Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 1. El proceso de integración europea
1. Antecedentes
2. El proceso de construcción de la Unión Europea
2.1. Introducción
2.2. Las ampliaciones
2.3. El desarrollo político y las reformas de los Tratados
2.4. El mercado interior
2.5. La Unión Económica y Monetaria
2.6. Las políticas comunes
2.7. El espacio de seguridad interior
2.8. La política exterior y de defensa
3. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa
3.1. La Convención sobre el Futuro de Europa
3.2 Las Conferencias Intergubernamentales
3.3 El fracaso de la ratificación: hacia el Tratado de Lisboa
Tras la catástrofe absoluta que supone la Segunda Guerra Mundial,
juristas, economistas y políticos emprenden de inmediato la tarea de
proyectar las condiciones necesarias para una paz estable entre los
pueblos europeos. Desde entonces, este proyecto ha sobrepasado
cualesquiera previsiones iniciales, y el grado de integración alcanzado ha
transformado sustancialmente el carácter de las originarias
Comunidades Europeas. Al principio, éstas se configuraron como una
alianza de conveniencia para unos objetivos económicos muy concretos,
a los que se ligaba la esperanza de una solidaridad de intereses que
hiciera imposible la guerra; pero los muy ambiciosos fines últimos
quedaban indefinidamente diferidos en el tiempo. Sin embargo, los
Estados miembros han ido cediendo competencias a las instituciones
comunes de modo progresivo, hasta el extremo de que, aunque hoy en
día la Unión Europea no es un Estado, “sí ejerce poderes soberanos
como los que tradicionalmente sólo ostentaban los Estados” (D.
Grimm). Las tareas del Estado constitucional se reducen cada vez más
“a la emisión de regulaciones de transformación, ejecución y desarrollo,
mientras que las directrices son prefijadas y determinadas por el
Derecho Comunitario” (K. Hesse).
La integración europea resulta, así, un proceso histórico. Naturalmente,
ello supone una sucesión cronológica de hechos relevantes; pero sólo se
comprende la Historia cuando se trasciende la mera acumulación de
fechas ligadas a acontecimientos concretos y se logra atribuir un
sentido a su curso temporal. Ello, en cualquier caso, no resulta fácil: el
camino de la integración europea nunca ha resultado lineal, ni siquiera
se tiene claro su destino. El sentido de la integración europea se ha ido
configurando de manera colectiva y, machadianamente, al andar.
1. Antecedentes
Los proyectos y procesos de unificación de Europa son desde antiguo
elemento constitutivo no sólo de la historia de las ideas políticas, sino
también de la propia historia política europea. Aunque, como es natural,
no siempre se haya tenido conciencia del eventual alcance histórico que
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posteriormente iba a atribuirse a ciertos logros políticos, jurídicos y
económicos concretos.
Así, algunos antecedentes pueden rastrearse partiendo del imperio
carolingio (800), cuya idea fundacional se prolonga, a través del Sacro
Imperio Romano Germánico, durante más de siete siglos, al menos
hasta la abdicación de Carlos V (1556). Desde entonces, la paz entre los
Estados y la defensa frente a las amenazas exteriores constituyen un
aliento permanente, con formulaciones que sin embargo difieren de
modo sustancial. La idea mecánica del equilibrio, por ejemplo,
determina los Tratados de Westfalia (1648); a partir de la segunda
mitad del siglo XIX los acuerdos entre los Estados están ligados más
bien al desarrollo económico y al incremento del tráfico mercantil. Pero
igualmente deben citarse, como hitos relevantes en la cadena de ideas
federalistas que han estimulado la construcción europea, los proyectos
de paz perpetua del Abad de Saint-Pierre (1713) y de Kant (1795).
1 “La perspectiva de unos Estados Unidos de Europa, según la fórmula
de Victor Hugo, correspondía a un ideal humanista y pacifista que fue
brutalmente desmentido por los trágicos conflictos que destrozaron al
continente durante la primera mitad del siglo XX. La tragedia que
supuso la Primera Guerra Mundial revitaliza el proyecto de la unificación
política; pero el Tratado de Versalles y la Sociedad de Naciones en
absoluto suponían una base firme para tal proyecto, que fracasa con la
crisis económica, social y política que asola Europa en los años treinta.
El nuevo desastre bélico constituye un acicate para reconsiderar las
estrategias de aseguramiento de la paz en el viejo continente. Fue
preciso esperar las reflexiones surgidas de los movimientos de
resistencia al totalitarismo, durante la segunda guerra mundial, para
ver aparecer el concepto de una organización del continente capaz de
superar los antagonismos nacionales.
“Altiero Spinelli, federalista italiano, y Jean Monnet, inspirador del plan
Schuman, por el que se creaba la primera Comunidad Europea del
Carbón y del Acero (CECA) en 1950, dieron origen a las dos principales
corrientes de pensamiento que dieron cuerpo al proceso de integración
comunitaria: el proyecto federalista, basado en el diálogo y en una
relación de complementariedad entre los poderes locales, regionales,
nacionales y europeos, y el proyecto funcionalista, basado en la
progresiva delegación de parcelas de soberanía desde el ámbito nacional
al ámbito comunitario. Ambas tesis confluyen hoy en la convicción de
que, junto a los poderes nacionales y regionales, debe existir un poder
europeo asentado en unas instituciones democráticas e independientes,
capaces de regir aquellos sectores en los que la acción común resulta
más eficaz que la de los Estados por separado: el mercado interior, la
moneda, la cohesión económica y social, la política de empleo, la
política exterior y de defensa y la creación de un espacio de libertad y
de seguridad. A la postre, la Unión Europea se ha terminado gestando
cuando Monnet, sin duda dotado de una gran visión federalista, propuso
como método de integración precisamente la construcción progresiva de
solidaridades de hecho”.
2 “En su conjunto, los esfuerzos de integración europeos de la
posguerra componen un cuadro confuso, formado por numerosas
organizaciones complicadas y escasamente transparentes. Así coexisten,
sin relación jurídica entre ellas, la OCDE (Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos), la UEO (Unión Europea Occidental), la OTAN
(Organización del Tratado del Atlántico Norte), el Consejo de Europa y
la Unión Europea; esta última, basada a su vez en la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero, la Comunidad Europea de la Energía
Atómica y la Comunidad Europea (...) Esta diversidad de organizaciones
europeas solamente adquiere forma si se consideran los objetivos
concretos subyacentes, que se clasifican en tres grandes grupos:
Organizaciones (película flash)
“Primer grupo: las organizaciones euroatlánticas
“Las organizaciones euroatlánticas surgieron de la alianza entre
los Estados Unidos de América y Europa tras la Segunda GuerraMundial. Así, no es casualidad que la primera organizacióneuropea de la posguerra, la OECE (Organización Europea deCooperación Económica), fundada en el año 1948, se remonte auna iniciativa de los Estados Unidos. Su Ministro de AsuntosExteriores de la época, George Marshall, llamó en 1947 a losEstados de Europa a unificar sus esfuerzos de reconstruccióneconómica. Para ello prometió el apoyo de EE.UU., que seconcretó en el Plan Marshall y constituyó el fundamento de larápida reconstrucción de Europa Occidental. El principal objetivode la OECE consistió primero en la liberalización del comerciointerestatal. Como objetivo complementario, en 1960, año delingreso de EE.UU. y Canadá, se estableció el fomento de laeconomía del Tercer Mundo a través de la ayuda al desarrollo.La OECE se convirtió entonces en la OCDE (Organización deCooperación y Desarrollo Económico). “Tras la OECE, ya en 1949, se creó la OTAN, un pacto militarcon Estados Unidos y Canadá. Para reforzar la cooperación enmateria de política de seguridad entre los Estados europeos, en1954 se fundó la Unión Europea Occidental (UEO), surgida a raízde la adhesión de la República Federal de Alemania e Italia alPacto de Bruselas entre el Reino Unido y Francia (1947), Bélgica,Luxemburgo y Holanda (1948). La UEO supone para los Estadosque la componen una plataforma de estrecha cooperación enmateria de seguridad y defensa. Sobre esta base, por una partese fortalece el peso político de Europa dentro de la AlianzaAtlántica y, por otra, se crea una identidad europea en la políticade seguridad y defensa.
“Segundo grupo: Consejo de Europa y OSCE
“El segundo grupo de organizaciones europeas se caracteriza porel hecho de que su estructura permite la cooperación entre elmayor número posible de Estados. Para ello se acordó que estasorganizaciones no fueran más allá de la tradicional cooperacióninterestatal. “A este grupo pertenece el Consejo de Europa, la organizaciónpolítica fundada el 5 de mayo de 1949. En el Estatuto delConsejo de Europa no se menciona la intención de formar unafederación o unión, ni se prevé la transferencia o fusión departes de la soberanía nacional. En todas las cuestionesfundamentales, el Consejo de Europa adopta sus decisiones conarreglo al principio de la unanimidad. Según dicho principio, cadaEstado puede vetar la adopción de resoluciones. De esta forma,el Consejo de Europa es, por su propia estructura, un órgano decooperación internacional. En el marco del Consejo de Europa sehan adoptado numerosos convenios en materia de economía,cultura, política social y derecho. “El más importante y también más conocido es el ConvenioEuropeo para la Protección de los Derechos Humanos y lasLibertades Fundamentales, del 4 de noviembre de 1950 (CEDH,Convenio Europeo de Derechos Humanos). Con este Convenio nosólo se estableció un criterio mínimo, de gran importanciapráctica, para la protección de los derechos humanos en losEstados signatarios, sino también un sistema de protecciónjurídica a cuyo amparo se pueden condenar las violaciones delos derechos humanos cometidos en los Estados miembros através de los órganos establecidos por el Convenio deEstrasburgo: la Comisión Europea de Derechos Humanos y elTribunal Europeo de Derechos Humanos. “A este grupo pertenece igualmente la Organización deSeguridad y Cooperación en Europa (OSCE), fundada en 1994 yprecedida de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación enEuropa. La OSCE persigue los principios y objetivos establecidosen el Acta de Helsinki de 1975 y en la Carta de París de 1990,que incluyen, aparte del fomento de medidas que generenconfianza entre los Estados europeos, la creación de una red deseguridad que permita la resolución de conflictos por mediospacíficos. Como han demostrado las experiencias de los últimosaños, en este ámbito aún queda mucho por hacer en Europa.
“Tercer grupo: la Unión Europea
“El tercer grupo de organizaciones europeas está formado por laUnión Europea, constituida a su vez a partir de la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero, la Comunidad Europea de laEnergía Atómica y, especialmente, de la Comunidad EconómicaEuropea, hoy Comunidad Europea (CE). Su novedad respecto alas relaciones interestatales tradicionales radica en que losEstados miembros renuncian a parte de su soberanía en favor deuna Comunidad a la que han dotado de competencias propias,independientes de los Estados miembros. En el ejercicio de suscompetencias, la Comunidad está facultada para adoptar actosde soberanía que, por sus efectos, son equivalentes a losestatales. “La primera piedra para la realización de la Comunidad Europeala puso el ministro francés de Asuntos Exteriores, RobertSchuman, con ocasión de su Declaración de 9 de mayo de 1950,en la que expuso el plan que había elaborado junto con JeanMonnet, destinado a la unificación de la industria europea delcarbón y del acero. La partición de Alemania reflejaba la divisiónde Europa en dos bloques, liderados por los Estados Unidos ypor la Unión Soviética y enfrentados en la denominada guerrafría. Jean Monnet pretendía estabilizar la República FederalAlemana vinculándola al desarrollo de Francia, evitando así lastensiones en el seno del bloque occidental. Siendo las industriasdel carbón y del acero que se concentran a lo largo de lafrontera de ambos países fundamentales no sólo para suseconomías, sino también en sus respectivas opcionesestratégicas, su sometimiento a una administraciónsupranacional permitiría sentar las bases de una cooperaciónmás intensa, como “primera etapa de una federación” quedesterrara la amenaza de la guerra. Con ello se introducía, almismo tiempo, una iniciativa histórica en favor de una “Europaorganizada y viva”, “indispensable para la civilización” y sin lacual “la paz en el mundo no puede ser salvaguardada”. “El Plan Schuman se hizo realidad con la conclusión del Tratadoconstitutivo de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero(CECA), de 18 de abril de 1951 (Tratado de París), y su entradaen vigor el 23 de julio de 1952, con seis Estados fundadores(Bélgica, República Federal de Alemania, Francia, Italia,Luxemburgo y Holanda). Jean Monnet fue el primer Presidentede la Alta Autoridad establecida por el mismo. Unos años mástarde, los mismos países creaban, mediante los Tratados deRoma, de 25 de marzo de 1957, la Comunidad EconómicaEuropea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica(CEEA o Euratom), que iniciaron sus actividades con la entradaen vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958”.
2. El proceso de construcción de la Unión Europea: profundización yampliación
Una exposición exclusivamente cronológica, que atienda
simultáneamente a los diferentes elementos que convergen en los más
de cincuenta años transcurridos desde la creación de la primera
Comunidad, permite apreciar sincronías y desfases en la integración
europea; pero obliga a atender simultáneamente a múltiples procesos
de distinta naturaleza: económica, social, política, institucional ... Para
facilitar un acercamiento más sistemático, este epígrafe partirá de una
primera visión general, ciertamente muy elemental, para abordar a
continuación, por separado, algunos desarrollos parciales especialmente
significativos (las ampliaciones, las reformas institucionales, el mercado
interior, la Unión Económica y Monetaria, las políticas comunes ...), de
modo que quepa profundizar en el desenvolvimiento de cada uno y en
el sentido que le corresponde.
2.1. Introducción
3 “Limitada en su primera realización a la apertura del mercado
común del carbón y del acero entre los seis Estados fundadores
(Bélgica, República Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y
Holanda), la Comunidad ha sido ante todo una empresa de paz, puesto
que consiguió asociar en un conjunto institucional regido por el principio
de igualdad a los vencedores y a los vencidos de la última guerra
intraeuropea. A partir de 1957, después de que el proyecto de ejército
europeo chocara en 1954 con la negativa de ratificación de la Asamblea
Nacional francesa, los seis Estados miembros decidieron construir una
comunidad económica sobre la base de la libre circulación de las
mercancías, los servicios y los trabajadores. Los derechos de aduana e
industriales quedaron totalmente eliminados el 1 de julio de 1968, y las
políticas comunes, principalmente la política agrícola y la política
comercial, se crearon durante esa década.
“El éxito de los Seis decidió al Reino Unido, Dinamarca e Irlanda a
unirse a ellos, tras unas difíciles negociaciones en las que la Francia del
general De Gaulle opuso su veto en dos ocasiones, en 1963 y en 1967.
La primera ampliación, que hizo que la Comunidad pasara de seis a
nueve miembros en 1973, se efectuó al mismo tiempo que
profundizaba en sus tareas a través de la puesta en práctica de nuevas
políticas (social, regional y de medio ambiente).
“Desde comienzos de la década de los setenta se impuso la necesidad
de la convergencia de las economías y de la unión monetaria, cuando la
suspensión de la convertibilidad del dólar en oro daba paso a una era
de gran inestabilidad monetaria mundial, agravada por las
consecuencias de las crisis petrolíferas de 1973 y 1979. La creación en
1979 del sistema monetario europeo contribuyó a estabilizar las
relaciones de cambio y a inspirar a los Estados miembros una política
de rigor que les permitiera mantener entre sí los vínculos de solidaridad
y la disciplina de un espacio económico abierto.
“El europesimismo reinante al inicio de los años ochenta, alimentado
tanto por los efectos de la crisis económica mundial como por la difícil
discusión interna sobre el reparto de las cargas financieras, dio paso, a
partir de 1985, a una nueva esperanza de relanzamiento de la dinámica
europea. Sobre la base de un Libro blanco, presentado en 1985 por la
Comisión presidida por Jacques Delors, la Comunidad decide completar
la construcción del gran mercado interior para el 1 de enero de 1993.
Esta fecha movilizadora y las disposiciones legislativas que hicieron
posible la concreción de un objetivo tan ambicioso quedaron
consagradas en el Acta Única Europea, firmada en febrero de 1986 y
que entró en vigor el 1 de julio de 1987.
“Entretanto, las adhesiones de Grecia, España y Portugal en 1981 y
1986 reforzaron el flanco sur de la Comunidad, haciendo al mismo
tiempo más necesaria la puesta en práctica de unos programas
estructurales destinados a reducir las disparidades de desarrollo
económico entre los Doce. Paralelamente, la Comunidad se afirma en el
plano internacional, al reforzar los vínculos contractuales establecidos
con los países del sur del Mediterráneo y con los de África, el Caribe y el
Pacífico, asociados gracias a los sucesivos Convenios de Lomé
(1975/1989: Lomé I, II, III y IV) y al Acuerdo de Cotonú, firmado en
junio de 2000.
“La caída del muro de Berlín, a la que siguió la reunificación alemana el
3 de octubre de 1990, y la democratización de los países de Europa
central y oriental liberados de la tutela de la Unión Soviética, también
enfrentada a su propia disolución en diciembre de 1991, han
transformado profundamente la estructura política del continente. Y el
acuerdo firmado en Marraquech el 14 de abril de 1994 entre todos los
miembros del GATT ha hecho entrar al comercio mundial en una nueva
fase de desarrollo.
“Los Estados miembros inician un proceso de profundización de su unión
mediante la negociación de un nuevo Tratado cuyas líneas directrices
fueron fijadas por el Consejo Europeo de Mastrique los días 9 y 10 de
diciembre de 1991. El Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor
el 1 de noviembre de 1993, fija a los Estados miembros un programa
ambicioso: Unión monetaria de aquí a 1999, nuevas políticas comunes,
ciudadanía europea, política exterior y de seguridad común, y seguridad
interior. Una cláusula de revisión fijada en el Tratado de Mastrique
condujo a los Estados miembros a negociar un nuevo Tratado, firmado
en Amsterdam el 2 de octubre de 1997, que modifica y refuerza las
políticas y los medios de la Unión, en particular en los ámbitos de la
cooperación judicial, de la libre circulación de personas, de la Política
Exterior y de la salud pública; al Parlamento Europeo, expresión
democrática directa de la Unión, se le asignan nuevas competencias que
confirman su función de colegislador. La Comisión Europea, presidida
por Jacques Santer, presentó en julio de 1997 su Agenda 2000, sobre
cuya base los Gobiernos se comprometieron a realizar una amplia
revisión de las políticas estructurales y de la política agrícola común.
“El 1 de enero de 1995 se incorporaron tres nuevos países a la Unión
Europea. Austria, Finlandia y Suecia. El Consejo Europeo de
Luxemburgo de 13 de diciembre de 1997 decidió iniciar negociaciones
de adhesión a partir de la primavera de 1998 con diez países de Europa
Central y Oriental y con Chipre”. De acuerdo con ello, el 1 de Mayo de
2004 ingresan en la Unión diez nuevos Estados, quedando diferida hasta
el 1 de Enero de 2007 la adhesión de Rumanía y Bulgaria. Una vez
formulada la correspondiente recomendación por parte de la Comisión,
también han comenzado, no sin reservas y dificultades, las
negociaciones para la eventual adhesión de Turquía.
Entretanto, la integración económica da nuevos pasos, en particular
mediante la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1997) y con la
introducción de una moneda única, el euro, que circula en desde el 1 de
enero de 2002. Desde el punto de vista político, y conforme a las
propias previsiones del Tratado de Amsterdam, se concluye en Niza
(2001) un nuevo Tratado que aborda las exigencias de reforma
institucional derivadas de la ampliación de las tareas de la Unión y del
número de Estados miembros.
Pero el propio Tratado de Niza, unánimemente reputado como
insuficiente para dar respuesta a tales desafíos, abre la expectativa de
una nueva reforma, que se plasma en la Convención sobre el Futuro de
Europa abierta el 28 de febrero de 2002 y en el nuevo Tratado por el
que se establece una Constitución para Europa, adoptado en junio del
año 2004. El fracaso de su proceso de ratificación, tras haber sido
rechazado el Tratado en los referenda celebrados en Francia y Holanda
el 29 de Mayo y el 1 de Junio de 2005, obligó a reducir sustancialmente
las aspiraciones de reforma: frente al ambicioso proyecto de
constitucionalización de la Unión Europea, el Tratado de Lisboa adoptado
a finales de 2007, aún en proceso de ratificación, se limita a las
reformas institucionales imprescindibles para evitar que la progresiva
extensión territorial de la Unión desemboque en su parálisis, a causa de
unas reglas pensadas para una fase anterior y una organización más
reducida.
2.2. Las ampliaciones
Los Estados miembros de la Unión Europea son, en primer lugar, los
seis fundadores de las Comunidades; a saber, Alemania (ampliada con
el territorio de la antigua República Democrática Alemana a raíz de la
reunificación de los dos Estados alemanes el 3 de octubre de 1990),
Francia, Italia, Bélgica, Luxemburgo y Holanda. A partir de ese núcleo,
las sucesivas ampliaciones han tenido un relieve político y económico
muy diverso, en función de la identidad de los Estados que se
incorporaban y del propio estadio de desarrollo de la integración
europea.
Durante los años sesenta, el general De Gaulle, presidente francés, vetó
por dos veces la incorporación del Reino Unido a las Comunidades,
entendiendo que ello podría afectar a sus equilibrios internos y, en
particular, a la posición de Francia y a su autonomía respecto de los
Estados Unidos en política internacional 4 . Tras el relevo en la
Presidencia francesa, el 1 de enero de 1973 se adhirieron el Reino
Unido, Irlanda y Dinamarca 5 . En Noruega, el referéndum de octubre
de 1972 impidió que su adhesión, igualmente prevista, se llevara a
cabo.
En 1976 y 1977 Grecia, Portugal y España solicitaron la adhesión a las
Comunidades. Esta denominada ampliación hacia el sur, ligada a la
desaparición de los regímenes dictatoriales en los tres países, concluyó
con la adhesión de Portugal y España el 1 de enero de 1986, mientras
que Grecia ya era miembro de las Comunidades desde el 1 de enero de
1981. Estas ampliaciones, que coinciden con una significativa
aceleración de los procesos de integración económica, recuperan para
Europa la centralidad del Mediterráneo y, en cierto modo, incorporan
cierta tensión entre esta región y un norte económica y socialmente
más desarrollado.
El polo opuesto es reforzado casi una década después, en la siguiente
ampliación, con la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia el 1 de enero
de 1995, que ya tienen como interlocutor a la Unión Europea: el
Tratado de Mastrique, que da origen a esta nueva organización, había
entrado en vigor el 1 de noviembre de 1993. La adhesión de Noruega
fracasó de nuevo en el referéndum celebrado en ese país.
Entre 1987 (Turquía) y 1998 (Malta) se presentaron muy numerosas
solicitudes de adhesión, procedentes mayoritariamente del centro y del
este de Europa; pues, liberados de la tutela política más o menos directa
de la Unión Soviética y desmembrada ésta incluso, muchos Estados
buscan en la Unión Europea estabilidad y prosperidad no sólo en el
ámbito económico, sino también en el político. Desde tales perspectivas,
tal ampliación parece interesar igualmente a la Unión y, por diversas
razones culturales, históricas y económicas, muy especialmente a
Alemania. El correspondiente proceso ha culminado ya para diez de
estos países, que se adhieren a partir del 1 de mayo de 2004; las
poblaciones de Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Hungría, Chequia,
Eslovaquia, Eslovenia, Chipre 6 y Malta participan ya en las elecciones
al Parlamento Europeo de junio de 2004. La incorporación de Rumanía y
Bulgaria, que firmaron el Tratado de Adhesión en abril de 2005, se
produce el 1 de Enero de 2007.
Debe destacarse que estas últimas son ampliaciones muy significativas,
en realidad sin precedentes, tanto en población como en número de
Estados: Los gobiernos y los ciudadanos de estos países determinan
desde un principio, con pleno derecho, el desarrollo de la Unión quizá sin
estar imbuidos del espíritu integrador que progresivamente se ha
asentado entre sus miembros tradicionales. Por ello suponen igualmente
dificultades añadidas para la formación de voluntad común en Europa.
El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa,
enfrentado a este reto, ofrecía una respuesta muy limitadamente
satisfactoria.
En la actualidad, existen tres Estados candidatos a la entrada en la
Unión Europea: Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia y
Turquía. Como Estados potencialmente candidatos se consideran
Albania, Bosnia-Herzegovina, Montenegro y Serbia, incluyendo de
momento Kosovo, todos ellos situados en la península de los Balcanes.
El Consejo Europeo en Helsinki en 1999 decidió que “Turquía es un
Estado candidato llamado a ingresar en la Unión atendiendo a los
mismos criterios que se aplican a los demás Estados candidatos”. Esos
criterios generales exigidos para la adhesión incluían unas instituciones
democráticas estables, el respeto a las minorías, la existencia de una
economía de mercado capaz de hacer frente a la presión de la
competencia en el interior de la Unión, y la capacidad de cumplir los
objetivos de la unión política, económica y monetaria. La decisión de
abrir las negociaciones, sin embargo, no necesariamente había de
limitarse a constatar el cumplimiento de tales condiciones, sino que
podía tomarse a partir de una prognosis favorable, y considerarse como
un estímulo a su cumplimiento. Siguiendo así la recomendación
formulada por la Comisión en octubre del año 2004, el Consejo Europeo
definió en diciembre de 2004, tras intensos debates, las condiciones
para la apertura de negociaciones orientadas a una eventual
incorporación; desde Turquía se consideraron tan exigentes que
afectaban al principio de igualdad con los otros candidatos previamente
establecido. Pero, finalmente, las negociaciones se han abierto en la
madrugada del 3 de octubre de 2005, después de que el Consejo
adoptara, de nuevo con tensiones que se mantuvieron hasta el último
momento, el preceptivo acuerdo sobre los principios que deben regir las
negociaciones. En cualquier caso, el proceso de negociación será largo;
no se prevé que la adhesión pueda tener lugar antes de 2014. El
Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores del día 11 de diciembre de
2006, a propuesta del colegio de comisarios, ha suspendido de forma
temporal la apertura de negociaciones de adhesión sobre ocho de un
total de treinta y cinco capítulos a causa del incumplimiento por parte
de Turquía de las obligaciones establecidas en el Protocolo de Ankara
referidas a la apertura de sus puertos y aeropuertos a las naves y
aeronaves chipriotas. Las negociaciones se mantienen en la actualidad
en tres capítulos: empresas e industria, control financiero y
estadísticas.
No es difícil pronosticar, a la vista de estos antecedentes, que la
adhesión de Turquía resultará especialmente complicada, y no sólo por
las reservas que puedan plantearse desde países, como Alemania o
Austria, en los que los inmigrantes turcos son frecuentemente
percibidos como una minoría muy significativa y difícil de integrar. Lo
cierto es que una población ya hoy muy numerosa con alta tasa de
crecimiento convertirá a Turquía, quizá ya en el momento mismo de la
adhesión, en el país más poblado de la Unión, dotado de una tradición
cultural y política significativamente distinta de la que atesoran el resto
de los Estados miembros (por lo demás no poco diversos entre sí). Pero,
sobre todo, su situación geoestratégica, especialmente complicada,
pondrá en primer plano conflictos y tensiones que la Unión Europea
hasta el presente se ha permitido eludir.
La fecha de apertura de negociaciones con Croacia, también un país
candidato a la adhesión, estaba fijada para el mes de marzo de 2005,
pero fue aplazada hasta que se acreditara que el país prestaba la
debida colaboración al Tribunal Penal Internacional que persigue los
crímenes de guerra y contra la humanidad que se cometieron en las
guerras surgidas del desmembramiento de la antigua Yugoslavia. El
Consejo Europeo de 17 y 18 de junio de 2004 decidió, siguiendo las
recomendaciones de la Comisión, garantizar su status de estado
candidato y el 3 de octubre de 2005 se abrieron formalmente las
negociaciones. En febrero de 2006 el Consejo firmó un nuevo acuerdo
de asociación con Croacia a la vista de los progresos realizados por el
país candidato. La Antigua República Yugoslava de Macedonia ha
presentado igualmente su candidatura a la adhesión en 2004, y la
Comisión se ha pronunciado favorablemente en Noviembre de 2005
sobre un eventual inicio de las negociaciones. La Antigua República
Yugoslava de Macedonia tiene pues el estatuto de país candidato desde
diciembre de 2005. El menor peso económico y político de ambos
Estados, Croacia y Macedonia, permite suponer que una decisión sobre
su integración pudiera resultar a la postre menos problemática que la de
Turquía.
La Unión Europea, en virtud de tres Decisiones del Consejo de fecha 30
de enero de 2006, ha establecido los principios, las prioridades y las
condiciones de asociación con Bosnia-Herzegovina, Albania y Serbia; ha
realizado lo propio en su Decisión de 22 de enero de 2007 sobre
Montenegro. Se considera indispensable reforzar las instituciones de
estos países: las reformas deberían orientarse hacia los sectores
político, judicial y económico, la lucha contra la corrupción y la
delincuencia organizada. Serbia se enfrenta a los más difíciles retos,
entre los que figura el estatuto de Kosovo. Las negociaciones con Serbia
se interrumpieron el 3 de mayo de 2006 a la vista de la falta de
colaboración del gobierno serbio con el Tribunal Penal Internacional para
la Antigua Yugoslavia; pero de las elecciones parlamentarias de febrero
de 2007 surgió un nuevo gobierno proclive a colaborar con este
Tribunal.
En el Comunicado de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de
8 de noviembre de 2006 se fijaba la “Estrategia de ampliación y
principales retos 2006-2007”. En ella se afirmaba que las ampliaciones
contribuyen a la creación de un espacio de paz y de estabilidad en el
que se comparten valores comunes y se fomenta la prosperidad y la
competitividad, relanzando la economía para poder hacer frente a la
globalización. Además, se fijó el denominado marco de la ayuda
financiera para los países candidatos y para los potenciales candidatos.
El nuevo instrumento financiero, aprobado por el Reglamento nº
1085/2006, se ha denominado Instrumento de Ayuda a la Preadhesión
(IPA) y está previsto para el período 2007-2013. La ayuda se facilita en
el marco de las asociaciones europeas de países potencialmente
candidatos y de las asociaciones de los países candidatos. Quiere ser un
instrumento flexible que preste una ayuda económica en función de los
avances realizados por los países beneficiarios y de las necesidades
constatadas en las evaluaciones y los documentos de estrategia anuales
de la Comisión. Tiene por objeto principal apoyar el refuerzo de las
instituciones y del Estado de Derecho, los derechos humanos, incluidas
las libertades fundamentales, los derechos de las minorías, la igualdad
de sexos y la no discriminación, las reformas tanto administrativas
como económicas, el desarrollo económico y social, la reconciliación y la
reconstrucción, y la cooperación regional y transfronteriza 7 .
2.3. El desarrollo político y las reformas de los Tratados
a) Como hemos dicho, el 9 de mayo de 1950 Robert Schuman, ministro
francés de Asuntos Exteriores, propone poner en común los recursos de
carbón y de acero de Francia y de la República Federal de Alemania
mediante una organización abierta a los demás países de Europa. El 18
de abril de 1951 se firma en París el Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), que entró en vigor
al año siguiente 8 . Con el Tratado se pone en pie una Alta Autoridad,
una Asamblea, un Consejo de Ministros y un Tribunal de Justicia, que
servirán como modelo institucional a las sucesivas comunidades.
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Defensa (CED),
firmado también en París el 27 de mayo de 1952, fracasa al ser
rechazado en 1954 por la Asamblea Nacional francesa. Ello determina la
orientación exclusivamente económica de la integración en esa primera
fase.
Así, en junio de 1955 los ministros de Asuntos Exteriores de los seis
miembros de la CECA deciden ampliar la integración europea a toda la
economía; el 25 de marzo de 1957 se firman en Roma de los Tratados
constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la
Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM),
específicamente orientada a la promoción del uso pacífico de la energía
nuclear. Dichos Tratados entran en vigor el 1 de enero de 1958.
En 1965 se firma el Tratado de fusión de los ejecutivos de las tres
Comunidades, por el que se constituyen un Consejo y una Comisión
únicos (entró en vigor el l de julio de 1967). La Asamblea parlamentaria
y el Tribunal de Justicia, así como los comités económicos y sociales,
estaban unificados ab origine. Con este Tratado de fusión se puede
considerar cerrada, desde el punto de vista de los acuerdos formales,
esta primera fase de la integración.
En ella compiten más o menos abiertamente los dos proyectos en
presencia, el que aspira a una federación europea y el que desea
reducir Europa a un régimen de cooperación intergubernamental. Estos
primeros años de las Comunidades pueden ser resumidos, en efecto,
invocando por un lado el nombre del primer presidente de la Comisión,
Walter Halstein, un convencido europeísta, así como las sentencias del
Tribunal de Justicia van Gend & Loos (1963) y Costa/ENEL (1964), que
afirman el efecto directo y la primacía del Derecho comunitario y, de ese
modo, consolidan la posición autónoma de las Comunidades frente a los
Estados miembros: porque su Derecho va a ser aplicado directamente a
los ciudadanos incluso con preferencia sobre las normas contrarias que
pudieran existir en un Estado miembro o que sean adoptadas por éste.
Pero igualmente deben señalarse las reticencias hacia el desarrollo
comunitario; por ejemplo, el bloqueo de Francia en 1965, mediante la
política de silla vacía, que impide el paso a una fase definitiva en la que
la adopción de decisiones en el Consejo se debería producir por
mayoría, y ya no por unanimidad. En enero de 1966, el denominado
“compromiso de Luxemburgo” asegura el mantenimiento de la regla de
la unanimidad (y por tanto del derecho de veto) cuando estén en juego
intereses vitales o muy importantes de los Estados, que éstos definen
con libertad.
b) A partir de ese momento (y especialmente desde la Cumbre de La
Haya de 1969), los avances se producirán mediante pequeños pasos
aceptables por todos.
Así, el 1 de julio de 1968 se eliminan, con un año y medio de antelación
respecto de la fecha inicialmente prevista, los últimos derechos de
aduana intracomunitarios para los productos industriales, y se crea el
arancel aduanero común. En diciembre del año siguiente los jefes de
Estado o de Gobierno deciden pasar de la fase transitoria a la fase
definitiva de la Comunidad, adoptando los reglamentos agrícolas
definitivos y estableciendo el principio de que la CEE debe disponer de
recursos financieros propios.
El Tratado firmado en Luxemburgo el 22 de abril de 1970 amplía
igualmente los poderes de control del Parlamento Europeo. A finales de
1974, los jefes de Estado o de Gobierno de los (entonces ya) nueve
Estados miembros institucionalizan las cumbres celebradas desde finales
de los años sesenta, y deciden reunirse regularmente en Consejo
Europeo tres veces por año. También proponen la elección del
Parlamento Europeo por sufragio universal (se vota por primera vez en
1979); en 1975 se incrementan los poderes presupuestarios del
Parlamento Europeo y se crea un Tribunal de Cuentas europeo (el
correspondiente Tratado entra en vigor el 1 de junio de 1977).
c) Tras una década de propuestas fallidas, en 1985 se acuerda revisar el
Tratado de Roma y relanzar la integración europea mediante la
redacción de un Acta Única Europea. Con ella se abre una nueva etapa,
jalonada por sucesivas reformas de los Tratados con objetivos cada vez
más ambiciosos, que se traducen en nuevas atribuciones de
competencia a las instituciones comunitarias y, en medida
significativamente menor, en la adaptación estructural de éstas a los
nuevos retos.
El Acta Única, el primero de esta nueva serie de Tratados, es firmada el
28 de Febrero del año 1986 y entra en vigor el 1 de julio de 1987. Tal
Tratado articula los fundacionales y sus reformas sucesivas en un único
texto, que reconoce formalmente la figura del Consejo Europeo,
institucionaliza la cooperación política europea, incrementa los poderes
del Parlamento y crea el Tribunal de Primera Instancia. El Acta Única
Europea se vincula especialmente, en cualquier caso, con el logro del
mercado interior, al que más adelante nos referiremos.
d) La caída del muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989 da lugar no
sólo a la descomposición definitiva de la hegemonía soviética en el Este
de Europa o, afectando ya directamente al ámbito territorial de las
Comunidades, a la reunificación alemana que culmina el 3 de octubre
del año siguiente. También acelera los procesos políticos de integración
europea.
En diciembre del año 1990 se abren las conferencias
intergubernamentales sobre la Unión Económica y Monetaria y sobre la
Unión Política. El 7 de febrero de 1992 se firma el Tratado de la Unión
Europea en Mastrique (tras el Consejo Europeo celebrado allí en
Diciembre). Rechazado en el referéndum celebrado en Dinamarca (junio
de 1992), los acuerdos del Consejo Europeo de Edimburgo permiten que
antes de un año un nuevo referéndum tenga un resultado favorable
(mayo de 1993). El 1 de noviembre de 1993 entra así en vigor el
Tratado de Mastrique.
Este Tratado contiene, aparte de una larga serie de modificaciones de
los Tratados CEE y CEEA, el acta fundacional de la Unión Europea. Ésta
no sustituye a las Comunidades Europeas, sino que las sitúa bajo un
mismo techo (las disposiciones comunes del Tratado) junto con las
nuevas “políticas y formas de cooperación” (art. 47 del TUE). Así surgen
los tres pilares sobre los que reposa la Unión Europea: las Comunidades
Europeas (primer pilar), la colaboración en el ámbito de la política
exterior y de seguridad (segundo pilar) y la cooperación en asuntos de
justicia e interior (tercer pilar). Estos dos últimos pilares permanecen,
sin embargo, en régimen de cooperación intergubernamental.
El primer pilar está formado por las tres Comunidades Europeas, que
subsisten como tales; los actos jurídicos adoptados por cada una de las
instituciones lo siguen siendo de la Comunidad correspondiente. La más
significativa de las Comunidades pierde con este Tratado el adjetivo de
Económica y se convierta simplemente en la Comunidad Europea;
algunos órganos cambian también de nombre: el Consejo de las
Comunidades Europeas se denomina desde el 8 de noviembre de 1993
Consejo de la Unión Europea; la Comisión de las Comunidades Europeas
se ha convertido en Comisión Europea. En el ámbito de la Comunidad
Europea, las modificaciones más importantes introducidas por el Tratado
de Mastrique son el reconocimiento de la ciudadanía europea, el
reforzamiento de los poderes del Parlamento mediante el procedimiento
de codecisión, la creación del Comité de las Regiones y, muy
especialmente, la unión económica y monetaria. Pero el Tratado de
Mastrique queda identificado especialmente con la determinación de una
serie de criterios de política económica y monetaria vinculantes para los
Estados miembros que desearan acceder a una moneda única. El
contenido de tales criterios, fuertemente discutido por razones
económicas, sociales y políticas, determinará en adelante, en buena
medida, el desarrollo y los conflictos políticos, sociales y económicos en
los Estados y en la Unión.
e) La UE dio un nuevo paso con el Tratado de Amsterdam, firmado en
esa ciudad el 2 de octubre de 1997, que entró en vigor el 1 de mayo de
1999 tras la conclusión del procedimiento de ratificación en los Estados
miembros. A partir de él se prevé un control sobre el respeto de los
Estados miembros a los principios fundamentales de la Unión, y se
producen avances en materia de derechos sociales y políticas europeas,
en términos que parecían compensar el unilateralismo economicista de
Mastrique.
El Tratado de Amsterdam también procura una nada banal simplificación
formal, mediante la nueva numeración de los Tratados. Pueden
destacarse asimismo diversos avances institucionales: por ejemplo, el
establecimiento de un alto representante de la política exterior y de
seguridad común (Mister PESC), o el reforzamiento del Parlamento
Europeo, no sólo insertándolo en el procedimiento de reforma de los
Tratados, sino también ampliando sus competencias y el ámbito de los
procedimientos de codecisión.
En este mismo ámbito debe destacarse la conexión institucional que el
Tratado establece entre los tres pilares, en particular aproximando el
funcionamiento del tercero (los asuntos de seguridad, justicia e interior)
a los mecanismos comunitarios. Con ello, al lado del espacio
fundamentalmente económico de las viejas Comunidades se establece
un nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia, mientras que el
tercer pilar queda reducido a la cooperación policial y judicial.
Igualmente supone una aportación del Tratado de Amsterdam en este
terreno la disposición sobre flexibilidad y cooperación reforzada:
aquellos Estados miembros que tengan intención de intensificar la
cooperación podrán hacerlo dentro del respeto de determinadas
condiciones (ciertamente bastante restrictivas), utilizando al efecto los
órganos, procedimientos y mecanismos contemplados en los Tratados
comunitarios. De esta manera se abre una vía hacia una Europa de
varias velocidades, capaz de superar los bloqueos a los que siempre
parecen dispuestos algunos Estados.
f) Con todo, el Tratado de Amsterdam no aborda otras cuestiones
fundamentales para el eficaz funcionamiento de la Unión: la composición
de la Comisión, que, con sus miembros propuestos por los diferentes
Estados, carece de la flexibilidad necesaria para constituirse en órgano
colegiado con autonomía para dirigir la política de la Unión; la
ponderación de los votos en el Consejo, que sigue privilegiando la
formación de minorías capaces de impedir la adopción de decisiones y,
de este modo, dificulta la acción precisamente ante los retos más
complicados; finalmente, los riesgos de bloqueo institucional, no sólo
por las dificultades para alcanzar acuerdos en el Consejo, sino también
porque incluso éstos, en su compleja relación con las facultades
concedidas a la Comisión y el Parlamento, corren riesgo de parálisis.
Todo ello se defiere a un nuevo Tratado, llamado de Niza y firmado el
26 de febrero de 2001, pero que no entró en vigor hasta el 1 de febrero
de 2003. En este caso el retraso se debió al resultado negativo de un
primer referéndum en Irlanda; ciertos cambios políticos internos y
determinadas concesiones de la Unión permitieron obtener la ulterior
ratificación.
El Tratado de Niza, entre otras reformas, establece una regulación más
detallada (simplificando las condiciones de acceso) de la cooperación
reforzada para los tres pilares, y también reforma profundamente el
sistema judicial. En cualquier caso, resulta sustancialmente fallido: no
acierta a dar respuesta a la necesidad objetiva de configurar un sistema
institucional operativo para una Unión dotada de un arsenal de
competencias de alcance más que considerable y con ya quince Estados
miembros, que además tenía en perspectiva una nueva e importante
ampliación. Se producen ciertas reformas en la Comisión, se amplían de
nuevo los poderes del Parlamento, se sustituye en unos cuantos
supuestos la unanimidad en el Consejo por mayorías cualificadas, se
modifica la ponderación de los votos entre los Estados representados en
el Consejo; pero todo ello en absoluto logra eliminar los riesgos de veto
y de bloqueo en un sistema de adopción de decisiones de complejidad
casi inextricable. Lo deja en evidencia el hecho de que el propio Tratado
de Niza reconozca la necesidad de abordar, en una nueva Conferencia
Intergubernamental, nuevas reformas. El Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa, al que se dedica el tercer
epígrafe de esta lección, supone una fallida respuesta a tal reto; en su
estela se coloca el Tratado de Lisboa, al que también nos referiremos en
dicho epígrafe.
Entretanto, el Consejo Europeo de Colonia había acordado en 1999 un
procedimiento novedoso para redactar una Carta de Derechos
Fundamentales; ésta fue formalmente proclamada, sin carácter
normativo, con ocasión del Consejo Europeo de Niza de Diciembre del
año 2000.
2.4. El mercado interior
a) 9 “El art. 2 del Tratado constitutivo de la CEE establece como
objetivo ‘promover, mediante el establecimiento de un mercado común
y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados
miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el
conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una
estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y unas
relaciones más estrechas entre los Estados que la integran’.
“Los derechos internos de aduana y los contingentes fueron ya
suprimidos en julio de 1968, dieciocho meses antes de lo previsto. Pero
algunos Estados miembros, especialmente afectados por la crisis
económica a que dieron lugar las dos crisis del petróleo de 1973 y de
1980, recurrieron a medidas de protección para preservar su mercado
del aumento de la competencia mundial.
“Al publicar su Libro blanco en 1985, la Comisión, presidida por Jaques
Delors, le dio un vuelco a la situación. Con la firma en febrero de 1986
del Acta Única Europea se establecen las etapas y el calendario de unas
270 medidas necesarias para la realización del mercado interior.
“El trabajo realizado afecta principalmente a los siguientes sectores:
La apertura de los contratos públicos.
La supresión de las disparidades fiscales.
La liberalización de los mercados de capitales y de los serviciosfinancieros.
El mutuo reconocimiento de textos y certificados nacionales y,en general, el reconocimiento del principio de equivalencia de lasnormas nacionales.
La supresión de los obstáculos técnicos (libre ejercicio de lasactividades profesionales y equivalencia de las formaciones) yfísicos (controles en las fronteras) a la libre circulación de laspersonas.
La armonización del Derecho de sociedades y la aproximación delas legislaciones en materia de propiedad intelectual e industrial(marcas y patentes).
La liberalización de los servicios (telecomunicaciones, energía,etc.).
“El mercado único representa una creación continua. Con esta
perspectiva la Comisión lanzó su nuevo plan de acción para el mercado
único en la cumbre de Amsterdam (junio 1997). El programa cubre el
ámbito fiscal, la política de la competencia, etc. También la moneda
única surge con el fin de suprimir las barreras no arancelarias a la libre
circulación de bienes, capitales, servicios y personas y completar la
realización del mercado único”.
b) El mercado único ha conducido especialmente a una activa política
de competencia gestionada directamente por la Comisión Europea.
Ésta sanciona la colusión entre empresas destinada a fijar los precios o
a repartirse los mercados (aunque puede permitir por ejemplo la
cooperación entre empresas pequeñas para favorecer su
competitividad), así como los abusos de posición dominante; controla
las concentraciones de empresas que tienen alcance supranacional y
cierta envergadura; impide la constitución de monopolios (salvo que se
trate de servicios públicos que puedan considerarse anejos a un derecho
fundamental, como el servicio de correos en zonas rurales) y controla la
actividad de los existentes; supervisa toda forma de ayuda de los
Estados miembros a las empresas, incluidas por ejemplo, las
desgravaciones fiscales, para que no altere la libre competencia
(aunque, por ejemplo, puede autorizar una ayuda temporal para que
una empresa en dificultades pueda mejorar su competitividad cuando
ello concuerda con el interés de la Unión Europea en su conjunto; así
pueden permitirse ayudas para investigación y desarrollo, el desarrollo
regional o las pequeñas y medianas empresas).
c) El mercado único se asienta sobre las denominadas libertades
comunitarias: la libre circulación de bienes, capitales, servicios y
personas. Estas libertades, calificadas como fundamentales, se refieren
a actividades de alcance económico con al menos algún elemento
transnacional, que traspasa las fronteras de los Estados; y las medidas
prohibidas son las que afectan directa o indirectamente sea a la
transferencia de mercancías, servicios o capitales, sea a la circulación y
contratación de trabajadores y al libre establecimiento de profesionales.
Tales libertades, pues, se concretan en la prohibición de adoptar
cualesquiera medidas que perjudiquen el tráfico económico en un
mercado interior que ha de funcionar en régimen de libre competencia.
Están concebidas a partir del principio de igualdad y no discriminación,
de modo que se refieren en particular a las medidas establecidas
mediante referencias expresas u ocultas a la nacionalidad o al lugar de
establecimiento de las empresas, las mercancías o las personas.
Igualmente quedan prohibidas las medidas que, sin ser discriminatorias,
resultan objetivamente contrarias a la libertad del mercado interior a
causa de la diversidad de regulaciones existentes en los diversos
Estados.
Tales restricciones del mercado interior, establecidas por los Estados,
eventualmente por la propia Comunidad o, en su caso, por los
particulares, pueden sin embargo resultar justificadas, de acuerdo con
los Tratados, en garantía de bienes jurídicos relevantes (desde la
seguridad, el orden público o la salud a la garantía de los servicios
públicos o, más ampliamente, de los intereses generales). Pero la
restricción se somete en tal caso a un control de proporcionalidad
formalmente similar al que se utiliza para valorar las limitaciones de los
derechos fundamentales: a) el fin perseguido por la medida ha de ser
legítimo conforme al Derecho comunitario: b) la medida ha de resultar
necesaria para lograr tal fin; y finalmente c) deben ponderarse el
alcance de la restricción de la libertad y el objetivo que se logra
mediante ella para evitar que logros menores supongan sacrificios
desproporcionados de las libertades comunitarias garantizadas.
Por último, debe señalarse que el ámbito de aplicación de estas
libertades es general: resulta indiferente que la materia a la que pueda
referirse el tráfico económico haya sido transferida a la Comunidad o
no. Cualquier ámbito material en el que se pueda hablar de bienes o
mercancías, capitales, servicios o trabajadores, aunque sea las políticas
cultural o social reservadas a la competencia de los Estados, queda
sometido a la fuerza configuradora de las libertades fundamentales.
2.5. La Unión Económica y Monetaria
En el Consejo Europeo de Bremen (1978) se decidió crear un sistema
monetario europeo (SME), que entró en vigor en 1979. El ecu,
elemento central del mismo, constituía una cesta compuesta por las
monedas de los Estados miembros: cada moneda tenía un tipo de
cambio central con respecto al ecu, y los tipos de cambio centrales
servían para determinar una red de tipos de cambio bilaterales. Sin
embargo, el modelo tuvo una eficacia muy limitada: varios Estados
miembros no se adhirieron al SME, la falta de convergencia de las
políticas presupuestarias creó tensiones, algunas devaluaciones
competitivas amenazaron la unidad del mercado interior, los trastornos
en los mercados internacionales de divisas obligaron a flexibilizar los
márgenes de fluctuación de las monedas dentro del SME.
En junio de 1988, el Consejo Europeo confirmó el objetivo de lograr
progresivamente una unión económica y monetaria y constituyó un
Comité, presidido por el entonces presidente de la Comisión Europea
Jacques Delors, para que elaboraran programa que permitiese avanzar
hacia dicha unión. El Informe Delors propuso que la unión económica y
monetaria se alcanzase en tres fases.
Primera fase
El Consejo Europeo decidió que la primera fase de la unión económica y
monetaria comenzaría el 1 de julio de 1990, fecha en que quedaban
suprimidas las restricciones a la circulación de capitales entre los
Estados miembros.
Dado que para la realización de las fases segunda y tercera resultaba
necesario revisar el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, se
convocó una Conferencia Intergubernamental sobre la Unión Económica
y Monetaria, que tuvo lugar en 1991, en paralelo a la Conferencia
Intergubernamental sobre la unión política. Las negociaciones
concluyeron con la adopción, en diciembre de 1991, del Tratado de la
Unión Europea, firmado en Mastrique en 1992.
En el Tratado de Mastrique quedaron fijados los criterios de paso a la
tercera etapa (criterios de Mastrique), que por su naturaleza
condicionaban el conjunto de las políticas comunitarias y nacionales con
trascendencia económica:
Estabilidad de precios: la tasa de inflación no podrá exceder enmás de un 1,5% la media de las tasas de los tres Estados quetuvieran una inflación más baja.
Tipos de interés: los tipos de interés a largo plazo no podíanvariar en más de un 2% de la media de los tipos de los tresEstados que los tuvieran más bajos.
Déficit: el déficit presupuestario nacional debería ser similar oinferior al 3% del PNB.
Deuda: la deuda pública sólo podría exceder del 60% del PNBcuando tendiera a bajar a dicho nivel.
Estabilidad de los tipos de cambio: la moneda nacional no podía
haber sido devaluada durante los dos años anteriores y deberíapermanecer dentro de un estrecho margen de fluctuación.
La introducción de una moneda única pretende facilitar el intercambio
de bienes y servicios, consolidando así el mercado único: disminuye el
coste del comercio transfronterizo y aumenta la competencia, lo que
teóricamente supondría una disminución de los precios. Los Estados
adoptarían la moneda única cuanto sus resultados económicos lo
permitieran, o cuando adoptaran la correspondiente decisión política.
Porque, en virtud de unos protocolos anejos al Tratado, el Reino Unido y
Dinamarca se reservaban el derecho a no pasar a la tercera etapa,
incluso si cumplieran con los criterios establecidos (cláusula de opting
out).
Segunda fase
La creación del Instituto Monetario Europeo (IME) el 1 de enero de 1994
señaló el comienzo de la segunda fase de la UEM 10 .
En 1997 el Consejo Europeo adoptó el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, cuya finalidad es garantizar la disciplina presupuestaria
mediante una vigilancia multilateral y la prohibición de déficits públicos
excesivos.
El desarrollo ulterior de la UEM ha estado marcado por las tensiones en
torno a la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Es cierto
que su contenido puede resultar discutible, pero entretanto no se
modifique (y no han faltado sugerencias al respecto) la Comisión ha
procurado exigir su cumplimiento. Los Estados y el propio Consejo, sin
embargo, han preferido mantener los criterios contenidos en él para
destacar la voluntad política de preservar la estabilidad económica y
monetaria, pero transigir con los casos de incumplimiento por parte de
los Estados sin poner en marcha los mecanismos sancionadores
previstos. No obstante, el Tribunal de Justicia (13 de julio de 2004), a
instancias de la Comisión, ha llegado a anular la decisión del Consejo
que, sin habilitación específica para ello, suspendía la vía sancionadora
por déficit público excesivo abierta por la Comisión contra Francia y
Alemania. Tal resolución ha llevado a la Comisión y al Consejo a
plantearse la necesidad de precisar el citado Pacto y mejorar sus
procedimientos de aplicación. La Comisión adopta en septiembre de
2004 una Comunicación sobre el reforzamiento de la gobernanza
económica y sobre la clarificación de la aplicación del pacto; en el
Consejo, los Ministros de Hacienda alcanzan en marzo de 2005 un
Acuerdo político para una mejor gestión del Pacto, que se traduce en
sendos Reglamentos adoptados en julio de 2005.
En mayo de 1998, el Consejo decidió que once Estados miembros
(Bélgica, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo,
Holanda, Austria, Portugal y Finlandia) cumplían las condiciones
necesarias para la adopción de la moneda única el 1 de enero de 1999.
Dichos países participarían, por tanto, en la tercera fase de la UEM. Al
mismo tiempo, se acordaron los tipos de conversión irrevocable del euro
con las monedas nacionales existentes.
Tercera fase
El 1 de enero de 1999 daba comienzo la fase tercera y última fase de la
UEM con la fijación de los tipos de cambio y el inicio de la ejecución de
la política monetaria única bajo la responsabilidad del Banco Central
Europeo. El número de Estados miembros participantes aumentó a doce
el 1 de enero de 2001, con la incorporación de Grecia a la tercera fase
de la UEM. El 1 de enero de 2002 entraba efectivamente en circulación
la nueva moneda, el euro. El 1 de enero de 2007 se incorporó a la zona
euro Eslovenia. Chipre y Malta hicieron lo propio el 1 de enero de 2008.
2.6. Las políticas comunes
a) Con la atención a la agricultura, el Tratado de Roma compensaba a
Francia, país con una potente economía agraria, respecto de la ventaja
que en principio obtendría la industrializada Alemania gracias a la
libertad de circulación de mercancías. El Tratado de Roma establecía
como objetivos para la Política Agraria Común, que entró en vigor en
1962, garantizar un nivel de vida digno para la población agrícola,
estabilizar los mercados, garantizar unos precios razonables para los
consumidores y modernizar las estructuras agrícolas.
La política agrícola común (PAC) comenzó subvencionando la
producción de productos alimenticios básicos para garantizar la
autosuficiencia. Pero el crecimiento de producción supera ampliamente
el incremento del consumo, y el mantenimiento de las ayudas a la
producción genera así tales costes a cargo del presupuesto comunitario
que compromete el desarrollo de las otras políticas comunitarias.
Además, el éxodo rural y la modernización del trabajo en el campo han
reducido la población agrícola. El objetivo esencial de las reformas
abordadas desde 1992 consiste en separar las ayudas del volumen de
producción, a fin de conseguir una mayor correspondencia entre la
producción y la demanda; las reformas también están diseñadas para
permitir que la UE cumpla las normas de la Organización Mundial del
Comercio en materia de comercio mundial justo de productos agrícolas.
Por otra parte, el desarrollo rural se ha convertido oficialmente en el
segundo pilar de la política agrícola de la UE, junto a la agricultura; se
procura mantener la vitalidad de las economías rurales, pero también la
seguridad y la calidad de los alimentos, así como preservar la
biodiversidad y los paisajes tradicionales.
La última reforma, en junio de 2003, supuso un profundo cambio para
la PAC. Supone, entre otras cosas, un pago único por explotación para
los agricultores de la UE, independiente de la producción («disociación»
de la ayuda); la subordinación de este pago al respeto de normas
medioambientales, de seguridad alimentaria, de sanidad animal y
vegetal y de bienestar de los animales («ecocondicionalidad»); una
política reforzada de desarrollo rural, merced a una reducción de los
pagos directos a las grandes explotaciones para financiar la nueva
política en la materia («modulación»); y un mecanismo de disciplina
financiera para limitar los gastos en concepto de sostenimiento del
mercado y de ayudas directas entre 2007 y 2013. Bajo esos criterios ya
han sido reformados varios sectores (tabaco, lúpulo, algodón, aceite de
oliva, azúcar frutas y hortalizas; está igualmente en marcha la reforma
del sector vitivinícola). Con todo ello, la PAC, que absorbió el 68% del
presupuesto de la UE en 1988, constituye ya poco más del 40%.
La política pesquera común (PPC), aunque prevista a partir de 1957 por
el Tratado de Roma, sólo en 1983 pasó a ser una política común de
pleno derecho. Comparte objetivos con la política agrícola común:
aumentar la productividad, estabilizar los mercados, garantizar la
seguridad de los suministros y asegurar precios razonables al
consumidor. A través de las reformas sucesivas, los objetivos iniciales
de la PPC se completaron para incluir también la explotación duradera
de los recursos, la protección del medio ambiente, la garantía de un
elevado nivel de protección de la salud humana y, en particular, la
protección de los recursos pesqueros y del medio marino, un objetivo
clave ante el reto que constituye la disminución de los recursos.
También comprende una política estructural destinada a ayudar a los
sectores de la pesca y la acuicultura en el proceso de adaptación de sus
equipamientos y sus organizaciones a las exigencias impuestas por los
escasos recursos y por el mercado.
b) Las competencias que permiten atender a la cohesión económica y
social permanecen fundamentalmente en manos de los Estados, pero
los progresos en la integración de los mercados y la unidad monetaria
privan a los mismos de importantes instrumentos necesarios para
desarrollar tal tarea. El objetivo de la cohesión territorial y social sólo
se puede mantener mediante el desarrollo de políticas comunitarias, que
se concretan a través de la política regional de la Unión Europea,
actualmente la segunda partida presupuestaria más importante de la
Unión: un 35 % del total.
Al efecto existen dos fondos estructurales (al margen de los
específicamente dedicados a la política agrícola y a la política
pesquera): el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), que desde
1975 concede ayudas para la construcción de infraestructuras y la
realización de inversiones productivas capaces de generar empleo, sobre
todo en beneficio de las empresas; y el Fondo Social Europeo (FSE),
instaurado en 1958, que financia principalmente actividades de
formación para favorecer la inserción profesional de los desempleados y
de los sectores más desfavorecidos de la población. A ellos se suma en
1993 el Fondo de Cohesión, para financiar infraestructuras de transporte
y medio ambiente en los Estados miembros que tenían en aquella
época un PIB inferior al 90% de la media de la Unión. El apoyo de los
Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión se realiza en forma de
cofinanciación.
En el ámbito europeo, la cohesión económica y social tiene sus orígenes
en el Tratado de Roma (1957), cuyo preámbulo hace referencia a la
reducción de las diferencias entre los niveles de desarrollo de las
regiones. En 1986, el Acta Única Europea introdujo, además de la
realización del mercado único, el objetivo de la cohesión económica y
social. Finalmente, el Tratado de Maastricht (1992) incorporó esa
política al TCE.
En la práctica, durante los años setenta se emprendieron diversas
acciones comunitarias con el fin de coordinar y completar desde el
punto de vista económico los instrumentos nacionales. Más adelante
estas medidas se revelaron insuficientes en un contexto comunitario en
el que, en contraste con las previsiones realizadas, la creación del
mercado interior no había hecho desaparecer las diferencias entre
regiones. Con la ampliación hacia el sur, entraron en la Comunidad
muchas regiones que estaban situadas claramente por debajo de su
nivel medio de desarrollo. Por ello, en 1988 se duplican los fondos
financieros asignados a los gastos estructurales, que se distribuyen a
través de los fondos existentes, reformados al efecto. En 1993 se creó
el Fondo de Cohesión, que en aquel momento beneficia a Grecia,
España, Portugal e Irlanda; este último Estado se ha desarrollado hasta
el extremo de no ser beneficiario de la ayuda desde 2004.
La ampliación de la Unión a veinticinco Estados miembros en mayo de
2004, y después a veintisiete en enero de 2007, altera
considerablemente la situación. La Unión había desarrollado
anteriormente programas financieros específicos para ayudar a los
nuevos Estados miembros a superar su desfase. Pero, con la integración
efectiva, el PIB per cápita de la Unión Europea disminuye más de un 10
% y las diferencias regionales se duplican. Puesto que alrededor del 60
% de las regiones menos desarrolladas se sitúan ahora en los doce
Estados miembros que ingresaron en la Unión a partir de 2004, el
centro de gravedad de la política regional se desplaza hacia el Este,
aunque seguirá respaldando transitoriamente a las regiones que no
hayan completado aún su proceso de convergencia real; asimismo, las
intervenciones estructurales continúan siendo necesarias en aquellas
zonas geográficas que se enfrentan a dificultades estructurales
específicas (zonas industriales en proceso de reconversión, zonas
urbanas, rurales o dependientes de la pesca, zonas con serias
desventajas naturales o demográficas).
Los fondos estructurales y el fondo de cohesión se desarrollarán entre
2007 y 2013 en el marco de tres nuevos objetivos:
el objetivo «Convergencia» trata de acelerar la convergencia delas regiones y los Estados miembros menos desarrolladosmejorando las condiciones que favorezcan el crecimiento y elempleo; el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión financian esteobjetivo, que representa un 81,5 % del total de los recursosasignados al efecto;
el objetivo «Competitividad regional y empleo» persigue laanticipación a los cambios económicos y sociales, la promociónde la innovación, el espíritu empresarial, la protección delmedioambiente y el desarrollo de mercados laborales quefomentan la integración de las regiones no incluidas en elobjetivo «Convergencia»; el FEDER y el FSE financian este
objetivo, que representa el 16% del total de los recursosasignados;
el objetivo «Cooperación territorial europea» refuerza lacooperación transfronteriza, transnacional e interregional en losámbitos del desarrollo urbano, rural y costero, del desarrollo delas relaciones económicas y de la integración en redes de laspequeñas y medianas empresas (PYME); el FEDER financia esteobjetivo, que representa el 2,5 % del total de los recursosasignados.
Por lo demás, la UE aporta ayuda financiera con fines específicos a los
países candidatos y a los candidatos potenciales. El nuevo Instrumento
de Preadhesión entró en vigor el 1 de enero de 2007 y agrupa todas las
ayudas de preadhesión en un único instrumento más específico.
c) La ayuda financiera no es el único instrumento de política social. El
espacio social, dotado de una plataforma de derechos mínimos, está
constituido tanto por normas que se contemplan en el Tratado (por
ejemplo, la igual remuneración de hombre y mujeres por un trabajo
igual) como por las directivas relacionadas con la protección de los
trabajadores. En diciembre de 1991 se adopta en Mastrique un
protocolo de aplicación de la Carta Europea de Derechos Sociales
Fundamentales, aprobada en 1989, que contemplaba para los
trabajadores en toda la Comunidad los derechos de libre circulación,
igualdad de trato a hombres y mujeres, asociación y negociación
colectiva, información, consulta y participación en la empresa,
remuneración justa, así como la mejora de las condiciones de trabajo, la
protección social, la formación profesional, la protección de la salud y la
seguridad en el trabajo, la protección de los niños, de las personas
mayores y de los minusválidos, etc. Tras un cambio de posición del
nuevo Gobierno laborista británico, se decidió en Amsterdam, en junio
de 1997, que este protocolo social se integraría en el cuerpo del
Tratado y sería aplicable a los todos los Estados miembros. Los
negociadores del Tratado de Amsterdam introdujeron también un nuevo
capítulo sobre el empleo, que lo convierte en una prioridad de la política
económica de la Unión. Por último, y como estudiaremos en su
momento, la carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea
incluye los derechos sociales en una sección propia bajo la rúbrica
“Solidaridad”.
En el Consejo Europeo de noviembre de 1997, los Quince definieron una
estrategia común destinada a reforzar la política social de los Estados
miembros. Tras la Agenda Social propuesta por la Comisión para el
periodo 2000-2006, una nueva Agenda Social que comprende el período
2006-2010 formula como objetivo principal lograr «una Europa social
en la economía mundial: empleos y nuevas oportunidades para todos»,
y persigue la promoción de la cohesión social como elemento del
crecimiento económico. Sus acciones se articulan en torno al empleo y
a la igualdad de oportunidades y la inclusión social. En esta nueva
Agenda, la Comisión prevé varias iniciativas sobre la evolución del
Derecho del trabajo, la seguridad y la higiene en el trabajo y la
responsabilidad social de las empresas, así como instrumentos para
formalizar el desarrollo y los resultados de la negociación colectiva
transnacional. En la Unión existe, por lo demás, una denominada
Estrategia Europea de Empleo (EEE), que se concibe como el
instrumento principal de orientación y coordinación de las prioridades de
la política de empleo que los Estados miembros suscriben a nivel
europeo.
d) Las políticas comunitarias complementarias del mercado único,
desarrolladas tanto mediante instrumentos coercitivos como con
recursos financieros de fomento y estímulo, se ampliaron
progresivamente a otros sectores: la protección del medio ambiente, la
salud, los derechos del consumidor, la competencia y la seguridad en
los transportes, la educación (programa Erasmus, por ejemplo), el
acceso a la cultura, etc. Un papel especialmente relevante corresponde
actualmente a la protección del medio ambiente: el programa de acción
que abarca el período comprendido entre 2001 y 2010 hace hincapié en
la necesidad de mitigar y frenar el cambio climático y el calentamiento
global, proteger los hábitats naturales y la fauna y flora silvestres,
atajar los problemas relacionados con el medio ambiente y la salud y
preservar los recursos naturales y gestionar los residuos de una manera
eficiente.
Porque, en efecto, la dimensión de determinados problemas hace que
éstos, como el del medio ambiente, no conozcan fronteras, y, exijan por
lo tanto soluciones concertadas que, en la mayoría de los casos,
encuentran en el marco comunitario el nivel de eficacia y los medios
financieros adecuados. Sólo como ejemplo: ya en 1958 el Euratom tenía
como objeto la explotación en común de la energía atómica para uso
civil; entretanto, la creciente aceleración de la innovación tecnológica y
científica ha estimulado una intervención comunitaria, complementaria
de las políticas nacionales, que favorece los proyectos de investigación
que agrupan a centros de distintos Estados miembros tanto en la
investigación fundamental como en las industrias estratégicas
(electrónica o informática, por ejemplo). Y, de acuerdo con las
propuestas presentadas por la Comisión en su Libro Blanco
“Crecimiento, competitividad, empleo”, el Consejo Europeo elaboró en
1994 una lista de once grandes proyectos en el sector de los
transportes, especialmente la construcción de trenes de alta velocidad,
que permitiesen enlazar las metrópolis de varios Estados miembros. A
estas obras generadoras de empleo se añaden otros proyectos
destinados simultáneamente a favorecer el relanzamiento del
crecimiento económico y la creación de empleo y generar
infraestructuras en el ámbito de la información (“autopistas de la
información”) y de la energía.
En el ámbito de las relaciones exteriores, la UE financia el desarrollo
económico en muchos países del mundo, presta ayuda humanitaria, ...
Un presupuesto separado administrado por la Comisión Europea facilita
fondos a los países de África, el Caribe y el Pacífico; se trata de fondos
adicionales proporcionados por los Estados miembros específicamente
con este fin y canalizados a través del Fondo Europeo de Desarrollo
(FED).
e) En los primeros tiempos de la construcción europea, el presupuesto
de las Comunidades Europeas dependía de las contribuciones de los
Estados miembros, que disponían así de un medio de control sobre las
políticas de las Comunidades. A raíz de una decisión de 21 de abril de
1970, las contribuciones de los Estados miembros se sustituyeron por
los llamados “recursos propios”: ingresos a los que la Comunidad tiene
derecho sin que las autoridades nacionales deban aprobarlos, y que por
tanto los Estados miembros se ven obligados a poner a disposición de la
Comunidad. Gracias a esta financiación del presupuesto comunitario
mediante los denominados recursos propios ha sido posible conseguir la
autonomía financiera de la UE.
Actualmente, el conjunto de los recursos propios no puede sobrepasar el
1,24 % del total de la renta nacional bruta (RNB) de los Estados
miembros, lo que sin duda señala un límite efectivo a las políticas
comunitarias que se acaban de esbozar. El sistema de recursos propios
comprende cuatro tipos de ingresos: los derechos de aduana percibidos
sobre las importaciones de productos agrícolas procedentes de terceros
países y ciertos derechos sobre el azúcar (aproximadamente 1% de los
ingresos; otros derechos de aduana que proceden de la aplicación del
arancel aduanero común y se cobran en las fronteras exteriores con
ocasión de las importaciones de los terceros países (un 10% de los
ingresos totales); el recurso basado en el impuesto sobre el valor
añadido (IVA), que no se aplicó hasta 1980, y que procede de la
aplicación de un porcentaje uniforme a la base IVA de cada Estado
miembro (dicho porcentaje se fijó en 2004 en el 0,50%, y aporta un
14% a los ingresos de la Unión); y el recurso basado en la renta
nacional bruta (RNB) (el «cuarto recurso»), introducido en 1988, que se
basa en la aplicación de un porcentaje uniforme a la suma de las RNB
de todos los Estados miembros en el marco del procedimiento
presupuestario; este cuarto recurso supone ahora el 75% de los
ingresos de la UE.
El esfuerzo financiero, por lo demás, se subordina a la estricta disciplina
presupuestaria impuesta en la Unión Económica y Monetaria tanto a los
Estados como a la propia Unión. La resistencia de los Estados a
incrementar su contribución financiera al presupuesto de la Unión
Europea es cubierta con la retórica sobre la burocracia de Bruselas,
cuando lo cierto es que solamente una pequeña parte del presupuesto
se utiliza para cubrir los costes administrativos de la UE (en 2004
aproximadamente un 6% del total).
2.7. El espacio de seguridad interior
El mercado único presupone una genérica libre circulación económica,
que se desglosa en las cuatro libertades de circulación fundamentales:
de trabajadores, de servicios, de mercancías y de capitales. Se atribuye
un cierto contenido político a la primera cuando el Tratado de Mastrique
la denomina libre circulación de personas y la considera un derecho
básico de la ciudadanía europea. Los gobiernos, en cualquier caso, han
limitado tal libertad con medidas que pretenden garantizar la seguridad
pública en el espacio comunitario y la protección en las fronteras
exteriores.; porque la eliminación de los controles en las frontera
interiores es también una cuestión de confianza entre los Estados
miembros: exige que cada uno de ellos esté equipado para vigilar las
fronteras exteriores en nombre de todos los demás y para expedir
visados válidos para el conjunto.
En junio de 1984 el Consejo Europeo ya había adoptado el principio de
la supresión de los trámites de aduana y de policía para las personas
que circulen dentro de la Comunidad; un mes después, el acuerdo
firmado entre Alemania y Francia inicia dicha vía. En junio de 1985
Bélgica, Alemania, Francia, Luxemburgo y Holanda firman el acuerdo de
Schengen, que prevé la supresión progresiva de los controles en las
fronteras comunes, estableciendo un régimen de libre circulación para
todas las personas, sean ciudadanos de los Estados signatarios, de los
demás Estados de la Comunidad o de países terceros. Desde su entrada
en vigor, en 1995, ello ha permitido suprimir las fronteras interiores
entre los Estados signatarios y crear una única frontera exterior donde
se efectúan los controles de entrada en el espacio Schengen con arreglo
a procedimientos idénticos.
El alcance territorial de este espacio Schengen se ha ampliado
progresivamente. En noviembre de 1990 Italia se había unido a los
cinco Estados antes mencionados, haciendo coincidir así este grupo con
el de los fundadores de las Comunidades; un año después se agregan
España y Portugal, y a finales de 1992 lo hace Grecia; más tarde se irán
incorporando Austria, Finlandia y Suecia. El 21 de diciembre de 2007
Estonia, la República Checa, Lituania, Hungría, Letonia, Malta, Polonia,
Eslovaquia y Eslovenia entraron a formar parte del espacio Schengen. El
Instrumento financiero Schengen, dotado con casi 1.000 millones de
euros, ha permitido a los nuevos Estados miembros superar, entre
otros, el reto de establecer controles fronterizos eficaces y fialbes para
los demás Estados de la Unión, y les ha permitido así convertirse en
miembros de pleno derecho del espacio Schengen.
Irlanda, Reino Unido y Dinamarca están sujetos a reglas especiales en
la materia; Chipre ha dilatado su entrada en Schengen y Bulgaria y
Rumanía están preparando ya su incorporación. Dos países ajenos a la
Unión (Islandia y Noruega) tienen un régimen específico que los asocia
a este régimen, y la efectiva adhesión de Suiza al espacio Schengen,
tras el referendum.celebrado en junio de 2005, está prevista para el 1
de noviembre de 2008.
El Convenio de Schengen prevé también normas comunes en la lucha
contra el terrorismo, contra los tráficos ilícitos y contra el crimen
organizado, y organiza la cooperación entre los sistemas judiciales, las
policías y los servicios administrativos. Entretanto, el Tratado de
Mastrique incluye en su Título VI, como tercer pilar de la Unión
Europea, la cooperación en los ámbitos de Justicia e Interior, que cubre
en su momento inicial
la armonización en el ámbito del derecho de asilo,
la instauración en la Unión de normas relativas a la inmigración,
la cooperación policial destinada a luchar eficazmente contra lacriminalidad transfronteriza, por ejemplo el terrorismo, la tratade seres humanos, los delitos contra los niños, el tráfico dedrogas, el tráfico de armas, la corrupción y el fraude,
la elaboración de acuerdos de cooperación en los ámbitos delDerecho Civil y del Derecho Penal. La cooperación judicial enmateria penal supone tomar medidas para facilitar la ayudamutua entre las autoridades nacionales, la extradición entre losEstados miembros, el reconocimiento mutuo de las decisiones yla ejecución de sentencias, así como para reforzar la lucha contrael blanqueo de capitales.
El Tratado de Amsterdam integra los Acuerdos de Schengen en el
acervo comunitario, como un supuesto específico de cooperación
reforzada. Con este Tratado, el control de las fronteras exteriores e
interiores, los visados, el asilo, la inmigración, la cooperación judicial en
materia civil y las demás políticas vinculadas a la libre circulación de
personas, tras un periodo transitorio, deberían transferirse al régimen
comunitario. Pero el propio Consejo Europeo de Laeken reconoció que,
por lo que se refiere a los temas de asilo e inmigración, “los avances se
han alcanzado menos rápidamente y han resultado menos sustanciales
de lo previsto”.
Tras el Tratado de Ámsterdam quedan en el tercer pilar, pues, la
cooperación policial y judicial en materia penal, que se desarrolla, en
principio, a través de la cooperación interestatal, al margen del
procedimiento comunitario de toma de decisiones. Ello explica el
diferente ritmo de los avances: se van añadiendo medidas sin disponer
de un esquema global. De todos modos, las agencias creadas por la
Unión en el marco del tercer pilar (Europol y la Red Judicial Europea
entran en funcionamiento en 1998, Eurojust se crea en 2002)
contribuyen también a los intercambios de información, la investigación
en común y la coordinación de las autoridades estatales competentes.
Los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y
Washington, del 11 de marzo de 2004 en Madrid y del 7 de julio de
2005 en Londres han acelerado y ampliado las medidas a escala
europea como, por ejemplo, la orden de detención europea (en vigor
desde 1 de enero de 2004) y la decisión marco relativa a la lucha contra
el terrorismo (junio de 2002).
2.8. La política exterior y de defensa
Tras el fallido intento (1952-1954) de crear una Comunidad Europea de
Defensa de estructura institucional en cierto modo similar a la de la
CECA, Alemania Federal e Italia se unieron a la Unión Europea
Occidental (UEO), creada en 1948 por Bélgica, Francia, Luxemburgo,
Holanda y el Reino Unido sobre la base de un tratado militar de
asistencia mutua y de consulta política. Pero la alianza militar más
importante estaba constituía por la OTAN, que unía a países de Europa
occidental con los Estados Unidos y Canadá.
La Cooperación Política Europea en materia de política exterior fue
puesta en pie por los Estados miembros de las Comunidades en 1970
de manera pragmática. Esencialmente orientada a la consulta mutua y
a la coordinación intergubernamental en cuestiones importantes de
política exterior (las cuestiones de seguridad se limitaban a sus
aspectos políticos y económicos), fue obra del Consejo Europeo y de los
Ministros de Asuntos Exteriores, que adoptan decisiones sólo por
unanimidad; las instituciones comunitarias, tales como el Parlamento o
la Comisión, son asociadas a ellas sólo de un modo secundario y, de
hecho, hasta el Acta Única (1986) esta Cooperación ni siquiera se toma
en consideración en los Tratados.
Después de 1989, la disolución del Pacto de Varsovia, la reunificación
alemana y la dislocación de la Unión Soviética, unidas al resurgir de
tensiones nacionalistas que han llegado hasta la guerra civil y la
desmembración de Yugoslavia, hacen que los conflictos de política
exterior, que se han aproximado a las fronteras de la Unión y se han
complicado sobremanera, se consideren un tema de primera
importancia para la propia construcción europea. Los Estados miembros
procuran entonces dar un salto cualitativo en la cooperación política.
El Tratado de la Unión Europea instaura una unión política que tiene
como segundo pilar una política exterior y de seguridad común (PESC).
Sus objetivos son la defensa de los valores comunes, de los intereses
fundamentales y de la independencia de la Unión; el fortalecimiento de
la seguridad de la Unión y de sus Estados miembros en todas sus
formas; el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad
internacional; el fomento de la cooperación internacional; el desarrollo y
la coordinación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el
respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
La PESC engloba así todos los ámbitos de la política exterior, incluida la
seguridad. Pero en estas materias los Estados miembros velan
particularmente por conservar su soberanía, y resulta difícil definir
intereses comunes 11 . Por ello, las disposiciones que regulan la PESC
no afectan en ninguna medida al “carácter específico de la política de
seguridad y de defensa de algunos Estados miembros”, y las decisiones
en materia de PESC siguen adoptándose en el marco de la cooperación
interestatal. No obstante, se ha ido desarrollando nuevos instrumentos,
institucionales y operativos, que ha encontrado su reflejo en el Tratado
de Amsterdam.
En lo sucesivo, la función de impulso y de orientación corresponde al
Consejo Europeo. El Secretario General del Consejo ejerce la nueva
función de Alto Representante de la PESC y asiste al Consejo
participando en la formulación, la elaboración y la aplicación de las
decisiones políticas. El Consejo podrá además, si lo considera necesario,
nombrar a un representante especial, a quien se confiere un mandato
en relación con cuestiones políticas específicas.
También se crea una “Unidad de planificación de políticas y de alerta
rápida” en el Consejo, con la misión de observar y analizar la evolución
de la PESC, realizar evaluaciones y dar rápidamente la alerta en cuanto
a hechos que pudieran tener repercusiones importantes en la PESC.
Para aportar control político y directrices estratégicas en momentos de
crisis, el Consejo Europeo (Niza, diciembre del 2000) decidió crear
nuevas estructuras políticas y militares permanentes en el Consejo: el
Comité Político y de Seguridad, el Comité Militar de la Unión Europea, y
el Personal militar de la Unión Europea, integrado por expertos militares
destinados en la Secretaría del Consejo por los Estados miembros.
La política exterior y de seguridad podrá desembocar, a largo plazo, en
una defensa común. El Tratado de Amsterdam, al pedir a la Unión
Europea Occidental “que elabore y ponga en práctica las decisiones y
acciones de la Unión que tengan repercusiones en el ámbito de la
defensa”, establece un puente que vincula a la Unión con la única
organización europea competente en materia de defensa.
El Consejo Europeo de Helsinki (diciembre de 1999) decidió que la UE
crearía una “fuerza de reacción rápida” de hasta 60.000 hombres, que
podría ser desplegada en el plazo de 60 días y permanecer desplegada
por lo menos un año; en cualquier caso, no se trata de un “ejército
europeo”, ya que los militares seguirán siendo miembros de sus fuerzas
armadas nacionales, bajo mandato nacional, y su papel se limitará a
realizar las denominadas “misiones de Petersberg”, definidas por la UEO
en junio de 1992: misiones humanitarias y de rescate, misiones de
mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de
combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de pacificación.
Todo ello, sin embargo, no altera el equilibrio entre los Estados que
consideran necesaria la afirmación de una identidad europea en materia
de defensa y aquellos otros que no quieren diluir los vínculos de
solidaridad establecidos en el marco de la alianza atlántica. De hecho, la
decisión del Consejo del Atlántico Norte reunido en Berlín el 3 de junio
de 1996 de poner a disposición de los europeos determinados
instrumentos de la OTAN para acciones militares que sólo impliquen a
los europeos abre otra vía a la afirmación de una identidad europea de
defensa: la construcción progresiva del “pilar europeo” de la Alianza
Atlántica.
3. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución paraEuropa
La integración europea es un proceso sin precedentes, que, como se ve
cada vez con mayor claridad, bien puede dar lugar a una nueva forma
política en el viejo continente. A fin de racionalizarlo jurídicamente, la
Unión Europea convocó en el Consejo Europeo de Laeken un proceso de
reforma de los Tratados; el documento resultante adoptó la
denominación de “Proyecto de Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa”.
3.1. La Convención sobre el Futuro de Europa
Cuando el Consejo Europeo de Laeken abrió un nuevo proceso de
reforma de los Tratados, lo más novedoso no era el objetivo
fundamental, básicamente aclarar la regulación existente, sino el
procedimiento para llevarlo a cabo. Los sucesivos Tratados que han
implicado avances en el proceso de integración europea se han
elaborado en las denominadas Conferencias Intergubernamentales,
caracterizadas por el trabajo secreto y las negociaciones diplomáticas.
Ahora, siguiendo el modelo de la Convención que elaboró la Carta de
Derechos Fundamentales, a la que nos referiremos en la lección
correspondiente, se institucionalizó de nuevo un foro público europeo
caracterizado por la participación democrática y la publicidad en sus
actuaciones. Y esta nueva Convención asumió, desde sus primeros
trabajos, una cierta autonomía respecto del Consejo Europeo de
Laeken 12 .
La Convención sobre el Futuro de Europa quedaba compuesta por ciento
cinco miembros: dos representantes de la Comisión, quince en nombre
de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, treinta
en representación de los parlamentos nacionales, dieciséis por el
Parlamento Europeo y, como significativa novedad, treinta y nueve
representantes (un representante de cada Gobierno y dos del
correspondiente Parlamento) de los Estados entonces candidatos a la
adhesión 13 , 14 .
El desequilibrio numérico entre representantes de los intereses
nacionales (de jefes de Estado y de Gobierno y de los parlamentos
nacionales) y del “interés europeo” (del Parlamento Europeo y de la
Comisión) ya se podía percibir en la Convención anterior. Por lo demás,
que sólo haya dos representantes por cada parlamento nacional hace
que coincidan, por lo común, con los representantes de los dos partidos
mayoritarios; bien puede obedecer a razones funcionales, pero no por
ello deja de afectar a la pluralidad ideológica.
Los trabajos de la Convención los dirigió una Mesa (denominada
Praesidium) formada por 12 miembros; el Presidente, Valery Giscard d
´Estaign, fue designado por el Consejo Europeo, no por la propia
Convención. Las deliberaciones de la Convención 15 fueron públicas, y
a través de internet no sólo se pudo acceder gratuitamente a todas las
actas y contribuciones escritas, sino que fue posible participar
activamente en los debates.
En las Conclusiones del Consejo Europeo de Laeken se preveía que la
Convención adoptara sus decisiones por consenso. Pero consenso no es
unanimidad: exige que todos los asuntos cuenten con el apoyo más
amplio posible de los participantes en el proceso, sin fijar un porcentaje
mínimo. Como a la hora de elaborar la Constitución española, se trataba
de evitar unos acuerdos de marcada orientación ideológica o de partido.
Este consenso se forma en torno a textos articulados que presenta la
Mesa de la Convención, que igualmente determina cuándo se ha
alcanzado el necesario nivel de acuerdo y elabora las propuestas
resultantes.
La Convención, abierta el 28 de febrero de 2002, desarrolla su trabajo
en tres fases. La primera viene determinada por debates generales
celebrados en una serie de sesiones plenarias 16 ; con ellas se
pretende tomar conciencia de la situación actual y de las tareas a
realizar. En esa fase resulta muy importante la confección por la Mesa
de la Convención de una serie de documentos de reflexión para preparar
las diferentes sesiones.
Ya en esta primera etapa (mayo de 2002) el Pleno acuerda la formación
de grupos de trabajo que traten cuestiones específicas. El desarrollo de
sus actividades y la exposición de sus conclusiones ocupa la segunda
fase del proceso. Los grupos están presididos por algún miembro del
Mesa de la Convención, y los debates desarrollados suelen venir
también habitualmente precedidos de audiencias a expertos (juristas,
políticos o economistas). Entre septiembre de 2002 y en febrero de
2003 se exponen en el pleno de la Convención las conclusiones de estos
grupos.
Simultáneamente, Valery Giscard d´Estaing elabora un Anteproyecto de
Tratado Constitucional, más bien el esbozo de un guión. Tomándolo
como base, junto con las conclusiones de los diferentes grupos de
trabajo, la Mesa de la Convención va elaborando proyectos de artículos
que presenta a la Convención para su debate. El desarrollo de estos
debates, precedidos de las correspondientes enmiendas presentadas por
los miembros de la Convención, constituye la tercera fase del proceso.
Se extiende desde la sesión celebrada en febrero de 2003 hasta la que
tiene lugar el 10 de julio de 2003, día en que cierra sus puertas la
Convención. En esta última fase sería ingenuo minusvalorar el peso que
correspondió a los representantes de los Jefes de Estado o de gobierno
de los Estados miembros, que pretendieron convertir la Convención en
mera reunión preparatoria para una singular Conferencia
Intergubernamental.
3.2. Las Conferencias Intergubernamentales
a) La Conferencia Intergubernamental bajo presidencia italiana
La segunda fase del proceso abierto en Laeken consistía en una nueva
Conferencia Intergubernamental, sometida a una lógica propia que ya
resulta conocida de antemano; su simple existencia ponía de manifiesto
los límites de la fórmula innovadora que suponía la Convención.
Ahora bien, lo cierto es que si bien la Conferencia Intergubernamental
se desarrolló, como es habitual, bajo la dirección de los Jefes de Estado
o de Gobierno de los Estados miembros, asistidos por los Ministros de
Asuntos Exteriores, no fue sin embargo una Conferencia al uso. Sus
trabajos estaban determinados por el Proyecto de Constitución
presentado por la Convención. Los dictámenes que emiten la Comisión
y el Parlamento Europeo coinciden en que el texto adoptado por ésta,
pese a resultar mejorable, es fruto de un delicado consenso, y como tal
debe ser tenido en cuenta por la Conferencia Intergubernamental. Así
se reconoce también inicialmente en el Consejo Europeo de Roma: el
Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa es un excelente punto de partida para iniciar los debates. En
tales términos es adoptado por consenso, y sólo en puntos muy
concretos, si bien muy significativos, se exteriorizan discrepancias.
Las discusiones de la Conferencia Intergubernamental se articulan en
torno a tres cuestiones: la distribución de votos en el Consejo, la
composición de la Comisión (que la propia Comisión considera
complicada, confusa e inoperativa) y la inserción en el Preámbulo de la
Constitución de una referencia a la herencia cultural de raíz cristiana,
que crearía particulares problemas a la tradición laica francesa. El
primero de estos problemas resulta, en realidad, decisivo. Cuestionada
la legitimidad de la Convención para proponer un nuevo régimen al
respecto, porque ciertamente no recibió mandato alguno para tratar la
cuestión, tal argumento sirve como refugio formalmente inexpugnable
para quienes, especialmente los representantes de España y Polonia, se
muestran insatisfechos por la concreta solución adoptada en el Tratado:
para tales Estados implica una pérdida de poder en relación con el
acuerdo adoptado en Niza.
A estas discrepancias se añade, por lo demás, la fractura producida en
la Unión Europea con motivo de la intervención militar en Irak. Resulta
significativo a este respecto que, junto con la escueta nota que da
cuenta del fracaso de la Conferencia Intergubernamental a la hora de
adoptar el texto aprobado por la Convención, el único documento que
se aprueba en la Conferencia sea la Estrategia Europea de Seguridad.
En sus primeras líneas se subraya el papel desempeñado por los
Estados Unidos en la integración y seguridad europeas, en particular
por medio de la OTAN, en términos que contrastan con las
formulaciones iniciales vertidas en la Convención, orientadas hacia una
mayor autonomía de la Unión Europea en esta materia; cuando la
Estrategia Europea de Seguridad plantea la responsabilidad que
corresponde a Europa en el mantenimiento de la seguridad mundial,
insiste en su actuación conjunta con Estados Unidos.
Esta situación impidió que el proyecto fuera adoptado, en los términos
que expresa el escueto comunicado fechado el 12 de diciembre de 2003,
que requiere a la presidencia irlandesa para que realice las consultas
pertinentes a los Estados miembros; porque en la Conferencia
Intergubernamental, al contrario de lo que ocurre en la Convención, ya
no se aplica el principio del consenso, que siempre tiene como válvula
de escape la regla de las mayorías. Las decisiones ahora sólo se pueden
adoptar por unanimidad, y cualquiera de sus miembros dispone de
derecho de veto.
b) La Conferencia Intergubernamental bajo presidencia
irlandesa
No obstante, el resultado electoral del 14 de marzo del año 2004 en
España 17 y la estrategia de la nueva presidencia irlandesa
permitieron abrir una nueva etapa. En la cumbre de Bruselas de marzo
de 2004, la presidencia irlandesa, que ya había logrado algún avance en
las semanas anteriores, considera que existe una sólida sensación
compartida de la conveniencia de celebrar las negociaciones lo antes
posible.
Las cuestiones más difíciles de resolver, en su opinión, seguían siendo
el tamaño y la composición de la Comisión y, en particular, la definición
y el ámbito de votación por mayoría cualificada; también señala que
debe resolverse el umbral mínimo de escaños al Parlamento Europeo. A
estas cuestiones se añadían la reapertura del procedimiento de adopción
de decisiones en ciertos ámbitos exigida por Gran Bretaña, así como la
inserción de una referencia en el Preámbulo de la Constitución a la
tradición cristiana.
El proceso en adelante se caracterizó sin embargo por el secreto propio
de las negociaciones entre Gobiernos. Esto contrasta con las sesiones
abiertas que durante año y medio mantuvo la Convención e incluso con
las sesiones de la anterior Conferencia Intergubernamental, en la que, al
menos, se hacía pública la postura de los Estados miembros en ciertas
materias.
El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa fue finalmente adoptado el 18 de junio de 2004.
Una síntesis de las principales innovaciones que aporta, en el marco de
las propuestas de la Convención y respecto del Derecho europeo
preexistente, sería aquí impertinente: en cada lección se harán las
oportunas referencias, con un detalle que ahora, cuando los alumnos
aún carecen de un conocimiento más preciso de la situación de partida
en cada materia, no sería posible. Baste subrayar que, aunque se pone
fin a la estructura en “pilares”, el objetivo inicial de simplificación se
logra sólo parcialmente. La solución finalmente adoptada en los
aspectos institucionales pretende contentar a todas las partes, aunque
el confuso resultado queda en evidencia simplemente considerando las
dificultades que existen para comprender el contenido de los acuerdos.
Que la católica Irlanda renunciara a la mención de la tradición cristiana
fue, en fin, decisivo para que las reservas francesas al respecto
consiguieran imponerse sin mayores dificultades.
3.3. El fracaso de la ratificación: hacia el Tratado de Lisboa.
a) El texto debería ser ratificado, así pues, por todos los Estados
miembros conforme a sus respectivas reglas constitucionales, tal y
como dispone el vigente art. 48 TCE; sólo entraría en vigor un año
después de la última ratificación nacional.
El procedimiento de ratificación provocó en la Convención y fuera de
ella una viva polémica. De un lado, y a la vista de la experiencia de la
propia Unión, se propuso sustituir la exigencia de aprobación de todos
los Estados por una mayoría cualificada de los mismos; la propuesta,
discutida en el seno de la Convención, no fue finalmente adoptada. En
cualquier caso, como medida de presión para los reticentes, la
Declaración al Acta Final de firma del Tratado dispone que “si,
transcurrido un plazo de dos años desde la firma del Tratado por el que
se establece la Constitución, las cuatro quintas partes de los Estados
miembros lo hubieran ratificado y uno o varios Estados miembros
hubieran experimentado dificultades para proceder a dicha ratificación,
el Consejo tomará conocimiento de la cuestión”.
De otra parte, algunas propuestas habían planteado la necesidad de que
los ciudadanos participaran de forma directa en el proceso de
ratificación del Tratado, sea mediante la celebración de un referéndum
europeo, sea obligando a celebrar referenda en cada uno de los Estados
miembros. Dado que ello podría comportar dificultades –en realidad
más políticas que jurídicas-- para ciertos Estados, se renunció a la
regulación de cualquier aspecto que pudiera evocar un acto
constituyente de alcance europeo y se acordó dejar a cada Estado
miembro libertad para escoger el procedimiento que, dentro del respeto
a sus reglas constitucionales, estimara más conveniente.
La ratificación fue culminada en dieciocho de los veintisiete Estados
Miembros. En España, como destacaron el dictamen del Consejo de
Estado de 21 de octubre de 2004 y la Declaración del Tribunal
Constitucional 1/2004, de 13 de Diciembre 18 , la vía adecuada al
efecto era la ley orgánica prevista en el artículo 93 de la Constitución.
La ratificación, pues, fue autorizada por la Ley Orgánica 1/2005, de 20
de mayo.
Es cierto que el Gobierno había decidido celebrar un referendum acerca
de tal ratificación; pero la Constitución española no prevé referendum
alguno para la ratificación de tratados internacionales. El Gobierno, por
tanto, convocó para el 20 de febrero de 2005 no un referendum para la
ratificación del Tratado, sino un referendum consultivo conforme a lo
previsto en el art. 92 de la Constitución, que permite someter a
consulta popular cuestiones políticas de especial transcendencia. La
decisión última sobre tales asuntos sigue correspondiendo a los órganos
constitucionales legitimados al efecto; de manera que a este referendum
le corresponde un valor político indudable, pero carece de efectos
jurídicos directos. Dicho en otros términos: el referendum sobre el
Tratado constitucional puede haber mostrado el acuerdo de los
ciudadanos, pero el proceso de ratificación fue llevado a cabo a
continuación por los procedimientos ordinarios, sin que dicho
referendum se deba considerar inserto en el mismo.
El referendum celebrado, en definitiva, no sustituye la decisión del
Gobierno y de las Cortes Generales, ni siquiera la complementa en
términos que tengan un relieve efectivo. Tampoco dota al Tratado
ratificado de un valor jurídico adicional, por ejemplo de un valor cuasi-
constitucional en España: el Tratado seguiría siendo en España un
simple tratado, aunque contuviera la denominada Constitución para
Europa y su ratificación hubiera sido precedida de un referendum. El
referendum español, por último, no supone un acto de ratificación de la
Constitución para Europa en cuanto tal Constitución europea. Una
Constitución europea sólo podría ratificarla en referendum el pueblo
europeo, nunca el pueblo de uno u otro Estado. Los referenda que se
celebren en algunos de esos Estados en ningún caso avalan el texto
como norma constitucional de origen popular, y menos aún cuando,
como en el caso de España, tales referenda son puramente consultivos,
y ni siquiera se insertan formalmente en el proceso de ratificación del
Tratado.
Las reformas de la Constitución española, sin embargo, sí llevan
aparejado un referendum (facultativo o preceptivo, según se realicen
por la vía del artículo 167 o del artículo 168 de la Constitución)
orientado a la ratificación del nuevo texto de la Constitución. Estos
referenda de reforma constitucional sí tienen efectos jurídicos directos:
ratifican o rechazan, con efecto vinculante, la reforma adoptada por las
Cortes Generales, determinando, mediante el respaldo del pueblo
español, en el que reside la soberanía nacional, la cualidad
constitucional de la norma resultante de tal procedimiento.
De los procesos de ratificación seguidos en otros Estados interesa
destacar sobre todo lo ocurrido en Francia y Holanda. En sendos
referenda (29 de mayo de 2005 en Francia y 1 de junio del mismo año
en Holanda), los ciudadanos de estos países rechazaron tal ratificación.
Ambos son Estados fundadores de las Comunidades; el peso económico
y político de Francia en la Unión descartaba la posibilidad de recurrir a
cualquier estrategia que pretenda aislarla, y la tradición democrática
francesa también hacía inimaginable una estratagema que pretenda
subvertir los resultados de la consulta popular. Por ello, el Consejo
Europeo de junio de 2005 consideró que la fecha inicialmente prevista
para examinar el estado de las ratificaciones ya no era realista, y que
se hacía precisa la apertura de un período de reflexión.
Diversos países en los que estaba prevista una ratificación mediante
referendum (Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Portugal, Polonia,
Chequia, Estonia) lo suspendieron o aplazaron a la luz de estos
acontecimientos, esperando al menos un cambio en la situación política
francesa; no tendría mucho sentido que los respectivos Gobiernos
presentaran ante sus votantes un Tratado que seguramente no bia a
entrar en vigor. El Tratado ha sido ratificado fundamentalmente por los
Estados que han decidido realizar el trámite por vía exclusivamente
parlamentaria, sin acudir a un referéndum. España es así el único
Estado, junto con Luxemburgo (10 de julio de 2005), en el que ha
prosperado un referendum sobre la ratificación del Tratado.
b) La Presidencia alemana del Consejo, correspondiente al primer
semestre de 2007, asumió como uno de sus objetivos revitalizar el
mencionado proceso de reflexión, en la esperanza de encontrar algún
acuerdo que permitiera al menos poner en marcha las reformas
institucionales más importantes. Así, con ocasión del quincuagésimo
aniversario de la firma de los Tratados de Roma, se realiza el 25 de
marzo de 2007 una Declaración en Berlín en la que el Presidente del
Parlamento Europeo, la Presidenta del Consejo de la Unión Europea y el
Presidente de la Comisión proclaman que con “la unificación europea se
ha hecho realidad un sueño de generaciones anteriores. Nuestra historia
nos reclama que preservemos esta ventura para las generaciones
venideras. Para ello debemos seguir adaptando la estructura política de
Europa a la evolución de los tiempos. Henos aquí, por tanto, cincuenta
años después de la firma de los Tratados de Roma, unidos en el
empeño de dotar a la Unión Europea de fundamentos comunes
renovados de aquí a las elecciones al Parlamento Europeo de 2009”.
Para articular este compromiso, el Consejo Europeo de junio de 2007
acuerda convocar una Conferencia Intergubernamental en virtud del
artículo 48 TUE, con el objetivo de lograr un nuevo Tratado que pueda
aprobarse definitivamente antes de la mencionada fecha de 2009. La
Conferencia Intergubernamental está formada por los Jefes de Estado y
de Gobierno, asistidos por los Ministros de Asuntos Generales y de
Asuntos Exteriores. La Comisión también está representada, así como el
Parlamento Europeo, este último por dos miembros. La secretaría del
Consejo provee el soporte de intendencia de la Conferencia.
Lo más novedoso de la Conferencia es el nivel tan elevado de
determinación de los contenidos que supuestamente tiene que debatir.
En el Anexo a las Conclusiones de la Presidencia titulado Mandato a la
Conferencia Intergubernamental, el Consejo de Bruselas de junio de
2007 especifica hasta el detalle lo que deberá ser el contenido del nuevo
Tratado; los trabajos de la Conferencia Intergubernamental quedan
reducidos a una tarea casi burocrática.
Se quiere dejar claro, por ejemplo que
el Tratado de reforma contendrá dos cláusulas substantivas quemodificarán, respectivamente, el Tratado de la Unión Europea(TUE) y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE).El TUE conservará su denominación actual, mientras que el TCEpasará a llamarse Tratado sobre el funcionamiento de la Unión(en adelante TFUE)
No se utilizará el término “Constitución”, y el “Ministro deAsuntos Exteriores de la Unión” que contemplaba el Tratadoconstitucional pasará a denominarse Alto Representante de laUnión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
Se abandonan las denominaciones de “ley” y “ley marco” queproponía el Tratado Constitucional para referrise al reglamento yla directiva.
Se permite que algunos Estados miembros puedan acogerse auna serie de excepciones con respecto a la aplicación de ciertasdisposiciones de los Tratados.
Se explica, en fin, el contenido de los Títulos que debencomponer los dos Tratados hasta un nivel de detalle ciertamentesorprendente.
De las explicaciones del Consejo se deduce la intención de prescindir de
los aspectos más novedosos del Tratado constitucional. Algo que
lamentó, entre otros, el Parlamento Europeo en su resolución de 11 de
julio de 2007, donde hace notar su descontento porque dicho mandato
“suponga el abandono de algunos elementos importantes acordados en
la CIG de 2004, tales como el concepto de Tratado Constitucional, los
símbolos de la Unión, una denominación comprensible de los actos de la
Unión, una declaración inequívoca de la primacía del Derecho de la
Unión y la definición de la Unión Europea como una unión de ciudadanos
y de Estados”. Expresa su preocupación por el hecho de que el mandao
permita que algunos Estados miembros puedan acogerse a un creciente
número de excepciones con respecto a la aplicación de disposiciones
importantes de los tratados. La Comisión Europea, por su parte, emite
un Dictamen sobre la convocatoria de la CIG más condescendiente en el
que refleja los aspectos más positivos del mandato del Consejo; merced
al mismo, se refuerza en opinión de la Comisión la infraestructura
democrática de Europa, así como la eficacia de las instituciones.
La Conferencia Intergubernamental alcanza un acuerdo el 18 de octubre
de 2007; el Tratado de Lisboa, que así se denomina el nuevo Tratado,
se firma el 13 de diciembre. Un día antes, el 12 de diciembre, se
proclamó solemnemente la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea.
El Consejo Europeo de Bruselas de 14 de diciembre de 2007, por
último, se congratula de la firma del Tratado de Lisboa, al tiempo que
crea un Grupo de Reflexión sobre el horizonte 2020-2030 e invita al
Grupo a determinar las cuestiones y las evoluciones fundamentales a los
que tendrá que responder probablemente la Unión y a analizar de qué
modo se les puede hacer frente. El Grupo, presidido por el expresidente
del gobierno español Felipe González, estará compuesto por un máximo
de nueve miembros.
El Tratado de Lisboa tendrá que ser ratificado por todos los Estados
miembros para que pueda entrar en vigor; el objetivo es que esto
último se produzca el 1 de enero de 2009. A cada Estado le
corresponde decidir, con arreglo a su marco constitucional, si la
ratificación se hace por referéndum o por votación parlamentaria. A la
luz de la experiencia, los Estados se decantan por su ratificación
parlamentaria, salvo que exigencias constitucionales propias impongan
acudir a un referéndum, como ocurre en Irlanda. Pero justamente el
pueblo irlandés rechaza el Tratado el día 12 de junio de 2008, y ello
genera una incertidumbre que aún no se ha solventado. En el Consejo
Europeo de diciembre de 2008, Irlanda acordó celebrar una segunda
votación en el año siguiente, después de que se ofrecieran garantías de
que sus propias decisiones en ciertas cuestiones de relevancia
constitucional serían respetadas (política fiscal, neutralidad militar,
aborto) y, especialmente, después de que el Consejo accediera a
garantizar que, con la entrada en vigor del Tratado, siga habiendo un
comisario de cada uno de los países miembros de la UE
[1] Los dos párrafos siguientes, entrecomillados, proceden de
Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa..
[2] Los largos fragmentos entrecomillados que siguen hasta el final
de este epígrafe constituyen un extracto, parcialmente reordenado, de
las correspondientes explicaciones de K.D. Borchardt, El ABC del
Derecho comunitario.
[3] De nuevo extractamos y reordenamos a Pascal Fontaine, 10
lecciones sobre Europa, a quien sigue esta introducción hasta donde
temporalmente resulta posible.
[4]Lo cierto es que la actitud del Reino Unido hacia el proceso de
integración europea, decisiva una vez ha ingresado en las
Comunidades y en la Unión, no ha desmentido plenamente las
reservas de De Gaulle: las reticencias británicas hacia la integración
política europea, en parte como reflejo y servidumbre de su relación
privilegiada con los Estados Unidos, y la búsqueda de regímenes
excepcionales en diversos ámbitos, han dificultado significativamente
ciertos progresos.
[5] Pese a que la población de Groenlandia, que sigue siendo
territorio de la corona danesa, se pronunció contra la permanencia de
esta isla en la CE en un referéndum celebrado en febrero de 1982,
dando lugar a la correspondiente reforma de los Tratados en 1984.
[6]La adhesión no comprende la parte de la isla bajo hegemonía
turco-chipriota. Estaba previsto que la integración, negociada y
lograda por la zona greco-chipriota, se extendiera a todo el territorio;
pero, al efecto, era preciso que ambas zonas aprobaran el nuevo
régimen reunificado de la isla, diseñado bajo los auspicios de la ONU
y apoyado por la Unión Europea. Sin embargo, sometido a sendos
referenda independientes poco antes de la ampliación, fue rechazado
en zona la greco-chipriota, cuya incorporación ya estaba garantizada,
y que podía así bloquear la integración plena de la isla en la Unión.
[7] La ayuda puede adoptar las siguientes formas: inversiones,
contratos públicos o subvenciones; cooperación administrativa, con
envío de expertos de los Estados miembros; acción de la Comunidad
en interés del país beneficiario; medidas de apoyo al proceso de
aplicación y gestión de los programas; apoyo presupuestario
(concedido de manera excepcional y controlada)
[8] Dado que su duración estaba prevista para un periodo de
cincuenta años, ya expiró el 23 de julio del año 2002.
[9] De nuevo durante algunos párrafos reproducimos a Pascal
Fontaine, 10 lecciones sobre Europa, parcialmente extractado y
reordenado, con los retoques en el texto imprescindibles al efecto.
[10] Las dos funciones principales del IME eran, de un lado,
fortalecer la cooperación entre los bancos centrales y la coordinación
de las políticas monetarias; de otro, realizar los trabajos preparatorios
necesarios para la tercera fase, en la que estaban previstas la
constitución del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), una
sola política monetaria y una moneda única.
[11]Por ejemplo, Francia y el Reino Unido son miembros
permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y
disponen de armas nucleares; y no todos los Estados miembros de la
UE forman parte de las alianzas defensivas (OTAN y UEO).
[12] Lo prueba la elaboración de un cuestionario y de unas líneas
de reflexión propias. Su “Proyecto de Tratado” incluye por ejemplo
aspectos no previstos inicialmente como objeto de la reforma; por
ejemplo, una ponderación de votos en el Consejo que se aparta de la
decidida en el Consejo Europeo de Niza.
[13] Éstos, presentes en las mismas condiciones que los Estados
miembros a la hora de participar en las deliberaciones, no pueden
impedir sin embargo el consenso que pudiera alcanzarse entre ellos.
[14] También es nuevo que se incluyan, en calidad de
observadores, el Comité de las Regiones, representado por seis
miembros, tres representantes del Comité Económico y Social, y tres
representantes de los interlocutores sociales europeos; también el
Defensor del Pueblo europeo. No está representado el Tribunal de
Justicia, aunque tanto su Presidente como el del Tribunal de Cuentas
podían tomar la palabra ante la Convención por invitación de la Mesa
de la Convención.
[15] El Pleno de la Convención se reúne una vez al mes, la Mesa de
la Convención al menos el doble. Las reuniones de la Convención,
presididas por el Presidente o, en su caso, por uno de los
Vicepresidentes, se celebran en la sede del Parlamento Europeo, y se
desarrollan en las once lenguas de la Unión Europea.
[16] Se dedican a analizar la distribución de competencias (abril de
2002), los instrumentos jurídicos (mayo de 2002), la posición de los
parlamentos nacionales (junio de 2002) y la simplificación de los
instrumentos y los procedimientos (septiembre de 2002).
[17] La decisión del nuevo gobierno español de negociar el reparto
de poder a partir del configurado por la Convención sobre el Futuro de
Europa, y no del establecido en Niza, deja aislada la posición de
Polonia y allana definitivamente el camino para reabrir el debate
constitucional.
[18] Los tres votos particulares que acompañan a la Declaración
estiman que, por ser el Tratado contrario a la Constitución, es precisa
la reforma previa de ésta; pero tampoco en esta interpretación sería
tal reforma constitucional la que ejecutaría por sí la ratificación del
Tratato, sino que abriría la posibilidad de que el Tratado se ratificara
por la vía que resultara oportuna; en su caso, la de un reformado art.
93.
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Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 2. La Unión Europea
1. La naturaleza de la Unión y su personalidad jurídica
A) Naturaleza jurídica
1.1. El sentido de la pregunta acerca de la naturaleza jurídica
1.2. Las peculiaridades de la Comunidad y de la Unión
1.3. Las categorías tradicionales
1.4. La Unión como “Comunidad de Derecho”
1.5. De la “Comunidad de Derecho” a la “Unión constitucional”
B) Personalidad jurídica
2. Los principios y objetivos de la Unión Europea
2.1. Los principios de la Unión Europea
2.2. Los objetivos de la Unión Europea
3. La estructura de la Unión Europea
3.1. Los tres pilares
3.2. Las cooperaciones reforzadas
3.3. La estructura de la Unión en el nuevo Tratado de Lisboa
Las dificultades se multiplican cuando se pretende reducir un proceso,
como el de integración europea, a las categorías estáticas usuales en el
pensamiento jurídico. Aún más cuando se tiene en cuenta la compleja
estructura organizativa que ha ido acumulando la Unión Europea;
porque la integración de las instituciones contempladas por las tres
Comunidades iniciales no supuso la fusión de tales Comunidades, y a
ellas se añadió con el Tratado de Mastrique la Unión; ésta se organiza
en tres pilares, uno de los cuales está formado por las antiguas
Comunidades (ocasionalmente denominadas en singular), y queda
abierta a las asimetrías derivadas de las diversas cooperaciones
reforzadas (con realizaciones tan significativas como el espacio
Schengen o la eurozona).
Así, quienes subrayan los elementos federales de la Unión Europea no
pueden ignorar el carácter atípico de tal federalismo. Tampoco cuantos
insisten en considerar a los Estados miembros como “señores de los
Tratados” y a la Unión Europea como mera organización internacional
pueden prescindir de las peculiaridades de la misma, especialmente
expresadas mediante la eficacia de sus normas. Por ello la Unión
Europea se ha calificado como “Comunidad de Derecho” (W. Hallstein);
pero quizá haya transcendido ya ese genérico nivel para convertirse en
una verdadera Unión o Liga constitucional (Verfassungsverbund --I.
Pernice). Justamente por ello, la Unión define su identidad no sólo a
través de sus propios principios y objetivos, sino especialmente
mediante el recurso a las tradiciones constitucionales comunes a los
Estados miembros y a la garantía europea de la pluralidad.
1. La naturaleza de la Unión y su personalidad jurídica
A) Naturaleza jurídica1.1. El sentido de la pregunta acerca de la naturaleza jurídica
Las clásicas consideraciones sobre naturaleza jurídica pretenden
someter un fenómeno histórico específico a categorías típicas más o
menos consolidadas en la tradición del pensamiento jurídico. Con ello se
procura hacer justicia a la tendencia sistematizadora que se atribuye a
la ciencia, también a la jurídica, reduciendo las dificultades de
comprensión que presenta lo particular. Así, la categorización prescinde
siempre de ciertos elementos singularizadores de los fenómenos, en un
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proceder selectivo que, en parte, resulta orientado por la propia
tradición dogmática que ha elaborado las categorías clásicas; de este
modo se guarda el nuevo vino histórico en los viejos odres dogmáticos,
conforme a la tendencia a la continuidad del pensamiento jurídico. El
recurso a las categorías generales, bien perfiladas por la dogmática,
permite igualmente consolidar, conforme a la lógica propia del tipo al
que pertenecen, el régimen jurídico de instituciones y fenómenos cuya
regulación expresa siempre resulta fragmentaria.
En cualquier caso, hay que reconocer que, ante un fenómeno realmente
novedoso, la pregunta convencional por su naturaleza jurídica puede
resultar tan ardua de responder como improductiva. Son, más bien, las
propias categorías tradicionales las que son puestas en cuestión y
quedan necesitadas de una nueva formulación, en el marco de un
sistema teórico también renovado en sus principios teóricos y
dogmáticos. Es preciso cobrar conciencia ello al abordar la naturaleza
jurídica de la Unión Europea, como forma provisional de un proceso de
integración política dotado de perfiles inéditos.
Las categorías que se utilizan en nuestro caso tienen igualmente una
proyección política más o menos precisa, y como tales operan en el
debate público sobre el proceso de configuración de Europa. La
preferencia por una u otra supone atribuir un sentido (por ejemplo, más
o menos federalizante) a tal proceso, algo que cobra relevancia
creciente a medida que, especialmente a partir del Tratado de
Mastrique, la construcción pragmática de eficaces solidaridades de hecho
ha terminado desembocando en la necesidad de proyectos más
generales y comprensivos. Tanto la propuesta de una Federación
Europea formulada por el anterior Ministro alemán de Asuntos Exteriores
Joschka Fischer (13 de mayo del 2000) como la determinación de
elaborar una Constitución para Europa se oponen, en tal sentido, a los
proyectos que pretenden conservar el peso preponderante de los
acuerdos intergubernamentales y que mantienen el fundamento de la
Unión en el marco de Tratados internacionales suscritos por los Estados
miembros.
1.2. Las peculiaridades de la Comunidad y de la Unión
Resulta necesario comenzar destacando las peculiaridades de la
Comunidad Europea y de la Unión Europea, para luego poder plantearse
su eventual entronque en las categorías tradicionales. En tal sentido
pueden resultar fructíferos los breves análisis que, en extracto, se
reproducen a continuación, tomados de K.D. Borchardt, El ABC del
Derecho comunitario, y que complementamos por lo que se refiere a la
Unión Europea:
“a) La naturaleza jurídica de la Comunidad Europea
“La naturaleza jurídica de la CE se desprende de dos sentencias
fundamentales del Tribunal de Justicia de la CE de los años 1963 y
1964.
En su sentencia en el asunto Van Gend & Loos 1 expone: El objetivo
TCEE, que es el de establecer un mercado común cuyo funcionamiento
afecta directamente a los justiciables de la Comunidad, implica que
dicho Tratado constituye algo más que un Acuerdo, que sólo crea
obligaciones recíprocas entre los Estados contratantes [...] esta
concepción está confirmada en el Preámbulo del Tratado, que, además
de a los Gobiernos, se refiere a los pueblos, y lo hace, de forma más
concreta, mediante la creación de órganos en los que se
institucionalizan poderes soberanos cuyo ejercicio afecta tanto a los
Estados miembros como a sus ciudadanos [...] por esas razones, ha de
llegarse a la conclusión de que la Comunidad constituye un nuevo
ordenamiento jurídico de Derecho internacional, a favor del cual los
Estados miembros han limitado su soberanía, si bien en un ámbito
restringido, y cuyos sujetos son, no sólo los Estados miembros, sino
también sus nacionales [...].
“Un año más tarde, el asunto Costa/ENEL 2 dio ocasión al TJCE para
profundizar su análisis: A diferencia de los Tratados internacionales
ordinarios, el Tratado de la CEE creó un ordenamiento jurídico propio
integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros [...] y que
vincula a sus órganos jurisdiccionales. Al instituir una comunidad de
duración indefinida, dotada de instituciones propias, de personalidad, de
capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional, y más
en particular, de poderes reales derivados de una limitación de
competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la
Comunidad, éstos han limitado su soberanía y han creado así un cuerpo
normativo aplicable a sus nacionales y a sí mismos. De todo ello se
desprende que al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente
autónoma, no se puede oponer, en razón de su específica naturaleza
original una norma interna, cualquiera que sea ésta, ante los órganos
jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aquél pierda su carácter
comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la
Comunidad [...] la transferencia realizada por los Estados, de su
ordenamiento jurídico interno en favor del comunitario, de los derechos
y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, entraña
por tanto una limitación definitiva de su soberanía, contra la que no
puede prevalecer un acto unilateral ulterior incompatible con el
concepto de Comunidad.
“En vista de estas dos sentencias fundamentales del TJCE, adoptadas en
los primeros años de funcionamiento de las Comunidades, cabe
destacar los siguientes elementos que constituyen en conjunto los
rasgos característicos de la naturaleza jurídica de la CE:
la estructura institucional que garantiza que la formación de lavoluntad en la UE también recibe la influencia del interés generaleuropeo, es decir, de los intereses comunitarios que se recogenen los objetivos europeos;
la transferencia de competencias a las instituciones comunitariasva más allá que en el caso de las demás organizacionesinternacionales y se extiende a ámbitos normalmente reservadosa los Estados;el establecimiento de un ordenamiento jurídico propio,independiente de los ordenamientos jurídicos de los Estadosmiembros;
la aplicabilidad directa del Derecho comunitario, según la cual lasdisposiciones del Derecho comunitario surten pleno efecto demodo uniforme en todos los Estados miembros y concedederechos e impone obligaciones tanto a los Estados miembroscomo a sus ciudadanos;
la primacía del Derecho comunitario, mediante la cual segarantiza que el Derecho comunitario no pueda ser ni derogadoni modificado por la legislación nacional y que, en caso de litigio,el primero prevalezca sobre la segunda.
“De esta forma, la CE resulta ser una entidad autónoma de poder con
derechos de soberanía propios y un ordenamiento jurídico independiente
de los Estados miembros, al que están sometidos tanto los Estados
miembros como sus ciudadanos en los ámbitos de competencia
transferidos a la CE.
“b) La naturaleza jurídica de la Unión Europea
“La UE ya no es tan sólo un objetivo programático del proceso de
integración, sino una organización internacional sui generis, creada
mediante el Tratado de Mastrique. Su peculiaridad reside en su
estructura como techo jurídico común de las tres Comunidades
Europeas y de las políticas complementarias (pilares segundo y tercero)
que se desarrollan mediante la cooperación entre los Estados
miembros. Los principios irrenunciables de autonomía, de aplicación
directa y de primacía del Derecho comunitario que rigen el
ordenamiento jurídico de la CE no son aplicables a los otros dos pilares
de la UE. Estos contienen más bien programas y declaraciones de
intenciones que se ponen en práctica a través de la cooperación
intergubernamental y que sólo representan una fase previa de una
Unión institucionalizada posterior”.
Ahora bien, al subrayar que la estructura de la Unión Europea está
apoyada sobre sus tres pilares, así como la autonomía de éstos, se
corre el riesgo de olvidar que, más allá de la singularidad de cada uno
de ellos, la propia Unión tiene una entidad propia. Ello no sólo se
corresponde con el relevante contenido de las disposiciones comunes y
finales del TUE. Ocurre incluso que la imprecisa referencia a la Unión
Europea en ciertos contextos llega a absorber no sólo a las
Comunidades, sino también a los Estados miembros: comprende el
conjunto de poderes públicos que se ejercen en su ámbito territorial en
relación con una determinada materia, y que no siempre son fáciles de
asignar a uno u otro pilar o incluso a los propios Estados 3 . En ese
sentido, la Unión opera como referencia institucional unitaria de la unión
constitucional a la que más arriba se ha hecho referencia, y cuyo
sentido se desarrollará más adelante.
Con todo ello se comprende que, aunque las Comunidades tengan
características definidas, la Unión Europea, que ciertamente designa una
realidad histórica concreta, carezca por sí de un perfil jurídico propio: la
expresión resulta demasiado abierta. Por eso precisamente pudo ser ya
utilizada por primera vez en 1969, en la Cumbre de La Haya, e
integrada en el Derecho originario en 1986 (Acta Única Europea,
Preámbulo) sin que el proceso quedara con ello jurídicamente
determinado.
1.3. Las categorías tradicionales
Las categorías utilizadas como referencia para la comprensión de la
Unión Europea y de las Comunidades, cuya singularidad ya hemos
puesto de manifiesto, proceden de diferentes sectores de la ciencia
jurídica y tienen objetivos también distintos, que sólo en parte
responden a las exigencias objetivas a las que obedece el proceso de
integración europea.
En primer lugar, los profesores de Derecho internacional público ,
dedicados al estudio de las relaciones entre Estados y de las
instituciones en las que tales relaciones se consolidan, constatan que la
Unión Europea no es una simple organización internacional que articula
la toma de decisiones por parte de Estados soberanos.
El intento de reducir la Unión Europea a organización internacional
puede ciertamente ampararse en la flexibilidad de este concepto, que
da cabida a una múltiple variedad de sujetos de las relaciones
internacionales. En efecto, la Unión, constituida mediante Tratado
internacional, dispone de una estructura institucional propia capaz de
expresar una voluntad autónoma en relación con intereses comunes a
los Estados miembros. Pero con ello no se hace justicia a las
peculiaridades de una Unión, en la que no es difícil identificar elementos
federales: la acumulación de las competencias transferidas no opera
como simple suma, sino que multiplica el poder de las Comunidades;
por la naturaleza de tales competencias, capaces de determinar la
existencia de los Estados, se percibe que éstos han renunciado
parcialmente a su soberanía. La Unión Europea, en fin, no es una
simple organización internacional. Pero el nuevo término organización
supranacional, que fundamentalmente alude al efecto directo del
Derecho comunitario sobre los ciudadanos de los Estados miembros,
tampoco aporta demasiada información adicional.
Sin embargo, la Unión tampoco se encuadra en las categorías que
utiliza el Derecho político clásico, las de federación y confederación.
A muy grandes rasgos, la Confederación supone que ciertos Estados
soberanos acuerdan mediante Tratado internacional cooperar en
materias determinadas, especialmente referidas a la seguridad común y
a la política exterior; a tales efectos, la organización de la Confederación
se reduce fundamentalmente a una dieta confederal, de naturaleza
intergubernamental, que decide por unanimidad. El Estado federal
reposa sobre una Constitución política referida a un poder unitario, que
puede ser reformada por procedimientos mayoritarios y que
normalmente no prevé la posibilidad de secesión de las entidades
territoriales integrantes de la federación; la estructura institucional de
los poderes centrales comprende los clásicos órganos legislativo,
ejecutivo y judicial; sus competencias se extienden a ámbitos mucho
más amplios, lo cual se refleja directamente en el volumen
presupuestario. La diferencia fundamental entre Federación y
Confederación radica en la localización de la soberanía: mientras que en
la Confederación ésta corresponde a los Estados miembros, que son
quienes ejercen el poder directamente sobre sus ciudadanos y
conservan el derecho de veto sobre las decisiones confederales, en la
Federación la soberanía se transfiere a la nueva estructura federal, que
la ejerce de modo directo conforme a las reglas constitucionales que le
dan vida. Es fácil comprender que también estos dos tipos ideales
utilizados por el Derecho político clásico resultan insatisfactorios para
aprehender las peculiaridades de la Unión Europea 4 .
Las instituciones de la Unión, en efecto, sólo poseen las competencias
establecidas en los tratados y no pueden escoger sus objetivos
libremente, como hacen los Estados; carecen de la facultad para dotarse
de nuevas competencias (la denominada competencia sobre las
competencias). Pero los Estados miembros también han perdido con el
desarrollo de la integración su capacidad de autodeterminarse en
esferas decisivas de su actividad, mientras que la generalidad con la que
están definidos los objetivos de la Unión Europea y la posibilidad que le
reconocen los Tratados de asumir las competencias necesarias para
lograrlos dota a su poder de una notable expansividad. El ámbito
competencial que se reconoce como propio de la Unión se extiende
expresamente, en el primer pilar de la Unión, tanto como pudiera ocurrir
en favor de las instituciones centrales de cualquier Estado federal;
mientras que precisamente la política exterior y de defensa se mantiene
en régimen de cooperación intergubernamental. Aunque las
instituciones comunitarias prefiguran un marco federal, el peso decisivo
y el funcionamiento del Consejo (y más aún del Consejo Europeo)
evocan los mecanismos intergubernamentales típicamente confederales.
El efecto directo y la primacía del Derecho comunitario postulan una
soberanía federal que lo legitime, pero contrasta con la debilidad de la
ciudadanía europea (vinculada a la nacionalidad de los Estados
miembros) y de la posición institucional del Parlamento, que debieran
ser el trasunto de ese poder soberano.
Siempre será, pues, insatisfactoria la catalogación de la Unión Europea
mediante al recurso al arsenal conceptual típico de las clásicas teorías
(más políticas que jurídicas) del Estado y de las relaciones
internacionales.
1.4. La Unión como “Comunidad de Derecho”
La peculiaridad fundamental de la integración europea es seguramente
su determinación jurídica, de conformidad con un marco histórico, el de
la Europa de la segunda postguerra mundial, en el que los procesos
políticos se consideran determinados por el Derecho en una medida
desconocida hasta ese momento. Las Comunidades actúan, desde un
principio, como “Comunidad de Derecho” (Walter Hallstein).
La idea puede referirse no sólo a la transcendencia del Derecho para la
propia Unión, sino también a la específica forma en que los Estados
quedan vinculados con ella a través del Derecho. De este modo, da
razón de ser no sólo de la Unión Europea como organización separada
de los Estados, sino también de su peculiar interrelación; lo mismo, en
definitiva, que procuran las aproximaciones conceptuales recién
esbozadas.
El significado de la Unión como Comunidad de Derecho se puede
obtener reordenando y extractando algunas partes de la misma obra (El
ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt) que hemos citado más
arriba:
“La UE no es tan sólo una creación del Derecho, sino que también
persigue sus objetivos utilizando exclusivamente el Derecho. No es la
fuerza del poder la que rige la convivencia económica y social de los
pueblos de los Estados miembros, sino el Derecho de la Comunidad.
“El Derecho comunitario es la base del sistema institucional. Establece
los procedimientos para la adopción de decisiones de las instituciones
comunitarias y regula las relaciones entre ellas. Pone en sus manos una
serie de instrumentos jurídicos que permiten adoptar actos jurídicos con
efectos vinculantes para los Estados miembros y sus ciudadanos. De
esta forma, también el individuo se convierte en soporte de la
Comunidad. El ordenamiento jurídico de ésta le concede derechos y le
impone obligaciones, de forma que el individuo, ciudadano de su país y
de la Comunidad, está sometido a ordenamientos jurídicos de diferentes
niveles, como los que observamos en las constituciones de los Estados
federales. Al igual que cualquier ordenamiento jurídico, el comunitario
dispone de un sistema completo de protección jurídica para resolver los
litigios en torno al Derecho comunitario y para velar por su
cumplimiento.
“El Derecho comunitario determina igualmente la relación entre la
Comunidad y los Estados miembros; estos últimos deben adoptar todas
las medidas apropiadas para cumplir las obligaciones derivadas de los
Tratados o de los actos de las instituciones comunitarias. Les
corresponde ayudar a la Comunidad a llevar a la práctica su misión y
abstenerse de todo lo que pueda poner en peligro la realización de los
objetivos de los Tratados. Los Estados miembros son responsables ante
los ciudadanos de la Unión de todos los perjuicios provocados por las
infracciones del Derecho comunitario.
“Ahora bien, aun cuando el Derecho comunitario representa un
ordenamiento jurídico autónomo con respecto a los ordenamientos de
los Estados miembros, dos argumentos desmienten una demarcación
tan rígida de estos ordenamientos jurídicos: por una parte, el hecho de
que afectan a las mismas personas, que se convierten así en
ciudadanos del Estado y de la Unión en una sola persona; por otra,
dicho punto de vista no tendría en cuenta que el Derecho comunitario
sólo puede tener vida si se integra en los ordenamientos jurídicos de los
Estados miembros. En realidad, el ordenamiento comunitario y los
ordenamientos nacionales se encuentran engranados entre sí y
dependen uno del otro.
“La cooperación entre el Derecho comunitario y el Derecho nacional
comprende aquellos vínculos en los que ambos se complementan
mutuamente. El art. 10 TCE describe gráficamente esta relación con las
siguientes palabras: Los Estados miembros adoptarán todas las medidas
generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de
las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los
actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el
cumplimiento de su misión. Los Estados miembros se abstendrán de
todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de
los fines del presente Tratado. Este principio general se formuló a
sabiendas de que el ordenamiento jurídico comunitario por sí solo no
está en condiciones de realizar los objetivos perseguidos con la creación
de la CE. A diferencia de los ordenamientos nacionales, el ordenamiento
jurídico comunitario no constituye un sistema cerrado, sino que requiere
para su ejecución la infraestructura de los ordenamientos jurídicos
nacionales. Por ello, todos los órganos estatales —el poder legislativo,
ejecutivo (incluida la administración) y judicial— deben comprender que
el ordenamiento jurídico comunitario no es algo exterior o ajeno, sino
que los Estados miembros y las instituciones comunitarias constituyen
un todo inseparable para la realización de los objetivos comunes.
“El sistema de directivas es expresión de la estrecha relación y de la
complementariedad entre el ordenamiento jurídico comunitario y el
nacional. Mientras que la propia directiva únicamente establece el
objetivo perseguido de una forma vinculante para los Estados
miembros, compete a la instancias nacionales, es decir, al Derecho
nacional, decidir de qué forma y con qué medios debe realizarse dicho
objetivo. En el ámbito jurisdiccional se establece una estrecha relación a
través del procedimiento prejudicial contemplado en el art. 234 TCE. En
dicho procedimiento, los tribunales nacionales pueden (deben) plantear
al TJCE cuestiones relativas a la interpretación y validez del Derecho
comunitario con carácter prejudicial, que pueden ser relevantes en los
procesos que están tramitando. Las cuestiones prejudiciales ponen de
manifiesto, por una parte, que también los tribunales de los Estados
miembros deben respetar y aplicar el Derecho comunitario y, por otra,
que la interpretación y evaluación de la validez de éste forma parte de
las competencias exclusivas del TJCE. La interdependencia entre el
ordenamiento jurídico comunitario y los ordenamientos nacionales
también se manifiesta, por último, cuando se trata de colmar las
lagunas del ordenamiento jurídico comunitario. Las autoridades
nacionales proceden a la ejecución de las normativas comunitarias con
arreglo a las disposiciones del Derecho nacional. No obstante, este
principio se aplica únicamente en la medida en que para ello no se
cuestione la eficacia de la normativa comunitaria y se tengan en cuenta
las necesidades de la aplicación uniforme del Derecho comunitario”.
En definitiva, el Derecho europeo determina en medida creciente el
Derecho nacional, y constituye por sí ya una parte importante del que
aplican los tribunales de los Estados; parece irreversible la progresiva
unificación de los Derechos nacionales en la dirección señalada por las
instituciones de Bruselas y el Tribunal de Luxemburgo. Por su parte, el
Tribunal de Justicia ha tenido en cuenta los criterios y principios
vigentes en los diversos Estados para interpretar y desarrollar el
Derecho europeo; de este modo han desempeñado un papel muy
relevante las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros. De la cotidiana cooperación entre Derecho nacional y
comunitario surge la necesidad objetiva de que ambos sean, al menos,
considerados desde las exigencias de una interpretación recíprocamente
conforme (Hesse).
Esta caracterización de la Unión Europea como Comunidad de Derecho
permite apreciar una clara diferencia con la clásica caracterización del
Estado a través del monopolio del uso legítimo de la coacción física; la
Unión Europea no ejerce tal tipo de coacción ni sobre los particulares, ni
sobre los Estados miembros. En realidad, apenas existen órganos
comunitarios de aplicación del Derecho, administrativos o judiciales; la
Unión Europea, al margen de una eventual operatividad de la policía
europea o de tropas europeas en el marco de la PESC, se concibe como
una entidad de regulación, no como una entidad de ejecución. Ahora
bien, como señala Díez-Picazo, “que la Unión Europea carezca de
instrumentos propios de coacción con respecto a sus Estados miembros
no significa (...) que el mantenimiento y la exigibilidad del vínculo
fundacional dependan de una pretendidamente incondicionada voluntad
de aquéllos. Depende, más bien, de un sistema jurídico supranacional
basado en la interdependencia”.
1.5. De la “Comunidad de Derecho” a la “Unión constitucional”
En este contexto, debe destacarse que el sentido de las Constituciones y
su fuerza normativa son especialmente alterados por el Derecho
comunitario. Las funciones que en la teoría clásica identificaban
materialmente a la Constitución sólo se cumplen ahora a través de un
nuevo entramado jurídico, en el cual el Derecho comunitario ocupa un
lugar por demás relevante.
En efecto, mientras que la Constitución aspira a regular los
procedimientos y límites en la producción ordinaria del Derecho, el
Derecho comunitario, un sector cuantitativa y cualitativamente
fundamental del ordenamiento, le queda extramuros; porque es
producido por modos no regulados por la Constitución, y no sólo se
impone a la libertad de configuración del legislador constituido, sino que
tampoco queda sujeto a las reglas constitucionales, al menos del mismo
modo en que lo está el resto del ordenamiento jurídico. Las tareas de
los poderes públicos y el Derecho que rige las conductas de los
ciudadanos no derivan ya simplemente de mandatos constitucionales o
de procesos regulados por la Constitución; normas y procesos
comunitarios se cruzan con ellos en relaciones diversas, desplazando
con frecuencia al Derecho propio de los Estados. A partir de la
integración, pues, la realidad constitucional se complica desde el
Derecho comunitario: cada Constitución estatal se integra con el
Derecho comunitario en términos de recíproca complementariedad.
Esa Unión constitucional descansa, pues, sobre la cooperación entre
ordenamientos; pero no puede ignorarse la asimetría entre la sólida
tradición que aportan los principios legitimadores del Derecho
constitucional de los Estados y el talante experimental de su concreción
en el Derecho europeo. La Unión Europea ejerce un poder público que,
sin embargo, no está sujeto a las Constituciones de los Estados, pero
tampoco a una Constitución propia. Por eso, la identidad constitucional
de esta Unión constitucional debe partir sustancialmente de las
tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, al menos
mientras la Unión no se dote de una Constitución en el sentido propio
del término.
La Unión Europea, que no es --ni pretende ser-- un Estado, pretendía
dotarse, mediante el Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa, de una Constitución. Con el nuevo Tratado de Lisboa se
pone término a cualquier pretensión de constitucionalización, como
quiso dejar bien claro el Consejo Europeo de junio de 2007; pero no por
ello queda abolida la posibilidad de plantear en términos
constitucionales el futuro de la integración europea.
Para que la Unión Europea tenga una verdadera Constitución hace falta,
de un lado, que el concepto de Constitución se dote de un contenido que
permita su aplicación a organizaciones políticas que no tengan
naturaleza estatal; se postula así una teoría de la Constitución que,
frente a las reflexiones clásicas que la ligan indisolublemente al Estado
nacional, prescindiera de tal conexión. Pero en segundo lugar, y ello es
más importante, es preciso valorar si los contenidos de la supuesta
Constitución responden a los principios que cualifican a las
Constituciones normativas de los Estados miembros. Porque lo cierto es
que las disposiciones vigentes dentro del Derecho comunitario en
materias típicamente constitucionales, las reglas de creación,
organización y limitación del poder público comunitario, no se ajustan a
los cánones fijados por la teoría constitucional, en especial desde el
punto de vista del principio democrático; y tampoco son satisfactorias
desde esta perspectiva las previsiones del Tratado de Lisboa.
a) Parte de la doctrina elabora el concepto de Constitución
preguntándose en primer lugar por los presupuestos sociales y
culturales de la formación de poder público unitario (en último extremo,
preguntándose por la nación) o por las fuentes externas de legitimidad
del mismo (en cuyo caso los conceptos claves son la soberanía y la
estatalidad). Sin tales requisitos no cabría hablar de Constitución.
Ello nos remite, sin embargo, a una concepción de la teoría
constitucional quizá desfasada, estrictamente dependiente de la teoría
del Estado. Con ello no se tiene suficientemente en cuenta la peculiar
autonomía lograda entretanto por el Derecho constitucional en los
Estados de Europa, que despliega una fuerza normativa propia que no
siempre está ligada a las nociones tradicionales de lealtad a la nación y
coacción del poder soberano. Tampoco se presta con ello suficiente
atención a las transformaciones de la forma política estatal, que quizá
esté dejando de constituir el paradigma dominante de organización
política. En tercer lugar, la teoría clásica del Estado apenas toma en
consideración la peculiar dinámica del principio democrático, sobre el
que debe basarse sin embargo el concepto de Constitución.
Los dos primeros desarrollos mencionados podrían avalar la extensión
de la noción de constitución más allá de sus límites tradicionales; aquí
nos ceñiremos, sin embargo a unas observaciones referidas a la relación
entre Constitución y democracia.
b) Una parte significativa de la doctrina arguye contra la idea de
Constitución europea la inexistencia de un pueblo europeo
sustancialmente homogénea al que se pueda imputar el acto creador de
la Constitución: sin pueblo (demos) no hay constitución democrática.
Sin embargo, lo cierto es que para que el proceso constituyente sea
democrático nunca se ha requerido de verdad la participación de un
pueblo; la mitificadora apelación directa al pueblo no puede desconocer
el carácter eminentemente representativo de los procesos
constituyentes; cuando no, como en el caso de España en 1977/78, su
carácter anárquico, retórico y laberíntico. De modo que las
Constituciones las hacen, mejor o peor, los representantes elegidos al
efecto en unos comicios democráticos; el poder constituyente no
descansa necesariamente en una identidad nacional, sino más bien en
la voluntad expresada por los ciudadanos en el marco de procesos
democráticos institucionalizados (Habermas). La comunidad política se
constituye en buena medida convencionalmente a través del contrato
social, que es un acto de voluntad, no de (auto)reconocimiento como
pueblo; el pueblo abstracto, que no existe, debe ser sustituido en la
teoría constitucional por los acuerdos fundamentales en el marco de una
sociedad plural, diversa, heterogénea, que racionaliza su
desenvolvimiento histórico mediante la Constitución. La nación no debe
suplantar en adelante a la ciudadanía democrática.
Para que el texto resultante pueda recibir el nombre de Constitución ni
siquiera es verdaderamente preciso que la elaboración constituya un
modelo de funcionamiento de la democracia representativa; importa
más que el poder público quede ordenado por la Constitución en
términos que hagan posible la autodeterminación colectiva de los
ciudadanos. No debe olvidarse que, a la postre, la legitimidad de una
Constitución depende más del poder que la sostiene y la desarrolla día a
día, desde su entrada en vigor, que de aquél que en su día la
elaboró 5 .
c) Para valorar la cualidad constitucional, por ejemplo, del fallido
Tratado constitucional es preciso partir no tanto de su origen, sino de su
contenido: de su eventual acierto en la institucionalización de los
procesos democráticos. Y la reserva fundamental al respecto procede de
la extensión y detalle del propio Tratado constitucional.
Las Constituciones estatales, en principio, se limitan a regular los
principios fundamentales, los derechos de los ciudadanos y las
instituciones de autogobierno colectivo, dejando el contenido de las
políticas públicas a la libre determinación de los ciudadanos que
periódicamente eligen a sus gobernantes: en esa apertura del proceso
político se despliega el principio democrático.
El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa,
encabezado por un Preámbulo, estaba dividido en cuatro partes 6 ; la
tercera de ellas, muy detallada y extensa (arts. III-115 a III-436),
trataba de las políticas y el funcionamiento de la Unión, sistematizando
al efecto el minucioso contenido de los antiguos tratados y, con ello,
coartando desproporcionadamente el desenvolvimiento de la Unión
conforme a la libre voluntad democráticamente formada en sus
instituciones 7 . Por si esto fuera poco, al Tratado se añadían,
conforme a la tradición del Derecho internacional, varios protocolos (de
rango constitucional) y declaraciones. Con todo ello, es difícil entender
que tal Tratado da lugar a un cuerpo político dominado por la voluntad
democrática de sus ciudadanos.
d) Por lo demás, no resulta inusual oír que la Unión no podrá realizar el
postulado democrático mientras no se apoye sobre un pueblo que, en
virtud de una relativa homogeneidad, sea capaz de expresar una
voluntad colectiva unitaria. Y, dado que tal finalidad está incluso en
contradicción con los propios objetivos de la Unión, que incluyen la
preservación de la diversidad cultural de los pueblos de Europa, se
concluye que Europa no es una democracia y tampoco puede llegar a
serlo. No es sólo, pues, que sin pueblo no pueda existir una decisión
constituyente; tampoco podría desarrollarse sin él una democracia
constituida.
Ahora bien, la democracia se refiere no a un pueblo, que en el sentido
indicado tampoco existe en realidad en los Estados, sino a las
posibilidades a disposición de los ciudadanos para configurar
efectivamente el orden político y participar en él. Por ello, el juicio sobre
la democracia en Europa deja de admitir una respuesta tan poco
matizada.
La debilidad de la democracia en Europa no descansa, en realidad, en la
supuesta inexistencia de un pueblo europeo, tampoco sobre las
dificultades para formar en diversas lenguas una opinión pública
(naturalmente plural) sobre los temas de interés colectivo. Es más bien
la inadecuación institucional de la Unión para traducir esa opinión la que
convierte en ociosa la tarea de formarla. Dicho en otros términos: es la
falta de institucionalización democrática de la Unión la que bloquea los
procesos sociales que debieran ser su fundamento, al privarles de
sentido. Entre tales déficits institucionales pueden mencionarse a día de
hoy la inexistencia de un régimen electoral uniforme que garantice la
igualdad de todos los ciudadanos de la Unión en el ejercicio del derecho
de sufragio, la limitación de la competencia legislativa del Parlamento
tanto en las materias que cubre como en el alcance de su participación,
la falta de publicidad en las reuniones en las que el Consejo adopta
decisiones legislativas, ...
e) Por todo ello es fácil concluir que la Unión no satisface los requisitos
mínimos de un régimen democrático. Sin embargo, es usual que se
diga que la democracia no necesita proyectarse sobre la Unión misma, o
al menos no de manera directa. Tal principio debe ser realizado
fundamentalmente, se dice, en los Estados miembros; entonces, de
manera indirecta, los representantes de los Estados aportan a las
instituciones comunitarias legitimidad democrática. El Parlamento
europeo tendría, al efecto, un papel solamente complementario.
Tal interpretación, sin embargo, resulta igualmente discutible. De un
lado, la legitimación de los representantes de los Estados en el Consejo
es, al menos en el caso de regímenes parlamentarios (como Alemania,
Inglaterra, Italia, España y la mayoría de los demás Estados miembros),
ya indirecta, dado que proceden de Gobiernos sustentados a su vez no
por el voto directo de los ciudadanos, sino por un Parlamento electo. En
segundo término, y sobre todo, entre la adopción comunitaria de
decisiones y su legitimación y control estatales se produce una
asimetría que desmiente la necesaria inmediatez democrática: no cabe
legitimar y controlar eficazmente en el Estado medidas adoptadas en un
marco diferente, sometidas a un régimen de discusión y decisión que
carece de la necesaria transparencia y que se escapa a la acción de los
Estados individuales. Así, el resultado de una reunión de veintisiete
Ministros sólo puede ser imputado, a efectos de legitimación y control, a
todos ellos, no a cada uno en particular en el marco de procesos
desarrollados de forma independiente en cada uno de los Estados. El
óptimo control democrático en los Estados de las decisiones de la Unión
postularía su adopción siempre por unanimidad; pero ello, a su vez,
haría imposible el control sobre las razones de una falta de decisión.
f) Los progresos del fallido Tratado en la materia, en fin, apenas eran
relevantes, por lo que su cualidad constitucional merece seguir en
entredicho. Una valoración positiva sólo podía proceder de quien
hubiera puesto en él unas expectativas de extraordinaria modestia. Así
se pone de manifiesto, por ejemplo, en el resumen de la fallida
Constitución elaborado por la delegación del Parlamento Europeo en la
Convención. Al comienzo destaca el significado del Tratado con unas
referencias que poco dicen sobre su verdadero carácter democrático:
“Dan prueba de su alcance constitucional su inicio, con el enunciado de
los valores en que se fundamenta la Unión (art. 2); la inclusión de la
Carta de los Derechos Fundamentales en su integridad (parte II); la
definición de las condiciones de pertenencia a la Unión (incluidas las de
la retirada voluntaria de la misma), y los símbolos de la Unión (bandera,
himno, etc.; art. I-8)”. Y, pese a pretender mantenerse al margen de
cualquier “evaluación política del texto aprobado”, el documento
concluye del siguiente modo: “Con relación a los Tratados actuales, la
Constitución practica, en un cuádruple nivel, una consolidación del
carácter democrático de la Unión:
se concede al ciudadano, mediante el establecimiento de unainiciativa popular, la facultad de iniciar la elaboración de un actolegislativo europeo;
se reconoce explícitamente la contribución particular de losparlamentos nacionales a la vida democrática de la Unión, enparticular, mediante el establecimiento de un “mecanismo dealerta precoz” en materia de control del respeto del principio desubsidiariedad;
se consolidan firmemente las competencias legislativas ypresupuestarias del Parlamento Europeo y sus poderes decontrol político (elección del Presidente de la Comisión);
se institucionaliza el recurso al método de la Convención para lasfuturas revisiones constitucionales”.
El Tratado de Lisboa incorpora algunos de estos progresos, pero se
aleja, por expresa indicación del Consejo Europeo de junio de 2007, de
cualquier connotación constitucional.
B) Personalidad jurídica
La pregunta por la personalidad jurídica de la Unión Europea tiene
igualmente muy diversos planos de análisis. Conviene no olvidar, por
ejemplo, que, en el ámbito del Derecho público interno, se ha discutido
si el propio Estado está dotado de personalidad jurídica 8 , mientras
que esta personalidad jurídica del Estado está fuera de duda desde la
perspectiva del Derecho internacional, pues es la que le convierte en
sujeto de las relaciones internacionales. No es tal polémica de gran
calado teórico, en cualquier caso, la que se usualmente se proyecta
sobre la Unión Europea.
Los Tratados atribuyen expresamente personalidad jurídica a cada una
de las Comunidades Europeas (por ejemplo, art. 281 TCE), pero no a la
Unión. Se suele decir por ello que ésta carece de personalidad jurídica,
pero lo cierto es que se trata de una cuestión discutida.
En efecto, la actuación de la Unión Europea como centro de imputación
de derechos y de obligaciones se manifiesta claramente, al menos en el
plano internacional, en la capacidad para asumir compromisos
contractuales. No sólo las Comunidades, sino también la Unión como
tal, actúan en las relaciones internacionales; la Unión Europea, como
prevé el art. 24 TUE, puede celebrar Tratados, sin que su intervención
quede absorbida por la que pueda corresponder a los Estados. En el
ámbito del Derecho interno, el problema de la imputación de derechos y
obligaciones a la Unión puede eludirse teniendo en cuenta que ésta
utiliza el soporte institucional de la Comunidad Europea, y que el TUE
(arts. 28 y 41), como regla general, defiere a los presupuestos de ésta
las obligaciones financieras derivadas de los otros dos pilares.
El nuevo artículo 46 A del Tratado de la Unión Europea, incorporado por
el Tratado de Lisboa, afirma que “la Unión tiene personalidad jurídica”.
Desaparece así formalmente la estructura de los tres pilares. La Unión
queda como única entidad, por supuesto sin perjuicio de la personalidad
jurídica que sigue correspondiendo a los Estados. De entrar en vigor el
nuevo Tratado, el sujeto de Derecho internacional sería la Unión: podrá
celebrar tratados o adherirse a ellos, presentar una reclamación o
ejercer una acción ante un órgano jurisdiccional internacional, tendrá
derecho de legación, derecho a acogerse a inmunidades, e igualmente
podrá asumir directamente su propia responsabilidad internacional. Del
mismo modo, será la Unión, como sujeto de derecho, quien, actuando a
través de sus órganos e instituciones, ejerza los derechos y potestades
y asuma las obligaciones que en Derecho europeo interno le
correspondan.
2. Los principios y objetivos de la Unión Europea
La referencia del epígrafe coincide básicamente con los contenidos de
los artículos 2 y 6 del TUE, cuyas formulaciones, bastante genéricas,
sería preciso concretar en cada ámbito con arreglo a las propias
disposiciones de los Tratados.
2.1. Los principios de la Unión Europea
a) De acuerdo con el art. 6.1 TUE, la Unión se basa en los principios de
libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son
comunes a los Estados miembros.
Sobre el sentido de la libertad, de las libertades fundamentales y de la
garantía de los derechos humanos en el Derecho comunitario nos
remitimos a la lección 5, y, sobre la democracia como principio para el
Derecho europeo, a las consideraciones críticas contenidas en el
epígrafe anterior.
El principio del Estado de Derecho en el ámbito del Derecho europeo
constituye un giro que alude, de un lado, al funcionamiento de la Unión
como Comunidad de Derecho; de otro, a una serie de concreciones que
han sido desarrolladas por el Tribunal de Justicia en el marco de tal
postulado. Para el primer aspecto nos remitimos a lo indicado más
arriba en esta misma lección. De los principios que concretan el Estado
de Derecho (legalidad de la Administración, proporcionalidad, exigencia
de motivación de las decisiones singulares --e incluso, más debilitada,
de los actos normativos--, seguridad jurídica, tutela judicial efectiva,
garantías de un proceso judicial en regla, ne bis in idem, ...) cabe
destacar, por su especial desarrollo en el Derecho comunitario, el de
protección de la confianza legítima, que se concreta por ejemplo en las
prohibiciones de retroactividad de las disposiciones desfavorables y de
revocación de los actos administrativos favorables al administrado.
Más allá de estos contenidos, el principio del Estado de Derecho sería de
problemática aplicación a la Unión Europea, que no es un Estado. Y,
recordando la (en España) clásica categorización de los rasgos del
Estado de Derecho, sería preciso reconocer que la garantía de los
derechos fundamentales en Europa ha requerido un largo camino; que
la división de poderes en absoluto se corresponde en Europa con los
moldes clásicos (sobre ello cfr. infra, lección sexta); que el imperio de la
Ley no puede predicarse de un régimen de creación de Derecho tan
confuso y poco democrático como el aún existente (cfr. lecciones
undécima y duodécima); y que, por tanto, sólo el control judicial de la
administración comunitaria parece un logro firme. En rigor, sin
embargo, la expresión Estado de Derecho, dotada de muy larga
trayectoria histórica, admite interpretaciones a veces menos ambiciosas
y, en cualquier caso, no poco diversas.
b) Junto al contenido de los principios hay que referirse, naturalmente,
a su eficacia. En tal sentido, es preciso comenzar destacando que el
Tribunal de Justicia ha desarrollado el Derecho comunitario como un
Derecho articulado por principios . La formulación de los principios
generales del Derecho comunitario a partir de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros, incluyendo entre
ellos los derechos fundamentales, ha supuesto una verdadera creación
judicial de Derecho del mayor rango, que altera sustancialmente el
alcance del proceso integrador. El Tribunal de Justicia confiere así a los
Tratados un sentido completamente nuevo, al insertarlos en un orden
jurídico que ciertamente se apoya en ellos, pero que en mayor medida,
precisamente a través de los principios, los desborda.
Además se han previsto en el art. 7 TUE unos procedimientos de control
preventivo y de sanción por parte de la Unión en caso de que un Estado
miembro no respete los principios mencionados en el art. 6.1 TUE
(según se constate un riesgo claro de violación grave o ya la existencia
de una violación grave y persistente de principios contemplados en el
apartado 1 del art. 6). Serán expuestos con cierto detalle en la lección
que se refiere a la relación entre los Estados y la Unión, pero debe
dejarse constancia aquí de su existencia.
Los principios tienen igualmente una proyección sobre la política
exterior de la Unión Europea. El art. 11 TUE señala como objetivo de la
Unión en el correspondiente pilar la defensa de los valores comunes, el
desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho,
así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales. También resulta clara la disposición del art. 177.2 TCE,
que encabeza el Título XX relativo a la Cooperación al Desarrollo: La
política de la Comunidad en este ámbito contribuirá al objetivo general
de desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de Derecho,
así como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales.
El TJCE ha considerado este último artículo como base para la inclusión
de la “cláusula democracia y derechos humanos” en los acuerdos de
cooperación. Y, así, la Unión puede condicionar sus relaciones con
terceros Estados al respeto por éstos de los derechos fundamentales y
de los citados principios, tanto positiva (medidas de apoyo e
incentivación) como negativamente (medidas de censura política,
retirada de ayudas, suspensión o terminación de acuerdos de
cooperación, sanciones).
c) El nuevo artículo 1 bis del TUE que incorpora el Tratado de Lisboa
reproduce el mismo precepto que ya existía en el fallido Tratado por el
que se establece una Constitución para Europa (artículo I.2): “La Unión
se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana,
libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los
derechos humanos, incluidos los derechos de las personas
pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados
miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no
discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre
mujeres y hombres”.
Frente a la enumeración anterior pueden señalarse algunas novedades.
Quizá quepa dejar a un lado la diferencia entre principios y valores, y la
evidente inflación que se aprecia en el segundo texto –con el riesgo,
podría decirse, de una cierta devaluación de los valores en el discurso
político europeo por efecto del exceso de oferta y de la competencia
entre ellos. Es significativo que la responsabilidad fundamental de tal
incremento cuantitativo de los valores recaiga sobre la doble mención,
de un lado, de aquéllos sobre los que se fundamenta la Unión, y que
son comunes a los Estados miembros (y aquí no existen demasiadas
diferencias con la relación anterior), y, de otro, de los que caracterizan a
la sociedad.
En el primer grupo ocupa el lugar preferente una referencia a la
dignidad humana, que el Tratado reconoce como un valor (al modo de
la Constitución española, artículo 10.1); pero también se incorpora
como derecho en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión
Europea, al que el Tratado reconoce el mismo valor jurídico que los
propios Tratados. También se incorpora una referencia a la igualdad,
que podría compensar el anterior unilateralismo de la libertad. Y,
finalmente, se cede sólo nominalmente ante la presión ejercida a favor
del reconocimiento de derechos a las minorías, que como tales grupos
sociales, sin embargo, no son titulares de la dignidad humana en la que
se fundan los derechos fundamentales 9 .
Del segundo grupo de valores, los que caracterizan a la sociedad
europea (el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la
solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres), quizá merezca la
pena destacar su propia presencia en un texto que originariamente
pudo tener pretensiones constitucionales. Reconoce así que sus normas
no sólo están orientadas a la regulación del poder público y de las
relaciones que con él establecen los ciudadanos, sino que igualmente
constituyen, al menos en sus grandes rasgos, el orden social. Ello se ha
logrado, en las constituciones propias del Estado social, atribuyendo
explícitamente a los poderes públicos ciertas tareas de configuración
social, y muy especialmente mediante el desarrollo de la eficacia de los
derechos fundamentales en las relaciones entre particulares. También
aquí podría haberse dado por supuesto que el respeto de la dignidad
humana, libertad, igualdad y derechos humanos, incluidos los de las
personas pertenecientes a minorías, predicados de la Unión y de los
Estados, se extendía igualmente a la sociedad; pero la referencia
expresa en absoluto resulta redundante.
2.2. Los objetivos de la Unión Europea
La referencia jurídica a los objetivos de la Unión no debe confundirse
con la genérica consideración de las heterogéneas finalidades que
perseguían los distintos Estados al constituirla o al integrarse en ella. En
general, podría decirse que el objetivo de la integración consiste, para
los Estados, en proporcionarles la posibilidad de responder eficazmente,
aunque ya no en solitario, a cuestiones que, por razones políticas,
jurídicas, sociales o económicas, escaparían a su capacidad de influencia
individual. Por lo demás, ya hemos hecho referencia al objetivo
fundacional de las Comunidades, la garantía de la paz en Europa.
a) El TUE comienza (art. 1) indicando el proceso general en el que el
propio Tratado se inserta, y que se identifica precisamente a través de
su objetivo final: El presente Tratado constituye una nueva etapa en el
proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos
de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más
abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible. La Unión (...)
tendrá por misión organizar de modo coherente y solidario las
relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos.
b) El art. 6 TUE señala una serie de objetivos más precisos que, sin
embargo, sería preciso combinar, para obtener una visión ajustada, con
los que se indican tanto en el TCE como en los artículos del TUE
referidos a los otros dos pilares.
-- Así, dejando a un lado algunos matices en la formulación, la síntesis
del art. 6 TUE y el art. 2 TCE permite referirse, como objetivos en el
ámbito del primer pilar (siendo instrumentos fundamentales para
lograrlos el establecimiento de un mercado común y de una unión
económica y monetaria), a los siguientes:
- la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus
Estados miembros, mediante la creación de una ciudadanía de la Unión,
- un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el
hombre y la mujer, la protección y mejora de la calidad del medio
ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida,
- un crecimiento económico equilibrado, sostenible y no inflacionista en
el conjunto de la Comunidad, así como la convergencia de los resultados
económicos, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los
Estados miembros.
- un alto grado de competitividad.
La amplia comunitarización del tercer pilar que tuvo lugar en el Tratado
de Amsterdam convierte también en objetivo fundamentalmente de la
Comunidad el asignado a la Unión de mantener y desarrollar la Unión
como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté
garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas
adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la
inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia.
Finalmente, el TUE añade como objetivo el aseguramiento de su propia
eficacia en el tiempo, al referirse a la necesidad de mantener
íntegramente el acervo comunitario y desarrollarlo con el fin de
examinar la medida en que las políticas y formas de cooperación
establecidas deben ser revisadas, para asegurar la eficacia de los
mecanismos e instituciones comunitarios.
-- Con referencia a la cooperación policial y judicial en materia penal
(tercer pilar), el art. 29 TUE señala como objetivo ofrecer a los
ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad,
seguridad y justicia elaborando una acción en común entre los Estados
miembros en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia
penal y mediante la prevención y la lucha contra el racismo y la
xenofobia. Este objetivo habrá de lograrse mediante la prevención y la
lucha contra la delincuencia, organizada o no, en particular el
terrorismo, la trata de seres humanos y los delitos contra los niños, el
tráfico ilícito de drogas y de armas, la corrupción y el fraude.
-- En el ámbito de la política exterior y de seguridad común, el art. 11
TUE indica los objetivos que permitirían a la Unión, tal como propone el
art. 2 TUE, afirmar su identidad en el ámbito internacional:
- la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y
de la independencia e integridad de la Unión, de conformidad con los
principios de la Carta de las Naciones
- el fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas,
- el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad
internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las
Naciones Unidas, con los principios del Acta final de Helsinki y con los
objetivos de la Carta de París, incluidos los relativos a las fronteras
exteriores,
- el fomento de la cooperación internacional,
- el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de
Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales.
Por lo demás, el art. 2 TUE se refería ya a la definición progresiva de
una política de defensa común que podría conducir a una defensa
común.
c) Los Preámbulos de los Tratados, dotados de indudable potencia
retórica, se utilizan igualmente con frecuencia para determinar estos
objetivos, aunque normalmente en conexión con lo establecido en el
articulado, que acabamos de ver y que en ocasiones reproduce
literalmente fragmentos de los Preámbulos del TCE o del TUE.
d) La formulación de los objetivos de la Unión en el artículo 2 TUE en la
versión Tratado de Lisboa responde, en el fondo, y pese a la supresión
formal de los tres pilares, a la misma sistemática. La declaración
general que antes estaba en el art. 1 TUE queda, expresada en
términos que aciertan a subordinar los objetivos a los valores ( la Unión
tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus
pueblos), y los objetivos se distribuyen entre la formación de un espacio
de libertad, seguridad y justicia (apartado 2) y un mercado interior
(apartado 3), los relacionados con el crecimiento y la estabilidad
económicas y el desarrollo económico, social y cultural (párrafos
segundo y tercero del apartado 3) y los que se refieren a la política
exterior y de defensa (apartado 5)
e) Frente lo que tiende a pensarse cuando aparecen tales disposiciones
en el ámbito del Derecho constitucional, los enunciados de objetivos no
han sido para el Derecho comunitario fórmulas de retórica política más
o menos huecas, que sólo puedan ser eficaces en la medida en que
otras disposiciones precisen su alcance, sino que se les ha dotado de
una eficacia jurídica precisa. Por vaga que pueda parecer su
formulación, no se han agotado en fórmulas huecas. Y ello ocurre
especialmente, de un lado, por la importancia que ha cobrado en la
interpretación del Derecho comunitario el elemento teleológico, a la que
nos referiremos en la lección octava. De otro, por la conexión entre
objetivos y competencias de las instituciones europeas.
Como veremos, la Comunidad no dispone formalmente de la capacidad
de determinar el alcance de sus propias competencias (competencia de
la competencia): el principio de atribución supone que las instituciones
comunitarias no ejercerán más que las transferidas por los Estados a
través de limitadas habilitaciones específicas. Pero las competencias de
la Comunidad están frecuentemente definidas en función de ciertos
objetivos: no se atribuye el poder de disponer sobre una materia
concreta, sino el poder necesario para alcanzar metas específicas.
Aún mayor potencia cobra tal conexión entre principios y competencias
a partir del genérico art. 6.4 TUE ( la Unión se dotará de los medios
necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus
políticas), y especialmente del decisivo art. 308 TCE: Cuando una
acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el
funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la
Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de
acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta
de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las
disposiciones pertinentes. El art. 308 TCE convierte así los más
genéricos objetivos de la Comunidad en normas que atribuyen a ésta
las competencias necesarias para alcanzarlos. Dada la generalidad de
los objetivos, la decisión sobre su concreción y sobre las medidas
necesarias al efecto es prioritariamente política, y con ella se podrían
extender indefinidamente las competencias atribuidas por el propio
Tratado.
Por eso importa también destacar que, tanto práctica como
jurídicamente, los objetivos han quedado jerarquizados de modo
peculiar. Ciertamente, el objetivo de la paz en Europa proporcionó el
impulso inicial, y ha seguido latiendo en muchas decisiones; está por
ejemplo en los orígenes de las últimas ampliaciones. Sin embargo, la
integración económica, inicialmente pensada como un instrumento a tal
efecto, se ha autonomizado, y su progreso se ha convertido en un fin
en sí mismo. Pues bien, como se ha visto en la lección precedente, los
instrumentos de los que se ha dotado la Comunidad han orientado ese
proceso de integración hacia el reforzamiento del sector privado en la
economía llamada de libre mercado, y sólo en segundo término hacia el
logro de mayores equilibrios sociales. Si bien la compleja formulación de
los objetivos generales de la Unión puede satisfacer las exigencias del
postulado social, tales objetivos quedan jerarquizados tanto práctica
como jurídicamente de otro modo, dominando las finalidades
económicas y los instrumentos que permiten su realización.
3. La estructura de la Unión Europea3.1. Los tres pilares
a) El rasgo estructural básico de la Unión viene determinado por sus
célebres tres pilares: las Comunidades que se integran en la Unión
Europea como primer pilar 10 , la política exterior y de seguridad
común y la cooperación policial y judicial, todo ello cobijado por el TUE
y sus disposiciones comunes. Lo fundamental sobre todo ello ya ha sido
expuesto, y también desarrollaremos más adelante algunos extremos.
Por ello nos remitimos aquí, en especial,
a lo que se dijo en la lección primera sobre el desarrollo políticoy las reformas de los Tratados (apartado 2.3), en especial al hilode los Tratados de Mastrique y de Ámsterdam, pero también alas explicaciones adicionales sobre el espacio de seguridadinterior y la política exterior y de defensa (apartados 2.7 y 2.8).
a ciertas referencias a la estructura en tres pilares que secontienen en el primer epígrafe de esta lección, al referirnos a lanaturaleza de la Unión y a su personalidad jurídica.
a los objetivos de la Unión Europea, que se han expuestoatendiendo a la estructura de la misma.
a las competencias materiales de la Unión Europea, que seexpondrán en el apartado último de la lección cuarta siguiendoel mismo esquema.
b) El TUE pretende dotar de cierta garantía institucional a la cohesión
entre tales pilares.
El Consejo Europeo, que se estudiará en la lección sexta, es la única
institución propia de la Unión Europea, por más que también actúe en el
marco de los Tratados comunitarios (ocasionalmente bajo la ambigua
referencia al Consejo en su formación de Jefes de Estado o de
Gobierno). Él dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo
y definirá sus orientaciones políticas generales (art. 4 TUE). La
participación del Presidente de la Comisión en el Consejo Europeo
asocia a ésta en las tareas del mismo.
Pero, además, “la Unión tendrá un marco institucional único que
garantizará la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a
cabo para alcanzar sus objetivos”, dice el art. 3 TUE, que insiste en que
“la Unión velará, en particular, por mantener la coherencia del conjunto
de su acción exterior en el marco de sus políticas en materia de
relaciones exteriores, de seguridad, de economía y de desarrollo. El
Consejo y la Comisión tendrán la responsabilidad de garantizar dicha
coherencia y cooperarán a tal fin. Asegurarán, cada cual conforme a sus
competencias, la realización de tales políticas”.
El “marco institucional único” de la Unión al que se refiere el art. 3 TUE
está integrado fundamentalmente por las instituciones comunitarias,
que conforme al art. 5 TUE también “ejercerán sus competencias en las
condiciones y para los fines previstos” en el nuevo Tratado. Los
instrumentos jurídicos, el procedimiento y el modo de adopción de
acuerdos de unas mismas instituciones son así diferentes cuando se
ocupan de asuntos no comunitarios, sino propios de los otros dos
pilares de la Unión. Esa doble faz de las instituciones se analizará en las
lecciones undécima y duodécima.
3.2. Las cooperaciones reforzadas
a) El art. 43 TUE prevé el supuesto de que ciertos Estados miembros se
propongan establecer entre sí una cooperación reforzada.
Al respecto se ha hablado, en otros momentos, de una integración
flexible o diferenciada, y también de la llamada Europa de dos
velocidades. Y siempre existieron, en efecto, reglas transitorias y
cláusulas que permitían eludir, al menos temporalmente, determinadas
medidas de integración (opting-out). La implantación del euro como
moneda única o la libre circulación del acervo Schengen ofrecen sendos
modelos de cómo puede transcurrir la profundización de la Unión cuando
las sucesivas ampliaciones dificultan los avances sincronizados. La
novedad del Tratado de Amsterdam reside en una codificación de tales
supuestos, y pretende responder a la creciente dificultad de hacer
partícipes a todos los Estados de los progresos previstos desde el
tratado de Mastrique.
Tal forma de cooperación quiebra necesariamente la unidad del marco
institucional y del acervo jurídico de la Unión. Si se multiplicaran sus
aplicaciones, podría dar lugar a asimetrías en el desarrollo de la
integración que hicieran irreconocible a la misma como estructura
unitaria y como proyecto compartido; la diversa condición de los
Estados miembros, la aplicación asimétrica del Derecho comunitario y la
desigual posición de los ciudadanos es contradictoria con un proceso de
creciente integración política. Sin embargo, la experiencia muestra, de
un lado, que tienden a ser siempre los mismos Estados los que están
dispuestos a reforzar su cooperación, de manera que entre ellos el
proceso de integración se refuerza homogéneamente: no se origina así
una imagen confusa, sino simplemente unos círculos concéntricos. Por
otra parte, los avances en un ámbito determinado, aunque tengan
lugar en forma de cooperación reforzada o estén dotados de cláusulas
de exclusión (opting-out), tienden a extenderse a los demás: los
Estados rezagados se suman a los procesos en marcha y las diferencias
resultan transitorias.
El TUE prevé una serie de cautelas que procuran mantener bajo control
el efecto disgregador que pudieran tener las cooperaciones reforzadas:
El art. 43 A TUE señala que sólo podrán iniciarse como últimorecurso, en caso de que haya quedado sentado en el seno delConsejo que los objetivos que se les hayan asignado no puedenalcanzarse, en un plazo razonable, mediante la aplicación de lasdisposiciones pertinentes de los Tratados.
El art. 43. g) TUE exige que la cooperación reúna como mínimo
a ocho Estados miembros 11 , y la letra j) que esté abierta a
todos los Estados miembros 12 . La Comisión y los Estadosmiembros que participen en una cooperación reforzadaprocurarán fomentar la participación del mayor número posiblede Estados miembros.
La cooperación debe respetar el acervo comunitario y lasmedidas adoptadas en virtud de las demás disposiciones de los
Tratados (art. 43 letra c 13 ). Allí mismo (letra b) se señalaque la cooperación debe respetar igualmente el marco
institucional único de la Unión 14 , así como las competencias,los derechos y las obligaciones de los Estados miembros que noparticipen en ella (art. 43 h).
Conforme al art. 45 TUE, el Consejo y la Comisión velarán por lacoherencia de las acciones emprendidas en virtud del presentetítulo, así como por la coherencia de tales acciones con laspolíticas de la Unión y de la Comunidad, y cooperarán a talefecto.
b) Dado que se trata de hacer uso de las instituciones, procedimientos y
mecanismos establecidos en los Tratados, la cooperación debe respetar
tales Tratados (letra b del mismo art. 43 TUE). En particular, y para
evitar que a través de tal procedimiento se pretendan ampliar las
competencias atribuidas a la Unión mediante los Tratados, la letra d del
art. 43 TUE impone que toda cooperación reforzada permanezca dentro
de los límites de las competencias de la Unión o de la Comunidad 15 .
El sentido de la cooperación reforzada debe ser siempre el desarrollo de
la integración en ámbitos en los que no todos los Estados quieren o
pueden participar; en ningún caso puede servir, pues, para detraer
competencias a la Unión 16 . Así, el art. 43 a) TUE condiciona la
admisibilidad de la cooperación reforzada a que ésta pretenda impulsar
los objetivos de la Unión y de la Comunidad, así como proteger y servir
sus intereses y reforzar su proceso de integración.
c) El acceso a la cooperación reforzada exige una decisión del Consejo;
las reglas al respecto son diferentes en los tres pilares.
En el ámbito de la Comunidad, el Tratado de Niza exige, después de que
los Estados miembros que se propongan establecer entre sí una
cooperación reforzada hayan dirigido una solicitud a la Comisión (art.
11.1 TCE), una decisión del Consejo por mayoría cualificada, a
propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo (art.
11.2 TCE); pero cuando la cooperación reforzada se refiera a un ámbito
que se rija por el procedimiento de codecisión, se requerirá el dictamen
conforme del Parlamento Europeo.
El sistema es sustancialmente similar en el tercer pilar (cooperación
policial y judicial), aunque aquí, si la Comisión no ha asumido la
propuesta de los Estados, éstos por sí mismos podrán entonces
presentar al Consejo una iniciativa destinada a que se autorice la
cooperación reforzada de que se trate (art. 40 A 1. TUE).
La mayoría cualificada está igualmente prevista para el segundo pilar
(PESC); pero, conforme al art. 23.2 TUE, existe un derecho de veto: si
un miembro del Consejo declarase que, por motivos importantes y
explícitos de política nacional, tiene la intención de oponerse a la
adopción de una decisión que se deba adoptar por mayoría cualificada,
no se procederá a la votación.
3.3. La estructura de la Unión en el nuevo Tratado de Lisboa
Como se ha dicho, el Tratado de Lisboa, al igual que el malogrado
Tratado constitucional, atribuye personalidad jurídica a la Unión,
suprime la estructura de los pilares y clarifica, en la misma medida, el
régimen jurídico de las instituciones, cuyos actos se imputan a la Unión
como tal y no a diferentes Comunidades o procedimientos de
cooperación intergubernamental. También mantiene la regulación de las
cooperaciones reforzadas en términos muy similares a lo descrito hasta
aquí; al requerir la participación de sólo nueve Estados miembros, se
preserva la posibilidad de que un núcleo central de países, los que
tradicionalmente son más favorables a la integración, puedan poner en
funcionamiento nuevas cooperaciones.
[1] “En este litigio, la empresa de transportes Van Gend & Loos
interpuso recurso ante un tribunal de Holanda contra la
administración de aduanas del país, que había cobrado un arancel
superior que en otras ocasiones por la importación de un producto
químico procedente de Alemania. Esta empresa consideraba que dicha
práctica constituía una infracción del art. 12 TCEE (actualmente art.
25 TCE), que prohíbe a los Estados miembros la introducción de
nuevos derechos de aduana y el aumento de los ya existentes en el
mercado común. El tribunal holandés suspendió la tramitación del
juicio y solicitó al TJCE que dilucidara el alcance jurídico de dicha
disposición del Tratado constitutivo de la CE. El TJCE aprovechó este
litigio para sentar algunas consideraciones fundamentales en cuanto a
la naturaleza jurídica de la CE”.
[2] “En 1962, Italia nacionalizó la producción y el suministro de
electricidad y transfirió las instalaciones de las compañías eléctricas a
la empresa eléctrica ENEL. En su calidad de accionista de la sociedad
anónima Edison Volta, afectada por la nacionalización, el señor Costa
consideró que había sido privado de sus dividendos y se negó a pagar
un recibo de luz. Ante el juez de paz de Milán, el señor Costa justificó
su actitud, entre otras cosas, alegando que la Ley de nacionalización
violaba una serie de disposiciones TCE. Para enjuiciar las alegaciones
del señor Costa, el juzgado de paz presento ante el TJCE diversas
cuestiones prejudiciales de interpretación TCE”.
[3] Por ejemplo, la separación entre la actividad económica exterior y
la actividad diplomática de la Unión resulta artificial cuando se trata
de aplicarla a casos concretos; las decisiones de orden político
adoptadas por un procedimiento de carácter intergubernamental
exigen a veces instrumentos de aplicación comunitarios.
[4] Para el Tribunal Constitucional alemán, por ejemplo, “la Unión
Europea no se puede concebir sino (...) como una liga de Estados
democráticos”. Pero la Mesa de la Convención sobre el Futuro de
Europa propone un texto conforme al cual “la presente Constitución,
que nace de la voluntad de los pueblos y de los Estados de Europa de
construir un futuro común, crea una Unión (…), en cuyo seno se
coordinarán las políticas de los Estados miembros y que gestionarán,
según el modelo federal, algunas competencias comunes”. Admitida
una enmienda destinada a suprimir la imprecisa referencia a los
pueblos (que el Ministro alemán de Asuntos Exteriores, Joschka
Fischer, propone sustituir por ciudadanos), y ante los recelos que
suscita la palabra federal, se adopta finalmente una fórmula
transaccional: La presente Constitución, que nace de la voluntad de
los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro
común, crea la Unión Europea, a la que los Estados miembros
confieren competencias para alcanzar sus objetivos comunes. La
Unión coordinará las políticas de los Estados miembros encaminadas a
lograr dichos objetivos y ejercerá, de modo comunitario, las
competencias que éstos le transfieran (art. I-1.1 TCpE).
[5] Por ejemplo, la Ley Fundamental de Bonn, elaborada en
Alemania bajo las condiciones extremas de la segunda postguerra
mundial y renunciando incluso al término Constitución, pudo
desplegar tal eficacia que la convirtió en modelo para otros Estados
constitucionales.
[6] Al citar sus artículos, numerados correlativamente, se antepone el
número romano correspondiente a cada una de ellas. La primera, sin
rúbrica expresa, divide sus sesenta artículos en nueve títulos que se
ocupan de la definición y los objetivos de la Unión, de los
derechos fundamentales y de la ciudadanía de la Unión , de
las competencias de la Unión, de las instituciones y órganos de la
Unión, del ejercicio de las competencias de la Unión, de la vida
democrática de la Unión, de las finanzas de la Unión, de la Unión y su
entorno próximo y de la pertenencia a la Unión. La segunda contiene
la Carta de los derechos fundamentales de la Unión (a su vez dotada
de su propio Preámbulo). La cuarta contiene las disposiciones
generales y finales (arts. IV-437 a IV-448). De la tercera hablamos
de inmediato en el texto.
[7] Ello no resulta afectado por el procedimiento simplificado de
revisión que el art. IV-445 TCpE prevé para las políticas internas, que
deja las mismas en manos del Consejo Europeo y de los Estados
miembros, pero no de los ciudadanos de la Unión y de sus
instituciones.
[8] El viejo dogma decimonónico de la personalidad jurídica del
Estado fue considerado como condición de posibilidad del desarrollo
de una teoría jurídica del Estado: ello permitiría analizarlo con los
métodos jurídicos consagrados por la dogmática de raíz iusprivatista,
entendiendo por ejemplo que como persona entablaba con los
particulares verdaderas relaciones jurídicas. Entretanto, las profundas
modificaciones de las teorías del Estado y del Derecho público han
convertido el tema en objeto de polémica académica, particularmente
viva en España durante los primeros años del régimen constitucional.
[9] El texto del Tratado se refiere a “los derechos de las personas
pertenecientes a minorías”, en una expresión que, de un lado,
descarta la primacía de tales grupos sobre sus propios integrantes
(los derechos son de las personas, no de las minorías como tales, de
modo que éstas no podrían imponerlos contra sus miembros o al
margen de los intereses efectivos de éstos); de otro, al descartar la
atribución de los derechos a “los grupos” (por ejemplo, culturales),
evita que los derechos fundamentales puedan convertirse en un
instrumento para garantizar los intereses de los grupos mayoritarios
instalados en el orden económico, social y político, que estarían en
condiciones de excluir de su disfrute a cualesquiera minorías en
Europa (por ejemplo, los inmigrantes o los no cristianos).
> Siendo los Estados quienes crean la Unión, ésta se fundamenta
igualmente en las Comunidades Europeas preexistentes,
“completadas con las políticas y formas de cooperación establecidas
en el presente Tratado” (art. 1 TUE). Ello no quiere decir que aquéllas
sean parte del Tratado de la Unión en sentido técnico, pues no han
prestado su consentimiento al mismo; pero sí son integrantes de la
estructura que resulta de él.
[11] Eran una mayoría en el Tratado de Amsterdam, cuando la Unión
contaba con quince miembros; pero ya en Niza, de cara a la última
ampliación, se formalizó el número de ocho.
[12] El art. 43 B TUE precisa que esa posibilidad general de adherirse
a las cooperaciones reforzadas ha de tener lugar en el momento en
que se establezcan; mientras que, para incorporarse a una
cooperación reforzada ya establecida, existen reglas particulares en
los distintos pilares, que presuponen, conforme al marco general del
art. 43 B TUE, el respeto a la decisión inicial y las decisiones tomadas
en tal marco.
[13] En las letras e, f e i se contienen referencias específicas al
mercado interior, a la cohesión económica y social, a la libre
competencia y al acervo de Schengen; en el art. 27 A existen
referencias específicas en materia de política exterior y de seguridad
común.
[14] El art. 44 precisa que, no obstante, si bien todos los
miembros del Consejo podrán participar en las deliberaciones, sóloaquellos que representen a los Estados miembros participantes endicha cooperación tomarán parte en la adopción de
decisiones . Y, a continuación, establece una serie de reglas
para adecuar el cálculo de mayorías a tal situación. Por supuesto, los
actos y decisiones adoptados en el marco de la cooperación reforzada
no formarán parte del acervo de la Unión ... vincularán únicamente a
los Estados miembros que participen en ella y, en su caso, sólo serán
directamente aplicables en dichos Estados.
[15] Es significativo de los problemas que plantea el reconocimiento
de competencias a la Unión en el ámbito de la política exterior y de
seguridad común que el art. 27 B TUE prevea expresamente que las
cooperaciones reforzadas en virtud del presente título se referirán a
la aplicación (no a la adopción) de una acción común o de una
posición común (no de los demás instrumentos previstos en el art. 12
TUE, que por su generalidad podrían dar lugar a mayor margen de
actuación a quienes pretendieran emprender una cooperación
reforzada). No podrán referirse a cuestiones que tengan
repercusiones militares o repercusiones en el ámbito de la defensa.
[16] En tal sentido puede interpretarse la letra d del art. 43 TUE, en
cuanto impide que la cooperación reforzada pueda referirse a los
ámbitos que sean competencia exclusiva de la Comunidad.
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Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 3. La Unión Europea y los Estados Miembros
1. El procedimiento de adhesión de nuevos Estados
2. El estatuto de los Estados miembros
2.1. La participación de los Estados miembros en la Unión.
2.2. La preservación de los Estados miembros
2.3. El control de la Unión sobre los Estados miembros.
La unión y las Comunidades Europeas nacen del acuerdo de una serie
de Estados formalizado mediante Tratados internacionales; el mismo
procedimiento se sigue para su ampliación y profundización. Por eso, no
resulta inexacto afirmar que continúan siendo los Estados, considerados
en su conjunto, quienes ostentan formalmente el control del proceso de
integración, del mismo modo que es decisiva la mediación de los
Estados en la legitimación de las instituciones y de las decisiones
europeas.
Pero lo cierto es que no puede desconocerse la dinámica propia
adquirida por tal proceso y la autonomía que algunas de sus políticas y
de sus instituciones han desarrollado respecto de la voluntad de los
Estados miembros. Del mismo modo, la específica naturaleza de la
Unión y los avances en la integración modifican hasta tal extremo el
status jurídico de los Estados miembros que resulta simplificador
atribuirles el señorío sobre la Unión, como si tras la incorporación a la
Unión continuaran siendo Estados soberanos en el mismo sentido y en
la misma medida en que lo eran de acuerdo con su caracterización
clásica. Ello queda de manifiesto, por ejemplo, en el hecho de que, sin
perjuicio del respeto a la identidad propia de los Estados miembros, la
Unión asuma cierto control sobre su carácter constitucional, así como
con la indudable incidencia de las reformas de los Tratados sobre el
ordenamiento constitucional de los Estados miembros, hasta el extremo
de forzar en la práctica la reforma de sus constituciones. La aparición de
la nueva estatalidad abierta es, al mismo tiempo, condición de
posibilidad de la integración europea y límite asumido por los Estados
que participan en ella. Sólo en la medida en que se tengan en cuenta
tales transformaciones en la condición de los Estados para ser
concebidos bajo la forma específica de Estados miembros puede
comprenderse cómo codeterminan el sentido de la Unión.
1. El procedimiento de adhesión de nuevos Estados
a) Tal procedimiento está regulado en el art. 49 TUE. Por supuesto,
prevé que la iniciativa corresponde al Estado que desee adherirse, pero
impone dos condiciones básicas: que se trate de un Estado europeo y
que se atenga a los principios de la Unión: Cualquier Estado europeo
que respete los principios enunciados en el apartado 1 del art. 6 podrá
solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Dirigirá su solicitud al
Consejo ...
Cómo se decide sobre tal solicitud está regulado a continuación de
manera escueta: El Consejo se pronunciará por unanimidad después de
haber consultado a la Comisión y previo dictamen conforme del
Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría absoluta de los
miembros que lo componen.
Pese a la aparente simplicidad del proceso, es preciso reconocer, de un
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lado, que toda ampliación afecta necesariamente a los equilibrios
institucionales de los Tratados originarios. De otro lado, la adhesión
permite al nuevo Estado miembro incorporarse a políticas ya en
marcha, algo que por lo común sólo puede hacerse paulatinamente. Por
todo ello es preciso acordar, junto con el Tratado de Adhesión, un Acta
de Adhesión que recoja las condiciones particulares de la adhesión y las
adaptaciones correspondientes.
Aunque la negociación se produzca bajo la dirección del Consejo, los
Tratados resultantes deben ser formalmente celebrados por el Estado
que es admitido y por los anteriores Estados miembros, signatarios de
los Tratados constitutivos de la Unión o progresivamente incorporados a
ella. El art. 49 TUE señala, así, que las condiciones de admisión y las
adaptaciones que esta admisión supone en lo relativo a los Tratados
sobre los que se funda la Unión serán objeto de un acuerdo entre los
Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá a
la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con
sus respectivas normas constitucionales.
b) Tales Tratados de adhesión entrañan, en definitiva, negociaciones de
complejidad notable, que pueden ejemplificarse con la última ampliación
verificada hasta ahora. El Consejo Europeo de Luxemburgo, de
diciembre de 1997, estableció el marco del proceso global de
ampliación, que incluía a todos los países candidatos. Este proceso
comprende tres etapas consecutivas:
La Conferencia Europea, que se reunió por vez primera enLondres el 12 de marzo de 1998, constituye un marcomultilateral que abarca diez países de Europa Central y Oriental(PECO), Chipre y Malta.
Estos países deben integrarse en la UE sobre la base de losmismos criterios y participan en las mismas condiciones en elproceso de adhesión. Con la ayuda de una estrategia depreadhesión especial, todos los candidatos deben estar encondiciones de aproximarse al máximo posible al acervocomunitario de la UE antes de su adhesión. La Comisiónpresenta informes al Consejo periódicamente (el primero afinales de 1998) sobre los progresos verificados, junto conrecomendaciones para la apertura de las negociaciones deadhesión si procede.
Las negociaciones de adhesión se inician con los paísesrecomendados por la Comisión, tienen lugar en conferenciasbilaterales con cada uno de los países candidatos y puedenconcluir en distintos momentos. Tal proceso, como se sabe,culmina con la adhesión de diez países el 1 de mayo del 2004,quedando pendientes para el año 2007 la adhesión de Rumaníay Bulgaria.
c) El Tratado de Lisboa simplemente impone que de la solicitud de
adhesión se informe al Parlamento Europeo y a los parlamentos
nacionales y sustituye el dictamen conforme de aquél por una
aprobación que ya no exige expresamente la mayoría absoluta.
d) El ingreso en la Unión impone al nuevo Estado miembro asumir el
Derecho comunitario vigente: no sólo se compromete con los Tratados,
sino que acepta conjuntamente todo el acervo comunitario, esto es,
cuanta producción normativa ha acumulado el Derecho comunitario
desde sus inicios, incluida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y los
principios que han sido consagrados por ella.
2. El estatuto de los Estados miembros2.1. La participación de los Estados miembros en la Unión.
a) Los Estados como señores de los Tratados
La posición de los Estados en el Derecho internacional se caracteriza
por la igualdad entre ellos. El art. 3 bis.2 del nuevo Tratado de Lisboa lo
asume expresamente: la Unión respetará la igualdad de los Estados
miembros ante los Tratados.
Dejando a un lado otras expresiones de la igualdad entre los Estados,
como la que conduce al complejo régimen lingüístico de la Unión, su
expresión fundamental tiene lugar en el momento de constituir la Unión
mediante Tratado internacional, de adherirse a ella o de reformar sus
Tratados; en todos esos supuestos se requiere la unanimidad de los
Estados miembros. Justamente por eso se considera que la Unión tiene
un fundamento de Derecho internacional y es, en esa medida, una
organización internacional. Y, en efecto, conforme al art. 1 tanto del
TUE como del TCE, son los Estados, como “Altas Partes Contratantes”,
quienes “por el presente Tratado constituyen entre sí una Unión
Europea” o “una Comunidad Europea” 1 .
En ese sentido se afirma que los Estados son “los señores de los
Tratados”, determinan la organización de la Unión Europea y el ámbito
de sus competencias. A través de la ratificación de los Tratados
conforme al orden constitucional de los Estados, dichos Tratados
adquieren su posición peculiar en el marco de cada ordenamiento
nacional, de modo que el Derecho europeo toma cuerpo sólo gracias a
la decisión individual de cada Estado.
Por lo demás, el TCE atribuye ciertas competencias no a las
instituciones comunitarias, sino a los propios Jefes de Estado o de
Gobierno de los Estados miembros actuando en cuanto tales; y ello no
sólo se refiere a la reforma de los Tratados (art. 48 TUE): los miembros
del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo se eligen “de común
acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros a nivel de Jefes de
Estado o de Gobierno” (art. 112 TCE), mientras que los jueces y los
abogados generales del Tribunal de Justicia y los jueces del Tribunal de
Primera Instancia “serán designados de común acuerdo por los
Gobiernos de los Estados miembros” (arts. 223 y 224 TCE); finalmente,
“la sede de las instituciones de la Comunidad será fijada de común
acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros” (art. 289 TCE).
Este control de los Estados sobre la vida de la Unión debe completarse
considerando la posibilidad de separación por parte de un Estado.
De acuerdo con el art. 51 TUE, el presente Tratado se concluye por un
período de tiempo ilimitado; el art. 312 TCE tiene idéntica redacción. Al
margen de una improbable disolución de la Unión por acuerdo de todos
sus miembros, la eventual separación de un Estado miembro de la
Unión debería producirse mediante la denuncia de los Tratados; pero
éstos no prevén, por el momento, tal supuesto. En la situación actual,
pues, sería preciso invocar la cláusula rebus sic stantibus (si las
circunstancias habidas en el momento de la celebración de los Tratados
hubieran cambiado en términos no previsibles y ello hiciera la nueva
situación inaceptable para el Estado) o sencillamente la última ratio de
la soberanía estatal, por más que tal decisión pudiera originar
responsabilidad desde el punto de vista del Derecho internacional. Los
demás Estados y la propia Unión podrían invocar el incumplimiento de
las obligaciones derivadas de los Tratados; el Estado separado se
colocaría frente a la Unión en una relación de Derecho internacional.
Resulta significativo que la cuestión de la retirada voluntaria de la Unión
sea regulada y normalizada por el Tratado de Lisboa en términos muy
semejantes a los que ya recogía el Tratado constitucional (art. I-60 ).
En efecto, el Tratado de Lisboa inserta el artículo 49 A TUE, conforme al
cual todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus
normas constitucionales, retirarse de la Unión (sin perjuicio de poder
solicitar ulteriormente, por el procedimiento ordinario, de nuevo la
adhesión, ap. 5), notificando su intención al Consejo Europeo (ap. 2).
La Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que
establecerá la forma de su retirada, a partir de cuya entrada en vigor
los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate (ap. 3).
Pero, aun cuando no se llegue a tal acuerdo, la retirada será eficaz a los
dos años de la notificación antes mencionada, salvo si el Consejo
Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar
dicho plazo (ap. 3).
Una regulación de este tipo confirma la determinación jurídica de la
Unión, a la que resulta extraña la clásica consideración existencial de la
soberanía estatal: la separación deja de entenderse como un conflicto
vital para la Unión y el Estado miembro, para quedar reducida a un
procedimiento jurídico.
Al mismo tiempo debe destacarse que, así como el ingreso en la Unión
supone un acuerdo entre los Estados, la retirada se establece en
relación directa entre el Estado afectado y la Unión. El derecho de
secesión, pues, no debilita a la Unión, antes bien refuerza su autonomía
respecto de los Estados que decidan seguir siendo miembros.
Esta posibilidad de retirada voluntaria desempeña un papel relevante en
la Declaración 1/2004 del Tribunal Constitucional español, de 13 de
Diciembre, sobre la compatibilidad del Tratado constitucional con la
Constitución española. El Tribunal Constitucional relaciona su tarea de
garantía previa de esta compatibilidad con la posibilidad de retirarse de
la Unión; porque, si la incompatibilidad se apreciara una vez ratificado
el Tratado, sólo quedaría al Estado que desee salvaguardar su orden
constitucional la denuncia de los Tratados, la retirada de la Unión y la
asunción de la correspondiente responsabilidad internacional.
Por eso, “al cometido jurisdiccional propio de este Tribunal se le añade,
en virtud de su ejercicio preventivo, una dimensión cautelar al servicio
de la salvaguardia de la responsabilidad internacional del Estado. Se
trata, en definitiva, de asegurar la supremacía de la Constitución sin
perjuicio alguno para esos compromisos, procurando evitar que la
posible contradicción entre una y otros haya de resolverse una vez
integradas en el Ordenamiento las normas pactadas; esto es, cuando de
la lógica de la supremacía de la Constitución puedan derivar
consecuencias incompatibles con la lógica del respeto a lo
internacionalmente acordado”.
Pero, de otro lado, la propia posibilidad de retirada es entendida en esta
Declaración como un reconocimiento explícito, por parte del Tratado, de
la supremacía de la Constitución en el ámbito de los Estados. Porque,
con tal regulación, el Tratado constitucional estaría anticipando una
salida al eventual conflicto entre Constitución estatal y Derecho
comunitario que respeta la decisión soberana del Estado miembro que
otorgue primacía a la primera. Y esa decisión a favor de la Constitución
estaría garantizada por el propio Tribunal Constitucional.
b) La estatalidad abierta
Pero los Estados miembros no permanecen separados de la Unión que
han creado, controlándola (en condiciones de igualdad) desde el
exterior, sino que se integran en la misma. Ello se expresa mediante la
referencia a la estatalidad abierta (Wahl), que alude a la vocación de los
Estados no sólo de entablar relaciones internacionales como sujetos
autónomos, sino también de suspender tal autonomía en beneficio de
procedimientos de decisión colectivos.
Las disposiciones constitucionales que en cada Estado otorgan
fundamento a tal estatalidad abierta son muy diferentes: unas
mencionan expresamente la integración europea; otras contienen
limitaciones cuantitativas o cualitativas a la correspondiente atribución
de competencias; algunas incluyen reglas específicas sobre la propia
Unión, que debería ajustarse así a ciertos condicionamientos recogidos
en las propias Constituciones nacionales. Dos buenos ejemplos de esa
extrema diversidad son los arts. 93 CE y 23 de la Ley Fundamental
alemana.
Este segundo pretende garantizar, de un lado, que la transferencia de
competencias a la Unión no afecte a la propia condición estatal de
Alemania y a los principios que caracterizan su Constitución; de otro,
que los “derechos de soberanía” transferidos se ejerzan en Europa no
sólo respetando el principio de subsidiariedad, sino sobre todo en
consonancia también con los postulados centrales de la Ley
Fundamental: federalismo, democracia y Estado social de derecho, así
como con una garantía de los derechos fundamentales sustancialmente
equivalente a la que proporciona la Ley Fundamental. Con todo ello está
proponiendo la determinación del Derecho europeo a partir de los
clásicos principios constitucionales.
El art. 93 CE, por su parte, se limita a permitir la transferencia de
competencias derivadas de la Constitución. Sin embargo, en una
interpretación que resultó discutida en algunos votos particulares, la
Declaración 1/2004 del Tribunal Constitucional, sobre la compatibilidad
del Tratado constitucional con la Constitución española, entendió que el
art. 93 incorpora implícitamente límites materiales a la integración: “La
operación de cesión del ejercicio de competencias a la Unión europea y
la integración consiguiente del Derecho comunitario en el nuestro propio
imponen límites inevitables a las facultades soberanas del Estado,
aceptables únicamente en tanto el Derecho europeo sea compatible con
los principios fundamentales del Estado social y democrático de Derecho
establecido por la Constitución nacional. Por ello la cesión constitucional
que el art. 93 CE posibilita tiene a su vez límites materiales que se
imponen a la propia cesión. Esos límites materiales, no recogidos
expresamente en el precepto constitucional, pero que implícitamente se
derivan de la Constitución y del sentido esencial del propio precepto, se
traducen en el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras
estructuras constitucionales básicas y del sistema valores y principios
fundamentales consagrados en nuestra Constitución, en el que los
derechos fundamentales adquieren sustantividad propia (art. 10.1 CE)”.
Con ello, este precepto resulta dotado por el Tribunal Constitucional de
un contenido similar al art. 23 de la Ley Fundamental alemana 2 . . Y
es que, pese a la diversidad de tales disposiciones contenidas en las
Constituciones nacionales, y en la medida en que conducen a un
resultado compartido (la Unión Europea), es preciso atribuir a todas
ellas un sentido homogéneo.
Ahora bien, una determinación constitucional del Derecho europeo como
la que pretenden el art. 23 de la Ley Fundamental alemán y la
Declaración 1/2994 del Tribunal Constitucional español no puede
basarse exclusivamente en el Derecho de los Estados. Porque los
presupuestos constitucionales para la participación de un Estado en la
Unión pueden condicionar su decisión de pertenecer a ella, pero sólo
limitadamente podrán determinar el sentido del proyecto conjunto, que
está dotado de una vida propia. En tal sentido se deben interpretar las
referencias contenidas en la lección segunda a la interpretación
recíprocamente conforme de Derecho europeo, de un lado, y tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros, de otro, y a la
consiguiente formación de una unión constitucional.
El efecto de tal pertenencia para el Estado queda recogido, para el
ámbito de la Comunidad, por el art. 10 TCE: Los Estados miembros
adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para
asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente
Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad.
Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión. Los Estados
miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner
en peligro la realización de los fines del presente Tratado. El TUE
reconoce el mismo principio en el art. 11.2: los Estados miembros
apoyarán activamente y sin reservas la política exterior y de seguridad
de la Unión, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua (...) Se
abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión o que
pueda perjudicar su eficacia como fuerza de cohesión en las relaciones
internacionales. La traducción jurídica de esta necesidad de cooperación
leal se ha desarrollado al referirnos a la Unión como Comunidad de
Derecho.
También expresa la superación de las relaciones interestatales en el
ámbito del Derecho comunitario la inexistencia en éste de una cláusula
de reciprocidad; el Tribunal de Justicia ha rechazado su invocación por
cualquier Estado miembro para justificar su propio incumplimiento,
pues “los Tratados no se limitan a crear obligaciones recíprocas”.
Tampoco admite el Tribunal que un Estado miembro pueda “tomar
unilateralmente medidas de defensa” para prevenirse contra un posible
incumplimiento de las normas de Derecho comunitario por parte de otro
Estado miembro.
El Tratado de Lisboa formula expresamente el principio de cooperación
leal en el apartado 3 del artículo 3 bis: Conforme al principio de
cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y
asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de
los Tratados. Las especificaciones que añade son semejantes a las que
hemos recogido de los Tratados vigentes.
2.2. La preservación de los Estados miembros.
a) Identidad nacional
De acuerdo con el art. 6.3 TUE, la Unión respetará la identidad nacional
de sus Estados miembros.
La integración europea estimula ciertamente la formación y
consolidación de una identidad común que trasciende las fronteras
estatales, especialmente a través de los principios y objetivos de la
Unión. En el pasado, la formación y consolidación de los Derechos
nacionales fue decisiva en la consolidación de las identidades culturales,
y el Derecho europeo tiene en su ámbito, sin duda, un efecto
equivalente. La Unión se dota asimismo de una propia identidad
cultural, por ejemplo, a través de símbolos como el himno, la bandera o
el día de la Unión. En esta política cultural de la Unión resulta
importante especialmente la formación de una verdadera opinión pública
de alcance europeo que pueda sustentar procesos democráticos
supranacionales.
Pero interesa ahora más destacar que los Estados que han dado origen
a la Unión disponen, por su parte, de diferentes identidades culturales
históricamente determinadas. El art. 6.3 TUE subraya que la Unión no
pretende sustituir las culturas nacionales existentes, tampoco atribuirse
supremacía alguna sobre ellas, sino interrelacionarlas y enriquecerlas.
La Unión no es ajena, por lo demás, al hecho de que, en los propios
Estados conviven culturas diversas, y su carácter a veces
transfronterizo puede ser incluso un estímulo para el proceso de
integración cultural europeo.
b) Identidad constitucional
La identidad de los Estados es, en particular, su identidad
constitucional. Así se subraya en el apartado segundo del artículo 3 bis
TUE que incorpora el Tratado de Lisboa: La Unión respetará la igualdad
de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad
nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y
constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y
regional.
Conforme al principio de autonomía institucional, el Derecho europeo
respeta las singularidades del Derecho interno incluso cuando se trata
de desarrollar y dar aplicación a sus propias disposiciones. Por ello, al
margen del respeto a los principios mencionados en el art. 6.1 TUE,
caben diferencias significativas entre los sistemas políticos e
institucionales de los Estados miembros: entre ellos existen monarquías
y repúblicas, Estados federales y centralizados, regímenes
parlamentarios y presidencialistas ... En los singulares ordenamientos de
los Estados perviven así particularidades no irrelevantes, que se
corresponden con concepciones derivadas de la propia tradición jurídica
y arraigadas firmemente en ella. La garantía de tales singularidades
frente a los procesos de integración europea podría articularse, en su
caso, incluso como control de constitucionalidad del Derecho
comunitario, para cuyo tratamiento general nos remitimos al epígrafe
último de la lección décimotercera.
Sin embargo, debe reconocerse desde un primer momento que tal
preservación no implica plena indiferencia del propio orden
constitucional respecto de la integración. La estatalidad abierta no sólo
permite la apertura a la integración europea, que sería un fenómeno
ajeno al propio ordenamiento constitucional. Antes bien, la integración
europea ha modificado la propia Constitución del Estado por cauces
ciertamente diferentes de los formalmente previstos al efecto.
Que esa modificación se ha producido es evidente, por ejemplo en
España, en cuanto se refiere a los equilibrios sea entre Gobierno y
Cortes Generales en la producción normativa, sea entre Estado y
Comunidades Autónomas en la distribución efectiva de competencias.
En la medida en que competencias atribuidas a las Comunidades
Autónomas o sometidas a reserva de parlamento pasan a ser ejercidas
por la Unión, en cuyo preponderante Consejo se sientan los
representantes de los Gobiernos estatales, el equilibrio
constitucionalmente previsto se altera de modo sustancial. También se
ve afectada la sujeción del juez a la Ley (art. 117 CE), en la medida en
que la aplicación preferente del Derecho comunitario puede llevarle a
inaplicar la ley nacional.
Otro tanto cabe decir de la denominada parte dogmática de la
Constitución. No se trata sólo de que, como veremos, frente a la Unión
Europea, que debe atenerse al respeto de los derechos fundamentales,
no quepa invocarlos en los precisos términos en los que están
garantizados en las Constituciones estatales, y de que eso mismo pueda
extenderse a los poderes del Estado en cuanto actúan aplicando el
Derecho comunitario. Más en general, la determinación comunitaria de
la política económica de los Estados afecta a la posibilidad misma de
desarrollar tareas públicas previstas por la Constitución, especialmente
en garantía de la efectividad de los derechos fundamentales.
Por todo ello, parece pecar de una perspectiva no poco formalista la
Declaración del Tribunal Constitucional de 1 de julio de 1992, cuando
afirma que el artículo 93 CE no permite, mediante Tratado, “contrariar
o rectificar mandatos o prohibiciones contenidos en la Norma
Fundamental, pues ni tal precepto es cauce legítimo para la reforma
implícita o tácita constitucional, ni podría ser llamada atribución del
ejercicio de competencias, en coherencia con ello, una tal contradicción,
a través del tratado, de los imperativos constitucionales”. La vigencia de
éstos no evita que sea preciso atender igualmente a las muy diferentes
condiciones en las que se desarrolla su eficacia normativa. En este
sentido, la Declaración del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de
Diciembre, resulta más conforme con la realidad cuando constata:
“Producida la integración debe destacarse que la Constitución no es ya
el marco de validez de las normas comunitarias, sino el propio Tratado
cuya celebración instrumenta la operación soberana de cesión del
ejercicio de competencias derivadas de aquélla”, aunque añade que “la
Constitución exige que el Ordenamiento aceptado como consecuencia de
la cesión sea compatible con sus principios y valores básicos”. El
dictamen del Consejo de Estado sobre modificaciones de la Constitución
española, emitido en febrero de 2006, se refiere con detalle a algunas
de las transformaciones que provoca en el orden constitucional la
emergencia del nuevo ordenamiento, por ejemplo en cuanto se refiere a
la vinculación del juez a la ley (artículo 117 CE) o a los equilibrios entre
Gobierno y Cortes Generales y entre Estado y Comunidades
Autónomas.
En tal contexto, recurrentemente se ha defendido la necesidad de
adaptar el Derecho constitucional al desarrollo de la integración
europea, especialmente para compensar los mencionados desequilibrios
institucionales mediante modificaciones ad hoc que aseguren los
originarios principios constitucionales de los Estados (por ejemplo, el
régimen parlamentario y el principio de autonomía) puestos en peligro
por la integración europea. Sin embargo, en la medida en que el poder
efectivo de decisión se haya desplazado hacia la propia Unión, la
eficacia de tales reformas ceñidas al ámbito del Estado será limitada.
Para poder preservar los principios constitucionales en los Estados sería
preciso configurar la propio Unión Europea conforme a ellos; algo que,
por ejemplo con referencia al principio democrático, no parece haberse
abordado con decisión suficiente.
Ello no significa, en cualquier caso, que sean irrelevantes las reformas
constitucionales emprendidas por algunos Estados para garantizar el
derecho de concurso del Parlamento y, en su caso, de los entes
territoriales, cuando el Consejo aborda materias que en el ámbito
interno serían de su competencia. En España, donde no se ha
emprendido reforma constitucional alguna en este sentido, las
compensaciones ideadas al efecto resultan insatisfactorias.
De un lado, el reforzamiento del Gobierno que proviene de la
integración es coherente con la modificación de las relaciones políticas
entre Gobierno y Parlamento en el llamado parlamentarismo
racionalizado del Estado de partidos, que en España ha conducido, en
términos cuya valoración ahora no procede, a una preeminencia apenas
matizada del mismo en la dirección política del Estado. La Comisión
Mixta (Congreso-Senado) de la Unión Europea es regulada por la Ley
8/1994, que le atribuye “el fin de que las Cortes Generales tengan la
participación adecuada en las propuestas legislativas elaboradas por la
Comisión Europea” (art. 1). Pero despliega fundamentalmente una
actividad de información y control, y carece por su propia naturaleza de
capacidad para adoptar resoluciones que vinculen al Gobierno 3 .
De otra parte, y dando por descontado lo insatisfactorio de la
representación territorial que hoy por hoy proporciona el Senado (art.
69 CE), la constitución de una Conferencia para Asuntos Relacionados
con las Comunidades Europeas (regulada por Ley desde 1997) tampoco
ha logrado articular eficazmente la participación de las Comunidades
Autónomas en los asuntos de su interés, por ejemplo cuando se trata
de la elaboración de disposiciones que habrán de ser ejecutadas por la
administración autonómica; se ha convertido, más bien, en un
mecanismo para que el Gobierno de la nación transmita información a
las Comunidades Autónomas. Por su parte, las Conferencias Sectoriales,
como órganos de cooperación entre la administración del Estado y las
administraciones autonómicas, constituyen una red asistemática de
actividad irregular; por lo demás, centran su actividad en la ejecución
de las políticas comunitarias, y no tanto en la llamada fase ascendente
–o de elaboración de las posiciones que el representante del Estado
debe defender en el proceso de formación del Derecho europeo. El
Comité de las Regiones, que se estudiará en una próxima lección,
carece de eficacia suficiente como para compensar este déficit. En
definitiva, a la espera de que una reforma constitucional configure
mecanismos eficaces de participación en la formación de la voluntad del
Estado (en particular a través del Senado), las Comunidades
Autónomas han buscado la defensa de sus intereses al margen de las
vías institucionales previstas en el Derecho interno, en concreto a
través de la apertura de Oficinas y Delegaciones en Bruselas.
c) Identidad estatal
La garantía de la identidad de los Estados implica igualmente
preservarlos en cuanto Estados. A ello alude también el artículo 93 CE,
según el Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004
(relativo al nuevo Tratado Constitucional), cuando se refiere a la
atribución de competencias y no de las competencias: “No cabe una
atribución en bloque o global de la totalidad de las competencias que
supusiera un vaciamiento de las estatales o la quiebra de la pervivencia
de la organización política del Estado”. Esta salvaguarda de la
estatalidad corresponde en primer lugar al propio Estado soberano, en
su caso invocando el derecho de secesión, al que ya nos hemos referido.
Entretanto la garantía de estatalidad se reduzca a una genérica
preservación del contenido esencial de la soberanía, hay que reconocer
que éste resulta cuando menos impreciso. Pero, en principio, tampoco
queda puesto en cuestión por la integración europea.
Si la soberanía se identifica, en efecto, con la decisión sobre el alcance
territorial y personal de la propia competencia, observa Díez-Picazo que
“las adquisiciones y pérdidas territoriales de cada Estado miembro
repercuten automáticamente sobre la Unión” 4 ; y, del mismo modo,
corresponde a cada uno de los Estados miembros actuando de manera
independiente, “no a la Unión Europea en cuanto tal, determinar quien
es ciudadano de esta última (...) es cada Estado miembro, al regular su
propia nacionalidad, quien indirectamente está también determinando
quién es ciudadano europeo”. La clásica caracterización del Estado a
través del monopolio del uso legítimo de la coacción física también se
preserva, en cuanto la Unión carece de medios propios de ejecución.
Tal garantía de estatalidad puede reconocerse también, por ejemplo,
cuando el Derecho comunitario, pese a estarle atribuida la
correspondiente competencia, exige el consentimiento del Estado para
adoptar decisiones que, a juicio de éste, comprometan decisivamente su
especificidad como Estado. A este fin sirve la regla de la unanimidad.
Esto se aprecia especialmente en materia de Política Exterior y de
Seguridad Común, cuando el art. 23.1 TUE señala que el Consejo
adoptará por unanimidad las decisiones que se rijan por el presente
título. El Estado que se abstenga, no impidiendo de ese modo la
adopción de tales decisiones, podrá eludir la obligación de aplicar la
decisión (aunque se abstendrá de cualquier acción que pudiera
obstaculizar o impedir la acción de la Unión basada en dicha decisión), y
los demás Estados miembros respetarán su posición. Incluso en los
limitados casos en los que cabe decisión por mayoría cualificada (art.
23.2), si un miembro del Consejo declarase que, por motivos
importantes y explícitos de política nacional, tiene la intención de
oponerse a la adopción de una decisión que se deba adoptar por
mayoría cualificada, no se procederá a la votación. El Consejo, por
mayoría cualificada, podrá pedir que el asunto se remita al Consejo
Europeo para que decida al respecto por unanimidad.
En el ámbito del primer pilar o pilar comunitario, el compromiso de
Luxemburgo (1966), sin estar formalmente recogido en el Derecho
comunitario, prevé que, si un Estado entiende afectados “intereses muy
importantes”, se evite la decisión por mayoría y se busque la
unanimidad; el compromiso de Ioannina (1994) preveía un mecanismo
para reforzar en tales casos la posibilidad de formar minorías de
bloqueo, que se consolidan con la nueva ponderación de votos en el
Tratado de Niza.
Del mismo modo, la garantía de la estatalidad se puede apreciar en
ciertas reservas de competencia que se realizan a favor de los Estados
miembros, especialmente para situaciones extremas.
En el primer pilar, el art. 296 TCE señala que ningún Estado miembro
estará obligado a facilitar información cuya divulgación considere
contraria a los intereses esenciales de su seguridad, y que todo Estado
miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la
protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran
a la producción o al comercio de armas, municiones y material de
guerra. Conforme al art. 297 TCE, se acepta que un Estado miembro
pueda verse obligado a adoptar las medidas necesarias en caso de
graves disturbios internos que alteren el orden público, en caso de
guerra o de grave tensión internacional que constituya una amenaza de
guerra, o para hacer frente a las obligaciones contraídas por el mismo
para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional 5 .
La reserva de competencia a veces se verifica mediante la exclusión del
control judicial comunitario, cuyo Derecho pierde así la capacidad de
determinar la acción de los Estados. Por ejemplo, todo el ámbito de la
política exterior y de seguridad queda al margen del control judicial, y
el art. 35.5. TUE señala: “El Tribunal de Justicia no será competente
para controlar la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas
por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado
miembro, ni sobre el ejercicio de las responsabilidades que incumben a
los Estados miembros respecto al mantenimiento del orden público y la
salvaguardia de la seguridad interior”. El 68.2 TCE indica que “el
Tribunal de Justicia no tendrá en ningún caso competencia alguna sobre
las medidas o decisiones adoptadas con arreglo al punto 1 del art. 62
(medidas encaminadas a garantizar la ausencia de controles sobre las
personas en el cruce de las fronteras interiores, tanto de los ciudadanos
de la Unión como de los nacionales de terceros países) relativas al
mantenimiento del orden público y a la salvaguardia de la seguridad
interior”.
Con carácter más general, el nuevo Tratado de Lisboa establece que la
Unión ... respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente
las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener
el orden público y salvaguardar la seguridad nacional (art. 3 bis.2); y
no sólo mantiene las mismas excepciones al control judicial, sino que
contiene ochenta y cinco veces la palabra “unanimidad”.
2.3. El control de la Unión sobre los Estados miembros.
a) El respeto de los Estados a los principios de la Unión.
No se trata ahora de exponer los procedimientos por los que se asegura
la primacía del Derecho comunitario y su correcto cumplimiento en los
Estados, algo que corresponde a la vida ordinaria de una Comunidad de
Derecho y que difícilmente afectará a rasgos caracterizadores esenciales
de los Estados miembros. Interesan aquí los específicos mecanismos de
control que la Unión asume sobre el respeto de éstos a los principios, de
naturaleza materialmente constitucional, que son propios de la Unión.
Tal control de la Unión se proyecta así sobre el régimen constitucional
de los Estados miembros, y puede suponer una cierta injerencia en su
soberanía.
Tal control, dejando a un lado el que se verifica ex ante al valorar las
solicitudes de adhesión, opera como sanción para aquellos Estados que,
perteneciendo a la Unión, violen sus principios, pero también como
sistema de prevención frente a aquellos Estados miembros en los que
haya riesgo de que puedan ser violados. Entre ambos mecanismos no
existe, en principio, relación alguna; cabe constatar la existencia de una
violación grave y persistente (art. 7.2 TUE) de los principios recogidos
en el art. 6.1 TUE aunque previamente no se haya apreciado un riesgo
claro de grave violación (art. 7.1 TUE).
La decisión al respecto, que en ambos casos corresponde al Consejo,
tiene naturaleza política; dado que el riesgo y la violación constatados
deben ir más allá de situaciones individuales y alcanzar la dimensión de
un problema sistemático, sólo cabe un enfoque político general.
Significativamente, el control del Tribunal de Justicia sólo se refiere
(art. 46 e TUE) a las disposiciones exclusivamente procedimentales
contenidas en el art. 7 (pronunciándose el Tribunal de Justicia a petición
del Estado miembro de que se trate y en el plazo de un mes a partir de
la fecha de la constatación del Consejo prevista en dicho artículo).
b) El control represivo
La posibilidad de ampliación de la Unión Europea a los Estados del Este,
cuyo orden constitucional no se consideraba suficientemente asentado,
provocó la introducción en el Tratado de Amsterdam de un sistema
sancionador interno frente a una eventual “violación grave y
persistente” de los principios contemplados en el apartado 1 del art. 6
TUE.
El procedimiento de sanción consta de dos fases:
La constatación de la existencia de la situación de la violacióngrave y persistente de dichos principios. La institución quedecide si existe tal situación es el Consejo reunido en suformación de Jefes de Estado y de Gobierno; se requiere launanimidad (art. 7.2 TUE), naturalmente sin contar con el votodel Estado implicado. La propuesta para reunir el Consejo ha de
ser realizada por un tercio de los Estados miembros o por laComisión, y requiere el previo dictamen conforme delParlamento Europeo; éste decide por mayoría de dos tercios delos votos emitidos que representen la mayoría de los miembrosque lo componen (art. 7.6 TUE). El Estado miembro contra quiense ha abierto el procedimiento debe ser invitado a presentar susobservaciones (art. 7.2 TUE)
La adopción de la sanción. Se rige por lo dispuesto en losapartados 3, 4 y 5 del art. 7 del TUE: 3. Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en elapartado 2, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada,que se suspendan determinados derechos derivados de laaplicación del presente Tratado (también derivados de laaplicación del TCE, cfr. art. 309 TCE) al Estado miembro de quese trate, incluidos los derechos de voto del representante delgobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder adicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posiblesconsecuencias de la misma para los derechos y obligaciones delas personas físicas y jurídicas. Las obligaciones del Estadomiembro de que se trate derivadas del presente Tratadocontinuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para dichoEstado.4. El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoríacualificada, la modificación o revocación de las medidasadoptadas como respuesta a cambios en la situación que motivósu imposición.5. A los efectos del presente artículo, el Consejo decidirá sintener en cuenta el voto del representante del gobierno delEstado miembro de que se trate. Las abstenciones de miembrospresentes o representados no impedirán la adopción de lasdecisiones contempladas.
c) El control preventivo
A principios del año 2000, cuando la Unión contaba con quince Estados,
catorce de ellos quisieron sancionar el hecho de que el llamado Partido
Liberal, orientado por principios xenófobos y extremistas, hubiera
entrado en el Gobierno de Austria en coalición con el Partido
Conservador. El mecanismo sancionador introducido por el Tratado de
Ámsterdam estaba previsto sólo para casos de violación persistente y
sistemática de los derechos fundamentales, y por tanto no era aplicable.
Los catorce Estados impusieron sanciones unilaterales, pero
concertadas, y congelaron las relaciones con Viena. Finalmente, un
Comité compuesto por tres personalidades (“los tres sabios” conforme a
la terminología usual en la jerga comunitaria) elaboraron un informe
que, además del levantamiento de las sanciones, recomendaba la
introducción en el TUE de un procedimiento de prevención y de
supervisión.
El apartado 1 del art. 7 del TUE introducido con el Tratado de Niza
dispone: A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros,
del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de
cuatro quintos de sus miembros y previo dictamen conforme del
Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de
violación grave por parte de un Estado miembro de los principios
enunciados en el apartado 1 del art. 6 y dirigirle recomendaciones
adecuadas. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al
Estado miembro de que se trate y, con arreglo al mismo procedimiento,
podrá solicitar a personalidades independientes que presenten en un
plazo razonable un Informe sobre la situación en dicho Estado miembro.
El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que le han
llevado a tal constatación siguen siendo válidos.
[1] El Tratado de Lisboa no modifica este extremo. Una redacción
bien diferente era la dada por el art. I-1.1 del Tratado constitucional,
bajo la rúbrica Creación de la Unión: La presente Constitución, que
nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de
construir un futuro común, crea la Unión Europea, a la que los
Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus
objetivos comunes. No se trataba ya de que los Estados mediante
Tratado crearan la Unión; la Unión sería creada por obra del Derecho,
de la Constitución, y la voluntad determinante al efecto ya no era sólo
de los Estados, sino de los ciudadanos y de los Estados. El cambio de
redacción del art. 1 no afectaba, sin embargo, a la naturaleza jurídica
del Tratado constitucional, cuyas disposiciones sobre ratificación y
reforma lo mantenían bajo el señorío de los Estados.
[2] El Consejo de Estado español, en un dictamen emitido en
febrero de 2006 con ocasión de una propuesta de reforma de la
Constitución que el Gobierno sometió a su consideración, entiende
necesario insertar de forma expresa una cláusula europea que dote de
carácter normativo a la voluntad de participar en los procesos de
integración, a la vez que fije límites a tal proceso y establezca la
necesidad de su autorización por las Cortes Generales. El dictamen
propone el siguiente nuevo artículo 93 bis:
“1. España participa en el proceso de integración europea y, con este
fin, el Estado español, sin mengua de los principios consagrados en el
Título Preliminar, coopera con los demás Estados miembros a través
de instituciones comunes en la formación de una unión comprometida
con el Estado de Derecho, la democracia y los derechos
fundamentales.
2. La prestación del consentimiento para la ratificación de los tratados
a través de los que se lleva a cabo la participación de España en la
integración europea requerirá la previa autorización de las Cortes
Generales por mayoría absoluta de ambas Cámaras. Si no hubiera
acuerdo entre ambas, el Congreso, por mayoría de tres quintos, podrá
autorizar la celebración de dichos tratados.
3.Dentro del marco establecido en el apartado 1, los tratados de la
Unión Europea y las normas emanadas de sus instituciones en el
ejercicio de sus competencias serán aplicables en España en los
términos definidos por el propio Derecho de la Unión”.
[3] La Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del
Senado que desarrolla la ley prevé que la Comisión acuerde remitir
algún asunto al debate en el Pleno de una de las Cámaras, que en tal
caso ejercería sus competencias constitucionales.
[4] No desmienten este hecho las especificaciones del art. 299 TCE
sobre su ámbito de aplicación territorial, especialmente en relación
con territorios geográficamente no europeos (especialidades en
relación con los departamentos franceses de ultramar, las Azores,
Madeira y las islas Canarias; régimen especial de asociación de una
serie de países y territorios de ultramar) o de extraordinaria
peculiaridad jurídica (como las islas Åland, las islas del Canal y la isla
de Man).
[4] En tal supuesto, los Estados miembros se consultarán a fin de
adoptar de común acuerdo las disposiciones necesarias para evitar
que el funcionamiento del mercado común resulte afectado por tales
medidas. Además, tales medidas quedan sujetas al control
jurisdiccional ordinario en el ámbito del pilar comunitario; e incluso la
Comisión o cualquier Estado miembro podrá recurrir directamente al
Tribunal de Justicia si considera que otro Estado miembro abusa de
las facultades previstas en los artículos 296 y 297; el Tribunal de
Justicia resolverá a puerta cerrada (art. 298 TCE).
Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 4. El sistema competencial de la Unión Europea
1. El principio de atribución
1.1. El sentido del principio
1.2. Tipos de competencias
1.3. Controles sobre el respeto a la distribución de competencias
2. El principio de subsidiariedad
3. El principio de proporcionalidadd
4. Las competencias materiales de la Unión Europea: una visión de
conjunto
1. El principio de atribución1.1. El sentido del principio
a) Formulación del principio de atribución
Conforme al art. 6.4 TUE, la Unión se dotará de los medios necesarios
para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas. Pero la
expresión se dotará no implica que la Unión pueda decidir por sí misma
la asunción de nuevas competencias al margen de las previstas en los
Tratados: los objetivos de la Unión se alcanzarán conforme a las
disposiciones del presente Tratado, en las condiciones y según los
ritmos previstos (art. 2 TUE). Por su parte, el art. 5 TUE limita las
posibilidades de acción de cada institución a las competencias que los
Tratados le hayan atribuido: El Parlamento Europeo, el Consejo, la
Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercerán sus
competencias en las condiciones y para los fines previstos por los
Tratados 1 .
En cualquier caso, la más precisa referencia normativa al principio de
atribución sigue siendo, por ahora, el art. 6 TCE: La Comunidad actuará
dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente
Tratado y de los objetivos que éste le asigna 2 . En virtud de este
principio de atribución, cada norma de Derecho derivado ha de basarse
en un artículo específico, que se denomina base jurídica de la
legislación, y cuya mención constituye una formalidad esencial para la
validez del acto.
Ocurre, sin embargo, que, aunque las competencias de la Unión
necesiten un apoyo en los Tratados, éste puede ser indirecto (es el caso
de las llamadas competencias implícitas). Y, a veces, los Tratados no
definen las competencias aludiendo a su alcance material, sino a los
fines que su ejercicio debe lograr (atribución funcional de
competencias); teniendo en cuenta que la consecución de un fin deja
abierta de ordinario la posibilidad de utilizar medios muy diversos, la
determinación de las competencias efectivamente asumidas reposa
sobre el juicio de la propia Unión acerca de su idoneidad para obtener el
fin propuesto; la elección de un medio no excluye, por lo demás, que
ulteriormente se pueda proponer otro distinto, con la que las
competencias de la Unión pueden ir creciendo sin que se haya alterado
su base jurídica.
3 “b) Competencias implícitas
“Si bien las competencias de la Comunidad le son conferidas, en
principio, de forma explícita por los Tratados, el Tribunal de Justicia
considera que en ciertos casos derivan implícitamente de los textos del
Tratado o de la economía general de dichos textos. Se trata, en
particular, de los casos en que estas competencias son necesarias para
alcanzar los objetivos fijados por los Tratados, sobre todo en el ámbito
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de las relaciones exteriores.
“c) La atribución funcional de competencias (arts 94, 95 y 308 TCE)
“El método “funcional” de atribución de competencias previsto en los
tratados iniciales, que supone la existencia de disposiciones que
confieren a la Comunidad unas competencias “funcionales” para cumplir
sus objetivos (concretamente los artículos 94, 95 y 308 del TCE),
aunque es menos preciso que el método de reparto por materias,
permite sin embargo cierta adaptación de las competencias de la Unión
a los nuevos retos que surgen al realizar los objetivos de los tratados,
sin necesidad de recurrir a un procedimiento pesado, como es la
revisión de los tratados.
“Los artículos 94 y 95 del TCE permiten a la Comunidad aprobar
directivas o medidas para aproximar las disposiciones legislativas,
reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tienen
una incidencia directa en la creación o el funcionamiento del mercado
común o que tienen por objeto esa creación y ese funcionamiento. El
Tribunal ha recordado que el art. 95 del TCE no otorga al legislador
comunitario ninguna competencia general para reglamentar el mercado
interior y que toda medida adoptada en virtud de esta disposición debe
tener efectivamente como finalidad la mejora de las condiciones de
creación y funcionamiento del mercado interior.
“El art. 308 del TCE permite a la Comunidad adoptar (por unanimidad
de los miembros del Consejo) las medidas necesarias para alcanzar los
objetivos de la Comunidad en el funcionamiento del mercado común,
cuando el Tratado haya previsto esos objetivos sin haber previsto los
poderes de actuación necesarios para cumplirlos (cuando una acción de
la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del
mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el
presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al
respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y
previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones
pertinentes.). El Tribunal ha recordado que este artículo no puede
utilizarse ni para ampliar las competencias de la Comunidad más allá del
marco establecido en los tratados, ni para armonizar las legislaciones de
los Estados miembros en los ámbitos en los que las disposiciones del
Tratado por las que se atribuye la competencia a la Comunidad prohíban
hacerlo 4 .
“Algunos critican estas disposiciones con el argumento de que, al tener
una redacción excesivamente amplia, permiten que la Comunidad
rebase las competencias atribuidas por los tratados. Sin embargo,
aunque es verdad que, debido a su carácter funcional, esas
disposiciones tienen, por naturaleza, un ámbito de aplicación extenso y
pueden afectar a ciertos campos reservados, en términos generales, a
los Estados miembros, gracias a tales disposiciones ha habido un
desarrollo dinámico de la Comunidad y se han llevado a cabo
determinadas políticas fundamentales del Tratado, por ejemplo, el
mercado interior.
“d) El sistema general de atribución de competencias
“En sucesivas reformas de los Tratados, se ha ido completando el
sistema de delimitación por objetivos con una delimitación por materias
(bien mediante una lista positiva de materias, o bien por exclusiones
específicas de competencia) en los ámbitos en los que se ha hecho
necesaria una mayor precisión. Se trataba, principalmente, de los
ámbitos en los que se atribuían nuevas competencias a la Comunidad o
de aquéllos en los que la norma de la mayoría cualificada sustituía a la
de la unanimidad.
“El actual sistema de delimitación de competencias, fruto de las
reformas sucesivas del Tratado que han ido acompañando la
construcción comunitaria, pretende conciliar dos exigencias: la
necesidad de precisión en la delimitación de las competencias con la
flexibilidad necesaria para permitir a la Unión adaptarse a los nuevos
desafíos y responder mejor a las expectativas de los ciudadanos. Todo
ordenamiento constitucional que establece un sistema federal o con un
fuerte componente regional busca encontrar este equilibrio de una u
otra forma, pero no existe un sistema “ideal” de delimitación de
competencias. En todos los textos constitucionales existentes existen
zonas “grises”, y los tribunales constitucionales tienen que dirimir las
cuestiones relativas a conflictos de competencias que se originan.
“Uno de los problemas que se plantean con más frecuencia en relación
con el sistema de delimitación de competencias legislativas es su falta
de claridad. Esta crítica podría tener varios motivos: la introducción, al
hacerse las sucesivas modificaciones de los tratados, de disposiciones
redactadas a menudo de forma compleja como consecuencia de
transacciones políticas; la falta de claridad de la redacción de ciertas
disposiciones; el hecho de que el Tratado no defina con claridad ni el
sistema de delimitación de competencias, ni lo principios que rigen esa
delimitación, ni los tipos de competencia de los que dispone la Unión, ni
los ámbitos que corresponden a cada tipo; por último, los nuevos
métodos abiertos de coordinación, al fijar unos objetivos sin tener en
cuenta el reparto de competencias, contribuyen a la mala comprensión
del sistema y a dar la impresión de que las competencias de la
Comunidad son muy amplias cuando no es el caso. La imprecisa
definición de ciertas disposiciones de atribución de competencias tiene
como consecuencia, según algunos, que la Unión actúe en ámbitos en
los que no tiene atribuciones, invadiendo así las competencias de los
Estados miembros.
“1.2. Tipos de competencias.“a) Competencias normativas
Las competencias legislativas que tienen la Unión y la Comunidad son de
tres tipos: exclusivas, compartidas y complementarias. A falta de una
definición en el Tratado , podrían definirse de la siguiente forma: 5
“Competencias exclusivas: La Unión y la Comunidad tienen unacompetencia exclusiva cuando son las únicas en poder adoptarnormas en un ámbito. Está excluida toda intervención de losEstados miembros, salvo previa habilitación de las Institucionescomunitarias o cuando existan lagunas que haya que colmar.
“Competencias compartidas: A esta categoría pertenece la mayorparte de las competencias de la Unión y de la Comunidad. Setrata de ámbitos en los que los Estados miembros puedenlegislar siempre que la Unión o la Comunidad no hayan ejercidosu competencia adoptando normas, lo que podrían hacer conpleno derecho. Una vez que la Unión o la Comunidad legislan enel ámbito de que se trate, los Estados miembros sólo puedenprescribir en el ámbito al que se aplique dicha legislación lasnormas de desarrollo correspondientes, y la normativa legislativaaprobada tiene prelación sobre la de los Estados miembros. Lacompetencia de la Comunidad se convierte así en exclusiva envirtud de su ejercicio.
“Competencias complementarias: Se trata de ámbitos en los quela competencia de la Unión y de la Comunidad se limita acompletar o apoyar la acción de los Estados miembros, o aadoptar medidas de fomento o de coordinación de dicha acción.La facultar de adoptar normas legislativas en estos ámbitosqueda esencialmente en manos de los Estados miembros y laintervención de la Comunidad no puede tener como consecuenciaexcluir la de los Estados miembros.
“Competencias de los Estados miembros: Se trata, bien deámbitos no previstos en el Tratado, que por tanto, en virtud delprincipio de competencias por atribución, no entran dentro de lascompetencias de la UE ni de la CE y siguen siendo competenciade los Estados miembros, bien de ámbitos en los que losTratados excluyen expresamente la competencia de la Unión oreconocen expresamente la competencia de los Estadosmiembros, o bien de ámbitos en los que el Tratado prohíbe a laUnión y a la Comunidad legislar. En determinados casos, elTratado limita el ejercicio de las competencias de los Estadosmiembros y les impone obligaciones que deben respetar (porejemplo la prohibición de discriminación por motivos denacionalidad, la prohibición de conceder ayudas públicasincompatibles con el mercado común, etc.).
“b) Competencias de ejecución y aplicación
“En el sistema del Tratado, la norma general es que las competencias
de ejecución y aplicación de las normas legislativas corresponden a los
Estados miembros con arreglo a sus respectivas normas
constitucionales, respetando los Tratados y bajo control de la Comisión,
de los tribunales nacionales y del Tribunal de Justicia. La Comunidad
sólo ejerce estas competencias con carácter subsidiario, en particular
cuando hay que garantizar cierta homogeneidad en la aplicación del
Derecho derivado.
“1.3. Controles sobre el respeto a la distribución de competencias
“a) Como no existe un sistema “ideal” de reparto de competencias, siempre habráconflictos de competencia.
En ese sentido, resulta esencial reforzar los controles para garantizar el
cumplimiento de la delimitación de competencias, incluido el principio de
subsidiariedad. En estos momentos existen dos tipos de control del
cumplimiento de la delimitación de competencias:
“-- Control político: la cuestión de si los Tratados otorgan o nocompetencias a la Unión para actuar en un caso concretodepende en gran medida de las Instituciones de la Unión queparticipan en el proceso legislativo. En efecto, cada Institucióntiene que actuar respetando las competencias por atribución. Losgobiernos de los Estados miembros, los parlamentos nacionalesy la opinión pública pueden ejercer también este control en ungrado más limitado cuando fiscalizan las posiciones adoptadaspor los representantes de sus gobiernos en el Consejo. CadaParlamento nacional ejerce dicho control únicamente en lamedida en que puede controlar o influir en la posición de suGobierno en las Instituciones comunitarias.
“-- Control jurisdiccional: por medio de recursos ante el Tribunalde Justicia. El control por parte del Tribunal de Justicia tiene unamplio alcance para el Tratado CE, limitado para el Título VI delTUE e inexistente para el Título V del TUE”.
b) El problemático control de las jurisdicciones constitucionales estatales
Lo cierto es, sin embargo, que ese control jurisprudencial a cargo del
Tribunal de Justicia no siempre se ha considerado satisfactorio. A fin de
compensar sus insuficiencias, la sentencia del Tribunal Constitucional
Federal alemán sobre el Tratado de Mastrique pretende adjuntar un
nuevo control, ahora residenciado ante la jurisdicción constitucional de
los Estados. Tan sólo la (hasta ahora inédita) aplicación concreta de este
razonamiento del Tribunal Constitucional alemán a un caso particular
permitirá ver si Alemania se sustrae, y en qué medida, a la primacía del
Derecho comunitario y a la competencia exclusiva del Tribunal de
Justicia para declarar la nulidad de los actos jurídicos comunitarios.
El Tribunal Constitucional alemán, en efecto, escinde el alcance de los
Tratados en dos aspectos, de Derecho comunitario y de Derecho
interno. “El control de adecuación del Derecho derivado al Derecho de
los Tratados correspondería en principio al Tribunal de Luxemburgo.
Pero la validez en Alemania de dicho Derecho derivado procede de su
adecuación a la Ley nacional de ratificación del Tratado, y la
correspondiente verificación es tarea del Tribunal Constitucional. De
este modo, los actos jurídicos comunitarios que a juicio del Tribunal
Constitucional violen la Ley alemana de ratificación del Tratado no
podrán ser aplicados en Alemania”.
De este modo, el Tribunal Constitucional alemán entiende que el
Derecho comunitario sólo puede pretender primacía frente al Derecho
nacional en el ejercicio de las competencias transferidas por los Estados,
pues sólo entonces actúa bajo la cobertura de la Ley nacional de
ratificación. Y el propio Tribunal asume el control de las normas
comunitarias que, a su entender, se excedan de su competencia, tal y
como es definida por la Ley alemana de ratificación del Tratado.
La concurrencia de controles entre el Tribunal Constitucional y el
Tribunal de Justicia se realizaría con parámetros formalmente
diferenciados, pero materialmente idénticos, porque la Ley nacional de
ratificación en realidad se limita a incorporar el contenido de los
tratados. Esta identidad textual, sin embargo, queda oscurecida por los
diferentes criterios de interpretación, que agudizan las posibilidades de
conflicto.
El Tribunal constitucional alemán, en efecto, cuestiona no sólo la
interpretación teleológica, expansiva, que el Tribunal de Justicia hace de
las normas de atribución competencial. Más en concreto, se enfrenta al
precepto que permite a la Comunidad asumir competencias que, aun no
encontrándose recogidas en los Tratados, resulten necesarias para
llevar a cabo alguno de sus objetivos; en la medida en que ello permite
a la Unión expandir sus competencias sin que haya mediado
transferencia por parte de los parlamentos nacionales (competencia
sobre las competencias o Kompetenz-Kompetenz), su empleo
contradice el fundamental principio de atribución. El parlamento
nacional, sede de la soberanía, habría dejado de determinar el alcance
de las competencias de la Unión; el desarrollo de ésta sería ajeno a la
voluntad de los Estados expresada conforme a sus normas
constitucionales.
Puede señalarse aquí, aunque solo sea incidentalmente, que el
Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004 entiende que
tampoco en España cabría “una atribución indeterminada de
competencias” y admite que, con el sistema vigente, ha sido posible
“cuestionar la existencia de competencias suficientemente definidas
como objeto de la atribución prevista en el artículo 93 de la
Constitución”. Pero lo cierto es que, rehuyendo un eventual conflicto, el
argumento no se ha desarrollado más allá entre nosotros 6 .
Sin perjuicio de otras consideraciones críticas de mayor profundidad, un
reparo frente a tal modo de argumentar procede del sentido que debe
atribuirse a la propia Ley de ratificación tal y como es concebida en la
Ley Fundamental. Si ésta se caracteriza por transferir a la Comunidad
competencias decisorias en ciertas materias, entre ellas se incluye la
competencia judicial para resolver sobre la validez de las normas
comunitarias. El propio Tribunal Constitucional violaría la Ley de
transferencia y la Constitución cuando pretende retener tal competencia
para el control del Derecho comunitario.
Por lo demás, el control postulado por el Tribunal Constitucional alemán
no sólo quiebra la autonomía, sino también la unidad y coherencia del
Derecho europeo, al permitir un control individualizado en cada uno de
los Estados sobre el entronque de cada norma de Derecho derivado con
una específica transferencia estatal.
En esa medida, parece más adecuada la Declaración 1/2004 del
Tribunal Constitucional español sobre la compatibilidad del TCpE con la
Constitución española, conforme a la cual “producida la integración (...)
la Constitución no es ya el marco de validez de las normas
comunitarias, sino el propio Tratado cuya celebración instrumenta la
operación soberana de cesión del ejercicio de competencias derivadas de
aquélla (...). Como se deriva del mecanismo contenido en el propio
precepto constitucional, tampoco cabe ignorar la necesidad de
proporcionar a los organismos internacionales en cuyo favor se ha
cedido el ejercicio de las competencias los instrumentos indispensables
para garantizar el cumplimiento del Derecho por ellos creado”.
2. El principio de subsidiariedadDejaremos aquí al margen la cuestión de los orígenes del principio en la
doctrina sobre la relaciones entre sociedad y Estado (éste sólo debería
atender aquellas necesidades a las que la sociedad no pudiera hacer
frente por sí misma), que enlazan tanto con el primer liberalismo (Los
límites de la acción del Estado, Wilhelm von Humboldt, 1792) como con
la doctrina social de la Iglesia: nos interesa solamente su concreto
funcionamiento en el marco del Derecho europeo.
a) Formulación y alcance
Conforme al art. 5 TCE, en los ámbitos que no sean de su competencia
exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de
subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción
pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los
Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido
a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel
comunitario.
El art. 2 TUE parece convertirlo en un principio general, cuando señala
que los objetivos de la Unión se alcanzarán (...) en el respeto del
principio de subsidiariedad tal y como se define en el art. 5 TCE. En
cualquier caso, el principio continúa siendo entendido como referido al
ejercicio de las competencias no exclusivas de la Comunidad: ni permite
alterar la atribución de competencias realizada por los Tratados, ni
tampoco sustraer el ejercicio de competencias exclusivas a las
instituciones comunitarias 7 .
b) Eficacia
“Muchos estiman que el principio de subsidiariedad, establecido en el
Tratado de Mastrique como mecanismo regulador de la ejecución de
competencias no exclusivas de la Comunidad, no ha dado los resultados
esperados. Consideran que, al depender la aplicación del principio de
subsidiariedad de una apreciación política de las instituciones en cada
caso, a veces determinadas consideraciones políticas (o de urgencia)
han prevalecido sobre el cumplimiento de este principio. Como
consecuencia de esto, la Comunidad ha intervenido a veces en ámbitos
en los que los objetivos de la actuación prevista podrían haber sido
alcanzados suficientemente por los Estados miembros” 8 .
c) Protocolo de aplicación
El principio de subsidiariedad se aplica en el Derecho comunitario
conforme a un protocolo específico (referido también al principio de
proporcionalidad), anejo al Tratado de Ámsterdam, orientado “a definir
con mayor precisión los criterios para su aplicación y a garantizar su
estricto cumplimiento y su aplicación coherente por parte de todas las
instituciones”.
Conforme a dicho protocolo:
“Al ejercer las competencias que le han sido conferidas, cadainstitución deberá garantizar el cumplimiento del principio desubsidiariedad”. Ello implica que serán las instituciones de laUnión quienes controlen el cumplimiento del principio: lasubsidiariedad no habilita un control de los Estados miembrossobre el Derecho comunitario ni afecta a la primacía de éste;simplemente, en su caso, podrá invocarse como causa deinvalidez del mismo por los cauces ordinarios.
Los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad no ponenen tela de juicio las atribuciones de competencia exclusiva, nipueden oponerse a las declaraciones del Tratado sobre fines yobjetivos de la Unión, ni siquiera a la genérica recogida en elart. 308 TCE; de modo que no podrá reducirse el alcance detales disposiciones ponderándolas con el principio desubsidiariedad.
Ceñido al ámbito de las competencias compartidas, el principiode subsidiariedad no es un criterio que permita decidir laatribución definitiva de las mismas, sino que sólo permite juzgarsobre la idoneidad de su ejercicio por parte de las institucionescomunitarias a la luz de las circunstancias fácticas, deapreciación siempre en alguna medida discrecional, y de losobjetivos del Tratado. Por lo demás, tampoco actúa en un únicosentido, como podría pensarse: permite tanto restringir comoampliar el ejercicio de las competencias compartidas por parte dela Comunidad. Se convierte, así, en un criterio ambivalente.
La indeterminación material del principio se compensaprimeramente mediante la introducción de una obligación formalrigurosa: la de motivar: “Para toda norma comunitariapropuesta se expondrán los motivos en los que se basa convistas a justificar que cumple los principios de subsidiariedad yproporcionalidad, las razones para concluir que un objetivocomunitario puede lograrse mejor a nivel de la Comunidad debenjustificarse mediante indicadores cualitativos o, cuando seaposible, cuantitativos”.
La obligación de motivar se desglosa conforme a los diversosaspectos que están insertos en el principio de subsidiariedad; seproporcionan así indicaciones sobre la estructura delrazonamiento necesario: “Para que la actuación comunitaria estéjustificada, deberán reunirse ambos aspectos del principio de
subsidiariedad: que los objetivos de la acción propuesta nopueden ser alcanzados de manera suficiente mediante laactuación de los Estados miembros en el marco de su sistemaconstitucional nacional y, por consiguiente, pueden lograrsemejor mediante una actuación de la Comunidad. Deberánaplicarse las siguientes directrices al estudiar si se cumple estacondición: -el asunto que se considera presenta aspectostransnacionales que no pueden ser regulados satisfactoriamentemediante la actuación de los Estados miembros; -lasactuaciones de los Estados miembros únicamente, o la ausenciade actuación comunitaria entrarían en conflicto con los requisitosdel Tratado (tales como la necesidad de corregir distorsiones dela competencia, o evitar restricciones encubiertas del comercio oreforzar la cohesión económica y social), o perjudicaríanconsiderablemente, por algún otro cauce, los intereses de losEstados miembros; -la actuación comunitaria proporcionaríaclaros beneficios debido a su escala o a sus efectos encomparación con la actuación a nivel de los Estados miembros”.
El reverso del principio de subsidiariedad es, naturalmente,llamar la atención de los Estados sobre su responsabilidad a lahora de alcanzar los objetivos que pueden lograr por sí mismos,sin intervención de las instituciones de la Comunidad: “Cuando laaplicación del principio de subsidiariedad sea motivo de que laComunidad no adopte una acción, los Estados miembros tendránque ajustarse en su actuación a las normas generales queestablece el art. 5 del Tratado, tomando todas las medidasapropiadas para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones deacuerdo con el Tratado y absteniéndose de todas aquellasmedidas que puedan poner en peligro la realización de losobjetivos del Tratado”.
d) Controles del principio de subsidiariedad
Todas estas referencias al principio de subsidiariedad parecen orientarse
hacia la posibilidad de que el respeto al mismo sea objeto de control
jurídico. El Tribunal de Justicia, sin embargo, apenas ha recurrido a él,
y del análisis de sus sentencias se desprende su resistencia a controlar
la discrecionalidad del legislador comunitario: el mero hecho de que el
Consejo haya considerado la adopción de una medida como necesaria
para la consecución de los objetivos de la Comunidad parece suficiente
para entender que se ha respetado la subsidiariedad, la “propia
existencia de la medida será la indicación más evidente de que, desde
un punto de vista material, el legislador entendió que sólo una
intervención comunitaria podría llegar a cumplir un objetivo del
Tratado”.
En realidad, la subsidiariedad parece un tópico de naturaleza
principalmente política, con limitada capacidad para resolver problemas
jurídicos. La única manera de acotar jurídicamente las competencias
comunitarias sería determinarlas con listas referidas a ámbitos
materiales precisos; algo que contradice el peculiar funcionamiento por
objetivos de las instituciones europeas. El principio de subsidiariedad no
se refiere en rigor a las competencias, sino a las tareas públicas 9 ..
Ineficaz para una ordenación jurídica de las competencias, el principio
de subsidiariedad podría contrapesar la expansividad de las políticas
europeas, de las nuevas tareas que se defieren a la Unión. La
subsidiariedad aparece así como un argumento falaz: obstaculiza el
desarrollo político de las tareas comunitarias so pretexto de delimitar
jurídicamente las competencias.
La conciencia de esta naturaleza política del principio de subsidiariedad
orientó las tareas del Grupo de trabajo de la Convención sobre el Futuro
de Europa que se centró en el mismo: el correspondiente control debe
ser de naturaleza política, y debe realizarse antes de la entrada en vigor
del acto en cuestión. Así, el nuevo Protocolo de Aplicación, en su
versión del Tratado de Lisboa, mucho menos detallado y más sencillo
que el anterior, incluye como novedad fundamental el mecanismo
denominado “de alerta previa”, que pretende hacer recaer el control del
respeto al principio no sobre instancias jurisdiccionales (a cuyo fin
pretendían servir las determinaciones materiales del protocolo anterior),
sino sobre instituciones políticas, como son los parlamentos de los
Estados miembros (y al efecto el protocolo contiene fundamentalmente
reglas de procedimiento). El Tribunal de Justicia, en cualquier caso, será
competente para conocer en último extremo sobre los recursos
fundados en su infracción.
El mecanismo de alerta previa comienza por garantizar que los
Parlamentos nacionales recibirán los proyectos legislativos que se
presenten en la Unión, y todo Parlamento nacional o toda cámara de
uno de estos Parlamentos podrá en un plazo de ocho semanas a partir
de la fecha de transmisión de un proyecto de acto legislativo europeo
(...), dirigir a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de
la Comisión un dictamen motivado que exponga las razones por las que
se considera que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad.
Incumbirá a cada Parlamento nacional o a cada cámara de un
Parlamento nacional consultar, cuando proceda, a los Parlamentos
regionales que posean competencias legislativas.
A partir de aquí, se establecen normas que permiten valorar el grado de
oposición al proyecto legislativo. Cada Parlamento nacional dispondrá de
dos votos, repartidos en función del sistema parlamentario nacional. En
un sistema parlamentario nacional bicameral, cada una de las dos
cámaras dispondrá de un voto. Cuando los dictámenes motivados que
indiquen que el proyecto de acto legislativo no respeta el principio de
subsidiariedad representen al menos un tercio del total de votos
atribuidos a los Parlamentos nacionales, el proyecto de acto legislativo
deberá volverse a estudiar. Este umbral se reducirá a un cuarto cuando
se trate de un proyecto de acto legislativo referido a ciertos aspectos
del espacio de libertad, seguridad y justicia. Y se establecen cautelas
procedimentales adicionales para el supuesto de que los dictámenes, en
el marco de un procedimiento legislativo ordinario, alcancen la mayoría
simple de los votos atribuidos a los parlamentos nacionales.
Se prevé igualmente que los Estados, de conformidad con su
ordenamiento jurídico nacional, puedan transmitir al Tribunal de Justicia
recursos planteados por su Parlamento nacional o una Cámara del
mismo por violación del principio de subsidiariedad, y el Comité de las
Regiones también podrá interponer recursos contra actos legislativos
europeos para cuya adopción la Constitución requiera su consulta.
3. El principio de proporcionalidad
Conforme al art. 5 TCE, ninguna acción de la Comunidad excederá de lo
necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado. En el ámbito
del Derecho europeo se conoce esta disposición como principio de
proporcionalidad 10 . En rigor, se trata sólo de desarrollar el principio
de subsidiariedad: se actúa sólo cuando es necesario actuar (principio
de subsidiariedad) y, una vez decidida la actuación, ésta sólo tendrá la
intensidad que sea imprescindible (principio de proporcionalidad).
En el Protocolo mencionado en el apartado anterior, pese a ocuparse
conjuntamente de ambos principios, existen algunas reglas que podrían
entenderse específicamente atinentes al de proporcionalidad. Así,
La forma de la actuación comunitaria deberá ser lo más sencillaposible, coherente con el logro satisfactorio del objetivo de lamedida y con la necesidad de su ejecución eficaz. La Comunidaddeberá legislar únicamente en la medida de lo necesario. Enigualdad de condiciones, las directivas serán preferibles a losreglamentos, y las directivas marco a las medidas detalladas.
En lo que se refiere a la naturaleza y al alcance de la actuaciónde la Comunidad, las medidas comunitarias deberían dejar unmargen tan amplio como sea posible para que las decisiones setomen a nivel nacional, de forma compatible con el dobleobjetivo de que las medidas cumplan su finalidad y de que serespeten los requisitos del Tratado. Cuando corresponda y areserva de su correcta ejecución, las medidas comunitariasdeberían ofrecer a los Estados miembros varias formasalternativas de alcanzar los objetivos perseguidos.
4. Las competencias materiales de la Unión Europea: una visión de conjunto
En el desarrollo histórico de la lección primera se ha hecho amplia
referencia a la extensión material de las competencias de la Unión
Europea. Sin embargo, parece oportuno proceder a una recapitulación
sistemática, que en este caso procede del Anexo al Documento de la
Convención CONV 47/02 (“Alcance de la competencia de la Unión en los
diversos ámbitos contemplados por los Tratados”), aquí de nuevo muy
extractado.
A. TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA
a) Política exterior y de seguridad común (PESC) (Título V del TUE)
La competencia de la Unión en el ámbito de la PESC es, en potencia,
muy amplia: puede incluir “todos los ámbitos de la política exterior y de
seguridad”. Los objetivos de esta política son también muy generales.
El Título V no incluye disposiciones “sustanciales” que limiten el alcance
de la acción de la Unión. Las competencias de la Unión en el ámbito de
la PESC son “compartidas” con las de los Estados miembros, salvo en el
caso de la política de la defensa (misiones de Petersberg), en que son
complementarias. Dichas competencias se ejercen de manera puntual,
caso a caso, por la Unión, o conjuntamente por la Unión y los Estados
miembros.
b) Cooperación policial y judicial en materia penal (Título VI del TUE)
Las competencias de la acción de la Unión en este ámbito se definen
tanto en términos de objetivos como de ámbitos en los que puede
actuar la Unión Europea.
El objetivo de la Unión es ofrecer a los ciudadanos un alto grado de
seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia,
mediante la prevención del racismo y la xenofobia y luchando contra
dichos fenómenos (primer párrafo del art. 29 del TUE). Los ámbitos en
los que puede actuar la Unión son limitados: cooperación policial
(directamente o a través de Europol), cooperación judicial en materia
penal y aproximación de las normas de los Estados miembros en
materia penal (segundo párrafo del art. 29). Se establece una reserva
expresa de competencias para los Estados miembros en lo que se
refiere al mantenimiento del orden público y salvaguardia de la
seguridad interior (art. 33 del TUE).
Todos los ámbitos del Título VI se refieren a competencias compartidas,
salvo la creación y puesta en marcha de órganos comunes tales como
Europol o Eurojust, que naturalmente ha de ser llevada a cabo por la
propia Unión.
B. TRATADO CONSTITUTIVO DE LA COMUNIDAD EUROPEA
a) Ámbitos que son competencia exclusiva de la Comunidad
Recursos biológicos marinos en las zonas cubiertas por elTratado;
Política monetaria para los Estados miembros que pertenecen ala Zona Euro;
Ámbitos en los que la Comunidad ha legislado ampliamente
basándose en sus competencias compartidas 11 ;
Caso especial: mercado interior (competencia exclusiva“funcional” en la que los Estados miembros mantienen sucompetencia en determinados casos).
b) Ámbitos que dependen de la competencia compartida de la Comunidad y de losEstados miembros
Pertenecen a esta categoría la mayoría de los ámbitos del TCE. La
competencia “potencial” de la Comunidad es más o menos amplia según
los ámbitos.
1. Ciudadanía de la Unión La Comunidad puede adoptar lasmedidas encaminadas a facilitar o a interrumpir las modalidadesde ejercicio por parte de los ciudadanos de la Unión dedeterminados derechos que el Tratado les reconoce. LaComunidad puede adoptar asimismo disposiciones tendentes acompletar dichos derechos (que deberán adoptar los Estadosmiembros de conformidad con sus respectivas normasconstitucionales).
2. Agricultura y pesca (con exclusión de la parte que dependede la competencia exclusiva) Los objetivos de la acción de laComunidad son muy amplios: incrementar la productividad de laagricultura desarrollando el progreso técnico, garantizar un nivelde vida equitativo a la población agrícola, estabilizar los
mercados, garantizar la seguridad de los abastecimientos,garantizar precios razonables en las entregas a losconsumidores. Dichos objetivos se alcanzan, en particular,mediante el establecimiento de una organización común demercados agrícolas. La Comunidad dispone de una competenciamuy amplia en estos ámbitos.
3. Las cuatro libertades de circulación (mercancías,personas, servicios y capitales) Se trata de una competenciapotencialmente muy amplia y, podría decirse, casi ilimitada, queha sido ampliamente ejercida por la Comunidad. En efecto, paragarantizar las cuatro libertades mencionadas, la Comunidad halegislado ampliamente en el ámbito de la libertad deestablecimiento y de la libre prestación de servicios, del derechode sociedades, de la banca, seguros y valores inmobiliarios, de lalibre circulación de trabajadores asalariados, de los contratospúblicos, del reconocimiento mutuo de títulos, de la coordinaciónde los regímenes de seguridad social, etc. En cualquier caso, elTratado permite a los Estados miembros diversas excepciones alas cuatro libertades de circulación en concepto de orden público,seguridad pública u otros motivos de interés general que seenumeran en las disposiciones pertinentes.
4. Visados, asilo e inmigración La Comunidad puede adoptaruna serie de medidas encaminadas a introducir de maneragradual un espacio de libertad, seguridad y justicia. El contenidode dichas medidas se define de manera bastante detallada en el
Tratado (reparto “material”) 12 .
5. Transportes El objetivo de esta política consiste,esencialmente, en realizar el mercado interior del transporte.
6. Competencia En el TCE, el régimen de competencia se basaen el principio fundamental de la prohibición de acuerdos,abusos de posición dominante y ayudas estatales (salvo si puedeestablecerse que son compatibles con las normas del mercadointerior). El Consejo establece reglamentos o directivas convistas a la aplicación de dicho principio. Cuando un acuerdo o unabuso de posición dominante no afecta al comercio internacionaly sus efectos sólo repercuten en el territorio de un Estado, es deaplicación únicamente el Derecho interno de dicho Estado. Es unámbito en que la Comunidad ejerce su competencia, enparticular en lo que se refiere al control, de una manerabastante marcada.
7. Fiscalidad La fiscalidad no se menciona en tanto que políticao acción de la Comunidad en el art. 3 TCE. La competencia de laComunidad en este ámbito se define de una manerarelativamente estricta, vinculada principalmente a la realizacióndel mercado interior. Además, determinadas disposiciones delTratado relativas a otros ámbitos también se refieren a lafiscalidad (por ejemplo, medio ambiente). En el ámbito de lafiscalidad indirecta, la Comunidad tiene competencia en lo quese refiere a la armonización del tipo de IVA y de los impuestosespeciales. En el ámbito de los impuestos directos, lo esencial dela competencia corresponde a los Estados miembros.
8. Política social Los objetivos de esta política son el fomentodel empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo,una adecuada protección social, el diálogo social, el desarrollo delos recursos humanos destinados a garantizar un nivel deempleo elevado y duradero, y la lucha contra las exclusiones.Para alcanzar dichos objetivos, la Comunidad puede adoptarrequisitos mínimos en una serie de ámbitos que se enumeran en
el Tratado (delimitación material) 13 , mientras que se excluyede modo explícito la acción de la Comunidad en determinadossectores (retribuciones, derecho de asociación, de huelga y decierre patronal).
9. Medio ambiente En este ámbito la Comunidad puedeadoptar requisitos mínimos que contribuyen a la prosecución de
una serie de objetivos bastante generales 14 . La competenciade la Comunidad en este ámbito es relativamente amplia, y losEstados miembros siempre pueden ir más allá de los requisitosmínimos.
10. Protección de los consumidores La Comunidadcontribuye al objetivo de promover los intereses de losconsumidores y garantizarles un alto grado de protecciónmediante medidas en el marco del mercado interior y medidasque apoyan y completan la política llevada a cabo por losEstados miembros en la materia. Las medidas adoptadas por laComunidad únicamente pueden contener requisitos mínimos,pero los Estados miembros siempre pueden ir más allá de dichos
prescripciones.
11. Redes transeuropeas Ámbito muy limitado en el cual lacompetencia de la Comunidad es relativamente reducida.Contribuye a establecer y desarrollar redes transeuropeas en lossectores de las infraestructuras del transporte, de lastelecomunicaciones y de la energía mediante la introducción deacciones encaminadas a garantizar la interoperabilidad de lasredes, en particular en el ámbito de la armonización de lasnormas técnicas.
12. Cohesión económica y social La acción de la Comunidadse encamina a reforzar su cohesión económica y socialreduciendo la diferencia de los niveles de desarrollo de lasdiversas regiones a través de los fondos con finalidad estructural(FEOGA, Fondo Social Europeo, Fondo Europeo de DesarrolloRegional) y el Fondo de Cohesión (medio ambiente y redestranseuropeas en materia de infraestructura de transportes).
13. Energía, protección civil y turismo Se trata de ámbitospara los cuales no existen disposiciones específicas en el TCE.Sin embargo, como el art. 3 dispone que la acción de laComunidad incluya “medidas” en este ámbito, la Comunidad haadoptado algunas medidas muy limitadas basándose en el art.308 TCE.
c) Ámbitos en que la competencia legislativa corresponde exclusivamente a los Estadosmiembros, y la Unión se limita a apoyar su acción (competencias complementarias)
Se trata de ámbitos en que los Estados miembros poseen competencia
exclusiva para legislar, y la Comunidad no puede en modo alguno
obligarlos a introducir modificaciones en sus respectivas legislaciones.
1. Política económica En este ámbito, la acción de laComunidad se encamina en particular a coordinar las políticaseconómicas de los Estados miembros adoptandorecomendaciones sobre orientaciones generales de políticaeconómica para los Estados miembros y supervisando laevolución de la situación presupuestaria del importe de la deudapública de los Estados miembros. La dirección de las políticaseconómicas de los Estados miembros sigue estando en manos deéstos.
2. Empleo A los Estados miembros sigue correspondiendo lacompetencia en el ámbito del empleo. La Comunidad contribuyefomentando y apoyando la cooperación entre los Estadosmiembros y, en caso necesario, completando su acción. Quedaexcluida toda armonización por parte de la Comunidad.
3. Cooperación aduanera La Comunidad puede adoptarmedidas con objeto de reforzar la cooperación aduanera entrelos Estados miembros.
4. Educación, formación profesional y juventud Los Estadosmiembros mantienen la plena responsabilidad de la organizacióny del contenido de sus sistemas educativos y de formaciónprofesional así como su diversidad cultural y lingüística, mientrasla Comunidad se limita a apoyar y completar la acción de losEstados miembros. Queda excluida toda armonización.
5. Cultura La Comunidad puede llevar a cabo acciones defomento destinadas a apoyar y completar la acción cultural delos Estados miembros en el respeto de sus respectivasdiversidades nacionales y regionales, al tiempo que ponen derelieve la herencia cultural común. Queda excluida todaarmonización.
6. Salud pública La acción de la Comunidad, que complementay apoya las políticas nacionales en la materia, se encamina amejorar la salud pública y prevenir las enfermedades yafecciones humanas. Queda excluida toda armonización. Laorganización y la prestación de servicios sanitarios quedaexpresamente reservada a los Estados miembros.
7. Redes transeuropeas La acción de la Comunidad contribuyeal establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas en lossectores de las infraestructuras de transportes, de lastelecomunicaciones y de la energía mediante la elaboración deun conjunto de orientaciones relativas a los objetivos,prioridades y grandes líneas de acción en el ámbito de las redeseuropeas y el apoyo a proyectos de interés común respaldadospor los Estados miembros y establecidos en el marco de dichasorientaciones comunes.
8. Industria El objetivo de la acción en este ámbito escontribuir a que las condiciones necesarias para lacompetitividad de la industria de la Comunidad estén
garantizadas a través de medidas específicas destinadas aapoyar las acciones llevadas a cabo en los Estados miembros.Dichas medidas consisten, en general, en programas financiadospor el presupuesto comunitario y no pueden ocasionardistorsiones de competencia.
9. Investigación y desarrollo tecnológico El objetivo de laacción de la Comunidad en este ámbito es fortalecer las basescientíficas y tecnológicas de su industria y favorecer el desarrollode su competitividad internacional, así como fomentar todas lasacciones de investigación que se consideren necesarias en virtudde los demás capítulos del Tratado. En la prosecución de dichosobjetivos, la Comunidad lleva a cabo una serie de acciones quecompletan las acciones emprendidas en los Estados miembros y,en particular, establece un programa marco que se ejecutamediante programas específicos.
10. Cooperación al desarrollo En este ámbito, la política de laComunidad es complementaria de la que llevan a cabo losEstados miembros, y tiende, en particular, al desarrolloeconómico y social de los países en desarrollo a través de laadopción de medidas que pueden adoptar la forma de programasplurianuales.
d) Competencias exclusivas de los Estados miembros
Se trata, en particular, de:
1. Ámbitos que no son competencia de la Unión y, por tanto, siguen
siendo competencia de los Estados miembros, por ejemplo:
organización interna de los Estados, identidad nacional, estructura
nacional militar, administración pública nacional, etc.
2. Ámbitos que el Tratado atribuye expresamente a los Estados
miembros:
orden público y seguridad pública,
aplicación del derecho penal y de la administración de justicia,
retribuciones, derecho de asociación, derecho de huelga y cierrepatronal,
organización y prestación de servicios sanitarios y de cuidadosmédicos,
régimen de propiedad.
3. Ámbitos en lo que el Tratado prohíbe legislar a la CE: educación,
formación profesional, cultura, salud, empleo.
[1] Nótese que no se menciona al Consejo Europeo, al que
corresponde dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo
y definirá sus orientaciones políticas generales --art. 4 TUE.
[2] En la nueva redacción del TUE conferida por el Tratado de
Lisboa, el artículo 3 bis comienza afirmando que “toda competencia
no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados
miembros”; el artículo 3 ter especifica tal afirmación identificándola
con el denominado principio de atribución: la delimitación de las
competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. En
virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites
de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los
Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda
competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a
los Estados miembros.
[3] La exposición ulterior, hasta el punto donde se cierran las
comillas en el apartado 1.3, constituye un extracto (reordenado y, a
efectos de preservar la coherencia textual, ocasionalmente retocado;
del mismo modo se han introducido subdivisiones y epígrafes) del
Documento de la Convención que elaboró el proyecto de Tratado
constitucional, CONV 47/02 Delimitación de competencias entre la
Unión Europea y los Estados miembros - Sistema actual, problemas y
vías de reflexión.
[4] El nuevo artículo 308 TFUE conforme a la redacción del Tratado
de Lisboa dota de un mayor protagonismo al Parlamento Europeo, y
extiende el ámbito de aplicación del precepto más allá del mercado
interior, aunque deja expresamente al margen los ámbitos de la
política exterior y de seguridad común. El primer apartado del
precepto señala: “1. Cuando se considere necesaria una acción de la
Unión en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados para
alcanzar uno de los objetivos fijados por éstos, sin que se hayan
previsto en ellos los poderes de actuación necesarios al efecto, el
Consejo adoptará las disposiciones adecuadas por unanimidad, a
propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento
Europeo. Cuando el Consejo adopte dichas disposiciones con arreglo a
un procedimiento legislativo especial, se pronunciará también por
unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del
Parlamento Europeo.
[5]El nuevo artículo 2 A del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea (TFUE) define lo que son competencias exclusivas (sólo la
Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes,
mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente
podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de
la Unión) y compartidas (la Unión y los Estados miembros podrán
legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito.
Los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que
la Unión no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla).
Se refiere igualmente a los ámbitos específicos de la coordinación de
las políticas económicas y de empleo (apartado 3 del artículo 2 A
TFUE) y de la política exterior y de seguridad común (apartado 4 del
artículo 2 A TFUE), así como a las competencias comunitarias para
apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros,
diferenciándolas de las medidas de armonización legislativa. Aunque
el alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias de la
Unión se determinarán en las disposiciones de los Tratados relativas a
cada ámbito (art. 2 A.6), los artículos 2B, 2C, 2D y 2E TFUE
enumeran de modo expreso y como criterio residual de interpretación
de la atribución de competencias el alcance de estos cuatro ámbitos de
competencias exclusivas, compartidas, de coordinación y
complementarias.
[6]También el Tribunal Constitucional alemán procura evitar en
último extremo el conflicto; pero lo hace salvando la conformidad de
la cláusula contenida en el artículo 308 TCE con los principios
constitucionales mencionados mediante una interpretación de la
misma que, de nuevo, le coloca en competencia con las facultades
interpretativas que el Tratado reserva al Tribunal de Justicia en la
materia: el precepto “enuncia simplemente la intención programática
de que los Estados miembros que forman la Unión dotarán de los
medios suficientes a la Unión según los procedimientos necesarios en
cada caso (...) cada paso sucesivo dependerá de supuestos
previsibles en cada momento para el Parlamento, o bien de una
nueva aprobación --en la cual cabrá la influencia parlamentaria-- por
parte del Gobierno federal”. El Tribunal Constitucional considera esta
interpretación como la única posible en el seno de la República
Federal de Alemania: “Si cualesquiera órganos europeos interpretasen
o aplicasen el referido precepto en un sentido contrario (...), tal
actuación no estaría amparada por la ley de ratificación del Tratado,
resultando, pues, no vinculante jurídicamente en el interior del Estado
alemán”. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional niega el carácter
vinculante en territorio de soberanía alemana de aquellos actos
jurídicos comunitarios adoptados en virtud del efecto útil de las
competencias comunitarias y, por tanto, de su interpretación
extensiva. Los órganos estatales alemanes no estarían facultados por
la Constitución para aplicar dichos actos en Alemania.
[7]El nuevo artículo 3 ter TUE (versión Lisboa) señala que
(apartado 1) el ejercicio de las competencias de la Unión se rige por
los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y los define
seguidamente. En virtud del principio de subsidiariedad, en los
ámbitos que no sean de su competencia exclusiva la Unión
intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos
de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera
suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel
regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la
dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la
Unión.
[8]Documento de la Convención CONV 47/02 Delimitación de
competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros -
Sistema actual, problemas y vías de reflexión
[9]Ya en sus orígenes era un modo de determinar las tareas
asignadas al Estado, subsidiario de una Sociedad en principio
autosuficiente.
[10] No debe confundirse con las garantías homónimas que operan
en el ámbito del principio del Estado de Derecho y de la limitación de
los derechos fundamentales.
[11]Cabe citar, como ejemplo, la celebración de acuerdos
internacionales relativos a determinados aspectos de los transportes,
o los ámbitos en los cuales la Comunidad ha realizado una
armonización completa del régimen de acceso a una actividad no
retribuida.
[12]Son medidas encaminadas a garantizar la libre circulación de
personas, así como determinadas medidas de apoyo relativas a los
controles de las fronteras exteriores, el asilo y la inmigración; otras
medidas en materia de asilo, de inmigración y de protección de los
derechos de nacionales de terceros países; medidas en el ámbito de la
cooperación judicial en materia civil; y, finalmente, medidas
encaminadas a fomentar y reforzar la cooperación
administrativa.Mejora del medio de trabajo, condiciones de trabajo,
información y consulta de los trabajadores, integración de las
personas excluidas del trabajo, igualdad de hombres y mujeres.
[13]Mejora del medio de trabajo, condiciones de trabajo,
información y consulta de los trabajadores, integración de las
Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 5. La ciudadanía y los derechos fundamentales en la UniónEuropea
1. Los derechos fundamentales en la Unión Europea: evolución histórica
1.1. Los derechos fundamentales como principios generales del
Derecho comunitario.
1.2. El reforzamiento del apoyo en los Tratados
1.3. La adopción de una tabla de derechos
1.4. Los derechos fundamentales en el nuevo Tratado constitucional
2. La ciudadanía de la Unión
2.1. Sentido de la ciudadanía europea
2.2. La ciudadanía en el Tratado de la Unión
2.3. La ciudadanía en el Tratado de la Comunidad
2.4. La ciudadanía en el Tratado de Lisboa
3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea
3.1. Contenido
3.2. Fuerza normativa
4. La garantía de los derechos
4.1. Garantías jurisdiccionales
4.2. Las garantías no jurisdiccionales
1. Los derechos fundamentales en la Unión Europea: evolución histórica1.1. Los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario.
En los Tratados comunitarios apenas se contienen disposiciones
explícitas sobre derechos o libertades de la persona; consecuentemente,
el Tribunal de Justicia comenzó por desestimar las demandas que los
invocaban, señalando que se trataba de una competencia propia del
Derecho constitucional de los Estados miembros. Pero lo cierto es que la
primacía del Derecho comunitario tampoco dejaba márgenes a las
jurisdicciones nacionales para la tutela de los derechos fundamentales
reconocidos en las respectivas constituciones frente a los actos
emanados de las Comunidades Europeas. La primacía impone, pues,
que el Derecho comunitario garantice por sí mismo los derechos
fundamentales.
Se suele considerar como punto de inflexión en la jurisprudencia
comunitaria el caso Stauder, de 1969. El Tribunal de Justicia entendió
entonces que el respeto de los derechos fundamentales de la persona
forma parte de los principios generales del ordenamiento comunitario,
cuya tutela compete al Tribunal. Un año después, la sentencia
Internationale Handelsgesellschaft añade que esos derechos debían ser
inferidos de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros. La sentencia Nold, de 1974, amplía el ámbito del que cabe
deducir tales principios generales del Derecho comunitario a los
Tratados internacionales relativos a derechos humanos a los que se
hubieran adherido los Estados miembros, en especial al Convenio
Europeo de Derechos Humanos.
En cualquier caso, el desarrollo de una tutela jurisdiccional de los
derechos en Europa se estimula decisivamente cuando la jurisprudencia
constitucional alemana halló en la actividad de las autoridades
comunitarias riesgos de que fueran violados los derechos garantizados
frente a los poderes públicos por la Ley Fundamental de Bonn, y formuló
la correspondiente advertencia en la célebre sentencia Solange I, de
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1974: entretanto (solange) los derechos fundamentales no fueran
garantizados en el marco del ordenamiento comunitario, el propio
Tribunal Constitucional alemán asumiría su tutela tomando como criterio
las disposiciones establecidas al respecto por la Ley Fundamental de
Bonn. Una reserva similar había planteado la Corte Constitucional
italiana el año anterior (caso Frontini).
El riesgo que ello suponía para el principio de primacía del Derecho
comunitario hizo que el Tribunal de Justicia de las Comunidades, al
menos desde el caso Hauer (1979), se esforzara en desarrollar los
derechos reconocidos en las tradiciones constitucionales comunes a los
Estados miembros y en la Convención Europea de Derechos Humanos
como principios generales del Derecho comunitario, que se imponían
incluso frente al Derecho derivado.
Sobre esta base, el Tribunal de Justicia ha reconocido, por ejemplo, el
derecho a la propiedad, la libertad profesional, la libertad económica, la
inviolabilidad del domicilio, el derecho general a la personalidad, la
protección de datos personales, la libertad de opinión, la libertad de
prensa (que incluye radio y televisión), la libertad de religión y
confesión, la libertad de investigación científica, la protección de la
familia, así como una serie de derechos fundamentales procesales. En
cualquier caso, el lugar central en la jurisprudencia comunitaria
corresponde al principio de igualdad, que impide tratar hechos
semejantes de forma diferente a menos que exista una diferencia
objetiva que lo justifique, y a las específicas prohibiciones de
discriminación. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha elaborado
asimismo principios de Estado de Derecho asimilables a los derechos
fundamentales, a los que ya hemos aludido en la lección segunda.
En ese mismo contexto, el Parlamento, el Consejo y la Comisión, en
una declaración común de abril de 1977, destacaron la importancia de
los derechos fundamentales para las Comunidades Europeas y se
comprometieron a respetarlos en el ejercicio de sus competencias. Un
año después, los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados
miembros se adhirieron a esta declaración en la Cumbre de
Copenhague. Ésta y otras declaraciones similares han sido igualmente
invocadas por la jurisprudencia comunitaria.
Todo ello permitió que el Tribunal Constitucional alemán constatara que
el Tribunal de Luxemburgo había desarrollado su propia jurisprudencia
para ofrecer una garantía de los derechos sustancialmente similar a la
dispensada por los Estados; por ello suspende la aplicabilidad de la
reserva formulada en Solange I mediante la sentencia Solange II, de
1986, al menos entretanto (solange) tal garantía perdure.
Tales desarrollos han permitido limitar los conflictos planteados en ese
ámbito. Ello puede seguirse manteniendo incluso después de que el
Tribunal Constitucional alemán, en la sentencia sobre Mastrique (12 de
Octubre de 1993), reafirmara la propia reserva de competencia en
garantía general de un estándar indisponible de derechos, incluso
proyectada sobre los actos directamente emanados de los órganos
comunitarios (y no sólo en el control de constitucionalidad de los actos
de los órganos estatales que los complementan o desarrollan). Tampoco
ha sido nunca puesta en juego la reserva que la Corte Constitucional
italiana prevé para el caso de que una norma del Tratado de la
Comunidad Europea, como es interpretada y aplicada por las
instituciones y órganos comunitarios, resulte contraria a los principios
fundamentales de nuestro ordenamiento o atente contra los derechos
inalienables de la persona (caso Fragd).
1.2. El reforzamiento del apoyo en los Tratados
La centralidad de la labor creadora del Tribunal de Justicia en la materia
conduce a que en ella rijan principios inherentes a la creación
jurisprudencial del Derecho. La determinación casuística de la protección
en casos particulares, frente a la generalidad que proporcionan las
declaraciones escritas y su correspondiente elaboración dogmática,
constituye un riesgo para la garantía de los derechos. La inseguridad
jurídica resultante de un reconocimiento fragmentario y ligado a
conflictos concretos afecta tanto a las instituciones vinculadas por los
derechos fundamentales como a sus propios titulares.
En efecto, los derechos aparecen inicialmente sólo en unas pocas
disposiciones del Tratado, en particular las prohibiciones de
discriminación que están vinculadas al logro del mercado único: por
ejemplo, la prohibición de cualquier discriminación por motivos de
nacionalidad, en la que se comprende la libertad de circulación de
mercancías y trabajadores en el ámbito de las denominadas libertades
fundamentales. Asimismo se garantizan expresamente, desde un
principio, el principio de igualdad de retribución entre hombres y
mujeres (art. 119 TCE), la libertad de asociación o la protección del
secreto comercial y profesional.
Con el Tratado de Mastrique se añade la ciudadanía europea, que, como
veremos, comporta algunos derechos fundamentales, pero en absoluto
un catálogo suficiente de los mismos. La incorporación del art. 6.2 TUE,
de acuerdo con el cual la Unión respetará los derechos fundamentales
tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de
los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en
Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las
tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como
principios generales del Derecho comunitario, dota de base normativa
expresa a la línea jurisprudencial entretanto consolidada. Pero esta
evolución del Derecho de los Tratados no logra superar las insuficiencias
vinculadas a la naturaleza eminentemente jurisprudencial de la garantía
comunitaria de los derechos fundamentales.
1.3. La adopción de una tabla de derechos
Para subsanar los problemas descritos se había planteado, ya con
anterioridad, la posibilidad de solicitar la adhesión de la Comunidad
Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Pero el Tribunal de
Justicia, en su Dictamen 2/94 (del año 1996), declaró que la limitación
competencial de las Comunidades, en las que la garantía de los
derechos no constituye una esfera propia de actividad, impedía a éstas
asumir una iniciativa de este género. La adopción del Convenio Europeo
de Derechos Humanos en el Derecho comunitario entrañaba incorporar
a él normas ajenas al ámbito de competencias propios de la Comunidad;
ello sólo cabe mediante la reforma de los Tratados.
En tales circunstancias se aborda el proyecto de dotar a la Unión de una
tabla de derechos fundamentales específica. El Consejo Europeo de
Colonia (junio 1999) consideró que convenía sistematizar y hacer
visibles los derechos ya garantizados para los ciudadanos de la Unión,
puesto que la posibilidad de identificar los derechos con facilidad y
claridad es condición de su efectivo ejercicio. Ello también permitiría a
los ciudadanos comunitarios reforzar su conciencia de pertenecer a una
entidad política nueva fundada en los valores que los derechos
encarnan. Pues, en efecto, un texto único puede producir una cierta
impresión codificadora o sistemática, que entronca con la tradición de
los textos constitucionales y se opone a la fragmentación propia del
método de reconocimiento jurisprudencial. Esta Carta debía contener los
principios generales contenidos en el Convenio del Consejo de Europa
de 1950, los derivados de las tradiciones constitucionales comunes de
los Estados miembros, los derechos fundamentales reservados a los
ciudadanos de la Unión y los derechos económicos y sociales enunciados
en la Carta social europea y en la Carta comunitaria de los derechos
sociales y fundamentales de los trabajadores, así como los principios
que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
El Consejo Europeo de Tampere (octubre del mismo año) determinó la
composición y el método de trabajo del foro encargado de elaborar el
proyecto de Carta de los Derechos fundamentales. El 17 de diciembre
se constituye tal foro, atribuyéndose el significativo nombre de
Convención (que evoca los primeros órganos constituyentes de fines del
siglo XVIII y principios del XIX) y eligiendo presidente a Roman Herzog
1 .
La Convención estaba compuesta por 62 miembros: quince
representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados
miembros, un representante del Presidente de la Comisión Europea,
dieciséis miembros del Parlamento Europeo y treinta miembros de los
parlamentos nacionales (dos por cada uno de ellos). El Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas, el Consejo de Europa y el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos disponían de un estatuto de
observadores (dos representantes por cada institución). Este colectivo
heterogéneo, y justamente por ello muy representativo, trabaja en
régimen de publicidad y transparencia, en conexión con la sociedad y
con debates abiertos incluso a través de la red (internet), decidiendo
conforme al principio del consenso. Todo ello configura un poder cuasi-
constituyente, como se encargaron de subrayar ciertos miembros de la
propia Convención, arrebatados por el alcance de su misión histórica;
cuyo entusiasmo hubo de ser frenado para, de un lado, ajustar la tarea
de la Convención a su mandato específico, y para solventar de otro los
recelos que frente a tal poder podían suscitarse, de hecho se suscitaron,
por parte de ciertos Estados.
Tras casi un año de debates, se adopta el proyecto el 2 de octubre del
año 2000. Tras las aprobaciones del Consejo, el Parlamento Europeo y
la Comisión, el 7 de Diciembre del 2000 los Presidentes de estas tres
instituciones firman y proclaman solemnemente la Carta en Niza en
nombre de las mismas. No obstante, los Jefes de Estado o de Gobierno
reunidos en Niza decidieron no introducir en el Tratado ninguna
referencia a la Carta. Por tanto, al margen de su valor político, el texto
parece privado de fuerza vinculante; aunque sobre ello habremos de
volver más adelante.
La Convención sobre el Futuro de Europa, conforme a la declaración de
Laeken, tenía como tarea pronunciarse sobre la posible integración de la
Carta de Derechos Fundamentales en el Derecho europeo; y la Carta se
recogió efectivamente, de modo íntegro y con sólo algunos retoques,
como Parte II del Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa. El Tratado de Lisboa introduce el artículo 6 TUE, en virtud del
cual “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados
en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de
diciembre de 2000, tal y como fue adoptada el 12 de diciembre de 2007
en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados”.
La nueva versión de la Carta, proclamada formalmente el 12 de
Diciembre de 2007 en Estrasburgo por el Parlamento, el Consejo y la
Comisión, introduce variaciones ya anticipadas en el Tratado
Constitucional, como la que señala que “las explicaciones elaboradas
para guiar la interpretación de la Carta de los Derechos Fundamentales
serán tenidas debidamente en cuenta por los órganos jurisdiccionales de
la Unión y de los Estados miembros”. Con ello se atribuye valor
interpretativo a las explicaciones elaboradas bajo la responsabilidad del
Presidium de la Convención que adoptó la Carta, que en su propia
intención carecían de valor normativo; se reducían a aclarar el sentido
de algunas proclamaciones.
2. La ciudadanía de la Unión2.1. Sentido de la ciudadanía europea
La ciudadanía se corresponde, tradicionalmente, con el estatuto propio
de quienes son plenos titulares de los derechos políticos en una
comunidad libre, en especial del de participación política. Y, de modo
recíproco, la legitimación de la comunidad política en un régimen
democrático radica en su vinculación a los que en ella son reconocidos
como ciudadanos. De este modo, la referencia a la ciudadanía en la
Unión Europea pretende vincular ésta, al menos mediante el lenguaje,
con los ideales del gobierno democrático, y correlativamente superar la
perspectiva económica que ha dominado la integración; pasar del homo
oeconomicus al zoon politikon, al cives. La cuestión fundamental radica
en descubrir hasta qué extremo la noción de ciudadanía que
efectivamente opera en el Derecho europeo se corresponde con la
aludida tradición.
Pues bien, cabe anticipar que, conforme se ha visto anteriormente y se
comentará al referirnos al Parlamento Europeo, los derechos políticos no
alcanzan en Europa el desenvolvimiento específico que justificaría la
retórica invocación de la ciudadanía. Ésta no queda referida a la plena
emancipación y a la participación institucionalizada en la adopción de
decisiones europeas, erigiendo de este modo un vínculo político entre la
Unión y sus ciudadanos o entre los propios ciudadanos. La ciudadanía
europea no apela a la configuración responsable de la propia vida
colectiva y al consecuente dominio de los ciudadanos sobre el
entramado institucional de la Unión. El ciudadano europeo es
fundamentalmente titular de derechos frente a los Estados y a las
instituciones comunitarias, no portador del poder originario de la Unión
y fuente de legitimación de sus decisiones.
Los defectos que cabe observar en el desarrollo jurídico de la
ciudadanía, en cualquier caso, no necesariamente la descalifican como
mera pretensión ideológica de legitimar relaciones de poder cubriéndolas
con referencias mitificadas. Pero siempre podrán ser interpretados como
una tensión que los clásicos postulados constitucionales, a los que
parece querer adaptarse el desarrollo del Derecho europeo, continúan
ejerciendo sobre éste.
2.2. La ciudadanía en el Tratado de la Unión
Las referencias a la ciudadanía en el TUE se sitúan fundamentalmente
en dos ámbitos. De un lado, al enumerar los objetivos de la Unión, el
art. 2 incluye “reforzar la protección de los derechos e intereses de los
nacionales de sus Estados miembros, mediante la creación de una
ciudadanía de la Unión” 2 ; el art. 29 TUE, en similar contexto,
establece que “el objetivo de la Unión será ofrecer a los ciudadanos un
alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y
justicia elaborando una acción en común entre los Estados miembros en
los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal y
mediante la prevención y la lucha contra el racismo y la xenofobia”. La
ciudadanía común aparece vinculada, así, no a la definición autónoma
de los propios intereses por parte de los ciudadanos, sino a la
protección que la Unión brinda a específicos derechos e intereses de los
nacionales de los Estados miembros, en particular a su seguridad.
De otra parte, en relación con el principio de subsidiariedad, la
ciudadanía aparece ya en el propio preámbulo (entre cuyos propósitos
se cuenta que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible
a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad), y
también en el art 1 TUE (que proclama una unión cada vez más
estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán
tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea
posible). La ciudadanía vendría a operar como un freno a la
comunitarización de competencias, siendo la proximidad de las
instituciones políticas al ciudadano el criterio legitimador fundamental.
Con un entendimiento de la democracia seguramente discutible, más
propio del periodo romántico que adecuado a la exigencia de gobernar
democráticamente los procesos de globalización, la participación de los
ciudadanos en las instancias políticas de mayor extensión y más
alejadas, como sería la Unión Europea, se tiene por un régimen
eventualmente necesario, pero democráticamente deficiente.
2.3. La ciudadanía en el Tratado de la Comunidad
La creación de la ciudadanía europea queda deferida al TCE, en el que
se le dedica íntegramente la, por lo demás breve, segunda parte.
El art. 17.1 TCE comienza estableciendo: “Se crea una ciudadanía de la
Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la
nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión será
complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional”.
Ello implica, en primer término y ante todo, que son los propios
Estados los que, al decidir libremente sobre los criterios de atribución (y
pérdida, en su caso) de nacionalidad, determinan a quien corresponde
la ciudadanía europea. Ésta no se corresponde con una nacionalidad
europea.
Weiler interpreta tal disociación entre ciudadanía y nacionalidad como el
intento de entender la ciudadanía en términos estrictamente políticos, y
no ya en el tradicional sentido romántico, que parece anejo a la idea de
nacionalidad, de miembro de una nación o perteneciente a un grupo
étnico-cultural; la ciudadanía europea podría asociarse así más
fácilmente al compromiso con principios y valores de la Unión como la
no-discriminación, la solidaridad social o los derechos humanos. Pero
todo ello, evidentemente, pertenece más al discurso político que al
contenido jurídico del concepto. Por lo que a éste respecta, el art. 17.1
TCE subraya que la Unión Europea en modo alguno pretende subsumir
la entidad política de los Estados miembros, siendo en éstos donde se
desenvuelve fundamentalmente la peculiar relación de ciudadanía.
El art. 17.2 TCE delimita en términos genéricos el contenido de la
ciudadanía: “Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos
y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado”. La
ciudadanía se configura, pues, como centro de imputación de los
derechos y deberes de muy diverso tipo reconocidos en el texto del
Tratado. Sólo en segundo término aparece como un estatuto particular
al que van asociados derechos y deberes específicos, a los que podría
atribuirse un rango fundamental.
Como tales derechos específicos de ciudadanía se recogen
exclusivamente los siguientes:
la libertad de circulación y residencia: Art. 18.1: Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circulary residir libremente en el territorio de los Estados miembros, consujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente
Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación 3
,
el derecho de voto en el Estado de residencia, pero sólo en las
elecciones municipales y europeas 4 :Art. 19.1: “Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estadomiembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector yelegible en las elecciones municipales del Estado miembro en elque resida, en las mismas condiciones que los nacionales dedicho Estado”Art. 19.2: “Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estadomiembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector yelegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estadomiembro en el que resida, en las mismas condiciones que losnacionales de dicho Estado”
el derecho a recibir protección diplomática y consular:Art. 20: “Todo ciudadano de la Unión podrá acogerse, en elterritorio de un tercer país en el que no esté representado elEstado miembro del que sea nacional, a la protección de lasautoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estadomiembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dichoEstado”)
el derecho de petición Art. 21: “Todo ciudadano de la Unióntendrá el derecho de petición ante el Parlamento Europeo”, y“podrá dirigirse al Defensor del Pueblo” o, “por escrito a
cualquiera de las instituciones de la Comunidad” 5 .
2.4. La ciudadanía en el Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa introduce en el Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea un Título dedicado a la “no discriminación y ciudadanía
de la Unión”, que sistematiza los derechos reconocidos en este apartado
desde el Tratado de Mastrique y realiza pequeñas modificaciones
tendentes a dotar al Parlamento Europeo de un mayor protagonismo en
su desarrollo. A ello hemos de añadir los derechos reconocidos en el
apartado de Ciudadanía contenido en la Carta, a la que el Tratado de
Lisboa atribuye valor normativo (artículo 6 TUE); así, el llamado derecho
a una buena administración (art. 41: “Toda persona tiene derecho a
que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus
asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable”),
el derecho de acceso a los documentos (art. 42) y la regulación de la
institución del Defensor del Pueblo (art. 43).
El enriquecimiento de las referencias a la ciudadanía en el Tratado
constitucional radicaba, sobre todo, en el art. I-1 TCpE, conforme al
cual la Constitución nace de la voluntad de los ciudadanos y de los
Estados de Europa. Esa voluntad de los ciudadanos se representa
ordinariamente en el Parlamento Europeo, que (art. I-20) “estará
compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión”.
En el Tratado de Lisboa desaparece la primera de las referencias, pero
reconoce aún el principio de igualdad de sus ciudadanos (artículo 8
TUE), y señala (art. 8 A) que “1. El funcionamiento de la Unión se basa
en la democracia representativa. 2. Los ciudadanos estarán
directamente representados en la Unión a través del Parlamento
Europeo”; en el mismo apartado se añade que los Jefes de Estado o de
Gobierno y los Ministros que actúan en el Consejo Europeo o en el
Consejo “serán democráticamente responsables bien ante sus
Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos”. El apartado 3
insiste en que “todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida
democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más
abierta y próxima posible a los ciudadanos”. El art. 8 B, por su parte,
señala que “1. Las instituciones darán a los ciudadanos y a las
asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad
de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones entodos los
ámbitos de actuación de la Unión. 2. Las instituciones mantendrán un
diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones
representativas y la sociedad civil”. El apartado 4 recoge la iniciativa
legislativa popular: “Un grupo de al menos un millón de ciudadanos de
la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados
miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en
el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada
sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto
jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados. Los
procedimientos y las condiciones preceptivos para la presentación de
una iniciativa de este tipo se fijarán de conformidad con el”
procedimiento legislativo ordinario.
Todas estas referencias, en cualquier caso, deben ser contrastadas con
su concreción institucional. Por ejemplo, la vinculación entre ciudadanía
y Parlamento Europeo depende fundamentalmente de la configuración
del derecho de sufragio en términos que permitan considerarlo como
una vía de formación de voluntad unitaria a nivel europeo, así como de
las competencias que se atribuyan al Parlamento. En cuanto a la
responsabilidad de los representantes de los Estados en el Consejo
Europeo y en el Consejo, cualquier declaración del Tratado queda
subordinada al hecho de que el asunto no se regula a nivel europeo,
sino en los propios Estados; de modo que parece atenderse más con
ello a la ciudadanía de los Estados miembros que a la europea. Una
valoración general, en cualquier caso, ya se anticipó en la lección
segunda, al referirnos a Unión constitucional desde la perspectiva del
principio democrático.
3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea3.1. Contenido
a) Derechos reconocidos
La Carta pretende reunir en un único documento derechos que hasta
ahora se dispersaban en declaraciones jurisprudenciales y en distintos
instrumentos normativos, no sólo comunitarios. Consta de un
preámbulo y siete capítulos. Seis de ellos contienen los derechos
fundamentales más tradicionales (derecho a la vida, a la libertad de
expresión, derecho a una tutela judicial efectiva…), pero también otros
que colocan la enumeración a la altura de las nuevas circunstancias
históricas (protección de datos personales, bioética, derecho a una
buena administración, …). Su ordenación resulta la vez clásica y
original: Dignidad, Libertad, Igualdad, Solidaridad, Ciudadanía y
Justicia.
No resulta ahora necesario repasar exhaustiva, pero superficialmente el
contenido material de la tabla; parece mejor detenerse en un par de
rasgos caracterizadores particularmente relevantes.
En primer lugar, interesa destacar que la Carta incorpora los contenidos
propios de los llamados derechos sociales, económicos y culturales,
incluyendo la mención de ciertas tareas públicas asociadas a la garantía
de la efectividad de los derechos; y ello a pesar de que el Consejo
Europeo de Colonia proscribiera la inclusión de normas que definieran
simples tareas de la Unión, del mismo modo que excluía que de la
proyectada Carta derivara una ampliación de sus competencias. Dado el
perfil economicista del Derecho comunitario vigente, convenía hacer
explícita la vinculación de las tareas públicas a los propios derechos
declarados. En todo caso, el art. 52.5 de la Carta señala, en términos
que recuerdan al art. 53.3 CE, que “Las disposiciones de la presente
Carta que contengan principios podrán aplicarse mediante actos
legislativos y ejecutivos adoptados por las instituciones, órganos y
organismos de la Unión, y por actos de los Estados miembros cuando
apliquen el Derecho de la Unión, en el ejercicio de sus competencias
respectivas. Sólo podrán alegarse ante un órgano jurisdiccional en lo
que se refiere a la interpretación y control de la legalidad de dichos
actos. Además, el Protocolo sobre la aplicación de la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea a Polonia y al Reino Unido
del Tratado de Lisboa dispone que a fin de no dejar lugar a dudas, nada
de lo dispuesto en el Título IV de la Carta (el referido a la solidaridad)
crea derechos que se puedan defender ante los órganos jurisdiccionales
de Polonia o del Reino Unido, salvo en la medida en que Polonia o el
Reino Unido hayan contemplado dichos derechos en su legislación
nacional;
En segundo término, la enumeración de derechos permite definir una
“cultura constitucional europea” que cabe oponer a modelos culturales
alternativos. Al incluir en la Carta no sólo los mencionados derechos
sociales (por ejemplo, la educación obligatoria gratuita), sino también, y
quizá especialmente, la prohibición de la pena de muerte, Europa se
afirma por ejemplo frente a los Estados Unidos, cuyo modelo de
sociedad tiende a imponerse mediante su potencia económica y militar
y al socaire de la globalización. La nueva Carta de Derechos podría
resultar así un documento relevante para la consolidación del nuevo
orden político, jurídico y social que la Unión Europea conforma.
b) Disposiciones generales
El Capítulo VII contiene las “Disposiciones generales que rigen la
interpretación y la aplicación de la Carta”, cuyo objeto es determinar su
ámbito de aplicación, establecer ciertas cláusulas generales sobre la
interpretación y alcance de los derechos contenidos en ella y precisar
sus vínculos con otros documentos reconocedores de derechos, sean
constitucionales, sean internacionales (sobre esto último, sin embargo,
trataremos con más detalle en el epígrafe siguiente).
La Carta sería aplicable a las instituciones europeas y a losEstados miembros cuando aplican la legislación comunitaria. Asílo dispone el artículo 51:1. Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a lasinstituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro delrespeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estadosmiembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión.Por consiguiente, éstos respetarán los derechos, observarán losprincipios y promoverán su aplicación, con arreglo a susrespectivas competencias y dentro de los límites de las
competencias que se atribuyen a la Unión en las demás Partesde la Constitución.2. La presente Carta no amplía el ámbito de aplicación delDerecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión, nicrea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, nimodifica las competencias y misiones definidas en las demásPartes de la Constitución.De este precepto deben destacarse dos notas. De un lado, elmodo en que subraya que la Carta no supone ampliación de lascompetencias de la Unión, recordando incluso en este contextoel debido acatamiento del principio de subsidiariedad, sin que enningún caso las instituciones puedan ampararse en la Carta paraexceder las competencias y las tareas que los Tratados lesconfieren. Con ello se pretende hacer frente a las reservas dealgunos Estados-miembros, que “desconfían del eventualcarácter federalizante y uniformador de una Carta provista defuerza obligatoria”, pues la experiencia americana o francesaenseña que “toda declaración de derechos tiene, por su propianaturaleza, una vocación centrípeta” (Díez-Picazo)En segundo lugar, los actos de los poderes públicos nacionalesen ejecución de las disposiciones comunitarias están sujetos, enprincipio, a un doble requisito en la materia, pues debenrespetar también los derechos reconocidos en sus propiasconstituciones. La articulación de las garantías constitucionalesde los derechos y las disposiciones de origen no constitucionalsobre la materia se expondrán de lege lata en el epígrafesiguiente, sin que la Carta altere el planteamiento del problema.
Los redactores de la mencionada Tabla han decidido la inclusiónen la misma de una referencia concreta a los límites de losderechos. Este extremo había sido considerado como decisivo, por cuantoorienta sobre el sentido de la Carta de derechos, sea comodeclaración constitucional, sea de Derecho internacional. Enefecto, en las declaraciones internacionales de derechos, lasreferencias a los límites de los mismos son relativamenteimprecisas, y dejan a los Estados un muy amplio margen deconfiguración. Esta indeterminación de los límites guardarelación con su función de reserva, en garantía de condicionesmínimas de dignidad humana que cada Estado debe respetar, almargen de los límites a los derechos que cada Estado puedeimponer. Para que los derechos europeos funcionen comoverdaderos derechos fundamentales, que delimitanefectivamente el ejercicio del poder público, y no sólo como unestándar mínimo de derechos humanos, parecía imprescindibleque la declaración hiciera referencia clara y precisa a los límitesde los derechos; esto es, que quedaran delimitados, formal ymaterialmente, los límites que el poder público de la Uniónpuede imponer a los derechos fundamentales reconocidos en suámbito, y, recíprocamente, que fuera así establecido el ámbitoen que tales derechos no son susceptibles de limitación.En la Carta, al menos en unos pocos casos, se llega a unadefinición de los derechos también negativa, diciendo quéaspectos no quedan cubiertos por el derecho en cuestión opueden ser objeto de limitaciones específicas. El art. 52.2 de laCarta establece en sentido similar un mandato de interpretaciónconjunta de la tabla de los derechos y del resto del contenido delos Tratados, que puede haber previsto límites específicos paraellos: Los derechos reconocidos por la presente Carta que tienensu fundamento en los Tratados comunitarios o en el Tratado dela Unión Europea se ejercerán en las condiciones y dentro de loslímites determinados por éstos. En términos más generales, se establecen como garantíasgenerales de la limitación de los derechos los principios delegalidad y proporcionalidad en la limitación de los derechos, asícomo al respeto al contenido esencial. El número primero delart. 52 de la Carta, en efecto, reza: Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertadesreconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por laley y respetar el contenido esencial de dichos derechos ylibertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad,sólo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias yrespondan efectivamente a objetivos de interés generalreconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de losderechos y libertades de los demás. Tales técnicas resultan bien conocidas en el Derechoconstitucional de algunos de los Estados miembros (comoEspaña y Alemania), aunque ciertos rasgos del Derechocomunitario podrían plantear ciertas contradicciones. Porejemplo, el hecho de que en el Derecho comunitario no rija el
principio de legalidad, conforme al cual todo acto administrativoprecisa de una norma general previa, al menos en los términosque son conocidos en el marco del postulado del Estado deDerecho, podría entorpecer la operatividad de este mismoprincipio cuando se pretenda invocar frente a las injerenciasadministrativas en los derechos fundamentales.Por último, el art. 54 de la Carta, con carácter general, unanorma delimitadora del válido ejercicio de los derechos, conocidaen la jurisprudencia de algunos Estados; la que su propioencabezamiento identifica como prohibición del abuso dederecho:Ninguna de las disposiciones de la presente Carta podrá serinterpretada en el sentido de que implique un derecho cualquieraa dedicarse a una actividad o a realizar un acto tendente a ladestrucción de los derechos o libertades reconocidos en lapresente Carta o a limitaciones más amplias de estos derechos ylibertades que las previstas en la presente Carta.
La Carta contiene una larga serie de prescripciones sobre supropia interpretación, algunas de las cuales tienen unarelevancia destacada. Así, el art. 52 señala “3. En la medida enque la presente Carta contenga derechos que correspondan aderechos garantizados por el Convenio Europeo para laProtección de los Derechos Humanos y de las LibertadesFundamentales, su sentido y alcance serán iguales a los que lesconfiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que elDerecho de la Unión conceda una protección más extensa. 4. Enla medida en que la presente Carta reconozca derechosfundamentales resultantes de las tradiciones constitucionalescomunes a los Estados miembros, dichos derechos seinterpretarán en armonía con las citadas tradiciones”. Acontinuación, en art. 53 insiste en que “ninguna de lasdisposiciones de la presente Carta podrá interpretarse comolimitativa o lesiva de los derechos humanos y libertadesfundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito deaplicación, por el Derecho de la Unión, el Derecho internacional ylos convenios internacionales de los que son parte la Unión otodos los Estados miembros, y en particular el Convenio Europeopara la Protección de los Derechos Humanos y de las LibertadesFundamentales, así como por las constituciones de los Estadosmiembros”. Con todo ello se impone un juego combinado detablas de derechos en el que la Carta asume deliberadamenteuna posición subordinada.
3.2. Fuerza normativa
Pese a la ausencia formal de fuerza vinculante, en un memorándum de
marzo de 2001 el Presidente de la Comisión Europea y el Comisario
responsable de Justicia e Interior declararon que la Carta debe
convertirse en la piedra angular de las acciones futuras de la Comisión;
desde entonces, todo nuevo instrumento legislativo que tenga una
relación cualquiera con los derechos fundamentales debe contener la
siguiente declaración formal: «El presente acto respeta los derechos
fundamentales y se atiene a los principios reconocidos por la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unión Europea». La Carta resulta
también frecuentemente mencionada por los Abogados Generales del
Tribunal de Justicia, y ha comenzado a influir en las resoluciones del
Tribunal.
En efecto, los Tratados garantizan ya los derechos fundamentales que
proceden de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros. Si el Tribunal de Justicia entiende que la Carta, de acuerdo
con su propio Preámbulo y con el mandato al que responde su
elaboración, sintetiza tales tradiciones, y si la utiliza con tal alcance,
bien podría atribuir valor normativo a la Carta 6 . Que sea un tribunal
quien dote de valor constitucional a un texto no carece ciertamente de
precedentes; baste recordar los EEUU del juez Marshall o, más
próximamente, la Francia de la V República, donde el Consejo
Constitucional, a partir de una referencia contenida en el preámbulo de
la Constitución de 1958, incorporó como documentos constitucionales
Declaraciones de Derechos previas, incluida la de 1789. La tradición del
propio Tribunal de Justicia, que ha actuado como motor de la
integración para cubrir eventuales insuficiencias del impulso político,
permite no descartar razonablemente tal desarrollo. El hecho de que la
Carta esté redactada con la precisión, el laconismo y el rigor de las
proclamaciones jurídicas puede ayudar en la tarea de otorgarle valor
normativo.
Por lo demás, como ya se ha señalado, la Carta se recogió como Parte
II del fallido Tratado Constitucional, y el Tratado de Lisboa introduce un
artículo 6 TUE en virtud del cual la Carta “tendrá el mismo valor jurídico
que los Tratados”. La Carta de Derechos, si entra en vigor la nueva
reforma, será pues jurídicamente vinculante. Las reservas a tal
vinculatoriedad, sin embargo, no son menores. De un lado, el mismo
artículo 6 TUE, justo después de reconocer su valor jurídico, dispone
que la Carta no amplía en modo alguno las competencias de la Unión
(algo que ya se dice en la propia Carta); pero además el Tratado de
Lisboa se acompaña de un Protocolo sobre la aplicación de la Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea a Polonia y al Reino
Unido en la que se establece, en primer lugar, que “la Carta no amplía
la competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ni de ningún
órgano jurisdiccional de Polonia o del Reino Unido para apreciar que las
disposiciones legales o reglamentarias o las disposiciones, prácticas o
acciones administrativas de Polonia o del Reino Unido sean
incompatibles con los derechos, libertades y principios fundamentales
que reafirma”; y, en particular, y a fin de no dejar lugar a dudas, que
nada de lo dispuesto en el Título IV de la Carta (el referido a la
solidaridad) crea derechos que se puedan defender ante los órganos
jurisdiccionales de Polonia o del Reino Unido, salvo en la medida en que
Polonia o el Reino Unido hayan contemplado dichos derechos en su
legislación nacional. En su artículo 2 recalca el Protocolo que “cuando
una disposición de la Carta se refiera a legislaciones y prácticas
nacionales, sólo se aplicará en Polonia o en el Reino Unido en la medida
en que los derechos y principios que contiene se reconozcan en la
legislación o prácticas de Polonia o del Reino Unido”.
Por lo demás, el Tratado de Lisboa, en el apartado segundo del artículo
6 TUE establece que “La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales”. Y añade a continuación: “Esta adhesión no modificará
las competencias de la Unión que se definen en los Tratados”. Al igual
que el Tratado constitucional (art. I-9.3 TCpE), el apartado tercero
dispone que “los derechos fundamentales que garantiza el Convenio
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros forman parte del
Derecho de la Unión como principios generales”.
De este modo, será en adelante necesario precisar las relaciones entre
los diversos mecanismos de tutela: pues la eficacia de la Carta se
superpondrá a la garantía deducida conforme a la tradicional
construcción jurisprudencial de principios generales del Derecho, que se
declara persistente, y a la derivada de la adhesión a la Unión al
Convenio Europeo de Derechos Humanos. También se establece que los
derechos reconocidos en otras normas, en particular en las
constituciones estatales, deberán entenderse salvaguardados. Todas
estas relaciones serán expuestas a lo largo de los siguientes epígrafes.
En todo caso, debe apuntarse un problema adicional a la hora de
determinar la eficacia jurídica de Carta en el marco del Derecho
español. En efecto, la LO 1/2008, de 30 de julio (BOE del día 31), por la
que se autoriza la ratificación del Tratado de Lisboa, no se ha limitado a
autorizar dicha ratificación, sino que ha añadido un insólito art. 2 que
dice lo siguiente: “A tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del
artículo 10 de la Constitución española y en el apartado 8 del artículo 1
del Tratado de Lisboa, las normas relativas a los derechos
fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se
interpretarán también de conformidad con lo dispuesto en la Carta de
los Derechos Fundamentales publicada en el «Diario Oficial de la Unión
Europea» de 14 de diciembre de 2007, cuyo texto íntegro se reproduce
a continuación”.
Con este precepto, el legislador orgánico identifica la Carta (que no es
un Tratado internacional) como uno de los Tratados que a tenor del art.
10.2 CE han de ser utilizados para la interpretación de los derechos y
libertades reconocidos en nuestro texto constitucional; algo que, en
realidad, ya había hecho el Tribunal Constitucional español incluso antes
de ser proclamada formalmente la Carta en el año 2000, en el marco de
sus habituales invocaciones genéricas del Derecho internacional y
comparado, pero que cobra un sentido diferente cuando se convierte en
mandato legislativo. Porque es dudoso que el legislador tenga potestad
para precisar en tales términos el alcance del art. 10.2 CE, y tampoco
queda claro que su voluntad quede condicionada a la ulterior y sólo
eventual entrada en vigor del Tratado de Lisboa. En caso de que el
Tratado entre en vigor, los derechos de la Carta tendrán, por lo demás,
la eficacia que les corresponda conforme al Derecho comunitario, y no
sólo la puramente interpretativa que les confiere nuestro legislador; si
éste pretende ampliar su eficacia a supuestos ajenos al Derecho
comunitario, los riesgos de confusión aumentan en lugar de disminuir.
En definitiva, si desde un punto de vista material la interpretación
recíprocamente conforme de los derechos constitucionales y
comunitarios resulta plausible, como veremos más adelante, no parece
que tal proceder resulte especialmente favorecido mediante
determinaciones legales como ésta.
4. La garantía de los derechos: mecanismos jurisdiccionales y nojurisdiccionales4.1. Garantías jurisdiccionales
El ordenamiento comunitario en materia de derechos fundamentales se
ha formado, como hemos visto, a través de la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, apoyado en unas
pocas normas específicas de los Tratados, en las tradiciones
constitucionales comunes de los Estados miembros y en los tratados
internacionales relativos a la protección de los derechos humanos de los
que son signatarios los Estados miembros (especialmente el Convenio
Europeo de Derechos Humanos), que la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia sintetiza en forma de principios generales del Derecho
comunitario.
A tales derechos fundamentales están sujetos, sin embargo, no sólo las
instituciones comunitarias, sino también los Estados en la medida en
que actúen en ejecución o desarrollo del Derecho comunitario, e incluso
sólo en el marco del Derecho comunitario (cuya expansividad, por
ejemplo para la construcción de un mercado único, resulta difícil de
acotar). Dado que en los Estados son igualmente vinculantes los
derechos fundamentales establecidos por las respectivas constituciones
y los reconocidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, ello
implica la coexistencia de tres jurisdicciones, cuyas relaciones deben ser
establecidas tanto en el plano material, de las relaciones entre sus
respectivas líneas jurisprudenciales, como en el formal, orientado a dar
respuesta a una eventual concurrencia de resoluciones judiciales
discordantes sobre una misma materia.
a) Los derechos fundamentales en el ámbito de la Unión se garantizan
mediante los recursos ordinarios ante la jurisdicción comunitaria que se
analizarán en la lección décimocuarta, y que están inspirados
fundamentalmente en el modelo de la jurisdicción contencioso-
administrativa francesa. Las limitaciones inherentes a tal modelo
jurisdiccional para el titular que defiende sus derechos, que se
comprobarán en su momento, invitarían a considerar sea la ampliación
de la legitimación para plantear el recurso directo en el caso de que se
invocaran derechos fundamentales (una especie de “amparo europeo”),
sea al menos la obligatoriedad de la cuestión prejudicial en aquellos
supuestos en que la invocación de un derecho fundamental por una de
las partes no resultara irrazonable 7 .
Tales recursos, en cuanto sirven para la garantía de los derechos
fundamentales, están delimitados por el art. 46.d) TUE a la medida en
que el Tribunal de Justicia sea competente con arreglo a los Tratados
constitutivos de las Comunidades Europeas y al presente Tratado. Ello
quiere decir, por ejemplo, que la protección de los derechos
fundamentales no permite al Tribunal de Justicia asumir el control de los
actos que hayan sido excluidos de su ámbito de competencias,
especialmente en materia de política exterior y de seguridad común. A
estas limitaciones se hará referencia en las lecciones octava y
décimocuarta.
b) El problema que plantea la interiorización del Convenio Europeo de
Derechos Humanos en la Unión Europea y en los Estados resulta
estructuralmente similar: en ambos casos, se trata de comprobar, de un
lado, la influencia material que puede atribuirse a sus cláusulas y a la
jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo en la interpretación y el
desarrollo del propio ordenamiento; de otro, la eficacia formal de sus
disposiciones, si es que se ha producido una adhesión al Convenio.
La influencia del Convenio como criterio para orientar el desarrollo
jurisprudencial de los derechos fundamentales en el Derecho
comunitario tiene ya una larga tradición. En los Estados, las exigencias
del Convenio han sido entendidas como una suerte de reforma
constitucional por adición; en España se ha propuesto que de la
jurisprudencia de Estrasburgo se extraiga el límite absoluto, en
términos de la doctrina del contenido esencial, a los límites de los
derechos, en la medida en que define con carácter vinculante para los
Estados el alcance de ciertos derechos que ninguna justificación
constitucional puede luego desconocer. Esa parece ser asimismo la
fórmula operativa en el ámbito del Derecho comunitario 8 . Desde un
punto de vista formal, los problemas de coordinación procesal han sido
planteados ante la jurisprudencia constitucional española en casos
concretos que la han obligado a tomar en cuenta la jurisprudencia de
Estrasburgo incluso después de haber rechazado en el mismo supuesto
el recurso de amparo.
`
Por supuesto, ello no excluye que en algunos casos se planteen
problemas de interpretación y aplicación. Los conflictos no resultan sólo
hipotéticos. Se pueden observar, por ejemplo, en la aplicación de la
inviolabilidad de domicilio a las personas jurídicas, que Estrasburgo
parece afirmar en términos que resultan extraños a la jurisprudencia de
Luxemburgo. También en la sentencia del TEDH en el caso Matthews
(1999), que atribuye al Reino Unido la responsabilidad por los efectos
de una norma de Derecho comunitario; que, en concreto, privaba a los
habitantes de Gibraltar de participar en las elecciones al Parlamento
Europeo, algo que el Tribunal de Estrasburgo considera contrario al art.
3 del Protocolo nº 1 anejo al CEDH.
c) Por lo que se refiere a la relación entre el Derecho constitucional y el
Derecho europeo en materia de derechos fundamentales, hay que
comenzar subrayando que los derechos reconocidos por Luxemburgo se
imponen cotidianamente a partir de los conocidos principios que regulan
las relaciones entre Derecho estatal y comunitario. La jurisdicción
ordinaria, por tanto, debe amparar los derechos reconocidos por el
Derecho europeo otorgando a éste eficacia directa y primacía frente a la
norma nacional.
Si el juez ordinario no tutela un derecho reconocido por el Derecho
comunitario, ello no abre automáticamente la vía del recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional, aunque el derecho se recoja en términos
similares en la Constitución española; la sentencia Apesco de nuestro
Tribunal Constitucional entiende que “el único canon admisible para
resolver las demandas de amparo es el precepto constitucional que
proclama el derecho o libertad cuya infracción se denuncia”, y no el
Derecho comunitario. Esta jurisprudencia se matiza, por ejemplo, en la
STC 130/1995: cuando se trata de un derecho de configuración legal,
cuyo contenido amparable viene determinado en parte por normas
infraconstitucionales, en este contenido se entiende integrado no sólo el
definido por las normas nacionales o convencionales, sino también
mediante el Derecho comunitario (en este caso, un convenio de la
Comunidad Europea con Marruecos).
Los problemas se pueden plantear, especialmente, en el caso inverso:
cuando no se trata de garantizar un derecho subjetivo reconocido por el
Derecho comunitario frente a la Ley nacional, sino de garantizar un
derecho fundamental reconocido por la Constitución española frente al
Derecho comunitario. Porque puede ocurrir que una disposición
comunitaria imponga limitaciones a un derecho fundamental que
resulten conformes al Derecho comunitario, pero que cabría considerar
inconstitucionales. A este problema específico dedicaremos el resto del
epígrafe:
La cuestión no está claramente resuelta con carácter general, pero en
algunos países existen criterios más o menos firmes que permiten
orientarse.
Así, en Alemania, los actos de ejecución del Derecho comunitario que en
virtud de éste limiten derechos constitucionales deben primero probar
su validez conforme al Derecho comunitario; ésta la decide el juez
ordinario, teniendo en cuenta los derechos fundamentales reconocidos
en la Comunidad, y, en su caso, tras la correspondiente cuestión
prejudicial.
A partir de ahí, se debe considerar solamente si la limitación es
constitucionalmente admisible a partir del parámetro general reflejado
por las sentencias de Mastrique y Solange II. De este modo, el llamado
estándard mínimo de derechos constitucionales se impondría a las
instituciones comunitarias, en cuanto sus actos tienen eficacia en el
seno de los Estados, mediante un control constitucional concurrente con
el propio del Derecho comunitario.
La eventual dualidad de controles sobre unos mismos actos postula una
cooperación entre Tribunales, que el constitucional alemán se ha
apresurado a ofrecer, y que por el momento discurre por los pacíficos
cauces confirmados por la Sentencia del Tribunal Constitucional alemán
de 7 de Junio del 2000. Tanto los recursos de amparo como las
cuestiones de inconstitucionalidad planteados por causa de supuestas
lesiones de los derechos fundamentales por parte del Derecho
comunitario serán inadmitidos si no se fundan en que el desarrollo del
Derecho europeo en su conjunto, incluida la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia, vulnera con carácter general el mencionado estándar. El
Tribunal Constitucional no realizaría su tarea a través de un control de
casos particulares.
El papel de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución
sería, pues, residual en un doble sentido: de un lado, sólo entran en
juego plenamente cuando no se está en el ámbito de las competencias
transferidas a la Unión Europea; en el caso de las competencias
transferidas, sólo podrían invocarse como estándar general frente a un
desarrollo del Derecho europeo que no satisficiera el parámetro
valorativo que proporciona la declaración constitucional de derechos
fundamentales considerada en su conjunto.
En cualquier caso, las tensiones sobre el alcance y la interpretación
atribuidos a los derechos por ambas jurisdicciones resultan poco
comunes.
Para anticipar esta valoración, a partir de la experiencia, debe tenerse
en cuenta en primer lugar cómo concibe el Derecho comunitario sus
derechos fundamentales; ésos que retrotrae a unas tradiciones
constitucionales que ciertamente tienen a veces no mucho en común, y
que por lo tanto no permitirían suponer que la coordinación entre los
diversos Derechos constitucionales y el Derecho comunitario fuera a
producirse siempre de modo aproblemático. Los derechos
fundamentales adquieren su específico sentido precisamente en el
marco de cada uno de los concretos ordenamientos constitucionales, y
resulta difícil, si no imposible, atribuirles uno al margen de los demás
elementos que configuran la estructura de cada Estado constitucional.
Lo cierto es que la jurisprudencia de Luxemburgo es insatisfactoria en
muchos extremos, al menos si hemos de atender al juicio de una parte
de la doctrina alemana. Entre estos desajustes merece la pena destacar
el excesivo peso que se atribuye en la jurisprudencia de Luxemburgo a
la que podríamos llamarperspectiva institucional, en cuanto impone la
consideración preferente de los fines de las Comunidades frente a la
garantía subjetiva ofrecida por los derechos fundamentales. La
interpretación y aplicación de éstos se acomoda a los objetivos
generales de la integración; la propia posición de los individuos es
funcionalizada al servicio del interés comunitario, en particular
atribuyendo a los particulares medios procesales que les permitan
imponer la eficacia del Derecho europeo. Schoch ha hablado, en este
sentido, de la unidimensionalidad estructural del Derecho comunitario,
que no compensaría debidamente la tutela de los intereses generales y
la garantía de los particulares. Mas parece que, en cualquier caso, las
tensiones admiten una cierta composición.
Una coincidencia fundamental de los criterios de procesamiento
dogmático permite atender a la necesidad objetiva de que los Derechos
constitucional y comunitario sean considerados en este extremo desde
las exigencias de una interpretación recíprocamente conforme. La
tradición constitucional común a los Estados miembros se procesa por
parte del Tribunal de Justicia a partir de un sustrato mínimo, que en
cada caso se combina con aspectos diversos irrenunciables para los
Estados, en términos que la casuística y la concreción de la
jurisprudencia permiten flexibilizar en la medida necesaria. Las palabras
del anterior Presidente del Tribunal de Justicia, el magistrado español Gil
Carlos Rodríguez Iglesias, son en ese sentido ilustrativas: los derechos
se hallan judicialmente en un proceso que se desarrolla “sobre la base
de una comparación crítica y valorativa de los sistemas jurídicos
nacionales --valoración que incluye, naturalmente, el examen de la
jurisprudencia relevante—y culmina con una opción jurisprudencial del
propio Tribunal de Justicia que se gesta en el proceso dialéctico de
deliberación”.
La Carta europea de Derechos, que quizá no permita superar todos los
problemas imaginables en torno a la concepción de los mismos,
garantiza normativamente la flexibilidad aludida. Al excluir que las
disposiciones de la Carta se interpreten en el sentido de delimitar, con
carácter general, los derechos reconocidos por las Constituciones de los
Estados, decae el valor potencialmente conflictivo de eventuales
fórmulas quizá insatisfactorias en algún extremo.
El problema central al que se enfrentan los derechos comunitarios en su
relación con el Derecho constitucional de los Estados se refiere, más
bien, a la diferente concepción subyacente a ambos. Mientras que los
derechos constitucionales determinan, conforme a la tradición del
constitucionalismo nacida en 1789, la legitimidad y las tareas del poder
público, los derechos comunitarios ocupan en la práctica un rango
subordinado al de las libertades comunitarias (la libre circulación de
mercancías, personas, servicios y capitales), igualmente calificadas de
fundamentales, pero originariamente lastradas por su alcance limitado
al tráfico económico. Las libertades comunitarias imponen una unilateral
perspectiva económica en la consideración desde la Unión europea de
las actividades humanas; la imagen del hombre, que subyace a todas
las declaraciones de derechos, resulta sesgada si nos atenemos al
vigente Derecho comunitario: la libertad se predica del
denominadohomo oeconomicus.
El progreso de la integración tiende, en efecto, a una unificación
relevante de todo el ordenamiento jurídico relativo a la propiedad, al
régimen económico y a las relaciones laborales; la Unión Europea ofrece
desarrollo y tutela suficientes sólo de un determinado elenco de
libertades económicas. Dada la objetiva prevalencia de las libertades
comunitarias orientadas hacia fines económicos, queda al menos
provisionalmente desplazada la pretensión política de desarrollar tareas
públicas específicas (de servicio público o de regulación) en garantía de
la efectividad de los derechos fundamentales. Por lo demás, dado que el
Derecho comunitario prevalece sobre la Ley nacional, apenas queda
margen al Derecho de los Estados para una procura autónoma del bien
común, al menos en los términos que se ha desarrollado hasta ahora en
el marco del Estado social.
Es indudable que esto se proyecta sobre el ordenamiento constitucional
en su conjunto y sobre la teoría general que orienta la interpretación de
los derechos fundamentales. En cuanto tendencia general, no siempre
será fácil identificar su concreción en los conflictos particulares que han
de resolver los tribunales.
4.2. Las garantías no jurisdiccionales
La Comunidad y la Unión no disponen de una competencia general para
la promoción de los derechos fundamentales, en términos más o menos
equivalentes a la que expresamente recoge el art. 9.2 CE y a la que se
entiende implícita en todas las declaraciones constitucionales de
derechos.
Sí se pueden encontrar bases jurídicas específicas, por ejemplo, para
promover la libre circulación de personas y los derechos sociales de los
trabajadores, o para desarrollar medidas contra las discriminaciones. En
este último ámbito es donde seguramente se han adoptado más
iniciativas. En un principio se orientaban a evitar la discriminación por
razón de la nacionalidad (vinculada al establecimiento del mercado
único), pero desde el Tratado de Amsterdam resultan ampliadas a la
discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o
convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.
Estas actividades comprenden desde la promoción de la igualdad entre
hombre y mujeres y la igualdad de oportunidades para las personas con
discapacidad hasta la lucha contra el racismo y la xenofobia, desplegada
ya desde el año 1986 y se desarrollan, por ejemplo, mediante Directivas
que prohíbe toda forma de discriminación en materia de empleo o en
ámbitos más amplios (educación, acceso a los bienes y servicios,
protección y seguridad social, cultura, etc.), o con el establecimiento de
un programa comunitario para apoyar a los Estados miembros en el
desarrollo de políticas contra la discriminación.
Por lo demás, habiendo sido incorporados los derechos fundamentales
como principios de la Unión (art. 6.1 TUE), las proyecciones de tales
principios tanto frente a los Estados miembros como en la política
exterior comunitaria pueden considerarse mecanismos no
jurisdiccionales de protección y defensa de los derechos fundamentales.
Nos remitimos aquí, por tanto, a lo dicho en las lecciones segunda
(apartado 2.1 b) y tercera (apartado 2.3).
En este mismo contexto debe mencionarse que, en virtud de las
competencias atribuidas a la Comunidad en materia de asilo e
inmigración, ésta ha abordado la regulación que define los derechos de
los trabajadores inmigrantes no pertenecientes a la UE, incluido el
derecho a la reagrupación familiar; las medidas orientadas al
establecimiento de un sistema europeo común de asilo; y la creación de
un Fondo Europeo para los Refugiados con el fin de apoyar la recepción,
integración y repatriación voluntaria de refugiados. La UE también ha
adoptado medidas para facilitar una protección temporal en caso de
llegada masiva de desplazados, como ocurrió durante los conflictos
balcánicos en los años 90.
El Parlamento Europeo, por lo demás, adopta cada año un informe
sobre el respeto de los derechos humanos. En su informe sobre la
situación de los derechos fundamentales en la Unión Europea del año
2000 recomendó la creación de una red de expertos en materia de
derechos fundamentales para que puedan evaluar la aplicación de cada
uno de los derechos proclamados en la Carta. La red se creó en
septiembre de 2002, y en marzo de 2003 presentó su primer Informe
sobre la situación de los derechos fundamentales en la Unión Europea y
en sus Estados miembros en 2002.
El Observatorio europeo de los fenómenos racistas y xenófobos, con
sede en Viena y creado en 1997, ha sido sustituido desde el 1 de
marzo de 2007 por una Agencia Europea de Derechos Fundamentales
cuyo objetivo es proporcionar a las instituciones y órganos comunitarios
y a los Estados miembros de la Unión Europea, cuando apliquen el
Derecho comunitario, ayuda y asesoramiento en la materia. Las tareas
de la Agencia incluyen la recopilación, el análisis, la difusión y la
evaluación independiente de datos e informaciones sobre los efectos
concretos de las medidas adoptadas por la UE en relación con los
derechos fundamentales y sobre las buenas prácticas en materia de
respeto y fomento de tales derechos, o la formulación y la publicación
de conclusiones y dictámenes sobre la evolución de los derechos
fundamentales. La Agencia ha de publicar un informe anual sobre las
cuestiones relativas a los derechos fundamentales cubiertas por los
ámbitos de su actividad.
[1]Catedrático de Derecho Público, había sido Presidente del
Tribunal Constitucional alemán y, después, de la República Federal de
Alemania.
[2]También el Preámbulo hablaba de crear una ciudadanía común a
los nacionales de sus países.
[3]Cfr. arts. 62 y 154 TCE.
[4]Cfr. igualmente el art. 191 TCE, sobre los partidos políticos
europeos.
[5]Cfr. arts. 194 y 195 TCE, así como el 255, sobre derecho de
acceso a documentos.
[6]La síntesis proporcionada por la Carta incorpora matizaciones de
relieve y nuevos elementos a la jurisprudencia consolidada hasta el
momento. Por ello, no es indiferente que la jurisprudencia se apoye
en las tradiciones constitucionales comunes que le son familiares,
confirmadas ahora por la Carta, o que lo haga directa o
preferentemente en ésta, aunque sea como (nueva) síntesis de esas
tradiciones constitucionales comunes: en uno u otro caso, el
contenido del derecho puede resultar distinto.
[7]En términos similares, por tanto, a la cuestión de
inconstitucionalidad italiana, cuya funcionalidad como alternativa al
recurso de amparo merece consideración.
[8]Es en cualquier caso la que propone la Carta, como hemos
señalado: En la medida en que la presente Carta contenga derechos
que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales, su sentido y alcance serán iguales a los que les
confiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que el Derecho
de la Unión conceda una protección más extensa.
Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 6. - El sistema institucional de la Unión Europea. ElConsejo Europeo y el Consejo de la Unión
1. El sistema institucional de la Unión: caracteres generales
1.1. Las instituciones
1.2. Características del sistema institucional
1.3. El nuevo Tratado de Lisboa
2. El Consejo Europeo
3. El Consejo de la Unión Europea
3.1. Naturaleza
3.2. Composición
3.3. Organización
3.4. Funcionamiento
3.5. Competencias
3.6. El nuevo Tratado de Lisboa
1. El sistema institucional de la Unión: caracteres generales1.1. Las instituciones
a) De las instituciones de la Unión, el Tribunal de Justicia y el
Parlamento —este último con el nombre de Asamblea— fueron desde un
principio comunes a las tres Comunidades. La creación de instituciones
comunes se completó en 1967, y desde entonces las tres Comunidades
cuentan con la misma estructura institucional.
b) El art. 7.1 TCE dispone que la realización de las funciones asignadas
a la Comunidad corresponderá a:
un Parlamento Europeo;
un Consejo;
una Comisión;
un Tribunal de Justicia;
un Tribunal de Cuentas Cada institución actuará dentro de loslímites de las competencias atribuidas por el presente Tratado
.
Estas son, pues, las cinco instituciones que el Tratado designa como
tales.
c) Como hemos señalado en la lección segunda, esa misma estructura
institucional se extiende al conjunto de la Unión Europea a través del
art. 3 TUE: “La Unión tendrá un marco institucional único que
garantizará la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a
cabo para alcanzar sus objetivos”. Tal “marco institucional único” está
integrado fundamentalmente por las instituciones comunitarias;
conforme al art. 5 TUE, “el Parlamento Europeo, el Consejo, la
Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercerán sus
competencias en las condiciones y para los fines previstos, por una
parte, en las disposiciones de los Tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas y de los Tratados y actos subsiguientes que los
han modificado o completado y, por otra parte, en las demás
disposiciones del presente Tratado”.
d) A tal sistema institucional, el art. 4 TUE añade el Consejo Europeo,
“compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados
miembros, así como por el Presidente de la Comisión” y que “dará a la
Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus
orientaciones políticas generales”. Al respecto se plantea el problema de
considerar al Consejo Europeo como verdadera “Institución.
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En contra opera, de un lado, la consolidación de la categoría
"institución" en el contexto del art. 7 TCE, que no se refiere al Consejo
Europeo, y que encuentra su paralelo en el art. 5 TUE. Por otra parte,
la discutida personalidad jurídica de la Unión dificulta también esta
consideración: mientras que las instituciones de la Comunidad bien
pueden considerarse unificadas en esa persona jurídica, y ser así
“órganos” suyos (es la terminología usual en otros Estados, por ejemplo
Alemania, que hablan de los órganos de la Comunidad), el Consejo
Europeo se vincula directa y exclusivamente a la propia Unión; en la
medida en su personalidad jurídica es algo discutido, difícilmente podrá
tener órganos en sentido propio. Ahora bien, si se elude el término
órgano, que tiene que ver con la teoría del Estado construida a partir
del dogma de la personalidad jurídica del Estado, y se opta por el de
institución, menos exigente desde el punto de vista dogmático, quizá
fuera posible considerar al Consejo Europeo como una institución “en
sentido impropio”; y, por cierto, la única institución que lo es sólo de la
Unión, porque las demás tienen una doble faz: lo son de la Unión y de
las Comunidades. De todos modos, sería más adecuado idear para él
una categoría diferenciada, teniendo en cuenta que su posición,
oscurecida de propósito en los Tratados, le deja fuera de la aplicación de
los principios de atribución y de equilibrio institucional que caracterizan
el régimen jurídico de las instituciones.
e) Cabe añadir que las instituciones no agotan la estructura orgánica de
la Unión Europea. A su lado se recogen, incluso en el propio art. 7 TCE,
dos órganos consultivos. En efecto, conforme al art. 7.2, el Consejo y la
Comisión estarán asistidos por un Comité Económico y Social y por un
Comité de las Regiones, con funciones consultivas.
Además existen otros órganos consultivos e instancias independientes
de control y regulación, a las que sin embargo no se atribuye la
privilegiada consideración de Instituciones. Algunas se estudiarán en
lecciones sucesivas. Por el contrario, no serán objeto de estudio en
estas lecciones (solamente introductorias) las múltiples agencias (que
bien pueden denominarse, en cada caso, sea agencia, sea centro,
instituto, oficina, observatorio, ...) creadas mediante actos normativos
comunitario para llevar a cabo tareas específicas 1 .
1.2. Características del sistema institucional
a) Principio de división de poderes
De acuerdo con el Documento de la Convención sobre el Futuro de
Europa CONV 162/02, el sistema institucional de la Unión no se basa en
el principio de la separación de poderes, ni en una definición de las
funciones habituales de las instituciones, como ocurre en el Derecho
constitucional clásico. Más bien, los Tratados trazan de manera
pragmática las formas de colaboración entre instituciones que
representan intereses diferentes. Esta carencia de un sistema coherente
de procedimientos para adoptar decisiones y la gran variedad de éstas
podría constituir un factor adicional de complejidad y opacidad.
En efecto, las cuatro instituciones tradicionalmente centrales (Consejo,
Comisión, Parlamento y Tribunal de Justicia) apenas tienen un correlato
en la clásica división de poderes. Tan sólo al Tribunal de Justicia le está
encomendado el ejercicio en exclusiva de la función jurisdiccional, en
garantía del Derecho comunitario incluso frente a los demás poderes, y
para la salvaguardia de los Tratados en cuanto fuente suprema de tal
Derecho comunitario. De los otros tres órganos (el triángulo
institucional) no puede decirse, en puridad, que sean equiparables a los
poderes legislativos o ejecutivos de los Estados, puesto que comparten,
en mayor o menor medida, según los casos, las funciones de dirección
política, producción normativa, ejecución y control.
El Consejo aparece en los Tratados como el órgano central en el
sistema institucional de la Unión. Tiene atribuido, en lo esencial, el
poder legislativo; le corresponde la aprobación de las normas
comunitarias, unas veces junto con el Parlamento Europeo y otras, las
menos, en exclusiva. También le corresponde la aprobación de las
decisiones singulares más importantes de aplicación de las normas, con
lo que se coloca en la cúspide del poder ejecutivo. En este órgano se
imbrican, así, los poderes ejecutivo y legislativo.
El Parlamento Europeo ha ido ganando poder con el transcurso de la
integración; todo progreso en la atribución de competencias a la
Comunidad ha supuesto un aumento de las correspondientes al
Parlamento Europeo. Las facultades de concurso sobre la producción del
Derecho comunitario a través del procedimiento de codecisión, si bien
resultan aún insuficientes para asemejarlo a los órganos legisladores de
los Estados miembros, no deben subestimarse.
La Comisión Europea representa el interés comunitario. Dispone del
muy importante derecho de iniciativa legislativa. Tiene asimismo
atribuidas algunas funciones ejecutivas, en general por delegación del
Consejo; aunque deben destacarse más, dado que la ejecución del
Derecho comunitario compete fundamentalmente a los Estados
miembros, las correspondientes competencias de control que le
corresponden.
Por último, la genérica función de dirección política, que en los
regímenes constitucionales nacionales suele corresponder al Gobierno,
queda conferida en la Unión al Consejo Europeo, que opera menos como
órgano comunitario atento los intereses europeos que como reunión
diplomática de alto nivel en la que los representantes de los Estados
hacen prevalecer intereses particulares. De estatuto jurídico
inicialmente incierto, ha terminado convirtiéndose, más por lógica
política que por determinación normativa, en la más alta instancia
decisoria de la Unión.
El reparto de poderes entre los órganos básicos en la política de la
Unión, así como el sistema de checks and balances que implica,
responde pues, antes que a una diferenciación de funciones, a los
diversos elementos e intereses que componen las Comunidades y al
peso que se concede a cada uno de ellos. Así, el Parlamento Europeo
representa al cuerpo electoral de los Estados miembros; sería el
representante de los pueblos europeos. El Consejo y el Consejo Europeo
serían órganos de expresión de los intereses particulares de los Estados.
La Comisión, por su parte, simbolizaría el interés general de la
Comunidad, con independencia de los intereses estatales, aunque no
con supremacía sobre ellos.
b) Principio de equilibrio institucional
Se suele invocar, como principio jurídico que regula las relaciones entre
las instituciones de la Unión, ya que no la separación de poderes, el
llamado equilibrio institucional. Este principio supone, en primer lugar,
que las instituciones gozan de autonomía: ni siquiera el Consejo puede
ser considerado como una institución dependiente de los intereses de
los Estados. En segundo término, entre ellas no existe una relación de
jerarquía, y ninguna puede ser subordinada a otra.
Tal principio, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia entiende
incorporado a los Tratados, implica que las Instituciones no deben ser
afectadas en su esfera de competencias, por ejemplo sorteando los
procedimientos que garantizan la colaboración de diferentes
instituciones en la adopción de decisiones; en tal caso, se abre para
ellas una vía de recurso que debe ser segura y eficaz. Una última y muy
significativa aplicación del principio tiene lugar cuando, en julio de
2004, el Tribunal de Justicia anula a instancias de la Comisión la
decisión del Consejo que suspende la vía sancionadora abierta contra
Francia y Alemania por déficit público excesivo; el razonamiento del
Tribunal se apoya en parte sobre las infracciones de procedimiento
mediante las cuales el Consejo usurpa el derecho de iniciativa de la
Comisión.
c) Principio federal
En los Estados federales es común yuxtaponer dos órganos
representativos: uno atiende preferentemente a criterios demográficos,
y por tanto tiene en cuenta la igualdad de los ciudadanos, decisiva en
un régimen democrático; en otro, los entes territoriales que integran el
Estado deciden conjuntamente en pie de (relativa) igualdad. Quizá
cupiera comparar este esquema orgánico con el de la Unión: el Consejo
de la Unión Europea constituiría el polo equivalente a una Cámara de
Estados, similar en su composición al Bundesrat alemán, en el que se
integran representantes de los ejecutivos de los Länder; el Parlamento
Europeo sería la cámara representativa de los ciudadanos; la Comisión,
el gobierno europeo.
Mas, si bien no puede excluirse que esta idea estuviese en la mente de
quienes iniciaron la andadura comunitaria, la comparación resulta
forzada, especialmente a la vista de las respectivas competencias. Como
hemos visto, ni la Comisión dirige la política comunitaria (aunque
disponga de la iniciativa legislativa), ni el Parlamento monopoliza el
poder legislativo; el papel fundamental corresponde en la Unión al
Consejo, que precisamente sería el equivalente del órgano más débil en
los Estados federales.
Dado el peso preponderante que corresponde al Consejo, su
composición y funcionamiento conforme al principio de estricta igualdad
entre los Estados primaría desproporcionadamente a los países menos
poblados en el funcionamiento de la Unión. Por eso, el principio de
igualdad entre los Estados se garantiza en el Derecho comunitario
exclusivamente cuando el Consejo, el órgano en el que realmente están
representados los Estados como tales, decide por unanimidad o por
mayoría simple: entonces la participación de cada uno de los Estados
resulta equivalente. Para los demás supuestos, que en realidad son los
más numerosos, se establece un sistema de ponderación de voto en el
que se tiene en cuenta también la población de los Estados, aunque sin
eliminar la capacidad de influencia de los Estados menos poblados. Así
se procura lograr cierto equilibrio entre el fundamento de la Unión en
unos Estados que se consideran iguales entre sí y su apoyo directo
sobre realidades sociales, económicas y políticas no equivalentes: sobre
todo se tiene en cuenta que en tales casos los representantes de cada
Estado actúan en nombre de un número diferente de ciudadanos
europeos.
Tales equilibrios, en cualquier caso, se establecen teniendo en cuenta
no sólo el peso que debe corresponder a cada Estado, sino que se
valoran igualmente sus eventuales agrupaciones (países grandes y
pequeños, más o menos desarrollados, del Mediterráneo o del Báltico,
etc.). La compleja regla de ponderación resultante de estas
consideraciones condujo, a través de sucesivas ampliaciones a países
medianos o menores, a que el criterio de la población fuera perdiendo
trascendencia; el Tratado de Niza procuró recuperar tal criterio, pero
garantizando al mismo tiempo las posibilidades de bloqueo que habían
ido lográndose a lo largo del tiempo: la consecuencia fue un sistema
que, en lugar de procurar la eficacia a la hora de decidir, prima la
posibilidad de formar minorías de bloqueo de las decisiones.
Los órganos específicamente comunitarios, por su parte, no debieran
responder a la lógica de la igualdad entre los Estados, sino al de la
igualdad de los ciudadanos. Pero lo cierto es que en los órganos
colegiados, por ejemplo y especialmente en la Comisión, se prevé
también su provisión por ciudadanos de todos los Estados en términos
que respeten el principio de igualdad. Tales equilibrios afectan
igualmente al Parlamento Europeo, en el que los escaños atribuidos a
cada Estado no dependen sólo de su población, sino que existe una
cierta corrección en favor de los pequeños Estados. Ello, aunque no se
corresponde con la igualdad política de los ciudadanos de la Unión, sí
hace justicia al hecho de que el Parlamento es elegido en realidad en
comicios de alcance nacional, sometidos a regímenes y sistemas
electorales diversos (por más que se celebren simultáneamente). Por su
origen, el Parlamento es una reunión de representantes de los
ciudadanos de cada Estado, aunque se pretenda que configure una
asamblea representativa de los ciudadanos de la Unión.
1.3. El nuevo Tratado de Lisboa
En el texto definitivo del malogrado Tratado Constitucional, al margen
de dotar expresamente del rango de institución al Consejo Europeo, la
única innovación institucional que trasciende el régimen de las
instituciones particulares es la aparición del Ministro Europeo de
Asuntos Exteriores al frente de la política exterior y de seguridad común
de la Unión. El Tratado de Lisboa, en la misma línea que el Tratado
constitucional, confiere al Consejo Europeo el rango de Institución, y
regula la figura del Alto Representante de la unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad, ya no Ministro de Asuntos Exteriores,
al que coloca al frente de la política de exteriores y de seguridad común
de la Unión. Merced al artículo 9 E del futuro Tratado de la Unión
Europea, el Consejo Europeo lo nombra por mayoría cualificada, con la
aprobación del Presidente de la Comisión. Su estatuto es de “doble
pertenencia”, a la Comisión y al Consejo: preside el Consejo de Asuntos
Exteriores y es a su vez uno de los Vicepresidentes de la Comisión.
2. El Consejo Europeo
a) Tiene su origen en las reuniones en la cumbre que se celebraron
desde 1961 a 1974 entre los Jefes de Estado y de Gobierno de los
Estados miembros. Ni constituían un órgano comunitario, ni sus
acuerdos tenían ese carácter, sino el de compromisos políticos que
daban impulso a ciertas actividades o las desbloqueban. En la cumbre
de París (diciembre de 1974) se decide regularizar estas reuniones (tres
veces por año o cuando sean necesarias) con el carácter de Consejo de
la Comunidad y a título de cooperación política. El Acta Única Europea
institucionaliza el Consejo Europeo, con la previsión de que se reunirá al
menos dos veces al año.
b) A los problemas que plantea la naturaleza jurídica del Consejo
Europeo ya nos hemos referido más arriba. El TUE, en su art. 4, se
refiere a su composición y funcionamiento, su función central y sus
relaciones con el Parlamento. Conforme a este precepto, el Consejo
Europeo estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los
Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión. Estos
estarán asistidos por los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados
miembros y por un miembro de la Comisión. El Consejo Europeo se
reunirá al menos dos veces al año, bajo la presidencia del jefe de Estado
o de Gobierno del Estado miembro que ejerza la presidencia del
Consejo.
La presidencia de las reuniones, al corresponder al Jefe de Estado o de
Gobierno que ejerza la Presidencia del Consejo, rota, como ésta, cada
seis meses. Aunque, siguiendo este ritmo, se debe reunir como mínimo
una vez cada seis meses, en la práctica lo hace al menos cuatro veces
al año.
La participación en el Consejo Europeo del Presidente de la Comisión
asocia a ésta en sus tareas. El art. 4 TUE dice además que el Consejo
Europeo presentará al Parlamento Europeo un informe después de cada
una de sus reuniones, así como un informe escrito anual relativo a los
progresos realizados por la Unión.
c) Por lo que hace a sus funciones, debe reiterarse en primer lugar la
referencia general del art. 4 TUE: dará a la Unión los impulsos
necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas
generales.
Además, el art. 13 TUE le atribuye la competencia para definir los
principios y las orientaciones generales de la política exterior y de
seguridad común, incluidos los asuntos que tengan repercusiones en el
ámbito de la defensa, y para determinar las estrategias comunes que la
Unión deba aplicar en ámbitos en los que los Estados miembros tengan
importantes intereses en común. El art. 17 TUE le reserva la decisión
sobre la conformación de una defensa común, como culminación de la
política común de defensa. Finalmente, el 23 TUE reserva al Consejo
Europeo la decisión última, por unanimidad, en los casos en que en los
ámbitos de la política exterior y de seguridad en los que cabe decidir
por mayoría cualificada un miembro del Consejo declarase que, por
motivos importantes y explícitos de política nacional, tiene la intención
de oponerse a la adopción de una decisión.
Por su parte, el art. 99 TCE, tras haber subrayado que los Estados
miembros considerarán sus políticas económicas como una cuestión de
interés común, señala que el Consejo Europeo debatirá unas
conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas
económicas de los Estados miembros y de la Comunidad sobre la base
del informe que al respecto le remita el Consejo. También “el Consejo
Europeo examinará anualmente la situación del empleo en la
Comunidad y adoptará conclusiones al respecto, basándose en un
informe conjunto anual elaborado por el Consejo y la Comisión” (art.
128 TCE).
Por lo demás, y por la propia naturaleza del órgano y el perfil político de
sus integrantes, el Consejo Europeo ha terminado asumiendo la
responsabilidad decisoria en todos los asuntos más importantes de la
Unión, como impulsor de las principales iniciativas políticas
(modificación de los Tratados o nuevas adhesiones, declaraciones
diplomáticas en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común,
unión económica y monetaria, actividades en materia de política social,
etc.) y órgano de arbitraje entre los Estados en las cuestiones más
conflictivas 2 . A ello se añade el hecho de que los Tratados, en
algunas ocasiones, atribuyan competencias específicas ciertamente no al
Consejo Europeo, pero sí al Consejo “en su formación de Jefes de
Estado o de Gobierno” 3 .
Al término de sus reuniones, el Consejo Europeo puede emitir, por
consenso, sea orientaciones (que indican al Consejo de Ministros y a la
Comisión Europea, a veces definiendo un calendario y objetivos
concretos, las prioridades del Consejo Europeo sobre la gestión de la
Unión y sus políticas comunes), sea declaraciones o resoluciones (que
expresan de modo solemne la posición de los Jefes de Estado o de
Gobierno sobre un asunto preciso). También las conclusiones de la
Presidencia se hacen públicas después de cada reunión. Y a todo ello se
añade su peculiar dimensión pública, pues la notoriedad de sus
miembros le convierte en la imagen de la Unión ante los ciudadanos.
De este modo se configura un órgano dotado de competencias de muy
imprecisa extensión. Resulta significativo que, como se pudo notar en la
lección cuarta, el TUE no refiera al Consejo Europeo el principio de
atribución en materia competencial. Pues, de hecho, apelando de un
lado a la competencia general de dirección de la política nacional que
corresponde a sus integrantes 4 y de otro a principios de
coordinación abierta, y cobijado en último extremo por la falta de
carácter formalmente vinculante de sus pronunciamientos, se permite
extender éstos a cualesquiera aspectos de las políticas europeas o
nacionales.
e) Como ya hacía el Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa, el Tratado de Lisboa convierte al Consejo Europeo en una
institución de la Unión (art. 9 TUE ). Por lo demás, el Consejo Europeo
continúa sin ejercer ninguna función legislativa.
El Tratado de Lisboa inserta un nuevo artículo 9 B TUE en el que se
regula por primera vez la figura del Presidente del Consejo Europeo,
elegido por los integrantes del propio Consejo Europeo por mayoría
cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable por una
sola vez. Dado que no podrá ejercer mandato nacional alguno, se
excluye que el Presidente sea uno de los integrantes ordinarios de la
Institución. El apartado 6 del precepto dice que el Presidente del
Consejo Europeo presidirá e impulsará los trabajos del Consejo
Europeo, velará por la preparación y continuidad de los trabajos del
Consejo Europeo, se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en
el seno del Consejo Europeo; y, al término de cada reunión del Consejo
Europeo, presentará un informe al Parlamento Europeo. El Presidente
del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la
representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y
de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Ministro de
Asuntos Exteriores de la Unión.
El Tratado de Lisboa señala que participará en los trabajos del Consejo
Europeo el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad. Se especifica igualmente que la forma de
adopción de decisiones en este órgano será el consenso, salvo cuando
los Tratados dispongan otra cosa. En el supuesto de tener que adoptar
las decisiones por mayoría cualificada, el artículo 201 bis TFUE dispone
que regirá la ponderación de votos prevista para el Consejo; la
abstención de los miembros presentes o representados no obstará a la
adopción de los acuerdos del Consejo Europeo que requieran
unanimidad. Por último, el Consejo Europeo se pronunciará por mayoría
simple en las cuestiones de procedimiento y para la aprobación de su
reglamento interno.
3. El Consejo de la Unión Europea3.1. Naturaleza
Los arts. 5 TUE y 7 TCE mencionan el Consejo como una de las
instituciones; los artículos 202 a 210 TCE contienen su regulación
específica.
Aunque en el Consejo se exponen sobre todo los intereses de los
Estados miembros, sus integrantes están obligados a atender al mismo
tiempo a los objetivos y necesidades de la Unión en su conjunto. El
Consejo es un órgano comunitario, y no una Conferencia
Intergubernamental regulada por normas de Derecho internacional. Por
ello, el Consejo está vinculado por el Derecho comunitario, y en sus
deliberaciones no debe buscarse el mínimo común denominador entre
los Estados miembros, sino un equilibrio óptimo entre los intereses de
la Comunidad y los de los distintos Estados miembros. En esa medida
cabe diferenciar las competencias que se atribuyen al Consejo frente a
otras que los Tratados no reservan a órgano comunitario alguno, sino a
los Gobiernos de los Estados en cuanto tales; a ello nos hemos referido
ya en el apartado 2.1 de la lección tercera.
3.2. Composición
a) El art. 203 TCE establece que el Consejo estará compuesto por un
representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado
para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro; pero los
miembros del Consejo que no asistan pueden delegar su voto en otro
miembro del Consejo (el art. 206 TCE dispone que, en caso de
votación, cada miembro del Consejo podrá actuar en representación de
uno solo de los demás miembros) .
La (nueva) referencia no a los ministros del Gobierno, sino más
genéricamente al rango ministerial, abre la puerta para que se integren
en el Consejo no sólo integrantes de los gobiernos nacionales que no
gozan estrictamente de la consideración de miembros del Consejo de
Ministros (como, en algunos países, los Secretarios de Estado), sino
también miembros de los gobiernos de los entes territoriales
infraestatales (Länder alemanes o Comunidades Autónomas españolas,
por ejemplo) que, sin ser miembros del Gobierno de la Nación, tienen un
estatuto equivalente.
Esto último presupone el establecimiento de mecanismos institucionales
en los Estados miembros que aseguren que su representante en el
Consejo es portavoz no de intereses particulares de su territorio, sino
de los intereses generales del Estado. Porque, en cualquier caso, el
representante del Estado en el Consejo no sólo compromete con sus
decisiones al gobierno nacional, sino que también asume la
correspondiente responsabilidad en el ámbito interno.
Por lo demás, como también hemos señalado, existen en los Tratados
algunas referencias al Consejo “en su formación de Jefes de Estado o de
Gobierno”. Aunque por la asistencia pudiera parecer que estamos ante
una sesión del Consejo Europeo, estamos ante una reunión del Consejo,
con las reglas de actuación y las competencias que corresponden a
éste.
b) El art. 218.1 TCE establece que el Consejo y la Comisión procederán
a consultarse mutuamente y determinarán, de común acuerdo, las
modalidades de su colaboración; lo que se traduce en la participación
de la Comisión, a través de su Presidente o del correspondiente
Comisario, en las sesiones de trabajo del Consejo.
3.3. Organización
a) Dado que no existen miembros permanentes del Consejo, sino que
cambian en función de los temas del orden del día, en total hay nueve
configuraciones distintas del Consejo: Asuntos generales y relaciones
exteriores (que de hecho se divide en dos); Asuntos económicos y
financieros (Ecofin); Justicia e interior; Empleo, política social, salud y
consumidores; Competitividad (mercado interior, industria e
investigación); Transporte, telecomunicaciones y energía; Agricultura y
pesca; Medio ambiente; Educación, juventud y cultura. En cualquier
caso, el Consejo sigue siendo una única institución.
b) La Presidencia del Consejo es rotatoria, aunque ya no conforme al
orden alfabético, sino a una sucesión decidida por unanimidad en el
propio Consejo. Tiene una duración de seis meses, cambiando la
Presidencia el 1 de enero y el 1 de julio de cada año. Para garantizar un
mínimo de continuidad se creó la denominada troika , que reúne a la
Presidencia en funciones con las Presidencias anterior y siguiente.
Incumbe a la Presidencia del Consejo representarlo, con la
trascendencia política que ello comporta. La Presidencia del Consejo,
por ejemplo, da cuenta al Parlamento Europeo del programa semestral
presentado por el Estado miembro que lo preside, de su posición
durante el examen de un expediente legislativo importante y del
balance final del mismo, así como de la preparación de un Consejo
Europeo y de sus resultados. Además, representa al Consejo, a veces a
nivel ministerial, en las reuniones de las comisiones parlamentarias.
También compete a la Presidencia organizar y presidir las labores en el
Consejo y en las comisiones que trabajan para éste.
c) Para la representación y defensa de sus intereses ante la Unión,
cada Estado miembro dispone de un equipo permanente
(“Representación”); el jefe de cada Representación se considera,
aunque ello necesitaría matices de importancia, como el embajador de
su país ante la Unión Europea.
Estos mismos “representantes permanentes”, ya en forma de órgano
comunitario, se reúnen en el Comité de Representantes Permanentes
(Coreper) que, conforme al art. 207 TCE, se encargará de preparar los
trabajos del Consejo y de realizar las tareas que éste le confíe.
El Coreper se reúne en forma de Coreper I (formado por los adjuntos de
los Representantes Permanentes) y de Coreper II (formado por los
propios Representantes Permanentes), que tienen distribuidas las
responsabilidades por materias; el criterio no es ajeno a la
trascendencia política de las mismas. El Coreper es ayudado por cerca
de cien grupos de trabajo de carácter permanente, organizados por
sectores y compuestos por funcionarios de las administraciones
nacionales; igualmente se pueden crear «grupos ad hoc» con un
mandato temporal para solucionar problemas específicos. Para el ámbito
de la agricultura se creó en 1960 el Comité Especial de Agricultura, que
desempeña las funciones del Coreper en la materia.
d) El párrafo segundo del art. 207 dice que el Consejo estará asistido
por una secretaría general, dirigida por un secretario general, alto
representante de la política exterior y de seguridad común, al que
asistirá a su vez un secretario general adjunto responsable de la gestión
de la secretaría general. El Consejo nombrará al secretario general
adjunto por mayoría cualificada y decidirá la organización de la
secretaría general.
En este ámbito, pues, se reúnen, de un lado, el papel propio del
Secretario General del Consejo y también Alto Representante para la
Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), que ayuda al Consejo a
elaborar y aplicar decisiones políticas y desarrolla el diálogo político, en
nombre del Consejo, con países no pertenecientes a la UE; de otro, las
tareas de soporte técnico (traducción e intepretación, por ejemplo),
administrativo (servicio jurídico, protocolo, prensa, ...) y presupuestario
que en todo organismo público corresponden a la Secretaría General.
3.4. Funcionamiento
El art. 207.3 TCE dispone que el Consejo establecerá su Reglamento
Interno, aunque el TCE regula el régimen de convocatoria (art. 204
TCE) y de adopción de acuerdos (artículos 205, 206 TCE).
a) El Consejo tiene su sede en Bruselas, aunque celebra reuniones
igualmente el Luxemburgo.
Salvo los debates de orientación sobre el programa de trabajo de la
Presidencia (semestral) y de la Comisión (anual), las reuniones del
Consejo no son públicas, incluso cuando tienen por objeto decisiones de
naturaleza legislativa. Ello siempre se ha valorado como un importante
déficit desde el punto de vista de la transparencia democrática, en la
medida en que facilita que los acuerdos se alcancen mediante pactos no
susceptibles de ser controlados.
b) La convocatoria de las reuniones corresponde al Presidente, por
iniciativa propia, de uno de sus miembros o de la Comisión.
El Presidente fija el orden del día provisional, que debe ser aprobado al
comienzo de cada sesión. En el orden del día del Consejo se
diferencian, de un lado, aquellas cuestiones sobre las que, a partir de
los trabajos del Coreper, cabe alcanzar un consenso, y que figuran
como puntos A. Se consideran susceptibles de ser aprobados sin debate;
por unanimidad puede acordar el Consejo incluso que ciertas decisiones
urgentes se adopten mediante un procedimiento escrito, que ni siquiera
requiere formalizar la decisión en la reunión. De otro, las cuestiones que
deben debatir y decidir los propios miembros del Consejo, y que van
acompañadas de informes sobre sus antecedentes (puntos B). Si un
miembro del Consejo o la Comisión solicitan un debate previo a la
aprobación de un punto A, éste se elimina del orden del día y aparece
como punto B en una sesión ulterior.
El Presidente puede decidir, al elaborar el orden del día, que un asunto
será sometido en cualquier caso, al margen del curso que hayan
adoptado las deliberaciones, a votación formal. La Comisión o un
Estado pueden haberlo solicitado, en cuyo caso se procede a votar si la
mayoría de los miembros del Consejo están de acuerdo.
c) “El Consejo puede decidir por mayoría simple, por mayoría cualificada
o por unanimidad.
5 “La norma de la mayoría simple supone que haya una mayoría de
miembros del Consejo a favor de la adopción de una decisión. Esta
norma de votación es la norma por defecto en el TCE; es decir, de no
prever el Tratado una norma de votación específica, la norma que se
aplica es la mayoría simple. Sin embargo, en la práctica la mayoría
simple se aplica sobre todo a decisiones de procedimiento, dado que en
la mayoría de los casos el Tratado establece de manera específica, bien
la mayoría cualificada, bien la unanimidad para la adopción de
decisiones de carácter legislativo.
“La norma de la mayoría cualificada introduce una cierta ponderación
del peso de cada miembro del Consejo en el proceso decisorio en
función de su peso demográfico. Esta norma hace posible dejar en
minoría en una votación a determinado número de miembros del
Consejo. El Tratado de Niza modifica la ponderación de los votos y los
umbrales necesarios para la mayoría cualificada con efectos de 1 de
Noviembre de 2004. Según la ponderación actual, los Estados más
poblados tienen entre 27 y 29 votos, los medianos, entre 7 y 14, y los
pequeños, entre 3 y 4 6 ; sobre un total de 345 votos, para poder ser
adoptada una decisión debe contar necesariamente, como mínimo, con
255. También se impone el requisito de que los votos favorables a la
adopción de una decisión correspondan al menos a la mayoría de los
miembros del Consejo cuando la decisión se toma a propuesta de la
Comisión, y de dos tercios en el resto de los casos. Igualmente se abre
la posibilidad de que un miembro del Consejo pida que se compruebe si
la mayoría cualificada corresponde al menos a un 62% de la población
total de la Unión; si esta condición no se cumple, la decisión no se
adopta.
“La norma de la unanimidad supone que todos los miembros del
Consejo estén a favor de la decisión, y ello significa que cada uno de
ellos tiene un voto y el derecho de veto. La abstención no es obstáculo
a la unanimidad.
“En el TCEE, el Consejo votaba por unanimidad en la mayoría de los
casos. Sin embargo, con las sucesivas revisiones del Tratado, la norma
del voto por unanimidad se ha ido sustituyendo progresivamente por la
de la mayoría cualificada. En la actualidad, la mayoría cualificada se ha
convertido en la norma de votación aplicable en gran parte de los
ámbitos TCE. La unanimidad sigue siendo la norma de votación para las
disposiciones de carácter constitucional (es decir, aquéllas en las que el
Tratado prevé expresamente la adopción de una decisión por los
Estados miembros conforme a sus procedimientos constitucionales
respectivos) o casi constitucional, así como para determinadas
disposiciones referentes a temas políticamente delicados para uno o
varios Estados miembros, o bien para la aplicación de nuevas políticas
(art. 308 TCE).
“En general, suele considerarse que la norma de la votación por
unanimidad garantiza la adhesión de todos los Estados miembros a las
decisiones que adopta el Consejo. Por otra parte, es cierto que la
norma de la votación por mayoría cualificada facilita el proceso: si bien
los miembros del Consejo intentan tomar en consideración las reservas
de los otros miembros, la posibilidad de pasar a la votación y la
perspectiva de que un miembro del Consejo se quede en minoría incita
a su delegación a preferir la búsqueda de una solución transaccional. En
este sentido, la adopción final del acto por unanimidad resulta
engañosa, pues es posible que no hubiera podido llegarse a ella si la
perspectiva de quedar en minoría no hubiera instado a las delegaciones
a mostrar flexibilidad. La norma de la mayoría cualificada confiere
asimismo un papel más importante a la Comisión en el proceso
legislativo: mientras la Comisión puede modificar su propuesta en
cualquier momento del proceso, el Consejo no puede modificarla si no
es por unanimidad.
“El paso progresivo de la unanimidad a la mayoría cualificada se ha
considerado necesario en general para mantener la eficacia del proceso
decisorio en una Unión Europea ampliada. Para facilitar tal paso en los
ámbitos delicados desde el punto de vista político se han propuesto
fórmulas intermedias entre la unanimidad y la mayoría cualificada
(mayorías cualificadas reforzadas o mayorías supercualificadas)”.
Mientras que la mayoría cualificada es característica de una Unión
supranacional, la unanimidad resulta propia de relaciones
internacionales o intergubernamentales. Francia consideró en su
momento la unanimidad como el último reducto contra la “desviación
supranacional”, y la crisis subsiguiente se resolvió con el llamado
compromiso de Luxemburgo, de enero de 1966, que se formuló en los
siguientes términos: “Cuando en las decisiones susceptibles de ser
tomadas por mayoría a propuesta de la Comisión estén en juego
intereses muy importantes de una o de varias partes, los miembros del
Consejo se esforzarán, en un plazo razonable, por llegar a una solución
que pueda ser aceptada por todos los miembros del Consejo, en el
respeto de sus intereses mutuos y los de la Comunidad”. La fórmula
dejaba indeterminado lo que debía de entenderse por “intereses muy
importantes”, y qué ocurriría en el caso de no llegarse a esa solución
aceptada por todos. Este compromiso desvirtuó el sistema, y en mayo
de 1982 se acordó que el Compromiso de Luxemburgo no podía
aplicarse a las decisiones de gestión.
3.5. Competencias
a) El art. 202 TCE recoge las competencias del Consejo en términos
muy generales: asegurará la coordinación de las políticas económicas
generales de los Estados miembros, dispondrá de un poder de decisión,
podrá reservarse en casos específicos el ejercicio directo de
competencias de ejecución.
El poder de decisión reside, en efecto, fundamentalmente en el Consejo,
aunque con las limitaciones derivadas de las reglas de procedimiento,
especialmente en el de codecisión; pero los procedimientos legislativos,
presupuestarios y de adopción de acuerdos internacionales se
estudiarán en la lección décimoprimera.
b) La política económica sigue siendo competencia de los Estados
miembros, aunque se postula una coordinación que correspondería al
Consejo de asuntos económicos y financieros (ECOFIN). Dicha
coordinación puede tener lugar tanto en forma de decisiones no
vinculantes como en forma de decisiones vinculantes.
Así, el Consejo recomienda orientaciones generales para las políticas
económicas de los Estados miembros y de la Comunidad y “basándose
en informes presentados por la Comisión, supervisará la evolución
económica de cada uno de los Estados miembros y de la Comunidad”;
“cuando ... compruebe que la política económica de un Estado miembro
contradice las orientaciones generales ... o supone un riesgo para el
correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria, el Consejo,
por mayoría cualificada y sobre la base de una recomendación de la
Comisión, podrá formular al Estado miembro en cuestión las
recomendaciones necesarias. El Consejo, por mayoría cualificada y a
propuesta de la Comisión, podrá decidir hacer públicas sus
recomendaciones” (art. 99 TCE). Cuando el problema consista en un
déficit excesivo de un Estado, el Consejo puede llegar a formular “una
advertencia a dicho Estado miembro para que adopte, en un plazo
determinado, las medidas dirigidas a la reducción del déficit que el
Consejo considere necesaria” y, en último extremo, podrá incluso, ente
otras medidas, “imponer multas de una magnitud apropiada” (art. 104
TCE).
c) En los pilares de la Política Exterior y de Seguridad Común y de la
Cooperación Judicial y Policial, el Consejo es el foro en el que la
cooperación intergubernamental tiene lugar.
d) Por lo demás, el Consejo designa a los miembros del Tribunal de
Cuentas, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones, y
es la autoridad suprema de todos los funcionarios y agentes de la
Comunidad Europea.
3.6. El nuevo Tratado de Lisboa
Resulta revelador que la regulación de esta institución en el Tratado de
Lisboa comience señalando el carácter colegislador del Consejo, que
comparte con el Parlamento Europeo (artículo 9C TUE).
Las críticas que se vertieron contra la opacidad característica del
funcionamiento del Consejo cristalizaron en la Convención sobre el
Futuro de Europa en la propuesta de creación del denominado Consejo
Legislativo. La nueva formación se caracterizaría por dos notas: dotaría
de unidad a la función legislativa del Consejo, y sus sesiones serían
públicas. El Consejo Legislativo, sin embargo, se suprimió en el texto
definitivo del Tratado Constitucional, de modo que los Consejos
sectoriales podían seguir disponiendo de competencias legislativas. A
cambio, se establecía que “el Consejo se reunirá en público cuando
delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo. Con este fin, cada
sesión del Consejo se dividirá en dos partes, dedicadas respectivamente
a las deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unión y a las
actividades no legislativas”. Esta regla se conserva en el Tratado de
Lisboa (art. 9C.8).
La mayoría cualificada pasa a ser la norma general para la adopción de
decisiones (artículo 9C.3 TUE), aunque tenga que manifestarse en
ciertos supuestos a través de la unanimidad. Conforme a la nueva
regulación de la ponderación de votos (artículo 9C.4 TUE), la mayoría
cualificada se definirá como un mínimo del 55% de los miembros del
Consejo que incluya al menos a 15 de ellos y represente a Estados
miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de la Unión.
Una minoría de bloqueo estará compuesta por al menos cuatro
miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se
considerará alcanzada. No obstante, el artículo 205 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea prevé que cuando el Consejo no
actúe a propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, la mayoría cualificada
se definirá como un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que
represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la
población de la Unión.
Esta nueva ponderación no será aplicable hasta el 1 de noviembre de
2014; entretanto estará vigente la actual ponderación de votos. Y entre
el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, cuando un
acuerdo deba adoptarse por mayoría cualificada, cualquier miembro del
Consejo podrá solicitar que el acuerdo se adopte por la mayoría
cualificada que establece el Tratado de Niza.
[1] Existen en el ámbito de la política exterior y de seguridad
común (Instituto Europeo de Estudios de Seguridad y Centro de
Satélites de la Unión Europea), en el pilar referido a la cooperación
policial y judicial (Europol y Eurojust) y, sobre todo, en el pilar
comunitario (desde las tres Autoridades Europeas de Seguridad
Alimentaria, Marítima y Aérea, la Agencia Europea para la Evaluación
de Medicamentos y la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud
en el Trabajo, hasta la Oficina de Armonización del Mercado Interior -
-Marcas, Dibujos y Modelos-- o la Oficina Comunitaria de Variedades
Vegetales, por citar sólo algunas de ellas).
[2] Por ejemplo, el art. 40 TUE prevé expresamente que un
miembro del Consejo puede pedir que la decisión sobre el
establecimiento de una cooperación reforzada en materia de
cooperación judicial y policial sea suscitada en el ámbito del Consejo
Europeo, sin perjuicio de la competencia del propio Consejo para
decidir a continuación; lo mismo prevé en art. 11 TCE para el ámbito
de la Comunidad.
[3]Art. 7.2 TUE, cuando se ha constatado una violación grave y
persistente de los principios de la Unión por parte de un Estado
miembro; arts. 121 y 122 TCE, sobre la adopción de la moneda
única; art. 214, para el nombramiento del Presidente de la Comisión.
[4]Cfr. art. 97 y 98 CE para el caso español.
[5]Extracto del Documento CONV 216/02, parcialmente
reelaborado.
[6]Alemania, Francia, Italia y Reino Unido: 29; España y Polonia:
27; Rumanía: 14; Países Bajos: 13; Bélgica, República Checa, Grecia,
Hungría y Portugal: 12; Austria, Bulgaria y Suecia: 10; Dinamarca,
Irlanda, Lituania, Eslovaquia y Finlandia: 7; Chipre, Estonia, Letonia,
Luxemburgo y Eslovenia: 4; Malta: 3.
Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 7. El Parlamento Europeo y la Comisión Europea
1. El Parlamento Europeo
1.1. Naturaleza y composición
1.2. Organización y funcionamiento
1.3. Competencias
1.4. El nuevo Tratado de Lisboa
2. La Comisión Europea
2.1. Posición
2.2. Elección, composición y estatuto de sus miembros
2.3. Funcionamiento
2.4. Competencias
2.5. El nuevo Tratado de Lisboa
1. El Parlamento Europeo1.1. Naturaleza y composición
a) El Parlamento Europeo representa a “los pueblos de los Estados
reunidos en la Comunidad” (art. 189.1 TCE). Tiene su origen en las
Asambleas de las tres Comunidades originarias, unificadas en 1957
(Primer Tratado de fusión) en una única «Asamblea». El cambio de
nombre fue decidido tempranamente por la propia Asamblea, y más
tarde fue recogido por los Tratados, definitivamente ya en el de
Mastrique.
b) El número de diputados, fijado por el TCE, es distribuido por éste
entre los distintos Estados miembros. A cada uno de ellos corresponde
una cifra que, aunque guarda relación con el volumen de la población
del Estado, no pretende una representación equivalente de los
ciudadanos. Antes bien, se garantiza a los Estados más pequeños,
algunos de ellos muy poco poblados, un mínimo de representación,
reduciendo correlativamente el peso que la proporcionalidad atribuiría a
los Estados más poblados, en particular a Alemania. Se ofrece el
argumento adicional de que la proporcionalidad estricta, una vez fijado
un número mínimo de diputados para los Estados pequeños, conduciría
a un Parlamento de numerosísimos miembros, de complejo
funcionamiento e ineficaz.
En realidad, el único modo de lograr la representación proporcional de
los ciudadanos europeos sería prescindir de la distribución de los
escaños entre los Estados, pasando a configurar circunscripciones
electorales que pudieran trascender las fronteras y que tuvieran en
cuenta fundamentalmente el criterio de la población. Pero ello, que
ciertamente se correspondería con un parlamento que representara a
los ciudadanos europeos en una democracia europea, no parece posible
mientras el Parlamento represente, como hemos señalado, a los pueblos
de los Estados. El voto de cada ciudadano, en las actuales condiciones,
no tiene el mismo valor, pues se procura tener en cuenta igualmente el
peso que se desea atribuir a los diferentes pueblos como tales.
En este momento, la distribución de los 785 escaños del Parlamento
Europeo entre los Estados es la siguiente:
Alemania, 99 diputados
Francia, Italia y Reino Unido, 78 diputados
España y Polonia, 54 diputados
Rumanía, 35 diputados
Holanda, 27 diputados
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Bélgica, Grecia, Portugal, República Checa y Hungría, 24diputados
Suecia, 19 diputados
Austria y Bulgaria, 18 diputados
Dinamarca, Finlandia y Eslovaquia, 14 diputados
Irlanda y Lituania, 13 diputados
Letonia, 9 Diputados
Eslovenia, 7 diputados
Estonia, Chipre y Luxemburgo, 6 diputados
Malta, 5 diputados
c) Hasta 1979, estos representantes eran miembros de los Parlamentos
nacionales, en cuyo seno eran designados para acudir al Parlamento
Europeo, y cuyo mandato se agotaba con el de la asamblea nacional
que los había elegido. Tras haberlo decidido el Consejo en 1976, se
celebraron en junio de 1979 las primeras elecciones con sufragio
universal directo.
Para que se pueda hablar de igualdad en el ejercicio de derecho de
sufragio, condición imprescindible para una verdadera ciudadanía
democrática, es preciso no sólo que el voto emitido en los diferentes
Estados tenga un peso equivalente, algo que, como hemos visto, no se
cumple en el Parlamento europeo. Hace falta también un régimen
electoral uniforme en todo el territorio. La posibilidad de tal régimen
uniforme es abierta por el art. 190.4 TCE, pero tal régimen uniforme no
ha podido ser adoptado; y, entretanto, es preciso atenerse a las reglas
establecidas en los diversos Estados. Por ejemplo, la circunscripción
puede ser regional (como en Bélgica, Italia o el Reino Unido), nacional
(Dinamarca, España, Francia, Luxemburgo, Austria, etc.) o mixta
(Alemania), y tanto la formación de la listas electorales como la
concreta fórmula de asignación de escaños varía igualmente entre los
distintos Estados. En algunos, como Bélgica, Luxemburgo y Grecia,
votar es obligatorio. Sólo existen unas normas mínimas comunes que
se aplican en todos los países: unas se refieren al derecho de voto, que
es universal, directo y secreto, asegurándose la igualdad entre mujeres
y hombres; otras a la celebración de las elecciones, que se celebran
cada cinco años según un sistema electoral proporcional.
Ello confirma que el Parlamento Europeo, pese a estar directamente
elegido por los ciudadanos y pretender la representación de principio
democrático a escala europea, representa en realidad, como hemos
visto que reconoce el TCE, a los pueblos de los Estados y no al pueblo
de la Unión.
Ello sigue siendo sustancialmente correcto aunque, desde el Tratado de
Mastrique, cualquier ciudadano de un país miembro de la Unión Europea
que resida en otro Estado de la Unión puede votar o ser elegido, en las
elecciones europeas, en su país de residencia. Se trata con ello, en
definitiva, no de la formación de una única ciudadanía europea, sino de
la definición por parte de los Tratados, y a los solos efectos de esta
elección, de lo que son los pueblos de los Estados conforme al criterio de
la residencia, y no del de la nacionalidad.
También los procesos electorales parecen poner de relieve que se trata
fundamentalmente de la agregación de diversas elecciones de ámbito
estatal, y apenas de la celebración de unas elecciones europeas en las
que los asuntos de la Unión desempeñen un papel central. Como los
resultados, sin embargo, no tienen relevancia jurídica en los Estados
miembros, sino sólo frente a la Unión, la naturaleza política del proceso
electoral resulta cuando menos confusa. El alto grado de abstención,
creciente incluso pese al incremento de las competencias del
Parlamento en los sucesivos Tratados, prueba lo desafortunado de esta
situación.
d) Como corresponde a un régimen representativo, los diputados
europeos no están sujetos a mandato imperativo. Con ello se procura
que, en la formación de voluntad europea, esté garantizada su
independencia, especialmente respecto de los intereses estrictamente
nacionales.
Los diputados europeos están sujetos a un régimen común de
incompatibilidades, al que la regulación de cada Estado puede añadir
nuevos supuestos. A cambio reciben la misma asignación parlamentaria
que los diputados nacionales de cada país; dicha asignación es abonada
por el Estado miembro en que el diputado ha sido elegido. Los
diputados europeos tienen la obligación de inscribir en un registro
público sus actividades profesionales y cualquier cargo o actividad
remunerados, y también deben declarar sus intereses económicos y sus
demás fuentes de ingresos.
e) La distribución de los diputados en el hemiciclo no se hace por
delegaciones nacionales, sino por grupos políticos. La gran mayoría de
los diputados están inscritos en un grupo, aunque algunos no
pertenecen a ninguno: se denominan diputados no inscritos.
Cada grupo político cuenta con un presidente, una junta directiva
(mesa) y una secretaría. Antes de que se proceda a las votaciones en
sesión plenaria, los grupos políticos examinan los informes de las
comisiones parlamentarias en función de su orientación política, y con
frecuencia presentan enmiendas. También desempeñan un papel
importante en la elaboración del orden del día de las sesiones plenarias.
Se prima la formación de grupos plurinacionales, al exigir para su
constitución un menor número de miembros cuanto mayor sea la
diversidad de su origen. Varios grupos políticos están vinculados a
partidos organizados a escala europea, que el Tratado reconoce como
un “importante factor para la integración en la Unión”, ya que
“contribuyen a la formación de la conciencia europea y a expresar la
voluntad política de los ciudadanos de la Unión” (art. 191 TCE). En
cualquier caso, la debilidad organizativa de los partidos europeos, al
menos comparada con los correspondientes partidos nacionales, hace
que los grupos políticos del Parlamento europeo tengan mayor
independencia efectiva que la que corresponde habitualmente a los
grupos parlamentarios nacionales. La disciplina de grupo deja también
mayores márgenes, especialmente para el compromiso nacional de sus
miembros (articulado eventualmente con otros diputados del mismo
origen nacional y de grupos políticos diferentes), pero también a la
libertad del diputado individual o a la influencia que sobre él puedan
ejercer intereses diversos ajenos a la adscripción ideológica.
1.2. Organización y funcionamiento
a) El Parlamento Europeo, cuya sede se halla en Estrasburgo, dispone
de tres lugares de trabajo (lo que naturalmente plantea problemas de
organización y funcionamiento): Estrasburgo, Bruselas y Luxemburgo.
Un protocolo anexo al Tratado de Amsterdam de 1997 precisa: “El
Parlamento Europeo tendrá su sede en Estrasburgo, donde se
celebrarán los 12 períodos parciales de sesiones plenarias mensuales,
incluida la sesión presupuestaria. Los períodos parciales de sesiones
plenarias adicionales se celebrarán en Bruselas. Las comisiones del
Parlamento Europeo se reunirán en Bruselas. La Secretaría General del
Parlamento Europeo y sus servicios seguirán instalados en
Luxemburgo”.
Gracias a sus traductores e intérpretes, el Parlamento trabaja en todas
las lenguas oficiales de la Unión. A las dificultades que supone el
plurilingüismo se dedica una tercera parte de su dotación de personal.
b) El Parlamento aprueba su propio Reglamento, y elige a su Presidente
y al resto de los integrantes de la Mesa.
El Presidente dirige el conjunto de las actividades del Parlamento y de
sus órganos. Preside las sesiones plenarias y las reuniones de la Mesa y
de la Conferencia de Presidentes. Representa al Parlamento hacia el
exterior y, en particular, en las relaciones internacionales.
La Mesa es competente para las cuestiones administrativas,
presupuestarias, de personal y de organización. Está compuesta por el
Presidente y por catorce Vicepresidentes, así como por cinco cuestores,
que desempeñan una función consultiva y se encargan de las cuestiones
administrativas relacionadas directamente con los diputados. El
mandato de los miembros de la Mesa es de dos años y medio.
La Conferencia de Presidentes está compuesta por el Presidente del
Parlamento y por los presidentes de los grupos políticos. Es el órgano de
dirección política de la institución, que determina las competencias y el
número de miembros de las comisiones y delegaciones parlamentarias,
decide la distribución de los escaños en el hemiciclo y prepara el
calendario y el orden del día de las sesiones plenarias.
La Secretaría General, bajo la dirección de un Secretario General,
comprende unos 3.500 funcionarios, seleccionados por oposición en
todos los países de la Unión, que se hallan al servicio del Parlamento.
Los grupos políticos disponen de sus propios colaboradores, y los
diputados de asistentes.
c) Los diputados se reúnen una semana al mes (excepto en agosto) en
Estrasburgo para la sesión plenaria. Pueden añadirse sesiones
adicionales, en particular sobre el presupuesto, y convocarse sesiones
urgentes más breves (de uno o dos días de duración), en Bruselas. Por
regla general, las sesiones plenarias son públicas.
Los diputados trabajan también en comisiones y delegaciones
parlamentarias, en calidad de miembros titulares o suplentes. Dos
semanas al mes, los diputados participan en las reuniones de las
comisiones parlamentarias, que se celebran en Bruselas. La cuarta
semana está dedicada a las reuniones de los grupos políticos.
Las diecisiete comisiones parlamentarias permanentes, cuyas reuniones
por regla general no son públicas, preparan los trabajos de las sesiones
plenarias del Parlamento Europeo. Cada comisión designa un presidente
y varios vicepresidentes, y dispone de una secretaría. Las comisiones
elaboran y aprueban informes sobre las propuestas legislativas e
informes de propia iniciativa, así como opiniones para otras comisiones
parlamentarias.
Además de estas comisiones permanentes, el Parlamento puede crear
comisiones temporales y comisiones de investigación. Las comisiones
parlamentarias mixtas se ocupan de mantener una relación con los
parlamentos de los países candidatos a la adhesión, y las delegaciones
interparlamentarias con los parlamentos de otros países terceros.
d) En el plano legislativo, el trabajo parlamentario se organiza, por regla
general, como sigue:
El Parlamento Europeo recibe una propuesta legislativa de laComisión Europea; una comisión parlamentaria, competente enla materia, se encarga de preparar un informe y designa unponente. La propuesta también puede remitirse, para recabaropinión, a otra u otras comisiones parlamentarias, que latransmiten a la comisión parlamentaria competente;
los diputados y las comisiones designadas para emitir opiniónpueden presentar enmiendas al proyecto de informe presentadopor el ponente; a continuación, la comisión competente loaprueba, con o sin modificaciones;
posteriormente, los grupos políticos examinan el informe enfunción de su orientación política;
por último, el informe se debate en el Pleno. La comisióncompetente, los grupos políticos o un determinado número dediputados pueden presentar enmiendas. Mediante votación, elParlamento adopta su posición.
e) 1 “La norma general que establece el Tratado consiste en que el
Parlamento decide “por mayoría absoluta de los votos emitidos”, salvo
disposición en contrario del Tratado (art. 198 TCE). Esta norma básica
se aplica por analogía a los pilares segundo (apartado 1 del art. 28
TUE) y tercero (apartado 1 del art. 41 TUE).
“En el ámbito legislativo, el Tratado establece mayorías específicas
como excepción al régimen general para los casos siguientes:
el acto relativo a la elección de los miembros del ParlamentoEuropeo por un procedimiento uniforme (por mayoría de losmiembros que componen el Parlamento: apartado 4 del art. 190TCE);
en los procedimientos de codecisión (art. 251 TCE) o decooperación (art. 252 TCE), el Parlamento decide por mayoría delos miembros que lo integran cuando rechaza la posición comúndel Consejo o cuando propone enmiendas a la posición comúndel Consejo”.
1.3. Competencias
La legitimidad que le otorga la elección directa, pese a las reservas más
arriba expuestas, y la conveniencia de adecuar la estructura
institucional de la Unión al paradigma de los regímenes democráticos
propio de los Estados miembros, está en el origen la ampliación de las
competencias y del papel político del Parlamento Europeo con la firma
de cada nuevo Tratado. Los Tratados sucesivos y, en particular, el
Tratado de Mastrique de 1992 y el Tratado de Amsterdam de 1997,
tienden a convertirlo en una auténtica asamblea legislativa, con
competencias legislativas, presupuestarias y de iniciativa política y
control comparables a las de los parlamentos nacionales.
a) Toda nueva adhesión de un Estado a la Unión Europea y la mayoría
de los acuerdos internacionales requieren el dictamen conforme del
Parlamento Europeo; previamente es obligado informar al Parlamento
sobre el mandato y los avances de las negociaciones. El Parlamento
puede solicitar, en cualquier momento, que se tengan en cuenta sus
recomendaciones.
El Parlamento adopta la legislación comunitaria junto con el Consejo en
el marco de los procedimientos de codecisión (art. 251 TCE) y de
cooperación (art. 252 TCE), así como emitiendo dictámenes conformes
o dictámenes consultivos. El alcance efectivo de su competencia
legislativa sólo se puede apreciar, por tanto, en el contexto de los
diferentes procedimientos de decisión que se estudian con detalle en
una lección posterior. Puede anticiparse, en cualquier caso, que el
procedimiento legislativo más habitual ha pasado a ser la codecisión: el
Parlamento Europeo y el Consejo, en pie de igualdad, adoptan de
manera conjunta los textos legislativos propuestos por la Comisión,
siendo imprescindible el acuerdo final del Parlamento Europeo; la
codecisión se aplica a la libre circulación de los trabajadores, el
establecimiento del mercado interior, la investigación y el desarrollo
tecnológico, el medio ambiente, la protección de los consumidores, la
educación, la cultura y la salud.
El Parlamento Europeo y el Consejo son las dos ramas de la autoridad
presupuestaria. Dedican dos lecturas (entre mayo y diciembre) a
examinar las propuestas presupuestarias de la Comisión Europea, a fin
de ponerse de acuerdo sobre el importe y la orientación de los gastos.
En diciembre se fija el presupuesto del año siguiente, que no entra en
vigor hasta que no ha sido firmado por el Presidente del Parlamento
Europeo. El Parlamento tiene el poder de rechazar el presupuesto si
considera que no corresponde a las necesidades de la Unión. En este
caso, es necesario comenzar de nuevo el procedimiento presupuestario.
Lo hizo en alguna ocasión en el pasado, pero no ha vuelto a utilizar
este arma desde que define, junto con el Consejo, un plan financiero
plurianual (desde 1986, los gastos anuales se inscriben en las llamadas
“perspectivas financieras”, que el Parlamento y el Consejo adoptan de
común acuerdo).
b) El Tratado ha terminado consagrando el poder de iniciativa política
del Parlamento Europeo (art. 192 TCE: “Por decisión de la mayoría de
sus miembros, el Parlamento Europeo podrá solicitar a la Comisión que
presente las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que a juicio
de aquél requiera la elaboración de un acto comunitario para la
aplicación del presente Tratado”). Además, el Parlamento aprueba con
frecuencia, a iniciativa de una de sus comisiones, informes destinados a
orientar la política de la Unión Europea, en los que se pide a la
Comisión Europea que presente nuevas propuestas.
c) El Parlamento ejerce un control democrático sobre el conjunto de la
actividad comunitaria. Esta competencia, que en un principio se refería
únicamente a la acción de la Comisión en el ámbito del primer pilar de
la Unión, se ha ampliado igualmente al Consejo y a la política exterior y
de seguridad. Respecto de los Estados, para constatar la violación por
parte de un Estado de los principios que establece el art. 6.2 TU se
requiere el dictamen conforme del Parlamento Europeo; conforme al
Tratado de Niza, el Parlamento podrá tomar la iniciativa para un
procedimiento de este tipo.
Dentro de estas competencias de control se pueden mencionar
específicamente las siguientes:
El Parlamento Europeo aprueba el nombramiento del Presidentede la Comisión, celebra audiencias con los candidatos para losdiferentes cargos de comisario y decide otorgar o no suconfianza a la Comisión.Esta facultad se suma la posibilidad de censurar a la Comisión.En caso de aprobarse una moción de censura, por mayoríaabsoluta de los diputados y dos tercios de los votos emitidos, laComisión se vería obligada a dimitir. Hasta ahora, el Parlamentono ha aprobado ninguna moción de censura, aunque se hanpresentado varias; pero la mera facultad de recurrir a ellaconstituye un recurso político relevante: la Comisión presididapor Jacques Santer dimitió ante el temor a una moción decensura del Parlamento Europeo.
Todos los diputados pueden formular preguntas escritas alConsejo y a la Comisión, que contestan por escrito. Unacomisión parlamentaria, un grupo político o determinado númerode diputados pueden formular preguntas orales al Consejo y a laComisión. Estas preguntas suelen desembocar en un debate quese cierra con una votación. También pueden ser objeto dedebate, seguido de la votación de una resolución, problemas deactualidad que hayan afectado a la opinión pública europea.El Parlamento puede crear comisiones temporales deinvestigación. Ha recurrido a esta posibilidad por ejemplo enrelación con la enfermedad de las “vacas locas”, lo quedesembocó en la creación de una agencia veterinaria europea enDublín. Asimismo impulsó la creación de la Oficina Europea deLucha contra el Fraude en materia presupuestaria.El control del Parlamento también se ejerce mediante el examende los numerosos informes (uno general anual y multitud deellos sectoriales) que le presenta la Comisión sobre la aplicaciónde las políticas comunitarias, la legislación y el presupuesto.
El Consejo consulta al Parlamento Europeo sobre las opcionesfundamentales de la política exterior. A su vez, el ParlamentoEuropeo le formula preguntas o recomendaciones y mantienecontactos periódicos con el Alto Representante de la Unión parala Política Exterior y de Seguridad Común a través de suComisión de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, SeguridadComún y Política de Defensa. Además, el Parlamento mantieneperiódicamente debates sobre la actualidad internacional, que secierran mediante la votación de resoluciones sobre la políticaexterior de la Unión Europea.
Una vez aprobado el presupuesto, el Parlamento, basándosesobre todo en los informes del Tribunal de Cuentas comunitario,controla su ejecución por medio de la Comisión de ControlPresupuestario, examinando la gestión y la eficacia de los fondoscomunitarios y velando por que se combata el fraude. ElParlamento decide cada año si concede a la Comisión Europea la“aprobación de la gestión” del presupuesto; esta decisión vaacompañada de observaciones, y se pide a las institucionesafectadas que actúen en consecuencia. Pero el Parlamento tienetambién la posibilidad de rechazar o aplazar la aprobación de lagestión, lo que constituye una importante señal política. Cuando,en 1999, el Parlamento Europeo aplazó la aprobación de lagestión, a fin de hacer hincapié en ciertas deficiencias y en lafalta de transparencia en la gestión de la Comisión, puso enmarcha un proceso político que obligó a ésta a dimitir.
La independencia operativa del Banco Central Europeo tiene sucontrapeso en su obligación de rendir cuentas al ParlamentoEuropeo, en cuyo Reglamento se precisa la función que elParlamento debe desempeñar en la designación de los miembrosdel Comité Ejecutivo del BCE: una vez finalizada su audiencia encomisión, deben obtener el aval del Parlamento Europeo para
que el Consejo proceda a su nombramiento. Cada año, elPresidente del BCE ha de informar al Parlamento Europeo,reunido en sesión plenaria. Por otra parte, el Presidente del BCEy los demás miembros del Comité Ejecutivo se presentan ante laComisión de Asuntos Económicos y Monetarios del ParlamentoEuropeo a petición propia o de la mencionada Comisión.
Por lo demás, toda persona que resida en un Estado miembrotiene derecho a presentar, individual o colectivamente,peticiones al Parlamento Europeo sobre asuntos de lacompetencia de la Unión que le conciernan directamente. Sidesean presentar una queja relacionada con un caso de malaadministración por parte de una institución comunitaria, losciudadanos pueden dirigirse al Defensor del Pueblo, nombradopor el Parlamento.
1.4. El nuevo Tratado de Lisboa.
El artículo 9 A TUE versión Lisboa, al igual que el artículo I.20 TCpE,
establece (comentarios en cursiva): 1. El Parlamento Europeo ejercerá
conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función
presupuestaria. Ejercerá funciones de control político y consultivas en
las condiciones establecidas en la Constitución. Elegirá al Presidente de
la Comisión [aunque, conforme al art. 9 D 7 TUE, a propuesta del
Consejo Europeo; las funciones del Parlamento, por lo demás, no se
alteran sustancialmente, y tampoco la organización y el funcionamiento
del mismo].
2. El Parlamento Europeo estará compuesto por representantes de los
ciudadanos de la Unión [no ya “de los pueblos de los Estados”]. Su
número no excederá de setecientos cincuenta, más el Presidente. La
representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional,
con un mínimo de seis diputados por Estado miembro. No se asignará a
ningún Estado miembro más de noventa y seis escaños. El Consejo
Europeo adoptará por unanimidad, por iniciativa del Parlamento
Europeo y con su aprobación, una decisión europea por la que se fije la
composición del Parlamento Europeo conforme a los principios a que se
refiere el primer párrafo [aunque no se fija la distribución de escaños,
sí se prevé su reparto entre los Estados; los números de escaños
máximos --total y por Estado-- y mínimo -- por Estado-- impiden que
la proporcionalidad en la atribución equipare efectiva o
aproximadamente el valor del voto de los ciudadanos europeos].
3. Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por sufragio
universal, directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años
[obsérvese que no se menciona el sufragio “igual”; el Tratado de Lisboa
mantiene así la regulación que ha posibilitado regímenes electorales
diferenciados].
2. La Comisión Europea
2.1. Posición
Los arts. 5 TUE y 7 TCE consideran a la Comisión como una de las
instituciones básicas de la Unión y de la Comunidad., que contribuye
decisivamente al funcionamiento equilibrado de las instituciones,
asociándose a los trabajos del Parlamento y del Consejo.
Es, además, la Institución más característica, por cuanto representa el
interés comunitario; a diferencia del Consejo, en cuyo seno se debaten
y oponen los intereses nacionales, puede considerarse la Comisión
como el núcleo esencial de la supranacionalidad. Jean Monnet la definió
como la locomotora de la Comunidad, quizá en parte atendiendo a su
monopolio en la iniciativa legislativa, que le otorga un papel
fundamental en el proceso de construcción comunitaria (motor de la
integración). Su posición en la Comunidad de Derecho europea queda
muy especialmente acuñada por el control que ejerce sobre el respeto al
Derecho comunitario por parte de los Estados, y ello no sólo en los
procesos que son estricta ejecución de éste.
En el Tratado CECA se hablaba de Alta Autoridad; ya en los Tratados de
Roma se habla de Comisión, prevaleciendo el término en el Tratado de
fusión de las Instituciones de 1965; de manera que hoy existe una sola
Comisión, pero funciona, según los casos, como Comisión diferenciada
de cada uno de los Tratados (CE y CEEA). Su régimen jurídico viene
contenido, básicamente, en los artículos 211 a 219 TCE, que deben ser
completados por el Reglamento interno aprobado en cumplimiento de lo
previsto en el art. 218.2 TCE.
2.2. Elección, composición y estatuto de sus miembros
a) Solamente los nacionales de los Estados miembros podrán ser
miembros de la Comisión. Los miembros de la Comisión ejercerán sus
funciones con absoluta independencia y en interés general de las
Comunidades. En el cumplimiento de sus funciones no solicitarán ni
aceptarán instrucciones de ningún Gobierno ni de ningún organismo.
Tampoco podrán, mientras dure su mandato, ejercer ninguna otra
actividad profesional, retribuida o no.
b) El nombramiento de la Comisión se regula en el art. 214 TCE, que
establece una serie de trámites:
i) El Consejo (Jefes de Estado o de gobierno por mayoríacualificada) designa un candidato a la Presidencia de laComisión.
ii) El Parlamento Europeo aprueba dicha designación (basta lamayoría simple).
iii) El Consejo, por mayoría cualificada y de común acuerdo conel Presidente designado, aprueba una lista de candidatos paranombrar a los demás miembros de la Comisión.
iv) El Presidente estructura y reparte las responsabilidades queincumben a la Comisión entre sus miembros (aunque podráreorganizar el reparto de dichas responsabilidades a lo largo desu mandato) y, previa aprobación del Colegio, designavicepresidentes de entre los miembros de la Comisión.
v) Todo el colegio así designado se somete al voto de aprobacióndel Parlamento Europeo (basta la mayoría simple).
vi) El Consejo nombra al colegio por mayoría cualificada.
Así pues, el Presidente designado participa en la elección de los demás
miembros del colegio; aunque, en la práctica, su capacidad para
oponerse a una candidatura puede ser limitada, ya que el Tratado de
Niza estipula que la lista de comisarios designados debe ser establecida
de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado
miembro. Pero la impresión de que los comisarios representan a
Estados concretos supone una potencial amenaza para su prestigio
institucional. Lo cierto es que el Tratado ya prevé (art. 213 del TCE)
que los comisarios sean elegidos en razón de su competencia; si el
Presidente designado pudiera hacer una cierta selección, aunque
hubiera de tener en cuenta los equilibrios geográficos y políticos, cabría
esperar mayor coherencia en el funcionamiento del colegio de
comisarios.
c) El número de miembros del colegio ha ido aumentando con los años.
En un principio se componía de nueve miembros (un nacional de cada
uno de los tres Estados miembros menores y dos procedentes de los
tres Estados miembros más grandes) y posteriormente de veinte (un
nacional de cada uno de los diez Estados miembros y dos procedentes
de cada uno de los cinco Estados miembros más grandes). Hay quien
considera esta expansión inconciliable con la eficacia; por eso, el
Tratado de Niza estipula un sólo comisario por Estado miembro (son
hoy, pues, veintisiete) 2 .
d) La duración del mandato, a partir del TUE, es de 5 años renovables
(art. 214 TCE). Además de por el transcurso del plazo, el nombramiento
puede extinguirse por dimisión, cese o fallecimiento. El denominado
voto de censura, que introduce el Acta Única Europea y que regula el
art. 201 TCE, afecta al conjunto de la Comisión; ya nos referimos a él
entre las competencias de control del Parlamento Europeo.
El supuesto de cese está expresamente contemplado en el art. 216
TCE: Todo miembro que deje de reunir las condiciones necesarias para
el ejercicio de sus funciones o haya cometido una falta grave podrá ser
cesado por el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo o de la
Comisión.
El art. 217.4 prevé la dimisión forzada de los miembros de la Comisión
a petición del Presidente de la misma, pero sólo si esta petición es
respaldada por el colegio de comisarios (todo miembro de la Comisión
presentará su dimisión si el Presidente, previa aprobación del Colegio,
así se lo pidiere).
El art. 215 señala que el miembro dimisionario, cesado o fallecido será
sustituido por el tiempo que falte para terminar su mandato por un
nuevo miembro nombrado por el Consejo por mayoría cualificada. El
Consejo, por unanimidad, podrá decidir que no ha lugar a tal
sustitución. En caso de dimisión, cese o fallecimiento el Presidente será
sustituido por el tiempo que falte para terminar el mandato. Para su
sustitución será aplicable el procedimiento previsto para el
nombramiento ordinario de Presidente de la Comisión.
e) El Presidente de la Comisión, cuyo status fue modificado de manera
importante en el TUE, no sólo preside el órgano colegiado; en cierto
modo, personifica a la propia Unión. Su peso específico en el colegio de
comisarios se puede verificar no sólo recordando su designación
autónoma, la influencia que se le atribuye en la elección de los demás
comisarios y la posibilidad que tiene de solicitar su cese, sino, sobre
todo, atendiendo a su capacidad para estructurar la Comisión,
repartiendo las funciones de la misma entre los distintos Comisarios.
Pues, conforme al art. 217 TCE, la Comisión ejercerá sus funciones bajo
la orientación política de su Presidente, que decidirá su organización
interna para garantizar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de su
acción. Los miembros de la Comisión ejercerán las funciones que les
atribuya el Presidente bajo la autoridad de éste.
2.3. Funcionamiento
a) La Comisión funciona colegiadamente; en caso de ausencia de un
Comisario, el Presidente puede invitar a su jefe de gabinete a que asista
a la reunión para exponer la opinión del comisario ausente.
La convocatoria de las reuniones, que se celebran en Bruselas,
corresponde al Presidente de la Comisión; es habitual la celebración de
al menos una reunión semanal. El orden del día lo fija el Presidente,
teniendo en cuenta las exigencias de los Programas anual y semestral
que aprueba la Comisión, y deberá ser notificado a cada comisario con
suficiente antelación. Los comisarios podrán solicitar la inclusión o la
exclusión de puntos en el orden del día, y esto será sometido a decisión
en régimen de mayorías.
Las reuniones no son públicas y sus debates son confidenciales. Los
acuerdos se adoptan a propuesta de uno o varios miembros y se
procede a su votación cuando lo pida cualquiera de ellos; el art. 219
TCE dispone que “los acuerdos de la Comisión se adoptarán por mayoría
del número de miembros”.
b) El funcionamiento colegial no excluye que la Comisión pueda habilitar
a sus miembros para adoptar medidas de gestión o administración
claramente definidas, pero siempre en nombre de la Comisión y
respetando el principio de responsabilidad colegial.
De cada Comisario depende un Gabinete que le asiste en el
cumplimiento de sus funciones y en la preparación de las Decisiones de
la Comisión. De acuerdo con el Reglamento interno, los servicios de la
Comisión se estructuran en Direcciones Generales y Servicios
asimilados, y ambos en Direcciones y en Unidades (de cada Comisario
depende uno o varios Directores Generales). Por lo demás, y junto con
los órganos consultivos que se estudian en una lección posterior, existe
una larguísima serie de comités que tienen por misión emitir dictámenes
para la Comisión, participar en la preparación técnica o redacción de
documentos, participar en el control o ejecución de decisiones
comunitarias, etc.
c) A diferencia de lo establecido para el Consejo, no prevé el Tratado la
existencia de un Secretario General de la Comisión. Sin embargo, el
Reglamento interno lo crea y le atribuye importantes funciones; asistirá
al Presidente en la preparación de los trabajos y reuniones de la
Comisión, garantizará la aplicación de los procedimientos de decisión,
etc.
2.4. Competencias
a) De conformidad con el Tratado, la Comisión tiene el “derecho de
iniciativa”, en particular en el ámbito del pilar comunitario.
Ello comporta, en primer lugar, la responsabilidad de elaborar
propuestas de nueva legislación europea, que presenta al Parlamento y
al Consejo. Al efecto mantiene contacto permanente con una amplia
gama de grupos de interés, con el Comité Económico y Social y el
Comité de las Regiones y, por supuesto, con los gobiernos nacionales.
En cualquier caso, tanto el Consejo como el Parlamento Europeo tienen
la posibilidad de instar a la Comisión para que elabore una propuesta;
tal requerimiento es vinculante, por más que la Comisión conserve su
margen de apreciación en cuanto al contenido.
Como se estudiará con mayor detalle en la lección undécima, el derecho
de iniciativa va ligado a la facultad de modificar o retirar los proyectos.
La iniciativa tiene un peso decisivo en los procedimientos legislativos
por las restricciones previstas para el derecho de enmienda (por
ejemplo, por parte del Consejo).
b) Los Tratados confieren a la Comisión competencias normativas o de
ejecución en casos muy específicos. Pero sobre todo, le corresponden
las competencias delegadas por el Consejo para la ejecución de las
medidas adoptadas por éste. Conforme al tercer guión del art. 202 TCE,
el Consejo atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo
adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste
establezca. El Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias
a determinadas condiciones ... conformes a los principios y normas que
el Consejo hubiere establecido previamente por unanimidad, a
propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo.
Tales condiciones se han plasmado en la llamada comitología, una
proliferación de Comités de expertos, representantes de los Estados
miembros, que controlan las actividades ejecutivas de la Comisión por
encomienda del Consejo.
Como órgano ejecutivo la Comisión actúa especialmente en materia de
competencia, desempeñando las actividades de una autoridad
administrativa ordinaria: comprueba los hechos, dicta autorizaciones o
prohibiciones y, en su caso, adopta sanciones. En el ámbito de los
Fondos Estructurales y de la ejecución del presupuesto, las
competencias administrativas de la Comisión tienen un alcance similar:
es responsable de la gestión y ejecución del gasto correspondiente a las
políticas y programas adoptados por el Parlamento y el Consejo.
c) Por lo general, las políticas comunitarias son gestionadas no
directamente por la Comisión, sino por las autoridades nacionales y
locales; la Comisión se encarga de supervisarlo. De este modo, la
Comisión actúa como “guardiana de los Tratados”; junto con el Tribunal
de Justicia, garantiza la correcta aplicación de la legislación europea en
todos los Estados miembros.
De un lado, y en forma de administración cooperativa, se le atribuyen
crecientemente competencias de autorización y de decisión de
controversias en el marco de la ejecución administrativa encomendada
a los Estados. La autorización de la Comisión resulta preceptiva, por
ejemplo, para poner en práctica ciertas excepciones previstas en las
propias disposiciones comunitarias. La Comisión contribuye igualmente
a la composición de intereses, por ejemplo en ámbitos en los que la
ejecución del Derecho comunitario suscita controversias entre los
interesados y las autoridades nacionales.
De otro lado, dispone de competencias de inspección y vigilancia. El
cumplimiento adecuado del Derecho comunitario se verifica, en buena
medida, suscitando la cooperación de la opinión pública; pero también a
través de las obligaciones de información establecidas en su favor y
mediante competencias específicas de inspección y control. Si personas
físicas o jurídicas infringen el Derecho comunitario podrá incluso, en
ciertos casos, imponer sanciones administrativas. Cuando la Comisión
constata que un Estado miembro no cumple sus obligaciones, pone en
marcha un “procedimiento de infracción” y, en último extremo, remite el
asunto al Tribunal de Justicia (se estudiará en la lección decimocuarta).
d) La Comisión Europea es portavoz de la Unión ante las organizaciones
internacionales. Con el correspondiente mandato del Consejo, está
facultada para negociar acuerdos de la Comunidad con organizaciones
internacionales y terceros países, incluidos los tratados de adhesión de
los nuevos Estados miembros.
e) La Comisión representa a la Comunidad ante los órganos
jurisdiccionales de los Estados miembros y, conjuntamente con el
Consejo, ante el Tribunal de Justicia.
f) Su posición específica le permite, en fin, mediar entre los Estados
miembros y promover el interés comunitario de modo informal.
2.5. El nuevo Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa, en relación con la cuestión del número de
comisarios, dispone que la Comisión nombrada entre la fecha de entrada
en vigor del Tratado de Lisboa y el 31 de octubre de 2014 estará
compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su
Presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad, que será uno de sus Vicepresidentes. A partir del
1 de noviembre de 2014, el Tratado preveía que la Comisión estuviera
compuesta por un número de miembros correspondiente a los dos
tercios del número de Estados miembros, que incluiría a su Presidente y
al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad, a menos que el Consejo Europeo decidiera por unanimidad
modificar dicho número. Como se ha visto en la primera lección, el
acuerdo de diciembre de 2008 destinado a facilitar a Irlanda la
ratificación de Tratado ha puesto entre paréntesis esta eventual
reducción del número de comisarios, que en todo caso estaba dotada
de ciertas garantías. En efecto, se preveía que los miembros de la
Comisión fueran seleccionados de entre los nacionales de los Estados
miembros mediante un sistema de rotación estrictamente igual entre los
Estados miembros que permitiera tener en cuenta la diversidad
demográfica y geográfica del conjunto de dichos Estados; tal sistema,
que debía evitar que el colegio de comisarios existente en un periodo
determinado presentara un desequilibrio en perjuicio por ejemplo de los
países mediterráneos o de los Estados más pequeños, habría de ser
establecido por unanimidad por el Consejo Europeo.
[1] Extracto del documento CONV 216/02 (24 de julio de 2002), de
la Convención Europea, en el apartado referido a “la toma de
decisiones dentro de las Instituciones: Parlamento Europeo”.
[2]También preveía que, para cuando la Unión contara con 27
Estados miembros, hubiera menos comisarios que Estados miembros,
designándose por rotación igualitaria entre los países de origen; pero,
no habiéndose determinado el modo de aplicación de esta regla,
habrá que esperar a la entrada en vigor del nuevo Tratado de Lisboa,
Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 8. El Tribunal de Justicia
1. El modelo judicial de la Unión Europea
1.1. La jurisdicción nacional ante el Derecho europeo
1.2. La unidad de la función jurisdiccional apoyada en el Derecho
europeo
1.3. La jurisdicción comunitaria
1.4. El desarrollo jurisdiccional del Derecho europeo
1.5. Los límites de la jurisdicción comunitaria
2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
2.1. Naturaleza
2.2. Composición y organización
2.3. Procedimiento
3. El Tribunal de Primera Instancia
4. Las salas jurisdiccionales
1. El modelo judicial de la Unión Europea1.1. La jurisdicción nacional ante el Derecho europeo
La Comunidad puede aprobar reglamentaciones comunes para
garantizar la tutela judicial efectiva, pero, “en la medida en que el
Derecho comunitario no ha dispuesto en la materia, los litigios (…)
deben ser dirimidos por las jurisdicciones nacionales” (Sentencia
Francovich).
La ejecución del Derecho comunitario queda encomendada, por regla
general, a las administraciones de los Estados miembros, sujetas al
control de sus propias jurisdicciones nacionales. Del mismo modo, los
Tratados y el Derecho derivado crean directamente derechos
individuales en favor de los nacionales de los Estados miembros, que
los tribunales nacionales tienen la obligación de garantizar. La
obligación del Estado de asegurar el pleno respeto a los derechos
nacidos de una norma comunitaria se concreta en el derecho a la tutela
judicial efectiva o “derecho al juez”, principio esencial de la Comunidad
de Derecho. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, este
derecho se extiende a todos los ámbitos de desarrollo y aplicación del
Derecho comunitario, lo prevea o no la legislación nacional. La tutela
judicial efectiva de los derechos reconocidos por el Derecho comunitario
no puede encontrar ningún obstáculo en el Derecho nacional. Todas las
vías procesales internas son, en principio, susceptibles de servir a tal
fin, y no podrán establecerse condiciones menos favorables de acceso
que las recogidas para las reclamaciones fundadas en normas internas;
tampoco condiciones que hagan prácticamente imposible el ejercicio de
los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario, que
deben ser siempre protegidos por los jueces nacionales.
Así, los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros interpretan y
aplican el Derecho comunitario, son sus primeros y principales garantes,
y deben procurar, en el marco de sus respectivas competencias, la
plena efectividad de sus disposiciones y la protección de los derechos
que derivan de él.
De esta manera, el sistema judicial de la Unión Europea descansa no
tanto sobre órganos judiciales propios, cuanto sobre una verdadera
comunitarización del poder judicial de los Estados, que convierte a cada
órgano jurisdiccional nacional en garante del Derecho comunitario y de
sus principios. Y debe destacarse que entre éstos se encuentra la
primacía del Derecho comunitario respecto del propio Derecho nacional
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al que el juez ordinario debe su específico acervo competencial. El
principio de autonomía institucional hace que la Unión en absoluto
interfiera en la libertad que corresponde al Estado para determinar la
organización judicial y las modalidades procesales; pero éstas, en
cualquier caso, deben servir al mencionado objetivo. De modo que la
jurisdicción nacional debe garantizar el Derecho comunitario por encima
del propio Derecho nacional, y se convierte de este modo en jurisdicción
comunitaria.
1.2. La unidad de la función jurisdiccional apoyada en el Derecho europeo
La difusión de la competencia ordinaria para aplicar el Derecho
comunitario entre los órganos jurisdiccionales de los numerosos Estados
miembros podría conducir fácilmente a una jurisprudencia divergente,
incluso contradictoria, con lo cual la unidad jurídica que pretende el
Derecho comunitario se vería frustrada. Para asegurar la aplicación
efectiva y homogénea de la legislación comunitaria y evitar la pluralidad
de interpretaciones, los jueces nacionales pueden y, en ciertas
condiciones, deben dirigirse al Tribunal de Justicia para solicitarle que
resuelva las dudas de interpretación del Derecho comunitario. La
cuestión prejudicial también puede tener por objeto el control de la
validez de un acto de Derecho comunitario, garantizando así que su
inaplicación, en su caso, se produce igualmente de modo uniforme en
toda la Unión.
La cuestión prejudicial en absoluto establece entre la jurisdicción
nacional y la comunitaria una relación de jerarquía, sino de cooperación
e, incluso, de unidad funcional. A través de la competencia prejudicial,
el litigio concreto en el que la interpretación y aplicación del Derecho
comunitario están en juego se resuelve de modo unitario, pero a través
de una doble intervención judicial. La autoridad y autonomía del juez
nacional se combinan, de ese modo, con la garantía de interpretación y
aplicación uniforme del Derecho comunitario.
El contenido, procedimiento y alcance de este mecanismo de
cooperación se estudia en la lección décimocuarta; pero sin referirse a
él no cabe entender el sistema comunitario de aplicación y garantía
judicial del Derecho. Pues, en efecto, la efectiva cooperación entre las
jurisdicciones nacional y comunitaria ha sido y es determinante para la
eficacia del proceso de integración, que configura ante todo, como
hemos visto, una Comunidad de Derecho.
1.3. La jurisdicción comunitaria
Conforme al art. 220 TCE, “el Tribunal de Justicia y el Tribunal de
Primera Instancia garantizarán, en el marco de sus respectivas
competencias, el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación
del presente Tratado. Además, podrán agregarse al Tribunal de Primera
Instancia (...) salas jurisdiccionales para que ejerzan, en determinados
ámbitos específicos, competencias jurisdiccionales previstas en el
presente Tratado”.
El Tribunal de Justicia aparece ya en el Tratado CECA. Concebido bajo el
modelo del Consejo de Estado francés, actúa como Tribunal
administrativo, que controla la validez de los actos administrativos
adoptados por la Comunidad y resuelve los conflictos que se plantean
contra las Comunidades sea por sus funcionarios, sea por terceros que
solicitan una indemnización por daños y perjuicios. Pero igualmente
desarrolla funciones de jurisdicción constitucional, al controlar la
adecuación a los Tratados de las normas producidas por las instituciones
comunitarias y la sujeción de cada una de ellas a su ámbito
competencial. Tiene asimismo atribuciones de una jurisdicción de
conflictos, al resolver sobre las denuncias por violación o por
incumplimiento que puedan interponerse entre las Instituciones y los
Estados o éstos entre sí. Dispone, en fin, como hemos señalado, de una
específica competencia para la interpretación autorizada del Derecho
comunitario, en términos que garantizan su aplicación uniforme más allá
de lo que es usual en las jurisdicciones estatales. La precisión de estas
funciones sólo se puede percibir mediante el estudio de los principales
recursos en los que ejerce sus competencias jurisdiccionales, algo que
corresponde a la lección décimocuarta.
El incremento de la carga de recursos que debía resolver,
fundamentalmente a raíz del muy notable desarrollo del Derecho
comunitario derivado de los progresos de la integración que se
estudiaron en la lección primera, condujo a agregarle en 1989 el
Tribunal de Primera Instancia. El Tratado de Niza prevé la creación de
salas jurisdiccionales en materias específicas, de nuevo ante el fuerte
incremento del número de expedientes y a la sobrecarga de trabajo que
padecen los Tribunales existentes. Este último Tratado ha adoptado
otras reformas relacionadas con el sistema judicial comunitario, por
ejemplo ampliando las atribuciones del Tribunal de Primera Instancia.
Pero el Tratado, aunque establece el reparto de competencias entre el
Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, indica que el
alcance de las mismas podrá ser precisado por el Estatuto de ambas
instituciones (art. 225 CE). El Tratado introduce así una mayor
flexibilidad para adaptar el sistema jurisdiccional de cara al futuro,
defiriendo algunas cuestiones al Estatuto del Tribunal de Justicia, que el
Consejo puede modificar (por unanimidad) a instancia del Tribunal de
Justicia o de la Comisión sin pasar por la compleja vía de la reforma de
los Tratados.
sí, la función principal del Tribunal de Primera Instancia hoy sigue
siendo la de conocer de los recursos interpuestos por las personas
físicas y jurídicas contra las decisiones de las instituciones comunitarias;
a resultas del Tratado de Niza, el Estatuto del Tribunal de Justicia le ha
transferido también la competencia para conocer de determinados
recursos interpuestos por los Estados miembros contra las instituciones
comunitarias, hasta ahora reservados al Tribunal de Justicia. Y, aunque
el Tribunal de Justicia conservará la competencia en las cuestiones
prejudiciales que le someten las jurisdicciones nacionales, también el
Tribunal de Primera Instancia será competente para conocer de las
cuestiones prejudiciales ... en materias específicas determinadas por el
Estatuto (art. 225.3 TCE) 1 .
El nuevo Tratado de Lisboa mantiene en lo sustancial el régimen actual
y las posibilidades de desarrollarlo. El apartado 1 del artículo 9 F TUE
señala que “el Tribunal de Justicia de la Unión Europea comprenderá el
Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados”;
la denominación de Tribunal General que se atribuye al actual de
Primera Instancia destaca la posición central que se le desea atribuir.
1.4. El desarrollo jurisdiccional del Derecho europeo
a) La comunitarización del poder judicial de los Estados requería, pues,
como condición de eficacia del derecho comunitario, la existencia
complementaria de una jurisdicción comunitaria. Pero ésta no se ha
limitado a posibilitar tal eficacia, sino que la ha desarrollado en
términos extraordinarios.
La tarea central del Tribunal de Justicia es, en efecto, garantizar que la
legislación de la Unión sea interpretada y aplicada de modo uniforme en
todos los Estados miembros; es decir, que el Derecho europeo sea
idéntico para todas las partes en conflicto y en todas las circunstancias.
Amparado en ella, el Tribunal de Justicia asumió, especialmente en las
primeras etapas de la integración, una específica función creadora de
Derecho comunitario, que se ha plasmado en su propia identificación
como “motor de la integración”.
En efecto, ciertos principios del Derecho Comunitario, precisamente los
que le han conferido la relevancia jurídica que ahora le corresponde y
que han identificado a las Comunidades y a la Unión como una
Comunidad de Derecho, no están recogidos por los propios Tratados
originarios, sino que han sido formulados y desenvueltos por el Tribunal
de Justicia, entendiendo que su garantía era necesaria para el desarrollo
de sus propias funciones como Tribunal de Justicia y para el
cumplimiento de los fines establecidos en los Tratados. La autonomía
del Derecho comunitario, su efecto directo o su primacía ciertamente se
corresponden con los objetivos de la integración, pero su inserción
efectiva en el Derecho comunitario fue responsabilidad del Tribunal de
Justicia.
En definitiva, el Tribunal no se ha limitado a la interpretación del
Derecho, sino que, se dice, también lo ha desarrollado. Ello ha sido
posible, en parte, porque con las cuestiones prejudiciales al Tribunal se
le ha concedido una competencia puramente interpretativa del Derecho,
en cuyo ejercicio puede formular construcciones dogmáticas con mayor
libertad que un órgano jurisdiccional constreñido a la resolución de
casos concretos.
Se tiende a decir que con ello su actividad se distancia, en alguna
medida, de la usualmente imputada al poder judicial en los Estados
miembros, y se acerca correlativamente a la de un poder de
configuración política. Pero es preciso dejar ahora a un lado no sólo las
disputas sobre el activismo del Tribunal de Justicia, sino también las
dificultades inherentes a la distinción entre aplicación y creación del
derecho, entre interpretación y desarrollo del mismo, al menos cuando
con tal distinción se pretende una caracterización certera de la función
jurisdiccional que, además, debería ser válida para el conjunto de los
Estados miembros, cuyas tradiciones jurídicas en la materia no son
equivalentes.
b) Tal concepción de la jurisdicción comunitaria se ha concretado en una
serie de peculiaridades que afectan a los principios y las técnicas de
interpretación.
De un lado, la interpretación literal ha sido necesariamente postergada.
Dado que los Tratados y las demás normas de Derecho comunitario
resultan igualmente oficiales y auténticos en todas las lenguas de la
Unión, y sin embargo precisan una interpretación uniforme en todo su
territorio, no es posible que quienes los aplican (sean jueces
comunitarios o nacionales) se atengan a peculiaridades de la dicción
que bien pueden corresponder a una sola lengua. Frente a la
interpretación literal priman, por tanto, los componentes sistemáticos y
teleológicos, que permiten identificar el contenido significativo de las
disposiciones en el marco unitario del Derecho europeo.
La interpretación teleológica, naturalmente orientada por los objetivos
de la Unión, ha desempeñado un papel de particular relevancia. Tales
objetivos postulan, como se ha visto, una unión cada vez más estrecha
entre los pueblos de Europa, el fortalecimiento de la seguridad de la
Unión y de la seguridad internacional, el desarrollo de la Unión como un
espacio de libertad, seguridad y justicia, el desarrollo de la democracia y
del Estado de Derecho, ... Estas y otras formulaciones están dotadas de
una enorme potencialidad dinámica, especialmente porque los objetivos
del Derecho comunitario no se consideran inmanentes al mismo, sino
que son situados más allá de sus realizaciones concretas. El elemento
teleológico introduce en la interpretación del Derecho comunitario una
decisiva orientación hacia la eficacia, hacia el resultado efectivo que se
puede lograr con sus normas, en su caso a costa de la tradicional
seguridad jurídica que se fija ante todo en lo formalmente establecido
por ellas. De este modo se han desarrollado principios como el del
“efecto útil” (effet utile en francés, la lengua de trabajo en el ámbito
interno del Tribunal de Justicia), en cuya virtud el Derecho comunitario
se interpreta de la manera que más efectivamente pueda contribuir a
los fines de la integración y a la capacidad funcional de la Unión. De tal
principio general han derivado consecuencias múltiples, por ejemplo en
la jurisprudencia sobre la aplicabilidad directa de las directivas que se
estudiará en la lección décimotercera.
Ese carácter dinámico del Derecho comunitario ha relegado al elemento
histórico en la interpretación del mismo: no importa demasiado lo que
se quiso establecer con una norma o el contexto en el que se aprobó,
sino más bien las perspectivas que abre, sus potencialidades de cara a
una integración más plena.
El segundo elemento central en la interpretación del Derecho
comunitario es el sistemático. Con ello se hace usualmente referencia a
la determinación del contenido de disposiciones singulares mediante su
inserción en el contexto normativo que les corresponde. En este
sentido, hay que tener en cuenta que el Derecho comunitario,
concebido como un ordenamiento autónomo, ha desarrollado en tiempo
relativamente breve un sistema propio, articulado por conceptos y
principios peculiares. La formulación de estos principios generales del
Derecho comunitario corresponde justamente al Tribunal de Justicia,
sólo relativamente vinculado por los principios comunes a las
tradiciones jurídicas de los Estados miembros, en realidad muy
diferentes entre sí. En el ordenamiento comunitario, pues, apenas hay
un sistema dado en cuyo seno haya que interpretar una norma; la tarea
eminentemente creadora de configurar el sistema se antepone a la
técnica de interpretar las normas que se insertan en él, y en buena
medida esta interpretación puede ser funcionalizada a aquellos efectos.
La interpretación sistemática, en definitiva, apenas limita aquí las
posibilidades del intérprete, como ocurre en los ordenamientos más
consolidados que lo colocan ante un sistema dado, en el que el juez
debe encontrar el lugar que le corresponde a la norma concreta; más
bien las potencia, porque la norma es sólo un elemento en torno al cual
el intérprete puede construir con relativa libertad el sistema que a su
juicio mejor se adecue a los fines de la integración.
1.5. Los límites de la jurisdicción comunitaria
El intenso desarrollo de la integración europea como Comunidad de
Derecho por obra del Tribunal de Justicia ha tenido como efecto
secundario que los Estados eviten cuidadosamente la intervención del
Tribunal de Justicia en aquellos aspectos que desean preservar bajo su
pleno control político, plasmando tal determinación de manera explícita
en los Tratados. De este modo, caracteriza a la jurisdicción comunitaria
tanto su desarrollo como sus límites, que se ponen de manifiesto en el
ámbito de los pilares no comunitarios de la Unión.
Así, la política exterior y de seguridad común queda íntegramente
sustraída al control jurisdiccional 2 . La soberanía de la apreciación
política se preserva igualmente mediante las limitaciones al control
judicial de las medidas preventivas o sancionadoras establecidas contra
un Estado en virtud del art. 7 TUE, a las que nos hemos referido en la
lección tercera. En este ámbito debemos remitirnos también a algunas
observaciones contenidas en dicha lección sobre la preservación de los
Estados frente a la Unión; al excluir no sólo un control judicial sobre las
autoridades estatales, sino incluso la posibilidad de que sea la
jurisdicción comunitaria quien interprete ciertas decisiones adoptadas en
el proceso de integración, se entiende que los Estados garantizan su
soberanía ( legibus soluta) y, en este sentido, su estatalidad.
Esa preservación de la primacía de la política se puede ver, de manera
más atenuada, también en el art. 35.7 TUE, de acuerdo con el cual “el
Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse sobre cualquier
litigio entre Estados miembros relativo a la interpretación o aplicación de
actos adoptados” por el Consejo en materia de cooperación policial y
judicial “siempre que dicho litigio no pueda ser resuelto por el Consejo
en el plazo de seis meses a partir de su remisión al Consejo por uno de
sus miembros”. En ese mismo ámbito material, la cuestión prejudicial
queda, como veremos en su momento, sustancialmente limitada.
2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas2.1. Naturaleza
El Tribunal de Justicia tiene como misión garantizar el respeto del
Derecho en la aplicación e interpretación tanto de los Tratados
constitutivos de las Comunidades (art. 220 TCE) como de las
disposiciones adoptadas por las instituciones comunitarias competentes.
El Tribunal de Justicia desempeña esa tarea a través de competencias
específicas; no existe una garantía general de tutela judicial efectiva en
el ámbito del Derecho comunitario como la que recogen, por ejemplo, el
art. 24 CE o el art. 19.4 de la Ley Fundamental de Bonn. Ello se explica
porque son precisamente las jurisdicciones nacionales, a las que tales
cláusulas afectan, las primeras que deben dar efectividad al Derecho
comunitario, correspondiendo al Tribunal de Justicia no el papel de una
jurisdicción exclusiva, sino articulada con las nacionales en unidad
funcional.
Por lo demás, y como acabamos de señalar, no siempre han sido
deslindados en la jurisdicción comunitaria la interpretación y el
desarrollo del Derecho, sin que ello prive al Tribunal de Justicia de su
naturaleza jurisdiccional. Dentro de esa caracterización general como
órgano jurisdiccional, también hemos observado que sus competencias
combinan las tradicionales de la jurisdicción contencioso-administrativa
con las propias de una jurisdicción constitucional, y aún otras, como la
resolución de cuestiones prejudiciales meramente interpretativas, que
son peculiares de una jurisdicción supranacional.
2.2. Composición y organización
a) El Tribunal de Justicia está compuesto por veintisiete Jueces, un juez
por Estado miembro (art. 221 TCE), con el fin de que esté presente la
experiencia acumulada por todos los ordenamientos jurídicos de los
Estados integrantes de la Unión Europea.
Está también asistido por ocho Abogados Generales. Si el Tribunal de
Justicia lo solicita, el Consejo, por unanimidad, podrá aumentar el
número de Abogados Generales (art. 223 TCE).
Unos y otros están dotados de un estatuto (incompatibilidades,
inamovibilidad, inmunidad, ...) que garantiza su independencia, en
términos sustancialmente similares a los que garantizan la
independencia de la jurisdicción en los Estados miembros.
b) La función del Abogado General consistirá en presentar
públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones
motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del
Tribunal de Justicia, requieran su intervención (art. 222 TCE). Conforme
al art. 20 del Estatuto del Tribunal, si éste considera que el asunto no
plantea ninguna cuestión de derecho nueva, podrá decidir, oído el
Abogado General, que el asunto sea juzgado sin conclusiones del
Abogado General.
El Abogado General, pues, no debe confundirse con un Fiscal u otro
órgano equivalente. “La institución del Abogado General se inspira
claramente en la figura del Commissaire du Gouvernement del Consejo
de Estado y de los tribunales administrativos franceses (...) La misión de
los Abogados Generales consiste en presentar al TJCE, con las
denominadas «conclusiones», una propuesta de resolución —no
vinculante— derivada de un dictamen jurídico elaborado con plena
independencia e imparcialidad sobre las cuestiones jurídicas planteadas
en el procedimiento. Las conclusiones motivadas son parte integrante
de la vista oral y se publican, junto con la sentencia, en la Recopilación
de Jurisprudencia. Los Abogados Generales sólo pueden influir en la
sentencia mediante el poder de convicción de sus conclusiones
motivadas, pues no participan en las deliberaciones de la sentencia ni
en las votaciones” 3 .
Conforme al art. 222 TCE, los Jueces y los Abogados Generales son
designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados
miembros (cada Gobierno propone un juez) por un período de seis años
renovable . Se eligen entre juristas que ofrezcan absolutas garantías de
independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio,
en sus países respectivos, de las más altas funciones jurisdiccionales o
que sean jurisconsultos de reconocida competencia 4 .
Los Jueces del Tribunal de Justicia eligen de entre ellos al Presidente del
Tribunal de Justicia por un período de tres años renovable. El Presidente
dirige los trabajos y los servicios del Tribunal y preside las vistas y
deliberaciones en las formaciones del Tribunal de Justicia más
importantes.
El Secretario del Tribunal de Justicia es designado por el Tribunal de
Justicia por un período de seis años. Asume las mismas funciones que
los Secretarios de los órganos jurisdiccionales nacionales, pero es
también el Secretario general de la institución. Como institución
independiente y autónoma, el Tribunal de Justicia dispone, además de la
Secretaría, de una infraestructura propia, que incluye un importante
servicio lingüístico (traducción, interpretación), puesto que debe ejercer
su misión utilizando todas las lenguas oficiales de la Unión.
c) El Tribunal de Justicia puede reunirse en Pleno, en Gran Sala (trece
Jueces) o en Salas de cinco o tres Jueces.
El Tribunal de Justicia actuará en Pleno en casos muy excepcionales
previstos de forma exhaustiva en el Tratado (cuando deba destituir al
Defensor del Pueblo o declarar el cese de un comisario europeo que
haya incumplido sus obligaciones, entre otros casos), y también cuando
considere que un asunto del que conoce reviste una importancia
excepcional (art. 16 del Estatuto del Tribunal). El quórum del Pleno se
establece en quince Jueces.
Se reúne en Gran Sala cuando así lo solicita un Estado miembro o una
institución que sea parte en el procedimiento, así como para los asuntos
particularmente complejos o importantes. El resto de los asuntos se
examinan en Salas de cinco o tres Jueces; los Presidentes de las Salas
de cinco jueces serán elegidos por tres años y los de las Salas de tres
Jueces por un año.
2.3. Procedimiento
El Consejo aprueba por mayoría cualificada el Reglamento de
Procedimiento del Tribunal de Justicia. Este procedimiento está
inspirado en los que se siguen ante los órganos jurisdiccionales
nacionales.
Sea cual sea la naturaleza del asunto, el procedimiento consta de una
fase escrita y, casi siempre, una fase oral que se desarrolla en
audiencia pública. A partir de aquí es preciso distinguir entre el
procedimiento de los recursos directos (los que no proceden de las
jurisdicciones nacionales a través de la cuestión prejudicial ni
constituyen recursos contra resoluciones de Tribunales inferiores) y el
de las cuestiones prejudiciales. Las especialidades de este último se
explicarán en el correspondiente epígrafe de la lección décimocuarta.
a) Reglas generales
Cuando el demandado es un Estado miembro o una persona física o
jurídica nacional de un Estado miembro, la lengua de procedimiento
será la lengua oficial de dicho Estado miembro; si éste reconoce varias
lenguas oficiales, el demandante tiene la facultad de elegir la que le
convenga. En las cuestiones prejudiciales, la lengua de procedimiento
es la del órgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestión al
Tribunal de Justicia. En los demás casos, el demandante elige la lengua
de procedimiento entre las oficiales de la Unión.
Las partes deben estar representadas por abogado “que esté facultado
para ejercer ante un órgano jurisdiccional de un Estado miembro” (art.
19 del Estatuto del Tribunal).
Si una parte carece de medios suficientes para hacer frente a los gastos
del proceso puede solicitar el beneficio de justicia gratuita (la solicitud
debe ir acompañada de los documentos que prueben que el solicitante
carece de medios; la Sala a la que pertenezca el Juez Ponente decide si
se concede o se deniega dicho beneficio). Por lo demás, el Tribunal de
Justicia decide sobre las costas del proceso (art. 38 de su Estatuto).
b) El procedimiento de los recursos directos
Iniciación del procedimiento:
El procedimiento ante el Tribunal de Justicia debe iniciarse mediante
escrito de recurso dirigido a su Secretaría. Tan pronto como se recibe,
el recurso se inscribe en el Registro. El Secretario se encarga de que en
el Diario Oficial de la Unión Europea se publique una comunicación sobre
el recurso, indicando los motivos y las pretensiones del demandante. Se
designa entonces a un Juez Ponente, al que corresponde la misión de
preparar las decisiones necesarias durante el procedimiento y de
proponer resoluciones hasta que se pronuncia la sentencia, así como a
un Abogado General para seguir el desarrollo del asunto.
Al mismo tiempo se notifica el recurso a la parte contraria, que dispone
de un mes para presentar el escrito de contestación. El demandante
tiene derecho a presentar una réplica y el demandado una dúplica,
disponiendo en cada caso de un plazo de un mes. Los plazos de
presentación de estos documentos deben respetarse estrictamente,
salvo que el Presidente otorgue una prórroga.
Instrucción y vista:
El Tribunal de Justicia decide, basándose en el informe del Juez Ponente
y después de oído el Abogado General, si el asunto requiere diligencias
de prueba y qué tipo de formación del Tribunal de Justicia debe resolver
el asunto (Pleno, Gran Sala, Sala de cinco o de tres jueces). Esta última
decisión se toma con arreglo a criterios internos, entre los cuales
revisten una importancia decisiva el grado de dificultad jurídica, la
existencia de una jurisprudencia consolidada o incluso las consecuencias
políticas y financieras del asunto. La devolución de un asunto al Pleno
es posible en todo momento, incluso durante las deliberaciones sobre la
sentencia; pero entonces es obligado celebrar de nuevo la vista oral
ante el Pleno.
Una vez concluida la fase escrita del procedimiento se requiere a las
partes para que indiquen, en el plazo de un mes, si solicitan la
celebración de la vista. El Presidente fija la fecha de la vista, que “será
pública, salvo que, por motivos graves, el Tribunal de Justicia decida lo
contrario, de oficio o a instancia de parte” (art. 31 del Estatuto del
Tribunal).
El Juez Ponente resume, en un informe que se hace público durante la
vista, los hechos que se alegan y la argumentación desarrollada por las
partes y, en su caso, por los coadyuvantes. El asunto se debate en una
vista pública, ante la formación del Tribunal de Justicia y el Abogado
General, salvo que el asunto se resuelva sin conclusiones de este
último. Los Jueces y el Abogado General pueden formular a las partes
las preguntas que estimen oportunas. Algunas semanas más tarde se
presentan ante el Tribunal de Justicia, de nuevo en audiencia pública,
las conclusiones del Abogado General. En ellas analiza en detalle
particularmente los aspectos jurídicos del litigio, y propone al Tribunal
de Justicia la solución que considera que debe darse al problema.
Deliberación y sentencia:
A continuación, los Jueces, y sólo ellos, deliberan sobre la base de un
proyecto de sentencia elaborado por el Juez Ponente. Cualquier Juez
puede proponer modificaciones. El Tribunal de Justicia sólo podrá
deliberar válidamente en número impar (art. 17 de su Estatuto). Las
decisiones del Tribunal de Justicia se adoptan por mayoría. Como no se
expresan los votos particulares, las sentencias, que son motivadas, las
firman todos los Jueces que han participado en las deliberaciones, y se
pronuncian en audiencia pública. La sentencia y las conclusiones de los
Abogados Generales están disponibles en la página de Internet del
Tribunal de Justicia en todas las lenguas oficiales de la Unión, y se
publican en la Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
c) Procedimientos específicos
El procedimiento de medidas provisionales:
El procedimiento de medidas provisionales, accesorio al procedimiento
principal, tiene carácter abreviado. Su objeto es la suspensión de la
ejecución de un acto de una institución (art. 242 TCE) o cualquier otra
medida provisional necesaria para evitar un perjuicio grave e irreparable
(art. 243 TCE).
“El fundamento de una solicitud de adopción de medidas provisionales
se evalúa, en la práctica de la jurisprudencia, con arreglo a los
siguientes criterios:
1) Posibilidades de éxito en la causa principal («fumus bonijuris») (...).
2) Urgencia de la orden: la urgencia se evalúa en función de si laorden solicitada es necesaria para evitar un daño grave eirreparable al solicitante (...) Un perjuicio financiero sólo seconsidera daño grave e irreparable si dicho daño no pudieseindemnizarse plenamente en caso de que el solicitante resultasevencedor en la causa principal.
3) Ponderación de intereses: las posibles desventajas para elsolicitante en caso de que se rechace la adopción de medidasprovisionales se ponderan respecto del interés de la CE en que lamedida se ejecute de inmediato y respecto de los inconvenientesque pudieran sufrir terceras personas en caso de que se
adoptasen dichas medidas” 5 .
El procedimiento acelerado:
El procedimiento acelerado permite al Tribunal de Justicia resolver
rápidamente los asuntos de extrema urgencia. Tras la solicitud
formulada por una de las partes, corresponde al Presidente del Tribunal
de Justicia decidir, oídas las partes, si existe una urgencia particular que
justifique el recurso al procedimiento acelerado.
d) Recursos
El recurso de aclaración está previsto en el art. 43 del Estatuto del
Tribunal de Justicia: En caso de duda sobre el sentido y el alcance de
una sentencia, corresponderá al Tribunal de Justicia interpretar dicha
sentencia, a instancia de la parte o de la institución de las Comunidades
que demuestre un interés en ello.
En el art. 44 se regula el recurso de revisión: La revisión de la sentencia
sólo podrá pedirse al Tribunal de Justicia con motivo del descubrimiento
de un hecho que pueda tener una influencia decisiva y que, antes de
pronunciarse la sentencia, era desconocido por el Tribunal de Justicia y
por la parte que solicita la revisión. El procedimiento de revisión exigirá
una sentencia del Tribunal de Justicia, en la que se hará constar
expresamente la existencia de un hecho nuevo del que se reconoce que
posee los caracteres que dan lugar a la revisión, declarando por ello
admisible la demanda. No podrá presentarse ninguna demanda de
revisión transcurridos diez años desde la fecha de la sentencia.
3. El Tribunal de Primera Instancia
a) “Para reducir su carga de trabajo, en 1988 se creó, en virtud del
Acta Única Europea, un Tribunal de Primera Instancia (TPI). El TPI no
es un órgano comunitario nuevo, sino que está integrado en el Tribunal
de Justicia. No obstante, es independiente incluso desde el punto de
vista organizativo del TJCE. Cuenta con su propia Secretaría y con su
propio Reglamento de procedimiento. A fin de diferenciarlos, los asuntos
del TPI van precedidos de una T de tribunal (por ejemplo, T-1/99),
mientras que los asuntos del TJCE van precedidos de una C de court o
cour (por ejemplo, C-1/99)” 6 .
b) El Tribunal de Primera Instancia está compuesto actualmente por
veintisiete Jueces, al menos uno por cada Estado miembro (art. 224
TCE). Los Jueces son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos
de los Estados miembros por un período de seis años renovable. Los
miembros del Tribunal de Primera Instancia eligen entre ellos a su
Presidente por un período de tres años renovable. En el Tribunal de
Primera Instancia no existen Abogados Generales.
El Tribunal de Primera Instancia nombra a su propio Secretario por un
período de seis años. Para desempeñar sus tareas administrativas, el
Tribunal de Primera Instancia utiliza los servicios del Tribunal de
Justicia.
c) El Tribunal de Primera Instancia actúa en salas compuestas por tres o
cinco jueces o, en determinados casos, como órgano unipersonal.
También puede reunirse en Gran Sala o en Pleno para resolver
determinados asuntos particularmente importantes.
d) El Tribunal de Primera Instancia, al igual que el Tribunal de Justicia,
tiene la misión de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación
y aplicación de los Tratados constitutivos (art. 220 TCE) de las
Comunidades Europeas y de las disposiciones adoptadas por las
instituciones comunitarias competentes.
Para llevar a cabo su función, el Tribunal de Primera Instancia posee
competencia en diversas categorías de recursos: de anulación (contra
los actos de las instituciones comunitarias), por omisión (contra la
inacción de las instituciones comunitarias), de indemnización (destinado
a obtener la reparación de los daños causados por un acto o una
abstención de una institución comunitaria), en materia de
responsabilidad contractual (litigios relativos a contratos de Derecho
público o privado celebrados por la Comunidad), en materia de función
pública (litigios entre la Comunidad y sus funcionarios y agentes).
Finalmente, se pronuncia también sobre los litigios relativos a los
contratos de Derecho público o privado celebrados por la Comunidad
que contengan una cláusula compromisoria.
e) El Tribunal de Primera Instancia dispone de su propio Reglamento de
Procedimiento. El procedimiento, por completo similar al que se sigue
ante el Tribunal de Justicia, comprende en principio una fase escrita y
una fase oral, y se desarrolla en la lengua elegida por el demandante.
Al inicio del procedimiento, el Presidente nombra un Juez Ponente, que
seguirá de cerca el desarrollo del asunto. Al finalizar la fase escrita del
procedimiento y, en su caso, las diligencias de prueba, se presentan los
informes orales en audiencia pública. Las funciones del Abogado
General pueden ser ejercidas en un número limitado de casos (si así lo
exigen las dificultades de hecho o de Derecho) por un Juez designado a
tales efectos. A continuación, los Jueces deliberan sobre la base del
proyecto elaborado por el Juez Ponente y se dicta sentencia
públicamente.
f) La creación del Tribunal de Primera Instancia implica un doble grado
de jurisdicción: todos los asuntos juzgados en primera instancia por el
Tribunal de Primera Instancia pueden ser objeto de un recurso de
casación ante el Tribunal de Justicia, limitado a las cuestiones de
Derecho, que se estudiará en la lección décimocuarta.
4. Las salas jurisdiccionales
a) A la vista del creciente número de asuntos de que conoce el Tribunal
de Primera Instancia, el Tratado de Niza prevé la creación de «salas
jurisdiccionales» anejas al Tribunal de Primera Instancia (art. 220 TCE)
“para que ejerzan, en determinados ámbitos específicos, competencias
jurisdiccionales previstas en el presente Tratado”. Constituyen, pues,
nuevos tribunales especializados en materias específicas.
La regulación embrionaria de las salas jurisdiccionales se contiene en el
art. 225 A TCE, que reproducimos literalmente (aunque alterando en
alguna ocasión el orden de sus párrafos):
El Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previaconsulta al Parlamento Europeo y al Tribunal de Justicia, o apetición del Tribunal de Justicia y previa consulta al ParlamentoEuropeo y a la Comisión, podrá crear salas jurisdiccionalesencargadas de conocer en primera instancia de determinadascategorías de recursos interpuestos en materias específicas. Ladecisión por la que se cree una sala jurisdiccional fijará lasnormas relativas a la composición de dicha sala y precisará elalcance de las competencias que se le atribuyan.
Los miembros de las salas jurisdiccionales serán elegidos entrepersonas que ofrezcan absolutas garantías de independencia yque posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funcionesjurisdiccionales. Serán designados por el Consejo porunanimidad. Las salas jurisdiccionales establecerán sureglamento de procedimiento de acuerdo con el Tribunal deJusticia. Dicho reglamento requerirá la aprobación del Consejopor mayoría cualificada. Salvo disposición en contrario de ladecisión por la que se cree la sala jurisdiccional, lasdisposiciones del presente Tratado relativas al Tribunal deJusticia y las disposiciones del Estatuto del Tribunal de Justiciaserán aplicables a las salas jurisdiccionales.
Contra las resoluciones dictadas por las salas jurisdiccionalespodrá interponerse ante el Tribunal de Primera Instancia recurso
de casación limitado a las cuestiones de Derecho o, cuando ladecisión relativa a la creación de la sala así lo contemple, recursode apelación referente también a las cuestiones de hecho.
b) Hasta el presente, la Comisión ha propuesto la creación de una sala
para resolver los asuntos relativos a la función pública comunitaria y de
una sala de la patente comunitaria. El Consejo decidió la creación del
primero de ellos ya el 2 de Noviembre de 2004, y ha quedado
constituido el 2 de diciembre de 2005.
El art. 1 de su norma de creación dispone que el Tribunal de la Función
Pública de la Unión Europea ejercerá en primera instancia las
competencias para resolver los litigios entre las Comunidades y sus
agentes, incluidos los litigios entre cualquier órgano u organismo y su
personal respecto de los cuales se haya atribuido competencia al
Tribunal de Justicia. Dichos litigios se refieren no solamente a las
cuestiones relativas a las relaciones laborales propiamente dichas
(retribuciones, desarrollo de la carrera, contratación, medidas
disciplinarias ...), sino también al régimen de seguridad social
(enfermedad, vejez, invalidez, accidentes laborales, complementos
familiares, etc). Es también competente para los litigios relativos a
determinados colectivos específicos, en particular las plantillas de
personal de Eurojust, Europol, Banco Central Europeo y Oficina de
Armonización del Mercado Interior (OAMI).
Está compuesto por siete jueces, designados por un periodo de seis
años, que eligen a su Presidente con un mandato de tres años, y que
actúan en diversas formaciones de número impar. El procedimiento es
similar al seguido en el Tribunal de Primera Instancia, aunque algo
simplificado; “en cualquier fase del procedimiento, incluso a partir de la
interposición de la demanda, el Tribunal de la Función Pública examinará
las posibilidades de una solución amistosa del litigio y velará por facilitar
una solución de este tipo” (art.7.4). Contra sus resoluciones cabe
recurso de casación ante el Tribunal de Primera Instancia.
[1] Sigue el precepto:Cuando el Tribunal de Primera Instancia
considere que el asunto requiere una resolución de principio que
pueda afectar a la unidad o a la coherencia del Derecho comunitario,
podrá remitir el asunto ante el Tribunal de Justicia para que éste
resuelva.
[2] Con el Tratado de Lisboa, el artículo 240 bis TFUE dispone que
el “Tribunal de Justicia de la Unión Europea no será competente para
pronunciarse sobre las disposiciones relativas a la política exterior y
de seguridad común ni sobre los actos adoptados sobre la base de
éstas”.
[3] El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt.
[4] Para salvaguardar la continuidad de la jurisprudencia, la
renovación se produce cada tres años, aplicándose alternativamente
a catorce y a trece jueces --art. 9 del Estatuto del Tribunal.
[5] K. D. Borchardt, El ABC del Derecho comunitario.
[6]
Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 9. El Tribunal de Cuentas; el Sistema Europeo de BancosCentrales y el Banco Central Europeo
1. El Tribunal de Cuentas
2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo
1. El Tribunal de Cuentas
a) El art. 7 TCE menciona el Tribunal de Cuentas como una de las
instituciones comunitarias que deberá actuar dentro de los límites de las
competencias que le atribuye el Tratado. Según el art. 246 TCE, “la
fiscalización, o control de cuentas, será efectuada por el Tribunal de
Cuentas”.
Este órgano comunitario, creado por el Tratado de julio de 1975, tiene
como tarea principal el control a posteriori de las cuentas de las
Comunidades, sustituyendo al Comisario de Cuentas de la CECA y a la
Comisión de Control que existía en las Comunidades. Su regulación se
encuentra en los artículos 247 y 248 TCE y en su Reglamento
Financiero.
b) El art. 247 TCE regula, de un lado, la composición del Tribunal y el
régimen de provisión de los puestos en el mismo:
1. El Tribunal de Cuentas estará compuesto por un nacional decada Estado miembro.
2. Los miembros del Tribunal de Cuentas serán elegidos entrepersonalidades que pertenezcan o hayan pertenecido en susrespectivos países a las instituciones de control externo o queestén especialmente calificadas para esta función. Deberánofrecer absolutas garantías de independencia.
3. Los miembros del Tribunal de Cuentas serán nombrados para
un período de seis años 1 . El Consejo, por mayoríacualificada y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará lalista de miembros establecida de conformidad con las propuestaspresentadas por cada Estado miembro. El mandato de losmiembros del Tribunal de Cuentas será renovable. Los miembroselegirán de entre ellos al Presidente del Tribunal de Cuentas porun período de tres años. Su mandato será renovable.
De otra parte, el estatuto de sus miembros:
4. Los miembros del Tribunal de Cuentas ejercerán sus funcionescon absoluta independencia y en interés general de laComunidad. En el cumplimiento de sus funciones, no solicitaránni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno ni de ningúnorganismo. Se abstendrán de realizar cualquier actoincompatible con el carácter de sus funciones.
5. Los miembros del Tribunal de Cuentas no podrán, mientrasdure su mandato, ejercer ninguna otra actividad profesional,retribuida o no.
7. Los miembros del Tribunal de Cuentas sólo podrán serrelevados de sus funciones o privados de su derecho a lapensión o de cualquier otro beneficio sustitutivo si el Tribunal deJusticia, a instancia del Tribunal de Cuentas, declarare que dejande reunir las condiciones requeridas o de cumplir las obligacionesque dimanan de su cargo.
Finalmente, en el art. 248.4 se contiene una regla sobre el
funcionamiento del Tribunal, que aprobará sus informes anuales,
informes especiales o dictámenes por mayoría de los miembros que lo
componen. No obstante, podrá crear en su seno salas para aprobar
determinadas categorías de informes o de dictámenes en las
condiciones previstas por su reglamento interno.
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c) Las funciones que corresponden al Tribunal de Cuentas son descritas
por los dos primeros números del art. 248 TCE, así como por una
referencia contenida en el apartado cuarto:
1. El Tribunal de Cuentas examinará las cuentas de la totalidadde los ingresos y gastos de la Comunidad. Examinará tambiénlas cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de cualquierorganismo creado por la Comunidad en la medida en que el actoconstitutivo de dicho organismo no excluya dicho examen.
2. El Tribunal de Cuentas examinará la legalidad y regularidad delos ingresos y gastos y garantizará una buena gestión financiera.Al hacerlo, informará, en particular, de cualquier caso deirregularidad.
4. El Tribunal de Cuentas asistirá al Parlamento Europeo y alConsejo en el ejercicio de su función de control de la ejecucióndel presupuesto.
El art. 248.3 TCE se refiere a las potestades atribuidas al Tribunal para
verificar los controles que tiene encomendados, en particular a los
deberes de colaboración que puede invocar 2 .
En fin, sendos párrafos de los números 1 y 4 del art. 248 hacen
referencia al deber de información que corresponde al Tribunal de
Cuentas:
1. El Tribunal de Cuentas presentará al Parlamento Europeo y alConsejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y laregularidad y legalidad de las operaciones correspondientes, queserá publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.Dicha declaración podrá completarse con observacionesespecíficas sobre cada uno de los ámbitos principales de laactividad comunitaria.
4. El Tribunal de Cuentas elaborará, después del cierre de cadaejercicio, un informe anual. Dicho informe será transmitido a lasinstituciones de la Comunidad y publicado en el Diario Oficial delas Comunidades Europeas, acompañado de las respuestas deestas instituciones a las observaciones del Tribunal de Cuentas.El Tribunal de Cuentas podrá, además, presentar en cualquiermomento sus observaciones sobre cuestiones particulares, quepodrán consistir en informes especiales, y emitir dictámenes, ainstancia de una de las demás instituciones de la Comunidad.
2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo
El proceso de realización de la Unión Económica y Monetaria resultó
escalonado, como se ha visto en la lección primera, en tres fases. La
primera comenzó en julio de 1990 y finalizó el 31 de diciembre de
1993, caracterizándose principalmente por la eliminación de los
obstáculos internos que se oponían a la libre circulación de capitales
dentro de la Unión Europea. La segunda fase, que se inició el 1 de enero
de 1994, tenía entre otros objetivos crear el Instituto Monetario
Europeo, prohibir que los bancos centrales financiasen al sector público,
así como evitar los déficit públicos excesivos. La tercera fase dio
comienzo el 1 de enero de 1999 con la transferencia de las
competencias monetarias al Eurosistema, la fijación de los tipos de
cambio irrevocables de las monedas de los Estados miembros
participantes y la introducción del euro. No todos los Estados de la
Unión Europea han incorporado, sin embargo, la nueva moneda; esta
zona corresponde sólo a quince de ellos (Bélgica, Holanda Luxemburgo,
Francia, Italia, Alemania, Irlanda, España, Portugal, Grecia, Austria,
Finlandia; desde el 1 de enero de 2007 también Eslovenia, y desde 1 de
enero de 2008 Chipre y Malta). Además de algunos de los Estados
recién llegados a la Unión, tres de los miembros anteriores no han
adoptado el euro, esencialmente por razones políticas: son Dinamarca,
Suecia y el Reino Unido. Ello determina, en buena medida, la compleja
estructura institucional que se estudia en este apartado
a) De acuerdo con el TCE, el Sistema Europeo de Bancos Centrales está
compuesto por el Banco Central Europeo y los bancos centrales
nacionales de todos los Estados miembros de la UE. Los Estatutos del
Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo se
recogen en un Protocolo anexo al Tratado.
b) El Banco Central Europeo tiene su sede en Franckfurt del Meno, y
fue creado el 1 de junio de 1998. Está dotado de personalidad jurídica
propia y por ello no es, en sentido propio, una institución (un órgano)
de la Comunidad, sino una administración independiente en el seno de
la misma, en el sentido que ha adquirido la categoría en el ámbito del
Derecho administrativo. El capital del Banco Central Europeo no
proviene de la Comunidad Europea, sino que ha sido suscrito y
desembolsado por los bancos centrales nacionales. El importe de la
participación de cada Banco Central se determina a partir de la
participación porcentual de cada Estado miembro en el producto interior
bruto y en la población de la Comunidad.
c) Tanto el Consejo de Gobierno como el Comité Ejecutivo del Banco
Central Europeo están presididos por el Presidente del Banco Central
Europeo.
El Comité Ejecutivo está compuesto por el presidente, el vicepresidente
y otros cuatro miembros, todos ellos nombrados de común acuerdo por
los Jefes de Estado y de Gobierno de los países que forman la zona del
euro de entre personalidades de reconocido prestigio y experiencia
profesional en asuntos monetarios o bancarios, sobre la base de una
recomendación del Consejo de la Unión Europea y previa consulta al
Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno del Banco Central
Europeo.
El máximo órgano decisorio del Banco Central Europeo es el Consejo de
Gobierno, compuesto por los seis miembros del Comité Ejecutivo y por
los gobernadores de los bancos centrales nacionales de la zona del euro.
El Consejo de Gobierno adopta las orientaciones y decisiones necesarias
para garantizar el cumplimiento de las tareas asignadas al Eurosistema.
La principal función del Consejo de Gobierno consiste en formular la
política monetaria de la zona del euro; en concreto, tiene la facultad de
decidir los tipos de interés a los que las entidades de crédito pueden
obtener liquidez de sus bancos centrales. Por este medio, el Consejo de
Gobierno determina indirectamente el nivel de tipos de interés de toda
la economía de la zona, incluidos los que las entidades de crédito aplican
al conceder préstamos o remunerar depósitos a sus clientes.
El Comité Ejecutivo pone en práctica la política monetaria formulada por
el Consejo de Gobierno e imparte a los bancos centrales nacionales
(encargados de forma descentralizada de ejecutar la mayor parte de las
operaciones) las instrucciones necesarias al respecto. Además, prepara
las reuniones del Consejo de Gobierno y se encarga de la gestión
ordinaria del Banco.
El tercer órgano rector del Banco Central Europeo es el Consejo
General, compuesto por el Presidente y el Vicepresidente del Banco y
los gobernadores de los bancos centrales nacionales de todos los
Estados miembros de la Unión Europea. El Consejo General participa en
las funciones consultivas y de coordinación del Banco Central Europeo y
en los preparativos de la posible ampliación de la zona del euro.
d) El Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de la
zona del euro componen el Eurosistema, denominación escogida por el
Consejo de Gobierno con objeto de describir el dispositivo que utiliza el
Sistema Europeo de Bancos Centrales para ejercer sus funciones en el
conjunto de la zona euro. En la medida en que algunos Estados
miembros de la Unión Europea aún no han adoptado el euro, es preciso
mantener esta distinción entre el Eurosistema y el Sistema Europeo de
Bancos Centrales. Los bancos centrales nacionales de los Estados
miembros que aún no han adoptado el euro no intervienen en la toma
de decisiones sobre la política monetaria única de la zona del euro;
conservan todavía sus monedas nacionales y la dirección de sus
respectivas políticas monetarias.
Del mismo modo, se denomina Eurogrupo a la reunión informal de los
ministros de Economía y Hacienda de los Estados miembros que forman
parte de la zona del euro y que cuenta con la participación, en calidad
de invitados, de la Comisión Europea y del Banco Central Europeo. En
estos encuentros, celebrados por lo general antes de las reuniones
ordinarias del Ecofin (el Consejo de la Unión Europea compuesto por los
ministros de Economía y Hacienda), los ministros del Eurogrupo analizan
cuestiones relacionadas con las funciones que comparten en lo referente
a la moneda única.
e) La independencia resulta indispensable para el buen funcionamiento
de cualquier Banco Central. Conforme a lo dispuesto en el TCE, el
Eurosistema disfruta de plena independencia en el ejercicio de sus
funciones: ni el Banco Central Europeo, ni los bancos centrales
nacionales participantes en el Eurosistema, ni los miembros de sus
órganos rectores recabarán ni aceptarán instrucciones procedentes de
ningún otro organismo. Las instituciones y organismos comunitarios, así
como los gobiernos de los Estados miembros, están obligados a
respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los
órganos rectores del Banco Central Europeo o de los bancos centrales
nacionales.
Con el mismo objetivo, los miembros del Comité ejecutivo del BCE
tienen atribuidos mandatos de larga duración (ocho años) y sólo podrán
ser separados de su cargo por falta grave o incapacidad para el
desempeño de sus funciones. Del mismo modo, el Banco Central
Europeo dispone de su propio presupuesto, independiente del
presupuesto de la Comunidad Europea, lo que garantiza la autonomía de
su gestión con respecto a los intereses financieros comunitarios.
El Eurosistema no podrá conceder créditos en favor de organismos
comunitarios ni de ninguna administración nacional, lo que representa
una salvaguardia adicional para protegerle de cualquier intento de
injerencia política.
f) Sin perjuicio de tal independencia, se han previsto una serie de
conexiones con las instituciones comunitarias que preservan la fluidez
de la información recíproca. Así, a las reuniones del Consejo de
Gobierno y del Consejo General podrá asistir un miembro de la
Comisión Europea, aunque sin derecho a voto. Por norma general, la
representación de la Comisión corre a cargo del Comisario de Economía
y Hacienda. También el Presidente del Consejo de la Unión Europea
puede participar en las reuniones del Consejo de Gobierno y del
Consejo General, y presentar al primero de estos órganos propuestas a
debate, pero sin derecho a voto.
Por otro lado, se invita al Presidente del Banco Central Europeo a las
reuniones del Consejo de la Unión Europea cuando éste debate
cuestiones referentes a los objetivos y funciones del Sistema Europeo
de Bancos Centrales. El Presidente participa en las reuniones oficiales e
informales del Consejo Ecofin y en las reuniones del Eurogrupo. Los
gobernadores de los bancos centrales nacionales asisten a las reuniones
informales del Ecofin. El Banco Central Europeo y los bancos centrales
nacionales de la Unión Europea también cuentan con representación en
el Comité Económico y Financiero, órgano consultivo de la Comunidad
que se encarga de examinar una amplia gama de cuestiones de política
económica europea.
g) Por lo demás, y en aras a la necesaria transparencia, el Tratado
impone al Banco Central Europeo una serie de obligaciones de
información. Así, publica semanalmente el estado financiero consolidado
del Eurosistema, en el que se reflejan las transacciones monetarias y
financieras efectuadas por éste durante la semana anterior. Está
también obligado a publicar un informe sobre las actividades del
Sistema Europeo de Bancos Centrales con una periodicidad al menos
trimestral, así como a presentar un informe anual sobre dichas
actividades y sobre la política monetaria del año anterior y del año en
curso al Parlamento Europeo, al Consejo de la Unión Europea, a la
Comisión Europea y al Consejo Europeo. El Parlamento Europeo tiene la
facultad de celebrar un debate general sobre tal informe anual, y
recabar del presidente del Banco Central Europeo y de los demás
miembros del Comité Ejecutivo su posición ante las comisiones
competentes; ellos podrán también acudir por propia iniciativa, de modo
que las comparecencias se celebran generalmente cada trimestre. El
Presidente del Banco Central Europeo, en fin, ha institucionalizado la
celebración de una conferencia de prensa mensual, y en el Boletín
Mensual del Banco el Consejo de Gobierno expone sus opiniones sobre
la situación económica y las perspectivas de evolución de los precios.
h) Los bancos centrales nacionales de los países de la zona del euro,
junto con el Banco Central Europeo, tienen como objetivo primordial
mantener la estabilidad de precios a través de la política monetaria
única (en tal dirección se mueve igualmente la exigencia de que los
Estados controlen su déficit público, por ejemplo), salvaguardando de
este modo el poder adquisitivo de la nueva moneda. La estabilidad de
precios se define como un incremento interanual de los precios de
consumo inferior al 2% (las variaciones puramente estacionales y otros
efectos de breve duración, por ejemplo derivados de un alza coyuntural
del precio de ciertas materias primas, no se considerarán una
desviación del objetivo de estabilidad de precios).
El objetivo primordial del Sistema Europeo de Bancos Centrales, tal
como lo define el art. 2 de los Estatutos, consiste, pues, en mantener la
estabilidad de precios. Pero también deberá apoyar las políticas
económicas generales de la Comunidad con miras a contribuir a la
consecución de los objetivos comunitarios, para lo cual actuará según el
principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia,
favoreciendo una eficiente asignación de recursos.
i) El Eurosistema cuenta con los instrumentos y competencias
necesarias para dirigir una política monetaria eficaz en tal sentido. Las
funciones principales que desempeña son
definir y ejecutar la política monetaria de la zona del euro; a finde mantener la estabilidad de precios, el Eurosistema haestablecido una serie de instrumentos de política monetaria,destinados a influir en los tipos de interés del mercado, regularla situación de liquidez del sistema bancario y señalar laorientación general de la política monetaria única;
realizar operaciones de cambio de divisas y gestionar lasreservas oficiales en moneda extranjera de los países de la zonadel euro;
emitir billetes de banco en la zona del euro;
promover el buen funcionamiento del sistema de pagos.
Otras funciones son:
recabar la información estadística necesaria de las autoridadesnacionales competentes, o directamente de los agenteseconómicos (por ejemplo, entidades financieras);
examinar la evolución de los sectores financiero y bancario;
facilitar el intercambio de información entre el Sistema Europeode Bancos Centrales y las autoridades supervisoras.
Además, el Eurosistema contribuye a la supervisión de las entidades de
crédito y de la estabilidad del sistema financiero. El Banco Central
Europeo ejerce una función consultiva con respecto a las autoridades
comunitarias y nacionales en cuestiones relativas al ámbito de sus
competencias, en particular en lo que concierne a la legislación
comunitaria o nacional.
[1] Conforme al ap. 6, aparte de los casos de renovación periódica
y fallecimiento, el mandato de los miembros de Tribunal de Cuentas
concluirá individualmente por dimisión voluntaria o cese declarado por
el Tribunal de Justicia de conformidad con lo dispuesto en el apartado
7. El interesado será sustituido por el tiempo que falte para terminar
el mandato. Salvo en caso de cese, los miembros del Tribunal de
Cuentas permanecerán en su cargo hasta su sustitución.
[2]
Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 10. Otros órganos auxiliares
1. El Comité de las Regiones
2. El Comité Económico y Social
Junto con las instituciones estudiadas hasta ahora, en la Unión Europea
actúan dos asambleas consultivas. De un lado, el Comité de las
Regiones, con el que se da entrada en la formación de voluntad de la
Unión a entes territoriales regionales o locales; de otro, el Comité
Económico y Social, que pretende una representación institucionalizada
de grupos sociales significativos.
Desde el punto de vista práctico, merece un juicio positivo la
contribución de ambos órganos a un adecuado funcionamiento de la
Unión Europea, a una mayor transparencia y a un acercamiento de las
instituciones comunitarias al ciudadano. Sin embargo, resulta difícil
aceptar que tales órganos puedan superar su actual status meramente
consultivo, porque a su composición y funciones subyacen problemas de
tal complejidad que hacen casi inimaginable una articulación coherente
con los principios constitucionales. De un lado, la organización territorial
de cada uno de los Estados miembros es diferente, de manera que
resulta poco menos que imposible reducir a sistema su participación en
la formación de voluntad de la Unión Europea. De otra parte, la
complejidad del foro público, que ya no se puede articular sencillamente
a través de la distinción entre trabajadores y empresarios, hace aún
más difícil que el pasado justificar los ensayos de una representación
más o menos orgánica.
1. El Comité de las Regiones
a) El Comité de las Regiones fue concebido en Mastrique, en 1991, con
la intención de que represente a los entes locales y regionales en el
seno de la Unión Europea. Se pretende que éstos puedan intervenir en
el proceso comunitario de toma de decisiones, procurando así el trabajo
conjunto de los niveles europeo, nacional, regional y municipal. Dado
que alrededor de tres cuartas partes de la legislación comunitaria se
aplica a nivel local o regional, es natural que los representantes locales
y regionales participen en su elaboración.
El Comité de las Regiones se relaciona también directamente con el
principio de subsidiariedad, tal y como está formulado en el preámbulo
del Tratado de la Unión Europea: “una unión (...) en la que las
decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los ciudadanos,
de acuerdo con el principio de subsidiariedad”. Este principio, inscrito en
los Tratados al mismo tiempo que la creación del Comité de las
Regiones, significa que la Unión Europea no debería tomar medidas
sobre un asunto si los entes locales o regionales pueden hacerlo por sí
mismos.
Por último, ante el temor de que la Unión Europea progrese sin atender
a los intereses inmediatos de los ciudadanos, se procura mediante el
Comité de las Regiones asociar la Unión a responsables que son
inmediatamente conocidos por los ciudadanos y que puedan hacer oír
sus criterios.
En cualquier caso, y como se verá a continuación al analizar la
composición, el funcionamiento y las competencias del Comité de las
Regiones, su configuración efectiva no puede hacer plena justicia a
tales propósitos. Entre otras razones, porque la organización territorial
del poder de los Estados miembros de la Unión Europea es muy diversa,
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y tan múltiples peculiaridades sólo limitadamente pueden ser tomadas
en consideración a la hora de formar la voluntad política de la propia
Unión.
En definitiva, la Unión sigue teniendo como interlocutores privilegiados a
los Estados, y son éstos, en virtud de su autonomía constitucional, los
que determinan la participación efectiva de los entes regionales en la
determinación de la política europea. Para el caso de España, por
ejemplo, la participación de las Comunidades Autónomas en Europa a
través del Comité de las Regiones no puede sustituir los necesarios
mecanismos de participación de las Comunidades Autónomas en la
formación de voluntad del Estado cuando éste concurre, a través del
Gobierno de la Nación, para adoptar decisiones en el Consejo de la
Unión Europea. Sobre ello se hicieron algunos comentarios en la lección
tercera.
b) El Comité tiene carácter consultivo, y se le considera un órgano
complementario de tres instituciones comunitarias fundamentales
(Consejo, Comisión, Parlamento). Su lugar en el sistema institucional
comunitario se corresponde con la experiencia política de sus miembros
en los diversos niveles subestatales.
Constituye una asamblea independiente, cuyos miembros no deben
estar vinculados por mandato imperativo alguno. Deben ejercer sus
funciones en interés general de la Unión Europea, formando al efecto
grupos políticos.
c) El Comité está formado por 344 miembros y el mismo número de
suplentes 1 . Todos ellos son nombrados por el Consejo mediante
mayoría cualificada a propuesta de los Estados, que se reparten los
puestos en un número que va desde los veinticuatro para los cuatro
países mayores a los cinco de Malta 2 . Su mandato tiene una
duración de cuatro años, y es renovable; en caso de renuncia o
fallecimiento, el Consejo nombra un sustituto por el tiempo que falte
para terminar el mandato.
Cada país selecciona a los miembros que propone al Consejo con
arreglo a sus propios procedimientos; pero las delegaciones nacionales
deben reflejar el equilibrio político, geográfico, regional y local del
Estado miembro que representan. El Tratado de Niza establece que los
miembros del Comité de las Regiones deben ser titulares de un mandato
electoral en un ente regional o local, u ostentar responsabilidad política
ante una asamblea elegida.
Los diferentes procesos de selección reflejan la diversidad de sistemas
territoriales y políticos existentes en Europa. En consecuencia, existen
Estados en los que se ha reconocido la función representativa de las
regiones (Alemania o España, entre otros), mientras que en otros los
representantes proceden únicamente o en su mayoría del nivel local.
En el caso de España, y conforme a la moción votada en el Senado el
20 de octubre de 1993, la propuesta del Gobierno se realiza a partir de
propuestas que, a su vez, le remiten las Comunidades Autónomas y la
Federación de Municipios y Provincias: diecisiete de los veintiún puestos
de la delegación son designados por las Comunidades Autónomas, cada
una de las cuales propone un miembro titular y uno suplente, mientras
que los cuatro puestos restantes se reservan para representantes
locales.
d) El Comité establece su reglamento interno, y designa de entre sus
miembros al Presidente, al Vicepresidente primero y a la Mesa por un
período de dos años. La Mesa, formada por 56 miembros (incluidos el
Presidente y el primer Vicepresidente), es responsable de la aplicación
del programa político del Comité.
El Presidente convoca al Comité a instancia del Consejo o de la
Comisión; pero el Comité también puede reunirse por propia iniciativa.
El Comité de las Regiones organiza sus trabajos a través de seis
Comisiones especializadas (Política de Cohesión Territorial, Política
Económica y Social, Desarrollo Sostenible, Cultura y Educación, Asuntos
Constitucionales y Gobernanza Europea y Relaciones Exteriores). Las
Comisiones examinan los documentos procedentes del Consejo, la
Comisión o el Parlamento y elaboran proyectos de dictamen. Estos
deben ser aprobados por mayoría en uno cinco plenos anuales, que
tienen lugar en Bruselas. De este modo, el proyecto de dictamen pasa a
convertirse en dictamen, que a continuación se transmite al Consejo, a
la Comisión y al Parlamento.
e) La misión principal del Comité de las Regiones es elaborar
dictámenes relativos a sus ámbitos de competencia. El Tratado de
Mastrique estableció cinco ámbitos de consulta obligatoria: cohesión
económica y social; redes de transporte, energía y telecomunicaciones
transeuropeas; salud; educación y juventud; y, finalmente, cultura. El
Tratado de Amsterdam añadió otros cinco ámbitos a esta lista: empleo,
política social, medio ambiente, formación profesional y transporte.
Queda así cubierta la mayoría de las actividades de la UE.
Fuera de estos ámbitos, la Comisión, el Consejo y el Parlamento
Europeo también tienen la posibilidad de consultar al Comité de las
Regiones cuando consideren que una propuesta pueda tener
repercusiones importantes a escala local o regional. En particular, el
Comité firmó en septiembre de 2001 un protocolo de cooperación con la
Comisión en el que se impulsa la participación del mismo en los
debates a través de los informes prospectivos y de impacto. Los
primeros, solicitados por la Comisión antes de pronunciarse sobre
asuntos que considera importantes, permiten al Comité de las Regiones
intervenir en las primeras fases del proceso de toma de decisiones. Los
informes de impacto tienen por objeto evaluar las repercusiones de
políticas comunitarias en el plano regional o local.
El Comité de las Regiones, por su parte, puede emitir dictámenes por
propia iniciativa sobre proyectos legislativos europeos o sobre cualquier
propuesta que pueda tener repercusiones a nivel regional o local.
2. El Comité Económico y Social
a) El Comité Económico y Social Europeo es una asamblea creada por
los Tratados de Roma de 1957. Conforma un foro institucional de
consulta, representación, información y expresión de la sociedad civil,
que permite a los representantes de las organizaciones económicas,
sociales y cívicas de los Estados miembros participar en el proceso de
elaboración de las políticas y las decisiones a nivel comunitario. De esta
forma se pretende complementar la (deficitaria) democracia
representativa y parlamentaria europea mediante una suerte de
democracia participativa, en la que se concede relevancia a los sectores
económicos y sociales de la sociedad civil organizada.
Su función consultiva se desarrolla en relación con las tres grandes
instituciones de la Unión (Parlamento Europeo, Consejo y Comisión).
b) El Comité está formado por 344 miembros con mandato cuatrienal
(renovable). Todas las decisiones relativas a la organización interna del
Comité Económico y Social Europeo, como la elección del Presidente, de
los dos Vicepresidentes, de los miembros de la Mesa y de los
presidentes de los grupos y las secciones especializadas, se adoptan por
un período de dos años.
Los miembros del Comité se denominan Consejeros 3 y son
nombrados por el Consejo de la Unión Europea a propuesta de los
Estados miembros, que se reparten los puestos en un número que va
desde los veinticuatro para los cuatro países mayores a los cinco de
Malta 4 , y que realizan sus propuestas de acuerdo con las
organizaciones de la sociedad civil con representación a nivel nacional.
c) El Comité se estructura en tres Grupos: el de Empresarios, el de
Trabajadores y el de Actividades Diversas; cada miembro del Comité
decide a qué Grupo quiere adherirse 5 .
d) El Comité Económico y Social cuenta con seis secciones
especializadas:
Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social(ECO),
Mercado Único, Producción y Consumo (INT),
Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de laInformación (TEN),
Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía (SOC),
Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente (NAT),
Relaciones Exteriores (REX).
Además, tras la expiración del Tratado CECA en julio de 2002 y a
propuesta de la Comisión Europea, el Comité ha asumido las
competencias del Comité Consultivo de la CECA. Para ello, ha creado
una Comisión Consultiva de Transformaciones Industriales (CCTI),
compuesta por miembros del Comité Económico y Social y, en un
primer momento, representantes de los sectores del carbón y el acero.
Esta composición se irá ampliando a otros sectores afectados por los
problemas derivados de la modernización de la economía y a los
intereses correspondientes. En este sentido, las competencias de la
CCTI no se limitan únicamente a los sectores del carbón y el acero, sino
que tienen también en cuenta todos los aspectos relativos a las
transformaciones industriales.
Por lo demás, para determinados asuntos particulares o que competan
a varias secciones especializadas, el Comité puede recurrir a una
estructura temporal «ad hoc»: el Subcomité, de funcionamiento análogo
al de las secciones especializadas, pero cuya tarea se limita al examen
de un problema específico en un período de tiempo determinado.
e) El Comité elige a su Presidente y a la Mesa. El primero preside las
reuniones de la Mesa y está encargado de las relaciones con las
instituciones europeas y de la representación exterior del Comité. La
Mesa, compuesta por 24 miembros (a razón de 8 miembros por Grupo),
tiene como tarea la organización de los trabajos del Comité. Éste está
asistido por una Secretaría encabezada por el Secretario General (con
mandato quinquenal), que ejerce sus funciones bajo la autoridad del
Presidente.
f) El Comité es consultado preceptivamente en todos los casos previstos
en los Tratados, así como en aquéllos en que las tres instituciones de
referencia lo estimen oportuno. El Comité puede también recibir de la
Comisión el encargo de emitir un dictamen de carácter exploratorio, por
el que presenta recomendaciones sobre un asunto concreto antes de
que se aprueben propuestas o se adopten decisiones políticas.
Asimismo, tiene la facultad de emitir dictámenes o elaborar documentos
informativos por propia iniciativa. Por último, y a propuesta de uno de
los Grupos, tiene la posibilidad de elaborar resoluciones sobre cualquier
asunto de su competencia.
De este modo, el programa de trabajo del Comité depende del de la
Comisión Europea, pero también de las prioridades de cada Presidencia
del Consejo de la Unión y del programa de trabajo presentado por cada
Presidente del Comité al inicio de su mandato.
g) Una vez que la Mesa del Comité designa la sección especializada
competente para la preparación de un dictamen, ésta constituye en su
seno un grupo de estudio cuyos miembros son elegidos de entre los tres
Grupos teniendo en cuenta su competencia en el tema examinado y la
necesidad de contar con un cierto equilibrio geográfico. El tamaño de los
grupos de estudio varía entre tres y quince miembros en función de la
importancia del tema tratado (nueve personas, por término medio). En
él se nombra a un ponente, asesorado por expertos (cuatro, por regla
general). Para cuestiones de especial importancia, el Comité puede
organizar audiencias públicas con el fin de recoger la opinión de un
amplio sector de las partes interesadas.
Sobre la base de los trabajos del grupo de estudio, la sección aprueba
su dictamen por mayoría simple y lo transmite al Presidente del Comité.
En los Plenos del Comité (nueve al año), también por mayoría simple y
sobre la base del dictamen presentado por la sección competente, se
aprueba finalmente el dictamen. Una vez aprobados, los dictámenes son
enviados a la Comisión, al Consejo y al Parlamento Europeo y
publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
[1] Los miembros que no puedan asistir a una reunión del Consejo
podrán ser sustituidos por un suplente de su misma delegación
nacional, pero un suplente no podrá sustituir a más de un miembro.
[2] Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, 24 miembros; Polonia
y España, 21 miembros Rumanía, 15 miembros; Bélgica, Holanda,
Portugal, Grecia, Austria, Suecia, República Checa, Hungría y
Bulgaria, 12 miembros; Dinamarca, Irlanda, Finlandia, Lituania y
Eslovaquia, 9 miembros; Estonia, Letonia y Eslovenia, 7 miembros;
Chipre y Luxemburgo, 6 miembros; Malta, 5 miembros.
[3] Por regla general, los Consejeros no fijan su sede en Bruselas
para desempeñar su mandato, sino que siguen ejerciendo su
actividad profesional en sus países respectivos. No perciben
remuneración alguna por su actividad, aunque sí dietas de viaje y de
reunión, cuya cuantía es fijada por el Consejo.
[4] Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, 24 miembros; Polonia
y España, 21 miembros Rumanía, 15 miembros; Bélgica, Holanda,
Portugal, Grecia, Austria, Suecia, República Checa, Hungría y
Bulgaria, 12 miembros; Dinamarca, Irlanda, Finlandia, Lituania y
Eslovaquia, 9 miembros; Estonia, Letonia y Eslovenia, 7 miembros;
Chipre y Luxemburgo, 6 miembros; Malta, 5 miembros.
[5] El Grupo de Empresarios (o Grupo I) está formado por
miembros procedentes de los sectores privado y público de la
industria, de las pequeñas y medianas empresas, de las cámaras de
comercio, del comercio mayorista y al por menor, de los servicios
financieros, del transporte y de la agricultura. La mayoría de los
miembros del Grupo de Trabajadores (Grupo II) procede de
organizaciones sindicales nacionales que forman parte de la
Confederación Europea de Sindicatos (CES); algunos consejeros
pertenecen a sindicatos afiliados a la Confederación Europea de
Cuadros (CEC), y también hay consejeros que no están afiliados a
ninguna organización europea. El Grupo III, de Actividades Diversas,
comprende agricultores, pequeñas y medianas empresas, artesanía,
profesiones liberales, cooperativas, mutualidades, asociaciones de
consumidores, asociaciones de protección del medio ambiente,
asociaciones de familias, de voluntarios, de discapacitados, miembros
de la comunidad científica y docente, organizaciones no
gubernamentales, etc.
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Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 11. Los procesos de decisión
1. Los procedimientos legislativos
1.1. Base jurídica
1.2. Diálogo entre las instituciones
1.3. Los procedimientos legislativos
1.4. Peculiaridad del procedimiento presupuestario
1.5. El nuevo Tratado de Lisboa
2. La celebración de Tratados internacionales
1. Los procedimientos legislativos1
1.1. Base jurídica
El grado y la forma de participación de las diversas instituciones y
organismos comunitarios en los procesos comunitarios de decisión se
establece en las disposiciones del Tratado que confieren a la Comunidad
la competencia concreta para legislar en un ámbito determinado. Tal
disposición constituye la base jurídica en virtud de la cual se adopta el
acto jurídico de la Comunidad.
La identificación de la base jurídica corresponde a la Comisión, en el
momento de presentar su propuesta al Consejo. El Consejo (o, cuando
procede, el Parlamento) puede modificar la propuesta de la Comisión,
incluida la base jurídica. Pero, por regla general, es la iniciativa de la
Comisión la que determina el modo de elaboración de un determinado
acto comunitario; así, por ejemplo, será diferente tanto el
procedimiento como la intervención de las distintas instituciones y
organismos dependiendo de que el acto que se pretende elaborar se
considere integrado en el ámbito del mercado interior (art. 95:
codecisión, mayoría cualificada, consulta del CES) o del medio ambiente
(art. 175: codecisión en algunos casos, unanimidad y dictamen
consultivo en otros, consulta del CES y del CdR).
1.2. Organización y funcionamiento
En el proceso legislativo de la Comunidad europea, la toma de
decisiones es resultado de una interacción entre los niveles nacional y
comunitario, por una parte, y entre las diferentes instituciones y
organismos comunitarios que participan en el proceso legislativo, por
otra.
Los tres protagonistas principales de este segundo circuito son el
Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión. Su diálogo es la razón
de ser de los procedimientos establecidos, y cada institución desempeña
en ellos un papel determinante. El deber de cooperación y de diligencia
de las instituciones está previsto en el Tratado (art. 10 TCE), según la
interpretación del Tribunal de Justicia.
a) El Consejo es la institución que solía tomar la decisión final. A partir
de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, y en virtud del
procedimiento de codecisión, ejerce el poder legislativo conjuntamente
con el Parlamento en un número considerable de ámbitos; también
otros procedimientos establecen una participación más o menos intensa
del Parlamento Europeo en el proceso de toma de decisiones. El
Consejo comparte el poder de decisión con el Banco Central Europeo
para la política monetaria, y al Consejo Europeo se le atribuye
expresamente un papel en la aplicación de esa política. Dado que el
Consejo adopta sus decisiones mediante negociación entre sus
miembros para tratar de llegar a una transacción entre los distintos
intereses, la Presidencia y la Comisión desempeñan un papel muy
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importante en la búsqueda de tal transacción.
b) El Parlamento ha ido adquiriendo a lo largo de los años poderes
legislativos cada vez mayores. Actualmente, el Parlamento Europeo
codecide con el Consejo en la mayor parte de los ámbitos (mercado
interior, transportes, investigación, medio ambiente). Pero en algunos
otros sectores (agricultura, políticas estructurales) se han mantenido
otros procedimientos legislativos (cooperación, dictamen consultivo,
dictamen conforme) en los que el Parlamento
Europeo tiene una capacidad menor para influir en el proceso
legislativo. Para llevar a buen fin el procedimiento legislativo, el
Parlamento debe llegar a transacciones políticas en los ámbitos más
complejos.
c) El papel clave de la Comisión en el procedimiento legislativo consiste
en su poder de iniciativa y en la posibilidad que tiene de modificar su
propuesta, o incluso retirarla, en cualquier momento del procedimiento.
Con excepción de determinados casos muy específicos, la Comisión
ostenta el monopolio de la iniciativa legislativa en el marco TCE. Esto
significa que le compete establecer el marco de negociación que
desembocará en la decisión del legislador, el cual no puede ni modificar
la propuesta de la Comisión, a no ser dentro de sus mismos objetivos,
ni legislar sin una propuesta de la Comisión.
Ya iniciado el proceso legislativo, la Comisión participa en él de una
forma muy activa, especialmente mediante la capacidad de modificar su
propuesta. Esta facultad es decisiva, en particular, en las negociaciones
entre los representantes de los Estados en el Consejo. Éste legisla en
gran parte de los casos por mayoría cualificada, pero sólo puede
modificar la propuesta de la Comisión por unanimidad. Esto significa
que, si el Consejo desea modificar la propuesta de la Comisión, sólo
puede hacerlo por mayoría cualificada cuando la Comisión esté de
acuerdo con las modificaciones que el Consejo pretende introducir; en
caso contrario, el Consejo necesita pronunciarse por unanimidad. De
este modo, la Comisión desempeña un importante papel a la hora de
orientar y controlar las transacciones que tienen lugar en el seno del
Consejo. La Comisión desempeña también un papel importante en la
búsqueda de soluciones transaccionales entre el Consejo y el
Parlamento dentro del procedimiento de codecisión, especialmente en la
etapa de conciliación.
El papel de iniciativa legislativa que tiene la Comisión se ve modificado
en el ámbito de la política económica y monetaria, ya que el Tratado
establece que el Consejo decida basándose en una recomendación (y no
en una propuesta) de la Comisión o del Banco Central Europeo, y para
modificar la recomendación de la Comisión no es necesaria la
unanimidad del Consejo.
d) En el proceso legislativo intervienen asimismo algunos organismos
que representan determinados intereses económicos, sociales, locales,
regionales, etc., y cuya consulta establecen los Tratados para
determinados temas. Se trata del Comité Económico y Social (CES), del
Comité de las Regiones (CdR), del Banco Central Europeo (BCE), del
Comité de Empleo, etc.
Por último hay casos para los que el TCE estipula que un acto
comunitario ha de ser aprobado por los Estados miembros según sus
reglas constitucionales respectivas. Se trata de disposiciones de carácter
constitucional, como los derechos de ciudadanía, el procedimiento
electoral uniforme o los recursos propios.
1.3. Los procedimientos legislativos
Actualmente, el Tratado CE comprende más de veintidós procedimientos
decisorios distintos para la adopción de actos legislativos, dependiendo
de la participación de las distintas instituciones y organismos. Pese a las
modificaciones que se han ido introduciendo en la materia, tales
procedimientos aún se caracterizan por una enorme complejidad; a
menudo sólo los especialistas pueden seguir su desarrollo.
El procedimiento legislativo ha evolucionado considerablemente desde
el Tratado de Roma del 25 de marzo de 1957. En un principio, se
caracterizaba fundamentalmente por el monopolio de la Comisión en
cuanto a la iniciativa y por el poder decisorio del Consejo; el Parlamento
sólo tenía derecho a ser consultado. El Acta Única Europea, que entró
en vigor el 1 de julio de 1987, introduce el procedimiento de
cooperación en la realización del mercado interior, pero este
procedimiento ha caído prácticamente en desuso en la actualidad,
excepto en el ámbito de la Unión Económica y Monetaria. El Tratado de
Mastrique, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, introduce el
procedimiento de codecisión. Este procedimiento se aplicó en primer
lugar a quince ámbitos, y después se amplió a veinticuatro con el
Tratado de Amsterdam, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999. El
Tratado de Niza volvió a ampliar el ámbito de aplicación, y hoy puede
decirse que constituye el procedimiento legislativo predominante. Se
distingue del procedimiento de cooperación en dos puntos esenciales: la
fase de conciliación y la imposibilidad de que el Consejo imponga su
voluntad al Parlamento, aún por unanimidad.
Los cuatro procedimientos legislativos principales que recoge el Tratado
son, pues, el de codecisión, el de dictamen conforme, el de cooperación
y el de dictamen consultivo. Estos procedimientos pueden resumirse
como sigue:
a) El procedimiento de codecisión
En el procedimiento de codecisión (art. 251 del TCE), el Parlamento
Europeo y el Consejo toman parte en el procedimiento legislativo como
colegisladores y en condiciones de igualdad. Este procedimiento, que
introdujo en el TCE el Tratado de la Unión Europea, ha sido objeto de
algunas mejoras y de una ampliación de su ámbito de aplicación
mediante el Tratado de Amsterdam. Así, el procedimiento de codecisión
se aplica actualmente a ámbitos como el mercado interior, como la libre
circulación de los trabajadores, el derecho de establecimiento, los
transportes, la educación y la formación profesional, la protección del
consumidor, etc. El procedimiento puede resumirse de la manera
siguiente:
– La Comisión presenta una propuesta al Parlamento Europeo y al
Consejo. El Parlamento Europeo dictamina sobre la propuesta (primera
lectura).
– El Consejo se pronuncia sobre la propuesta de la Comisión y sobre las
enmiendas del Parlamento. Si las aprueba todas (o si el Parlamento no
ha presentado ninguna), el Consejo puede adoptar el acto. En caso
contrario, transmite al Parlamento Europeo una “posición común”;
– El Parlamento se pronuncia sobre la “posición común” en un plazo de
tres meses (segunda lectura):
• Si el Parlamento aprueba la “posición común”, el acto se adopta en
esta forma y termina el procedimiento.
• Si el Parlamento rechaza la “posición común”, el acto propuesto se
considera no adoptado, y el procedimiento termina igualmente.
• La tercera posibilidad es que el Parlamento proponga nuevas
enmiendas, en cuyo caso el procedimiento continúa en los términos
siguientes.
El texto enmendado por el Parlamento se transmite al Consejo ya la Comisión, la cual dictamina sobre tales enmiendas. Sidentro de un plazo de tres meses el Consejo aprueba todas lasenmiendas por mayoría cualificada, el acto se consideraadoptado en forma de “posición común modificada”. El Consejodebe pronunciarse por unanimidad sobre las enmiendas delParlamento que han sido objeto del dictamen negativo de laComisión.
Si el Consejo no aprueba todas las enmiendas en los términosseñalados en el apartado anterior, se convoca al Comité deConciliación en un plazo de seis semanas. El Comité deConciliación reúne, en número igual, a los miembros del Consejo(o sus representantes) y a miembros del Parlamento Europeo,con el fin de intentar llegar a un acuerdo sobre un proyecto
común en un plazo de seis semanas a partir de la convocatoria.En caso de acuerdo, el Consejo y el Parlamento deben aprobarel proyecto común así elaborado dentro de un nuevo plazo deseis semanas. En caso de desacuerdo, el acto propuesto seconsidera no adoptado.
Cabe subrayar que en la primera lectura no hay plazos establecidos,
mientras que en la segunda y en la etapa de conciliación sí que existen
plazos estrictos; su transcurso impide que el acto sea adoptado.
En la mayoría de los casos, el Consejo decide por mayoría cualificada.
Sin embargo, en algunos casos específicos decide por unanimidad
durante todo el procedimiento.
Durante la primera y la segunda lectura tienen lugar reuniones técnicas
y diálogos tripartitos entre el Consejo, el Parlamento Europeo y la
Comisión, y lo mismo ocurre antes de la reunión del Comité de
Conciliación, con el fin de acercar posiciones entre las Instituciones y de
facilitar la búsqueda de un acuerdo, evitando así la reunión del Comité
de Conciliación. Con el mecanismo del diálogo tripartito, que no está
previsto en los Tratados, ha podido reducirse de manera significativa el
número de asuntos que requieren una reunión del Comité de
Conciliación, y en consecuencia la duración del procedimiento
legislativo.
En la actualidad, los acuerdos en primera y segunda lectura
representan alrededor del 72% del total de asuntos en procedimiento
de codecisión (más o menos un 32% en primera lectura y un 40% en
segunda lectura). A menudo son los asuntos más sensibles desde el
punto de vista político los que son objeto del procedimiento de
conciliación, lo cual coincide con la lógica del procedimiento de
codecisión. Sin embargo, no siempre ocurre así; en ocasiones llegan al
procedimiento de conciliación asuntos relativamente técnicos, y a veces
se llega a un acuerdo en primera lectura aun para un asunto delicado
desde el punto de vista político, por motivos de prioridades políticas o
por imperativos del calendario.
b) Procedimiento de cooperación
El procedimiento de cooperación (art. 252 del TCE) fue instaurado por
el Acta Única Europea con el fin de dar más peso a la consulta al
Parlamento en la adopción de determinadas decisiones, dejando
siempre la última palabra al Consejo. El Tratado de Amsterdam redujo
considerablemente el ámbito de aplicación de este procedimiento en
beneficio del procedimiento de codecisión. El procedimiento de
cooperación únicamente se aplica en la actualidad al ámbito de la
política económica y monetaria.
El procedimiento de cooperación puede resumirse así:
La Comisión transmite una propuesta al Consejo y al ParlamentoEuropeo. El Parlamento emite un dictamen sobre tal propuesta(primera lectura), y a la vista de ese dictamen el Consejoadopta una “posición común”, que es remitida de nuevo alParlamento.
El Parlamento europeo, en segunda lectura, y siempre dentrodel plazo de tres meses, puede: bien aprobar la posición común; en ese caso, el Consejoaprueba definitivamente el acto conforme a la posición común;• bien rechazarla por mayoría absoluta; aún así, el Consejopuede adoptar la posición común, pero ha de hacerlonecesariamente por unanimidad;• bien proponer enmiendas, también por mayoría absoluta.
En el caso de que el Parlamento hubiera enmendado la posicióncomún, la Comisión reconsidera su propuesta en el plazo de unmes en función de las enmiendas propuestas por el ParlamentoEuropeo, y remite esta propuesta reconsiderada al Consejo. ElConsejo, en el plazo de tres meses, adopta la propuestareconsiderada por mayoría cualificada; sólo puede modificarlapor unanimidad.
Como en el caso anterior, el transcurso de los plazos establecidos
impide que el acto sea adoptado.
c) El procedimiento de dictamen consultivo
Este procedimiento puede ser bien obligatorio, porque lo exigen los
Tratados comunitarios en diferentes ámbitos (por ejemplo la agricultura,
las reglas de competencia, los asuntos fiscales y en materia de revisión
de los Tratados), bien facultativo, aunque el Consejo se ha
comprometido a consultar al Parlamento sobre la mayoría de las
cuestiones importantes, y también la Comisión puede pedir al Consejo
que se consulte al Parlamento.
Según este procedimiento, una vez recibida una propuesta de la
Comisión, el Consejo debe pedir y estudiar el dictamen del Parlamento
Europeo, para luego pronunciarse por mayoría cualificada o por
unanimidad, según los casos. Pero el Consejo queda vinculado sólo a
solicitar tal dictamen, no a seguir la posición del Parlamento (dictamen
preceptivo, pero no vinculante): el Parlamento no puede impedir que se
adopte el acto ni imponer la modificación del mismo, aunque,
naturalmente, el Consejo puede modificar el proyecto de acto si
considera justificadas las propuestas de enmienda del Parlamento
Europeo. Cosa distinta es que la Comisión pueda modificar entretanto
su propuesta para tener en cuenta el dictamen del Parlamento Europeo;
en este caso, como ya se ha dicho, el Consejo sólo puede modificar la
propuesta de la Comisión por unanimidad.
d) El procedimiento de dictamen conforme
El Acta Única Europea de 1986 introdujo el procedimiento de dictamen
conforme en dos sectores: los acuerdos de asociación y la adhesión a la
Unión Europea. En la actualidad, este procedimiento se aplica también,
por ejemplo, a los Fondos Estructurales y de Cohesión, a las
modificaciones de los estatutos del Sistema Europeo de Bancos
Centrales y del BCE o, como hemos visto en una lección anterior, a los
controles preventivo y represivo que la Unión ejerce sobre el respeto a
sus principios esenciales por parte de los Estados miembros.
El procedimiento de dictamen conforme atribuye al Parlamento Europeo
un verdadero poder de bloqueo en todos estos ámbitos, ya que el
Consejo no puede adoptar el acto sin su acuerdo. El Parlamento puede
aceptar o rechazar la propuesta, pero no modificarla.
1.4. Peculiaridad del procedimiento presupuestario
a) El procedimiento de adopción del presupuesto dura más de ocho
meses. La Comisión prepara un anteproyecto que somete al Consejo de
la Unión Europea. Sobre esta base, el Consejo elabora un proyecto de
presupuesto que trasmite al Parlamento para una primera lectura. El
Parlamento enmienda el proyecto en función de sus prioridades políticas
y lo devuelve al Consejo, que a su vez puede modificarlo antes de
enviarlo de nuevo al Parlamento. Éste, en segunda lectura, aprueba o,
como ya ha ocurrido en varias ocasiones, rechaza el presupuesto,
exigiendo es este caso que se le presente un nuevo proyecto. Quien da
por finalizado el procedimiento, constatando el acuerdo entre
Parlamento y Consejo, es el Presidente del Parlamento; sólo tras su
firma puede ejecutarse el Presupuesto.
La Comisión entonces ejecuta el presupuesto. El Tribunal de Cuentas,
por su parte, examina la ejecución del presupuesto del año precedente
y publica su informe anual. El Consejo, a la luz de las observaciones del
Tribunal de Cuentas propone una recomendación al Parlamento
Europeo. Y éste, sobre la base de una recomendación de su Comisión de
Control Presupuestario, aprueba la gestión de la Comisión. La decisión
de aprobación de la gestión contiene recomendaciones para mejorar la
ejecución del presupuesto en el futuro. El Parlamento también puede
denegar la aprobación de la gestión. b) Si bien el diálogo entre ambas
ramas de la autoridad presupuestaria, el Parlamento y el Consejo, ha
atravesado fases difíciles, hasta el punto de dar lugar a litigios ante el
Tribunal de Justicia, las Instituciones se han esforzado por instaurar
procedimientos que mejoren el procedimiento presupuestario previsto
en el art. 272 TCE. En la actualidad, este artículo (que desde la revisión
de 1975 no ha sufrido prácticamente cambio alguno) sólo refleja
parcialmente la realidad de un procedimiento que ha ido evolucionando
profundamente.
Desde 1988 el Parlamento, el Consejo y la Comisión han firmado cuatro
acuerdos interinstitucionales sobre la disciplina presupuestaria y la
mejora del procedimiento presupuestario; estos acuerdos van
acompañados de perspectivas financieras plurianuales que establecen
topes de gasto por sectores que las tres instituciones se comprometen a
respetar durante el procedimiento presupuestario anual. Pretenden, en
definitiva, reforzar la disciplina presupuestaria, controlar el aumento
total de los gastos y garantizar un desarrollo armonioso del
procedimiento presupuestario.
El primer AII se celebró en 1988 para permitir la aplicación de las
perspectivas financieras 1988-1992 («Paquete Delors I»), destinadas a
lograr los recursos necesarios para la aplicación presupuestaria del Acta
Única. Desde entonces, las perspectivas financieras se renovaron en
1992 para el período 1993-1999 («Paquete Delors II»), en 1999 para el
período 2000-2006 («Agenda 2000») y en 2006 para el período 2007-
2013.
b) El factor que determina la mayor complejidad del procedimiento es la
clasificación de los gastos en obligatorios (GO) y no obligatorios (GNO).
Al margen de su poder final sobre el conjunto del Presupuesto, el poder
de decisión del Parlamento varía radicalmente entre unas partes y otras
del mismo. Si bien tiene la última palabra para los gastos no
obligatorios (con ciertos límites), para los obligatorios su poder se
reduce casi a emitir un dictamen motivado. De hecho, el aumento del
poder presupuestario del Parlamento tiene más relación con el mayor
porcentaje de los gastos no obligatorios en el presupuesto que con
cambios de procedimiento 3 .
El art. 272 del TCE se refiere a los gastos obligatorios como “gastos
(...) que resulten obligatoriamente del Tratado o de los actos adoptados
en virtud de éste”. Según esto, nos encontraríamos ante gastos
inevitables a cuya percepción tienen derecho terceros, bien sea
agricultores que se acogen a precios garantizados, bien países terceros
vinculados a la Unión por acuerdos internacionales. Los gastos no
obligatorios serían créditos que se pueden suprimir y sobre los cuales la
autoridad presupuestaria tendría una amplia capacidad discrecional.
La realidad es mucho menos precisa, y la clasificación de los gastos en
una u otra categoría ha sido siempre fuente de conflicto entre ambas
ramas de la autoridad presupuestaria. Además, existen casos
paradigmáticos que muestran hasta qué punto es difícil realizar esta
distinción: los salarios de los funcionarios se han considerado siempre
gastos no obligatorios, cuando de hecho existe una obligación legal
auténtica de abonarlos.
Tal como ya se ha mencionado, el Parlamento tiene la última palabra en
cuanto a los gastos no obligatorios, pero esto no significa que pueda
consignar en el presupuesto cualquier importe. Para ello se ve limitado
por el “tipo máximo de aumento” (art. 272 TCE), que consiste en una
indicación estadística que calcula la Comisión. En los años 80, la fijación
del tipo máximo fue fuente continua de conflictos entre el Parlamento y
el Consejo. La mecánica de las perspectivas financieras, que obliga a las
tres instituciones a respetar límites máximos anuales en cada rúbrica de
gasto, ha hecho pasar a un segundo plano la problemática del tipo de
aumento.
1.5. El nuevo Tratado de Lisboa
El Proyecto de Tratado constitucional modificaba la denominación del
procedimiento de codecisión, que pasaba a ser la de procedimiento
legislativo ordinario, y generalizaba su aplicación, aunque en casos
particulares específicamente previstos podrían regir procedimientos
legislativos especiales. El Tratado de Lisboa generaliza igualmente el
procedimiento legislativo ordinario que, conforme al artículo 249 A
TFUE, “consiste en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el
Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o
una decisión”. El procedimiento se define en el artículo 251 TFUE, que
aclara y simplifica el procedimiento aquí estudiado.
2. La celebración de Tratados internacionales
a) La personalidad jurídica está ligada en el Derecho internacional a la
capacidad para vincularse mediante Tratados. En tal medida, y
conforme a lo estudiado en la lección segunda, es la Comunidad, más
que la Unión, quien está en condiciones de celebrarlos. Precisamente
por ello, la regulación del procedimiento para la celebración de Tratados
se contiene en el TCE, art. 300.
b) El número primero del art. 300 TCE se refiere a la iniciativa para
emprender negociaciones y a la dirección de las mismas:
En los casos en que las disposiciones del presente Tratado prevean la
celebración de acuerdos entre la Comunidad y uno o más Estados u
organizaciones internacionales, la Comisión presentará recomendaciones
al Consejo, el cual autorizará a aquélla la apertura de las negociaciones
necesarias.
Dichas negociaciones serán llevadas a cabo por la Comisión, en consulta
con los comités especiales designados por el Consejo para que la asistan
en dicha función y de acuerdo con las directrices que el Consejo pueda
marcarle.
En el ejercicio de las competencias que le atribuye el presente apartado,
el Consejo decidirá por mayoría cualificada, excepto en los casos en los
que el primer párrafo del apartado 2 dispone que el Consejo decidirá por
unanimidad (cuando el acuerdo se refiera a un ámbito en el que sea
necesaria la unanimidad para la adopción de reglas internas o se trate
de acuerdos que establezcan una asociación que entrañe derechos y
obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos
particulares).
c) El apartado tercero se refiere a la intervención del Parlamento, que
tiene lugar una vez fijado el texto del Tratado: Salvo para los acuerdos
contemplados en el apartado 3 del art. 133 (política comercial común),
el Consejo concluirá los acuerdos previa consulta al Parlamento
Europeo, incluso cuando se trate de un ámbito en el que resulte
necesario el procedimiento de codecisión o de cooperación para la
adopción de reglas internas. El Parlamento Europeo emitirá su dictamen
en un plazo que el Consejo podrá fijar según la urgencia. De no mediar
dictamen al término de dicho plazo, el Consejo podrá pronunciarse sin
él. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, se concluirán previo
dictamen conforme del Parlamento Europeo los acuerdos que
establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones
recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares, así como
los demás acuerdos que creen un marco institucional específico al
organizar procedimientos de cooperación, los acuerdos que tengan
implicaciones presupuestarias importantes para la Comunidad y los
acuerdos que impliquen una modificación de un acto aprobado con
arreglo al procedimiento de codecisión. En caso de urgencia, el Consejo
y el Parlamento Europeo podrán fijar un plazo para la emisión del
dictamen conforme.
d) El art. 300.2 TCE se refiere a la competencia del Consejo para
comprometerse formalmente mediante la firma y celebración del
Tratado internacional ya negociado, así como para ciertas decisiones
anejas a tal acto (aunque deba informar sobre ellas al Parlamento): Sin
perjuicio de las competencias reconocidas a la Comisión en este ámbito,
la firma, que podrá ir acompañada de una decisión sobre la aplicación
provisional antes de la entrada en vigor, y la celebración de los acuerdos
serán decididas por el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de
la Comisión. El Consejo decidirá por unanimidad cuando el acuerdo se
refiera a un ámbito en el que sea necesaria la unanimidad para la
adopción de reglas internas o se trate de uno de los acuerdos que
establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones
recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares. Se
informará de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo acerca de
toda decisión adoptada con arreglo al presente apartado relativa a la
aplicación provisional de acuerdos.
e) El mismo apartado atribuye al Consejo ciertas facultades en relación
con la ulterior ejecución del Tratado, con la simple obligación de
informar al Parlamento: Se aplicarán los mismos procedimientos para la
decisión de suspender la aplicación de un acuerdo y para el
establecimiento de posiciones que deban adoptarse en nombre de la
Comunidad en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho
organismo deba adoptar decisiones que surtan efectos jurídicos, excepto
las decisiones que completen o modifiquen el marco institucional del
acuerdo. Se informará de forma plena e inmediata al Parlamento
Europeo acerca de toda decisión adoptada con arreglo al presente
apartado relativa a la suspensión de acuerdos o al establecimiento de la
posición de la Comunidad en algún organismo creado por un acuerdo.
En el mismo contexto, el apartado cuarto prevé la atribución de ciertas
competencias a la Comisión: Al concluir un acuerdo, el Consejo podrá
autorizar a la Comisión para que apruebe en nombre de la Comunidad
las adaptaciones para cuya adopción dicho acuerdo prevea un
procedimiento simplificado o la intervención de un órgano creado por el
acuerdo, sometiendo, si procede, dicha autorización a condiciones
específicas.
f) En los números cinco y seis del art. 300, en fin, se prevé que la
celebración de Tratados que impliquen enmiendas al presente Tratado o
que, conforme al dictamen del Tribunal de Justicia emitido al efecto (y
que se estudiará en la lección décimocuarta), no sean compatibles con
el mismo, deberá abordarse por el procedimiento de reforma del propio
Tratado, previsto en el art. 48 TUE, y que se estudia más adelante.
g) El art. 111 TCE contiene reglas específicas para los tratados en
materia de régimen monetario o de régimen cambiario con uno o varios
Estados u organizaciones internacionales, en las que el Consejo
adquiere mayor centralidad tanto en la iniciativa como en las
negociaciones (por más que la Comisión estará plenamente asociada a
las mismas).
h) El art. 24 TUE prevé, para los dos pilares no comunitarios de la Unión
(ap. 1 y 4), que cuando sea necesario celebrar un acuerdo con uno o
varios Estados u organizaciones internacionales, el Consejo podrá
autorizar a la Presidencia, en su caso asistida por la Comisión, a
entablar negociaciones a tal efecto. El Consejo celebrará dichos
acuerdos basándose en una recomendación de la Presidencia (ap. 1).
Los acuerdos celebrados con arreglo a las condiciones establecidas en el
presente artículo serán vinculantes para las instituciones de la Unión
(ap. 6). Pero ningún acuerdo será vinculante para un Estado miembro
cuyo representante en el Consejo declare que tiene que ajustarse a las
exigencias de su propio procedimiento constitucional; los restantes
miembros del Consejo podrán acordar, no obstante, que el acuerdo se
les aplique provisionalmente. El Consejo decidirá por unanimidad
cuando el acuerdo se refiera a una cuestión en la que se requiera la
unanimidad para la adopción de decisiones internas (ap. 2); cuando el
acuerdo tenga como finalidad aplicar una acción común o una posición
común en el ámbito PESC o cuando el acuerdo se refiera a una cuestión
en la que se requiera la mayoría cualificada para la adopción de
decisiones o de medidas internas en el tercer pilar, el Consejo decidirá
por mayoría cualificada de conformidad con las reglas que regulan ésta,
de modo diferente, en ambos pilares (ap. 3 y 4).
i) El Tratado de Lisboa otorga personalidad jurídica a la Unión (artículo
46 A TUE), y esto se traduce, naturalmente, en la capacidad para
concluir acuerdos internacionales (artículo 24 TUE). El procedimiento
general es regulado en el artículo 188 N TFUE. Las modificaciones
principales respecto del artículo 300 TCE son
que no es la Comisión la que negocia el Tratado, sino unnegociador designado al efecto.
que se informará de forma plena e inmediata al ParlamentoEuropeo en todas las fases del procedimiento.
Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 12. Las fuentes del Derecho Comunitario
1. El Derecho originario
1.1. Naturaleza
1.2. Contenido
1.3. El procedimiento de reforma de los Tratados
2. El Derecho derivado
2.1. Actos tipificados en el Derecho comunitario
2.2. Actos atípicos
2.3. Los pilares no comunitarios de la Unión
2.4. El nuevo Tratado de Lisboa
2.5. El nuevo Tratado de Lisboa
3. Los Tratados internacionales y otras fuentes del Derecho Internacional
3.1. Los Tratados internacionales
3.2. Otras fuentes de Derecho internacional.
4. Otras fuentes del Derecho de la Unión
1. El Derecho originario1.1. Naturaleza
a) Se denomina Derecho originario a las normas contenidas en los
Tratados que dan vida al ordenamiento comunitario.
Este Derecho originario se fundamenta en el consentimiento de los
Estados, formado a través de los procedimientos previstos en las
Constituciones de cada Estado miembro y manifestado en forma
solemne, de cara a la comunidad internacional, a través de la
correspondiente ratificación de los Tratados. Las normas que dan origen
al ordenamiento comunitario son, pues, de carácter jurídico-
internacional.
Del mismo modo, las modificaciones del Derecho originario han de
recogerse en normas convencionales, que tienen la misma naturaleza
que los Tratados constitutivos. Por ello el Derecho originario comprende
no sólo los Tratados constitutivos, sino también los Tratados que los
han modificado.
b) Las normas de Derecho originario gozan de primacía sobre las demás
normas de Derecho europeo, que no pueden contradecirlas. Para
garantizarlo se establece una serie de recursos ante el Tribunal de
Justicia, que se estudiarán en la última lección.
Asimismo, los Tratados comunitarios prevalecen sobre los convenios o
acuerdos que hubieran celebrado con anterioridad dos o más Estados
miembros entre sí. Y, por supuesto, dos o más Estados miembros,
después de haber asumido las obligaciones contenidas en el Derecho
originario, tampoco pueden celebrar un Tratado que les aparte
singularmente del régimen ya establecido con carácter general en el
Derecho originario.
Del art. 48 TUE se puede deducir igualmente que no cabe modificar los
Tratados por vías diferentes de las previstas al efecto, ni siquiera
mediante un Tratado firmado por todos los Estados miembros de
conformidad con las reglas generales del Derecho internacional (por
ejemplo, si pretendieran retroceder en algún aspecto de la integración
sin pasar por los trámites de consulta previstos en el art. 48 TUE).
También están sujetos a la primacía de los Tratados constitutivos de la
Unión aquellos Tratados que los Estados miembros celebren con
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terceros países con posterioridad a la entrada en vigor de los Tratados
comunitarios o a la correspondiente adhesión. Los Convenios o
Acuerdos que los países miembros tuvieran ya celebrados con terceros
países y que sean contradichos por los Tratados comunitarios no
quedan bajo la primacía de éstos, si bien en estos casos el país
miembro deberá recurrir a todos los medios apropiados para eliminar
incompatibilidades o contradicciones (art. 307 TCE).
1.2. Contenido
Cabe diferenciar los Tratados constitutivos y los Tratados concluidos
para su modificación, de un lado; de otro, los actos de naturaleza
convencional que se producen con motivo de las adhesiones de nuevos
Estados miembros.
a) Los Tratados constitutivos son (al margen del ya expirado Tratado
constitutivo de la Comunidad Económica del Carbon y del Acero), los de
la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la
Energía Atómica, adoptados en Roma el 25 de marzo de 1957 y que
entraron en vigor el 1.1.1958. Ambos tienen, como el TUE (art. 51),
una duración ilimitada.
Modificaciones generales de los Tratados, efectuadas naturalmente a
través de Tratado, se encuentran en
el Acta Única Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de febrerode 1986 por nueve Estados miembros y el 28 de febrero de 1986en La Haya por los tres Estados restantes (entró en vigor el1.7.1987),
el Tratado de la Unión Europea firmado en Mastrique el 7 defebrero de 1992 (entró en vigor al 1.11.1993),
el Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997 (entró envigor el 1.5.1999),
el Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001 (entró en vigor el1.2.2003).
el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, que siculmina con éxito el actual proceso de ratificación debería entraren vigor el 1 de enero de 2009.
Algunas modificaciones parciales fueron llevadas a cabo, por ejemplo,
por los Tratados por el que se modifican determinadas disposiciones
presupuestarias y financieras de los Tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas (Luxemburgo, 22 de abril de 1970) y por el que
se constituye un Consejo único y una Comisión única de las
Comunidades Europeas (Bruselas, 22 de julio de 1975).
b) Las ampliaciones han dado lugar también a los correspondientes
Tratados de Adhesión y a las Actas relativas a las condiciones de
adhesión
de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido de Gran Bretaña, envigor desde el 1.1.1973
de Grecia, en vigor desde el 1.1.1981
de España y Portugal, en vigor desde el 1.1.1986
de Austria, Finlandia y Suecia, en vigor desde el 1.1.1995
de Chequia, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta,Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, en vigor desde el 1.5.2004
de Bulgaria y Rumanía, en vigor desde el 1.1.2007
1.3. El procedimiento de reforma de los Tratados
a) El art. 48 TUE regula el procedimiento ordinario de reforma de los
Tratados, que prevé la reunión al efecto de una conferencia de
representantes de los gobiernos de los Estados miembros (la llamada
Conferencia Intergubernamental).
Al margen de dicho procedimiento general quedan, de un lado, las
modificaciones derivadas de la adhesión de nuevos Estados, que ya se
estudiaron en la lección tercera. De otro, ciertos procedimientos
simplificados que afectan a cuestiones muy concretas (el desarrollo de la
ciudadanía, la adopción de un régimen electoral común y la financiación
de la Comunidad con recursos propios); tanto la iniciativa como el
derecho parlamentario de concurso están regulados de modo diferente
en cada uno de estos supuestos, pero siempre se prescinde de la
Conferencia Intergubernamental: tras la decisión del Consejo por
unanimidad, las modificaciones propuestas deben ser ratificadas por los
Estados miembros.
b) El art. 48 TUE dispone un procedimiento en tres fases:
La fase de iniciativa: El Gobierno de cualquier Estado miembro o la
Comisión podrán presentar al Consejo proyectos de revisión de los
Tratados sobre los que se funda la Unión. Si el Consejo, previa consulta
al Parlamento Europeo y, en su caso, a la Comisión, emite un dictamen
favorable a la reunión de una conferencia de los representantes de los
Gobiernos de los Estados miembros, ésta será convocada por el
Presidente del Consejo, con el fin de que se aprueben de común
acuerdo las modificaciones que deban introducirse en dichos Tratados.
En el caso de modificaciones institucionales en el ámbito monetario se
consultará también al Consejo del Banco Central Europeo. El Parlamento
Europeo ha visto reiteradamente frustrados sus deseos de verse
legitimado para promover una revisión de los Tratados. Por lo demás, el
Consejo decide sobre la oportunidad o no de iniciar el procedimiento de
revisión tras consultas preceptivas, pero no vinculantes; tampoco aquí
se han visto atendidas las reclamaciones del Parlamento Europeo. El
Consejo se pronuncia por mayoría simple a través de un dictamen.
Compete entonces a la Presidencia del Consejo la convocatoria de una
Conferencia Intergubernamental, determinando como objetivo la
aprobación de las modificaciones que deban introducirse en los
Tratados.
La Conferencia Intergubernamental: Esta fase se atiene al régimen
general de las relaciones internacionales, aunque se haya atribuido una
cierta intervención a las Instituciones, en particular al Parlamento
Europeo. Reúne a los representantes de los Estados miembros, y el TUE
dispone que el texto del Tratado se adopte “de común acuerdo” por
ellos. Es un sistema más rígido que el previsto por la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, cuyo art. 9.2 establece
como regla general la mayoría de dos tercios; pero el acuerdo de todos
es un requisito que deriva lógicamente de la exigencia, incorporada
como tercera fase, de una posterior ratificación del nuevo Tratado por
todos los Estados miembros.
La ratificación del Tratado: La enmiendas entrarán en vigor después
de haber sido ratificadas por todos los Estados miembros, de
conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Los
complicados procesos de ratificación de los Tratados de Mastrique y de
Niza y el fracaso del Tratado constitucional, aludidos en la primera
lección, ponen en evidencia la importancia de esta fase: el art. 48 TUE,
al someter las modificaciones a la condición de una ratificación
unánime, permite que un solo Estado impida el avance de la
construcción europea. c) El Tratado de Niza no modifica el art. 48 TUE;
sin embargo, previó en la Declaración nº 23, relativa al Futuro de la
Unión, la convocatoria de un proceso de debate más amplio y profundo.
Así, como se expuso en la lección primera, la elaboración del Tratado
constitucional superó el procedimiento ordinario mediante la creación de
la Convención sobre el Futuro de Europa, como fase previa a la
Conferencia Intergubernamental, formada por representantes de los
parlamentos nacionales, del Parlamento Europeo y de los gobiernos de
los Estados miembros. El fracaso de dicho Tratado ha llevado a un
Tratado de Lisboa que se ha atenido al procedimiento ordinario. d) El
Tratado de Lisboa prevé un procedimiento ordinario y varios
procedimientos simplificados de revisión en el nuevo art. 48 TUE. El
primero de ellos incorpora las siguientes novedades significativas:
La atribución de la iniciativa también al Parlamento Europeo,reservando la decisión última al respecto al Consejo Europeo,que decidirá por mayoría simple
La convocatoria de una Convención salvo que el ConsejoEuropeo decida por mayoría simple, previa aprobación delParlamento Europeo, no convocar una Convención cuando laimportancia de las modificaciones no lo justifique.
La Convención adoptará por consenso una recomendación sobrela que se desarrollarán los trabajos de la ulterior Conferencia derepresentantes de los Gobiernos.
la cláusula de cautela conforme a la cual si, transcurrido unplazo de dos años desde la firma del Tratado modificativo de losTratados, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lohan ratificado y uno o varios Estados miembros han encontradodificultades para proceder a dicha ratificación, el ConsejoEuropeo examinará la cuestión.
Los procedimientos simplificados de revisión afectan, de un lado, a las
políticas y acciones internas consagradas en la Parte III del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo Europeo podrá
adoptar, por unanimidad, una decisión de modificación de estas
políticas, previa consulta del Parlamento Europeo, de la Comisión y, en
su caso, del Banco Central Europeo. Estas reformas entrarán en vigor
una vez aprobadas por todos los Estados miembros con arreglo a sus
normas constitucionales respectivas.
Un segundo procedimiento simplificado contiene la llamada “cláusula
pasarela”, por la cual el Consejo Europeo, por unanimidad y previa
aprobación del Parlamento Europeo por mayoría absoluta, podrá adoptar
una decisión conforme a la cual las decisiones que el Consejo debiera
tomar por unanimidad puedan adoptarse por mayoría cualificada; esta
pasarela no se podrá aplicar a las decisiones que tengan repercusiones
militares o en el ámbito de la defensa. Una pasarela equivalente
permite pasar de los procedimientos legislativos especiales al
procedimiento legislativo ordinario. En ambos casos, basta con la
oposición de un Parlamento nacional notificada en el plazo de seis
meses desde que les fuera comunicada la iniciativa del Consejo Europeo
para que el procedimiento simplificado fracase.
2. El Derecho derivado2.1. Actos tipificados en el Derecho comunitario
a) Conforme al art. 249 TCE, El reglamento tendrá un alcance
general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente
aplicable en cada Estado miembro. La directiva obligará al Estado
miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse,
dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la
forma y de los medios. La decisión será obligatoria en todos sus
elementos para todos sus destinatarios. Las recomendaciones y los
dictámenes no serán vinculantes.
b) El reglamento, como fuente obligatoria en todos sus elementos y
directamente aplicable, incide de forma inmediata en el ordenamiento
de los Estados miembros, sin necesidad de ningún desarrollo normativo
por parte de los poderes estatales. Los derechos y obligaciones que en
él se contienen son inmediatamente ejercitables y exigibles por los
ciudadanos de cada Estado miembro.
Ello significa que no sólo no necesita acto alguno de recepción por parte
de los Estados, sino que tal mediación está proscrita, dado que podría
comprometer la aplicación directa, simultánea y uniforme de las reglas
contenidas en la norma comunitaria. Naturalmente, esta regla general
no impide que el propio Reglamento puede contener normas dirigidas a
las autoridades nacionales o comunitarias imponiéndoles la adopción de
medidas de aplicación.
El alcance general lo opone a las decisiones, que en principio tienen
destinatarios precisos, y lo convierte en un acto específicamente
normativo, dirigido a categorías abstractas de sujetos. El Reglamento se
configura, pues, como medio privilegiado al servicio de la integración,
auténtico acto legislativo de las Comunidades Europeas.
c) La directiva puede tener como destinatarios a Estados concretos o,
más comúnmente, a todos ellos. Establece un resultado que debe
alcanzarse, y deja a los Estados miembros, obligados a adecuar su
legislación a la normativa comunitaria, la elección de la forma y de los
medios para lograrlo, fijándoles un plazo al efecto.
El Estado, a fin de alcanzar los objetivos marcados por la directiva, debe
por su parte adoptar disposiciones que, en su caso, modifiquen o
deroguen las normas vigentes en su territorio; a ello se le denomina
trasponer o incorporar la directiva comunitaria. La norma nacional de
trasposición o incorporación puede ser modificada posteriormente, pero
ninguna modificación puede apartarse sustancialmente de las
disposiciones de la norma comunitaria.
La directiva, por tanto, no crea en principio derechos y obligaciones
para los particulares, sino sólo a través de los actos de incorporación
adoptados por el Estado. Es preciso, no obstante, introducir dos
matizaciones de importancia.
De un lado, las normas nacionales que se utilizan para laincorporación de la directiva al Derecho de los Estados deberánser interpretadas de conformidad con lo dispuesto en ella (ladenominada interpretación conforme al Derecho comunitario); ladirectiva rige así, en adelante, junto con la norma estatal que laincorpora. El principio rige incluso, transcurrido el plazo paraincorporar la directiva, para el Derecho nacional noconvenientemente adaptado, que deberá ser interpretado, en lamedida de lo posible, en los términos que en mayor medidafaciliten el logro de los objetivos señalados por la directiva.
En segundo lugar, y como se verá con mayor detalle en lapróxima lección, la jurisprudencia ha reconocido que lasdirectivas pueden tener efectos directos, si bien únicamentefrente a un Estado que no haya incorporado o haya incorporadoincorrectamente una directiva, una vez expirado el plazoseñalado al efecto, y siempre que se trate de disposicionesprecisas y completas. Ello tiene particular importancia en lamedida en que las instituciones comunitarias aprueban confrecuencia las denominadas directivas detalladas, que apenasdejan a los Estados márgenes de discrecionalidad.
d) “El Tratado deja al legislador libertad para elegir el instrumento, en
particular entre el reglamento y la directiva como instrumentos
legislativos ‘por excelencia’, con algunas excepciones: algunas bases
jurídicas imponen un instrumento determinado.
“Cada instrumento parece tener sus ventajas: frente a la flexibilidad que
la directiva ofrece al legislador (puede limitarse a fijar el marco general
de una política o las normas mínimas, pero también, en casos
específicos, puede establecer disposiciones muy detalladas que dejan
poco o ningún margen de libertad a los Estados miembros; permite
tener en cuenta la especificidad institucional y jurídica de cada Estado
miembro), el reglamento presenta la ventaja de su aplicación inmediata
y homogénea, que resulta indispensable en algunos ámbitos.
“El principio de proporcionalidad determina la elección del instrumento
jurídico; el Protocolo sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad concede en su apartado 6 cierta
preferencia a las directivas sobre los reglamentos, y a las directivas
marco (instrumento inexistente en la tipología del Tratado) sobre
directivas detalladas. El apartado 7 de este Protocolo indica que las
medidas comunitarias deberían ofrecer a los Estados miembros varias
formas alternativas de alcanzar los objetivos perseguidos” 1 .
e) Las decisiones constituyen el acto jurídico típico mediante el que las
instituciones comunitarias ejecutan el propio Derecho cuando tienen
atribuida la competencia al efecto; atribuyen derechos e imponen
obligaciones, de manera individual y directa, a un Estado o a un
particular. Esta eficacia individual las diferencia del reglamento, en
términos similares a los que en el Derecho administrativo nacional
sirven para distinguir el acto administrativo y el reglamento.
Como actos administrativos singulares, entran en vigor mediante su
notificación, si bien deben ser publicadas en el Diario Oficial de la Unión
Europea en el supuesto de no indicar destinatario o de tener como
destinatarios a todos los Estados miembros.
f) En las recomendaciones se sugiere a los destinatarios un
comportamiento determinado, sin obligarlos jurídicamente a adoptarlo.
Los dictámenes evalúan una situación o un proceso.
Recomendaciones y dictámenes, pese a la ausencia de fuerza
vinculante, pueden tener alcance como instrumentos de interpretación
del Derecho comunitario, e incluso surtir otros efectos, especialmente
cuando a través suyo se asumen compromisos que, en determinadas
circunstancias, constituyen un elemento amparable bajo los principios
de lealtad comunitaria (entre las instituciones y los Estados) y de
confianza legítima (respecto de los particulares).
2.2. Actos atípicos
Se denominan actos atípicos a una serie de actos de naturaleza jurídica
dudosa y efectos jurídicos indeterminados, unos recogidos en los
Tratados y otros no siquiera previstos en ellos. La mayoría de ellos
podría incluirse en el llamado soft law, un Derecho cuya fuerza
vinculante resulta seriamente reducida. Los únicos requisitos que deben
cumplir realmente son los de tener origen en las instituciones y
encuadrarse en ámbitos de competencia comunitaria.
a) En efecto, ciertos artículos del Tratado requieren instrumentos
específicos de alcance y naturaleza diversos, cuyos efectos jurídicos
resultan a veces difíciles de apreciar. Los sucesivos Tratados que se han
ido superponiendo han ido añadiendo a la clasificación original que
figura en el art. 249 del TCE numerosos actos de Derecho derivado con
características propias. Algunos de ellos tienen incluso idéntica
denominación que los enumerados en ese artículo, pero presentan
ciertas singularidades. Así ocurre por ejemplo con las “orientaciones”,
término que aparece en materia de coordinación económica, de política
de empleo y de redes transeuropeas, o también el “programa marco”
utilizado en materia de investigación, o los programas de acción en el
ámbito del medio ambiente, etc. El término “decisión” a menudo se
utiliza, en la práctica, en relación con textos de carácter normativo y de
alcance general; se trata de actos jurídicos heterogéneos, aunque muy
diferentes de las decisiones con arreglo al art. 249 del Tratado. Este es
el caso, por ejemplo, de la Decisión relativa al sistema de recursos
propios de la Comunidad, la Decisión por la que se establecen los
procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución
atribuidas a la Comisión (Decisión “comitología”) o de las decisiones
basadas en el art. 308. La misma confusión terminológica afecta a
algunas normas que el Tratado denomina “decisiones de aplicación”, lo
que podría hacer pensar que se trata de normas de ejecución (tercer
nivel); es el caso, por ejemplo, de los artículos 148 y 162 relativos,
respectivamente, al Fondo Social Europeo y al Fondo Europeo de
Desarrollo Regional (FEDER).
b) Al margen de los Tratados, en la práctica, se han ido consolidando
otros instrumentos que no se podría calificar como jurídicos, pero que
han adquirido de facto un carácter vinculante. Pertenecen a esta
categoría, en particular:
los acuerdos interinstitucionales, una manifestación práctica delprincipio de cooperación leal entre instituciones; nadie pone enduda su eficacia como instrumento de autodisciplina para lasinstituciones, en particular en los ámbitos presupuestario ylegislativo;
las conclusiones y resoluciones del Consejo Europeo, que tienenun carácter político más que jurídico, pero que pueden afectarconsiderablemente a los procedimientos legislativos;
las resoluciones y conclusiones del Consejo, que sólo tienenvalor político, pero que no están totalmente exentas de efectosjurídicos; tienen valor en la interpretación de los actos jurídicos,como ha reconocido el Tribunal de Justicia;
las declaraciones de los Estados miembros incluidas en las actaso en las conclusiones del Consejo, que no tienen efectosjurídicos;
las declaraciones que las instituciones adjuntan a algunos actosjurídicos, que tienen un valor meramente declarativo.
2.3. Los pilares no comunitarios de la Unión
Además, el TUE contiene otros dos catálogos de instrumentos
específicos para los pilares no comunitarios de la Unión, en los que se
han querido descartar explícitamente los efectos directos: se limitan a
establecer obligaciones para los Estados miembros y las instituciones de
la Unión.
a) La gama completa de instrumentos de política exterior resulta
especialmente difícil de definir. Estos instrumentos tienen consecuencias
que son difíciles de entender basándose solamente en la clasificación
que figura en el Tratado.
El art. 12 TUE contiene un catálogo de instrumentos en materia de
política exterior:
Los principios y las orientaciones generales son actos políticosadoptados por el Consejo Europeo.
Las estrategias comunes, preparadas por el Consejo y adoptadaspor unanimidad por el Consejo Europeo, definen los objetivos ylos medios de acción de la Unión en ámbitos de interés comúnpara los Estados miembros. Puede afirmarse que tienen carácterjurídico desde el momento en que permiten la adopción, pormayoría cualificada, de actos de aplicación (acciones comunes,posiciones comunes o cualquier otra decisión).
Las acciones comunes están previstas para situacionesespecíficas en las que se considere necesaria una acciónoperativa de la Unión. Son vinculantes para los Estados y no sedetallan más sus efectos.
Las posiciones comunes definen la posición de la Unión sobre unasunto concreto de carácter geográfico o temático. Los Estadosdeben respetar las posiciones comunes en el marco de suspolíticas nacionales y en su acción diplomática.
El fortalecimiento de una coordinación sistemática entre losEstados miembros para el desarrollo de su política puederevestir distintas formas y constituye un método de acción, másque un instrumento propiamente dicho.
Además del catálogo del art. 12 TUE, el Título V prevé otros
instrumentos: por ejemplo, la información mutua y la concertación
mencionadas en el art. 16 y los mandatos relativos a la UEO
establecidos en el art. 17. Cabe señalar además que en el Título V
existen nuevas acepciones del término “decisión”, que se utiliza en un
sentido amplio para referirse a las medidas adoptadas en virtud del
Título V, pero también como acto de aplicación de acciones comunes y
posiciones comunes, casos en los que las decisiones se adoptan por
mayoría cualificada. Por otra parte, otros instrumentos, como las
directrices, códigos de conducta y declaraciones del Consejo y de la
Presidencia de la Unión, también han ido consolidándose en la práctica.
b) “El Tratado de Mastrique había previsto más o menos los mismos
instrumentos para la cooperación en materia de PESC y en materia de
justicia y asuntos de interior, el “tercer pilar”. El Tratado de Amsterdam
ha modificado los instrumentos disponibles en los ámbitos de la
cooperación policial y judicial en materia penal, que permanecen en el
“tercer pilar”.
El art. 34 del TUE distingue cuatro tipos de actos:
Las posiciones comunes definen el enfoque de la Unión sobre unasunto concreto. No se dice nada sobre su carácter vinculante.
Las decisiones marco se refieren a la aproximación de laslegislaciones. Son vinculantes para los Estados miembros encuanto al resultado. Recuerdan a la directiva, pero se excluyenexplícitamente los efectos directos.
Las decisiones no pueden utilizarse para la aproximación de laslegislaciones nacionales. Son vinculantes pero, como en el casode las decisiones marco, se excluyen los efectos directos.
Los convenios son instrumentos adoptados por el Consejo peroque están supeditados a ratificación por los Estados miembros.Se parecen a los instrumentos de Derecho internacional clásico yentran en vigor en los Estados que los han ratificado cuando seproducen más de la mitad de las ratificaciones.
El art. 34 contempla también medidas de aplicación de las decisiones y
convenios, que han de adoptarse por mayoría cualificada.
3. Los Tratados internacionales y otras fuentes del Derecho Internacional3.1. Los Tratados internacionales
a) Significativamente, el Grupo de trabajo que se encargaba de analizar
las fuentes del Derecho en la Convención sobre el Futuro de Europa se
denominó Simplificación: su proliferación siempre había originado
dificultades. El Tratado de Lisboa, sin embargo, mantiene el sistema de
fuentes existente; no prevé ni una simplificación de los actos jurídicos
ni cualquier tipo de jerarquía entre ellos.
a) La personalidad jurídica de la Comunidad Europea se manifiesta en la
posibilidad de concluir Tratados o Convenios mediante los
procedimientos señalados en la lección anterior.
El art. 300.7 TCE dispone que los acuerdos celebrados en las
condiciones mencionadas en el presente artículo serán vinculantes para
las Instituciones de la Comunidad, así como para los Estados miembros.
La sentencia Haegeman (1974) estableció que “las disposiciones del
acuerdo forman parte integrante, a partir de su entrada en vigor, del
ordenamiento jurídico comunitario”. Parece haberse configurado así un
sistema de recepción automática, aunque los Tratados celebrados por la
Comunidad se introducen en el Derecho comunitario a través de un
acto jurídico interno que requiere su publicación en el Boletín Oficial.
No necesitan tal recepción, sin embargo, las decisiones adoptadas por
órganos de carácter internacional a los que ciertos Tratados en los que
participa la Comunidad atribuyen competencia para adoptar decisiones
vinculantes.
De tal disposición deriva la preeminencia de los Tratados ya celebrados
respecto del Derecho derivado que se pretenda elaborar. Por su parte,
los Tratados pueden modificar el Derecho derivado existente; pero el
art. 300.3 TCE exige el dictamen conforme del Parlamento para adoptar
Tratados que impliquen la modificación de un acto aprobado por el
procedimiento de codecisión.
b) Los acuerdos mixtos son instrumentos convencionales internacionales
en los que participan conjuntamente la Comunidad y los Estados
miembros, por afectar simultáneamente a competencias comunitarias y
nacionales. Esta técnica, que sólo se encontraba prevista en el art. 102
del Tratado de la Comunidad de la Energía Atómica, se ha extendido al
TCE cuando concurren competencias estatales y comunitarias o cuando
así lo exigen las modalidades de financiación del acuerdo en cuestión. El
Tribunal de Justicia ha confirmado en su jurisprudencia el recurso a los
acuerdos mixtos en estas circunstancias, extendiendo a ellos sus
competencias de control en lo que concierne al ámbito competencial
comunitario.
c) La competencia para celebrar Tratados por parte de la Comunidad se
extiende no sólo conforme a los preceptos que expresamente la prevén.
De acuerdo con una consolidada construcción jurisprudencial, las
competencias normativas atribuidas a la Comunidad no sólo
comprenden su ejercicio en el ámbito interno, sino que se proyectan
igualmente en las relaciones exteriores: se habla al respecto de un
paralelismo entre las competencias internas y externas. De este modo,
los Estados, con la transferencia a la Comunidad de una esfera de su
competencia normativa, pierden la capacidad de negociar con terceros
en el ámbito correspondiente. Si a ello se le añade la ya analizada
expansividad de las competencias comunitarias, queda explicada la
amplitud y diversidad de Tratados que pueden encontrarse en el
Derecho comunitario.
d) “Tres formas de relación contractual de la CE con terceros países
merecen una atención especial:
Los acuerdos de asociación: La asociación trasciende en gran medida
las cuestiones de política puramente comercial y tiende a una estrecha
cooperación económica con un amplio apoyo financiero de la CE a la
otra parte contratante (art. 310 TCE). Existen, a su vez, tres formas de
acuerdos de asociación:
i) Acuerdos para el mantenimiento de los vínculos especiales dealgunos Estados miembros de la CE con terceros países: Lacreación del instrumento de asociación tiene su origen en lasestrechas relaciones económicas que los países y territorios de
ultramar mantenían con algunos Estados fundadores de la CE envirtud de antiguos regímenes coloniales.
ii) Acuerdos para la preparación de una posible adhesión y parala constitución de una unión aduanera: Es, por así decirlo, unafase previa de la adhesión, en la que se intenta unaaproximación de las condiciones económicas del país candidato alas de la UE.
iii) El Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE): Abrea Noruega, Islandia, Liechtenstein y Suiza las puertas delmercado interior de la CE. Dentro del EEE, y sobre la base delacervo comunitario, debe realizarse la libre circulación demercancías, personas, servicios y capitales, establecerse unrégimen uniforme en materia de competencia y ayudasestatales, así como intensificarse la cooperación en el ámbito delas políticas horizontales y paralelas (por ejemplo, protección delmedio ambiente, investigación y desarrollo y educación).
Acuerdos de cooperación: Los acuerdos de cooperación no van tan lejos
como los de asociación, ya que tienen como único objetivo una intensa
cooperación económica. Dichos acuerdos vinculan a la Comunidad con
los Estados del Magreb (Marruecos, Argelia y Túnez), los Estados del
Mashrek (Egipto, Jordania, Líbano y Siria) y con Israel, entre otros.
Acuerdos comerciales: Por último, existen numerosos acuerdos
comerciales celebrados con diversos terceros países, grupos de éstos o
en el marco de organizaciones comerciales internacionales. Los más
importantes son el Acuerdo por el que se establece la Organización
Mundial del Comercio (OMC) y los acuerdos multilaterales celebrados en
su marco: el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT, 1994), los Códigos antidumping y sobre subvenciones, el
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), los Convenios
sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados
con el comercio (ADPIC) y el Entendimiento relativo a las normas y
procedimientos por los que se rige la solución de diferencias” 2
3.2. Otras fuentes de Derecho internacional
a) A la Unión Europea le son de aplicación las reglas consuetudinarias y
los principios generales de Derecho internacional. También se somete a
las reglas generales referentes al Derecho de los Tratados, como por
ejemplo el Convenio de Viena de 21 de marzo de 1986, y se beneficia
de los privilegios e inmunidades de las Organizaciones Internacionales.
b) El art. 293 TCE prevé específicos convenios complementarios entre
los Estados miembros en el ámbito del Derecho internacional privado:
Los Estados miembros entablarán, en tanto sea necesario,
negociaciones entre sí, a fin de asegurar a favor de sus nacionales:
la protección de las personas, así como el disfrute y la tutela delos derechos, en las condiciones reconocidas por cada Estado asus propios nacionales
la supresión de la doble imposición dentro de la Comunidad
el reconocimiento recíproco de las sociedades de todo tipo quepersigan un fin lucrativo, el mantenimiento de la personalidadjurídica en caso de traslado de su sede de un país a otro, y laposibilidad de fusión de sociedades sujetas a legislacionesnacionales diferentes
la simplificación de las formalidades a que están sometidos elreconocimiento y la ejecución recíprocos de las decisionesjudiciales y de los laudos arbitrales.
Al amparo del art. 293 TCE, y con la intervención a lo largo del
procedimiento de negociación de las instituciones comunitarias, se han
aprobado convenios sobre competencia judicial y ejecución de
resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (1968),
reconocimiento mutuo de sociedades y personas jurídicas (1968), ley
aplicable a las obligaciones contractuales (1980), patente europea
(1989), supresión de la doble imposición en caso de corrección de los
beneficios de empresas asociadas (1990), ...
Para el Tribunal de Justicia, estos convenios entre los Estados no
forman parte del Derecho comunitario. Sin embargo, en las sucesivas
Actas de Adhesión se establece la obligación de los nuevos Estados
miembros de adherirse a los convenios previstos en el art. 293 TCE, y
también a todo acuerdo “celebrado por los Estados miembros originarios
relativo al funcionamiento de las Comunidades o que guarde relación
con la acción de éstas”. Ello pone de relieve su “carácter
complementario” con respecto a los Tratados constitutivos, y la
necesidad de considerarlos, si no estrictamente como actos
comunitarios, sí al menos desde el punto de vista de su inseparabilidad
respecto de éstos.
c) Naturaleza intermedia entre el acuerdo internacional y el acto
propiamente comunitario corresponde a las decisiones de los
representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el
seno del Consejo.
Adoptados colectivamente por los miembros del Consejo en su calidad
de representantes de los Estados miembros, son, de una parte,
acuerdos internacionales sujetos a las normas de Derecho internacional,
que determinan los aspectos relativos a la conclusión y a la eficacia de
estas decisiones. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y de
acuerdo con esta naturaleza jurídica extracomunitaria, tales decisiones
no se encuentran sujetas a su control de legalidad.
Pero, simultáneamente, tienen un aspecto jurídico-comunitario, que
viene dado por su objeto y fin y por el marco institucional en el que son
adoptados. Se publican incluso en el Diario Oficial de la Unión Europea,
y las sucesivas Actas de Adhesión establecen que los nuevos Estados
miembros se adhieren a ellos sin que siquiera sea preciso, como en el
caso de los “convenios complementarios”, un acto jurídico específico del
nuevo Estado miembro.
4. Otras fuentes del Derecho de la Unión 3
a) “Las fuentes no escritas del Derecho comunitario son,
fundamentalmente, los principios generales del Derecho. Se trata de
normas que expresan las concepciones elementales del Derecho y la
justicia a las que obedece todo ordenamiento jurídico. Con ellas se
puede colmar las lagunas existentes o desarrollar el Derecho vigente
mediante su interpretación acorde con el principio de equidad.
“Los principios generales del Derecho se materializan en particular
mediante la jurisprudencia del TJCE en el marco de la misión que se le
ha encomendado, consistente en garantizar el respeto del Derecho en la
interpretación y aplicación del Tratado.
“Los puntos de referencia para determinar los principios fundamentales
son sobre todo los principios comunes a los ordenamientos de los
Estados miembros. Éstos proporcionan la base a partir de la cual se
desarrollan las normas necesarias para resolver un problema a escala
comunitaria.
“Entre estos principios generales del Derecho se encuentran, aparte de
los principios básicos del Derecho comunitario, la garantía de los
derechos fundamentales, el principio de proporcionalidad, el principio de
protección de la confidencialidad, el principio de audiencia judicial o el
principio de responsabilidad de los Estados miembros por las violaciones
del Derecho comunitario.
b) “El Derecho consuetudinario también forma parte del Derecho
comunitario no escrito. Se trata del Derecho derivado de la práctica y
de la convicción jurídica, que completa o modifica al Derecho primario o
derivado. Su posible existencia está reconocida, pero su desarrollo
efectivo choca en el plano de la legislación comunitaria con límites
estrictos.
“Un primer límite deriva de la existencia de un procedimiento especial
para modificar los Tratados; con esta disposición se fijan requisitos más
estrictos que deben cumplirse cuando se trate de demostrar una
práctica reiterada y la correspondiente convicción de actuar dentro de la
legalidad.
“Otro límite al desarrollo del Derecho consuetudinario por parte de las
instituciones comunitarias deriva del hecho de que toda acción de una
institución debe estar exclusivamente basada en los Tratados
comunitarios y no en el comportamiento efectivo de la institución y en
la correspondiente voluntad de vinculación jurídica. De ello se
desprende que el Derecho consuetudinario nunca puede partir de las
instituciones comunitarias, sino en todo caso de los Estados miembros.
“Las prácticas y las convicciones de actuar dentro de la legalidad por
parte de las instituciones comunitarias pueden utilizarse, sin embargo,
en la interpretación, con lo cual en determinados casos se modifica el
alcance jurídico y real del acto jurídico en cuestión. No obstante, para
ello deben respetarse los requisitos y límites establecidos en el Derecho
primario”.
[1] Extracto (reordenado y adaptado) del Documento de la
Convención sobre el Futuro de Europa CONV 162/02. A él
corresponden igualmente los apartados siguientes, 2.2 y 2.3
[2] El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt, extractado.
[3]El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt, extractado.
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Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 13. Derecho Comunitario y Derecho nacional
1. Los principios inspiradores del modelo de relación y aplicación del Derecho
Comunitario
1.1 Autonomía
1.2 Efecto directo
1.3 Primacía
1.4 Responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho
Comunitario
2. Desarrollo, ejecución y aplicación del Derecho comunitario
1. Competencia
2. La ejecución del Derecho comunitario por los Estados y el principio de
autonomía institucional
3. El control de constitucionalidad del Derecho comunitario
1. Los principios inspiradores del modelo de relación y aplicación delDerecho Comunitario
El Tribunal de Justicia ha desempeñado un papel destacado en la
determinación de los principios que rigen las relaciones entre el Derecho
comunitario y los Derechos nacionales. De hecho, ninguno de estos
principios está consagrado en los Tratados originarios, y sólo el
principio de responsabilidad por incumplimiento del Derecho
Comunitario se recoge más tarde en el Tratado de Mastrique.
1.1. Autonomía
a) El principio de autonomía del Derecho comunitario fue proclamado
por el Tribunal de Justicia en su sentencia Costa-Enel de 1964, ya
analizada cuando se trató sobre la naturaleza jurídica de la Unión.
Aunque no repitamos aquí lo que ya se ha explicado antes, debe
tenerse muy presente, porque es el fundamento del desarrollo que
sigue.
b) Se predica tal autonomía, en primer lugar, respecto del Derecho
internacional.
Si bien el Derecho comunitario debe su nacimiento a los Tratados, que
son normas de Derecho internacional, y regula también relaciones entre
Estados, lo cierto es que los Tratados y los actos de las instituciones de
la Unión desbordan ampliamente el marco internacional clásico de las
relaciones interestatales, por ejemplo al incorporar como destinatarios
de sus normas a los ciudadanos de los Estados miembros y al vincular
de modo directo e inmediato a todos los poderes públicos de los
Estados.
c) La autonomía del Derecho comunitario se predica especialmente
frente al Derecho interno de los Estados. El TJCE, en su sentencia Van
Gend en Loos, consideró al Derecho comunitario “independiente de la
legislación de los Estados miembros”; y en la sentencia Internationale
Handelgesselschaft rechazó “recurrir a reglas o nociones jurídicas de
Derecho nacional para la apreciación de la validez de los actos
adoptados por las Instituciones de la Comunidad”, pues el Derecho
derivado nace de “una fuente autónoma”.
Esta autonomía significa que el Derecho comunitario no se somete a los
principios, ni a los modos de producción normativa, ni a los límites
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establecidos en las Constituciones de los Estados miembros; su validez
y su eficacia no depende de disposiciones o decisiones nacionales. Las
instituciones ejercen las competencias que les han sido atribuidas
conforme a lo predispuesto en los Tratados: se deben atener a los
procedimientos de producción normativa establecidos en cada caso por
el Derecho comunitario y procurar la consecución de los objetivos
fijados en las mismas, sin atender a las especificidades constitucionales
de los Estados miembros.
Como señala K. D. Borchardt, “la autonomía del ordenamiento jurídico
comunitario reviste una importancia fundamental para la existencia de
la CE, ya que sin ella no se podría evitar que los derechos nacionales
socavaran el Derecho comunitario ni garantizar la validez uniforme del
mismo en todos los Estados miembros. Gracias a la autonomía del
ordenamiento jurídico comunitario, los conceptos del Derecho
comunitario se definen en función de las necesidades de éste y de los
objetivos de la Comunidad. Esta definición conceptual específica de la
Comunidad es indispensable, puesto que los derechos garantizados por
el ordenamiento comunitario correrían peligro si cada Estado miembro
pudiera determinar en última instancia el ámbito de aplicación de las
libertades garantizadas por el Derecho comunitario a través de su
propia definición del contenido de dichos conceptos”.
d) Desde perspectivas no comunitarias se destaca que la Comunidad
depende de las transferencias de competencia realizadas por los Estados
miembros conforme a sus propios ordenamientos constitucionales; en
último extremo, del consentimiento de los Estados expresado conforme
al Derecho internacional. En tales argumentos se apoya el Tribunal
Constitucional alemán en su sentencia sobre el Tratado de Mastrique, ya
expuesta en la lección cuarta al tratar del control judicial de la
distribución de competencias, y que termina condicionando la
aplicabilidad del Derecho comunitario a decisiones de la jurisdicción
constitucional de cada Estado. Aunque esta última argumentación sea
discutible, también las afirmaciones más radicales sobre la autonomía
del Derecho comunitario deben ser moduladas, por ejemplo en los
términos que ya se expusieron en la lección segunda, al referirnos a la
Unión como “Comunidad de Derecho”.
1.2. Efecto directo
a) Mientras que las normas internacionales necesitan, para tener
eficacia en el ordenamiento jurídico interno, un acto formal de
recepción por parte de los Estados, la legislación europea es
directamente aplicable a los ciudadanos a partir del momento en que se
perfecciona el procedimiento legislativo en la Comunidad.
b) El principio del efecto directo del Derecho Comunitario lo introdujo el
Tribunal de Justicia a partir de 1963: toda norma comunitaria dirigida al
ciudadano debe aplicarse directamente, sin que se pueda existir ningún
tipo de mediación o acto de incorporación por parte del Estado
miembro; las prescripciones del Derecho comunitario deben desplegar
plena eficacia en todos los Estados miembros desde el momento de su
entrada en vigor. La consecuencia es la creación inmediata de derechos
individuales para los particulares, que deben ser tutelados por los
tribunales estatales. Con ello se distancia el Derecho comunitario del
internacional, cuyas obligaciones se presumen dirigidas a los Estados y,
salvo excepción, no surten efecto directo en favor de los ciudadanos. La
sentencia Van Gend en Loos señaló que “la Comunidad Europea
representa un nuevo Ordenamiento Jurídico internacional (…) cuyos
sujetos de Derecho no son sólo los Estados miembros sino también los
individuos”. La caracterización supranacional del Derecho comunitario
viene dada precisamente por esta nota esencial.
En cualquier caso, la propia sentencia Van Gend en Loos formula varios
requisitos para que tal efecto directo se pueda producir:
la norma comunitaria ha de ser “clara y precisa”, en el sentidode que funde una obligación concreta en términos inequívocos,desprovista de ambigüedades;
su mandato ha de resultar jurídicamente perfecto o completo,sin precisar de medidas complementarias de aplicación o, en sucaso, sin dejar márgenes de apreciación discrecional a lasautoridades públicas o a las Instituciones comunitarias quedeban aplicarlas.
c) En este litigio el Tribunal decide que los particulares, a fin de
impugnar un arancel, pueden invocar directamente el antiguo art. 12
TCEE (actualmente art. 25 TCE), que prohíbe expresamente a los
Estados miembros la introducción de nuevos derechos de aduana y el
aumento de los ya existentes en el mercado común. El TJCE reconoció
posteriormente la aplicabilidad directa de otras disposiciones del
Tratado: la libre circulación (art. 39 TCE), la libertad de establecimiento
(art. 43 TCE), la libre prestación de servicios (art. 49 TCE), libre
circulación de mercancíasel principio de la (art. 28 TCE), igualdad de
salarios entre hombres y mujeres (art. 141 TCE), la prohibición general
de discriminación (art. 12 TCE) o la libertad de competencia (art. 81
TCE).
El efecto directo comienza, pues, predicándose del Derecho originario.
Los Tratados, por lo general, contienen normas que necesitan de ulterior
desarrollo. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado que ciertos
preceptos de los Tratados contienen normas directamente aplicables sin
necesidad de esperar a dicho desarrollo, sea porque dan origen a
derechos que pueden ser ejercidos directamente por los ciudadanos, sea
porque imponen obligaciones que deben ser cumplidas también
directamente por los Estados.
d) Posteriormente se aplica el efecto directo también al Derecho
derivado. Por lo que se refiere a los Reglamentos y las decisiones
destinadas a individuos, el efecto directo se reconoce expresamente en
el art. 249 TCE y no parece plantear problemas.
e) La directiva, por el contrario, parece imponer una ulterior norma de
incorporación estatal como requisito sine qua non para su eficacia; la
fuente europea es solo aplicable junto con la norma de incorporación.
Sin embargo, la doctrina y el propio Tribunal de Justicia se plantearon la
posibilidad de que la directiva pudiera surtir efecto directo al margen de
la norma de incorporación. En especial, en el supuesto de falta de
incorporación o incorporación incorrecta de la directiva por parte del
Estado miembro, tal eficacia directa aseguraría su eficacia jurídica, al
margen de la actuación poco diligente u obstruccionista del Estado. Tal
argumento indujo al Tribunal de Justicia a establecer el efecto directo de
las directivas, haciendo que de esta fuente pudieran derivar
inmediatamente derechos y obligaciones para los particulares.
Con este argumento se entremezclan otros tres:
1. E l llamado efecto útil, que postula la máxima eficacia de lasfuentes comunitarias,
2. La competencia del Tribunal como máximo intérprete delordenamiento comunitario, capaz de determinar los supuestosen los que éste es aplicable,
3. El rechazo a que el Estado se beneficiara de su propioincumplimiento. Precisamente con base en este últimoargumento se negó el efecto directo de la directiva frente aotros particulares (el denominado efecto directo horizontal),pues éstos no son responsables de la falta de diligencia delEstado. Antes bien, los principios de seguridad jurídica y deprotección de la confianza legítima les amparan en suderecho a esperar que los efectos de la directiva sólo surjantras el acto nacional de incorporación.
En el caso Van Duyn (1974) se reconoce por primera vez la posibilidad
de que las directivas produzcan efecto directo, aun sin haber sido
incorporadas por el Estado miembro. Tal posibilidad es admitida desde
entonces, aunque el reconocimiento del efecto directo a las directivas (y
a las decisiones dirigidas a un Estado miembro, en las mismas
condiciones) ha constituido uno de los desarrollos jurisprudenciales más
polémicos del Derecho comunitario.
Los requisitos que han de cumplir las directivas para poder desplegar tal
efecto son referidos por la sentencia Ratti. El Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas condiciona el efecto directo de las directivas a
las siguientes circunstancias:
Expiración del plazo conferido a los Estados para suincorporación en el orden interno
Ausencia, insuficiencia o deficiencias en la incorporación
La disposición invocada de la directiva debe cumplir losrequisitos generales del efecto directo: ha de ser una normaclara y precisa, y su mandato ha de ser jurídicamente perfecto.
f) Por lo que se refiere a los Tratados internacionales celebrados por la
Comunidad, que vinculan a las instituciones comunitarias y a los
Estados miembros (art. 300.7 TCE), el Tribunal de Justicia entiende que
“la cuestión del efecto directo ... requiere, invariablemente, un análisis
del espíritu, el sistema y la letra de dicho acuerdo” (Chiquita, 1995); y,
así, ha negado el efecto directo del GATT (International Fruit Company,
1972), pero se lo ha atribuido a diversos Acuerdos de Asociación.
1.3. Primacía
a) El principio de primacía, introducido a partir de 1964 por el Tribunal
de Justicia, determina la prevalencia de la norma comunitaria sobre la
nacional siempre y cuando aquélla se encuentre dentro de su esfera de
competencia.
b) El Tribunal de Justicia menciona la primacía en su sentencia Costa-
Enel. En el supuesto de contraposición entre una norma comunitaria y
otra nacional, el juez ha de aplicar aquélla en detrimento de ésta. El
Tribunal apoya la primacía sobre cuatro argumentos:
La naturaleza y características específicas de las ComunidadesEuropeas y de su ordenamiento. Si no se diera la primacía,razona el Tribunal, “las obligaciones contraídas en el Tratadoconstitutivo de la Comunidad no podrían ser incondicionales, sinosólo eventuales”. Su cumplimiento, en efecto, dependería delcontenido de las leyes estatales.
El carácter obligatorio de las normas de Derecho derivado,expresamente previsto en el art. 249 TCE.
El compromiso de cooperación leal en el cumplimiento de losTratados y del Derecho derivado, aceptado expresamente portodos los Estados miembros.
Los Estados miembros han aceptado que los Tratados y elDerecho derivado se apliquen sin discriminación basada en lanacionalidad de los particulares (art. 12 TCE). El Derechocomunitario no podría existir si se admitiese que cada Estadomiembro pudiera, en razón de sus intereses, derogarlo omodificarlo unilateralmente.
c) En su sentencia Simmenthal, el Tribunal de Justicia precisó el modo
de funcionamiento de tal primacía:
La norma comunitaria hace “inaplicable de pleno derecho, desdesu entrada en vigor, toda disposición contraria de la legislaciónnacional” que esté en vigor.
La vigencia de la norma comunitaria “impide la formación válidade nuevos actos legislativos nacionales en la medida en quefueran incompatibles con las normas comunitarias”.
Ya sea la norma interna anterior o posterior a la comunitaria, elórgano judicial no debe esperar a que la norma internaincompatible con ella sea derogada, ni debe plantear la cuestiónde constitucionalidad.
El juez del litigio concreto puede y debe excluir la norma internay aplicar la comunitaria.
d) La primacía no supone, pues, una relación jerárquica entre ambos
ordenamientos, ya que no conlleva la invalidez o derogación de la
norma nacional que contradiga a la comunitaria. Simplemente hace que
las normas internas no se apliquen en el supuesto de ser incompatibles
con las comunitarias; éstas prevalecen sobre las leyes del Estado
existentes, y no pueden ser desplazadas por leyes internas posteriores.
De este modo, la primacía del Derecho comunitario no se diferencia de
la preferencia usualmente atribuida a las normas de Derecho
internacional. Pero la singulariza, de un lado y sobre todo, el hecho de
que la regla de preferencia no ha sido establecida por el Derecho
interno, sino por el Derecho comunitario; mientras que el Derecho
internacional, incorporado a los propios ordenamientos nacionales a
través del acto de recepción, es colocado en su rango correspondiente
de conformidad con lo que dispongan las normas constitucionales del
Estado. En segundo lugar, el mecanismo de control es aquí atribuido a
una actividad jurisdiccional compartida entre los tribunales nacionales y
el Tribunal de Justicia.
e) Ante un conflicto entre una norma comunitaria y una interna, el
Tribunal Supremo español reconoce ya en 1990 la primacía del Derecho
comunitario: “Las normas anteriores que se opongan al Derecho
comunitario deberán entenderse derogadas, y las posteriores contrarias
habrán de reputarse inconstitucionales por incompetencia, pero no será
exigible que el juez ordinario plantee la cuestión de
inconstitucionalidad”. La STC 28/1991 asume la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia, y confirma la facultad de los jueces y tribunales
españoles para inaplicar las disposiciones legales contrarias al Derecho
comunitario.
A fin de reforzar la vinculación del juez ordinario al Derecho
comunitario, se ha considerado que las resoluciones judiciales que no
apliquen correctamente el Derecho comunitario deberían ser
susceptibles de recurso de amparo. El Tribunal Constitucional, sin
embargo, niega en principio su competencia para imponer la aplicación
del Derecho comunitario.
f) El Consejo de Estado entiende que la seguridad jurídica debería llevar
a que la ley que contradiga el Derecho comunitario se considere
inaplicable para todos los operadores jurídicos españoles y, en especial,
para todos los jueces. A tal efecto propone que, por ley orgánica, se
regulen recursos específicos contra leyes y reglamentos fundados en su
contradicción con el Derecho Comunitario, intercalando en tales
procedimientos el eventual planteamiento de una cuestión prejudicial
ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, y con la
atribución de efectos erga omnes a la declaración realizada en tal
procedimiento. Este procedimiento podría residenciarse ante el Tribunal
Supremo, de manera parecida a la cuestión de legalidad de los
reglamentos. Tal centralización nacional de la interpretación del Derecho
europeo y de su primacía, frente a la general aplicación preferente por
parte todos los jueces y tribunales en cualesquiera procedimientos, es
criticada por el Consejero Díez de Velasco en su voto particular.
g) La primacía plantea dudas peculiares cuando se pretende hacer valer
frente al Derecho constitucional nacional. El problema no surge en los
ámbitos en los que la propia ratificación del Tratado constituye una
expresa salvedad al ordenamiento constitucional, por ejemplo cuando
una norma atributiva de competencias en el seno del Estado queda
vaciada de contenido por la transferencia de la misma competencia a la
Comunidad. Se plantea, sin embargo, cuando los actos del Derecho
comunitario no se ajustan a los parámetros generales de control del
poder público establecidos en las Constituciones, en particular a la
garantía de los derechos fundamentales. A ello ya hemos hecho
referencia en la lección quinta, y volveremos a considerarlo en el último
epígrafe de esta misma lección.
1.4. Responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario
a) El principio de responsabilidad del Estado por los daños causados a
los particulares como consecuencia de la violación del Derecho
comunitario ha sido amparado por el Tribunal de Justicia apoyándose en
otros dos principios del Derecho comunitario: la plena eficacia del
Derecho comunitario y la lealtad comunitaria.
Aunque el derecho a la indemnización se basa directamente en el
ordenamiento comunitario, y el Tribunal de Justicia ha establecido los
correspondientes criterios de responsabilidad, es tarea de la jurisdicción
de cada Estado determinar los hechos, calificar la infracción y dar
satisfacción al particular.
b) El principio surge en 1991, en el contexto de un conflicto planteado
en torno a la aplicación de una directiva; no en vano, la no
incorporación o incorporación incorrecta de las directivas es uno de los
casos más llamativos de incumplimiento del Derecho comunitario. En la
sentencia Frankovich, el Tribunal de Justicia se encuentra con una
directiva no incorporada que beneficia a un particular, pero que no
cumple todos los requisitos para que quepa atribuirle efecto directo 1
. En tal contexto proclama el Tribunal de Justicia de forma general el
principio de responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho
comunitario, y concreta su idoneidad para el caso planteado: “La
eficacia de las normas comunitarias se vería cuestionada (…) si los
particulares no tuvieran la posibilidad de obtener una reparación cuando
sus derechos son lesionados por una violación del Derecho comunitario
imputable a un Estado miembro (...) La posibilidad de reparación a
cargo del Estado miembro es particularmente indispensable cuando,
como ocurre en el presente asunto, la plena eficacia de las normas
comunitarias está supeditada a la condición de una acción por parte del
Estado y, por consiguiente, los particulares no pueden, a falta de tal
acción, invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales los derechos
que les reconoce el Derecho comunitario”. De este modo, y para el caso
del incumplimiento de incorporar las directivas, el Tribunal configura el
principio de responsabilidad de forma subsidiaria al efecto directo 2 .
c) El Tribunal de Justicia extiende en adelante el principio de
responsabilidad a otros daños causados por cualquier violación de una
norma de Derecho comunitario, también cuando es responsabilidad del
poder judicial 3 .
d) Surge un derecho a ser indemnizado por el Estado cuando concurren
tres requisitos:
que la norma comunitaria “implique la atribución de derechos afavor de particulares”;
que “el contenido de esos derechos pueda ser identificadobasándose en disposiciones de la directiva” o de la norma encuestión;
que “exista una relación de causalidad entre el incumplimientode la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por laspersonas afectadas”.
Parece consagrarse, de este modo, un sistema de responsabilidad
objetiva. El desarrollo jurisprudencial ulterior se encamina, sin embargo,
a limitar el principio de responsabilidad del Estado miembro en los
supuestos de incorporación incorrecta de una directiva. Las sentencias
Brasserie y Factortame (1996) lo restringen considerando que “el
ejercicio de la función legislativa (…) no debe verse obstaculizado por la
perspectiva de reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios”.
Por ello, a los requisitos citados en Francovich para otorgar
responsabilidad se añade uno nuevo: que la violación esté
suficientemente caracterizada, se ha de tratar de una inobservancia
manifiesta y grave de los límites impuestos a la facultad de apreciación
del Estado por la norma comunitaria. Ello se determina considerando “el
grado de claridad y precisión de la norma vulnerada, la amplitud del
margen de apreciación, el carácter intencional o involuntario de la
infracción, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error en
Derecho, y la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una
institución comunitaria hayan podido contribuir a la omisión, la adopción
o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al
Derecho Comunitario”. Debe tener en cuenta el Tribunal también la
situación del perjudicado: el daño debe revestir especial gravedad para
él.
Cabría entender que estas restricciones, que suponen un alejamiento de
la responsabilidad objetiva recogida en Francovich, son aplicables
siempre que las normas comunitarias “dejen, desde una perspectiva
global, un amplio margen a los Estados en cuanto a la concreción de los
medios a través de los cuales hacer efectivo el objetivo perseguido”. La
sentencia British Telecomunications, sin embargo, limita su alcance sólo
al supuesto de las directivas incorporadas incorrectamente; en la falta
de ejecución de la directiva, por el contrario, rige la responsabilidad
objetiva, aun cuando confiera un amplio margen de apreciación a los
Estados miembros.
2. Desarrollo, ejecución y aplicación del Derecho comunitario
2.1. Competencia
a) “El Tratado, a diferencia de muchos sistemas nacionales, no
distingue entre el poder reglamentario (poder de adoptar normas
generales de ejecución de los actos legislativos) y el poder de ejecutar
las leyes mediante actos individuales, incluyéndose ambos casos en el
concepto de “ejecución” con arreglo a los artículos 202 y 211 TCE:
“Ejecución reglamentaria de los actos legislativos (normas de“tercer nivel”): Se trata de la elaboración de normativa dealcance general que tiene por objeto la aplicación de los actoslegislativos. La ejecución reglamentaria de los actos legislativoscomunitarios corresponde, por regla general, a los Estadosmiembros. Sólo si éstos no pueden alcanzar de manerasuficiente los objetivos de la actuación prevista, o en caso deque resulte necesario garantizar una aplicación uniforme de lasdisposiciones legislativas en todos los Estados miembros,procede que la Comunidad adopte las normas reglamentarias, deconformidad con el acto legislativo de base. El alcance de lasnormas de ejecución se decide en cada caso en el acto de base.“En caso de que la Comunidad se encargue de la ejecuciónreglamentaria de sus actos legislativos, el poder legislativocomunitario (a saber, el Parlamento Europeo y el Consejo parala codecisión o el Consejo en los demás casos) confiere estacompetencia, salvo en casos especiales, a la Comisión, asistidapor un Comité compuesto por representantes de los Estadosmiembros, que tienen derecho de control sobre las decisiones deejecución que debe tomar la Comisión y que ellos tendránobligación de aplicar después (art. 202 TCE). El Consejo podráasimismo reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo delas competencias de ejecución; según el Tribunal de Justicia, elConsejo debe motivar detalladamente tal decisión.“La existencia de dos niveles de normas (las normas de base osegundo nivel y la normas de ejecución o tercer nivel) no figuraclaramente en los Tratados y tampoco se refleja en la realidaddel Derecho positivo comunitario: no se han aceptado laspropuestas formuladas durante sucesivas ConferenciasIntergubernamentales de introducir en los Tratados el principiode jerarquía normativa a fin de reducir el carácter técnico de lasnormas de segundo nivel mediante una distinción clara entre lo“legislativo” y lo “ejecutivo”. ““
Ejecución administrativa, material y presupuestaria de los actoscomunitarios (normas de “cuarto nivel”). La adopción de estasmedidas es competencia de los Estados miembros, quedeterminan libremente dentro de su marco constitucional ypolítico los órganos, procedimientos y condiciones oportunospara garantizar la correcta aplicación del Derecho comunitario.La Unión y la Comunidad pueden, no obstante, intervenir en laaplicación administrativa de los actos comunitarios cuando elTratado o el legislador comunitario le otorguen esa competencia(p. ej., en materia de competencia, en la administración de
determinados programas comunitarios, etc.)” 4
b) Las competencias de la Comunidad para ejecutar directamente su
propia normativa exigen a su vez regulaciones administrativas
particulares; así ha surgido progresivamente, en ámbitos materiales
concretos, un Derecho administrativo comunitario. Pero esa “parte
especial” ha supuesto que a su vez se forme igualmente una parte
general, que cada vez más está más desarrollada, aunque no esté
codificada en forma de leyes administrativas generales.
2.2. La ejecución del Derecho comunitario por los Estados y el principio de autonomíainstitucional
a) El precepto clave para comprender la tarea que en este terreno
corresponde a los Estados miembros, esencial en la arquitectura
jurídica de las Comunidades Europeas, es el art. 10 TCE. Tal norma
reclama la colaboración estrecha y continua de los Estados miembros y
les exige adoptar “todas las medidas generales o particulares
apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones” derivadas
de los Tratados y de los actos de las Instituciones.
El Tribunal de Justicia ha declarado que, “en virtud de esta disposición,
los Estados miembros están obligados a tomar todas las medidas
legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para dar pleno
efecto” a las normas comunitarias. En ausencia de medidas adoptadas
por las Instituciones, los Estados miembros tienen el derecho y la
obligación de hacer todo lo necesario para asegurar el efecto útil del
conjunto de las disposiciones de la norma comunitaria.
En cualquier caso, la ejecución del Derecho comunitario puede tener un
alcance diverso, según se trate o no de normas en principio
directamente aplicables. La incorporación de normas no directamente
aplicables debe entenderse necesaria cuando el Derecho interno en
vigor no es conforme a las mismas, o cuando hay una carencia total o
parcial de normas en esa materia.
b) La obligación de adoptar todas las medidas necesarias para dar
cumplimiento a las normas comunitarias se impone a todos los poderes
de los Estados: legislativo, ejecutivo y judicial.
La competencia estatal se desarrolla conforme al principio de autonomía
institucional. En primer lugar, el principio indica que cada Estado,
conforme a sus propias reglas constitucionales, distribuye entre sus
órganos centrales, regionales o locales el ejercicio de los poderes de
ejecución o el cumplimiento de las obligaciones comunitarias. La
autonomía también afecta al procedimiento: cada Estado miembro elige
la forma y el procedimiento (legislativo, reglamentario, etc.) adecuados
conforme al Derecho nacional. Por último, la autonomía es funcional:
cada Estado miembro ejerce su propia competencia originaria,
normativa o ejecutiva, al aplicar el Derecho comunitario, no una
competencia delegada por las Comunidades.
La autonomía institucional implica, en definitiva, que la ejecución del
Derecho comunitario, cuando es realizada mediante normas nacionales,
debe hacerse conforme al Derecho nacional. Como ha señalado el
Tribunal Constitucional, “la cesión de competencias a favor de
organismos supranacionales no implica que las autoridades nacionales
dejen de estar sometidas al ordenamiento interno cuando actúan
cumpliendo obligaciones adquiridas frente a tales organismos, pues
también en estos casos siguen siendo poder público que está sujeto a la
Constitución y al resto del ordenamiento jurídico español”. Por ello cabe,
por ejemplo, el recurso de amparo frente a los actos internos de
aplicación del Derecho comunitario cuando se estime que vulneran
derechos fundamentales enunciados en la Constitución.
c) En España, pues, a la hora de ejecutar una disposición comunitaria,
hay que dilucidar en primer lugar si se trata de una competencia del
Estado o de las Comunidades Autónomas. El segundo paso, dentro del
correspondiente nivel territorial, es considerar si la tarea es
prerrogativa parlamentaria o se incluye en las competencias
reglamentarias o ejecutivas del Gobierno.
Por lo que se refiere a la ordenación territorial del poder, la Constitución
contiene una norma expresa que pretende garantizar la efectividad del
Derecho comunitario. Conforme al párrafo segundo del art. 93 CE,
“corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la
garantía del cumplimiento de estos Tratados y de las resoluciones
emanadas de los órganos internacionales o supranacionales titulares de
la cesión”. Pero esta garantía no puede confundirse con una atribución
de la competencia de aplicación o ejecución del Derecho comunitario a
favor de las instituciones centrales del Estado, ni siquiera en forma de
competencia subsidiaria (para el caso de que las Comunidades
Autónomas no lo hubieran hecho en tiempo y forma). Tampoco atribuye
a los órganos centrales del Estado facultad extraordinaria alguna al
margen de las expresamente establecidas por la Constitución y las
leyes. Simplemente, del precepto se desprende que las potestades
atribuidas por el ordenamiento jurídico a los órganos centrales del
Estado deberán utilizarse, en su caso, para cubrir tal garantía.
El Tribunal Constitucional entiende, en definitiva, que la competencia
para el desarrollo y la aplicación del Derecho comunitario se determina
conforme a las reglas generales establecidas en la Constitución y en el
resto de normas atributivas de competencia (básicamente, el
denominado bloque de la constitucionalidad). Son esas normas las que
permiten identificar, por ejemplo, si la incorporación de una directiva o
la ejecución de un Reglamento corresponde al Estado o a una
Comunidad Autónoma. Pero debe tenerse en cuenta que, en muchos
casos, es preciso interpretar el sentido de las normas comunitarias que
se tratan de ejecutar para decidir bajo qué regla competencial debe
incluirse su ejecución (por ejemplo, agricultura o medio ambiente); el
contenido del Derecho comunitario influye así también en la
interpretación y aplicación de las normas internas de distribución
competencial.
d) El Tribunal de Justicia ha señalado que el principio de autonomía
institucional debe conciliarse con la necesidad de una aplicación
uniforme del Derecho comunitario; la aplicación del Derecho nacional no
debe afectar al alcance ni a la eficacia del Derecho comunitario. Ello
significa que el principio de autonomía institucional debe resultar
compatible con una aplicación idónea del Derecho comunitario, y los
jueces nacionales tienen competencia para imponerla por encima de
eventuales inadecuaciones del Derecho interno en la regulación de los
órganos, funciones y procedimientos de desarrollo y ejecución. También
desde este punto de vista, pues, el Derecho interno debe ser
interpretado y aplicado en todo caso de conformidad con el Derecho
comunitario; esto es, de modo que procure la máxima efectividad a sus
normas y que garantice los derechos derivados del mismo.
Ello lleva a que el Derecho administrativo nacional, que regula los actos
de las autoridades nacionales en ejecución del Derecho comunitario, se
deba acomodar a requisitos y condiciones establecidos por éste. El
Derecho comunitario, pues, determina no sólo el Derecho interno
adoptado para su ejecución o adaptación, sino también las normas
internas que, sin ser aprobadas para tal fin, sirven de algún modo a su
aplicación.
3. El control de constitucionalidad del Derecho comunitario
a) El Derecho comunitario, como ordenamiento autónomo, no se
somete a los principios, modos de producción normativa y límites
establecidos en las Constituciones de los Estados miembros.
Ello no significa, como se ha visto, ausencia de influencias recíprocas.
Ya hemos visto, por ejemplo, que el Tribunal de Justicia ha derivado los
principios generales del Derecho comunitario, entre los que se cuenta la
garantía de los derechos fundamentales, de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros; y acabamos de
comprobar que el Derecho comunitario influye, por ejemplo, en la
interpretación de las normas constitucionales de distribución de
competencias.
Tampoco se excluye la posibilidad de conflictos, en particular entre el
Tribunal de Justicia, que defiende la primacía del Derecho comunitario, y
los Tribunales con competencias de garantía constitucional en los
diferentes Estados miembros. La experiencia señala que los tribunales
se sitúan entonces en una situación de tensión creadora: es cierto que
no parece corresponder a los órganos jurisdiccionales la tarea de
suplantar la necesaria decisión política que requiere la construcción del
orden europeo, pero lo cierto es que sus resoluciones han sido
determinantes a la hora de configurarlo.
En particular, el Tribunal Constitucional alemán ha postulado cierta
adecuación del Derecho comunitario a los principios constitucionales,
específicamente a los garantizados por la Ley Fundamental de Bonn, y
ha reclamado el correspondiente control de constitucionalidad. Ya han
sido comentadas las disputas más importantes, que han tenido por
objeto la garantía de los derechos fundamentales y de la distribución de
competencias por parte del Tribunal de Justicia. A tales exposiciones,
que resumen la situación actual en la materia objeto de este epígrafe,
nos remitimos ahora por entero; porque, como veremos de inmediato,
el debate en España no se ha planteado tales problemas con tanta
radicalidad.
b) La Constitución española prevé la posibilidad de un control previo de
constitucionalidad de los Tratados sobre los que se proyecte prestar el
consentimiento del Estado (art. 95). Con tal base, y a fin de eliminar ex
ante una contradicción detectada por el Tribunal Constitucional, ha
tenido lugar la primera (y hasta ahora única) reforma de la
Constitución, que modifica el artículo 13.2 CE para que, conforme al
Tratado de Mastrique, los extranjeros puedan ser titulares del derecho
de sufragio pasivo en las elecciones locales. De este modo, la posibilidad
de control del Tribunal Constitucional sobre el Derecho originario se
articula con anterioridad a su entrada en vigor.
Por lo que se refiere al Derecho derivado, el Tribunal Constitucional se
ha referido a su infraconstitucionalidad; pero ello no significa que lo
coloque bajo el control de constitucionalidad. Se asume más bien que el
canon de validez del Derecho comunitario derivado está únicamente en
el propio Derecho comunitario, y que el Tribunal de Justicia resulta el
único juez competente para verificarlo. El art. 93 CE impide al Tribunal
Constitucional controlar la constitucionalidad del Derecho comunitario
derivado.
El Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004 veía en el
art. I-6 del Tratado constitucional, que consagraba la primacía del
Derecho comunitario, una eventual contradicción con la supremacía de la
Constitución proclamada por el art. 9.1 CE “respecto de todo el
ordenamiento jurídico y por su artículo 95.1 respecto del Derecho
internacional”. La Declaración del TC 1/2004, de 13 de Diciembre,
entiende sin embargo que no puede existir tal conflicto: “La primacía
que se proclama en el Tratado por el que se establece una Constitución
para Europa opera respecto de un Ordenamiento que se construye
sobre los valores comunes de las Constituciones de los Estados
integrados en la Unión y de sus tradiciones constitucionales”. De
manera que, desde el punto de vista del contenido, la contradicción
parece descartada.
Desde un punto de vista formal, el Tribunal Constitucional afronta el
problema diferenciando entre la primacía del Derecho comunitario y la
supremacía de la Constitución: “Toda supremacía implica, en principio,
primacía, salvo que la misma norma suprema haya previsto, en algún
ámbito, su propio desplazamiento o inaplicación. La supremacía de la
Constitución es, pues, compatible con regímenes de aplicación que
otorguen preferencia aplicativa a normas de otro Ordenamiento
diferente del nacional siempre que la propia Constitución lo haya así
dispuesto, que es lo que ocurre exactamente con la previsión contenida
en su art. 93 (...) En suma, la Constitución ha aceptado, ella misma, en
virtud de su art. 93, la primacía del Derecho de la Unión en el ámbito
que a ese Derecho le es propio” 5 .
[1] En este caso, la existencia de derechos precisos e
incondicionales en la directiva no basta para atribuir a la directiva
efecto directo: “aun cuando las referidas disposiciones de la Directiva
sean suficientemente
[2] Lo cierto es que esta técnica bien podría incluso sustituirlo, con
carácter más general, evitando la perturbación de la naturaleza de la
directiva que provoca su eficacia directa y garantizando en todo caso
su normatividad al constreñir a los Estados a incorporarla so pena de
incurrir en responsabilidad
[3] Ello exigirá comprobar si ha existido violación del Derecho
comunitario, sin que frente a ello pueda invocarse la fuerza de cosa
juzgada que corresponda a la sentencia.
[4]CONV 47/02 y CONV 162/02
[5]Los votos particulares, sin embargo, no comparten lo que parece
una elusión del problema. Así, por ejemplo, Javier Delgado Barrio
señala que “El desplazamiento de la Constitución por el Derecho
comunitario afecta tan profundamente a la esencia misma de la
Constitución como norma jurídica suprema que llega a integrar una
limitación de la soberanía del pueblo español”; Ramón Rodríguez
Arribas entiende que, “aun admitiendo tan sutiles distinciones teóricas
entre primacía y supremacía (...) lo que no es asumible (...) es
conferir al expresado art. 93 CE un contenido de tal profundidad que
por él pueda entrar y ser prevalente en su aplicación, cualquier norma
de Derecho europeo derivado de un tratado internacional, aunque sea
literalmente contradictoria con preceptos de la propia Constitución
Española”
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Última modificación 31/12/2008 12:57
Lección 14. La garantía judicial del Derecho Comunitario
1. El sistema de control de legalidad
1.1. Recurso de anulación
1.2. Recurso por omisión
1.3. Excepción de ilegalidad
2. El recurso por incumplimiento estatal
3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones
4. La cuestión prejudicial
4.1. Sentido
4.2. El art. 234 TCE
4.3. Objeto de la cuestión prejudicial
4.4. Tipos de cuestiones prejudiciales
4.5. Procedimiento y sentencia
4.6. La cuestión prejudicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia
5. El recurso de casación
6. La competencia consultiva
Ya hemos hablado de la Comunidad Europea como “Comunidad de
Derecho”. Las garantías jurisdiccionales aseguran que tanto las
instituciones comunitarias como los Estados respetan en su actuación el
ordenamiento jurídico de la Unión, y constituyen así el presupuesto para
caracterizar a ésta como régimen de poder público bajo el imperio del
Derecho.
El Tribunal de Justicia, a fin de garantizar el respeto al Derecho en la
interpretación y aplicación del Tratado (artículo 220 TCE), es
competente para conocer de una larga serie de recursos.
Además de los mencionados en esta lección, existen también algunas
otras competencias específicas, por ejemplo para resolver los litigios
planteados contra las instituciones comunitarias por el personal al
servicio de las mismas (art. 236 TCE); su conocimiento, como ya se ha
señalado, está atribuido ahora a una Sala jurisdiccional, cuyas
resoluciones son susceptibles de recurso de casación ante el Tribunal de
Primera Instancia.
1. El sistema de control de legalidadEn este primer apartado se analiza el control que verifica la conformidad
a Derecho de la actividad o la inactividad de las propias instituciones
comunitarias, no de los Estados.
1.1. El recurso de anulación
a) Mediante el recurso de anulación, los Estados miembros, las
instituciones comunitarias y las personas físicas y jurídicas pueden
invocar la invalidez de un acto jurídico comunitario (reglamentos,
directivas, decisiones).
El art. 230 TCE determina el objeto del recurso, los criterios del control
de legalidad, la legitimación para recurrir y el plazo; los arts. 231 y 233
TCE recogen los efectos de la sentencia.
Debe tenerse en cuenta, sobre todo, que las diferencias en la
legitimación suponen la aparición, en rigor, de dos tipos de recurso: el
que corresponde a una serie de recurrentes privilegiados y el que
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pueden interponer el resto de las personas físicas y jurídicas, con objeto
y condiciones de recurribilidad sustancialmente más restrictivos.
También la competencia es distinta, porque en el recurso de anulación
no privilegiado corresponde al Tribunal de Primera Instancia. Motivos de
recurso, plazo para recurrir y efectos de la sentencia se regulan, por el
contrario, de manera uniforme.
b) Veremos en primer lugar quienes están legitimados para interponer
el recurso privilegiado, cuál es el objeto posible de este recurso y los
motivos que pueden alegarse en él.
Se consideran privilegiados los recursos “interpuestos por un Estado
miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión”; también
los “interpuestos por Tribunal de Cuentas y por el BCE con el fin de
salvaguardar prerrogativas de éstos”. La legitimación de estos dos
últimos órganos se contrae, pues, a la defensa de las propias
competencias, y no pueden invocar cualesquiera otros motivos de
ilegalidad. Por el contrario, los Estados miembros y las instituciones
mencionadas en primer lugar tienen legitimación en todo caso 1 .
En el recurso se controla “la legalidad de los actos adoptados
conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, de los actos del
Consejo, de la Comisión y del BCE que no sean recomendaciones o
dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo destinados a
producir efectos jurídicos frente a terceros”. Ello implica que el recurso
se puede plantear frente a cualesquiera actos jurídicos vinculantes
producidos por las instituciones comunitarias, pero no frente a otro tipo
de manifestaciones de las mismas; en particular, no cabe presentarlo
contra decisiones del Parlamento Europeo cuyos efectos se agotan en el
seno de la propia institución, los célebres interna corpori acta del
Derecho parlamentario clásico.
Por lo demás, y como ya hemos señalado, quedan al margen de este
recurso los actos jurídicos de los Estados. Y, naturalmente, el control no
puede recaer sobre el Derecho originario, que funda el ordenamiento
jurídico comunitario y, por tanto, no puede quedar sometido él mismo a
control en el seno de dicho ordenamiento: es parámetro para controlar
la validez del Derecho derivado, no objeto de dicho control.
Las violaciones de la legalidad en las que cabe apoyar el recurso son
enumeradas conforme a la tradición del Derecho administrativo
francés:“incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del
presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución,
o desviación de poder 2 ”. Tales motivos deben invocarse
individualmente. De todos modos, bajo la referencia a la violación del
Tratado puede comprenderse cualquier infracción de los principios
generales del Derecho, incluidos el principio del Estado de Derecho con
sus múltiples implicaciones, los derechos fundamentales y los principios
que rigen las relaciones entre las instituciones comunitarias. Al existir
una cláusula general de este tipo, el control no tiene en realidad
motivos tasados, sino que es un control pleno 3 .
c) El recurso de anulación puede ser planteado también “toda persona
física o jurídica”, incluidas las personas jurídico-públicas, por ejemplo
las Comunidades Autónomas o los Municipios. Estos son los recurrentes
no privilegiados.
c) El recurso de anulación puede ser planteado también por “toda
persona física o jurídica”, incluidas las personas jurídico-públicas, por
ejemplo las Comunidades Autónomas o los Municipios. Estos son los
recurrentes no privilegiados.
Los motivos del recurso en este caso pueden ser los mismos que en el
anterior. El objeto del recurso, sin embargo, es diferente: puede
interponerse sólo “contra las decisiones de las que sea destinataria y
contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o
de una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e
individualmente”.
Esto significa que, cuando no se trata de los denominados recurrentes
privilegiados, la legitimación existe sólo frente a las decisiones, esto es,
frente a medidas concretas e individuales –aunque revistan la forma de
Reglamentos--; y sólo en dos supuestos concretos: sea que se trate
del destinatario directo de la decisión, sea que ésta le afecte directa e
individualmente.
El destinatario directo de la decisión no plantea mayores problemas de
identificación. Cualquier otro recurrente debe probar, para que se le
considere legitimado, que la decisión le afecta, esto es, que atañe a sus
intereses, entre los que por supuesto se cuentan los protegidos por los
derechos fundamentales. El criterio de la afectación directa puede
resultar problemático en aquellos casos en que los actos jurídicos
comunitarios requieren alguna ejecución por parte de los Estados
miembros. Pero la afectación, además de ser directa, debe ser
individual. Este requisito exige, según la jurisprudencia del TJCE, que el
acto se refiera a cualidades o circunstancias de hecho que distinguen a
una persona de tal manera que la destacan respecto de los demás;
influye para determinarlo el especial carácter de los intereses afectados,
la intensidad de su afectación y también la relación causal entre la
decisión recurrida y la afectación denunciada.
d) Los recursos deberán interponerse en el plazo de dos meses a partir,
según los casos, de la publicación del acto, de su notificación al
recurrente o, a falta de ello, desde el día en que éste haya tenido
conocimiento del mismo.
e) Por lo que se refiere a los efectos de la sentencia, y conforme al art.
231, “si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia declarará nulo
y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado”. Se adopta, por tanto, la
nulidad ex tunc como principio general. Pero añade el precepto: “Sin
embargo, con respecto a los reglamentos, el Tribunal de Justicia
señalará, si lo estima necesario, aquellos efectos del reglamento
declarado nulo que deban ser considerados como definitivos”.
El art. 233 completa la referencia de los Tratados a los efectos de la
sentencia: “La institución o las instituciones de las que emane el acto
anulado (...) estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para la
ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia”. Todo ello, por
supuesto, sin perjuicio de la eventual responsabilidad en que hayan
incurrido, a la que se refiere a continuación el propio precepto.
***
En el ámbito de la cooperación policial y judicial, las posibilidades del
recurso de anulación son mucho más limitadas. El art. 35.6 TUE
establece la competencia del Tribunal de Justicia para controlar la
legalidad de las decisiones marco y de las decisiones (sólo estos dos
tipos de actos pueden ser objeto del recurso) en relación con los
recursos interpuestos por un Estado miembro o la Comisión (los únicos
sujetos legitimados) por incompetencia, vicios sustanciales de forma,
violación del presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a
su ejecución, o desviación de poder (motivos del recurso). Los recursos
previstos en el presente apartado deberán interponerse en el plazo de
dos meses a partir de la publicación de la medida (plazo de
interposición).
1.2. El recurso por omisión
a) El recurso por omisión permite al Tribunal de Justicia y al Tribunal de
Primera Instancia controlar la legalidad de la falta de actuación de las
instituciones comunitarias cuando éstas no han atendido al
requerimiento previamente formulado al efecto. Una vez declarada la
ilegalidad de la omisión, corresponde a la institución de que se trata
adoptar las medidas necesarias para corregir la situación.
El art. 232 TCE establece con carácter general la legitimación pasiva
(aquí no hay propiamente un acto que sea objeto del recurso, sino una
Institución contra cuya inactividad se recurre) y las condiciones y plazos
para incoar el procedimiento; el art. 233 se refiere a los efectos de la
sentencia. De modo similar a lo que ocurre en el caso del recurso de
anulación, la diferente legitimación activa que prevé el art. 232 TCE
permite identificar dos tipos de recurso, uno privilegiado y otro sometido
a condiciones más rígidas.
b) Por lo que se refiere a los recurrentes privilegiados, dice el art. 232
TCE: “En caso de que, en violación del presente Tratado, el Parlamento
Europeo, el Consejo o la Comisión se abstuvieren de pronunciarse, los
Estados miembros y las demás instituciones de la Comunidad podrán
recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha
violación”. Esto es, los Estados miembros y las instituciones de la
Comunidad, activamente legitimados, pueden recurrir contra la
inactividad del Parlamento, del Consejo o de la Comisión (legitimación
pasiva). El Banco Central Europeo también puede estar legitimado,
tanto activa como pasivamente: “El Tribunal de Justicia será
competente en las mismas condiciones para pronunciarse sobre los
recursos interpuestos por el BCE en los ámbitos de sus competencias o
iniciados contra el mismo”.
El recurso presupone, naturalmente, que el Tratado prevea de manera
suficientemente determinada la adopción del correspondiente acto de
las instituciones. Si no está previsto que un acto deba ser adoptado, no
cabe condenar a una institución por no adoptarlo.
Añade el precepto: “Este recurso solamente será admisible si la
institución de que se trate hubiere sido requerida previamente para que
actúe. Si transcurrido un plazo de dos meses a partir de dicho
requerimiento la institución no hubiere definido su posición, el recurso
podrá ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses”. Si por el
contrario hubiera habido respuesta al requerimiento, pero ésta hubiera
sido insatisfactoria, habría quedado abierta frente a ella la vía del
recurso de anulación: ya no estaríamos ante la pasividad de una
institución, sino ante la emisión por parte de la misma de un acto
eventualmente contrario a Derecho.
c) Puede ser recurrente no privilegiado “toda persona física o jurídica”.
Pero, en este caso, sólo podrá invocarse como motivo del recurso no
haberle dirigido una de las instituciones de la Comunidad un acto
distinto de una recomendación o de un dictamen. Ello implica que los
particulares no pueden invocar ante las instituciones comunitarias que
el Tratado les obliga a producir actos no vinculantes. Pero también, y
sobre todo, que no pueden solicitar que las instituciones produzcan
actos que no se dirijan directamente a ellos, que no tengan como
destinatario directo a quien formula la solicitud. En definitiva, no cabe a
los recurrentes no privilegiados recurrir contra la omisión de un acto
legislativo, sino sólo de un acto administrativo o de ejecución --en el
ámbito del Derecho comunitario, pues, fundamentalmente una decisión.
En cualquier caso, aunque el precepto permite recurrir sólo si la
decisión debiera dirigirse al recurrente, existe alguna jurisprudencia que
considera suficiente con probar que la omisión afecta directa e
individualmente a sus intereses, en términos equivalentes a los ya
vistos para el recurso de anulación.
d) Sobre los efectos de la sentencia dice el artículo 233: “La institución
o las instituciones (...) cuya abstención haya sido declarada contraria al
presente Tratado estaránobligadas a adoptar las medidas necesarias
para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia”.
En este caso, pues, la sentencia tiene contenido meramente declarativo,
y es responsabilidad de las instituciones subsanar la omisión contraria a
Derecho. La jurisdicción comunitaria no puede regular, ni siquiera de
forma provisional, la situación creada por la omisión; ni siquiera cuando
se trata de la omisión de un acto administrativo invocada por un
particular, al que tal omisión le ocasiona perjuicios. La vía de la
exigencia de responsabilidad permanece, por supuesto, abierta, en los
términos que estudiaremos más adelante.
1.3. La excepción de ilegalidad
La excepción de ilegalidad (art. 241 TCE) consiste en la posibilidad de
invocar la nulidad de una norma comunitaria en el marco de un proceso
en el que se plantee su aplicación. No se trata, sin embargo, de los
procesos que puedan estar sustanciándose ante la jurisdicción nacional,
en cuyo caso compete al juez plantear la cuestión prejudicial; es una
excepción que se puede plantear sólo en el seno de un proceso
pendiente ante la propia jurisdicción comunitaria.
Como tal excepción, no está sujeta a plazo: se puede plantear aunque
el acto cuya validez se discute no sea ya susceptible de recurso directo.
De todos modos, no puede invocarla quien pudo haber recurrido
directamente el acto y no lo hizo. Es así porque la excepción de
ilegalidad está concebida como compensación frente a restringida
legitimación de los particulares para plantear el recurso de anulación.
Éstos, en definitiva, pueden invocar de esta manera la nulidad de un
acto comunitario contra el cual no pudieron interponer en su momento
recurso de anulación, dadas las estrictas condiciones previstas para que
pueda admitirse la legitimación de un recurrente no privilegiado, pero
cuya aplicación ahora por parte de la jurisdicción comunitaria les podría
perjudicar. La excepción sí puede ser invocada por quien en su
momento difícilmente hubiera podido probar su interés individual y
directo en la anulación de la disposición comunitaria, aunque al cabo del
tiempo, por ejemplo a la vista del proceso en curso, se evidencie que
tal disposición sí le afectaba en tales términos.
Pese a la dicción literal del precepto, que se refiere a los Reglamentos,
la jurisprudencia admite la excepción de ilegalidad frente a cualesquiera
otras disposiciones aplicables en el proceso y que tengan efectos
directos para el afectado, incluidas las directivas cuando el acto
recurrido en el proceso principal se apoye en ellas.
Para que la excepción sea aceptada, la nulidad de la norma comunitaria
debe ser relevante para la decisión del proceso.
La inaplicación singular de la disposición comunitaria en estos casos no
conduce a su declaración de nulidad con efectos generales o erga
omnes; pero las instituciones comunitarias quedan ante el compromiso
de superar la situación creada por la resolución judicial.
2. El recurso por incumplimiento estatal
a) Este recurso permite al Tribunal de Justicia controlar si los Estados
miembros respetan las obligaciones que les incumben en virtud del
Derecho comunitario, en particular en la incorporación de las directivas
comunitarias y en la ejecución del Derecho comunitario. Pues, aunque
los preceptos del TCE se refieren a obligaciones derivadas del Tratado,
se incluyen en tal expresión todas las que pueden haber sido
establecidas por las normas producidas de conformidad con el propio
Tratado.
Dado que son los Estados en cuanto tales los que asumen las
obligaciones derivadas del Derecho comunitario, es indiferente el órgano
o la entidad territorial que sea en último extremo responsable del
incumplimiento: el recurso se dirige contra el Estado miembro, no
contra sus órganos (el Gobierno, el Parlamento, un Tribunal ...) ni
contra entidades que se integran en el mismo (una Comunidad
Autónoma o un municipio, por ejemplo).
b) El procedimiento puede iniciarlo bien la Comisión --es el caso más
frecuente en la práctica--, bien otro Estado miembro.
El primer supuesto es regulado por el art. 226 TCE: Si la Comisión
estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones
que le incumben en virtud del presente Tratado, emitirá un dictamen
motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la
posibilidad de presentar sus observaciones. Si el Estado de que se trate
no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión,
ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia.
Antes de someter la cuestión al Tribunal de Justicia, pues, tiene lugar
un procedimiento previo dirigido por la Comisión, con audiencia del
Estado afectado, a resultas del cual la Comisión elabora un dictamen
por el que requiere al Estado para que cumpla sus obligaciones. Sólo si
el Estado no se atiene a este dictamen de la Comisión, puede ésta
interponer el recurso ante el Tribunal de Justicia.
El segundo supuesto, que los Estados tienden a evitar para preservar
sus relaciones bilaterales, se regula en el art. 227 TCE. En él se
establece que el Estado miembro que estime que otro Estado miembro
ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los
Tratados debe someter el asunto a la Comisión. La Comisión emitirá un
dictamen motivado, una vez que los Estados interesados hayan tenido
la posibilidad de formular sus observaciones por escrito y oralmente en
procedimiento contradictorio. Una vez emitido tal dictamen
(independientemente de su sentido), o si la Comisión no lo hubiera
emitido en el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud del
Estado reclamante, éste podrá recurrir al Tribunal de Justicia.
c) El art. 228 TCE establece los efectos de la sentencia e, incluso, los de
su eventual inejecución por parte del Estado incumplidor, en forma
ahora de un segundo proceso por incumplimiento, de nuevo con
audiencia del Estado, dictamen de la Comisión dirigido al Estado y, en
caso de que éste no se atenga al mismo, incoación de un proceso
judicial que, en este caso, ya puede terminar en una sanción pecuniaria.
1. Si el Tribunal de Justicia declarare que un Estado miembro haincumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud delpresente Tratado, dicho Estado estará obligado a adoptar lasmedidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunalde Justicia.
2. Si la Comisión estimare que el Estado miembro afectado noha tomado tales medidas, emitirá, tras haber dado almencionado Estado la posibilidad de presentar susobservaciones, un dictamen motivado que precise los aspectosconcretos en que el Estado miembro afectado no ha cumplido lasentencia del Tribunal de Justicia. Si el Estado miembro afectado no hubiere tomado las medidasque entrañe la ejecución de la sentencia del Tribunal en el plazoestablecido por la Comisión, ésta podrá someter el asunto alTribunal de Justicia. La Comisión indicará el importe queconsidere adecuado a las circunstancias para la suma a tantoalzado o la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estadomiembro afectado. Si el Tribunal de Justicia declarare que el Estado miembroafectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago deuna suma a tanto alzado o de una multa coercitiva.
Además, deben tenerse en cuenta las consecuencias indirectas que se
derivan de la responsabilidad del Estado frente a los particulares por el
incumplimiento del Derecho comunitario, a las cuales se ha hecho
alguna referencia en la lección anterior.
3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones
Esta acción permite al Tribunal de Justicia (si recurren los Estados
miembros) o al de Primera Instancia (en los demás casos) determinar la
responsabilidad de la Comunidad por los daños causados por sus
instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.
Conforme al art. 288 TCE, en materia de responsabilidad
extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por
sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de
conformidad con los principios generales comunes a los ordenamientos
jurídicos de los Estados miembros.
a) Estos principios generales comunes a los ordenamientos jurídicos de
los Estados miembros han sido desarrollados por el TJCE, según la cual
la exigencia de responsabilidad presupone:
1) Una actuación contraria al Derecho (no necesariamenteculposa) de una institución comunitaria o de un agente de laComunidad en el ejercicio de sus funciones. Por lo que se refierea la responsabilidad derivada de actos normativos, no essuficiente con que se determine que estos actos son ilegales,sino que debe haberse infringido de forma notable y evidente
una norma jurídica de jerarquía superior destinada a laprotección del individuo. Pero no es fácil determinar cuándo seha cometido una vulneración suficientemente cualificada delDerecho comunitario. El TJCE toma en consideración, enparticular, el número limitado de personas afectadas por lamedida ilegal y el alcance del daño sufrido, que debe superar losriesgos económicos normales del sector económico en el que sedesenvuelva la actividad del sujeto perjudicado.
2) La existencia de un daño.
3) La existencia de un nexo causal entre el daño sufrido y laactuación de la Comunidad.
b) Legitimados están no sólo ciudadanos y empresas, sino también los
Estados miembros que han sufrido un perjuicio a causa de la actuación
de la Comunidad.
c) El art. 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia señala que las acciones
contra las Comunidades en materia de responsabilidad extracontractual
prescribirán a los cinco años de producido el hecho que las motivó. La
prescripción se interrumpirá bien mediante demanda presentada ante el
Tribunal de Justicia, bien mediante reclamación previa, que el
damnificado podrá presentar a la institución competente de las
Comunidades.
4. La cuestión prejudicial4.1. Sentido
El sentido que corresponde a la cuestión prejudicial en la peculiar
Comunidad de Derecho europea ya se ha señalado en el primer epígrafe
de la lección octava. Las cuestiones prejudiciales son, en efecto, un
recurso específico del Derecho comunitario que mediante ellas establece
una relación cooperativa entre los sistemas jurisdiccionales nacional y
comunitario. Si bien el Tribunal de Justicia es, por su propia naturaleza,
el defensor supremo de la legalidad comunitaria, no es sin embargo el
único órgano jurisdiccional competente para aplicar el Derecho
comunitario: esta función corresponde por lo común a los tribunales
nacionales. Para asegurar la aplicación efectiva y homogénea de la
legislación comunitaria, los jueces nacionales pueden, y a veces deben,
dirigirse al Tribunal de Justicia para solicitarle que precise una cuestión
de interpretación del Derecho comunitario o decida sobre la validez de
un acto de Derecho comunitario.
4.2. El art. 234 TCE
La regulación de la cuestión prejudicial está contenida en el art. 234
TCE:
El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse, con
carácter prejudicial
a) sobre la interpretación del presente Tratado;
b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las
instituciones de la Comunidad y por el BCE;
c) sobre la interpretación de los estatutos de los organismos creados
por un acto del Consejo, cuando dichos estatutos así lo prevean.
Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano
jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir
al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la misma, si estima
necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.
Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente
ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean
susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano
estará obligado a someter la cuestión al Tribunal de Justicia.
Conforme a la interpretación de este precepto consagrada por la
jurisprudencia, este precepto establece la obligación de plantear la
cuestión cuando el juez nacional estime que la norma comunitaria es
inválida (en términos sustancialmente similares a nuestra cuestión de
inconstitucionalidad, art. 163 de la Constitución) o cuando se planteen
problemas de interpretación a un juez contra cuya resolución no quepa
recurso alguno (sea apelación o casación); y la posibilidad de plantearla
cuando las dudas interpretativas le surjan a un juez contra cuya
resolución quede abierta la posibilidad de un recurso.
4.3. Objeto de la cuestión prejudicial
La interpretación del Derecho nacional y la apreciación de su validez, o
incluso de su compatibilidad con el Derecho comunitario, no son
competencia del Tribunal de Justicia, sino de la jurisdicción nacional.
Ni siquiera se plantea como hipótesis la invalidez del Derecho originario,
esto es, de los Tratados en los que se apoya el ordenamiento jurídico
europeo, de los que el Derecho derivado y el propio Tribunal de Justicia
reciben legitimidad (del mismo modo que no cabe invocar la invalidez
de la Constitución ante los Tribunales constitucionales nacionales).
Frente a los Tratados sólo cabe plantear cuestiones prejudiciales de
interpretación. La cuestión prejudicial puede afectar, sin embargo, tanto
a la interpretación como a la validez de las normas comunitarias de
Derecho derivado.
La aplicación de la norma comunitaria en el caso concreto del que
conoce el juez nacional es también competencia de este último, así
como resolver las controversias relativas a las circunstancias de hecho
del asunto principal. Estos aspectos no son objeto de la cuestión
prejudicial.
En cualquier caso, el Tribunal de Justicia, que procura estimular la
cooperación de los jueces nacionales, con frecuencia no se limita a
inadmitir cuestiones improcedentes, sino que a veces las reinterpreta en
el sentido de que el tribunal nacional solicita criterios para la
interpretación de la norma comunitaria correspondiente. Por la misma
razón, el Tribunal de Justicia sólo excepcionalmente valora si la cuestión
planteada es efectivamente relevante para la resolución del litigio
planteado, y se atiene al respecto a las consideraciones del juez que
plantea la cuestión; aunque considera inadmisible el planteamiento de
cuestiones meramente hipotéticas, de cuya misma formulación se
deduce que no afectan a la resolución del pleito.
4.4. Tipos de cuestiones prejudiciales
a) De un lado están, pues, las cuestiones sobre la interpretación del
Derecho comunitario (primario o derivado, ya se trate de actos típicos,
atípicos o de cualquier dudosa naturaleza), que naturalmente no han de
plantearse cada vez que haya que interpretarlo, algo que será necesario
en alguna medida siempre que se aplique, sino sólo cuando tal
interpretación sea dudosa.
Aún así, se distingue entre la cuestión prejudicial facultativa y
obligatoria, según el órgano judicial que la haya de plantear esté
resolviendo un litigio con o sin posibilidad de ulterior recurso
(entendiendo por tal, en este contexto, los recursos ordinarios de
apelación o casación; no, por ejemplo, el recurso de amparo
constitucional o el recurso de revisión).
La nota informativa del Tribunal de Justicia sobre el planteamiento de
las cuestiones prejudiciales por los órganos judiciales nacionales señala
que “cualquier órgano jurisdiccional de un Estado miembro puede
solicitar al Tribunal de Justicia la interpretación de una norma de
Derecho comunitario contenida en los Tratados o en una disposición de
Derecho derivado, si lo considera necesario para resolver un litigio del
que esté conociendo. Los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas
decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho
interno están obligados a someter al Tribunal de Justicia las cuestiones
de interpretación que se les planteen, salvo cuando ya exista
jurisprudencia en la materia o cuando la manera correcta de aplicar la
norma comunitaria sea de todo punto evidente”.
La llamada cuestión prejudicial obligatoria, por tanto, no siempre lo es
cuando tiene por objeto la interpretación del Derecho comunitario. No
es preciso plantearla, por supuesto, cuando el órgano jurisdiccional
considere que la duda no va a influir en el resultado del litigio. Y
tampoco ha de plantearse cuando exista jurisprudencia consolidada que
ya haya clarificado la duda jurídica, en especial si ha recaído en un
supuesto sustancialmente similar. Para que no exista duda razonable
alguna sobre la interpretación correcta del Derecho, sin embargo, la
certeza ha de ser de tal naturaleza que se entienda que será compartida
por las jurisdicciones de todos los Estados miembros, lo cual
frecuentemente es un requisito difícil de satisfacer, al menos teniendo
en cuenta la multitud de lenguas en las que las normas comunitarias
son por igual vinculantes y la diversidad de contextos en las que cabe la
aplicación de un precepto.
b) Pero existen otras cuestiones prejudiciales siempre obligatorias: las
cuestiones sobre la validez del Derecho comunitario. El juez nacional
que estime que una norma comunitaria de Derecho derivado es inválida
no podrá inaplicarla por sí mismo, sino que debe plantear la cuestión al
Tribunal de Justicia; sólo de ese modo, mediante un control
concentrado de la validez del Derecho comunitario, cabe asegurar su
aplicación efectiva en todo el territorio de la Comunidad, sin que los
jueces puedan decidir autónomamente su inaplicación.
Dice la referida nota informativa: “El Tribunal de Justicia es competente
para pronunciarse sobre la validez de las disposiciones y de los actos
adoptados por las Instituciones de la Comunidad. Todo órgano
jurisdiccional nacional, incluso aquellos cuyas decisiones sean
susceptibles de recurso, ha de dirigirse al Tribunal de Justicia cuando
pretenda cuestionar la validez de una disposición o de un acto
comunitario”.
Prosigue la nota: “No obstante, cuando el juez nacional tenga serias
dudas sobre la validez de una disposición o de un acto de la Comunidad
que sirva de base a un acto interno, puede de modo excepcional
acordar la suspensión provisional u otro tipo de medida cautelar
respecto del acto nacional. En tal caso está obligado a someter al
Tribunal de Justicia la cuestión de validez, indicando las razones por las
que considera que la disposición o el acto comunitario no son válidos”.
Ello significa que el juez, que no puede inaplicar, ni siquiera suspender
cautelarmente la aplicación del Derecho comunitario, sí puede
suspender de modo provisional, y con carácter excepcional, la aplicación
de actos jurídicos emanados de las autoridades nacionales apoyados en
normas comunitarias cuya validez el propio juez cuestione ante el
Tribunal de Justicia.
c) La inobservancia de la obligación de presentar cuestiones
prejudiciales, en especial cuando conduce a la inaplicación del Derecho
comunitario, constituye una violación del Tratado, que se imputa al
Estado miembro correspondiente y puede, por tanto, ser sancionada a
través del recurso por incumplimiento. Una condena en tal
procedimiento, sin embargo, no faculta por ejemplo al Gobierno del
Estado para impartir instrucciones al órgano jurisdiccional nacional en
cuestión, cuya independencia debe estar constitucionalmente
preservada; pero, al menos, la responsabilidad del Estado por las
violaciones del Derecho comunitario permite al perjudicado exigir la
correspondiente indemnización de los daños.
En España, la STC 58/2004 admite que el incumplimiento de la
obligación de presentar la cuestión prejudicial puede constituir una
infracción del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art.
24 de la Constitución española. Pero lo cierto es que, en este caso, el
Tribunal Constitucional no pretende con su resolución garantizar la
obligación de plantear la cuestión prejudicial, aunque éste sea el
resultado indirecto de la sentencia, sino preservar la aplicación de la Ley
nacional. En efecto, el art. 24 de la Constitución comprende el derecho
a una resolución fundada en el sistema de fuentes establecido, que
incluye el imperio de la ley. En este caso, el juez había inaplicado la ley
nacional por incompatibilidad con el Derecho comunitario, pero esa
incompatibilidad procedía de una interpretación objetivamente dudosa
del Derecho comunitario, que el juez sin embargo no había elevado al
Tribunal de Justicia mediante la correspondiente cuestión prejudicial. El
amparo que concede el Tribunal Constitucional no se apoya en la
infracción del Derecho comunitario (aunque lo cierto es que esa
infracción se ha producido: no se ha planteado la cuestión prejudicial
en un supuesto en el que ésta resultaba obligatoria); lo que se ampara
es la aplicación de la Ley nacional, al menos entretanto no lo impidan
sea su declaración de inconstitucionalidad tras la preceptiva cuestión de
inconstitucionalidad, sea una norma de Derecho comunitario dotada de
primacía cuya interpretación resulte inequívoca. Para comprobar esto
último habrá de plantearse, en su caso, la correspondiente cuestión
prejudicial; si no se hace así, se viola el derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva. Por tanto, y de acuerdo con esta sentencia, el
incumplimiento de la obligación de presentar la cuestión prejudicial
infringe el derecho a la tutela judicial efectiva sólo cuando se estime
que el resultado de tal cuestión hubiera podido ser determinante para la
ulterior inaplicación de una ley nacional.
4.5. Procedimiento y sentencia
a) El planteamiento de la cuestión prejudicial corresponde al órgano
jurisdiccional nacional. Aunque cabe a las partes requerirlo del juez, ello
no implica que el órgano jurisdiccional nacional deba elevarla al Tribunal
de Justicia siempre que las partes cuestionen la validez del Derecho
comunitario, mucho menos cada vez que invoquen supuestas dudas de
interpretación. Conforme a la nota informativa, “los órganos
jurisdiccionales nacionales tienen la posibilidad de desestimar los
motivos de invalidez que se invoquen ante ellos”.
b) “La decisión mediante la que el juez nacional somete una cuestión
prejudicial al Tribunal de Justicia puede revestir cualquiera de las formas
admitidas en su derecho interno para resolver los incidentes
procesales”. En España se plantea mediante auto.
“La resolución de remisión y los documentos pertinentes deben ser
enviados directamente al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional
nacional mediante correo certificado”.
“Los problemas relativos a la interpretación o a la validez del Derecho
comunitario revisten muy a menudo un interés general y los Estados
miembros y las Instituciones comunitarias tienen derecho a formular
sus observaciones. Es de desear, por tanto, que la resolución de
remisión esté redactada de la manera más clara y precisa posible. La
resolución de remisión debe motivarse de manera sucinta pero
suficientemente completa, de modo que permita tanto al Tribunal de
Justicia como a quienes se ha de notificar (Estados miembros, Comisión
y, en su caso, Consejo y Parlamento Europeo) comprender
adecuadamente el marco de hecho y de derecho del asunto principal”
4 . Una exposición insuficiente de los antecedentes de hecho y de
Derecho del procedimiento inicial puede conducir a la inadmisibilidad de
la cuestión prejudicial.
Respecto del momento oportuno para plantearla, la nota informativa
señala que el órgano jurisdiccional nacional puede remitir al Tribunal de
Justicia una cuestión prejudicial tan pronto como estime que, para
poder emitir su fallo, resulta necesaria una decisión sobre algún
extremo de interpretación o de validez; peroes de desear que la
decisión de plantear una cuestión prejudicial se adopte en una fase del
procedimiento nacional en la que el juez remitente esté en condiciones
de definir, siquiera sea de un modo hipotético, el marco fáctico y
jurídico del problema. En cualquier caso, puede resultar útil para la
recta administración de la justicia que la cuestión prejudicial se plantee
después de haber oído a las partes.
Por lo que se refiere a sus efectos sobre el litigio principal, “el
planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia
lleva consigo, por lo general, la suspensión del proceso nacional hasta
que el Tribunal de Justicia se pronuncie, pero la decisión a este respecto
corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional interno, con arreglo
a su propio Derecho”.
c) Una vez recibida la cuestión en el Tribunal de Justicia, es traducida a
todas las lenguas comunitarias. El Secretario se encarga de que se
publique en el Diario Oficial un anuncio en el que se indiquen, en
particular, las partes del litigio y el contenido de las cuestiones; y, sobre
todo, notifica la petición a las partes litigantes en el litigio principal, a
los Estados miembros y a la Comisión, así como al Consejo o al Banco
Central Europeo cuando el acto cuya validez o interpretación se
cuestiona emane de éstos, y al Parlamento Europeo y al Consejo
cuando el acto cuya validez o interpretación se cuestiona haya sido
adoptado conjuntamente por estas dos instituciones. Las partes, los
Estados miembros y las instituciones comunitarias disponen de dos
meses para presentar al Tribunal de Justicia sus observaciones escritas.
La continuación del procedimiento es idéntica a la de los recursos
directos 5 . Todos aquellos con derecho a presentar observaciones
escritas pueden exponer también verbalmente su opinión durante la
vista, si se ha decidido que ésta se celebre. Después de la presentación
de las conclusiones del Abogado General y una vez que ha tenido lugar
la deliberación de los Jueces, se pronuncia la sentencia en audiencia
pública, y el Secretario la comunica al órgano jurisdiccional nacional, a
los Estados miembros y a las instituciones interesadas.
d) El Tribunal de Justicia no responde a la cuestión prejudicial mediante
un mero dictamen, aunque se haya solicitado sólo la interpretación del
Derecho comunitario, sino mediante una sentencia.
La resolución puede recaer también mediante auto motivado cuando la
cuestión prejudicial sea idéntica a otra cuestión sobre la que ya se haya
pronunciado el Tribunal de Justicia, o cuando su respuesta no plantee
ninguna duda razonable o pueda deducirse de la jurisprudencia del
Tribunal. En este caso, el auto hará referencia a la sentencia o a la
jurisprudencia precedente.
El órgano jurisdiccional nacional destinatario de tal resolución se halla
vinculado por la resolución del Tribunal de Justicia, e incluso recibe el
ruego de informarle acerca de la aplicación que haga de ella en el litigio
principal y de que le envíe, llegado el caso, su decisión definitiva.
La sentencia del Tribunal de Justicia vincula asimismo a todos los
órganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros que conozcan de
un problema idéntico.
e) El procedimiento prejudicial es gratuito, y el Tribunal de Justicia no
se pronuncia sobre las costas del litigio principal.
4.6. La cuestión prejudicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia
a) En el ámbito de la cooperación policial y judicial, el art. 35 TUE
establece ciertos límites a la posibilidad de plantear cuestiones
prejudiciales.
En primer lugar, deja a cada Estado miembro la decisión sobre si éstas
podrán ser planteadas por cualquier órgano jurisdiccional o sólo por
aquéllos contra cuyas resoluciones no quepa ulterior recurso (esta
última ha sido la opción de España).
Las cuestiones, además, podrán versar sólo sobre la validez e
interpretación de las decisiones marco y de las decisiones, la
interpretación de convenios celebrados de conformidad con el presente
título y la validez e interpretación de sus medidas de aplicación.
b) También en el ámbito del Título del TCE dedicado a visados, asilo,
inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de
personas prevé el art. 68 TCE el planteamiento de la cuestión prejudicial
sólo por parte de “un órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no
sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno”.
Además, en forma notablemente singular, su apartado tercero añade
que “el Consejo, la Comisión o un Estado miembro podrá pedir al
Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre una cuestión de
interpretación del presente título o de actos de las instituciones
comunitarias basados en el presente título. El fallo emitido por el
Tribunal de Justicia en respuesta a tal petición no se aplicará a
sentencias de órganos jurisdiccionales de los Estados miembros que
tengan fuerza de cosa juzgada”. Se trata de una legitimación otorgada a
las instituciones y, en especial, a los Estados miembros, que al margen
de cualquier proceso judicial plantean una “cuestión de interpretación”.
Parece orientada a evitar que una determinada interpretación de una
disposición comunitaria que no les resulte grata se imponga en la
práctica jurisprudencial como inequívoca sin haber contado con la
confirmación del Tribunal de Justicia.
c) El Consejo Europeo, en su reunión de noviembre de 2004, destacó la
necesidad de reflexionar sobre la creación de un procedimiento que
permitiera al Tribunal de Justicia resolver rápidamente las cuestiones
prejudiciales planteadas en este espacio de libertad, seguridad y
justicia. La regulación correspondiente está recogida principalmente en
los arts. 23 y 23 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia y en los arts.
104 ter y 109 bis del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de
Justicia (con reflejo en el art. 9, que establece la creación de salas de
cinco jueces encargadas durante un año de tramitar los asuntos
urgentes a los que se refiere el art. 104 ter).
5. El recurso de casación
a) Cuando se estableció la pluralidad de órganos jurisdiccionales en la
propia Comunidad, se consideró necesario establecer el recurso de
casación para mantener la interpretación y aplicación uniforme del
ordenamiento comunitario.
Por ello, pueden interponerse ante el Tribunal de Justicia recursos de
casación contra las resoluciones del Tribunal de Primera Instancia “que
pongan fin al proceso, así como contra las que resuelvan parcialmente
la cuestión de fondo o pongan fin a un incidente procesal relativo a una
excepción de incompetencia o de inadmisibilidad” 6
Están legitimados para interponerlo, de un lado, cualquiera de las
partes cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente
desestimadas. De otro, y salvo en los litigios entre las Comunidades y
sus agentes, el recurso de casación podrá interponerse también por los
Estados miembros y las instituciones de las Comunidades que no hayan
intervenido en el litigio ante el Tribunal de Primera Instancia.
Según el art. 58 del Estatuto, “el recurso de casación ante el Tribunal de
Justicia se limitará a las cuestiones de Derecho. Deberá fundarse en
motivos derivados de la incompetencia del Tribunal de Primera
Instancia, de irregularidades del procedimiento ante el mismo que
lesionen los intereses de la parte recurrente, así como de la violación
del Derecho comunitario por parte del Tribunal de Primera Instancia”.
El plazo para interponerlo es de dos meses a partir de la notificación de
la resolución impugnada.
El art. 60 indica los efectos del planteamiento del recurso: “El recurso
de casación no tendrá efecto suspensivo, sin perjuicio de” la eventual
adopción de medidas provisionales. Esto es, con carácter general, y sin
perjuicio de las eventuales medidas cautelares, la sentencia recurrida en
casación surtirá sus efectos.
No obstante, “las resoluciones del Tribunal de Primera Instancia que
anulen un reglamento sólo surtirán efecto a partir de la expiración del
plazo” para recurrir en casación “o, si se hubiera interpuesto un recurso
de casación durante dicho plazo, a partir de la desestimación del
recurso, sin perjuicio del derecho que asista a cada parte a plantear
ante el Tribunal de Justicia una demanda (...) con la finalidad de
conseguir la suspensión de los efectos del reglamento anulado o la
adopción de cualquier otra medida provisional”. Esto significa que si la
sentencia del Tribunal de Primera Instancia hubiera anulado un
Reglamento, se privilegia no la eficacia de la sentencia, sino la del
Reglamento: tal sentencia no surtirá efectos hasta que se constate que
no ha sido recurrida en casación o, en su caso, hasta que se haya
resuelto el mencionado recurso. De todos modos, las partes interesadas
en la nulidad del Reglamento, que ven demorada la eficacia de la
sentencia que la declaraba por la interposición del recurso de casación,
podrán plantear una demanda ante el Tribunal de Justicia para que
adopte medidas provisionales.
El art. 61 se refiere a los efectos de la Sentencia: “Cuando se estime el
recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del
Tribunal de Primera Instancia. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá
o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así
lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia
para que este último resuelva. En caso de devolución, el Tribunal de
Primera Instancia estará vinculado por las cuestiones de derecho
dirimidas por la resolución del Tribunal de Justicia”.
b) El art. 62 del Estatuto prevé ciertos recursos excepcionales contra
resoluciones del Tribunal de Primera Instancia anticipadas por el art.
225 TCE.
El apartado 2 de este último precepto establece la competencia de este
Tribunal de Primera Instancia “para conocer de los recursos que se
interpongan contra las resoluciones de las salas jurisdiccionales” que se
puedan crear. Pues bien, contra la resolución de tales recursos por parte
del Tribunal de Primera Instancia cabrá interponer a su vez recurso ante
el Tribunal de Justicia “con carácter excepcional (...) en caso de riesgo
grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho
comunitario”.
El art. 225.3 TCE, por su parte, prevé atribuir al Tribunal de Primera
Instancia la competencia “para conocer de las cuestiones prejudiciales
... en materias específicas determinadas por el Estatuto”. En
consecuencia, también “las resoluciones dictadas por el Tribunal de
Primera Instancia sobre cuestiones prejudiciales podrán ser
reexaminadas con carácter excepcional por el Tribunal de Justicia ... en
caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del
Derecho comunitario”.
En estos dos supuestos, el mencionado art. 62 del Estatuto del Tribunal
atribuye al primer Abogado General 7 la competencia para proponer
al Tribunal de Justicia que reexamine la resolución del Tribunal de
Primera Instancia. “La propuesta deberá presentarse en el plazo de un
mes a partir del pronunciamiento de la resolución del Tribunal de
Primera Instancia. El Tribunal de Justicia decidirá, en el plazo de un mes
a partir de la propuesta que le haya presentado el primer abogado
general, si procede o no reexaminar la resolución”.
6. La competencia consultiva
Tal competencia equivale a la establecida en el art. 95.2 de la
Constitución española para el llamado control preventivo de
constitucionalidad de los Tratados Internacionales, y tiene su mismo
fundamento. Pese a su denominación, y aunque el Tribunal emita en
este caso no una sentencia, sino un dictamen, sus efectos tienen la
naturaleza obligatoria que corresponde a los pronunciamientos
jurisdiccionales.
El supuesto es regulado por el art. 300.6 TCE, que establece
a) la legitimación para plantear la consulta: “el ParlamentoEuropeo, el Consejo, la Comisión o un Estado miembro”,
b) su objeto: “la compatibilidad de cualquier acuerdo previstocon las disposiciones del presente Tratado”,
c) sus efectos: “cuando el dictamen del Tribunal de Justicia seanegativo, el acuerdo sólo podrá entrar en vigor en lascondiciones establecidas en el artículo 48 del Tratado de la UniónEuropea”.
Esto último implica que, si el Tribunal de Justicia entiende que el
acuerdo de Derecho internacional que pretende suscribir la Comunidad
es contrario a los Tratados, sólo podrá ser adoptado mediante el
procedimiento de revisión de los Tratados. No se trata, pues, de que
sea necesario revisar formalmente el Tratado para poder adoptar a
continuación el acuerdo internacional que lo contraviene 1 ; en el
caso del Derecho comunitario basta con adoptar directamente el
acuerdo por el procedimiento de revisión de los Tratados, de modo que
éstos se entenderán modificados por dicho acuerdo. A fin de cuentas, se
tratará de un nuevo Tratado, en paridad con los anteriores, que se
superpone a ellos en los extremos en que el Tribunal de Justicia haya
entendido que son incompatibles.
Si, pese a la existencia de este mecanismo instaurado para evitar ex
ante la contradicción entre el Derecho originario y los Tratados que se
propone celebrar la Comunidad, las instituciones comunitarias
adoptaran un Tratado que resultara contrario al Derecho originario,
dicho Tratado sería nulo: no puede prevalecer sobre las limitaciones
establecidas en las normas de Derecho originario que dan vida a las
propias instituciones comunitarias.
.
[1] La amplia legitimación del Parlamento fue reconocida en el
Tratado de Niza; antes sólo podía actuar en defensa de sus
prerrogativas
[2] Quizá deba recordarse que por desviación de poder se entiende
el ejercicio de una competencia para finalidades distintas de aquéllas
para las que fue conferida
[3] Con independencia de la mayor o menor intensidad de tal
control por parte del Tribunal de Justicia, por ejemplo, y como ya
hemos mencionado en la lección correspondiente, al controlar el vicio
de incompetencia
[4] Añade: “En particular, debe incluir los antecedentes de hecho
cuyo conocimiento resulte indispensable para comprender el alcance
jurídico del litigio principal, los fundamentos de derecho
eventualmente aplicables, las razones que hayan conducido al juez
nacional a plantear la cuestión al Tribunal de Justicia y, en su caso,
las alegaciones de las partes, todo ello con objeto de que el Tribunal
de Justicia pueda proporcionar una respuesta útil al órgano
jurisdiccional nacional. Además, la resolución de remisión debe ir
acompañada de una copia de los documentos necesarios para la
adecuada comprensión del litigio, especialmente de las disposiciones
nacionales aplicables. Habida cuenta de que el expediente o los
documentos anexos a la resolución de remisión no siempre se
traducen íntegramente a las diferentes lenguas oficiales de la
Comunidad, el juez remitente debe velar por que su resolución
contenga toda la información pertinente”
[5] También está prevista la posibilidad de un procedimiento
acelerado (a solicitud del órgano jurisdiccional nacional que plantea la
cuestión)