene casi la misma poblacin-
gasta 497 mil.
Otro indicador comparado que tambin permite mostrar la moderacin del gasto
uruguayo en el Poder Legislativo es el sueldo de los parlamentarios. Si se
considera el salario de los legisladores de cada uno de los parlamentos, se
encontrar a Uruguay nuevamente en el penltimo lugar. El Grfico 3 presenta los
resultados para los trece pases de la muestra2. Nuevamente, Estados Unidos
aparece en primer lugar (U$S 12.892 por mes), seguido por Mxico (U$S 9.816),
Brasil (U$S 6.813), Colombia (U$S 6.109), Italia (U$S 6.068) y Reino Unido (U$S
5 200) Por su parte un legislador en Uruguay (U$S 2 471) recibe ingresos
Grfico 2. Gasto en el Parlamento por legislador(en miles de dlares)
829 785497 405 395 363 277 240
841904977
2.236
3.832
USA Bras il It alia Colo m-
bia
Per Reino
Unido
Mxico Costa
Rica
Argen-
tina
Chile Uruguay Espaa Rep.
Domin.
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sensiblemente menores que sus pares de pases como Costa Rica (U$S 3.768) o
Per (U$S 2.967) y tambin son inferiores a los salarios de los parlamentarios
argentinos (U$S 2.736) y chilenos (U$S 2.592). Dentro de los casos
seleccionados, slo los legisladores de Repblica Dominicana (U$S 2.058)
perciben una remuneracin menor que los uruguayos.
En suma, los datos presentados hasta ahora indicaran que el gasto en el
Parlamento uruguayo es decididamente moderado. Su volumen se asemeja al de
los parlamentos que representan volmenes de poblacin similares. La relacin
del gasto segn el nmero de legisladores y el salario que los mismos percibenconfirman esta presuncin e inducen a afirmar que el Parlamento uruguayo
efectivamente gasta poco.
Si b h t h t d i l t l i f i L
Grfico 3. Salario mensual de los legisladores
(en miles de dlares)
2,02,42,52,7
2,93,33,7
5,2
6,06,16,8
9,8
12,8
USA M xico B rasil Co lo m-bia Italia Reino
Unido
C os ta R ic a Es paa P er A rgen-t ina C hile Uruguay R ep.
Domin.
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permitir desarrollar una argumentacin que considere no slo los datos de gasto
absoluto sino tambin los referidos al peso del mismo sobre otras variables como
el Presupuesto Nacional, el PBI, etc.
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4.3 El gasto segn variables socioeconmicas
Hasta aqu sabemos que el gasto en el Parlamento uruguayo es moderado en
trminos comparados. Pero si se considera su peso efectivo en el Presupuesto
Nacional encontraremos que el mismo es alto en trminos relativos. El Grfico 4
muestra la relacin porcentual entre Presupuesto Parlamentario y Presupuesto
Nacional para los trece casos. All se observa con claridad que mientras en pases
desarrollados como Estados Unidos, Espaa, Italia y Reino Unido el presupuesto
parlamentario no supera el 0,20%, en Uruguay el mismo alcanza el 1,42%. Aun
ms, los dos pases que siguen a Uruguay se encuentran bastante alejados, pues
el presupuesto del Congreso de Colombia alcanza el 0,92% de su Presupuesto
Nacional y el de Per el 0,79%.
Grfico 4
Peso del Presupuesto del PL
en el Presupuesto Nacional
0,92%
0,79%
0,66%
0,60%0,57%
0,37%
0,33%
0,27%
0,20%
0,16%
0,11%
0,06%
1,42%Uruguay
Colombia
Per
Rep.Domin.
ArgentinaC.Rica
Chile
Mxico
Brasil
Reino Unido
Italia
USA
Espaa
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Como podr observarse, aqu tambin el peso del presupuesto del Parlamento
uruguayo es alto. Nuevamente los pases desarrollados encabezan la lista de
quienes menos gastan. Ellos cuatro, junto a Mxico y Chile, forman un grupo de
seis parlamentos que no supera el 0,1% del PBI nacional. Uruguay, en cambio, se
encuentra ltimo en un grupo de cuatro pases que destina ms del 0,2% de su
Producto Bruto al presupuesto del Poder Legislativo.
Una tercera confirmacin sobre el peso relativamente alto del Parlamento
uruguayo en la economa nacional consiste en el clculo de la razn entre el
presupuesto parlamentario y el nmero de habitantes del pas. El Grfico 7
muestra a los 13 pases ordenados segn el gasto per cpita en parlamentos. All
encontramos otra vez a Uruguay en el grupo de pases que ms invierte, ahora
junto a Reino Unido e Italia Los tres pases destinan ms de 10 dlares per cpita
Grfico 5
Peso del Presupuesto
del PL en el PBI
0,38%
0,29%
0,29%
0,21%
0,18%
0,17%
0,13%
0,10%0,08%
0,07%
0,06%
0,02%
0,02%
Uruguay
Brasil
Per
Argentina
Mxico
Italia
USA
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Cmo explicamos entonces este fenmeno? Por qu si Uruguay gasta
moderadamente en trminos comparados, presenta un presupuesto tan oneroso
para su economa y su poblacin? Por qu razn pases que en trminos
absolutos se comportan como Uruguay, cambian a la hora de incluir variables
relacionadas con su economa?
Grfico 6
Gasto en e l PL
por habitante(en dlares)
17,6
15,9
13,8
7,3
7,3
7,1
5,8
5,0
4,7
4,2
4,2
3,6
3,4
Reino Unido
Italia
Uruguay
Brasil
C.Rica
USA
Colombia
Rep.Domin.
Mxico
Espaa
Chile
Per
Argentina
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4.4 El costo mnimo de la democracia
El gasto que realiza Uruguay en su Poder Legislativo es moderado en trminos
comparados cuando se consideran los montos absolutos pero resulta elevado si
se lo relaciona con las variables socioeconmicas ms relevantes. Esta aparente
contradiccin requiere una profundizacin algo mayor en los factores que
determinan el gasto. En primer lugar la respuesta debe relacionarse con el
reducido tamao de nuestro pas y con el desempeo de ciertas variables
econmicas y sociales. Pero la respuesta ms especfica debe asociarse al
conjunto de rigidices econmicas implcitas en la escala de nuestro pas.
Veamos este problema paso a paso. En el primer apartado encontramos que
Uruguay gastaba en trminos absolutos en su parlamento cifras similares a las de
los pases con menos de 10 millones de habitantes. Este grupo est compuesto
por Uruguay, Costa Rica y Repblica Dominicana. El cuadro 3 presenta seis
indicadores para los tres pases mencionados.
Cuadro 3Comparacin pases con menos de diez millones de habitantes
Poblacin
Presupuesto
Nacional* PBI*
Presupuesto
Parlamento* Legisladores Salario
Costa Rica 3.896.092 4.942 16.900 28.3 57 3.768
Rep. Dominicana 8.715.609 6.599 21.300 43.6 150 2.058
Uruguay 3.413.329 3.321 12.300 47.2 130 2.471
* En millones de dlares
Obsrvese que Uruguay tiene la menor poblacin, el menor PBI y el menor
Presupuesto Nacional. Al mismo tiempo, respecto a Costa Rica presenta un
presupuesto parlamentario superior con un nmero sensiblemente superior de
l i l d l l i ibl t P t t
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recursos no guardan relacin de la misma forma con la realidad econmica
nacional.
Del anlisis comparado de la informacin se puede inferir que existe un mnimo, o
piso de recursos que es necesario asignar a los parlamentos para asegurar su
funcionamiento como tales. El caso de Costa Rica es emblemtico. Cuenta con
una nica cmara con 57 legisladores y gasta un presupuesto menor al de
Uruguay. Sin embargo el Presupuesto Nacional de Costa Rica y su PBI presentan
niveles bastante superiores a los de nuestro pas. En definitiva, todo pas
democrtico, por pequeo que sea, debe tener un Poder Legislativo. Y todo Poder
Legislativo tiene un conjunto de funciones y tareas que no se pueden reducir por
ms pequeo que sea el pas al que pertenece. Por ejemplo, el nmero de
materias sobre las cuales se legisla y el nmero de leyes que aprueba un
parlamento no guardan una relacin directa con el tamao del pas en el que esas
leyes se aplican3. Todo pas democrtico, independientemente de su tamao,
requiere una legislacin, y producir esa legislacin tiene naturalmente un costo
mnimo que no es posible eludir sin poner en juego su calidad y su adecuacin a la
realidad.
Un indicador que nos puede ilustrar sobre esos costos mnimos corresponde al
gasto que realiza cada Parlamento en personal administrativo. Dado que la
produccin legislativa no es una actiividad de alta tecnologa, no admite
economas de escala y sus costos estn directamente asociados a los costos
salariales. Por lo tanto podemos apreciar esta estructura de costos calculando el
porcentaje que representa el gasto en este rubro dentro del presupuesto del Poder
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Legislativo de cada pas. Para el clculo se consider el personal permanente y el
provisorio dependiente de las caractersticas de cada legislatura4.
El Grfico 7 muestra los datos para los trece pases. Uruguay se encuentra dentro
del grupo de seis pases que destina ms del 50% de su presupuesto al pago de
recursos humanos. Este grupo est integrado por Argentina, Brasil, Espaa,
Uruguay y precisamente, Repblica Dominicana y Costa Rica.
Estos datos tienden a confirmar la necesidad de un gasto mnimo por parte de
cada pas en su correspondiente Parlamento. Ese mnimo claramente est muy
condicionado por el volumen que insume el pago de sueldos al personal que
cumple funciones en el Poder Legislativo. Seguramente, ni el nmero de
l i l d i l l i l t l i t i d
Grfico 7. Gasto en personal administrativo sobre e l total de l Presupuesto
Parlamentario
86%
78%67% 65%
57% 55%47% 47% 46%
42% 42%38%
29%
Argen-
tina
B ras il R ep.
Domin.
Costa
Rica
Uruguay Espaa Mxico Reino
Unido
P er It alia C hile USA C olo m-
bia
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funcionarios de los pases pequeos: Uruguay cuenta con 1.526, Costa Rica con
1.038 y Repblica Dominicana con 1.831. El nmero de funcionarios es muy
similar para los tres casos y se encuentra muy distante del los 4.685 funcionarios
del Congreso de Mxico, los 5.953 del Congreso de Brasil o los 9.599 del
Congreso de la Repblica Argentina.
Aunque no contamos con datos sobre el nmero de funcionarios para los trece
casos, parece razonable pensar que existe una relacin entre el volumen de
funcionarios, el gasto en personal, el presupuesto parlamentario total y el nmero
de legisladores. Sin embargo, a medida que disminuye el tamao del Parlamento
o sea el nmero de legisladores- no todas las variables deberan decrecer
necesariamente al mismo ritmo, ya que es razonable pensar que existe un lmite
inferior o piso donde lo mismo da contar con 57, 130 o 150 legisladores. Uruguayparece encontrarse en las proximidades de ese lmite.
Grfico 8. Nmero de funcionarios por legislador
0
5
10
15
20
25
30
35
Costa Rica Uruguay Repblica
Dominicana
Argentina Brasil Mxico
funcionarios
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legislador, de forma tal que cuanto menor es el nmero de legisladores mayor es
el nmero de funcionarios que le corresponde a cada uno. Los pases en el grfico
estn ordenados de menor (Costa Rica) a mayor (Mxico) nmero de legisladores
y la curva mustra escencialmente un recorrido descendente, con la notoria
desviacin de Argentina que presenta una anomala evidente en la materia. Esto
reafirma la idea de la existencia de costos fijos en el funcionamiento de los
parlamentos que no se reducen directamente en funcin del tamao de la
legislatura.
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4.5 Sntesis
El estudio que desarrolla el presente captulo nos ha permitido ubicar el gasto de
nuestros Poder Legislativo en el contexto internacional. En definitiva, hemos
podido comprobar que el gasto que realiza Uruguay en su Poder Legislativo es
moderado en trminos comparados cuando se consideran los montos absolutos,
aunque resulta elevado si se lo relaciona con las variables socioeconmicas ms
relevantes. Sin embargo, los altos guarismos comparativos que presenta Uruguay
en este terreno (1,42% del Presupuesto Nacional, 0,38% del PIB y casi 14 dlares
por habitante por ao) estn asociados a un problema de economa de escala
como en tantos otros mbitos (combustibles por ejemplo), con el agravente en
este caso de que se trata de una actividad imprescindible en trminos de
democracia y soberana. Los indicadores mencionados parecen difles de reducirdada la escala socioeconmica nacional y seguramente el nico camino que
podra permitir una disminucin del peso presupuestal de Poder Legislativo en la
economa nacional se vincula sobre todo al crecimiento de esta ltima ms que a
la reduccin del primero.
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BIBLIOGRAFA
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A N E X O E S T A D I S T I C O
Indicadores comparados
Pas Ao Poblacina
PBI(dlares)a
PresupuestoNacional(dlares)
PresupuestoParlamento
(dlares)
Gastos enPersonal(monedanacional)
Legisla-dores
Sueldo(dlares) b
Argentina 2002 38.740.807 102.200.000 22.355.743.719 133.271.643 340.145 329 2.736
Brasil 2003 182.032.604 452.400.000 489.156.604.740 1.328.445.756 3.101.941 595 6.813
Chile 2003 15.665.216 64.200.000 17.827.242.643 65.699.199 19.158.393 174 2.592
Colombia 2003 41.662.073 82.200.000 26.369.301.061 241.377.450 176.258.377 267 6.109Costa Rica 2003 3.896.092 16.900.000 4.942.012.420 28.349.130 6.724.454 57 3.768
Espaa 2003 40.217.413 850.700.000 291.166.713.670 169.185.110 83.958 422 3.357
Estados Unidos 2003 290.342.554 10.450.000.000 1.853.200.000.000 2.050.452.030 785.268.230 535 12.892
Italia 2003 57.998.353 1.455.000.000 517.000.000.000 923.461.402 352.209.000 945 6.068
Mxico 2003 104.907.991 637.200.000 149.637.815.050 493.108.486 2.580.079 628 9.816
Per 2003 28.409.897 56.900.000 12.791.955.835 101.005.747 161.099 120 2.967
Reino Unido 2002 60.094.648 1.528.000.000 540.000.000.000 1.059.785.430 495.459.020 1.277 5.200
Rep. Dominicana 2003 8.715.602 21.300.000 6.599.002.058 43.699.530 995.640 150 2.058
Uruguay 2002 3.413.329 12.300.000 3.321.122.190 47241000 568.548 130 2.471a. Fuente BID (www.iadb.org) y Unin Europea (www.europa.ue.int).b. Sueldo Diputados. Uruguay, Repblica Dominicana y Colombia sueldo de Senadores