INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
José Chanes NietoDirector
ISSN 0482-5209
Certificado de Ucitud de Título 2654
Certificado de Ucitud de Contenido 1697
Publicación periódica
Registro numero 102 l009
Características 21024 1801
Edición
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Km. 14.5 Carretera Ubre México-Toluca
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Delegación Cuajimalpa, 05110 México, D.F.
Tels. 570 69 45 Y 570 71 40
Numero 84 Enero-Junio 1993
Impreso y hecho en en México
Los artículos que aparecen en esta obra sonresponsabilidad de tos autores y no expresannecesariamente el punto de vista del InstitutoNacional de Administración Públtca, A.C.
México, 1993
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.Sección Mexicana dellnsituto Internacional de Ciencias Administrativas
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Mario Cordera PastorGabino Fraga MagañaJorge GaxiolaJosé IturnagaAntonio Martínez BáezLorenzo Mayoral PardoAlfonso NoriegaManuel PalavaciniJesús Rodríguez y RodriguezAndrés Serra RojasCatalina Sierra CasasúsGustavo R. VelascoÁlvaro Rodríguez Reyes
CONSEJO DE HONOR
Gustavo Martínez Cabañas: Andrés Caso Lombardo:Luis Garcia Cárdenas: Ignacio Pichardo Pagaza
, .Indice
Presentación
Exposición crítica de enfoques estadounidenses para el análisisde las políticas púhlieasPedro H. Moreno Se/lazar
Hacia un enfoque amplio de política púhlieaFernando Bazua y Giovanna Valenti
Politieas Púhlieas: interrogantesOmar Guerrero
La evaluación lit: alternativas en el análisis de políticas publicasGonzalo Robles Tapia
Elementos teóricos para un análisis más integral de las políticaspúhlieasJosé Luis Méndez
Los desafíos que enfrenta el campo en MéxicoFelix Vélez
Ley Federal sobre metrología y normalizaciónLuis Guillermo Ibarra
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La política pública de la desincorporación deentidadesparaestatalesÁ/varo Rebollo Lápe;
La política pública del Tratado de Libre ComercioJaime Zabludovsky
La evaluación de las polilicas púhlicas: prohlemas,metodologías, aportes y limitacionesMyriam Cardozo Brum
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161
167
Presentación
ElSeminario Introducción a lasPolíticas Públicas: Desarrollo, Orientaciones, Alcances y Limitaciones, tealizadoen noviembre de 1992 por el InstitutoNacional de Administración Pública,fue una oportunidad para escuchar aestudiosos de! tema.
El INAP por vez primera convocó auna reflexión sobre las políticas públicascon e! propósito de contribuir a su esclarecimiento en nuestro medio. Al efecto seinvitó a especialistas en la materia paraprecisar su concepto, desenvolvimiento,posibilidades e inconvenientes.
En un mundo cada día más complejoy difícil de descifrar también lo son las
políticas públicas y las concepcionespara abordarlas, algunas, como lo advierten quienes se acercan a ellas, sofisticadas, intraducibles al español, plagadas de neologismos y barbarismos, carentes de rigor y sencillez. Consecuen-
temente hacerlas accesibles es impostergable. El seminario hizo patente estaurgencia.
El origen y los diversos enfoquessobrepolíticas públicas fueron desarrollados por Luis Aguilar ViIlanueva deEl Colegio de México, Pedro HumbertoMoreno y Fernando Bazúa de la Universidad Autónoma Metropolitana Xochimilco y Omar Guerrero de laFacultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, siendo moderadoraÉrika Doring también de esta institución. La reflexión estuvo centrada en laactualidad de! análisis de políticas públicas y en la necesidad y trascendenciade propiciar su estudio serio y sistemático a fin de impedir que sea una modamás pronto sustituida por la que estéimperando en e! extranjero, especialmente si es estadounidense. En esta sesión se hizo hincapié en el significado,por oposición al gobierno abundante, degobernar por medio de políticas públi-
8 POLITICAS PúBLICAS
cas, en las diferentes y complementarias acepciones de lo público, en la pertinencia de redescubrir el componentecostos y en los distintos enfoques depolítica pública con señalanúento desus aciertos y deficiencias. Igualmentese hizo énfasis en la dificultad de defirúrexactamente a la política pública, en losaspectos semánticos, en la confluenciamultidisciplinaria y en las perspectivasdesde diferentes materias.
Jonathan Molinet y Gonzalo RoblesTapia del Instituto Tecnológico Autónomo de México, José Luis Méndez deEl Colegio de México y Arturo Sánchezde la Facultad Latinoamericana de Estudios Sociales, moderando José Mejíadel Centro de Investigación y DocenciaEconómicas, analizaron el tema "DelAsunto Público a la Decisión Gubernamental: Problemas de Política, Criterios, Alternativas y Diseño". Losponentes pusieron de relieve los diferentes criterios, las posibilidades y laseva luaciones considerados al diseñaruna política pública. Asinúsmo señalaron que el análisis de políticas públicasresponde a las preguntas qué, cómo ycon qué se puede hacer que los costosen amplio sentido -políticos, económicos, sociales, administrativos-e- de lapuesta en práctica de las políticas públicas deben ser justipreciados. Ademáshicieron referencia a las limitaciones deeste análisis, al procedinúento para suevaluación con señalamiento de sus potencialidades y restricciones, asi comoa una posible definición de la políticapública. Finalizaron apuntando la importancia del diagnóstico en el análisis
de un asunto o problema público y en eldiseño de la política de esta naturaleza.
El tercer gran tema, moderado porLeonardo Curzio de la Urúversidad Iberoamericana, "La Acción Gubernamental y su Evaluación", dio oporturúdad ala presentación de casos prácticos depolíticas instrumentadas por el gobierno federal -privatización del ejido yregularización de la tenencia de la tierra, Ley Federal de Metrología y Normalización, desincorporación de entidades paraestatales, negociación deltratado tri lateral de libre comercio entreCanadá, Estados Unidos y México-.Los casos anteriores fueron expuestospor Hugo Contreras del Instituto Tecnológico Autónomo de México, LuisGuillermo Ibarra de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, ÁlvaroRebollo de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público y Jaime Zabludovskyde la Secretaria de Comercio y fomentoIndustrial. Myriam Cardozo Brun, delCentro de Investigación y DocenciaEconómicas presentó algunos métodospara la evaluación de políticas públicase hizo referencia a la evaluación practicada a la política descentralizadora delsector salud. José Luis Méndez presentó el recuento de los debates que tuvieron lugar durante el senúnario.
En este número de la Revista de Administración Pública se incluyen trabajos sobre políticas públicas, algunospresentados durante el senúnario referido, para propiciar la continuación delas reflexiones sobre el tema en nuestromedio.
Exposición Crítica de los EnfoquesEstadounidenses para el Análisis
de las Políticas Públicas
Pedro H. Moreno Salazar
Introducción
Me he propuesto hacer una reseña critica del desarrollo del llamado publicpolicy analysis, sobre todo de los estudios elaborados en los Estados Unidos.Por supuesto que "ni están todos los queson, ni son todos los que están", por ellohe montado la reseña sobre la estructuralógica del esquema más usualmente difundido de la disciplina, el de las "fases",
En mi caso no hubiera podido emprender una tarea semejante hace unosaños pues he sido formado más en laescuela de la decisión. Lo que trato de
decir es que este trabajo me permitetener una visión más general e integradade los aportes en este locus en el queconvergen distintas teorías, métodos ytécnicas que permiten sintetizar nuestroconocimiento actual sobre la acción y ladecisión gubernamentales, de las transformaciones del aparato estatal y de laburocracia, de la relación Estado-sociedad, etcétera.
1. Origen y desarrollo del"public policy analysis"
El interés por una d¡s~iplina que seocupara del estudio de las políticas (policíes) tomó un impulso definitivo conla proposición de Lerner y Lasswell en
lO POLiTICAS PúBLICAS
1951. 1 Esta iniciativa surgió de la confluencia, tanto de desafíos a la capacidad gubernamental estadounidense,como al grado de desarrollo alcanzadopor la llamada investigación de operaciones. A partir de este momento, quedóestablecido el marco dual característicoque acicatea la evolución de la "cienciade las políticas", a saber: el enfrentamiento desigual a problemas de gobierno cada vez más complejos por parte delos aparalos de Estado y el avance vertiginoso de lo que Dror ha llamado "disciplinas de decisiones de dirección'}las que se han distinguido por su altaorientación y contenido normativo. Laformalización de este origen devino endos campos o vertientes para el desarrollo de las policy sciences, por un lado el"conocimiento de la investigación enpolíticas" y por el otro el "conocimientoen análisis de políticas". El primero hatenido un fuerte influjo descriptivo, hahecho énfasis en los estudios empíricosde políticas, programas y proyectos pasados o en curso, en "políticas vivas",pues. El segundo se ha orientado a intentar prescribir para mejorar la formulación, la toma de decisiones, la adopción, operación y evaluación de la política. Ambos, como puede percibirse, sehan complementado en una operaciónmetodológica que ha descrito Mayntz
de forma magistral, como necesaria parael avance de las ciencias sociales: "engeneral, es propio de la sociología undoble propósito gnoseológico semejante ya que trata de conocer lo general enlas experiencias de lo particular y, porotra parte, explicar lo particular sobre elfondo de lo general. Ambos propósitosgnoseológicos están ligados entre sí demanera Inseparablev.'
El campo de estudio de las políticaspúblicas se ha ido conformando poco apoco. Del interés por la decisión, comocategoría analítica en ciertos contextosmuy acotados de certidumbre, información total, marco de valores y preferencias de base individual y unívocas, se hapasado al estudio de los "momentos"predecisorios, post-decisorios y las decisiones con una nueva óptica. Con estaampliación o agregación analítica sehan abandonado, en algunas formulaciones, las bases metodológicas y epistemológicas que animaban o sosteníanlos antiguos modelos. El estudio mismode la decisión ha sido permeado ya porsupuestos más flexibles y los otros hansido abolidos por la poca utilidad práctica de los modelos de los que formabanparte. La pretensión de racionalidad nose ha abandonado, aunque el conceptose ha relativizado, 4 y se ha reconocido
1 Lemer, D. y Lasswell, H. Policy Sciences: Recents developments in scope and methods, Stanford UníversítyPress. Stenfoed, USA, 1951.
2 Oror, y. ~Aplicaciones del método de sistemas y técnicas cuantitativas en la formulación de políticas". enCampero, G.y Vidal H.Teoría generaldesistemas y administración pública, Universidad Centroamericana, CostaRica, 1977.
) Mayntz, R. SocioJogíode la organización, Alianza Universidad, 1977, España, pp. 64-65.
4 Fríedlend, E. lntroduction to me conceptofrationalityinpoííticalscience. General Leaming Press, Morristown,N.J., 1974.
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que en muy pocas situaciones reales seconsigue lo óptimo, se habla hoy desuboptimación, de "solución preferible" o de elección satisfactoria.
Si conviniéramos con la tradiciónnorteamericana de dividir el proceso depolítica en elapas afirmaríamos que laetapa en donde más asiento real tuvo elparadigma racional fue en la de la formulación, con su fuerte base cuantirativa, pero al no "...esperar solucionesóptimas con respecto a sistemas complejos'" se recurrió en mayor medida alanálisis de sistemas, el que ofrece pasarde la consideración de decisiones al deproblemas, al ser capaz de descubririnterrelaciones que no habían sido valoradas y permitiendo la reformulacióndel problema.
Este paso a una visión más global delproceso de la "política" ha llevado alestudio sistemático de sus otras etapasy momentos, y a la reformulación delpropio momento decisorio. Desde elámbito de la investigación de operaciones y de la teoría de decisión y su concepción política implícita se trasladanlos marcos referenciales a las teoríaspolíticas intermedias pluralistas, elitistas y liberales para estudiar, describir y
normar los momentos prcdecisionales.Sin abandonar las unidades analíticasfundacionales (decisión, tiempo, alternativas, consecuencias, preferencias,ectétera), se da paso a otras como intereses, grupos, actores, conflicto, recursos,sistema político, agenda, problemas, implantación, evaluación, etcétera."
También emerge el estudio de la implantación y de la evaluación -a posteriori- ensanchándose la comprensión de estos "momentos" de la política(paliey): la implantación gana terrenocomo campo distinto de reflexión analítica, separable de la formulación y laevaluación."
Tres grandes enfoques de las políticas públicas son los que se han reconocido con cierto valor paradigmático, asaber: el modelo racional, el incrementalista y el llamado "mezcla de distintostipos de exploración" (mixed seanning)8 El primero es el modelo o enfoque clásico de decisiones bajo unesquema o marco similar al qU8 nosofrece el del modelo de "hombre económico", se trata de un decisor quecuenta con información completa, certidumbre lotal, una capacidad de cómputo capaz de asociar cada alternativa
s Dror, Y. Op.cit. p. 363.
6 Cfr. Cobb. R. YElderCH. Participación en Política A.mericana, Noema Editores,México, 1987, y Kingdon, J.,Agendas. Attemasives and Publie Poíícíes, Little Brown, USA, 1984.
7 Cfr., los excelentes estudios de Derthick, M. New Towns infTown, Washington,D.C. Urbao Institute, 1972;Pressman, J.y Wildavsky, A./mplemtntation, Universiryof California Press, 1973, y Bardach,E. The lmplementanon Game, California Press, 1973.
I Seguimos de cerca el tratamiento hecho por Anderson, J. Public Policy síaking. Holt, Rinehart and wínsron,USA, 1975, cap. I.
12 POLmeAS PúBLICAS
con las consecuencias respectivas y calcular los beneficios relacionados, as/como un conjunto de valores y propósitos claros y consistentemente jerarquizados para discriminar entre todas lasopciones. Debe aclararse que para decidir se consideran y computan todas lasopciones y se determinan as/ sus consecuencias.
El segundo enfoque es el incremental que se basa en la consideración deque no se puede contar con informaciónperfecta o sea hay incertidumbre relevante y se tiene una capacidad limitadade cómputo. No se pretende arribar a unóptimo sino acercarse, mediante la redefinición por ensayo y error, a soluciones satisfactorias. El carácter de estemodelo más descriptivo y realista saltaa la vista, así como su filiación no individualista, sino "plural", de carácter elitista o democrático liberal.
El modelo de mezcla de distintas formas de exploración es una reacción antelos dos anteriormente mencionados. Secomparten las criticas al modelo racional, pero también se señalan algunas almodelo incrementalista como la confirmación y reforzamiento por el modelode la tendencia a que en las decisionesy la factura de la política se reflejen losintereses de los grupos más poderososy organizados, que no se exploren niexperimenten decisiones y políticas innovadoras y, en fin, que alienten el conservadurismo y el statu qua. De formarealista, además, podemos pensar en'¡bid. p. 13.
lO/bid, p.15
que no sólo existen pequeñas e incrementales decisiones, sino también decisiones fundamentales, aunque puedenser pocas en relación con aquellas peroalimentan el contexto para que se realicen decisiones normales o incrementales.9 El enfoque de mixedscanningpretende ser un enfoque intermedio quesubsane o supla las deficiencias de óptica del "racionalista" y del incrementalista, pero utiliza a conveniencia cadauna de sus proposiciones y tesis, nopropone en estricto sentido postuladosdistintos a los mencionados. Alerta sísobre los efectos o impactos y las visiones apriorísticas de las decisiones, asícomo sobre las distintas capacidades delos decisores.
Los modelos arriba expuestos estánconstruidos con base en una unidadanalltica llamada decisión que si bienagrega o contiene a su vez algunos conceptos más, no agota la comprensión delfenómeno o "proceso de política" (policy). Se puede admitir la presencia incesante de "decisiones" a lo largo detodas las fases o etapas de la polltica,pero aquellas no explicarían todo lo queocurre en todo el sistemapolítico.10 Sobre todo si convenimos en que el "momento" privilegiado de decisión es laformulación de la polltica.
Los enfoques para comprender yanalizar el proceso de la política públicaprovienen del análisis político, de laciencia jurídica, de la psicología y de laadministración y son la teoría de siste-
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mas, la teoría del grupo, la elitista, la delproceso funcional y la institucionalista,entre otros. Contri buyen con distintosénfasis a caracterizar a la política pública no corno una mera operación intelectual, sino también como un juego deactores, con poder e intereses diversos,que se agrupan y cumplen papeles distintivos (elitización), e intervienen enórdenes organizacional y jurídicamenteconformados. Las aproximaciones ofrecidas por estos enfoques en cierto nivelson conjugables, aunque se pueden encontrar contradicciones y fisuras, sólose señala ahora su alto grado de compatibilidad al aplicarse al contexto y larealidad norteamericanos.
El amalgamiento de modelos decisorios y perspectivas para el análisis depolíticas ha producido un esquema decorte interdisciplinario, fértil y con pretensiones normativas pero flexible paraajustarse a las "inmersiones en la realidad" del proceso de la politica pública.
Para los momentos predecisorios seestima necesario considerar la relaciónentre sociedad y gobierno, aquella integrada sobresalienternente por grupos deinterés y éste representado ante todo poruna élite. El valor primero del sistemapolítico es su estabilidad, por ello unavariable central y función principal delgobierno es el manejo del conflicto. II
La tecnología o el esquema de policyanalysis" disputas entre grupos sociales, también para ellos y para las políticas iniciadas "internamentese construye una propuesta práctica para su adopción y eventual formulación e implantación.
El concepto de agenda es fundamental, pues constituye un referente obligado para establecer qué forma y quécontenido deberán reunir o reúnen dehecho los asuntos que están en la faseprevia a una toma de decisión y formulación. El tránsito de una necesidad auna demanda también es considerado.No todas las necesidades se transforman en demanda0;;, requieren en el camino de un proceso de politización, deuna articulación de voluntades de quienes las perciben o padecen para exigirque se proporcione alivio o se dé solución. [2 Esta articulación requiere además de un mecanismo de iniciación, decomunicación, de propaganda, de financiamiento, etcétera, lo que permitiráextender el conflicto. Desde el inicio odurante su expansión pueden surgirotros grupos que luchen y compitan sobre asuntos de procedimiento o sustanciales en relación con la distribución deposiciones o recursos. [3 El acceso a laagenda de los asuntos en disputa seexplicaría en síntesis por la vinculacióndel grupo demandante con el funciona-
1ICobb,R.YElder, Ch., op.cit.,p. 56. Debeadvertirse que estos autores critican las proposiciones iniciales acercade la naturaleza de un sistema polñíco, adoptadas por el Public Policy tradicional. En el transcurso de la exposiciónintentan demostrar que se pongaatención por los tomadores de decisiones en los procesos sociales que enfrentany detenninan los intereses de los encargados de la toma de decisiones políticas.
12 Anderson, 1., op. cít., p. 52.
Il Cobb, R.. YElder, Ch., cap. 5.
14 POLÍTICAS PúBLICAS
rio decisor, por poseer más recursos quelos otros grupos, por una posición estratégica relativa en la estructura social yeconómica y por estar en algún grupode alta estima social.
El que un asunto logre colocarse enla agenda no significa que recibirá tratamiento y más concretamente solución. La definición del asunto es relativa, pudiéndose elaborar en forma conjunta, el grupo demandante con el gobierno, o porel gobierno solo. Las dimensiones para estructurar un asunto son elgrado de especificidad, esto es si esconcreto o abstracto su impacto, su relevancia temporal, su complejidad y suprocedencia categórica, es decir, si tiene antecedentes y cuáles han sido lasvías para su tratamiento. 14 Se producenentonces proposiciones que vinculanestas dimensiones de estructuracióncon la expansión de un asunto, pues sesupone una constante redefinición delmismo. Así se explica que, por ejemplo,mientras un asunto combine más losaspectos concretos y abstractos para exponerlos adecuadamente ganará en visibilidad, ya que algo específico siempre está relacionado con un principiomás general, más vago.
Si la teoría tradicional del análisis depolfticas (policies) había hecho énfasisen los problemas de formulación -yenla decisión como núcleo analftico- esun tanto extraño que hayamos tocadocon cierta profundidad algunas de lasproposiciones teóricas que en ese mismo contexto se han producido sobre los141bid. p. 129Yss.
15lbid, cap. 11.
procesos predecisionales, pues desde laperspectiva del elitismo ese "ambientede tarea" de la decisión gubernamentales casi estático, se privilegia como ya semencionó el equilibrio y la estabilidad,estos propósitos son implacablementebuscados por las fuerzas plurales que enun régimen democrático operan. Pasanpor alto, sin embargo, la "inclinacióninherente" o "parcialidad" de cualquiersistema, por tanto no lo estudian en susorígenes, ni en su desenvolvimiento, nimenos cómo se va modificando o puedemodificar. La perspectiva de los autoresde las proposiciones que presentamos,eh cambio, acerca de la estructuraciónde la agenda permite enfocar el análisisde importantes procesos predecisorios,determinantes de los decisionales y lostipos de consecuencias que las polfticasproducirán. En las etapas predecisionales se evidencia la parcialidad sistémicaapuntada y la agenda de asuntos o tipode asuntos susceptibles de controversiapública y legítimos.
Relaciona además las cuestiones sociales y la "vitalidad del proceso gubernamental". En cuanto a la participaciónpopular, esta perspectiva permite laconsideración deinfluenciasno reconocidas por el análisis tradicional en elproceso de formulación de políticas. Elcambio social recibe mejor tratamiento,en oposición a como lo hace la teoríapluralista-elitista que considera sólopolfticas y cambios incrementales provenientes del statu qua y acepta modificaciones de ajuste con referencia acuestiones y po1fticasya tratadas. 15 Los
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procesos decisionales se han teorizadodesde una perspectiva cerrada, aunquepodemos percibir la presencia en la tradición estadounidense de ciertos modelos que cuestionan algunos de sussupuestos centrales. De formulación depolíticas es de lo que mas se ha habladoen la teoría y en este escrito. 16 Sin embargo, continuaremos en el orden previsto la exposición de las proposicionesrelativas a esta clase de procesos. Lasteorías centrales que dan cuerpo al análisis de política y hacen énfasis en elmomento decisional por excelencia queocurre en la etapa de formulación ya seexpusieron. Ahora nos referiremos a laformulación leniendo que optar por unesquema similar al propuesto por el modelo de mixed scanning que permiterescatar lo mejor de cada uno de losmodelos generales presentados, ademas de apreciar la contribución de losestudiosos de una manera más global.
Si continuamos con la proposiciónde que la política trata de dar respuestaa problemas, se convendrá que una vezque el problema se encuentra en laagenda institucional se le redefiniránuevamente para la eventual formulación de la política. Este proceso de carácter más intergubernamental serealiza con una lógica opuesta a la definición general y ambigua que para al-
canzar amplitud le imprimen los gruposo sectores sociales interesados. Se tratade descomponer y desarmar el problema para poder observar y decidir quépartes se atacarán y cómo. Tal vez todoslos aspectos del mismo puedan ser atendidos. Si se encuentra en el "orden deldía" de alguna dependencia significaque de una definición partidista -prevalencia de intereses particulares- elproblema ha adquirido el estatuto de"público". La identificación de esta característica es crucial en el proceso dedefinición del problema. Sencillamentese proponen criterios de índole legal,política, económica y cultural para sucalificación o lo ~ue tiene un cariz de"interés general" para la sociedad ensu conjunto, o la percepción que éstatiene en el sentido de que el ~obierno
"tiene que y debe intervenir".' Las dimensiones de esta nueva redefinición,una vez que se reconocieron sus elementos componentes (relaciones entreactores sociales), sus antecedentes ocontextualización, sus consecuencias yefectos, se derivan del análisis de losaspectos gubernamentales tratables, estos son los aspectos legal, fiscal y financiero, orftanizacional, administrativo ypolltico. 9 Al cribar así el problema sufre una reducción considerable haciéndolo manejable y con posibilidades(factibilidad y viabilidad) de encontrar
16 Enrealidadlo queacaparala atenciónde los teóricoses el conceptode decisión, Sfez nos ofrece unaexplicaciónde esta proclividaden algunasciencias sociales contemporáneas; cfr. La decisión, FCE,México, 1987.
17·No en el sentidomarxistade "tercero emergente".
18 Hirschman, A., por ejemplo, acuña un esquema dinámico bipolar que a partir del concepto económico ypsicológico de "decepción" explicaríael tránsito de 10 publicoa lo privadoy viceversa,cfr. Interés privado y acciónpública, FCE, México, 1986.
19 Aguilarvtllaaueva, L.F.,Notas de clase sobre políticas públicas, mimeo 1988.
16 POLtnCAS PúBLICAS
soluciones indentificables. Se comprende ahora que se trata de varios terrenos en donde se deberán construiralternativas, generar criterios para laselección, proyectar los resultados delas alternativas, reunir la evidencia queapoye lo esperado y decidir. 20 Se tratatambién de varias decisiones resultantes de cada conjunto de alternativasconstruidas en los distintos aspectos enlos que el problema se descompuso.
La construcción de alternativas es unejercicio que primero consiste en listartodas las opciones o cursos de acciónimaginables para instigar a resolver elproblema y posteriormente hacer un estudio del conjunto de las mismas paramediante criterios pollticos, conceptuales y lógicos tratar de disminuir, desimplificar su número. Se recomiendaincluir en la lista inicial la opción de "nohacer", dada la tasa de cambio del entomo que posiblemente llevaría a miligar los efectos y las causas del problema, lo que haría inútil algunas de lasopciones-soluciones.é! Seleccionar loscriterios para la evaluación de las alternativas es el siguiente paso, esos criterios permitirán juzgar qué tanto sonútiles las consecuencias de las estrategias,22alternativas establecidas para lospropósitos perseguidos, los que son parte de soluciones o mitigaciones al problema. Entre estos criterios se deben
distinguir aquellos que evalúan valoresen sentido general y los que tienen quever con materias determinadas. Los criterios del primer tipo son: los conocidoscomo costo efectividad y costo beneficio que reportan o intentan dar cuentade la utilidad o beneficio de poner enjuego recursos; también aquí están incluidos los criterios de evaluación queapelan a valores tales como la equidad,la justicia y otros que se relacionan conun contexto político particular, porejemplo: mercado libre o control gubernamental.23 Los criterios técnicos se refieren a derechos legales, los establecidosde manera "positiva" por supuesto: a factibilidad política, o cuáles son los apoyosy las oposicionesque generarían las alternativas y consecuencias que se están evaluando; a la operación o implantación encuanto a la improvisación y vigor en lascondiciones del espacio presente de implantación, etcétera.
Proyectar los resultados o consecuencias de las opciones significa vercómo se comportan y cuáles son losprobables impactos reales de aquellosen el tiempo, bajo determinadas estructuras o esquemas que estilizadamentetratan el "desorden" y la comrlejidad desituaciones del mundo real. 2 Proyectarlas consecuencias sobre una Iógica demercado, de algún modelo de investigación de operaciones o evolucionista o
200ardach. E.o Probiem-solving in rhepublic sector. mimeo, Uníversíty oC California al Berkeley, 1988.21 lbid, p. ,.
21 Estrategias en términos de una serie conectada de alternativas en el tiempo, cfr. SIMON H., El comportamientoadministra/OO, Aguilar.España 1975,p. 65.
23 Bardach, E, op. cit. pp. 9 Y ss.
24 ¡bid. pp. 13Y 14..
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político-organizacional. Otras formas oesquemas para proceder a esta tareapueden agruparse en tomo a la idea deuna revisión sistemática de posibles escenarios adversos o contraestrategias.PA continuación se deberán reunir losdatos para transformarlos en información que haya forjado evidencia o puedacrearse posteriormente, Dos propósitosanimarían esta parte de la formulación:primero, valorar las características querodean a la política en concreto y, segundo, valorar las políticas que han sidoconsideradas pues se tiene ya una historia de las mismas. Todo lo anterior permitirá una proyección realista de losposibles resultados de la política. Seobtendrán después los beneficios o intercambios marginales que casi llevarán a que el momento de decidir, por elasesor, sea "automático". Bardach insiste en señalar lo iterativo del procesode formulación, Una vez que se ha decidido,26 es decir elegida una de lasopciones se pasará al diseño de la política y del programa, al diseño de laimplantación. Elaborar el programa implica un compromiso fuerte de la dependencia púhlica o en su caso de todoun gobierno para atender problemas odemandas, significa que conocen, esperan y creen que las condicio- nes iniciales que se prevé establecer, desataránacciones que acarrearán consecuencias
que mitigarán o resolverán las causas olas consecuencias del problema. El programa es una hipótesis pero ya institucionalizada por el gobierno, esto esace~tada o "autorizada" en sus premisas. 7 Todavía en la etapa de formulación debe diseñarse la política y elprograma. La política conforme a unaextendida opinión de los teóricos estadounidenses es una hipótesis, donde pordefinición encontramos ciertas condiciones iniciales que de establecerse llevarían a la realización de consecuenciasprcdichas.i'' En este diseño deben señalarse actores y actos mediante los queaquéllos se comprometen a buscar lospropósitos deseados. Identificar susperspectivas, sus objetivos particularesmediante el programa y su sentido deurgencia, esto último desde la dohleperspectiva del programa mismo y delos intereses de los actores o ejecutores.Se preverán también los "productos" aobtener de cada una de las fases de laimplantación, por ello se precisarán losde tipo parcial y total, asimismo se diseñará el sistema de información, control y evaluación para la operación de lapolítica.
La etapa de implantación había sidotambién poco estudiada, se tomaba como una segregación de la etapa de formulación, en todo caso se adoptaron
as ídem y Mitrorf, 1. Dialectíc as Organízation: a dialectical approach to strategic planníng. en Creatíng adialecticalsocialscience. Mitrof y Masen.R. O. Reidel,Holland, 1981.
2() Recuérdese que la loma de decisiones ha sido conceptualizeda de manera general desde distintas perspectivas;se adviene aquí que nos enfrentamos pues a distintos "estilos" de tomar decisiones, esto es se habla en tono maspanicular. éstos son: negociación, persuacíón y comando. cfr. ANDERSON. J.• op. cit. p. 78.
27 Pressman.J. y Wildavsky. A.• op.cit. p. XV.
" lbid. p. XIV.
t8 POUnCAS PúBLICAS
ideas simplistas para su análisis sobretodo acerca de la burocracia, de su accionar y del liderazgo político, tambiénacerca de la sociedad en su conjuntocomo de sus diversos grupos, sectoresy clases. Una "buena" formulación oconcepción de la acción gubernamentaltraerla como resultado una implantación que asegurarla los resultados esperados. Ello llevó a no estudiar sistemáticamente la operación, la participación,el compromiso, las perspectivas y los"juegos" que realizan y poseen los actores burocráticos y sociales.F? La naturaleza de la implantación es complejapues tiene que ver con la acción mismade actores sociales en transformación.Anallticamente puede ubicársela en elespacio que se encuentra entre las condiciones iniciales y las consecuenciaspredichas. Se trata de la habilidad paraalcanzar las consecuencias después deque las condiciones iniciales han sidosatisfechas.30
Ello lleva a dudar sobre el supuestoautomatismo presente en ese intervalo,por lo que la implantación no dependesólo de las "condiciones iniciales" sinode otras intermedias. El proceso de implantación tiene que ser analizado comoel resultado de elaboración de tres "imperativos": la consideración del propósito legal, la racionalidad instrumental
que anima alos burócratas yala expec-tación que despierta la acción concertada que exige consenso.P'La concepciónde la implementación como un conjunto de juegos que involucran los esfuerzos y acciones de actores semiautónomos es central para la comprensión deesta etapa. La descripción de los distintos tipos de juegos cotidianos en las"arenas" a las que acuden altos burócratas es esencial para extraer posteriormente algunas prescripciones para eldiseño de la implantación exitosa.32
También se ha teorizado la implantación desde los organismos operativos yla baja burocracia, sobre todo en lo quese refiere a políticas sociales y regulatorias, contradiciendo la perspectiva'tradicional de dirección y control jerárquicos. 33 Se insiste en el estudio de losprocesos de la microimplantación, losdecisores y las organizaciones locales yúltimas en el proceso de la polltica.
Un esquema general para la implantación debe considerar o tratar de identificar los factores que afectan la obtención de los objetivos establecidos o reglamentados a través de todo el procesomismo. Estos factores pueden dividirseen lo relativo al tratamiento del problema (disponibilidad de una teoría y tecnologla válidos, la diversidad delcomportamiento del grupo-meta, etcé-
29 Cfr. Bardach.E.o op. cit.
JOPressrnan. J. y Wildavsky, A.o op. cit. p. XIV,
)1 Rein, M. Y Rabinovilz. F. "Implementalion: a Tbeoretícal perspectíve", citados por Mazmanian,. D. y SABATIER. P.• 1be Implementation of Public Policy: A framework of analysis, Polícy Srudíes Joumal, Vol. 8. No. 4,1980.
32Cfr. Bardach. E. Tbe Implementarion Game,op. cit.
J3 Cfr. Williams. W. y Elmore, R., Eds. SocialProgram lmplementation, New York: Acadernic Press, 1976, USA.
REVI~TA DE ADMINISTRACIÓN PúBLlC,\_ 19_.,"- -
tera); lo relacionado con la habilidad dela estructura organizacional formal paraoperar favorablemente la implantación(objetivos consistentes y claros, incorporación de una teoría causal adecuada,los recursos financieros, reclutamientode los funcionarios ejecutores, etcétera)y el efecto neto de distintas variablespolíticas en el balance de apoyo y sosténde los objetivos establecidos (condiciones socioeconómicas, apoyo público,atención de los medios de difusión alproblema, etcétera). De la dirección dela variación de cada una de estas categorías dependerán los resultados o productos dc las oficinas implantadoras, elacuerdo con la política de parte de lospresuntos beneficiarios o afectados, losactuales impactos de los productos y lospercibidos, lo que llevarla a un seguimiento con susceptibilidad de introducir ajustes. 34
La etapa de evaluación es distinguible porque para estimar y juzgar acercadel impacto inmediato y mediato de unapolítica es lógicamente necesario que serefieran resultados parciales y totales alos objetivos y metas señalados. Se requiere del cumplimiento de al menos un"ciclo" para que la política pueda evaluarse. Los productos de la política sedistinguen de los impactos de la misma.Éstos se relacionan con cambios másamplios habidos en el ambiente o en elsistema político general.35 Una sistemática evaluación operaría sobre losefectos que la política tiene sobre el
34Mazmanian, D. YSabaücr. P. op. cit. pp.6 Y7.
3sAnderson. J., op. cít. p. 153.
problema que supuestamente mitigaríao solucionaría. Pero tiene otra dimensión como los efectos entre otros gruposy situaciones (externalidades),los efectos presentes y futuros, los costos directos de la política, los costos indirectosexperimentados por la comunidad, etcétera.
Los problemas de la evaluación vandesde la no jerarquizacion de los fineso multiplicidad de ellos, la confusiónentre causa y efecto, la difusión de losimpactos ha'lita la resistencia organizacional e individual a ser evaluados y lapresencia casi siempre de varios actores-evaluadores.
Recuperar la unidad del proceso dela política púhlica implica que aunqueanalíticamente diferenciables las etapasde formulación, instrumentación y evaluación le pertenecen y se cumplen casisimultáneamente. El propio conceptode política es un corte arbitrario. Esmuy dificil afirmar que una política esenteramente nueva, es más preciso decir que muy pocas se acaban y casi todaso continúan inalteradas o sufrierontransformaciones y tienen precedentes.
20 Pot.mcxs PúBLICAS
2. Notas críticasal análisis estadounidense
de políticas públicas
El desarrollo del análisis de políticaspúblicas en Estados Unidos ha sido incesante. Del núcleo original de conceptos al bagaje actual media una grandistancia. La revisión y actualización desus postulados ha sido constante. De losplanteamientos de tipo micro o atomístico de un inicio se ha pasado a proposiciones más sistemáticas y relativas,aunque con una gran cautela pues no seabandona la visión intermedia, cortoplacista y de racionalidad instrumental,las que son en realidad estrategias dedesarrollo naturales del enfoque.
Esta relativa apertura ha llevado a losestudiosos a aceptar las restriccionespropias del entorno organizacional, burocrático y político para entender y predecir mejor la elaboración de instrumentación de políticas. Sin embargo,pareciera que algunas de las nociones(premisas) de la disciplina están demasiado atrapadas en el contexto político,económico y social estadounidense. Tales el caso de la. nociones de grupos deinterés, actores burocráticos, semiautónomos, gobiernos y comunidades locales opuestos al gobierno central o unpoder legislativo que participa en la redefinición y curso de las políticas yprogramas. Las proposiciones elaboradas con base en estas nociones en gene-
ral pareciera que desearan que otrasrealidades se ajustaran a ellas más queintentar explicar o describir fenómenospresentes en otras latitudes.
Los rasgos estructurales políticos,económicos, estatales y la dinámicapropia del sistema o la formación socialestadounidense no se explicitan, lo queno puede ocultar la influencia que ejercen sobre las nociones, postulados, esquemas y proposiciones del análisis depolítica "a l'arnericain". Debe aclararseen descargo que una pretensión de estaíndole no corresponde a los objetivos deconocimiento de la pub/ic polícy.
La gestación de la política, por ejemplo, se ha conceptualizado a partir de laconsideración de un contexto dado,donde una élite trabaja con una socie
dad pasiva que confia en la decisión yacción gubernamental. Casi automáticamente las necesidades se transformanen demandas que de no ser atendidasrestarían consensos y apoyos al sistema.
El gobierno se visualiza como unconjunto de funciones y fuerzas y suscontrapesos; posee un equilibrio inestable y poca permeabilidad a fuerzas nuevas. Se asume que la institucionalización de las relaciones políticas es casiplena, lo que lleva a no dar cabida y asentir como ajenos a ciertas reinvindicaciones, problemas, fuerzas sociales,expresiones y canales de acceso a laagenda que no tengan precedentes o
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referencia respecto al establishmento almodo de operar normal del sistema.
La relación entre Estado y sociedades la de elector-elegido. La otra parte,esto es la toma de decisiones, la formulación de la política y su operación sonconsideradas como tareas intragubernamentales, como un quehacer de losexpertos.
La formulación y la implantación sehan estudiado mucho como una solaunidad, porque al formular -se ha creído- se está "mandando" la implantación. Al agente estatal por excelencia,por otro lado, o sea a la burocracia se leminimizó al considerarla como instrumento, de ahí las referencias en las teorías intermedias sociológicas y de laadministración pública a sus patologíaso disfunciones, por ello el privilegio yel cuidado puestos en la prescripcióndel momento decisorio o de formulación. Aquí encontramos otra vez laidentificación implícita con arquetipossociales, en este caso, el de la burocracia, forma superior de racionalización,como cuerpo eficiente por excelencia,como un hecho natural cn sociedadesmodernas capitalistas.
El nivel del análisis del enfoque depolíticas públicas es muy específico yse refiere al examen de cuestiones puntuales y programas correspondientespara atacarlas. Es por ello que representa una herramienta formidable degobierno, en sentido amplio, tanto parala sociedad como para el aparato de laadministración pública; se trata de una
tecnología social poderosa igualmentepara el analista que para el tomador dedecisiones. Con el enfoque de políticases posible tanto la critica demoledora deun programa gubernamental, por realizarse, que de sus consecuencias y resultados, como de diseñar paso a pasodecisiones, acciones y omisiones encaminadas a restituir consenso y legitimidad. Por supuesto que también suutilidad es amplia para los electorespuestos a elegir representantes, si éstospresentan programas a realizar y aquéllos los exigen con más o menos detalle.
La característica técnica del enfoquede políticas públicas, por tanto, no implica de ninguna manera neutralidad,pues tanto el sujeto como el objeto deestudio se identifican con particularesactores sociales y políticos. Tambiénconviene matizar su potencial utilidad,con el reconocimiento de las características propias que definen el panoramapolítico, económico, social e institucional en el que los problemas públicos ysus políticas correspondientes se desarrollan, como ya se apuntó.
Un gobierno de corte autoritario,aunque modernizado, no acepta iniciativas amplias de la sociedad para realizar políticas, antes las impone; tampocoque haya una participación social real yplural en la formulación, implantacióny evaluación de las acciones gubernamentales: ni menos que haya una redefinición social de las políticas, porquesabemos que no las hay perfectas. Asimismo continuando con este ejemplo,un gobierno centralista no admite que
22 POLrnCAS PúBLICAS
otros gohiernen, sean los gohiernos correspondientes a las demarcaciones políticas territoriales o los que hacen lasleyes o la sociedad. Tampoco un sistema político de este estilo alentará ladiscusión de programas, de solucionespara que los ciudadanos escojan entreéstos. Un gohierno autoritario tiende ainhibir la crítica derivada del análísis desus acciones y muy probahlemente asuma la convicción de que sólo sus diagnósticos y sus soluciones de problemaspúblicos son los adecuados, auxiliadopor supuesto de "expertos".
De lo anterior podría desprenderse laidea de que el enfoque de políticas mantiene un fuerte compromiso con el pensamiento político liberal, lo que es ciertopero no del todo. Este compromiso, porotro lado, le ha acarreado problema. deaceptación y difusión en los medios intelectuales y gubernamentales.
Respecto de lo primero, es cierto quemucha. de la. proposiciones y nocionesprovienen de un medio intelectual decariz liberal y también de una prácticapolítica y gubernamental con esa orientación; sin embargo, la parte más formalizada de la teoría decisional hatenido desarrollos en distintos mediospolíticos, económicos y sociales, a lo queDror llama disciplina. de dirección 36
Respecto de su rechazo, se producesobre todo porque la. prácticas socialesy gubernamentales en México no hansido de corte liberal, sino más hien detipo autoritario y corporativo, predomi-
~ror.Y. op. cit.
nantemente. Es muy dificil entoncesque amplios repertorios analíticos delenfoque de políticas públicas se apliquen, pues no están dadas las condiciones previas que prevalecen en paísesdonde aquellos se originaron. De ahí lareiterada insistencia de repensar muchas de las nociones del enfoque paraadecuarlas a nuestro medio y hacer máspertinente el ejercicio profesional y máseficaces los programas. En ciertos sectores sociales existe además una marcada suspicacia por la distancia que seobserva entre el discurso liberalizantedel gobierno y sus prácticas y accionescon fuertes resabios proteccionistas,impositivos y neocorporativos,
Empero, la apropiación y utilizacióncrecientes del enfoque de políticas públicas propiciará, creemos, un mejorclima para que crezca el diálogo racional entre sociedad y gobierno, pero también se generen mejores soluciones alos ingentes problemas sociales que padecemos.
Aparejadas a estas concepcionesmás de corte ingenieril se han desarrollado otras visiones más o menos alternativas que introducen premisas onociones que, como ya se mencionó,han dado cuenta, por ejemplo, de situaciones y realidades no previstas ni explicada. por las teorías sociales, política." y económicas de más peso en elámbito estadounidense.
El estudio de las políticas públicas yel desarrollo que la disciplina ha tenido
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 23
en los Estados Unidos ha despertado ungran interés en otros países porque ataca fenómenos cada vez más recurrentesy presentes de la acción gubernamentaly su relación con la sociedad. En nuestro caso, pensamos no debiera desdeñarse su análisis, como la discusióncrítica y seria de sus nociones y propo-
sictones generales y particulares quenos permitiera, a partir de ahí, un acuñamiento original de repertorios analíticos más pertinentes a los procesos históricos y presentes de los paises capitalistas periféricos.
Hacia un Enfoque Amplio de PolíticaPública
Fernando Bazua y Giovana Valenti
Introducción
En la tradición del nuevo campo multidisciplinario profesional de las ciencias de política (paliey scieneies), enocasiones también llamado estudios depolítica (policy studies) o investigaciónde políticas (policy researeh), se asumenormalmente que se ocupa de coadyuvar a "la solución de problemas en elmarco del interés público", en las palabras finales de Harold Lasswell en supresentación del primer número de lafamosa revista Paliey Seieneies en1971.1 Debido a que las sociedades enque este nuevo campo emergió y se hadesarrollado hasta ahora, especialmen-
IVéaseLasswell(1992, pág. 117),
te Estados Unidos e Inglaterra, tienenconfiguración estatal liberal democrática y, por tanto, el Estado responde sistémicamente al interés público en tantointerés del "público ciudadano", es también normalmente asumido que tal solución de problemas se refiere fundamentalmente a los problemas que tieneque enfrentar y resolver todo gobiernoen una sociedad democrática. De estamanera, se asume una casi identidadconceptual entre problemas públicos yproblemas gubernamentales.
Así, es en buena medida por el hechohistórico contingente de que tales sociedades tienen su problema estatal básicamente resuelto, que el poderoso ytrascendental movimiento intelectualde las ciencias de política, quizá el más
26 POLtnCAS PúBUCAS
Éste era de hecho el espíritu liberalcosmopolita y estratégico que flotabaen el ambiente de un buen número dedisciplinas de distinto tipo, especialmente en la ciencia económica, y enamplios sectores sociales en la sociedadestadounidense de la inmediata posguerra. Probablemente por ello el impacto deeste movimiento intelectual fue tan profundo, pues no sólo expresó tal espíritusino, además, si se nos permite la expresión, le troqueló su forma discursiva racional más acabada hasta el momento.
pectiva ... global, en virtud de que lapoblación del mundo constituye una comunidad en la que el destino de unosafecta a otros ... (y)... el futuro de losobjetivos fundamentales dependen deldesarrollo mundial en su conjunto'r'.
Por lo demás, originalmente la orientación de política, rhe policy orienta-tion; título del artículo fundacional de El que los gremios de analistas deLasswell escrito en 1951, no estaba re- política, de ingerúeros gubernamenta-ducida a las políticas gubernamentales les, hayan llegado a una conceptualiza-ni tenía tampoco una visión meramente ción que retrospectivamente puede sernacional. Por el contrario, explícita- considerada estrecha, en primer lugar,mente se asumió concernida con "los en buena parte es imputable como vi-problemas fundamentales del hombre mos a que tales gremios se desarrolla-en sociedad, más que con los tópicos del ron en un tipo de sociedad que tiene sumomento", por lo que "lo realmente problema estatal básicamente resuelto yimportante es que todos los recursos de en consecuencia, tal "involución go-nuestra ciencia social en expansión se biernista", dada la naturaleza democrá-encaucen hacia los conflictos básicos tica del sistema político de talesde nuestra civilización" con una "pers- sociedades, no parece haber sido sus-
tancialmente graver' pero en segundo2Véa5eLasswell(1mb, págs. 79-103), subrayados nuestros.
3 ,En~~.pa~e po~ en pa~lelo se hadesarrollado tul complejo proceso desocialización del conocimientoclenllfico tecmco.~lado~~(e al análisis de polñícas, que hapotenciado la capacidad socialdecontrolsobre el establecimiento burocrático en su conjWllO. En palabras de Aaron Wildavsky (1990 . XV)"monopolio del .. ha ido L.__ •• " • pago • sucoeocumento experto.; SI beche ameos por tal proceso. Sin embargo, junto con otrosf~ct~ ell~ parece estar generando un nuevo tipode problemas. pues "controles diseñados para asegurar quenmgun acto mcorrecto ocurra... (suelen)... volverdifícil hacercualquier cosa.
importante de la segunda mitad del siglo, ha tendido a centrar su foco analítico en el proceso decisorio y depolíticas de las instituciones de gobierno. Enconsecuencia, las policy scienciesaparecen como una mera "ingeniería gubernamental", como un discurso técnicocientífico de "problern solving in publicadministration" a escala nacional.
Aun así, en tales sociedades, el gremiode científicos de política, de ingenierosgubernamentales, no es el único que seocupa de los problemas de gobierno, nitodos los que se ocupan de éstos tiendena.reducir a ellos los problemas públicos,111 tampoco a reducir la atención sobreéstos a aquellos de escala nacional.
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lugar y mas importante para los efectosaquí perseguidos, la visión amplia de"los problemas fundamentales del hombre en sociedad" con una "perspectivaglobal", parece haber sido mantenida ydesarrollada en formas y grados diversos por otras disciplinas, otros gremios,otras corrientes intelectuales, tambiénde origen norteamericano. En nuestraopinión, ello es especialmente claro enel caso de la Teoría de la Elección Pública (Public Choice Theory¡, de laTeoría de la Acción Colectiva (Collective Action Theory], de la Teoría de laElección Racional (Rational ChoiceTheorys, de la Nueva Historia Económica (New Economic History), de laNueva Teoría de las Instituciones (NewInstitutional Theory¡ y en general de lallamada Economía Política Moderna(New Political Economy}, que articuladas mas estrechamente a las ciencias depolítica permiten construir una perspectiva que nos gustaría denominar de ingeniería estatal, de genuina políticapública en sentido amplio.
Esto no parece especialmente relevante para la naciente comunidad mexicana de estudiosos dc política pública, por al menos dos razones: primero,porque es cada vez mas evidente a escala internacional que enfrentamos como humanidad y como civilizaciónproblemas que incluso en el sentido mascoloquial son genuinos problemas públicos mundiales (el amenazante agujero en la capa estratosférica de ozono, elsobrecalentamiento del planeta, el agotamiento absoluto de muchos recursosnaturales indispensables para la vida y
la incertidumbre respecto al nuevo tipode orden político militar internacional,por sólo mencionar los que parecen serlos mas urgentes). Todo indica que nosólo son inadecuadas las políticas hastaahora diseñadas, sino mas grave aún,crecientemente lo es además el actualesquema internacional de institucionesde cooperación y de coordinación política y de políticas con que se enfrentantales problemas. En consecuencia, éstaque es una área de política pública internacional de importancia practica yestratégica difícilmente exagerable, podría tender a quedar marginada si asumiésemos una perspectiva estrecha,digamos, "gobiernista y nacionalista".Con lo que nuestra naciente comunidadde estudiosos de política pública tenderla a autoexcluirse del movimiento internacional que persigue la solución detales problemas públicos mundiales.
y segundo, y mas importante todavía, porque en relación con las sociedades periféricas en general, y en particular con la mexicana, no puede decirsede sus procesos sociohistóricos que hanconducido ya a la solución del problemaestatal de tales sociedades. Cualquiercosa puede asumirse menos que responden sistémicamente al interés público,al interés del público ciudadano. dadasu naturaleza autocrática o despótica,ya sea burocrático autoritaria o, comoen muchos casos, abiertamente totalitaria. Por tanto, en ellas una importaciónmecánica de lo que parece una "involución gobiernista" del movimiento de lasciencias de política, a diferencia de lassociedadés industriales organizadas co-
28 POLíTICAS PúBLICAS
mo Estado liberal democrático, sí puedegenerar sustancial daño a la sociedad.
En nuestro caso especialmente, definir el campo discursivo de nuestra naciente comunidad intelectual, comopreocupado sólo por el problema de"eficientizar el aparato público", comosi las instituciones jurídicamente públicas efectivamente respondieran de manera sistétnica al interés del públicociudadano, como si ya estuviese resuelto en nuestro país el problema de lademocracia, implica correr el altísimoriesgo de coadyuvar a potenciar aúnmás los graves rasgos despóticos delpoder del que sistétnicamente está investido el gobernante en tumo, con serio perjuicio de la capacidad de lasociedad mexicana para ejercer algúncontrol sobre aquél y en consecuencia,lesionando también el bienestar públicopresente y futuro.
Cualquiera que sea la opinión valorativa que tal peligro pueda merecer,que por supuesto en nuestro Caso esabsolutamente negativa, lo relevante esque una "eficientización" del aparatojurídicamente público así conseguida,no sólo no es ni la única posible ni laóptima incluso en el corto plazo, sinoademás ella no podría sino ser una especie de "burbuja de eficiencia" gubernamental, en una configuración estatalque por bloquear sistémicarnente mediante todo tipo de fraudes, legalizadoso ilegales, la generación del interés delpúblico ciudadano, condena a nuestrasociedad en el largo plazo a tener unnivel de eficiencia comparativa interna-
cional inferior al que nuestra situacióngeoeconómiea en el mundo actual exige.
Consideramos que tal peligro se reduciría sustancialmente, al menos porlo que respecta a nuestra naciente comunidad de cientistas de política, si enlugar de asutnir de partida una visiónestrecha, "gobiernista" y "nacionalista",asumimos una conceptualización amplia "estatal" e "internacional" del campo multidisciplinario y profesional depolítica pública y una visión explícitamente social de su sentido público, queimplican irremisiblemente asumir elindeclinable compromiso ideológico político originario de las ciencias depolítica con la democracia; es decir, enlugar de asumimos como "ingenierosgubernamentales" nos asumimoscomoingenieros públicos, como ingenierosdel interés del público ciudadano.
De esta manera, estamos concernidos no sólo con los "problemas de gobierno" del gobernante en tumo, sinocon la dilucidación de las maneras óptimas de tratamiento o resolución de losproblemas públicos de nuestra sociedad(los perciba o no el gobernante en tumoy convenga o no a sus intereses resolverlos), de nuestra civilización y delmundo en su conjunto. Y en lo referentea nuestra sociedad, estaría en primerísimo lugar la disolución de los rasgosautocráticos del sistema político, puesimplican que sistémicamente es imposible la conformación del interés delpúblico ciudadano en una área de decisiones públicas clave para la vida estataly el desarrollo: la relativa a las decisio-
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA
nes políticas sobre quién gobierna.
Por lo demás, puesto que el despotismo buropolítico, entre otros males públicos, genera el del infantilismo delciudadano típico en términos sociopolíticos y culturales, estamos convencidosque sólo con una perspectiva de tal cortecoadyuvaremos a construir en nuestropaís, en las sugerentes palabras finalesde Luis Aguilar en su estudio introductorio a El Estudio de las Políticas Públicas, "un Estado de gente grande"."
Una concepción amplia de políticapública, adecuada además a las condiciones históricas especificas de las sociedades periféricas, exige en nuestraopinión una recepción imaginativa ycreativa no sólo del estado actual de lasciencias de política, sino también delestado actual de las otras corrientes, disciplinas y discursos, atrás mencionados,que bajo maneras lógicas y conceptualesdiversas, se ocupan de los "problemasfundamentales del hombre en sociedad",de los problemas públicos.
En este texto intentamos aportar algunos elementos teóricos y analíticospara una recepción de este tipo.
En la primera parte presentamos unaconceptualización del enfoque de política pública, que articula la dimensióntécnica de toda decisión pública con eldesarrollo, en tanto criterio general paradilucidar su racionalidad o funcionalidad social.
'véase Aguilar (1992, pág. 74).
'Véase Smith (1983).
En la segunda parte intentamos poner a prueba tal conceptualización, analizando el desarrollo de dos de los tresgrandes tipos de Estado en la segundamitad del siglo, con un modelo generalque vincula las características de la configuración estatal con las de la políticagubernamental estratégica y con el tipode desarrollo.
I. El enfoque de políticapública
l. Policy, Politics y Decision
La noción de policy tiene una largahistoria en la cultura occidental. Probablemente su primer uso más o menossistemático se llevó a cabo en el campode la ciencia económica, en la famosaInvestigación de la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones deAdam Smith, publicada en 1776.s
De origen, el uso de dicha nociónimplicaba llevar a cabo una distincióndiscursiva y por tanto cognoscitiva queterminaría siendo absolutamente crucial para la cultura y la civilización occidentales: la distinción entre la discusión acerca de los fines u objetivos generales del Estado y la discusión acercade las maneras idóneas de alcanzarlos.La distinción que hoy hacemos entrediscurso político y discurso técnico. Entre politics y policy. Entre "la" política
30
Se notará que estas distinciones sonpuramente modélicas o típicoideales ensentido weberíano'' y que en "la realidad" lo observable son discursos quecombinan en "portafolios" diversos tales tipos de discursos. Nada más natural. Sin embargo estas distinciones hansido y son cruciales para el desenvolvimiento sistémico de la cultura y la civilización occidentales. Lo que es especialmente importante asumir en las sociedades periféricas como la nuestra.
La evolución intelectual occidentalde los últimos doscientos años, con todasu problemática y complejidad, ha refinado y profundizado de diversas formaslógicas y discursivas, por diversos itinerarios disciplinarios, este conjunto dedistinciones y ha agregado aún otrasmás, también sumamente importantes,como por ejemplo la relativa a la distinción entre todos los tipos de discusioneso discursos mencionados y la discusiónacerca del sentido atribuible, desde determinadas concepciones generales delo humano, a los estados de cosas en elmundo o a su evolución y tendenciasprospectivas. Es la distinción que hoyhacemos entre discurso filosófico y todos los demás discursos. Entre filosofíay todo lo demás.
La orientación de política, la orientación técnica hacia la solución de problemas en particular, ha sido decisiva en eldesarrollo de la ciencia económica, lamás "dura" hasta ahora de las cienciassociales. Ello ha marcado su estructuralógica, su estilo discursivo y el desen
6yéase Aguilar(1988), el que en nuestra opiniónesel mejor texto en nuestra lenguasobreeste aspecto de la obrade Weber.
La siguiente distinción lógicamentepostulable, entre la discusión acerca delas causas de los fenótuenos sociales yla discusión acerca de los fines deseables del Estado, tendría que esperar unpoco más de un siglo, hastaMax Weber,para ser efectuada. Es la no menos trascendental distinción que hoy hacemosentre discurso cientlficosocial y discurso ideológico político, entre socialscience e ideology andpolitlcs. Entre laciencia y la política.
y "las" pollticas O entre decisiones políticasy decisionesde política. Entre política y técnica.
Buena parte de la brillante y fundacional argumentación de Adam Smithsobre lo que posteriormente sería llamado el campo de la política económica, reside precisamente en tal distinción. Puede incluso aseverarse queSmith efectúa, aunque menos claramente, una distinción adicional igualmente trascedental: la distinción entrela discusión acerca de las causas de losfenómenos sociales y la discusión acerca de las maneras idóneas de alcanzardeterminados fines estatales o colectivos considerados dados o deseables. Ladistinción que hoy hacemos entre discurso cientfficosocial y discurso técnicosocial. Entre social science y policysciences,entre scientificresearcñ y policy research. Entre investigación científico social e investigación de política(s). Entre ciencia social e ingenieríade política pública.
volvimiento de sus múltiples disciplinas especializadas. La inmensa mayoría de las cuales versan precisamentesobre distintos aspectos de la política(policy) gubernamental, a la que en general se le llama pública porque se partesiempre del supuesto de existencia deun Estado democrático: política macroeconómica, política fiscal, política comercial, política social, política monetaria, por sólo mencionar algunas. Enbuena parte a esta larga tradición deorientación de política, es imputable loque Gordon Tullock llamó el "imperialismo de la teoría económica" sobre el testode las ciencias sociales.
En este contexto, puede aseverarseque el vocablo anglosajón policy, parael que aún no hemos podido produciruna traducción castellana adecuada," entérminos modélicos se refiere a la dimensión técnica de toda decisión social,entendiendo por esta última toda decisión en la que el sujeto de la misma leasigne un sentido referido a la conductade otro(s), sea ésta pasada, presente oesperable'' y se trate de decisiones completamente intencionales. El sujeto decisor puede ser un individuo, una orga-
nización o el Estado, nacional o mundial, como megaorganismo complejo"
En toda decisión, el decisor entrentaun contexto de restricciones externas,internas e intrínsecas que limitan elcampo de opciones, el análisis de lasmismas o su consistencia y efectos a lolargo del tiempo. Las primeras se refieren en general al ambiente del decisor(básicamente el estado de la tecnologíay los otros decisores con los que interactúa), las segundas a sus limitacionescomparativas como tal (físicas, de recursos, de información, valorativas, decomputación cerebral, etcétera) y lasterceras a las características mismas delas decisiones en tanto actos de juicio(según el número de opciones, el número de criterios para analizarlas, las reglas para optar, etcétera). 10
Adicionalmente, toda decisión contiene al menos dos grandes dimensioneso aspectos discursivos en tanto acto dejuicio, dado su contexto de restricciones: por un lado, la definición de losfines u objetivos a perseguir en el corto,mediano o largo plazos, así como suordenación de preferencia y, por el otro,la definición de una ruta de acción o
'Generalmente se traduce por "polüícas", usando el plural para distinguirlo de "política" que se reserva parapolines. Peroello tienemuchos inconvenientes, porque al usarla misma palabra, no se explicaadecuadamente ladiferencia decamposdiscursivos y lógicos.
• Relamamos aquíel concepto deacción social de MaxWeber. Véase Weber(1969).
9 Aunqueno debe olvidarseque sólo los individoosefectivamente tomandecisiones, especialmente cuandosehablade decisiones de organizaciones o del Estado. Encuyo caso son ciertosindividuoslos que porsu posicióndeautoridad en laorganización oel Estadotomantales decisiones. dado el marconormativo vigentey lasrelacionesformales e infonnalesque los vinculan con el restodelos miembros de la organización o el Estado.
. 10Recientemente, Arrow y Raynaud (1986)hansistematizado el estadoactual dela teoría de lasdecisionessociales(SocialChoice7heory).con algunosresultados sobresalientes. Estateoría entiendepordecisiónsocial la que tienequeser tomada de común acuerdo pormásdedossujetos.Esportanto unpoco másrestringido su campoempíricode referencia que el de nuestro concepto.Sin embargo, ello no es aquírelevante.
32 POLfTlCAS PÚBLICAS
estrategia para alcanzarlos a lo largo deltiempo, así como la elucidación de lasrelaciones de causalidad entre los distintos objetivos y de los distintos efectos esperables de su consecución. Laprimera puede ser denominada la dimensión política, mientras la segunda ladimensión técnica. Es a esto a lo que nosreferimos antes: Policy designa la dimensión técnica de toda decisión social,en tanto discursivamente distinta de ladimensión polltica. II Modélicamente,la dimensión técnica está concemidasobre todo con el cálculo prospectivoimplicado en la decisión, con lo queWeber llamó racionalidad formal;mientras que la dimensión política loestá sobre todo con la evaluación valorativa de la misma, con lo ~ue Weberllamó racionalidad material. 2
En el caso de las decisiones de autoridad (estatal o gubernamental), en todopar de coordenadas espacio- temporales, la dimensión política está en general referida a la reacción evaluatoriaesperable de los diferentes tipos de gobernados que, dependiendo de las características de la configuración estatalvigente, especialmente de las de su sistema político y de la cultura asociada aéste, pueden afectar o influir de diversas
maneras, en diversos momentos y condiferentes tipos de intereses y criterios,el diseño o la implantación de tales decisiones o imponerle costos diversos algobernante.
La política en tanto proceso social deproducción activa de la legitimidad y elconsenso acerca del orden estatal, delgobernante en tumo o de sus decisionesy acciones, según el caso, es por ellosiempre al menos un referente de lasdecisiones gubernamentales, aun en loscasos de Estados despóticos o autocráticos, pues es improbable la permanencia de un gobierno con cero consensosocial acerca de su titular o sus decisiones y acciones. Pero es sólo en los Estados democráticos donde, por suscaracterlsticas sistémicas en tanto configuración estatal, la política en tal sentido (polirics) adquiere centralidadcausal y estratégica en el proceso detoma de decisiones gubernamentales,tanto en su dimensión política como enla técnica. En especial, esta está sometida a imperativos de racionalidad (eficiencia y eficacia) tendencialmenteausentes en los Estados autocráticos,precisamente porque el gobernante entumo está de partida limitado por losderechos' individuales públicos (para
IIEnlamedida quedefmiruna ruta deacciónimplica "establecer laspremisas decísíoneles para decisionesfuluras"o más brevemente, "decidir sobre las decisiones" (Luhmann, 1978 Y 1979), puede establecerse cierta conexiónconceptual general entrepolicyy pianeacíón.
12La prilllCl'll dicerelación conel grado en que una organiUlción dispone y efectívamente usamedios decalculoen susdecisiones. Racionalidad formal es puesequivalente acalculabilidad. La segunda dice relación conel gradoen que los miembros de una organización usan criterios veloranvos para evaluar la gestión de la misma.Racionalidad metería! es puesequivalente a evaluatividad valoeeríva o axiológiea. véese Weber, op. cit., vol. 1,pipo 64 Y ss. Weber se refiere específicamente a una "gestión económica", pero 005 parece que ello puedeextrapolarse con sustanciales ganancias leóri~analilicas. a toda organización. incluida "la" sociedad en tantoconglomerado estatalmente organizado o sislema social.
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todos) estatuidos en el marco jurídico ytiene políticamente que responder antela ciudadanía por sus acciones, puestiene que pasar permanentemente por laevaluación y validación sociopolíticasde la opinión pública en un mercado decomunicación social libre y sobre todode elecciones genuinas y además estácontinuamente vigilada la legalidad desus decisiones y acciones por otros aparatos estatales, que a su vez respondenante el público ciudadano por la eficaciacon que efectúen tal vigilancia. 13
Esta centralidad de la política es altamente relevante tanto para el estudiopuramente científico (politológico) dela vida estatal, como para el estudiotécnico prescriptivo (de política) de losproblemas públicos en sociedades conestados de configuración estatal democrática, que por lo demás son aún virtualmente desconocidos para lainmensa mayoría de la población mundial, pues aproximadamente entre el 70Y80% de los países padece algún tipode autocracia (Tullock).14
Desde el inicio del movimiento intelectual de las ciencias de política en ladécada de los 50 en Estados Unidos, sepercibió en esta peculiaridad históricadel Estado liberal democrático la posibilidad de dos grandes campos discur-
sivos o de investigación, íntimamentearticulables: el estudio y dilucidaciónde la óptima opción de política frente aun problema específico de gobierno y elestudio de cómo y por qué los gobiernosresuelven sus problemas de política deuna manera y no de otra y con quéefectos para la sociedad. A la primeraocupación se le ha solido llamar análisisde política(s) (policy anaiysis] y a lasegunda estudios o investigaciones dela hechura e implantación o ejecuciónde la(s) política(s) (policymaking studies or policy researchi.P En los términos del proyecto funcional de Laswell(op. cit.), conocimiento "en" y conocimiento "de" el proceso de elaboracióno hechura de las políticas.
Aunque sin duda ambas ocupacionesintelectivas o discursivas son articulables, sin embargo no por ello lo son entodo momento y sobre todo no son insumas indispensables recíprocamente.De hecho constituyen maneras discursivas modélicarnente distintas de producir conocimiento útil para el públicociudadano: a) el policy analysis buscagenerar argumentos consistentes y convincentes sobre las maneras idóneas, lasposibilidades de política, para resolverproblemas considerables públicos, delas que puede disponer la autoridad (gubernamental, legislativa, judicial) o las
13 Por ello puede: aseverarse que sólo en la configuración estatal liberal democrática la racionalidad formal delEstado puede estar sístémicameme acotada por la racionalidad material de la scesedad. Véase Bazua y Valenti1992, en donde se trata ampliamente este punto.
14 Véase al respecto el importante texto de Tullock (1987), así como el ya clásico de Dahl (1971).
15 Véase Weimer y Vining (1992), que además establecen una conexión conceptual, en nuestra opinión muycorrecta y fecunda. entre poíicy researcñ y ciencias sociales.
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organizaciones del público ciudadanoen una coyuntura sociopolítica específica: aquí la consideración acerca de lacoyuntura y la correlación de fuerzaspolíticas, el análisis politológico, es importante para dilucidar la factibilidaddiferencial de las opciones de política;el análisis de política es por ello unconocimiento técnico científico mástécnico que científico; b) el policymaking srudy o policy research, busca encambio explicar causalmente las políticas, decisiones y acciones efectivamente tomadas por las autoridades estatales(gubernamentales, legislativas o judiciales), dilucidar su efecto público netopositivo o negativo y, eventualmente,proponer políticas alternativas; aquí elanálisis politológico es fundamentalpues la política en tanto proceso sociopolítico o micropolítico (si se trata deuna organización) es un elemento causal central, aunque obviamente no elúnico, de las políticas, decisiones y acciones que se busca explicar; el estudiodel proceso de política o la investigación de política, es por ello un conocimiento científico técnico más científicoque técnico.
Aunque en general el gremio de cientistas de política (diferenciado del de loscientistas políticos o politólogos) se haorientado sobre todo a los problemasconsiderados públicos tratables con política gubernamental, dejando en un segundo plano los tratables con políticalegislativa (en su dimensión constitu-
cional) o con política judicial, o querequerirían de una fuerte dosis de éstaspara elevar la probabilidad de ser resueltos, ello es en general imputable,como vimos, a que en las sociedadesindustriales, por tener configuracionesestatales liberal-democráticas en mayoro menor grado, el problema estatal estábásicamente resuelto. Esto es, que elmarco jurídico constitucional y el sistema político, en términos generales, sonadecuados para el ejercicio del gradomínimo necesario de control sociopolítico sobre el gobernante en turno, paraminimizar la probabilidad de abusossistemáticos por parte de éste del poderdel que está investido y, en consecuencia, para elevar la probabilidad de quesus políticas, decisiones y acciones seanfuncionales al interés del público ciudadano por el desarrollo general de lasociedad.
Sin embargo, aun en estas sociedades liberal-democráticas es creciente laapreciación de que la solución de importantes problemas públicos exige irmás allá del campo decisional del ~bierno y asumir la indispensable modificación cualitativa del orden constitucional o del sistema judicial, que limitael campo decisional. Tal es el caso, porejemplo, del grave problema público(incluso mundial, no sólo nacional),constituido por el déficit presupuestaldel gobierno de los Estados Unidos16 oel problema del marco constitucionalóptimo para la unificación económica y
16Al respecto véase Buchanan. Rowley )'Tollison (1987) y whne y Wildavsky (1989), en donde desde diferentesenfoques teóricoanalíticosse anali7.a la importancia estratégica de este problema.
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política europea17o el problema conexoal anterior de impedir que las fuerzaspolíticas y la ideología proteccionistaacaben con el GATI, precipitando a lahumanidad en un sombrío siglo XXI. 18
De esta manera,no existe fundamentación argumental para reducir el campo de aplicación del enfoque de política, dcl policy approach, únicamente alos problemas de gobierno, tratándosede decisiones de la autoridad jurídicapública.'?
Más bien, podría sostenerse que lafecundidad social y estratégica de esteenfoque reside en buena parte en asumirque su utilidad es de hecho cosechableen todo tipo de decisión social, cualquiera sea el estatuto jurídico del decisor, pero sobre todo en las decisiones decarácter público y en relación con losproblemas considerados públicos.
El campo discursivo científico-técnico de política pública consistiría en elestudio sistemático de los problemaspúblicos (locales, citadinos, nacionaleso mundiales) y cn la dilucidación de losconjuntos de decisiones de carácter público (constitucionales, judiciales o gubcmamentales),2o de los que es esperable
la generación de una situación calificable como "solución" de tales problemas.
Lo que obliga a considerar con másdetenimiento el término "público".
2. Lo público
La noción de "público" y más aún elvocablo tienen una historia más larga ycompleja en la cultura occidental que lanoción de policy. En la época moderna,quizá el primer uso más o menos sistemático de la noción, en su sentido grecorromano clásico de "el público" entanto "pueblo" o conjunto de miembrosde la polis, se llevó a cabo precisamenteen la compleja lucha sociopoluica porestablecer los derechos individualesfrente al monarca, en la Europa feudalde los siglos XIII a XVII, que marcó eldespegue y el desarrollo de la civilización actual.
En la dimensión intelectual de dichoproceso, la literatura democrático religiosa de la segunda mitad del sigloXVI, particularmente despues de la ma-
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De tales ideas los emergentes movimientos revolucionarios modernos ex-
Por el contrario, en Vindiciae y en DeJure Regni, se defiende la muy modernatesis del origen social (contractual) delEstado, afirmando que "necesariamente, en un principio, los reyes fueronerigidos como tales por el pueblo", quees además "el padre de la ley y ciertamente el autor de ella", por lo que ésta"es más poderosa que el rey y (en consecuencia) el pueblo más poderoso quela ley"n
principio político de la soberanía delpúblico ciudadano, ya sea mediante ladecisión de reconocer otorgando explícitamente su consentimiento al monarca en tumo o mediante la elección porvotación pública del gobernante. Simultáneamente, Jean Bodin, en los seislibros de la República, desarrollaba lafamosa "teoría" de la soberanía absolutadel monarca, en tanto"derecho de imponer leyes a los súbditos sin su consentimiento",2' sentando las bases intelectuales del Estado autocrático que porcontingencias básicamente militaresterminaría predominando en el mundoeuropeo, salvo la notable excepción inglesa, hasta bien entrado el siglo actual.
Es en los célebres textos Francogallia, del francés Francois Hotman, Vindiciae contra Tyrannos, de a ut orincierto, y De Jure Regni apud Sc0105,
el escocés George Buchanan, lodos dela década de los 70 del siglo XVI, dondese postula por primera vez diáfanamenle, contra el principio politico del "derecho divino" y el de la tradición, el21Véase Bodin (1980).
22Citado en Arblaster (1991, pago 49). Subrayado nuestro. El uso del vocablo "padre" para designar la relaciónentre "publico ciudadano" (los "hermanos" iguales de partida, "pares") y la Ley (la "madre") que los "hace" igualesy les otorga derechos frente al que se hace pasar por "padre" (el tirano), pareciera significativa para una perspectivapsicoanalítica de la historia política. En este caso, podria indicar la re-vivencia colectiva del mito fundacional del"asesinatodel padre" (Freud),pero no parasaciar la culpa inconscienteadorandoal tótem <la "corona"o la famosa"silla" presidencial mexicana), como en lodo Estado autocrático, sino al revés, para emanciparse colectivamentede ella. Si esto no es descabellado, resultaría que la instauración histórica, en cualquier sociedad, del Estado basadoen los derechos individuales públicos. sería la condición sociosístémlca de posibilidad de la producción social deindividuos capaces de autocmanciparse de las cadenas psíquícas asociadas a su génesis como sujetos. Individuoscapaces de autoconfcrirse el derecho a inventar su deseo, liberándose del goce de "llenar su hueco" realizandoinconscientemente el deseo del otro "original".
Centrando los derechos "del público" (el pueblo) en el derecho individualde creencia religiosa, dicha literaturaretomaba además la también clásicadistinción entre rey y tirano con base enel reconocimiento y salvaguarda de tales derechos por parte del gobernante ydepositaba en "el público" la responsabilidad de decidir cuándo un gobernante se convierte en tirano y de ponerremedio a tal degeneración del Estadocon los medios y de la fonna que fuerennecesarios.
sacre de San Bartolomé en París en1572, puede ser globalmente descritacomo la primera y verdadera "teoría dela resistencia civil" contra el Estado autocrático de la época, que contenía yabuena parte de los postulados liberaldemocráticos que se desarrollarían enlos siglos siguientes.
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trajeron la lógica conclusión ideoló- gico- política, en palabras de la históricaActa de Renunciación de 1581 por laque los Estados Generales holandesesdeclararon su independencia del rey Felipe TI de España argumentando precisamente su persistente carácter tiránico,de que "los súbditos no son creados porDios para el beneficio del príncipe...Por el contrario, el príncipe es creadopara el beneficio de los súbditos".23
Gracias a sus fuentes religiosas, sobrc todo protestantes (calvinistas, hugonotes y puritanos) y judías,24 a partir deentonces la tradición liberal democrática moderna incorporó otro de los sentidos clásicos de la noción y el vocablo"público", el de "bien común" o "bienestar colectivo", pero definido explícitamente en tanto agregación del bienestar de los individuos: éste debe ser
el alfa y el omega del Estado y en especial del ejercicio gubernamental de losinmensos poderes necesariamente asociados a su existencia; pero para queello pueda ser efectivamente así, la condición sine qua non es el establecimiento de una ley (constitución) basada enlos derechos individuales en tanto derechos públicos (derechos individuales detodos los miembros de la polis) y sobretodo la subordinación irrestricta e incondicional del gobernante a ella (imperio de la Ley).
Puede aseverarse que la complejaevolución histórica de la estructura lógico-discursiva de esta ideología se hacentrado en la ampliación y profundización de los derechos individuales indispensables para la efectiva consecucióndel bienestar público en tanto bienestardel público ciudadano y, por lo tanto, en
23Véase Arblaster, op. cit. (Subrayados nuestros). Quizá el otro momentum histórico político decisivo para eldesarrollo de la centralidad de este sentido de la noción de publico en la cultura liberal democrática, fueprecisamente el de la guerra civil inglesa en la década de los 40 en el siglo siguiente, el siglo XVII. En los célebresdebates de Putney en 1647, llevados a cabo entre los levellers y los líderes militares Cromwell e Ireton una vezalcanzada la victoria militar sobre el ejército regio, los primeros plantearon explícitamente como centro del "nuevoorden" que debía ser construido, el tema que seria el eje del desenvolvimiento de dicha cultura política hastanuestros días: la indispensabilidad del derecho individual a la selección colectiva del gobernante y de los miembrosdel parlamento mediante sufragio, en tanto derecho individual publico, de todos los miembros del Estado, a efectode garantizar el bienestar común. Buena parte de dichos debates giró sobre todo en tomo de la definición delconcepto de "miembro del Estado" o en tomo a las condiciones que debían cumplir los titulares de tal derecho yaunque finalmente logró imponerse la posición Whig, que centraba tales condiciones en la propiedad de la tierra.lo relevante es que quedó estampada en el tejido cultural de occidente la idea técnico politice clave de lamodernidad: no puede haber bienestar público si los derechos individuales públicos no incluyen el de elecciónperiódica del gobernante en turno. Véase al respecto la importante obra de Woodhouse (1938) y la edición deWolfe (1944) de los manifiestos de los revolucionarios ingleses.
24 EI discurso religioso judío está construido sobre el irrestricto e inalienable derecho individual a 1:1 interpretaciónde los textos sagrados y a la formación de comunidades de interpretación y culto. Ello convierte al judaísmo en laprimera y casí única religión liberal. esto es, basada en la libertad individual de creencia y asociación rellgiosa.Ioque constituye al menos un antecedente histórico, si no un fundamento. por desgracia poco estudiado, de la culturapolitica moderna. A tal característica es atribuible, en especial. el que no se haya generado nunca una "iglesiajudía", en el sentido corporativo-burocrático que tal expresión tiene en la tradición occidental, por el predominiode la iglesia católica en los últimos diez siglos. El caso del tristemente celebre Sanhedrin del periodo inmedialoanterior a la destrucción de Jerusalén en el año 70 A.C., es sumamente especial porque es el único periodo de lamilenaria historia de la nación judía. hoy Israel, en que existió algo así.
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su incorporación a la Ley (políticas legislativas), así como, implícita o explícitamente, en la dilucidación de lasestrategias de acción que el gobiernodeberla realizar para elevar la eficacia yeficiencia de tal consecución (políticasgubernamentales).
En el primer campo, quizás los elementos más trascendentales han sidohasta ahora el desarrollo de la "teoría"de la separación y balance de los poderes estatales (ejecutivo, legislativo y judicial) y la "teoría" del voto del públicociudadano como mecanismo de selección social periódica de los ocupantesde tales poderes estatales (democracia).Ambas han logrado generar políticasconstitucionales y legislativas que, másallá de grandes diferencias nacionales,en general han sido planteadas comoestratégicas para la consecución delhienestar púhlico porque implican precisamente reducciones sistémicas de lasatribuciones y del poder de decisión delgobernante en tumo y sobre todo lavigilancia permanente de su ejercicio.
En el segundo campo, por su parte,quizás los elementos más trascendentales han sido hasta ahora, por un lado, loque podría englobarse bajo la denominación de teorías acerca dela "intervención del Estado en la economía", que enlas últimas décadas han logrado especificar con gran precisión modélica loscasos en que ella puede ser funcional albienestar público (teorías del "fracasodel mercado") y los casos en que no
(teorías del "fracaso del Estado"); y, porotro lado, las teorías acerca de las políticas gubernamentales consideradas estratégicas también para el bienestarpúblico, pero para maximizarlas en ellargo plazo, para el desarrollo, sobretodo en materia fiscal y en materia comercial externa, que desde hace dossiglos, en los trabajos clásicos de Smith,Ricardo y Marx, especificaron diáfanamente sus características básicas, sinque hasta el momento haya sido planteada una alternativa teórica y técnicamente consistente. En especial, respecto a la idoneidad estratégica de la política comercial librecambista.P Ambosgrupos de teorías han sido planteadoscomo fundamentaciones argumentalesde carácter estratégico para la consecución del bienestar público, también porque aspiran a reducir el poder delgobernante en tumo, como en el primercampo, pero en este caso mediante elacotamiento de su ámbito de discrecionalidad para declarar básicamente enmateria económica (que hasta ahora noha podido ser reducido vía políticas legislativas), mediante la dilucidación delas características consideradas comoestratégicas para garantizar la calidadde la gestión gubernamental en el largoplazo. Esto es, para garantizar la macrorracionalidad (funcionalidad global) dela acción gubernamental respecto al desarrollo, cualquiera que sea el gobernante en tumo.
Si el primer campo discursivo deproblemas ha sido tradicionalmente el
2.Svéase Bazua y Valcmi (l992b). en donde se analiza ampliamente esto.
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espacio en que se han desenvuelto fundamentalmente la filosofía política y lapolitología modernas, el segundo lo hasido de la ciencia económica. Aunquetradicionalmente las interpenetracionesentre tales disciplinas han sido significativamente menos frecuentes y fecundas de lo que el enfrentamiento de loscomplejos problemas públicos de lassociedades contemporáneas exige. Elintento reciente más sistemático y fecundo de articular ambos campos entomo de la noción de lo público, retomando la estructura lógico-metodológica de la ciencia económica y sobre todosu fundamental orientación de política(s), su policy orientation; es el de laya mencionada Teoría de la ElecciónPública (Public Choice Theory), también denominada genéricamente Economía Política Moderna o AnálisisEconómico de la Política (EconomieAnalysis ofPolitics].
Puede entonces aseverarse que en lacultura polftica occidental (es decir, básicamente en la tradición ideológica liberal democrática y en aquellas de lasciencias sociales que se han especializado en estudiar científico-técnicamente los problemas considerados públicos), el sentido del vocablo "público" serefiere a lo siguiente:
En primer lugar, a los miembros dela polis (Estado) en tanto público, encualquier par de coordenadas espaciotemporales.
En segundo lugar, al bienestar público, en cualquier par de coordenadasespacio-temporales, en tanto agregación del bienestar de los individuos y nocomo bienestar de alguna supuesta entidad (el "Estado", la "nación", la "colectividad", etcétera) metafísicamentedistinta y "superior" a los individuos.P
En tercer lugar, al bienestar públicoen tanto valor funcional y objetivo estratégico fundamental ("razón de ser")del Estado y sobre todo de la accióngubernamental. Lo que constituye, enesta cosmovisión, la única posible justificación valorativa de la aceptaciónindividual de la autoridad estatal y elcriterio fundamental para evaluar valorativamente las acciones de las autoridades estatales, en especial del gobernante en tumo (es pues el criterio de laracionalidad material del Estado).
En cuarto lugar, a los derechos individuales públicos ("de todos" los individuos) que tienen que establecerseconstitucionalmente como la base misma del Estado, si a lo que aspiran losmiembros del público ciudadano es amaximizar su bienestar indívidual y público (esto es, al desarrollo) en el largoplazo: básicamente, los derechos a lapropiedad individual, a la libertad deacción y expresión y a la propiedadcolectiva sobre el Estado mediante laselección periódica del gobernante odel resto de las autoridades estatalesmediante sufragio universal. Solo el es-
26Que es generalmente la forma en quese asume en todaslas configuraciones estatalesautocráticas o despóticas.yaseaensu variante totalitaria oen laautoritaria. Véaseel textoprecursorde Tullock(1987)acercadelaautocracia.
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tablecimiento constitucional de estosderechos individuales públicos, articulado a la noción de bienestar públicocomo "razón de ser" del Estado, produjo sociosistémicamente el "espacio privado" como limite y sentido fundantesde la autoridad estatal, confiriéndole lanaturaleza de "poder público" y de ejedel "espacio público" y transformó alconjunto del proceso sociopolítico en"vida pública". La naturaleza pública delaautoridad existe sólo cuando y porqueexiste lo privado en tanto derechos individuales universales."
En quinto lugar, "público" se refiereal Estado, en tanto Estado público, si ysólo si: a) está jurídicamente basado enlos derechos individuales públicos ytiene una estructura jurídico-institucional que garantice la constitucionalidady legalidad de las decisiones estatales(separación tripartita del poder público); b) se asume socialmente el bienestar público como el alfa y el omega dela existencia del Estado (cultura sociopolítica ciudadana); y e) el funcionamiento del sistema político efectiva-
mente opera sobre la base de la vigenciairrestricta de tales derechos individuales públicos y especialmente el de propiedad colectiva sobre el Estado(democracia), de un mercado de comunicación social y político libre y de lavigilancia permanente de la acción gubernamental) por los poderes legislativo y judicial. Sólo de esta manera puedeel Estado ser público en el sentido preciso de ser sistémicarnente propiedadcolectiva del público ciudadano. Adicionalmente, sólo con la construcciónde un Estado público puede una sociedad llegar a una situación en la que sepuede decir que tiene su problema estatal básicamente resuelto.28
En sexto lugar, "público" se refiere alas políticas, decisiones y acciones delas autoridades estatales, en cualquierpar de coordenadas espacio-temporales, si y solo si: a) el Estado es efectivamente un Estado público (democrático), caso en el cual los recursos económicos consumidos portales autoridades son jurídicamente propiedad delpúblico ciudadano contribuyente, es-
27Exactamente al revés de como hasido planteado y vivido en la tradición ídeológico-poluíca autocrática de estesiglo, totalitaria o autoritaria, en la que lo privadoes asumidocomo negaciónantitética de lo público y. portanto,como "la fuente de (roas los males sociales" o "amenaza al bienestarcomún". Lo que ha "justificado" que enaquellos países en que ha predominado tal tradición, los supuestos "representantes de lo PÚblico" (en lodos loscasos. la burocracia), hayan construido configuraciones estatales no basadas en los derechosindividuales (totalitarismo)o basadas en ellos sólo a medias (autoritarismo).21Así., los Estados totalitarios y autoritarios no serian Estados públicos sino Estados privados, porque por laproscripción de los derechos ind,ividuales en el primercaso o por su irregular establecimiento y sistemáticavioladón en el segundo, y dados los múhíples efectos queesto tiene en la fISiología de la configmaciórl estatal,en ellos sistémicamenteel Estado no puedeserpropiedad colectiva del publicociudadano. Más aún,puede decirseque en el primerono existe "espado péblíco" pues no existe el péblíco ciudadano,existe la masa de individuossindeftlChos. sébdnos o neoesclavos; y en el segundo, que aunqueexistiendo jurídicamente tal espacio, estásinembargomonopolizadoporel sujelO privadoque gobierna, lo que implicaque de facto tampocoexiste el püblicociOOadano en tantopropietario colectivo del Estado. Porello, puede aseverarseque lassociedades que aún vivenbajo la fénJlade Estados de cualesquiera de esa¡ dos tipos o en los que aún predominan sus rasgos, no tienensuproblemaCSlaIaI resuelto. Esto es, aunno son capaces de construir unaconfiguraciónestatal que sístémícamenteminimice la probabilidad de lesiones al bienestarpúblico por irracionalidades o abusos del gobernante en tumo.
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tando por ello reglamentado que su usoes para la consecución del bienestar público; b) la autoridad que haya adoptadotales políticas, decisiones o accionesargumenta en debate público tal adopción (da razones en público al públicociudadano y las discute),29y e) el público ciudadano o la opinión pública, predominantemente, consideran que algún"sentido público" les es atribuible. Estoes, que ciertamente se puede considerarque fueron adoptadas más para intentarresolver algún problema genuinamentepúblico, que para satisfacer los intereses privados del gobernante en tumo, desus empleados o de grupos especialesde interés o coaliciones redistributivasaliadas de a'l¡uél o del establecimientoburopolltico. o
El que efectivamente llegue a considerarsc que las políticas en cuestióntienen algún sentido público, por otrolado, no necesariamente implica quesean las más adecuadas (más socialmente racionales) para la solución de
los problemas que el gobernante o tomador de decisiones dice querer resolver. Ni siquiera en el Estado público(liberal democrático) existe exorcismocontra las lesiones al bienestar públicopor error técnico en su consecución. Porlo demás, tampoco lo hay contra las queson producto de la infiltración de losintereses privados del gobernante, desus empleados o de las coaliciones, enel proceso de toma de decisiones estatales. La importancia histórica y estratégica del Estado público, sin embargo,reside sólo en que en él la probabilidadsistémica de ocurrencia de tales lesiones al bienestar público es significativamente menor, en frecuencia y gravedad,comparada con la que existe en cualquier Estado autocrático o despótico, yasea totalitario o sólo autoritario.
De esta manera, las políticas, decisiones y acciones estatales en general ygubernamentales en especial, no necesariamente son públicas ni necesariamente responden a los intereses del
29 Véase Aguilar (1986), en dondese plantea esta idea como eje del concepto de democraciay Majone (1989) endonde se desarrolla brillantemente lacentralidad delaargumentación públicaenel procesode adopcióndepolíticasy tomade decisiones.
lO Este esunode los pontosclaves quehanhecho célebreala teortadelaelección públicay en generala laeconomíapoJitica y la politologia modernas formadas en tomo a ella en las últimasdécadas. Véase Buchanan, Tollison yTullock (1980). El postuladoteóricobásico es que,8Wl en unEstadodemocrático,todos los agentesen la sociedad,sobre lodo los polüjcos, tienen una lógica estratégicamaxímizadora sólo de sus beneficios individuales (modelohomoeconomicus). Todos los gobernadosdemandan políticas a los gobernantes que, alterando los equilibriosdemercado (típicamente, mediante una concesión monopólica o un subsidio) y lesionando al consumidor o alcontribuyente y por tantoal bienestarpúblico, les confieranun beneficio que no obtendrían de airo modo (unarenta), Los gobernantes satisfacen tales demandas porque de esa manera maximizan sus probabilidades demantenerse en el establecimiento, en ese puesto o en otro. Ser político pues consiste en competir por organizar,parael propio beneficio, la satisfacción de los intereses rentistas de los múltiples grupos privados existentes,medianteel uso del podery los recursospúblicos. AlgutlO5 intelectualesperiféricoshan queridoconcluir de elloque tiene poco sentido la instauración del Estadoliberaldemocráticoen las sociedades como las nuestras,porqueen el fondo "00 hay diferenciacualitativa" con lo que sucede en nuestroscontextos autocráticos y que, en cambio,resultamás adecuadoa "nuestra realidad" luchar sólo por"buenas políticas públicas". Como si éstas pudieran.ser"beenes" y sobre todo "públicas", en el largo plazo, sin respeto irrestricto al voto del público ciudadano y sinimperiodela ley, esto es, sin Estado público.
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público ciudadano, aun en el contextodel Estado público.é! Más aún,la naturaleza o sentido público de la accióngubernamental, legislativa o judicialnunca puede considerarse dada, aun enun Estado liberal democrático. Sólopuede ser dilucidada permanentemente,en cada caso, en debate público.
En séptimo lugar, "público" se refiere a la acción pública en tanto accióncolectiva32 del público ciudadano y nonecesariamente a la acción estatal, aunen el contexto del Estado público, comoacabamos de ver. Aunque, obvio, sólopuede haber normalmente acción pública en un Estado púhlico.33 El ejemploparadigmático y fundamental de acciónpública es precisamente las eleccionesdemocráticas del gobernante, del congreso o de la judicatura.
En octavo lugar, la expresión "problemas públicos", en cualquier par de
coordenadas espacio-temporales, se refiere a los problemas de los que puedeargumentarse que afectan negativamente a todos los individuos o miembros de la Polis (local, nacional omundial, según el punto de vista), aunsi ni éstos ni las autoridades los perciben o intentan resolverlos. Esto es, situaciones, fenómenos, estructuras oprocesos de los que puede considerarseque objetivamente dañan el potencialde desarrollo de la sociedad, porquerepresentan "costos netos para todos" oque su solución rendiría "beneficios netos a todos" en el corto, mediano o largoplazos y, por tanto, implican que el bienestar público en el presente es menordel que habría en ausencia de ellos o delque puede haber en el futuro si efectivamente se resuelven.P' Por ejemplo, lacontaminación atmosférica de la ciudadde México o el amenazante agujero enla capa de ozono de la estratosfera delplaneta.
JI Exaeta men te al revés de las fantasias inducidas por las ideologías autocráticas o desponcas, que han presentandodesde tiempos inmemoriales al gobernante en lumo como intrínseca y altruistamente preocupado por el "bienestarcomún" o el desarrollo de "La Nación" (fantasía del "padre-déspota benevolente"). Por lo demás, en Jos Estadostotalitarios o en los autoritarios, especialmente en su variante periférica, las pclñíces. decisiones y accionesestatales. de manera sísrémíca, son ínusualmente públicas, como veremos adelante.
32En el sentido de acordada en este caso por el público ciudadano. Sobre los complejos problemas teóríco-précucosasociadosa la acción colectiva, véase Olson (1984, cap, 2), en donde el autor resume las tesis centrales desarrolladasen SU clásica obra 171~ LDgic nfCollective Actinn.asi como Hardin (1982\ P..J1 donde se presenta una buena revisiónde la discusión al respecto,
]] Quizli en el contexto mexicano noesté de más aseverar que la acción pública tampoco es la "acción de las masas",La eccién pública no tiene nada que ver con achcclonamíenros dirigidos y rituales de "masas" famélicas ymiserables precisamente por carecer en los hechos de derechos. Véase respecto al concepto de acción pública elexcelente reciente texto de Dréze y Sen (1989),
34La expresión correcta seria que implican una pérdida de bienestar público "presente neto" o costos "presentesnetos" para todos. indicando que en un huen número de casos, las situaciones o procesos calificables comoproblemas públicos pueden rendir también ciertos beneficios a todos en el corto plazo. Pero que éstos resultanmenores, si son comparados con los costos esperables medidosen un horizonte temporal de mediano o largo plazos.Un caso paradigmático, en nuestro país. es el de la célebre política de "defender el peso como perro", que aprincipios de la década pasadasohrevaluó el tipo de cambio confiriéndole beneficios en el corto plazo casi a lodos.pero que precipitó la crisis de la que aún no hemos salido.
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Es importante aquí no confundir losproblemas públicos con aquellos problemas que los gobernados, grupalmente, convierten en prioridades para laacción estatal presionando a la autoridad correspondiente a enfrentarlos.Aun en un Estado público, estos problemas de gobierno no necesariamente sonpúblicos, aunque los grupos se los presenten al gobernante "en el espacio público" baciendo uso de sus derechospolíticos. En efecto, puede tratarse deproblemas privados, esto es, sólo atingentes a los intereses privados de losdemandantes y no relaeionables argumentalmente de maneta positiva con elbienestar público o, peor aún, relacionables pero de manera negativa. Casoen el cual, estamos en presencia de intentos de instrumentar "en público" para beneficio privado (grupal) el poderde decisión o los recursos jurídicamentepúblicos, en perjuicio del bienestar público. La política en las sociedades contemporáneas, incluso en las liberaldemocráticas, está plagada de estos casos. Por ejemplo, las iracundas manifestaciones recientes dc los agricultoresfranceses, que luchan por mantener elpoder monopólico que la tradición de lapolítica proteccionista en materia comercial externa les ha conferido hasta el presente y cuya conservación supone una
sustancial carga negativa en el potencial de desarrollo de la sociedad francesa.
La publicidad de los múltiples problemas o de las políticas que los distintos grupos organizados de todo tipo ynaturaleza exigen a la autoridad queresuelva o que adopte, según el caso,aun en un Estado liberal democrático,sólo puede ser dilucidada, también, enel debate público acerca de los genuinosproblemas públicos. Lo cual resulta unproceso de alta complejidad en el Estado democrático, precisamente porquees realista partir del supuesto de quetodos los sujetos sociales intentan siempre recubrir argumentalmente sus intereses privados de algún sentido públicocuando demandan políticas a le autoridad estatal y especialmente los buropolíticos cuando las deciden e implantan.35 Sin embargo, de suyo cae que unasociedad puede percibir, enfrentar y regular normalmente sus problemas públicos, si y sólo si se dota de un Estadopúblico, aunque éste no garantiza quelos perciba ni que los resuelva.
En noveno lugar, puede hablarseconsistentemente de interés público sólo como interés del público ciudadanoy no como el supuesto "interés" de al-
JS Aun tratándose de resolver un genuino problema publico, tanto los buropoliticos como los diversos gruposespec~~les de Interés (rentistas) intentan siempreinfiltrar sus intereses privados en el diseñoo la implantación dela politiceal respecto. Lo quepuedereducir sustancialmente la idoneidad técnicade ésta (su racionalidad formal).Asumimosaquí.en principio, la universalidad del modelo horno economicus en tantomodelo de racionalidad dela acción individual. mencionada etrés (nota 30), que constituye uno de los núcleos teóricos duros de la cienciaeconómica y la clave de sus aplicaciones a la sociología, la politologia, la historia y la economía politice, queenglobamos como Pub/ic Choice. Los críticos de tal universalidad en los EEEUU. recientemente, han intentadofundar una nueva disciplina sobre supuestos axiomáticos diferentes, pero no claramente antitéticos: la socio-econorma. véanse al respecto los textos presentados en la Segunda Conferencia Internacional sobre Socio-Economía,editados por Coughlin (1991), así como el libro de Amital Etzioni (1988) que inició el movimiento.
44 POllnCAS PúBUCAS
guna entidad metafísicamente distinta y"superior" a los individuos (el "Estado",la "nación", la "colectividad", etcétera).El interés público sobre alguna de lasmúltiples y diversas materias o temasposibles sólo puede ser dilucidado: a)mediante votación del público ciudadano; b) mediante votación de los órganosestatales genuinamente representativosde éste y sometidos periódicamente a suevaluación; e) mediante debate públicoen un sistema de comunicación sociallibre; o d) mediante argumentación conbaseen el fundamento constitucional delEstado, que es la situación cotidiana delgobernante en rumo. Deesta manera, elinterés público sólo puede producirse enel Estado liberal democratico"
Por último, pero no al último, puedetambién hablarse consistentemente debienes públicos y de males públicos, enel sentido preciso que la primera expresión tiene en la famosa teoría al respectodesarrollada en la ciencia económica en
las últimas cuatro décadas y que es decisiva para las teorías atrás mencionadas sobre "el fracaso del mercado" y el"fracaso del Estado" y en especial parael desarrollo del enfoque de políticapública.V
Desde el punto de vista de la cienciaeconómica, "bien"es todo aquello cuyoconsumo genera utilidad, mientras que,mutatis mutandis, puede sostenersetambién que "mal" es todo aquello quegenera desutilidad.38 Los bienes y losmales así defirtidos pueden ser públicoso privados. La diferencia estriba en sudivisibilidad: los bienes o los males públicos no son divisibles, ya sea porqueel estado de la tecnología aplicable nolo perrrtite o porque su divisibilidad estan costosa que no es esperable que seefectúe, como ha señalado recientemente de Jasay39 y, por tanto, los individuos los consumen colectivamente;rrtientras que los bienes o males privados si son divisibles y, por tanto, los
36 De aro la trascendental importancia científico-técnica de la famosa "teoría ecooómíca de la democracia",integrada a la leona de la elección pública, que ha estudiado, entre otros aspectos, el de las reglas de votación ySUS respectivos efectos sistémicos.
37Veame los excelentes y recientes exámenes crñlcíos deTyler Cowen (1988) y de Anthony de Jasay (1989),sobrela teoría del fracasodel mercado y el problema de los bienespublicas, respectivamente.
31 Aunque el conceptode utilidad ha tendido a ser abandonado en recientes tratamientos teóricos en la cienciaeconómica (véase por ejemplo varían 1978), para los efectos aquí perseguidos no resultan relevantes lasargumentaciones en lasquetalabandono se basa. MIis problemático puederesultar el uso de lasexpresiones"bíee"y "mal" como equivalentes respectivamente de"utilidad" y "desutíhdad", puesaunque estamosacostumbrados ausarbi palabra "bien" sin ninguna connoeacíón valoraliva cuando n05 referimos a los "bienes económicos", alhablar también de "males económicos", puede inducir a pensar quese trata deunavaloración ideológicao moral,lo queseria uncrasoerror. El quese produzcan bienesy maleseconómicosnoestani bien ni malvalorativemenre.pues ello depende del punto devistaideológicoo psicológicocon el quese veancadaunodetalesbienesy majes.Nosotrosseguínemos considerando el sacarsela lotería como un bien económico,aunque nos contaran que elloconstituye un "beso del demonio" para unmonjetibetano radical. De la mismamanera, seguiríamos considerandocomo un maleconómicoel ser víctimade unrobo. a pesarde quenos contaran quepara alguienello le reporta unbeneficio"masoquista".
"De Juay. "1" cit.
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individuos los consumen individualmente. Caso típico de bien público: laseguridad pública, esto es, cuando laprobabilidad que "consume" el habitante de cualquier colonia, ciudad o país,de ser ilegalmente violentado en su persona, en sus bienes o en sus derechospor los microdespotismos sociales (ladelincuencia), es considerablementebaja; ello constituye un bien económicoque todos consumen colectivamente.Casos típicos de mal público: uno, la yamencionada contaminación ambiental,que implica menos años de vida y mayor probabilidad de enfermedades paratodos; constituye un mal económicoque los individuos consumen tambiéncolectivamente; dos, la impunidad policiaca (paradigmática en México), queimplica precisamente (in) seguridad pública, esto es, alta probabilidad de servíctima de los microdespotismos sociales y, pero aún, del despotismo institucionalizado en los aparatos represivosdel Estado; y tres, por ejemplo en nuestro país, la depredación sistemática delos recursos públicos por parte de lasaún poderosas corruptocracias buropolíticas mexicanas (entre otras cosas, para financiar las costosísimas campañaselectorales priístas), que constituye literalmente un robo del que individualmente todos los mexicanos somosvíctimas al mismo tiempo y que implicasustancialmente menor hienestar individual y públicodel que habría si en Méxicoexistiera un "Estado de derecho" que impusiera el imperio de la Ley.
Es importante observar que la naturaleza pública de los bienes o males
públicos es completamente independiente de la percepción que de ellostengan los individuos que los consumen. El que, por ejemplo, la inmensamayoría de la humanidad muy proba
blemente no tenga idea del amenazanteagujero en la capa de ozono de la estratósfera del planeta, no es óbice para sucaracterización argumental como quizáel más grave mal público mundial. O elque la inmensa mayoría de los mexicanos, quizá para no amargarse la vida,prefieran no saber del tamaño del robosistemático de sus impuestos del quehan sido y siguen siendo víctimas desdehace décadas para su caracterizacióncomo uno de los más sintomáticos males públicos mexicanos.
No obstante, en términos generales,la percepción del público ciudadanoacerca de los males públicos que padece, es sin duda una condición sine quanon,si bien no necesariamente suficiente, para su anulación. Se requiere además que sea capaz de generar políticaslegislativas,judiciales o gubernamentales, que a más de genuinamente públicas (que respondan al interés público),sean técnicamente adecuadas (racionales) y, de ser necesario, que sea tambiéncapaz de imponérselas al establecimiento buropolitico.
En consecuencia, de suyo cae que sóloen contexto de Estado público puede unasociedad impedir que la producción demales públicos resulte catastrófica para elbienestar público, para su desarrollo.
46 PoLtnr..AS PúBliCAS
En nuestra opinión esta conceptualización de ciencia económica, por unlado, recupera los elementos esencialesdel sentido de la noción de "público" enla cultura política occidental, pero porotro lado, posibilita un tratamientocientífico-técnico más fino y fecundode los problemas genuinamente públicos en las sociedades contemporáneasy, en consecuencia, resulta altamenterelevante para nuestra argumentaciónacerca de un enfoque amplio de políticapública.
3. Males públicosburopolíticos y desarrollo
El concepto de bienestar público puedeser precisado como el conjunto de bienes privados y públicos, menos el conjunto de los males públicos y privados,que los miembros de una sociedad producen y consumen, en cualquier par decoordenadas espacio temporales. Lahistoria conocida muestra que para maximizar en el largo plazo el bienestarpúblico así entendido, el desarrollo, elbien público sistérnicamente funda-
mental es precisamente el establecimiento constitucional de los derechosindividuales y en general la instauración del Estado público, lo que en otraparte hemos denominado ModernidadJurídica y Modernidad Estatal, respectivamente.f? Precisamente porque talestablecimiento implicó un "marco institucional" que permitió y croo incentivos sustanciales para maximizar elbienestar individual mediante la producción expansiva y el intercambio debienes privados, generando el mercado,y simultáneamente minimizó los tradicionales males públicos imputables alos abusos sistemáticos característicosdel gobernante "precapitalista", puedeincluso sostenerse que el capitalismoen tanto civilización es sistérnicamente producto del Estado público y no alrevés como ha sido predominantemente asumido en las ciencias sociales de la segunda mitad del siglo,aunque no es éste el espacio adecuadopara discutirlo.
La conexión sistémico-causal entreEstado público y desarrollo puede también precisarse con el concepto de malpúblico." Podemos clasificar los malespúblicos en sociales y estatales. Los pri-
40Véase: BaZlia YValenti (op. cit., 1992),asícomo los importantes textos deDouglas North (1984 y 1990),quemarcaron hilos claves en el desarrolle de las llamadasnuevahistoria económica y nuevaleona de las instituciones,respectivamente.
41&teconceptopermite precisar también el deproblema público.Enefecto, los problemas públicos son problemasporque constituyen males públicosnetos. Si a pesar de lo argumentado el lector considera mejor aplicada laexpresión "problema público".si se la refiere sólo a los problemas de los ciudadanos.ejerciendo sus derechospolñjcos, presentan en el espacio pUblico como prioridades para la acción estatal,sólo le pedimosentoncesquemconozcaque no todo problema públicoen ese sentidoes unmal públiconeto y que los problemas públicosmaspúblicosy portanto más dignos de ser atendidos porlaacciónestatalson precisamente los malespúblicos.Comono podernos imaginar unargumento adicionalporel que el lector pueda no estardeacuerdo con lo anterior, en loque sigueprocuraremos mantener este acuerdo.
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meros son sólo generables por la agregación de las externalidades negativasde la conducta de los individuos o consu concurso (como en el caso de la contaminación); y los segundos, en cambio,son sólo generables por las politicas, decisiones o acciones estatales, es¡eeialmente las del gobierno en turno."
Interesan aquí estos últimos, porqueasumimos de partida la centralidad causal de la acción estatal en la vida social,en la medida que estructura jurídica,sistema político y estilo institucionalizado de gobierno (las tres grandes dimensiones de toda configuraciónestatal), conforman el contexto sociosistémico efectivo de la acción individual, organizacional O colectiva.Adicionalmente, nos centraremos enlos dos grandes grupos de males públicos estatales posibles en una sociedadcon economía mercantil generalizada(capitalista) y, en consecuencia, con unaconfiguración estatal al menos formalmente pública o semipública, pues es elcaso relevante en términos de políticapública.
El primer grupo es el relacionado condeficiencias de la estructura jurídica, en
el sentido de que la legislación permiteo incentiva abusos sistemáticos por parte de los miembros del establecimientoburopolitico (jueces, políticos-legisladores y burócratas-ejecutivos) del poder del que están investidos, en contrade los derechos de individuos, de grupos específicos o del bienestar público.Tales deficiencias pueden ser de origen,esto es, haber estado presentes desde lainstauración de la Constitución del Estado en cuestión, o ser producto de decisiones legislativas posteriores, "postconstitucionales" (Buchanan), Porquebloquean de partida la producción delimperio de la ley y, en consecuencia, suefecto necesario es catastró- fico sobreel desarrollo en el largo plazo, a estetipo de deficiencias de la legislación lesdenominamos males públicos jurídicos.
Dos ejemplos paradigmáticos deello, en nuestro país, son: a) la estipulación de la "confesión" como prueba judicial suficiente de culpabilidad; ello hapermitido e incentivado que jueces ypolicías, mediante la degeneración despótica asociada al uso sistemático de latortura, hayan llenado de inocentes lascárceles del país y dejado libre a unabuena proporción de los delincuentes,
42yrátase, como en todos los casos, de una conceptualización típicoideal. Ciertamente, casi la totalidad de losprimeros pueden ser imputablesen última instancia a los segundos, como en el caso de la inseguridad públicamexicana: no sólo existen más microdéspotas sociales (delincuentes) por la proverbial corrupción y por tantoineficacia dejueces y policías, dadosel arcaísmojuridico-penal,la naturaleza despóüco-monopólica del sistemapolitice y la tradicional impunidad cuasi-absoluta del establecimientoburopolitico; sino que ademés, la inevitabledegeneracióndespóticadetales aparatos estatales,en talcontexto estatalnecesariamente inevitable,haincrementadosustancialmente el ejércitoglobaldedelincuentes.Porlo demás, laaltísimapredisposición judicial y policiacaa delinquircontraindividuos y gruposespecíficos que se oponen políticamentea la impunidad con que tradicionalmenteefectúael fraude electoralen nuestropaísel establecimientoburcpohüco, sobretodo en laultima décaday en provincia (lejos de la vista directa de la prensa),ha solido ser altamente funcional al mantenimientodelmonopolio político. ¿Puede imaginarse que sin respetoírresrrícto al voto del publico ciudadano,algúndia el poderjudicial y la policía mexicana imponganel imperiodela ley?
48 POLÍ11CAS PúBUCAS
como es públicamente sabido desde hace mucho tiempo; b) la desprotecciónsistémica de los derechos individualespúblicos en materia política, en virtudde la estipulación, en nuestra opiniónanticonstitucional, de que la SupremaCorte de Justicia, máxima autoridad delsistema jurídico, no se ocupe de lasdemandas contra la ilegalidad de losprocesos e1ectoralcs;43loque ha permitido y fomentado que la pluripartidariahampa electoral, sin la molesta vigilancia potencial del poder judicial, hayaoperado más a sus anchas desde entonces, con grave perjuicio de la existenciamisma del imperio de la ley y del bienestarpúblico, con los múltiples efectosperniciosos de ello en virtualmente todas las dimensiones de la vida estatal ysocial, dentro de los cuales interesa subrayar el incremento de la ya sistemáticaimpunidad del establecimiento buropolítico mexicano.f
El segundo grupo de males públicosestatales es el referente a lesiones albienestar público imputables a las políticas, dccisiones y acciones propiamente gubernamentales; por ello les denominamos males públicos buropolíticoso de política; están relacionados con elgrupo anterior en la medida que impli-
can siempre el uso de atribuciones jurídicamente establecidas. Pero, aunqueello implica que la estructura jurídica esun elemento clave del contexto sistémica en el que se mueve el gobernante enturno, que como vimos puede permitiro incentivar abusos por parte de éste, espreciso analizar también las posibleslesiones al bienestar público que todogobernante puede producir con su criterio decisional al usar atribuciones jurídicas que, en principio, resulte inimaginable que no pueda tener, que no puedanestar en su "espacio de política" (policyspaceJ. al menos dado el estado actual dela tecnología. Éste sería el caso precisamente, al menos, de las atribuciones enmateria criminal (que comparte con lajudicatura) para imponer el imperio de laley, en materia fiscal (que comparte generalmente con el poder legislativo) y enmateria monetaria, comercial externa y
de ~Qmpcn:lílción 5OCial.4S
En este sentido son seis los malespúblicos más relevantes por su potencial catastrófico sobre eldesarrollo quepueden producir el gobernante en turnoen toda sociedad contemporánea:
A) Inexistencia o precariedad del imperio de la ley, sobre todo por periodos
°Como es sabido,esto fue estipulado en la "reforma política" definalesde los 70. Pero hasta ese momento lajudicatura habia dimilido explícitamente .de cumplir con sus responsabilidades, negándose a atender talesdemandas. Dicha "reforme" la eximió de continuaren tal papel.
... Véase Bazúay Valenti (1992c), en donde se efectúa lU'I diagnóstico global dela configuración estatalmexicanacon base en el conceptode mal PÚblico buropolítico. '
"En cada uno de estos casos, es por el momento imposible "poner en automático" la toma de decisiones~bema~lal~ ~o judici~les en el primer caso), demanera que se reduzca a cero el polícy space.queno puedaIDterverur el cnteno decísioeet del gobernanteen tumo. Enconsecuencia, los males públicos que deello puedandesprenderse,no pueden ser abolidos sólo con nuevas leyes.
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largos, que generalmente implica degeneración del aparato policiaco o del judicial y "mercado negro" de "justicia".Éste es un mal público casi siempreperjudicial para el desarrollo, en buenaparte porque supone la instauración deldespotismo del poderoso o del rico y lacorrupción del gobernante, deteriorando seriamente el fino y delicado tejidodel sistema social y, en consecuencia,afectando virtualmente todas las dimensiones del bienestar público. Además, implica que los impuestos que elciudadano paga para que exista imperiode la ley no tienen contrapartida. Pagapor algo que no recibe.
En consecuencia, el ciudadano común pierde siempre cuando los "poderosos", por contar con la connivenciadel gobernante, violan impunemente laley.
B) Impuestos excesivos en comparación con los que se pagan en otras sociedades y con la calidad general del"servicio estado" en éstas. El "servicioestado" puede desagregarse en: provisión de derechos (Constitución), provisión dc seguridad jurídica y física(imperio de la ley), provisión de representación para la toma de decisiones
estatales (democracia) y provisión deracionalidad gubernamental. A mayorpublicidad del Estado, mayor calidad decada uno de estos servicios. Los impuestos excesivos implican que el público ciudadano y contribuyente paga,por ser miembro de su Estado nacional,una cantidad "de más" (una renta) alestablecimiento buropolitico de su país,por encima de lo que pagan los ciudadanos-contribuyentes por un "servicioestado" de similar calidad en otros paises, o, pagando lo mismo, tal "servicio"es de menor calidad. Paga más por lomismo o, peor, por menos." En amboscasos se tiene en el presente menos bienestar individual y público del que setendría si no hubiese sido víctima de talcobro de más por parle del gobernante4 7 Se trata de un pago de más sincontrapartida, pues no se paga más pormás. Los impuestos excesivos son unmal público porque empobrecen al público ciudadano y, en consecuencia, deterioran el bienestar público, el desarro110, en el presente y en el futuro.
En consecuencia, el público ciudadano pierde siempre cuando pagando losmismos impuestos que se pagan en otropaís, la calidad de los servicios querecibe de su Estado es sin embargo me-
46 O, como en el caso de inexistencia de imperio de la ley, literalmente paga por nada. O. peor aun. por exactamentelo contrario: un antiscrvicio.
47 Que este puede cobrar porque hasta ahora se ha mantenido una forma histórica de "relaciones Internacionales"en la que los Estados nacionales. basados en el monopolio de los medios de violencia. han podido además operarcomo monopolios territoriales para la provisión del "servicio Estado" a sus poblaciones. que a este respecto sonS\1.<;mercados cautivos, en la medida que el traslado a otro país. aun si es posible. suele ser inasumíbleruerne COSIOSO
para la gran mayoria de las personas. De ah.' la relevancia sintomática, para nuestro caso. de los millones demexicanos que anualmente arriesgan incluso su vida para internarse en los EEUU.
50 POLinCAS PúBLICAS
nor y peor aún si paga más.48 inflación alta o baja.
C) Inflación, sobre todo por periodoslargos. Colocamos este fenómeno aquí,porque sólo puede producirse por decisiones de politica monetaria del gobernante o con el concurso decisivo deéstas. Es un mal público porque: a) implica una expoliación de la sociedad porparte del gobierno, pero básicamente delos asalariados y, cuando no existe plena libertad de cambios, también de losahorradores (tenedores de bonos de ladeuda gubernamental interna), con loque casi todo el público ciudadano pierde bienestar, razón por la que se le suelellamar "impuesto inflacionariov.'? b)empeora la distribución del ingreso haciendo más ricos a los ricos y más pobres a los pobres; y e) altera el equilibriornacroeconómico minimo necesario para la realización del potencial de desarrollo de la sociedad, con lo que sedeteriora el bienestar público futuro.
En consecuencia, el público ciudadano pierde siempre cuando el gobernante, cualquiera sea su intención, genera
D) Déficit fiscal, sobre todo si suacumulación conduce a una situaciónde sobreendeudamiento gubernamentalinterno o sobre todo externo. Salvo coyunturas o situaciones históricas muyespeciales, el déficit gubernamental esuna mal público neto porque implicaque el gobierno se está endeudando. Ladeuda gubernamental, interna o externa, es siempre una carga sobre los ingresos futuros del público ciudadano ode su descendencia, salvo que los recursos que el gobierno pide prestados seanusados para producir más recursos quelos implicados en los compromisos depago contraídos y que tal excedente derecursos se use, cuando se obtenga, parareducir los im~uestos que paga el público ciudadano. o Caso que no se ha presentado nunca ni es esperable que sepresente, aun en contexto de Estadoliberal democrático. La forma usual, encambio, de al menos aminorar los problemas de deuda acumulada, ha sido lade terminarincrementando los impuestos más allá del valor presente dt\; la
48 Que es precisamente el caso de la inmensa mayoría de los ciudadanos contribuyentes mexicanos, aquellos cuyosingresos mensuales son menores a $5,000,000, puesaquí pagan impuestos que representan aproximadamente, enpromedio, el 25% de sus ingresos, mientras que en los EEUU sus "pares" de ingreso pagan porcentajessignificativamente menores o simplemente no pagan. Un análisis másdetallado, demostraría que también estánen ese caso varios estratos de ingresos superior, aún hoy.
49 Con independencia de que la inflación sea alta o baja. En caso de pasar de la primera a la segunda, de todasmaneras el PÚblico ciudadano sigue perdiendo, pero menos que antes, lo que suele generar la ilusión de que se"está bien", cuando sólo se está "menos mal que antes" (que no es lo mismo que el falso problema nominalista del"vaso medio lleno o medio vacío"). Por otro lado, si la inflación es mayor que el promedio de los paises avanzados,este impuesto inflacionario significa que se cae además en la situación de impuestos excesivos, si no se estaba ya,o que elJa empeora.
5(1 Véase al respecto la excelente colección de textos teóricos y analiticos sobre la forma que ha adoptado este graveproblema en los EEUU, editado por Buchanan et al. (1987, op. cir.)
___~R=EV.,I",S"~r,ADE ADMINISTRACiÓN PUBLICA _ 51
deuda original,51 como en la casi totalidad de los paíscs avanzados o, mediantebrutal expoliación inflacionaria de lasociedad, como en el caso de los Estados burocrático-autoritarios periféricoscomo el nuestro, En ambos casos, perosobre todo en este último. se tiene significativamente menos bienestar público del que se tendría si el gobierno nose hubiese endeudado, El déficit fiscal,casi en todos los casos, es pues unalesión al bienestar público presente netoy al desarrollo,
En consecuencia, el ciudadano pierdesiempre cuando el gobierno gasta más delo que ingresa, cuando se endeuda,
E) El proteccionismo, sobre todocuando es permanente y generalizado esuna mal público porque, primero, permiteque los empresarios del país expolien alciudadano consumidor, cobrándole cantidades de más sobre el precio que tienenlos productos en el mercado internacional, k:....sionando su bienestar presente individual y colectivo; por ello, dc hecho,las políticas proteccionistas implican queel gobernante les confiere a individuoso grupos especiales, facultades para imponer "impuestos" al público consumidor, que, de nuevo, ptlga mas por lomismo o, peor, por menos (pues siendoconsumidor cautivo, generalmente los
productos, además de caros, son también de menor calidad); así, el proteccionismo supone que, si no se estaba, secae en la situación de impuestos excesivos, con la diferencia de que en estecaso la renta va a dar, en principio, a losbolsillos del empresario "nacional", Segundo, porque empeora la distribucióndel ingreso, haciendo más ricos a losricos y más pobres a los pobres, igualque la inflación. Y por último, pero noal último, porque al impedir la competencia externa, desactiva en el país elmecanismo sistémico de inducción deun elemento estratégico para el desarrollo nacional: la innovación tecnológica.
En consecuencia, el ciudadano pierde siempre cuando el gobierno cierralas puertas u obstaculiza la competenciaexterna.
F) Contubemios o colusiones buropolíticas. Éstas son un mal público porque implican que el gobernante en turnoo sus empleados, abierta o soterradamente, están adoptando políticas, tomando decisiones o efectuando acciones para generarle beneficios privadosa individuos o grupos especiales (empresarios, burócratas sindicales, políticos) que necesariamente perjudican alciudadano, en su calidad de contribuyente o en la de consumidor, y en con-
51Con lo que al público ciudadano "le sale más caro el caldo que las albóndigas" porque termina pagando más, entérminos de valor presente real. que lo que hubiera pagado si, en su momento, hubiese pagado mas impuestos paraevitar que el gobernante se endeudase o 10 hubiese obligado a efectuar cortes en su gasto para equilibrar elpresupuesto. Sobre todo si se trataba de endeudarse para financiar su exceso de gasto corriente. como elparadigmático caso mexicano de los 70 y 80.
52 POlITJCAS PúBLICAS
secuencia deterioran el bienestar público presente neto.52 Las formas paradigmáticas de contubernio o colusión, aunen el contexto de un Estado democrátiCO,53 son: expoliación del contribuyente, ventas al gobierno a precios superiores al de mercado, concesión de privilegios o exenciones fiscales parciales ototales a grupos especiales y simple robo de recursos públicos; expoliacióndel consumidor, provisión de concesiones monopólicas de todo tipo a gruposespeciales, protección de las empresasque violan las estipulaciones legalesacerea de las caracteristicas que debentener bienes y servicios y provisión deinformación privilegiada financiera obursátil relevante a individuos; expoliación de grupos especificos, provisión detodo tipo de apoyos politicos a dirigentes de organizaciones sociales, por ejemplo sindicales, para que puedan robarseimpunemente las cuotas de los miembros. Lo relevante en todos los casos esque el gobernante abusa de los inmensospoderes de que está investido para, aliadocon alguien más normalmente de manera
encubierta, obtener rentas expoliando ala ciudadanía.54
En consecuencia, el público ciudadanopierdesiemprequeelgobernantese coludecon alguien, especialmente con gruposempresariales, sindicales o politicos.
Estos seis gtandes tipos de malespúblicos buropoliticos o de politica representan fonnas diferentes que tieneen sus manos todo establecimiento buropolitico para robar soterrada o sofisticadameme a la sociedad. Ya sea noproduciendo lo que el público ciudadano le paga para que produzca (inexistencia del imperio de la ley); produciéndolo pero en cantidad o calidad comparativo-internacionales inferiores (impuestos excesivos); expoliando a asalariados y ahorradores (inflación); expoliando la riqueza futura de todos (déficit-deuda); induciendo la expoliaciónde todos por unos cuantos (proteccionismo); o coludiéndose con algunos para expoliar a todos (contubernios buropoliticos).55
52&10es, lomandoen cuentalos costos esperablesen bienestar general en unhorizontetemporal X o comparandoel bienestar actual con el que habría en ausenciade tales políticas.
'lPucs como vimos atrás, es realista partir del supuesto de que lodos los sujetos organizados o no, demandanpoIilicasal gobemenre. en función de Jo que creenque son sus interesesprívados.,
S4 Todas estas fonnas son paradigmétíces de nuestro país. Sin embrago,la tecnologíade expoliación del públicociudadano. que hadesarrollado enlos últimos70 años el establecimiento buropolüíco mexicano,rebasa con mucho,porsupuesto.no sólo esta mera descripción tipicoideal.sino incluso la imaginación de la inmensa mayoría.
5.5En este contexto, el uso de la expresión "robo",como la de "mal publico", es independiente de los juicios devalorquepuedan merecerlas situacionesmodelisticasconsiderables. De la misma manera que "mal público" essimplemenle Wla desutilidad para lodos. producible dedistintas maneras, de "robo" se hablacuandoun individooo gropo de individua;violan las derechosde propiedad vigentesde airo u airas y se apoderan de pane o de lodossus bieneso perterenctes, auncuandoestos puedan no darsecuenca en el momentoy lo hagano no después, comoen el caso de fraude. Todos los males públicos buropolíticos modelizadosairasson en cal sentidomaneras de robaro de hacerfraude al públicociudadano porque lo hacen pagarmásporlo mismo, pormenos, pornada o, peoraún,por lo contrario (como en el casode la inseguridad pública).aunque porsu manera soterrada o sofisticada, en lassociedadc:s como la nuestra éste no se hayadado cuenta... aun.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 53
Puede afirmarse que cuando en unasociedad el establecimiento buropolítico produce todos estos males públicosde política durante un tiempo prolongado, lo que sólo es posible cuando existen males públicos jurídicos graves, elEstado como tal se convierte en un malpúblico catastrófico. El país se precipitaen una situación de crisis económicasrecurrentes o de imposibilidad sistémica de desarrollarse, de garantizar el incremento permanente del bienestarpúblico si se mantiene la misma configuración estatal, porque es el Estadomismo el que ha vuelto al país pobre omás pobre de lo que era antes, en términos absolutos o comparativos.
líticos analizados durante un largo periodo y no haya llegado a crisis económicas recurrentes o a un empobrecimiento público absoluto o comparativo,esto es, que en cambio se haya desarrollado. Nosotros no lo hemos encontrado. Más bien, la evidencia disponibleparece confirmar la hipótesis generalque se deriva de esta conceptualizaciónteórico-analítica general, como veremos en seguida.
11. Estado, políticagubernamental estratégicay desarrollo en la segunda
mitad del siglo
Partimos de que en la segunda mitaddel siglo puede aseverarse que han existido tres grandes tipos de Polis, de configuraciones estatales: el Estado LiberalDemocrático (ELD), que se ha desenvuelto fundamentalmente en la, socie-
Nos interesa ahora dilucidar la fecundidad analítico-empírica de esta conexióncausal sistémica entre Estado público ydesarrollo, que consideramos muy importante para el enfoque amplio de política pública, observando los procesosnacionales acontecidos en la segundamitad del siglo desde una perspectivaglobal.P"
Esta teoría puede falsearse empíricamente: habría que encontrar un caso depaís en que la sociedad haya sido víctima de todos los males públicos buropo-56Estapartees un resultado preliminar de un proyecto más amplio sobreel problema,en laque estamos trabajandodesde hace varios años. Recientemente, Lal y Mytnr (1991) YGrindle y Tbomas (1991) publicaron los resultadosdeinvestigaciones que hanllegado aconclusiones similaresen varios aspectos a las nuestras.aunquecon diferentesenfoquesteéríco-enelüícos y metodologías. Nos hemosbeneficiadoconsiderablemente de ellas.
En tal virtud, puede precisarse la conexión causal sistémica entre Estadopúblico y desarrollo: el desarrollo sólopuede darse en sociedades capaces deorganizarse como Estado público, porque sólo éste minimiza sistémicamentela probabilidad de que el establecimiento buropolítico la expolie sistemáticamente o porque sólo en el Estadopúblico es esperable que la megarrentaburopolítica, la suma de todas las rentasasociadas a los males públicos buropolíticos, no resulte catastrófica para elcrecimiento pennanentc del bienestarpúblico, del desarrollo.
54 POLÍTICAS PúBLICAS
dades industriales; el Estado Burocrático Autoritario (EBA), que cristalizóbásicamente en las sociedades periféricas, "en desarrollo" o subdesarrolladas;y el Estado Burocrático Totalitario(EBl), que se presentó en las sociedades llamadas "socialistas". El orden depresentación de los mismos es jerárquico y responde, en consonancia con laevidencia histórica, a su grado de publicidad, que además se correlaciona positivamente con la capacidad de crecimiento autosostenido, de desarrollo,mostrada de 1945 a 1992.57
La hipótesis general es que tal correlación responde fundamentalmente a lacausalidad sistémica mencionada y, enespecial, a que a mayor carácter publicodel Estado, el espacio de política de laelite buropolitica (policy elite se le lIa-
ma usualmente, véase Grindle y Thomas, op. CiT.) en las áreas de la gestióngubernamental que son claves para eldesarrollo es menor. porque esta sustancialmente acotado por la percepción yaceptación publicas o predominantemente mayoritarias, de que en talesarcas de política hay ciertos rasgos quetiene necesariamente toda decisión gubernamental para maximizar el bienestar publico en el largo plazo.5S Dada sudependencia sistémico-politica de laopinión del publico ciudadano, la elitetendera, por mera racionalidad estratégica, a no violentar tales rasgos a menosque sea estrictamente necesario, y. engeneral, a calcular con cuidado los efectos socialmente negativos de sus decisiones, sobre todo en taless área.,,;.59 De estamanera, lo que llamamos estilo institucionalizado de gobierno, materializado
57 Tomamos este periodo por facilidad de exposición, aunque sostenemos que los resultados no cambiaríansustancialmente si tomáramos el periodo 1500-1992 o incluso uno mayor. Véase Nonh (1984. op. cit.). en dondecon un modelo polhologico mas sencillo efectúa un análisis altamente fecundo de la causalidad del cambio en lahistoria económica.
58 No suponemos por ello que Jos miembros del público ciudadano se orienten por la persecución altruista delbienestar público. sino simplemente que su egoísmo es estratégico y sobre todo mínimamente ilustrado. lo que loslleva a no ser tontos: asumen que los abusos del gobernante los empobrecen a lodos. esto es, también a cada unode ellos individualmente considerados. En consecuencia. su proclividad a oponerse a tales abusos es sustancialmente mayor que la que existe, por ejemplo, en las sociedades periféricas. Véase también la interesante discusiónsobre "el poder de las ideas publicas" en el proceso de hechura de las políticas en EEUU. que se efectúa en elvolumen editado por Roben B. Reich (1988) con ese titulo.
59 Grindle y Thomas (op. cít .• cap. 1), en nuestra opinión erróneamente. consideran que el comportamiento queellos observaron de parte de los tomadores de decisiones de los paises periféricos que estudiaron. no resultaexplicable con el modelo de racionalidad del hamo economicus desarrollado por la escuela de la elección publica:"si toda acción política se asume como emanada del deseo de capturar el Estado para beneficio personal... entonceshay poca hase para esperar diálogo razonado acerca del contenido de la política publica ... y se falla en tomar encuenta ... la posibilidad de que factores tales como el liderazgo. los valores y el enétísls técnico puedan imprimirlenuevas direcciones a la política publica" (traducción nuestra). Francamente no vemos cómo las conclusionespuedan desprenderse de la premisa. salvo suponiendo que todo aquel que tenga tal "deseo" es ipso Jacto tonto.insensible y sobre todo cortoplactsre. Lo que en cualquier caso no esta implicado en la premisa. Más bien alcontrario. Las formas empíricas que puede tomar el "deseo" son tan variadas y diversas como las de la "inteligencia"para "domar" las condiciones sistémicas y coyunturales en las que "desea realizar el deseo". De ahí la importanciade considerar retes condiciones sistémicas. Véase Opp (1989), en donde se presentan los resultados de unaimponante investigación empírica sobre la consistencia de la llamada Rational Choice Theory y se discuteampliamente el mencionado modclode racionalidad llegando a eonclu.siones considerablemente positivas.
REV¡STA DE AOMINISTRAClüN PUBLICA ss
en la política atingente a dichas areasque llamamos estratégica"), tiene unabaja capacidad potencial de generarcualquier combinación de los males públicos señalados y cuando los genera lohace con gravedad baja, en huena parteporque está en "cuasi-automático". Enconsecuencia, tiene una alta probabilidad de resultar socialmente macrorraciona!.
Adicionalmente, asumimos que dado el carácter históricamente capitalistade la economía internacional, aunquehasta ahora no haya sido mundialmenteorgánica, todos los Estados enfrentanun imperativo exógeno de eficacia yeficiencia económica estratégica: ser almenos tan funcionales respecto al desarrollo, al incremento permanente delhienestar púhlico en sus territorios (losindicadores hahituales son el incremento del ingreso nacional, del ingreso porhabitante y del bienestar social), comolos demás o como sus principales "competidores" (según el caso y la coyuntura), cualesquiera sea el origen y naturaleza de lal compctcncia't", De no cumplir con este imperativo al menos tanbien como el resto, esto es, en términos
comparativo-internacionales. tarde otemprano los Estados nacionales tienden a entrar en crisis de magnitud, profundidad e intensidad variables (segúnla coyuntura y el casoj.?' A mayor carácter público del Estado, menor probabilidad dc crisis catastróficas, precisamente porque la política gubernamental estratégica tiende a estar en"cuasi-automático", Esto supone además que, hasta ahora, las "ideas púhlicas" que le han acotado en las sociedades liberal democráticas, pueden serconsideradas técnicamente correctas,
Para dilucidar la situación diferencial de las sociedades periféricas y delas sociedades industriales en la actualidad (no nos ocuparemos aquí de lacrisis de las sociedades llamadas "socialistas")62 utilizaremos el siguienteitinerario lógico:
Primero, describimos las características centrales del ELDy del EBA, asumiendo un modelo general de Estado,según el cual éste puede ser pensado, encualquier par de coordenadas espaciotemporales, como una configuración detres dimensiones sistcmicamcnte inter-
60 Las formas practicas adoptadas por este imperativo económico exógeno. van desde la amenaza de conquistamilitar hasta la amenaza de perder algún grado de influencia diplomática, pasando por las no menos importantesde perder liderazgo tecnológico o mercados de IOdo tipo (internos o externos) o incluso población (emigrantes:votantes "con los pies"), en caso de quedarse económicamente atrás,
61 Esto e.s imputable a que ningún Estado puede escapar, a la larga, de la "prueba del ácido" de su mcgarracíonalídadrespecto al desarrollo: la comparación entre los precios en su territorio y los internacionales, tanto dc los productosde los tres grandes mercados (bienes y servicios, capitales y trabajo) como del comportamiento del nivel generalde precios, Deficiencias comparativas por largos periodos en ambos casos indican ineficacia e ineficiencia delEstado o de la gestión estatal y alta probabilidad de presencia de males públicos buropolúicos: al menos,proteccionismo y sobreendeudarníenro externo. Y este último necesariamente tiene limites temporales mas bien cortos.
62 Véase Bazua y valcnü (1992b, np. cit.).
56 PoLinCAS PúBLICAS
articuladas: la estructura jurídica, queestablece los derechos de los individuosmiembros de la sociedad y los del gobernante en tumo, asi como los procedimientos para hacer valer los primeros,en caso de violación de los mismos; elsistema político, que designa el conjunto de relaciones formales e informalesque, con base en la estructura jurídica,se establecen entre gobernante y gobernados; y el estilo institucionalizado degobierno o de toma de decisiones de política gubernamental que, con base en lascaracterísticas del sistema político y lacultura sociopolítica que éste vuelve predominante, se constituye en cada caso.
Segundo, describimos lo que llamamos el modelo dc política gubernamental estratégica que en términos generales fue efectivamente seguido en el periodo dc referencia por los gobiernos detales sociedadcs.63 Se asume que lasáreas de política más significativas desdc el punto de vista del desarrollo en ellargo plazo, son la política de comercioexterior o comercial, la política de finanzas pública, o fiscal, la política industrial y la política social (transferencias a individuos cuya situación económica es considerada digna de ser mejorada con recursos públicos). La políticacomercial es clave porque define el tipode inserción en la dinámica económicainternacional; la política fiscal-monetaria, porque de clla depende centralmente la estabilidad macroeconómica;la política industrial, por su impacto enel perfil tecnológico y productivo del
aparato industrial, que a su vez es decisivo para el crecimiento económico enel largo plazo; y la política social, porque de ella depende, dentro de ciertosmárgenes definidos por las otras, e! grado en que e! mejoramiento de la distribución individual y familiar del ingresoacompaña al crecimiento económico.
y tercero, efectuaremos algunas reflexiones generales sobre el significadode la crisis que explotó en los 80 en la,sociedades periféricas y que aún no supera prácticamente ninguna de ellas (incluido México). Estas reflexionestratarán de mostrar por qué es importante el desarrollo de! enfoque amplio depolítica pública, sobre todo en paísescomo e! nuestro, y la indispensabilidadde ocuparse de los complejos problemas de la estructura jurídica y de! sistema político de las configuracionesestatales periféricas.
1. El estado liberaldemocrático (capitalismo
industrial)
El Estado liberal democrático, en tantomodelo o tipo de configuración estatal, sepuede describir de la siguiente manera:
A) Estructura Jurídica
Er esta dimensión, los rasgos fundamentales de este tipo de Estado son:
635alvoCL<;OS especiales que tendrían que analizarse por separado.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 57
1) Consolidación del sistema constitucional basado en los tres grupos dederechos individuales públicos, que caracterizan al occidente moderno: derecho a la propiedad individual, derechoa la libertad de acción; expresión y asociación y derecho a la elección periódica del gobernante, de los miembros delpoder legislativo o de los miembros delpoder judicial.
2) Establecimiento y consolidaciónde la división de poderes y de mecanismos de control de la constitucionalidadde las decisiones y acciones gubernamentales y estatales en general.
Estos dos grandes rasgos de la estructura jurídica, especialmente el segundo que conduce al imperio de la ley,elevan la probabilidad de que el funcionamiento general del Estado resultefuncional al desarrollo, aunque por sísolos no lo aseguran.
B) Sistema Político
Sobre la base de los dos rasgos anteriores, los que caracterizan a esta dimensión son cuatro fundamentalmente:
1) Consolidación de la democraciaen tanto mecanismo de selección socialgenuina del gobernante en tumo, delCongreso o de la judicatura (respeto fetichista del voto del público ciudadano).
2) Consolidación de un mercado sociocomunicacional competitivo y libre,en el que el negocio genuino consiste enla publicitación permanente de información confiable sobre los asuntos irn-
portantes públicos, especialmente lagestión gubernamental en general (independencia sistémica de las empresasmediáticas respecto del gobernante entumo). Esto produce y garantiza la existencia de debate público, minimiza lasecreción buropolítica, en particular sobre el manejo de los recursos públicosy los contubernios buroempresariales ypone a disposición del ciudadano losinsumos intelectuales mínimos necesarios para la formación de juicios argumentales sobre el estado de cosas en elmundo en general.
3) Consolidación de un mercado político competitivo, libre y "justo" (fairplay), basado en la igualdad de condiciones y oportunidades de las organizaciones o individuos oferentes deproyectos de gobierno al público. Estogenera, por un lado, el desarrollo decompetencia sociopolítica genuina impidiendo los monopolios permanentes,porque obliga a la "clase política" adepender absolutamente, en último término, de la opinión del público; y por elotro, convierte a la profesión politica enuna profesión abierta (con bajas "barreras de entrada"), elevando la calidadpromedio de sus exponentes típicos.Adicionalmente, sobre la base de la vigilancia permanente de la legalidad detodas las decisiones jurídicamente públicas y de sus tomadores, los distintosgrupos de políticos dedican buena partede su tiempo a vigilarse mutuamente, loque reduce sistémicamente la probabilidad de violentar el imperio de la ley porel establecimiento buropolítico.
58 POLÍTICAS PúBl.ICAS
4) Normalidad de la alternancia de sujetos y organizaciones políticas diversosen la ocupación del poder estatal. Estoinduce el desarrollo exponencial de la cultura política ciudadana, basada en la desmitificación del "totem estatal" y susmodernos "hechiceros", las buropolíticas;en la dignidad personal frente a la autoridad y en laabsoluta primacía valorativa delindividuo y del público sobre el Estado y,en especial, sobre el gobernante en tumo.
Estos cuatro rasgos sistémicopolíticos conducen, en grados diversos segúnel caso, a la existencia permanente deun importante nivel de control sociopolítico; 1) sobre la efectiva produccióndel imperio de la ley y la legalidad de laacción gubernamental en general; 2) sobre el comportamiento de la "clase" buropolítica y los grupos de grandesempresarios, así como sobre sus contubernios; 3) sobre la calidad de los servicios proveídos por el gobierno y engeneral sobre la calidad de la gestióngubernamental; y 4) implícitamente,sobre el tamaño absoluto y relativo delas megarrenras buropolítica y granempresarial.
Consideradas en su articulación sistémica, la dimensión anterior y ésta,suponen un mayor grado de probabilidad comparativa de que el funcionamiento general dcl Estado sea funcionalal desarrollo en el largo plazo. Sobretodo en comparación con la probabilidad que existe cuando no se dan estoscuatro rasgos en el sistema político. Sinembargo, tampoco lo aseguran.
C) Estilo institucionalizado de gobierno o de toma de decisiones gubernamentales (policymaking style).
En relación con los rasgos principalesde esta dimensión, puede aseverarse quecon base en las características de las dimensiones anteriores, sonengeneral tres:
1) Desarrollo y consolidación de unacultura de gobierno cuyo núcleo está entorno de la preocupación del gobernante en turno por la opinión del público,acerca de los problemas o áreas de lavida nacional a los que dedica su atención, así como acerca de si los efectospúblicos netos imputables comparativao prospectivamente a sus decisionesson o no positivos. En especial en lasáreas estratégicas mencionadas.
2) Desarrollo y consolidación de untipo de microrracionalidad buropolíticatípica que, en virtud de lo anterior, incorpora .como condicionante fundamental la racionalidad técnico-científica en el proceso de toma de decisiones, especialmente en las áreas estratégicas. Esto acota sustancialmente lainfluencia decisional de la racionalidadideológico-política de los buropolíticosy sobre todo su racionalidad meramenteeconómica, pero no las anula.
3) Desarrollo y consolidación de unatradición de análisis técnico-científicoen materia de problemas de gobierno ytoma de decisiones, en especial en elárea económica, que eleva la probabilidad de que se tomen decisiones y adopten políticas gubernamentales consistentes y en general funcionales respecto
REVI5TA DE ADMINISTRACIÓN PúnLIC"A'----_~_ 59
al desarrollo en el largo plazo.
Estos tres rasgos, en grados diversossegún el caso, conducen: 1) a garantizarel núeleo de la funcionalidad de la acción gubernamental para el desarrolloeconómico y sociopolftico en general:la provisión eficaz del servicio estatalbásico imperio de la ley; 2) a elevar laprobabilidad de tal funcionalidad en elresto de las áreas de política del gobierno, especialmente en la económica, a lolargo del tiempo y con relativa independencia del ocupante coyuntural delpoder ejecutivo; 3) en consecuencia, areducir la probabilidad de la producciónde cualquier combinación catastróficade los males públicos buropoliticos a lolargo del tiempo.
En suma,las características de la Polis liberal democrática, en tanto tipo deconfiguración estatal, implican de partida que la toma de decisiones estatales,jurídicamente públicas, especialmentelas gubernamentales, tiende a ser permanentemente macrorracional respectoal incremento del bienestar público enel largo plazo, porque habiendo Estadopúblico, se produce sistémicarnente gobierno y no sólo gobernante en turno.
Veamos ahora si esto ha sido efectivamente así, analizando lo que llamamos modelo de política gubernamentalestratégica que en general les es imputable haber seguido, en lo que va de lasegunda mitad del siglo, a las sociedades con configuraciones estatales liberaldemocráticas. Le denominamos "modelocentral" por la circunstancia histórica de
que tales sociedades pueden ser consideradas como el "centro" del sistemaeconómico internacional, en el sentidopreciso de que sus economía, no sóloconstituyen juntas un porcentaje muyconsiderable del producto mundial, sino que en ella, se generan los impulsosdinámicos fundamentales de la civilización capitalista contemporánea.
Nuestro objetivo aquí es mostrar có.no este modelo responde, fundamentalmente, a la lógica sistémica de laPolis liberal democrática. Tal modelose describe en el Cuadro 1 de la siguiente pagina.
En esta descripción modelística general, la conceptualización estratégicade las políticas idóneas para el desarrollo esta centrada en la convicción librecambista en materia de política comercial, en la convicción acerca dé la indispensabilidad de la salud financiera pública y en la convicción de que el activismo industrial del gobierno debía serlimitado. Lo que convierte a las políticas correspondientes en el eje dinámicode todo el modelo, pues una vez asumidas, el resto de las áreas de políticagubernamental quedan sustancialmenteacotadas.
La primera estuvo de inicio condicionado por la percepción pública generalizada o predominante: a) de que la"protección del productor", en si misma, implica la "desprotccción del consumidor", esto es, de que implica "rentas monopólicas" para algunos, pagadaspor todos y, en consecuencia, difícil-
60 POUnCAS PúBUCAS
mente puede ayudar al bienestar público, salvo casos especiales, dentro de losque no puede estar la "protección permanente" (economía cerrada); b) de quelas políticas aperturistas de economíaabierta o semiabierta, eran las adecuadas para el desarrollo, en buena partepor la consideración retrospectiva deque la "economía cerrada" había contribuido en buena medida al desencadenamiento de dos grandes guerras en unascuantas décadas; y c) de que el "librecomercio mundial", además de estimular el desarrollo universal, podía ser la
base material de la paz internacional,transformando a los "enemigos geomilitares" en competidores o socios comerciales. Vieja convicción de políticaestratégica defendida por Adam Smith,David Ricardo, 1000 Stuart Mill e incluso por Carlos Marx.
En concordancia con estas "ideas públicas" liberal democráticas y cosmopolitas, las élites buropolíticas de losEstados liberal democráticos produjeron, después de la segunda guerra mundial, un nuevo sistema internacional de
Cuadro 1
Características del Modelo Central de Política Gubernamental Estratégica paraalcanzar el desarrollo
Desarrollo = Economía Abierta + Industria exportadora + Salud FinancieraPública + Equidad Social
Donde:1) El signo (=) quiere decir "se alcanza con".2) Cada uno dc los argumentos de la función define el objetivo general explícito
de política y los medios básicos de cada una de las cuatro políticas que aquí seconsideran claves:
Politica comercial: tendencia al libre cambio comercial y financiero y uso deprotección comercial de manera selectiva y coyuntural, para inducir la eficienciacomparativa general de la economía nacional, especialmente de la industria.
Políticaindustrial: intervenciones gubernamentales acotadas por el objetivo decorregir "fallas de mercado" interno y por el imperativo de salud financierapública.
Políticafinanciera: regulación monetaria no inflacionaria y control permanentesobre el déficit fiscal, para garantizar estabilidad macroeconómica en el corto ylargo plazos.
Políticasocial: transferencias de recursos públicos genuinos (no inflacionarios)a individuos o familias, con acotaciones y especificaciones claras de selectividady con reducido intermediarismo corporativo, para garantizar una distribución delingreso considerable adecuada.
REVISTA DE ADMINISTRAOÓN PúBLICA 61
ción y el empobrecimiento de grandessectores de la población; y b) de que lapolítica fiscal no inflacionaria resultabala adecuada para el bienestar público,en buena parte por la consideración retrospectiva del importante impacto dela inflación en la terrible experiencia deentreguerras.
Así, ha habido desde entonces unaconstante preocupación pública al respecto que, en términos generales, haacotado sustancialmente tanto el espacio de política en la política social, haciendo que la transferencia de recursospúblicos a individuos y familias sea máso menos paralela al crecinúento del producto, la productividad o los ingresostributarios y, sobre todo, con la menorintermediación corporativa posible (casi todo mundo entiende que a mayorintermediación mayor gasto y menorbeneficio para los que se busca beneficiar), como el espacio de política en lapolítica industrial "empresarial" (producción de bienes o servicios), limitándola en general a los bienes y serviciosgenuinamente públicos o haciéndolamuy selectiva en caso de los bienesprivados y, sobre todo, respetuosa delimperativo de salud financiera pública.
Las características de la configuración estatal del ELD Yel modelo centralde política gubernamental estratégica,tendieron pues a generar:
instituciones pluriestatales de regulación económica (BM, FMI YGATI) Yse protagonizó la liberalización comercial más importante de la historia conocida.
Por lo que se refiere a la convicciónacerca de lo indispensable de la saludfinanciera pública, ella estuvo tambiénde partida condicionada por la percepción pública predominante: a) de la intrínseca peligrosidad pública del déficity el sobreendeudamiento gubernamentales, porque implican siempre infla-
64 Porello no puede sorprender que la creaciónde la Comunidad EconómicaEuropea haya enfrentado tanpocaresistencia sociopolitíca "nacional-proteccionista". El mencionado caso de los agricultores franceses es más bienla excepción. Una resistencia de naturaleza completamente distinta es la del pueblodanés contra la unificaciónpoliticay monetaria.
En consecuencia, la aceptación sociopolítica de las medidas proteccionistas en general siempre estuvo condicionada a que fuesen "temporales" y a loscompromisos de reinversión de las rentas implicadas de parte de sus "beneficiarios". Explícitamente, pues, laconcesión de "protección contra lacompetencia externa" ha tendido siempre a ser vista, eh estas sociedades, como un instrumento coyuntural paraelevar la capacidad competitiva interna- cional futura de la economía nacional, en plazos prestablecidos.P"
Por ello, la política industrial tendióa basarse en una conceptualización de"promoción eficiente" de la producciónindustrial, básicamente mediante instrumentos financieros y regulatorios y,en especial, mediante proyectos decoinversión gobierno-empresas en investigación y desarrollo (R&D).
62 POl.mCAS PúBUCAS
Primero, una estructura sistémica defuertes restricciones politicoeconómicas al comportamiento maximizadorburopolitico, empresarial y proletariotípicos, por la que sus ingresos tendieron a depender más del crecimiento, anivel micro y macro, de la productividad y eficiencia comparativas de la economía, del progreso cicntíficotécnico(incluida la tecnología administrativa yde relaciones industriales), que de rentas mono u oligopólicas, permanentes ocoyunturales. Esto es, una estructura derestricciones que efectivamente impidió la producción de cualquier combinación catastrófica de los males públicos buropoliticos y, en consecuencia, elque las eventuales rentas buropolítica yempresarial detuvieran el crecimientodel potencial productivo de la sociedad.
En el caso de renta' monopólicasinternacionales, ellas fueron productoprecisamente de la mayor eficienciacomparativa nacional o de alianzastransnacionales que la suponían y noimplicaron una disminución del potencial de crecimiento económico nacional, sino más bien al contrario.
Segundo, en el contexto del Estadodemocrático y de la economía abierta osemiabierta mencionados, cuatro elementos se volvieron necesariamente estratégicos para el conjunto del establecimiento buropolítico y empresarial,de cara al mantenimiento o incrementode sus ingresos: 1) La consolidación deuna cultura proletario-sindical productivista y políticamente autónoma. 2) Laconsolidación de un sistema de bienes-
tar social que, en buena parte con recursos públicos, satisficiera grados mínimos de eficacia y eficiencia. 3) El desarrollo de un sistema de negociacionespolíticoeconómicas para flexibilizar 1y2, hacia el alza o la baja según la coyuntura económica, manteniendo el crecimiento económico nacional concompetitividad internacional. 4) La inversión permanente en investigación ydesarrollo.
En suma, en el contexto del Estadodemocrático y de la economía abierta,el establecimiento estatal tuvo, por estricta racionalidad teleológica, políticay económica, que armar y mantener,permanentemente, un proyecto nacional de legitimidad sociopolítica democrática, en lomo de la macroeficienciacomparativa de la economía nacionalen el contexto internacional.
y tercero, con base en los dos elementos anteriores, las sociedades que sedieron este tipo de Polis, tendieron aprotagonizar una trayectoria de crecimiento autosostenido (en el ahorro interno de la economía), no inflacionario(por el equilibrio de las finanzas púhlicas), con orientación manufacturera yexportadora (dada la política industrialy comercial) y con la mejor distribuciónfactorial, familiar y personal del ingresoconocida. O mejor: por ser capaces dedarse este tipo de Polis, tales sociedadesse volvieron "avanzadas" o avanzaronaún más desde 1945... respecto a otrasque no se lo dieron.
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2. El Estado burocráticoautoritario (capitalismo
periférico)
La denominación de "periférico" responde en primer lugar a la circunstanciahistórica de que en las sociedades en elque este tipo de Polis se ha constituido,por estar en la periferia de la civilización capitalista, ésta llegó a ellas "deafuera". El desarrollo moderno de estassociedades fue de partida exógenamente inducido. Y en segundo lugar, a quepese al poderoso magnetismo internacional tanto del Estado liberal democrático occidental como del Estadoburocrático totalitario oriental, en general los Estados nacionales de tales sociedades periféricas no adoptaronninguno de los dos modelos de políticagubernamental estratégica para el desarrollo promovidos por aquellos, perotampoco crearon, construyeron o dclinearon un modelo alternativo explícitopropiamente dicho. Más bien tendierona comportarse en tal materia de manerapragmática y muy diferenciada, sobretodo en el periodo que estamos tomando(1945-1992).
Sin embargo, se puede considerarque los establecimientos buropolfticosperiféricos tendieron a pensar estratégicamente el desarrollo socioeconómicode sus países con un modelo de políticaque contenía al menos dos elementosbásicos: el estatismo industrial y el so-
breproteccionismo comercial (economía cerrada), sobre todo en AméricaLatina, que por sus características históricas específicas, puede ser considerada paradigma en la época del Estadoperiférico y de tal "estilo" de desarrollo.
También en este caso, como veremosen seguida, la lógica estratégica de tal"estilo" dc desarrollo e industrialización se remite a las características sistémicas del tipo de Estado que en generalse construyó en tales sociedades periféncas.
El Estado burocrático autoritario, entanto modelo o tipo de configuraciónestatal, se puede describir de la siguiente manera:
A) Estructura Jurídica, los rasgossobresalientes de esta dimensión de laconfiguración estatal periférica, sondos:
1) Instauración parcial del orden jurídico moderno. Por razones diversassegún el caso, en estas sociedades sehan establecido limitaciones o condicionamientos formales e informales alderecho universal a la propiedad individual, asignándole al gobierno, implícitao explicítamente, poderes discrecionales para "reconocerlo" o para "regular"su ejercicio. Especialmente respecto ala propiedad individual de la tierra. Elloha conducido a la débil consolidaciónsocial del sistema de derechos de propiedad característico de las sociedadesmodernas, que en general puede serconsiderado macroeficiente desde elpunto de vista del desarrollo. En virtud
64 POLmeAS PúBLICAS
de tales poderes discrecionales, particularmente en la economía agraria, crucialpara el desarrollo en estas sociedades,se consolidó y mantuvo el "latifundismo" nacional y extranjero, así como losmonopolios gubernamentales sobre aspectos claves de su funcionamiento,bloqueando el proceso de modernización económica y sobre todo sociocultural del mundo agrario.
2) Inexistencia formal o funcional de ladivisión de poderes ysobre todode controlsobre la constitucionalidad de los actosestatales. Tanto por el inmensopoderjuridico del gobernante en tumo implicadoenel rasgo anterior, como por los rasgos delsistema político, que veremos en seguida,este decisivoaspecto de la eslI1Ictura jurídica del EstadoPÚblico es virtualmente inexisrenteen estas sociedades.
Estos dos rasgos, por sí solos, implican un carácter públicosustancialmentebajo del Estado, o implican la presenciade males públicos y jurídicos en la estructura constitucional.
B) Sisrema Político. Sobre la base delo anterior, los rasgos fundamentales deesta dimensión, estrechamente articulados entre sí, son básicamente cuatro:
1) Consolidación de un sistema político basado en grados diversos, según elcaso, en el monopolio del establecimiento buropolitico sobre el conjuntodel aparato estatal y gubernamental, dado el poder del que está investido elgobernante en tumo. Este monopolio sehace valer mediante todo tipo de mecanismos extralegales, ilegales o violen-
tos, confiriéndole un lugar especial algran empresariado nacional y extranjero en el usufructo del mismo. El públicociudadano no está de Jacto, aunque nonecesariamente de jure, constituido como propietario colectivo del Estado.
2) Inexistencia virtual de competencia sociopolítica e interburopolítica libre y pública. La tendencia a lairrelevancia del público ciudadano en latoma de decisiones políticas, lleva a quela eventual competencia inierburopolitica tienda a su vez a ser normalmentecruenta en un gran número de casos,pues la detentación del monopolio político sobre el Estado "paga altos dividendos".
3) Anormalidad de la alternancia periódica y pacífica en el poder constitucional de distintas organizacionespolíticas. Normalidad de la dictadura engran número de casos.
4) Inexistencia virtual de cultura sociopolítica y ciudadana modernas, demercado sociocomunicacional Iihre ysobre todo de mercado político de proyectos de gobierno abierto y plural. E.,to es, virtual indefensión política einformativa del ciudadano frente al gobernante en tumo y cultura sociopolítica típica sin valoración significativa dela dignidad ciudadana y sobre todo del"imperio de la ley" e indiferencia o ignorancia de la peligrosidad potencialintrínseca del Estado y el gobierno.
Los cuatro rasgos anteriores conducen, en grados diversos según el caso, auna considerablemente baja capacidad
REVISTA DE ADMlNlSTRACIÓN PÚOLlCA 65
sistémica de la ciudadama para ejercerel control sociopolítico: 1) sobre laefectiva producción del imperio de laley y la legalidad de la acción gubernamental en general; 2) sobre el presupuesto gubernamental, sobre el comportamiento de la "clase" buropoliticay sobre sus contubernios con los gruposgranempresariales nacionales y extranjeros; 3) sobre la calidad del servicio Estado y en general sobre la calidadde la gestión guhernamental; 4) en consecuencia, sobre el tamaño absoluto yrelativo dc las rentas buropolitica y granempresarial y, en especial, sobre susrespectivas trayectorias de crecimiento.
C) Estilo institucionalizado de gobierno o de toma de decisiones gubernamentales (policymaking style].
Dada. las características de la. dos dimensiones anteriores, le.. rasgos centralesde esta dimensión del EBA son cuatro:
1) Consolidación de una mentalidady una práctica de gobierno estatistas yautoritarias, en las que la burocraciagubernamental tiende a asumirse, porvirtud del carácter monopólico del sistema político, como "representante delEstado y la nación", a predominar sobrelos segmentos judicial y legislativo delestablecimiento buropolitico y a "intervenir", con escasos límites, en todos losaspectos de la vida social. La dominación burocrática socialmente incontrolada así organizada, marca la vida delEstado, del gobierno y de la sociedad.
2) Arraigo de una tradición técnica yadministrativa de gobierno, de diseño e
implantación de políticas y de prácticasgerenciales, nucleada en los interesesrentistas y de ascenso del buropolúicotípico. En consecuencia, 11cortoplacista" y con tendencia a ignorar o despreciar no sólo el bienestar público presente neto sino también el análisis cienufico-técnico de los problemas de gobierno, así como criterios elementales deeficiencia y eficacia tanto a nivel microcomo a nivel macro. Esto es imputable,básicamente, al irrelevante peso de laopinión de la ciudadanía sobre la idoneidad, consistencia y efectos de laspolíticas, decisiones y acciones gubernamentales, dado el carácter rnonopólico del sistema político y las considerables dificultades para la organizaciónde la protesta sociopolitica, implicadastanto en la cultura sociopolítica típicacomo en la proclividad del establecímiento estatal a la violencia, atrás mencionadas.
3) Rohustecimiento de una microrracionalidad buropolítica típica, que en sudimensión económica tiende a ser"depredadora", dada la inexistencia virtualde restricciones sistémicas al rentismosobre todo burocrático, por las características rnonopólicas del sistema político, la cultura sociopolítica típica y losincentivos implícitos en la mentalidadde gobierno estatista.
4) Adopción y consolidación de unaretórica nacionalista y sobre todo estatista como marco ideológico de referencia dc todas las políticas, decisiones yacciones gubernamentales, que presenta el siempre inocultahle y nunca supe-
66 POLmeAS PúBLICAS
rado atraso socioeconómico nacional,como producto de expoliaciones históricas por parte de "hegemonías internacionales", por parte de sectores"rapaces" internoso como simple "acumulación"de "rezagos" históricos, a suvez imputados al ambiente internacional siempre "poco propicio" por su naturaleza capitalista e imperialista. Seasigna, en consecuencia, al Estado "nacional" la tarea fundamental de "proteger a la nación" de los múltiples "peligros" externos e internos que la acechan, para garantizar su "efectivo" desarrollo por una vía que defienda el"interés nacional" y los intereses de "lasgrandes mayorías".
Una serie de operaciones ideológicasinstauran además el monopolio sociopsicológico del gobernante en tumo sobre "lo público", complementando sumonopolio sistémicopolítico sobre elEstado, y peor, aún, volviéndolo impune: primero, la debilidad sociopoliticade la "sociedad civil", hace que la representación de "la nación" por el Estado se convierta en identidad: el Estadoes la nación, pues ésta sólo puede hablarpor aquél (componente estatista); segundo, la misma debilidad conduceademás a la identificación entre "Estado" y "gobierno", con exclusión de lasotras autoridades estatales (pues son decorativas), y del "gobierno" con el gobernante: la nación, el Estado y el gobiernosólo existen en tanto referentes discursivos del gobernante en tumo, que funcionacomo propietario privado del Estado(componente burocrático y patrimonialista); tercero, se identifica "lo privado"
con ganancia individual y "lo público"con ganancia "social", pero no comoincremento de la agregación de las ganancias individuales de los miembrosde la sociedad, sino como metafísicamente distinta de ellas; y cuarto, seidentifica "lo gubernamental" con "lopúblico", con "ganancia social", pero sedeja al gobernante la decisión acerca deen qué puede consistir tal ganancia "social", volviendo sistémica la fantasíapremoderna del "padre-déspota benevolente".
No sorprendentemente el instrumento central para la obtención de todo tipode "ganancias sociales", en esta visión,es la intervención "del Estado" en laeconomía, en especial mediante la producción y provisión gubernamentalesde bienes y servicios privados presuntamente vitales para el desarrollo nacional (industria estatal o paraestatal) ymediante la protección permanente delempresariado "nacionalista", de la "injusta y desleal" injerencia de capitalesextranjeros y sobre todo de la competencia de bienes y servicios producidosen el exterior (economía cerrada).
Con la aceptación social generalizada de esta ideología nacionalestatista,sumada a las anteriores característicasdel Estado burocrático autoritario, laciudadanía queda indemne frente al gobernante en tumo. El establecimientoburopolíríco y granempresarial obtienelas condiciones ideales para realizarcon éxito su "afán de rentas" sin obstáculo interno alguno: las "ideas públicas" asociadas a tal aceptación genera-
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 67
lizada, lejos de acotar su espacio depolítica lo hacen cuasi-infinito, porquepara el creyente en esta ideología estácancelada la posibilidad de preguntarseacerca del carácter público de la accióngubernamental y, sobre todo, porqueprecisamente por ello, la sociedad tenderá a importar cualquier efecto negativo de la acción gubernamental siempre"al exterior". En consecuecia, en esamedida, los costos sociopolíticos internos, para el gobernante en tumo, de laproducción de males públicos buropolíticos eventualmente catastróficos,tienden a ser inexistentes.
Las cuatro características anterioresconducen: 1) a dotar de un caráctererrático y aleatorio al núcleo de la racionalidad social dc la acción gubernamental.Esto es, implican la no producción delimperio de la ley ("mercado negro" dejusticia, atropellos militar-policiacossistemáticos pero selectivos de "opositores políticos" en sus bienes o en suspersonas, criminalidad policiaca organizada, colusiones extra e ilegales entreburopollticos y empresarios, etcétera);2) a elevar la probabilidad de irracionalidad de la acción gubernamental envirtualmente todas las áreas de políticaa lo largo del tiempo, con relativa independencia del gobernante en tumo, dadas la microrracionalidad buropolíticatípica, la cultura técnico-administrativade gobierno y el predominio de la ideología nacionalestatista; y 3) en especial,conducen a elevar la probabilidad deque se produzcan todas las combinaciones posibles de los males públicos a lolargo del tiempo y, por tanto, de que el
volumen global de las rentas buropoliricas y granempresariales, adquierauna dinámica expansiva y catastrófica.
En suma, cn la antípoda del Estadoliberal democrático, las característicasdel Estado burocrático autoritario, especialmente las de su estilo institucionalizado de gobierno, implican que latoma de decisiones estatales tiende a serpennancntemente macroirracional parael incremento del bienestar público en ellargo plazo. Porque no habiendo Estadopúblico, no se produce sistémicamentegobierno, sino sólo gobernante en tumo.
Veamos ahora si esto ha sido efectivamente así, analizando lo que llamamos modelo de política gubernamentalestratégica que en general les es imputable haber seguido a las sociedades conconfiguraciones estatales burocráticoautoritarias, hasta la irrupción de la crisis financiera periférica de los 80. NUestro objetivo aquí es mostrar en quémedida este modelo responde fundamentalmente a la lógica sistémica de taltipo de configuración estatal. Tal modelo se describe en el Cuadro 2 de la siguiente página.
En esta descripción general del modelo, la conceptualización estratégicade las políticas idóneas para el desarrollo, en la antipoda del modelo central,está centrada en la convicción estatistaendogámica tanto en materia de políticacomercial (proteccionismo generalizado) como en materia de política industrial (activismo gubernamental indiscriminado). Es notoria además la ausencia
68
CUADRO 2
Características del Modelo Periférico de Política Gubernamental Estratégica parael Desarrollo
Desarrollo = Economía Cerrada + Estatismo Industrial
Endogámico + Igualdad Social
Donde:1) El signo (=) quiere decir: "se alcanza con".2) Cada uno de los argumentos de la función define el objetivo general explícito
de política y los medios básicos de cada una de las políticas que aquí se consideranclaves:
Polltica comercial: proteccionismo indiscriminado y permanente para generarun "mercado cerrado" que sea la base de una "industria nacional".
Política industrial: intervenciones generalizadas para inducir la constituciónde una "industria nacional" volcada hacia el mercado interno que "sustituyaimportaciones".
Política social: transferencias indiscriminadas de recursos públicos a individuos o familias, pero con máxima intermediación burocrático-corporativa, para"compensar" a los "desfavorecidos por el mercado" y avanzar hacia la "igualdadsocial".
de una consideración significativa acerca de la indispensabilidad estratégica dela salud financiera pública. Lo que convierte a las políticas correspondientes enel eje dinámico de todo el modelo, puesuna vez asumidas, el resto de las áreas depolítica gubernamental quedan sustancialmente definidas.
Consideramos innecesario discutir elque este modelo de política gubernamental, basado en tal convicción estatista endogámica, haya conducido a la
catástrofe financiera externa periféricaque explotó en agosto de 1982, pues aestas alturas resulta evidente que, I.ennuestros términos, efectivamente produjo combinaciones en cada caso diferentes de al menos los siguientes malespúblicos buropolíticos: precariedad delimperio de la ley, impuestos excesivos,inflación, proteccionismo y sobreendeudamiento gubernamental.f
Nos parece más relevante discutirpor qué las élites periféricas adoptaron
65 Ciertamente puede decirse que en la génesis de tal catástrofe financiera jugaron algún papel elementoscoyunturalesinternacionales, como el incremento sustancialde la tasa de interésy el relajamiento de las políticascrediticiasde las principalesegencías de fmanciamiento, privadas y gubernamentales, sobre todo en los 70. Peronoes menos cierto que tales factores. junto a otros,nopueden sertraidos acolación másquecomocircunstancias008dyuvanles,perono propiamente como factorescausales.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 69
tal modelo y sobre todo, por que losostuvieron aun a pesar de las innumerables evidencias de que no conducía anada que pudiera ser calificado como"desarrollo nacional".
En términos generales, se ha tendidoa considerar, sobre todo en los ambientes intelectuales latinoamericanos, queesta convicción estatista de los tomadores de decisiones respondía a una genuina pretensión político-estratégica degenerar un "desarrollo capitalista autónomo" que fuese la base de una vidanacional "independiente, soberana yjusta". Sin embargo, existen algunosrasgos dccisionales de los gobernantesperiféricos que permiten dudar seriamente de que haya sido así.
En materia comercial e industrial,por ejemplo, fue muy inusual la formulación dc planes o estrategias de industrialización de mediano o largo plazos,que se definieran las áreas y los tiemposde la protección contra la competenciaexterna, asi como los compromisos dereinversión de los monopolistas beneficiados con la misma. En los casos excepcionales en que se formularon talesplanes o estrategia" o fueron mera' expresiones de "buenos deseos" sin mayorconsistencia técnica o no se implantaronni nunca se evaluaron públicamente.
Por otro lado, la célebre "industrialización sustitutiva"pcriféricase concentró en la casi totalidad de los casos enlos bienes de consumo finales (más fáciles, de menor riesgo comparativo ysobre todo más rentables en el corto
plazo), aun despues de saturar esta fasedel proceso de industrialización. Demanera adicional, en virtualmente todos los casos, las "estrategias de industrialización" se caracterizaron por elhecho de que después de un cierto periodo inicial en que pudo haber sidotécnicamente deseable la protección, elestablecimiento buropolítico no sólo lamantuvo sino además la incrementó yla volvió permanente, eliminando conello el estimulo sistémico rnicroeconómico para la inversión en investigacióny desarrollo tecnológico y, en consecuencia, haciendo que el crecimientoeconómico fuese aún más precario y"dependiente" del exterior.
Así mismo, virtualmente todas lasempresas "públicas" periféricas creadaspresuntamente para garantizar la consolidación de la industria "nacional", terminaron siendo "productoras" dedéficit público. y cuando como resultado agregado inevitable de todo lo anterior se produjeron desequilibriosfinancieros estratégicamente graves, enlugar de corregir el rumbo, las elitesburopolíticas optaron por generar paupcrizaciones intlacionarias de la sociedad y por el sobreendeudamiento gubernamental que finalmente condujo ala famosa crisis financiera externa delos 80.
¿Es entonces posible atribuir retrospectivamente a las burocracias periféricas alguna genuina pretensión estratégica de generar algo que tuviera que vercon el "desarrollo nacional?" ... Cuandono presentaron públicamente ni clabo-
70 POLíTICAS PÚBLICAS
raron ningún tipo de estrategia consistente de largo plazo; confirieron mercados cautivos y megarrentas monopólicasindiscriminadamente al capital nacionaly sobre todo extranjero, precisamente enlas areas menos estratégicas para el desarrollonacional (bienes de consumo final),permitiendo la expoliación del públicoconsumidor y deteriorando gravementeel bienestar público; contra toda indicación ya no digamos de la ciencia económica sino incluso del sentido común,volvieron tales megarrentas permanentes; expoliaron directamente al públicocontribuyente mediante todo tipo de depre- daciones de las empres.....s y el erariopúblicos y, peor aún, generaron expoliaciones inflacionarias de sus ya empobrecidassociedades y sobreendeudaron a suspaises conduciéndolos a la crisis de pagos externos más catastrófica de la historia conocida.
Nosotros pensamos que no es posibleatribuirles ninguna pretensión dc "desarrollo nacional"66 salvo imputándoles simultáneamente un alto grado de ignorancia científico-técnica, lo que no esplausible, Al menos desde finales de lossesenta hubo evidencias empíricas innegables de que el proteccionismo generalizado combinado con el estatismo industrial indiscriminado no estaba llevandopor ningún camino que condujera a donde se decía que se queria llegar. ¿Por quéentonces en virtualmente casi todos loscasos se mantuvo el rumbo en la direc-
ción que condujo a la crisis financieraexterna que se inició en agosto de 1982con el "hundimiento" del paradigmático "milagro mexicano", después de locual un centenar y medio de países arribaron a situaciones similares?
En la vasta literatura al respecto seha solido hacer énfasis en dos aspectosdel problema: a) el carácter erróneo osocialmente irracional de las políticas,decisiones y acciones tomadas con baseen dicho modelo de políticas, explicando teórica o analíticamente las razonesde por qué deben ser consideradas irracionales y no repetibles sin costos graves para el bienestar público. Ello conel propósito de fundamentar recomendaciones alternativas de política y presumiblemente mejores (más eficaces yeficientes respecto al desarrollo); y b) lafuncionalidad de tal estilo decisionalpara los intereses empresariales, especialmente los extranjeros, explicandosus consecuencias como efectos necesarios de tal funcionalidad y atribuyendo ésta al supuestamente histórico"carácter de clase" del Estado.
En el primer caso, han brillado naturalmente los economistas, dada su tradicional, potente y fecunda orientaciónde política. Al segundo han sido engeneral proclives los politólogospropensos a explicar los procesos decisionales ysus resultados por la, "relaciones de poder" y los sociólogos que privilegian las
l\6 A diferencia del caso ~I E.slado burocrético totalitario, en el que, a pesar de no ser un Estado público, si se lepuede imputar al establecimiento burocrático tal pretensión estratégica, aunque con una conceptualización deldesarrollo cualitativamente heterogénea (oriental), que terminó conduciendo también a una crisis catastrófica.aunque de causalidad distinta.
REVISTADE f..DMINISTRACIÓN PÚBLICA 71
explicaciones estructurales generales.
En nuestra opinión, estos enfoqueshan puesto poca atención en la conexiónsistémica entre estructuras estatales, lógica de los tomadores de decisiones yprocesos decisionales, imponiéndolecon ello costos a sus explicaciones oprescripciones técnicas. En el primero,de hecho no se explica por qué se tomaron las decisiones que condujeron a lacrisis. Se está más interesado en sugerirmedidas o acciones para resolver losproblemas, que en explicar por qué hapasado lo que ha pasado, más allá de lasconsecuencias económicas de las decisiones que hicieron que pasara lo queefectivamente pasó. Por ser un enfoquemás de ingeniería gubernamental económica subordina la explicación comprensiva de la génesis de los problemasdel presente a las exigencias técnico yprácticas de su solución económica, enel sentido estrecho. El costo en esteC8..'ID, consiste en el riesgo de producirun conocimiento causal parcial de lasdimensiones técnicamente relevantesdel problema, con grave perjuicio de lafecundidad de las sugerencias de política en el largo plazo. En particular, pordescuidar la causalidad sistémica de lacrisis (el bajo o negativo carácter público del Estado), se suele caer en la fantasía de que para resolverla bastacambiar la política económica, dejandobásicamente intacto el carácter burocrático autoritario del Estado6 7
y en el segundo, el enfoque cstruc-
tural generalizador se suele pasar poralto el hecho de que lo que sucedió estambién y sobre todo producto de decisiones, no reducibles tout court a lasestructuras. En consecuencia, el costoen este caso es que las hipótesis causales suelen resultar insuficientess comprensivamente y, en consecuencia,aunque por lo general no se tienen pretensiones técnicogubcrnarnentales, ellousualmente dificulta cualquier intentode tomarlas como insumo en el procesode diseño de estrategias de solución delos problemas, en el proceso de formulación y diseño de políticas.
Por razones distintas ninguno de losdos enfoques nos permite analizar lalógica estratégica que le es imputable altomador de decisiones cuyas accionesgeneraron el macroproblema históricoque se quiere explicar o resolver, ni tampoco la medida en ,;ue ella fue la respuesta racionala su contexto sistérnicoestatal.
Esto es, ninguno de los dos enfoquespermite dilucidar hasta qué punto es talcontexto sistémicoestatal el elementoexplicativo central del macroproblerna,ni hasta qué punto constituye en sí mismo el genuino problema a resolver.
En camhio, una perspectiva ampliade política pública parece responderadecuadamente a éstos y otros interrogantes. Nos centraremos, por economíade espacio, en el proteccionismo y elestatismo industrial.
67 Quees precisamente el caso. ennuestra opinión. de la tecnoburocracía internacional del BM YPMI.por lo menoshasta hace unos pocos años. Y. por supuesto. también el de los "tecnócratas" periféricos que creen que es.indispensable "más mercado en laeconomíaperoningunoen lapolítica" y que.pordesgracia.pasanpor"liberales".
72 POLÍTICAS PúBLICAS
Nuestro punto de partida es que laspolíticas proteccionista, y el "empresarismo gubernamental", ejes del modeloperiférico e instrumento central de la llamada politica de industrialización sustitutiva, en los hechos garantizaron laacumulación de gigantesca, renta' empresariales monopólicas a lo largo de todo elperiodode 1946a 1982 yen muchoscasos hasta la fecha, en particular para elempresariado extranjero, que casi por definición de inicio era y es el que menosnecesita la protección y los precios subsidiados de la, empresas estatales, paradesarrollar sus procesos industriales'".
Es importante subrayar que en ningúnmomento de este periodo de supuesta"alianza industrializadora" buroempresarial, las elites buropoliticas exigieroncompromisos estratégicos de inversiónde la, gigantesca' rentas así obtenidaspor el emprcsariado, Y tampoco huboformulaciones indicativas al respecto.69
En consecuencia, como vimos, dificilmente puede hablarse de que tales elitesse comportaron de conformidad con algún proyecto estratégico de desarrollonacional.
De la misma manera, también dificilmente puede hablarse de errores genuinos de politica, en el sentido de efectosnegativos de las decisiones que el toma-
dor de las misma" por alguna deficiencia técnica, de informacióno de criterioestratégico, no previó ni calculó. Peroaun si se aceptase que fueron erroresgenuinos, quedaría por explicar la sorprendente persistencia de los mismos almenos hasta 1982 y en muchos casoshasta la fecha.
Tampoco creemos que pueda teneraquí alguna utilidad analítica el énfasisen la "naturaleza imperialista" del sistema mundial, pues como vimos los organismos pluriestatales de regulacióneconómica internacional, creados porlas potencias "imperialistas", han promovido precisamente el otro modelo depolítica y no éste.
En nuestra linea de análisis, la hipótesis más plausible es la siguiente:
1) Los macrocfectos estratégicos negativos de las decisiones relativas almantenimiento de la economía cerraday del estatismo industrial, así como de suindisolublemente asociada ruta de endeudamiento púhlico creciente, previstos ono, no resultaban relevantes para los decisores buropolíticos, porque quedabanfuera del horizonte temporal de su lógicaestratégica, dado su contexto sistémicoestatal y sociopolitico de impunidadesmúltiples y cuasiabsolutas, Especialmen-
68 Uncasoparadigmático.ennuestropaís, deeste ripode rentas monopólicas pagadasporel ccosumidor.cuyaconcesiónburopolitlcafue otorgadaen evidente contradicción con el discurso gubcmamerual e inclusocon la legislación.es elde la Ford y la General Elcctric. EsL.'L" trajeron al país productos completamente estandarizados y a pesarde ello lasautoridades las consideraron como "industrias nacientes" que debían obligatoriamente ser protegidas en aras deldesarrollo nacional. Lo mas significativoes que talsobreprorcccion se mantiene hastala fecha.
69Salvoquil,a enelgunos casos, enlos ühimoeeñosdel período(demasiado tarde pues) Yenellenguaje h.i~rburocrálicoy obtuso que siempretuvo la"plareaclón" periférica. Esroes. másconpropósitos de"lucimiento técnico" del planeador.presumihlemente pamincrementar su poderen el "sistema", que de planear efectivamente el desarrollo.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 73
te en el caso del sobrecndeudamientogubernamental externo.
2) La concesión de rentas rnonopólicas mediante sobreprotección y subsidios, así como el estatismo industrialresultaron para cada nueva élite quellegaba al poder un mecanismo más queidóneo: a) En primer lugar para obtenerpermanentemente rentas corruptócratas extraidas a los empresarios beneficiados o directamente de la "administración" de las empresas "públicas"; b)En segundo lugar para mantener permanentemente incorporado al empresariado y a los diversos grupos políticos enel "sistema patrimonial-clientelista deexpoliación del público consumidor ocontribuyente; c) En tercer lugar paraalimentar permanentemente en tal público la fantasía ideológica nacionalestatista "made in Horne = desarrollo" y,en consecuencia, el mito de la "industrialización nacional.P
negativos de tal esquema en el nivelpresente de bienestar público, no fueroncontabilizados como costos para el gobernante en turno, simplemente porqueno eran socialmente percibidos. Dadaslas culturas socioeconó- mica y sociopolítica implicadas en la ideologia nacionalestatista, los expoliados no dabanseña alguna de percibir ni su expoliación pública ni sobre todo a sus expoliadores. En segundo lugar a que losefectos negativos del déficit y el sobreendeudamiento crecientes en el bienestar público futuro tampoco fueroncontabilizados como costos para los gobernantes, precisamente porque los gigantescos pasivos gubernamentalesexternos e internos que se iban generando no serian nunca pagados por ellos,los expoliadores, sino por los expoliados, por la ciudadanía en el futuro. Cosaque ésta tampoco daba seña alguna depercibir.
En tercer lugar a que la indefensióndel público por el hechizo nacionalestatista implicaba la invisibilidad social ypor tanto la impunidad de la depredación buropolítica del bienestar nacionalpresente y futuro. Además, los gobernantes podían esperar que en caso deque los depredados protestaran al llegar"la hora de pagar la factura", no lo ha-
La extraordinaria permanencia, en lainmensa mayoría de los Estados periféneos, dc las macrodecisiones de política gubernamental relativas al mantenimiento del esquema"economia cerrada +estatismo industrial", a pesar de que ellogeneraba déficit público y endeudamiento externo crecientes, puede pucs imputarse, en primer lugar, a que los efectos
XMito porquese efcct '" .. dosc" l .. , . uo comlen, os mgresos externos futuros de la nación, ampliando su de ndencíat~~~~c~ del exterior y profundizando el peso estructural del capital extranjero Por el primer elemento fuecuas,' le ICla. y podar l?Sde01rrn;. dos, perdiócrecientemente su carácter "nacional", en el ~nlido dadoa esta expresiónpor a menciona I elogia.
74 POLíTICAS PúBUCAS
rían tanto contra ellos, sino contra algún"chivo expiatorio" oportunamente preconstruido por los hechiceros de talideología71. Tratose casi siempre, pues,de una depredación de la sociedad concosto sociopolitico presente neto tendiente a cero para los depredadores.
Así, los gobernantes periféricos sehan comportado en consecuencia conextrema racionalidad al maximizar losmúltiples y sustanciales beneficios privados inmediatos, económicos y políticos, que la economía cerrada y elestatismo industrial les reportaron, dadala coyuntura internacional de abundancia relativa de crédito y sobre todo elcontexto sistémico estatal en que se movieron. Tanto por las impunidades múltiples propias de la configuraciónestatal periférica, como por las características socioculturales de la sociedadque ha soportado tal configuración porignorancia, indiferencia o aceptacióninteresada.
Entalescondiciones,hubiesesido irracionalpara el buropolíticoperiféricotípicoactuar de una manera distinta a la depre-
dación cortoplacista del indemne ciudadano consumidor o contribuyente.72
Ello explica que las macrodecisionesde política gubernamental relativas almantenimiento del esquema, "economía cerrada + estatismo industrial +déficit público y endeudamiento externo crecientes" dejaran de tomarse sólohasta que apareció el único elementoque podía pararlas en seco: el elementoexterno, el cancelamiento del créditointernacional y la exigencia perentoriade "cambiar para pagar", cuando la bolade nieve del sobreendeudamiento externo chocó finalmente con el muro de larealidad mundial.
De esta manera, lo que denominamos determinantes sistémico-sociopolíticos del "estilo de desarrollo periférico", esto es, las racionalidades estratégicas que los tomadores de decisionescasi necesariamente adoptan en el contexto del Estado burocrático autoritario,en nuestra opinión explican centralmente de manera más consistente y satisfactoria, por qué asumieron talmodelo de políticas o por qué lo sostu-
11 Cosa que efectivamente ha sucedido desde 1982 hasta el presente en virtualmente todos los paises periféricos."Chivosexpíatorios" han sido naturalmente elementos exógenos al Estado y al gobierno: una supuesta "crisismundial". la ideología neoliberal supuestamente "enemiga de los sectores poputeresr.fes políticas "imperialistas"del FMI,el BM y demás.que precisamente exigen a los gobiernosperiféricosacabarcon el prorecciomsmo y conlosdéficitquegeneran el sobreendeudamiento gubernamental. Eldiscurso presuntamente criticode laasí llamada'izquierda", en todaspartesexige, en cambio,quepermanezcan: cuestionaal gobiernopor"dejarse imponer" talespolüíces, pues considera a tales organismos'como los "enemigosexternos" causantes de la crisis o utílizadores dela misma para los "ímereses imperialistas" y, por deftnición,en perjuiciode"losintereses nacionalesy populares".Enparalelo, salvo sonados casas, los depredadores gozan de plena salud, disfrutan de la inmensa riqueza asíacumulada e incluso continúan expoliando,adecuadamente "protegidas" de la percepción del PÚblico ciudadanopoi' el inmensopoderhechicerode la ideología nacícealestansta.
n Sóloestadisw modernoshubieran podido,quizá, resistirlatentación deenriquecerse entanoprimas coedicíones.Sin embargo,el anlimodernismo cultural asociadoa la ideologia nacíonalestansta y las impunidades múltiples delgobernanle en turno en el Estadoburocrático autoritario, vuelven altamente improbable el surgimientodetal tipodeburopolitico.
75REVISTA DE ADMINISTRACIÓN f.9BLlCA .sx.
vieron literalmente hasta el último segundo posible, así como por qué tal"estilo" ha tenido un carácter exponencialmente ineficiente y finalmente catastrófico para dichas sociedades.
Así, puede concluirse que las características de la configuración estatal delEBA Ydel modelo periférico de políticagubernamental estratégica, tendieron agenerar:
Primero, una estructura sistémica denulas restricciones políticoeconómicasal comportamiento rentista buropolíticoy empresarial, por la que sus ingresosdependieron no del crecimiento a nivelmicro y macro de la productividad yeficiencia comparativas de la economía, del progreso científico técnico, sino de rentas mono u oligopólicas permanentes concedidas por decisiones depolítica mantenidas a lo largo del tiempo. Esto es, una estructura de restricciones que efectivamente indujo laproducción de prácticamente todas lascombinaciones catastróficas de los males públicos buropoliticos y, en consecuencia, el que las megarrentasburopolítica y empresarial adquirieranuna dinámica que pauperizó a la sociedad y bloqueó su desarrollo. El Estadomismo terminó convirtiéndose en unmal público, en un Estado literalmenteantimoderno.
Segundo, por el contexto situacionalde Estado autoritario y economía cerra-
da, el establecimiento estatal pudo desarrollar una racionalidad socialmentedepredadora que, adecuadamente encubierta bajo un "proyecto nacional" delegitimidad estatista, implicó la creciente macroineficiencia comparativade la economía nacional en el contextointernacional y condujo directamente ala crisis financiera externa de la que aúnhoy, después de 10 años, prácticamenteninguno de los países periféricos ha logrado salir, aunque la situación generalhaya sido en los últimos años bastantemenos grave en muchos casos.
y tercero, con base en los dos elementos anteriores, las sociedades quevivieron bajo este tipo de Polis, tendieron a protagonizar una trayectoria decrecimiento precario y dependiente (delahorro externo), marcado por pauperizaciones inflacionarias de la sociedad(por el desequilibrio permanente de lasfinanzas públicas), con estrangulamiento externo cuasi-permanente (porla inexistencia de orientación exportadora, dada la política industrial y comercial) y con la peor distribuciónfactorial, familiar y personal del ingreso conocida. O mejor: por ser incapaces de sacarse de encima un Estadoprivado y depredador, antimoderno, yde darse una Polis, pública, liberal democrática, tales sociedades se volvieron "atrasadas" o se atrasaron aún másdesde 1945... respecto de las que sí sela dieron.
76 PoünCAS PúBLICAS
3. A manera de conclusión:breves reflexiones sobrelos problemas públicos
actuales de las sociedadesperiféricas
El análisis anterior parece confirmarnuestra tesis teórica general que postulala conexión causal sistémica entre elcarácter estatal público y la minimización de la probabilidad de producciónde combinaciones catastróficas de losmales públicos buropoliticos y desarrollo en el largo plazo. El Estado liberaldemocrático sería así el "marco institucional", la "máquina estatal", la tecnología de organización del Estado máspoderosa de la historia conocida paraincrementar sistémicamente el bienestar público y el "problema del desarrollo" en las sociedades periféricas,especialmente en las latinoamericanas,no sería un problema "económico" de"falta" de capital, de "falta" de recursoso de cualquier otra "falta" de naturaleza"económica". La falta genuina, relevante y decisiva estratégicamente, el problema público central, sería precisamente la falta de esa "máquina estatal"o, en los pocos casos donde puede considerarse que existe, la falta de carácterpúblico de la misma comparativamenteindispensable en el mundo actual. Todas las demás "faltas", sin duda existentes e incluso dramáticamente reales, sonlas distintas formas en que los costos
socioeconómicos y culturales de aquella se han acumulado a lo largo de décadas y lo seguirán haciendo en lasmismas o distintas formas mientras ellapersista. Por ello, modernización es elproceso sociopolítico de asumir la faltay resolverla disolviendo la antimodernidad estatal e instaurando el Estadopúblico, la Polis liberal democrática.
Esto implica que la ideología economicista, tecnocrática, es tan negativa ypeligrosa para el bienestar público como la nacionalestatista, pues instaurauna fantasía sustituta: "nada de lo queha sucedido en el mundo en desarrolloa partir de 1982, hubiera sucedido si losgobernantes hubiesen aplicado políticas económicas correctas". Ergo, "teniendo polilicas económicas correctas,no importa que el Estado siga siendoautocrático".
Tratase pues de otra forma de la misma "lógica del amo" precapitalista quese resiste a morir, a asumir la vieja tesisde los levellers ingleses, según la cualla única garantía posible de la permanencia del "bienestar común" es el derecho individual público a elegirperiódicamente a los ocupantes de lospoderes estatales... aunque ahora nosotros, hijos de nuestro tiempo, sepamosque tal garantía es ciertamente incompleta e insuficiente, pero no por ellomenos decisiva.
En consecuencia, aunque desde1982 el grueso de los gobiernos periféricos están exógenamente intervenidosy obligados a pagar su sobreendeuda-
REVISTA DE ADMlNJSTRACIÓN PúBLICA 77
miento, no es en absoluto esperable quela crisis histórica de desarrollo se resuelva, como hasta ahora lo han pretendido el FMI y el BM, sólo con "nuevasy mejores" pohticas gubernamentales,salvo si puede argumentarse que implican un incremento en el carácter público sistémico del Estado o la aboliciónde la impunidad y discrecionalidad delgobernante, la disolución de la antimodernidad estatal y el avance hacia Polisliberal democrática. Criterio generalque de partida permite considerar conextremo escepticismo estratégico loscada vez menos casos en los que la"racionalización" de las políticas gubernamentales, sobre todo en materiamacroeconómica, coexiste con la mantención de los atavismos despóticos enmateria política, en especial en lo referente a la violentación sistémica de losderechos del ciudadano a decidir quiéngobierna, así se trate del orden municipal, del orden estatal o del federal. Como todo indica que sigue siendo el casomexicano aún hoy ..
Si por "maquiavelismos periféricos"de la élite gobernante, el costo públicode una presunta "modernización" delestilo y la ¡y::.tica gubernamental es elbloqueo de la instauración del ciudadano como propietario colectivo real delEstado, de la instauración de la democracia, tarde o temprano se descubriráque los beneficios así conseguidos, enel caso en que los hubiese, serán conmucho rebasados por la acumulación de
los múltiples efectos negativos de talcosto inicial, en el mediano plazo oincluso antes. Sólo la pretensión de continuar cosechando "mientras se pueda",mediante algún cambio del modelo depolíticas, los beneficios privados sistémicamente asociados a la antimodemidad estatal y la indefensión perceptivadel ciudadano, así como la permisividad externa, podrían explicar tal sincretismo técnico-político.
Por ello nos parece que un enfoqueestrecho de política pública no es adecuado a la complejidad que reviste elproblema del desarrollo en las sociedades periféricas y en especial en Latinoamérica7 3 Precisamente porque en ellasel problema estatal dista mucho de estarresuelto, los gobernantes disponen decampo de maniobra suficiente paratransformar un. tal ingeniería gubernamental en el medio idóneo para encubrirante la ciudadanía todo tipo de cambiostécnicos"gatopardistas" y bajo formasnuevas, seguir infringiendo lesiones albienestar público presente neto en condiciones de "estabilidad política". En elcorto plazo es posible que así puedagenerarse, como en nuestro caso, unaracionalización incluso profunda de diversos aspectos importantes de la politica gubernamental tradicional. Sinembargo, en ausencia de Estado liberaldemocrático, o de un salto relevante enel grado comparativo de carácter público estatal, según elcaso, tales "avances"tienden a ser en el mejor de los casos
7JAunque esta ergumenracíóe tambiénpuede sostenerse consísrentememe, en sus rasgos esenciales, en el caso delas sociedades Iiberal-democráticos. Véase al respecto el excelente texto de Wagnerel. al 1991.
78 POLtnCAS PúBUCAS
coyunturales y aun si resultaren sustanciales en el mediano plazo el saldo neto,como dijimos; será negativo o sustancialmente menos positivo del que seríasi no se mantuvieran los atavismos despóticos en materia política.
Un enfoque estrecho de política pública, por su propia naturaleza e inclusocon la mejor intención de sus cultivadores por promover la eficiencia gubernamental, tendería pues a apoyar ysumarse a las fantasías de la ideologíanacionalestatista o de la economicista.Más aún, podria convertirse rápidamente en el guante de seda de la manodepredadora tradicional pues tendería a"olvidar" que en el mundo periférico,poco, muy poco se puede hacer realmente, si el ciudadano no asume quepor la peligrosidad potencial que tienepara su bienestar individual y colectivotodo gobernante, la condición sine quanonde su desarrollo es su propia instauración como Estado liberal democrático. No primariamente por juicio devalor, sino simplemente por interés económico individual, pero ilustrado y estratégico.
Sin embargo, si bien la democraciapuede argumentarse como el quid proquodel incremento permanente del bienestar individual y público precisamente por su potencialidad sistémicoeconómica, ello no significa que conello sea esperable ipsolacto que se acceda a una trayectoria de desarrollo. Enparticular, no es esperable que puedaresolver en el corto plazo el grave problema de que las "ideas públicas" aso-
ciadas al poderoso hechizo de la ideología nacionalestatista, que validaron ladepredación buropolítica que condujo ala crisis, en muchos casos siguen predominando. Lo que vuelve improbahleque tal depredación desaparezca. Desdeel punto de vista del bienestar púhlicopresenteneto, una "izquierda" nacionalestatista tiende a ser, por su propianaturaleza, significativamente más negativa que una derecha autoritaria peroracional en materia de política económica estratégica.
Tampoco la instauración de la democracia puede resolver ipsolacto el gravísimo problema público, complementario del anterior, que constituye la tradición cultural depredadora de los buropolíticos periféricos. La producciónsociopolítica de una clase política moderna, no es esperahle sino en décadas. Aunque puede acortarse sustancialmente concastigos públicos ejemplares.
Por otro lado, es de considerarse consumo cuidado, el que iniciar un "tránsito a la democracia", desde un Estadoautocrático, totalitario o autoritario, sinen paralelo adoptar una política económica estratégica macrorracional, puederesultar catastrófico y lo inverso no necesariamente, como muestran mutatismutandis los paradigmáticos casos de lahoy ex URSS, por un lado, y el caso deChina y el nuestro, por el otro.
Asi mismo, después de décadas dedespotismo burocrático autoritario lasestructuras constitucionales y legislativas en general pueden considerarse en
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sí mismas males públicos jurídicos. Difícilmente puede esperarse la generaciónsistémica de carácter público estatal, demaerorracionalidad gubernamental y, enconsecuencia, de desarrollo manteniendointactas tales estructuras.
En el contexto de una sociedad hiperpauperizada, violentamente divididasociopolíticamente e indemne a su percepción, como buena parte de las sociedades latinoamericanas, todo lo anteriorplantea graves problemas técnicos y sociopolíticos.
En consecuencia, la extrema complejidad del macroproblema del desarrolloen las sociedades periféricas, convoca auna combinación inédita de saber técnico, cultura sociopolítica moderna y lucidez política estratégica. Se trata en verdadde la invención histórica de formas singulares y factibles de Estado liberal democrático. Máxime en un horizonteprospectivo mundial marcado por unainédita internacionalización orgánica devirtualmente todas las dimensiones de lavida social. Esto es, por la creciente naturaleza pública mundial de "los problemasfundamentales del hombre en nuestra civilización", como diría Lasswell.
Tal extrema complejidad exige,creemos, unenfoque amplio de políticapública que, desde el punto de vista delpúblico ciudadano, sea capaz de proveerlo con las herramientas técnicas necesarias para resolver políticamente losproblemas constitucionales y legislativos, los sistérnicopolíticos, los socio-
culturales y los propiamente gubernamentales, implicados en la disoluciónde la antimodemidad estatal. Los cultivadores de tal enfoque lo harían, también, no primariamente por juicios devalor, sino por Ser "gente grande", porinterés económico individual, pero ilustrado y estratégico. Incluso habríamosquizá algunos pocos que lo haríamosademás por instinto puramente estético.
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Los autores son investigadores de laUAM Y desean mencionar que buenaparte de este trabajo fue elaborado durante su estancia como Research Fellows 91-92 en The Harry. S. TrumanInstitute for the advancement 01' peace,the Hevrew University 01' Jerusalern,Israel.
Políticas Públicas: Interrogantes
Omar Guerrero
El cultivo dc las políticas públicas, hoyen día con gran desarrollo en México,invitan a la elaboración de reflexionesy, más allá incluso, al planteamiento deinterrogaciones sobre su concepto, función y futuro.
¿Cuál es el conceptoestricto de las políticas
públicas?
Las políticas públicas, por lo general,han sido destacadas como un campo delsaber que denota un significado pluridisciplinario. En muchos aspectos, laconvergencia en su seno del análisis desistemas, la investigación de operaciones, la cibernética y las ciencias sociales aplicadas, otorgan a las políticaspúblicas un significado de articulación,cobertura y congruencia pluridisciplinario, ciertamente difícil. Además, en el
entendido que esta compleja combinación de saberes comprenden disciplinassujetas al debate, la selección de temas,aspectos o enfoques de estas ciencias yconocimientos sugiere la aplicación deuna selección tácitamente arbitraria; yriesgosa ...
Quizá esto explique por qué, gradualmente, las políticas públicas hanpropendido a convertirse gradualmenteen una disciplina especializada o, másbien, en una ciencia social especializada, como la sociología. la ciencia política y la administración púhlica. En estesentido, en la medida en que es en losEstados Unidos donde su cultivo es masintenso y que la tónica del desarrollo delas ciencias sociales ha sido la vía de laespecialización, es posible que las políticas públicas gradualmente se transformen, de pluridisciplina, en especialidady. como las ciencias sociales, perfeccio-
84 POLmeAS PúBLICAS
y con el apoyo del derecho administrativo, la actividad del gobierno ha sidoabordada en la normalidad que forja laexperiencia histórica, por un lado, y lanormativa actual que estimula y cuidala ley vigente.
Quizá la diferencia específica de lasCiencias de las Políticas sea, ante laCiencia de la Administración, el tipoconcreto de actividad de gobierno a quese orienta, y que como explaya Frohock, es estimular la cooperación socialo desestirnular el conflicto. Esta proposición, que hice en un artículo publicado recientemente, parte del principioque el gobierno no sólo se desempeñaante escenarios nonnados y normales,como dicta el espíritu del Estado dederecho y tiene como misión la administración pública perpetuar, sino anteescenarios caracterizados por la complcjidad, la incertidumbre, los riesgos ylas contingencias. Garcia Pelayo ha explicado que, en contraste al mundo ordenado y pacífico donde se desenvuelve la administración pública, puessu vocación es estimular la concordia,la previsión y la continuidad, la política(Polities) se desenvuelve en los fragores dc la competencia, en el combate delos opuestos.
Si, como sabemos, el gobierno espolítica y es administración... y es Policy, opera por tanto dentro de escenariosinestables,inciertos, imprevisibles,para los cuales los instrumentos de laplanificación resultan estrechos. Si algún valor tienen las políticas públicases, precisamente, producir conocimien-
tos y métodos de acción para que losgobiernos se desenvuelvan con resultados crecientes de calidad, dentro de estos escenarios.
¿Flujo O cauce?
Aquí hemos optado pondefinir a la política pública como un tipo de actividaddel gobierno, aquella que se encaminaa estimular la colaboración social o inhibir el conflictoj Sin embargo, estrictamente quien propone esta aproximación conceptual se refiere, textualmente, al "patrón de conducta" del gobierno, es decir, el trazo por el que cortela acción, más o además, de la acciónmisma. Es el cauce que determina yorienta el curso a seguir por la actividadgubernamental. Hay que recordar, amodo de ejemplo, que Dye se refiere alo que el gobierno opta por hacer, o nohacer, es decir, el acto de elegir más quela elección hecha y en curso.
Éste, en mi opinión, constituye unproblema epistemológico fundamentalpara la política pública, pues orientadasólo al cauce o la elección del cauce,traslapa sus aportes con la teoría de la,decisiones y, más en lo general, con lateoría del comportamiento administrativo propuesta por Herbert Simon desde1944, cuando apareció su artículo "LosProverbios de la Administración". Deser así, las políticas públicas quedaríanencerradas dentro de uno de sus variosafluentes, la teoría de las decisiones,con soslayo de los demás.
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ne SUS asociaciones académicas, su curricula universitaria, sus perfiles de desempeño profesional, sus revistas, susdiccionarios, sus idiomas, sus profesores, sus alumnos...
¿Políticas públicas?
Otro problema central es la palabra Política misma, que 'procede del ingléscomo Policy. Hay que recordar que paralos anglófonos la voz Poluics es lo queWeber definiría como la dirección delEstado o el esfuerzo de inf1uir en quienlo dirige. En contraste, Policy evoca,según Fred Frohock, el patrón de accióngubernamental que estimula la cooperación social o desestimula el conf1icto;o como lo refiere Thomas Dye, Policyes lo que el gobierno opta por hacer o nohacer. Es evidente, además que Politicses elobjeto de la Ciencia Política y Policyde la Ciencia de las Políticas. Por tanto,cuando en español escribimos Política,como traducción del inglés, a qué nosreferimos: ¿a Politics o Policy?
Tanto Lasswell, como Dror, en antiguos trabajos -ya publicados en español por Luis Aguilar- advierten de lanecesidad de cuidar el término y el concepto Policy.
¿Qué es la política pública?
Arriba nos hemos referido a dos definiciones de politica pública. Hay más,
muchas mas, tantas como los enfoquesque destacan discrecionalmente algúnaspecto de la política pública. y sinembargo, tratándose de un campo delsaber, sea como pluridisciplina o disciplina individual, su cultivo debe congregar un interés común de losacadémicos y profesionales dedicadosa ella. Por tanto, debe entrañanun objeto, campo o estudio definido.o al menosrelativamente definido.
Ese objeto o materia es, según muchos de sus tratadistas, ,el gobierno,-Ymás en concreto, un aspecto del gobierno: su acción, pues el espíritu vital delas politicas públicas es perfeccionaresta acción, hacerla más racional. Porello, se han establecido centros de investigación y desarrollo de metapoliticas, es decir, de "las políticas de laspolíticas", y desenvuelto una variedadde técnicas de control, evaluación y dirección; amén de complejas metodologías para su elaboración y análisis.
y sin embargo, en las politicas públicas todo es gobierno, pero en gobiernono todo es políticas públicas. La cuestión es, en efecto, que no resulta claro.en qué aspectos la acción del gobiernoha dejado de ser un campo de interésinherente a la Ciencia de la Administración, y cuando lo empieza a ser, inherentemente, de las Ciencias de lasPolitieas. Aquella tiene mas de 200años de cultivar a la actividad del gobierno como su objeto o materia deestudio, por cierto de manera aplicada.
86 POÜIlCAS PúnLICAS
,¿Privada, la política?
El padre mismo de las políticas públicas, Harold Lasswcll, las imaginó comoun medio para mejorar al gobierno, ysin embargo distingue a las políticaspúblicas y las políticas privadas. Segúnlo expresa, las corporaciones privadas yaun los individuos tienen políticas, esdecir, Policies. Si fuera de tal modo, lanoción misma habría perdido toda significación, pues como afirmaba AdamSmith hace muchos años, la diferenciaen Inglaterra entre la Pollee y la Policy,es que la primera se refería a la administración de la ciudad como congregación cívica, en tanto que la Policyera elarte del gobierno, el conocimiento delas reglas, principios y máximas destinadas al buen gobierno.
No hay que olvidar que para los anglófonos Polity significa, literalmente, régimen o Constitución política, y Policy elcurso de acción colectiva referente a lamisma. Ambas son inherentes a la ciudadanía, a lapolítica comooficio de civilidadde los miembros del Estado, y por tantoPolicyno puede referirse a lo privado.
¿Quiénes fundaron a laspolíticas públicas?
Es aceptado, por méritos propios,que Lasswell fundó a las políticas pú-
blicas. Méritos similares se ofrecen aLindblorn y Oror. Pero, dentro de lanoción misma de las políticas públicas,en el sentido que las cultivan estos autores y sus discípulos, existen precedentes históricos apenas pincelados en lostextos modernos del tema. En muchosaspectos, las políticas públicas ofrecenun asombroso acto académico de restauración o reanimación de antiguasdisciplinas, que se creían sepultadas oestaban olvidadas. Pero de esto no trataremos, mejor llamaremos la atenciónsobre antecedentes mas próximos.
Nos referimos a la teoría de la política pública que, desde 1926 y hasta mediados de los cincuenta se constituyó enlos Estados Unidos como principal intento de ruptura epistemológica, frentea la dicotomía política- administración.Precursores de la administración pública estadounidense, como Leonard White, Marshall Oimock y John Gaus,además de John Pffifner, y mas recientemente Félix Nigro e Ira Sharkansky,están cultivando a la política públicadesde entonces y de manera continua.En muchos sentidos, sus contribucionesadelantan las ideas de Lasswell, pero seciñen a la administración pública y carecen de un prospecto pluridisciplinano,
Falta, dentro de la actual tradición dela política pública, ofrecer un lugar aestos autores y, más en lo general, otor
gar a la administración pública el reconocimiento que merece como nutriente
__ REVISTA DE APMINISTRACIÓN J:>ÜBUCA
de su estudio. Al respecto hay avancessignificativos, pues cultivadores de unoy otros campos están lahorando en terrenos comunes, de modo que BarryBozeman está trabajando las relacionesentre la gerencia púhlica y el análisis depolíticas; W. Rhodes, por su lado, yMyung Park, por el suy.o, se han adentrado en el terreno de los vínculos entreadministración púhlica y política pública; y Arnold Meltsner, finalmente, haprofundizado sobre el papel de los analistas de polilieas en la hurocracia, recordándonos que la primera contribución de Yehezkel Oror al tema, sobrelos analistas de políticas, se referia a suprofcsionalización como funcionariosdel gohierno.
¿Y el aporteIberoamericano?
Finalmente un comentario relativo a lascontrihuciones iberoamericanas al cultivo de las políticas públicas, pues aunque la disciplina es anglosajona, yprincipalmente estadounidense, no debemos soslayar los trabajos muy destacados de académicos y profesionales denuestro subcontincnte.
En primer lugar, hay que suhrayar elpapel desempeñado por Luis Aguilarpara animar el estudio de las políticaspúblicas en México, tanto en la catedra,como por medio de la imprenta. Sureciente obra sobre el tema es ya un
libro indispensable para quienes deseanenterarse de las políticas públicas. Hayque mencionar el papel actual delITAM, con su diplomado y su Maestríaen Políticas Públicas, así como el delColegio Nacional en Ciencias Políticasy sus dos cursos sobre Política Gubernamental, en colaboración con el INAP;Y la UAM-Xoehimilco y sus contribuciones docentes muy significativas.
No podemos omitir los trabajos precursores de Samuel Schmitt, que produjeron la edición de la obra de YehezkelOrar por el Fondo de Cultura Económica; y ellihro de José Galván Escobedotitulado Introduccián al Análisis de Poliricas Públicas, aún sin salir de la imprenta.
En otros países destaca el Programade Gestión Gubernamental y PolíticasPúblicas desenvuelto en la Escuda Nacional dIO Administración Pública deBrasilia, único en su género, y que hadotado a Brasil de la primera generación de hacedores de políticas dentro desu servicio civil de carrera, a pesar delas limitaciones a que se ha enfrentado.Hay que resaltar el papel de HéctorCoutinho, cuya pasantía en la EscuelaNacional de Administración francesa setradujo en la institución de aquella otraEscuela y la formación del mencionadoPrograma, y su propia tesis de posgradosohre estos significativos hechos.
No podernos olvidar el Curso de AltaGerencia previsto para los servidorespúblicos de carrera argentinos, dentrode los programas de formación del
88 POLÍTICAS PúBUCAS
IN AP de aquel pais, y h. trabajos simi
lares que se han realizado en la EscuelaGraduada de Administración Públicade Puerto Rico.
Finalmente, debemos mencionar elCurso de Políticas Públicas organizadopor el Ccntro Latinoamericano de Administración Púhlica verificado en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, y quecongregó a una gran cantidad de catedráticos iberoamericanos seleccionados para introducir y fortalecer los
cursos sobre el tema en sus respectivos
paises; además del programa de modernización curricular en la región, y entrecuyos objetos destaca el proyecto deintroducción de materias y seminariossobre politicas públicas, y en el cual hetenido el honor de participar.
El cultivo de las políticas públicas esprometedor en México, pero en la medida en que no seamos simples transmisores de los progresos de otros países,sino protagonistas del avance.
La evaluación de alternativasen el análisis de políticas públicas
Gonzalo Robles Tapia
Introducción I
La evaluación de políticas públicasdentro del enfoque racionalista es elprincipal tema que trataré en la presenteponencia, al término de la cual esperohaber comunicado la gran importanciay potencial que a mi juicio tiene en lapráctica actual del análisis de políticas.
En el desarrollo que sigue -una vezresumido y contrastado el enfoque racionalista y especificados nuestros puntos de partida- situaremos el paso dela evaluación dentro del proceso racio-
nalista de análisis de políticas; a continuación describiremos los tipos de criterios de evaluación y haremos algunosseñalamientos sobre la generación dealternativas.
Después, repasaremos con gran detenimiento en qué consiste la evaluación, qué son los modelos y cómo losutilizamos para predecir impactos dealternativas de política para resolverproblemas públicos, en función de latécnica de modelado a que se recurra.En seguida, abordaremos brevementela complejidad de la selección de alternativas.
Para terminar la exposición, haremosreferencia a algunas limitaciones de es-
IEI autor agradeceal Instituto NacionaldeAdministración Públicapor su amableinvitaciónpara participaren esteSeminario de Políticas Públicas y. por otro lado, al Lic. ósear Margáin y al Profr. Janathan Molinet por suscomentarios. sugerenciasy discusionessobrelas primeras versionesde este documento. Porsupuesto,el productofinal es de mi exclusiva responsabilidad.
90 POLfnCAS PÚBLICAS
En contraste, el enfoque racionalistapropone que se puede mejorar la tomade decisiones a partir de un análisiscomprensivo y cuantitativo (en lo posible) de los factores que afectan la decisión dentro de un medio ambienterestrictivo.5 Como el objetivo es decidiróptimamente en estas circunstancias, esdecir, hacer mejor política pública, elmétodo para analizar propuestas de po-
El enfoque incrementalista describeel proceso político y considera que losproductos del análisis de políticas ayudan al tomador de decisiones más afortalecer su posición negociadora en elmarco de un complejo juego de fuerzaspolíticas, que como elemento de tomade decisiones. Por tanto, el grado deviabilidad política de propuestas es detertninante para la adopción de políticasque, como resultantes de la negociación, son (ligera o marginalmente) increme males a las ya existentes. En conclusión, el contenido de las políticas esrelevante por su impacto en el procesode transacción política, es decir, en lainfluencia que pueda tener para afectarel resultado, aunque no represente enbuena medida la acción pública que sedecida implantar."
el esfuerzo reconciliador de la "exploración mixta".
El enfoque racionalistapara el análisis de políticas
Dentro de la primera corriente se encuentran dos enfoques además del racionalista. Para fines expositivos,comenzaremos por describir el incrementalista, que surgió en respuesta aaquél, sintetizaremos el enfoque quemás nos ocupa y cerraremos esbozando
'Véase Henry (1992). pp. 294-2%.
3 Henry clasifica los modelos descriptivos de esta otra corriente en: de élite/masa. de grupos, de sistemas.institucionalista. neo-institucionalista, y de "corrientes y ventanas" (op. cit., p. 288). Considero que este último esdepanicular interés. por lo que recomiendo se consulte la síntesis dfel propio Henry (pp. 292-294) o su desarrollooriginal en: JohnW. Kingdon. 1984. Agendas. Allernatives,and Public Policies. Boston: Líttle. Brown aOO Co.
'Véanse Quade (1988). pp. 29-31, YAguilar (1992b), pp. 46-55
5Véase House y Shull (1988), pp. 148-149.
Dicho enfoque se sitúa en la corriente de pensamiento que se centra en losproductos o efectos de política pública,es decir, en las políticas mismas? adiferencia de la orientada a describirinteracciones de actores o elementosque intervienen en el proceso de definición de polñicas.!
Entrando en materia, considero conveniente primero situar en su contexto alenfoque racionalista dentro de la literatura del área para explicar la elaboración de políticas públicas y la toma dedecisiones.
ta aplicación del método racionalista y,en conclusión de todo lo anterior, delinearé dos de las tareas fundamentalesque en mi opinión debemos realizar enMéxico para la evolución de esta jovenárea de las políticas públicas.
lítica resulta de particular importancia.Por ello, este enfoque hace énfasis en elprocedimiento para llegar a mejorescontenidos de políticas. Incluso se hanllegado a delinear las características deuna "metapolítica", esto es, de una "política para hacer políticas" que contengareglas prescriptivas de análisis y dcci-.. 6
sion.
Por último, se ha propuesto un tercerenfoque de toma de decisiones quemezcla o combina elementos de los extremos representados por los dos modelos precedentes. La llamada "exploración mixta" C'mixed scanning"] consiste en un monitoreo general del sistemapara localizar áreas críticas y un análisisdetallado de las áreas que lo ameritan."Más recientemente se ha llamado a esteenfoque "administración, planeación otoma de decisiones estratégica". debidoa que, para hacer avanzar a organizaciones individuales en su conjunto dentrodel medio ambiente que las rodea, eladministrador proactivo debe sintetizarrecursos incrementalistas y racionalistas en la toma de decisiones.s
Con lo anterior simplemente he pretendido introducir los diversos enfoques para que, a partir de ellos y sobreuna hase común de entendimiento al
respecto, pueda enunciar ahora los puntos de partida de esta ponencia.
Los tres puntos de partida
En primer lugar, quiero hacer énfasis enel aspecto práctico del análisis de laspolíticas públicas. Sin duda, reconozcode inmenso valor la contribución deinvestigaciones que realicemos paradescribir elementos y modelar sus relaciones dentro del proceso de elaboración de políticas públicas y toma dedecisiones en nuestro pais. Sin embargo, creo que por lo pronto esto será unejercicio de mediano y largo plazos parael ámbito académico de México quecrecientemente se interesa en el área.
Por tanto, el aspecto que más me preocupa es el de la formación de cuadros deprofesionalescapaces de mejorar los contenidos, los productos de las políticas públicas. Me parece particularmente crucialcontar con este tipo de personas en elcontexto del actual esfuerzo del país paraavanzar hacia la modernidad en los diversos frentes de acción pública y, comoparte de esto, hacer más eficiente al Estado en la satisfacción de las demandas dela sociedad.f
6Sohrc la propuesta de Y. Dror véase a Aguilar (1992a), pp. 57-58, Ypara una discusión sobre lo planteado en estepárrafo consúltesc Henry, op. cít., pp. 296·306.
7Para una descripción general de enfoque véase Aguilar (1992b), pp.55-56; para una detallada, refiérase al articuloen que fue propuesto por A. Etzioni que aparece en esta segunda antología de Aguilar, pp. 265-282; Ypara unadescripción más operacional. consutrese House y Shull, op. cít., pp. 151-152.
'Basado en Henry, op. cít.. pp. 306-308. Este autor reconoce por cierto que la planeación estratégica es sobre todouna fonna de implementar política pública (p. 308).
~<;ta es una de las principales preocupaciones del ITAM que lo han llevado a ofrecer la Maestría en PolíticasPúblicas y a promover docencia e investigación en el área.
92 POLtTlCAS PúBLICAS
Como se mencionóantes, la corriente a la que corresponde el enfoque racionalista es la que provee el marco másadecuado para especificar cómo debe(así, planteado en forma prescriptiva)proceder un analista para lograr producir "buena" política pública. Dentro deesta línea; el enfoque incrementalistahace patente la necesidad de habilidades negociadoras del tomador de decisiones y, por otro lado, el de administración estratégica destaca requerimientos de visión y capacidad sintetiza
dora. Pero, como no es de sorprender,el enfoque racionalista es el que másénfasis pone en la preparación analíticapara elaborar y decidir sobre las políti
ca. públicas.
Así, en segundo lugar, quiero concentrarme en el método racionalisia. Elincrementalismo y las derivaciones dela "estrategia mixta" tienen, sin duda, sulugar en la investigación para el casomexicano, pero me parece que el para
digma racionalista ha cobrado gran importancia en la gestión pública actualdebido a las formaciones y ascenso de
las nuevas generaciones de servidorespúblicos. Por lo anterior, vale la penaconocer el método con algo de detalles
y mencionar algunas dc las limitacionesmás significativa. dcl enfoque racionalista. Además, en mi opinión dicho en-
foque muestra en particular un méritomuy relevante: promueve la proactividad analítica para obtener resultados
prácticos.
En tercer lugar, me concentraré en laevaluación ex-ante de las políticas públicas. Para la toma de decisiones y parael diseño de políticas se requiere comoinsumo una cuidadosa evaluación delos resultados de cada curso de acciónbajo distintos escenarios, por lo que sehace necesaria la utilización de herramientas evaluatorias antes (de ahí exante) de la implantación de las políticas.Por la importancia de la aplicación deeste herramental para lograr efectividaden la práctica, les daremos partícularatención.
En suma, en lo que resta de estaponencia nos centraremos en la aplicación práctica del método racionalistapara la evaluación ex-ante de políticaspúblicas
El proceso racional deanálisis de las políticas
A lo largo del proceso de análisis depolíticas públicas se genera información de calidad para la toma de decisiones gubernamentales. En este procesoel analista formula alternativas y recolecta evidencia para proporcionar consejo fundamentado al que decide la.
93REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA ---''''
políticas (llamado el "cliente" en la literatura)!".
seable del mundo y de sus causas ycomplicaciones.
El objetivo es que este tomador dedecisiones del sector público sea másefectivo en su gestión, es decir, que losimpactos o consecuencias de los cursosde acción que seleccione logren aliviaren su implantación los problemas públicos. Éstos se definen como aquellas situaciones o estados del mundo que gruposde la sociedad o servidores públicos perciben como indeseables; esta definicióndestaca la oportunidad de acción públicapara elevar el bienestar social.
Existe un buen número de propues
tas en la literatura para describir lospasos del proceso. 11 En forma simpli
ficada éste puede presentarse de la siguiente manera:
PRIMER PASO: Definición delproblema. Ésta consiste en la identificaciónde las caracterlsticas del estado inde-
SEGUNDO PASO: Especificaciónde criterios de evaluación. A partir dela definición del problema se hacen explícitas las metas (objetivos globales delargo plazo), los objetivos derivados delas metas (estados concretos y específicos del mundo) y así los criterios deevaluación (dimensiones específicascon las que se evaluarán las alternativasde política). Los criterios son todas lasreglas, medidas, estándares y atributosde las alternativas que habrán de guiarla toma de decisiones en la selecciónentre políticas, ya que miden el gradoen que cada una de ellas cumple con losobjetivos planteados. 12
TERCER PASO: Eliminación de alternativasde acción. 13 Las alternativasson todas las acciones públicas que seformulan para aliviar el problema (esto
IOpara fines de esta ponencia, el "cliente" se define como el tomador de tiempo de decisiones del sector publicoque contrata los servicios del analista de polüices públicas para la producción de reportes de diagnóstico yrecomendaciones que kle sean útiles para lograr una gestión efectiva. El término se ha utilizado especialmente enel contexto norteamericano para referirse a la clientela de los servicios de consultoría qie ofrecen empresas deconsultoría, academices. "think tanks" (o centros de análisis de política pública) y otras instituciones de investigación de política. Dicha clientela no se limita al gobierno (de cualquier nivel), sino que también incluye aasociaciones de grupos, cámaras de industrias, sindicatos, etcétera. que aunque no toman las decisiones públicas,si las influyen mediante la negociación apoyada en estos análisis y en el "lobbyíng" (rcabíldeo") que se da en elproceso político de definición de políticas. 1..1 relación del analista con el cliente le plantea al primero interrogantessobre aspectos de metodología. comunicación y comportamiento ético. (Basado en Weimer y Vining (1992), p.12)Para el caso de México se ha advenido en los últimos años un crecimiento de la oferta de los servicios deconsultarla relacionados con política pública, pero dcbio señalar que son necesarios estudios al respecto paradocumentarlo.
IIToda la discusión que sigue sobre el proceso y sus pasos es una síntesis de las definiciones, planteamientos ypropuesta" que se hacen en Bardach (1992), Patton y Snwicki (1986), especialmente cap. 2; Quade, op. cit.,especialmente cap. 4; Stokey y Zechauser (1978), especialmente ceps. 1 y 15; YWeimer y Vinning, op. cit., cap. 8.
12Basado en Patton y Sawicki, op. cit.• pp. 139~ 140.13La gran mayoría de los autores sigue este orden, Bardach, en contraste, propone inicialmente construiralternativas y Juego seleccionar criterios (aunque reconoce que el orden no es forzoso) con el objeto de incentivarla generación de una buena gama de opciones top. cu.í.
94 POLlnCAS PúBLICAS
es, resolverlo al menos en parte). Típicamente involucra generación y manipulación de politic as y, por cierto,siempre se debe formular la opción statu qua, ya que sirve de caso base paracomparar los diversos impactos de lasotras alternativas.
CUARTO PASO: Evaluación de poluicas attemativas. El objeto de este pasocrucial es proyectar, auxiliándose de modelo de evaluacion; los resultados, impactos o consecuencias de las accionespropuestas bajo distintos escenarios.
QUINTO PASO: Selección de alternativas. En este paso se presenta y seanaliza la forma en que las alternativasconsideradas cumplen con cada uno delos objetivos planteados, medido esto através del respectivo resultado para cada uno de los criterios, Cuando no hayclaro predominio de una alternativa, esnecesario que el tomador de decisionesdefina los llamados "trade-offs" (o intercambios de una cosa por otra) entreobjetivos, lo que es bastante difícil einvolucra valores personales.
El proceso descrito anteriormente esiterativo, ya que en la práctica se vanhaciendo aproximaciones a medida quese recolecta y procesa mayor cantidad
de información. Por cierto que, ademásde la recopilación de datos, es muy importante la comunicación efectiva dirigida al tomador (o tomadores) de decisiones, tanto verbal como escrita, tantotextual como gráfica, relativa al procesoseguido específicamente para cada caso:1410s problemas, las alternativas posibles, los criterios para evaluarlas, susconsecuencias proyectadas, el cumplimiento de objetivos, etcétera. 15
Posterior a la toma de decisiones, quebien puede involucrar a varios actores ypara los cuales hay que emprender unproceso de convencimiento para su adopción,vendría la implantación (después deun diseño detallado de la política) y, unavez emprendida, la evaluación ex-post dela politica. Estos aspectos, sin embargo,escapan a los alcances propuestos al principio de esta ponencia.
A continuación trataremos con mayor detalle los pasos señalados de esteproceso, excepto el primero. Por estoúltimo, supondremos que el problemapúblico ha logrado ser estructurado enun grado razonable como para formularmetas y objetivos de acción gubernamental. Cabe agregar que, debido alcarácter iterativo del proceso, la defini-
l4para un tratamiento sobre el papel de la adecuada comunicación en el proceso de análisis de políticas públicasse recomienda Patton y Sawicki, op. cit., cap. 3 especialmente pp. 71-97; Y Weimer y Vining, op. cit., cap. 8,especialmente pp. 237-241.
15 La mayoría de los autores acepta o favorece que el analista haga recomendaciones directas a su clientefundememadas en la invcsrigacion efectuada. Entre los relativamente escépticos se encuentra Quudc, quienconsidera que el analista debe proveer la mayor cantidad de evidencia lo mas objetiva posible y tener muchocuidado en la formulación de recomendaciones para que el cliente pueda lomar decisiones después de ponderar élmismo dicha evidencio. (op. cit.. especialmente pp. 58-63).
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ción del problema se puede (y debe) irrefinando continuamente en los pasossubsecuentes.
Tipos de criterios ygeneración de alternativas
Antes de la evaluación de alternativas debemos contar con los criterios ycon las opciones de politica propuestaspara corregir los problemas"
La especificación de criterios'" proviene de la formulación de metas. Éstasson los objetivos globales y de largoplazo relacionados con los problemas encuanto a que representan las percepciones de lo que debe ser la labor públicapara resolver las situaciones indeseabies. Engeneral, esta labor debe procurarel incremento en el bienestar social, netode los costos asociados con cada política.
Ahora bien, a partir de las metas sedefinen los objetivos, que son intenciones de acción pública más específicasque las metas en lo referente a tiempo,espacio y población objetivo. Así, loscriterios indican las diversas dimensiones de dichos objetivos que interesanpara evaluar las alternativas; es decir, laselección de criterios es un paso crucialpara la operacionalización de la evaluación de políticas, la cual consiste enpoder comparar alternativas bajo las
mismas reglas. Éstas incluyen: "costo,beneficio, efectividad, riesgo, viabilidad política, facilidad administrativa,legalidad, incertidumbre, equidad,tiempo de realización". 17
El último nivel de operacionalización es la selección de medidas (cuantitativas en lo posible) asociadas concada criterio y para las distintas dimensiones a evaluar.
Hasta el momento hemos dicho quelos criterios sirven para evaluar el gradocon que cada alternativa cumple los objetivos planteados, en función de los resultados que obtiene de las proyeccionesde resultados. Ahora es necesario plantear en qué ámbitos aplican los criterios.
Se han propuesto cuatro categoríascomplementarias de criterios. 18 La primera, llamada de viabilidad técnica,mide la efectividad real para el logro delos propósitos de los resultados de laejecución de las políticas. Por ejemplo,cn el caso de ciertas política, anticontaminantes, la pregunta sería si en realidad se reduce (en forma significativa)la generación de ozono, sin incrementarlos niveles de otros contaminantes.
En un segundo grupo se encuentra lafactibilidad financiera y económica.Aquí interesa, por un lado, la forma enque puede financiarse una política, incluyendo obviamente los recursos Iiscales que hay que destinarle, y por otro,
16La siguiente discusión sobre los criterios está basada en Pauon y Sawicki. op. cit.. cap. 5.
17 Tomado de Pnrton y Sawicki, op. cit.. p. 140.
IH ídem.pp. 156-167.
96 POlmeAS PúBLICAS
el grado de eficiencia económica conque se puede lograr esa polftica. Específicamente, se trata de criterios de costo-beneficio financiero y económico ensus diversas variantes.
En tercer lugar, se encuentra la viabilidad política de las alternativas. Lapreocupación es si los grupos de poderrelevantes harán posible una implantación exitosa de la política o la bloquearán. Por otro lado, es importante considerar si el marco legal permite las acciones o si será necesario promover iniciativa. de reforma de Ley.
Por último, y no menos importante,es necesario considerar la operabilidadadministrativa para determinar si realmente es ejecutable la política con losrecursos humanos y materiales, capacidad organizativa de la burocracia ycompromiso institucional disponiblespara tal efecto, y de acuerdo con lasáreas de competencia legales establecidas para la ejecución de políticas en losdiversos sectores.
En cuanto a la. alternativas que habrán de formularse y evaluarse, cabedestacar que hay ciertos tipos que nodebe olvidarse incluir. Uno de ellos esel del caso hase, es decir el de "noacción" o statu qua. Lo que se hace esproyectar el estado del mundo con lastendencias actuales, en la ausencia deintervención pública correctiva de problemas. Para fines de comparación, estaalternativa es particularmente útil, porque permite medir la contribución decada una de la. otra. políticas en cada
uno de los criterios con respecto al casode inercia actual.
Tampoco hay que descartar experiencias previas, aunque hayan sido enotro lugar o contexto, para resolver problemas similares, ajustándolas por lasfallas que mostraron en su ejecución.
De igual manera, deben considerarselas alternativas que los mismos actoresinvolucrados en el problema proponenpara resolverlo, así como -en un espíriruincrementalista-políticas incrementales distintas (en uno o varios aspectosrelevantes) a las que están en marcha.
Por último, sobra decir que debe esperarse que las alternativas que con precisión se formularon y que se van aevaluar puedan cumplir razonablemente con los criterios planteados. De locontrario, es claro que no son opcionesrealmente relevantes y que su evaluación probablemente costará más en términos de tiempo y otros recursos de loque pueda beneficiar en la toma de decisiones. La combinación de polfticasno mutuamente excluyentes en "paquetes" o estrategias puede ayudar en estoscasos, o al menos, enriquecer tambiénla lista de políticas.
Evaluación de políticasy los modelos
El contexto del método racionalista esobtener la mejor alternativa (maximizarlo deseable o minimizar lo indeseable)
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA . .. _--'ll
para resolver un problema dado bajo lasrestricciones del contexto. En una palabra, se trata de optimar. Es evidenteque, para saber cuál es la alternativamás apropiada, el paso de la evaluaciónes crucial. 19
La tarea de la evaluación consiste enpredecir el estado del mundo bajo elescenario de la implantación de una alternativa de política.
La forma más usual de proceder es laconstrucción de modelos para predecirlas consecuencias o impactos de cadapolítica.20 Los modelos son abstracciones o representaciones simplificadasque describen las relaciones entre lasvariables más relevanles que interactúan en el mundo real. Sus resultadossirven para prescribir cursos de acción(recordemos que los modelos normativos parten de la descripción de causasy consecuencias).
que arrojen resultados." En una palabra, los modelos deben ser prácticos,manejando por tanto sólo lo esencial yestructural a un nivel apropiado de detalle para dar respuestas útiles.
Para hacer manejables los modelos, esnecesario hacer supuestos sobre los tiposde relaciones entre las variables relevantes para predecir, y entre éstas y los parámetros básicos del contexto. El ejerciciode especificar estas interrelaciones contribuye a la mejor comprensión de lasituación del problema y posiblemente ala formulación de nuevas soluciones. E.,decir, los modelos pueden proporcionarretroalimentación respecto a las concepciones o ideas iniciales de los participantes en el proceso de análisis de políticas.Además, sobre esta línea, otro beneficiode la construcción de modelos es queéstos ayudan a comunicar el razonarniente para recomendar políticas, porque hacen explícita la conexión entre cursos deacción alternativos1los respectivos impactos resultantes.i
No es objeto de esta ponencia repa~ar
las ventajas y limitaciones de los rnodelos23. Por otro lado. aunque tampoco espropósito entrar en detalle en las técnicas de modelado, creo que vale la penadescribir sus caractcrísitcas generalesen cuatro grandes categorías. en fun-
19 La discusión general que se presenta a continuación es UIUl suucs¡s de Panony Suwicki, (l1J. cít., C<lp. 7; Quudc.op. cit.. caps. 9, 10Y 11; YStokey y Zeckhauser. op. cít.. cap. 2.
20 La finalidad es de modelar la resolución de problemas, en contraste con el propósito cienufico elemodelar parndesarrollar y probar rconas.
21 Aquí nos referimos básicamente al procesamiento enla computadora y aí postcríor <ln:ilisis de resultados.
22 Planteamientos bnsodos en Quade, op. cit.. pp. 146-147.
2J Para una discusión al respecto puede consultar-se, por ejemplo. Stokcy y Zeckhnuscr. (IV cu.. pp. 19-2 L Y engeneral. Quede. (¡p. cit.. cap. 9.
98, _ POl,TnCAS PlJBUCAS
ción de su enfoque para resolución deproblemasr'" uso de cálculo, uso de experimentación, uso de representacióngráfica o fisica, y modelado implícito.Como podrá apreciarse, no todos losmodelos son cuantitativos o se basan enrelaciones explícitas entre los elementos del medio ambiente en que se implantarán las políticas.
La primera categoría incluye las técnicas de modelado de siluacionesgenerales por medio de expresiones matemáticas que describen las relaciones entre variahles. Por tanto, en estos modelos ana líricos la, proyecciones de losresultados de las alternativa, se obtienen mediante el uso del cálculo. Dentrode esta categoría se agrupa un buennúmero de técnicas cuantitativas, incluyendo entre ella, métodos de investif'ciónde operaciones y de cconometna.I .
Cabe destacar la importancia en lapráctica del análisis costo-beneficio como criterio para determinar eficienciaen el uso de recursos, ya sea desde elpunto de vista financiero -basado en
flujos de caja- o desde el económico,basado en hcneficios y costos para laeconomía en su conjunto y que incluyeaquellos que no están reflejados en losmercados en los beneficios y costos privados.26 Las medidas que comúnmentese calculan son el valor presente neto, latasa interna de rendimiento y la razónbcncñcio-costo-?y cada una de ellas tieneregla, para decidir si un proyecto es eficiente porque los beneficios sociales sonmayores a los costos sociales y cuáles hayque emprender en caso de satisfacer estaprimera condición. El valor presente neto-que es la diferencia entre el valor presente28 de los beneficios y el de los costos- es la medida que ofrece mayorconsistencia práctica en el ordenamientode alternativa, de inversión.é?
Como generalmente existe otra meta,además de la eficiencia, que con frecuencia es la equidad, entonces en loposible debe utilizarse un costo-beneficio "modificado" con pesos distributivos asignados a los respectivos costos ybeneficios de los grupos de la sociedadsobre los que recaen. Por supuesto, es
24 Esta clasificación y su descripción en las paginas siguientes es una síntesis de las propuestas de Quudc, (lp. cit.pp. l4R-152. en forma predominante. as¡ como de Stokcy y Zcckhauscr. np. cit.. ClIp. 2; Nagcl (1990). pp. 431-433,Ylvcrson (19R5), en gCllerul.
2.'\Véase c1lihrn de lvcrson, (lIJ. cit.. para descripciones de In aplicación, apoyada con ejemplos. de un buen numerode estas técnicas cuantitativas para resolución de problemas de administración publica en paises en desarrollo.
26 A las diferencias curre los beneficios (1 costos privados Y l{l~ sociales se les conoce COIllU "cxtcmalldades".
27 Adicionalmente se pude mencionar la del "periodo de recuperación". Estn medida. sin embargo. C.ISti!W enespecial a los proyectos de I..rga mudurncion en favor de los de 111.IS inmcdiam recuperación de 1.1 inversión. Estoúltimo puede causar inconslslendas con el valor presente neto.
28 El valor presente consiste en ];1 expresión precisamente en valor actual de unidades monetarias que ocurren endistintos momentos del tiempo.
291....1 tasa interna de rcndimicn« y la razón beneficio-costo pueden mostrar inconsistencias con el valor presenteneto. el cual, correctamente calculado. es siempre confiable para ordenar proyectos en función de su eficiencia.
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difícil y controvertida la asignación dcestos pesos, que está basada en valorespcrsonales.é?
Ahora bien, cuando los impactos dela otra meta son igualmente cuantificables pero -a diferencia de los casosanteriores- no son expresables en unidades monetarias, entonces se utiliza elanálisis cosco-efectividad. Éstc no nosdice, a difcrcncia del costo-beneficio, siun proyecto debe realizarse o no, sino sicumple esa otra mcta en la forma máseficiente.'! Aplicaciones de costo-efectividad dc gran actualidad son las evaluaciones de políticas dc protección delmedio ambiente y dc programas sociales.
Otros métodos analíticos para situaciones generales son: la programaciónlineal (para la optimación en la asignación dc recursos escasos partiendo demodelos matemáticos lineales), la programación dinámica (para la optimación en problemas no lineales), la teoríade colas (para soluciones analíticas dereducción dc tiempos dc espera), la teoria de juegos (para optimar en situaciones de conflicto), la tcoria de redes(para determinar secuencias y rutas críticas más convenientes), y la estimaciónde coeficientes de la recta de regresión atravéss de mínimos cuadrados o por máxima verosimilitud, estimadores con loscuales se pueden pronosticar estadística----- ~~_._- - --_ .._._-_._--
mente valores futuros de variables dcinterés.
La segunda categoría de técnicas sirve para modelar situaciones particulares por medio del uso dc la experimentación. Aquí podernos identificar dosdivisiones. En una de ellas se hacenesfuerzos para cuantificar resultados apartir de representaciones numéricasdel proceso real, es decir, se generansimulaciones del mundo. Dentro de estegrupo pueden destacarse simulacionesde juegos, de colas, el análisis de sensibilidad -dondc discrecionalmente semueven variables relevantes correspondiendo a escenarios del contexto- y el análisis de riesgo, que es unmétodo mucho más poderoso, aunquerequiere de más información.
Expliquemos brevemente este ultimométodo: cn el análisis dc riesgo se realizauna simulación -llamada "Monte Carlo" - para obtener la distribución deprobabilidad de una variable, Así puedengenerarse, por ejemplo, distribuciones decada uno de los valores presentes netosdc proyectos alternativos. En cada corrida de esta simulación se obtiene unresultado de proyecto cn forma aleatoria. Lo anterior es una forma de incorporar riesgo (esto es, incertidumbre qucse puede mcdir) al análisis costo-bcncficio. 32
so Véase al respecto Gramlích (1990), cap. 7, Por cierro que este libro constituye un excelente texto introductorioa la teoría y la practica del análisis de costo-beneficio en cl contexto de las politicas públicas. vense House y Shull.op. cit., cap. 3, para una discusión general sobre la aplicación de costo-beneficio en el análisis de polúicns publicas.
JI Buena parte de 1:1 discusión anterior esta besada en el planteamiento csqucmúlÍ\:n sobre los metodos de solución(o evaluación) que se presentan en wcimcr y vfning. op. cit., pp. 218-222.
32 Para una discusión mris nTnplia con ejemplos sobre la aplicación de ¡l1l¡ilisis (k riesgo en el ¡l1l¡ilisls d...· polili<."aspúblicas véase Housc y Shull, ofl. cit., cap. 4.
100 POLmeAS PúOLlCAS
Por último, la cuarta categoría es ladel "modelado implícito ", Aqui se encuentran los modelos "mentales" o"conceptuales", que son conceptos quese mantienen en la mente de analistas ytomadores de decisión y que ayudan enla predicción no cuantitativa del com-
Por tanto, la utilidad de estos árbolesde decisión es que ilustran el resultadotinal de cada cadena de decisiones en unambiente incierto (es decir, de cada escenario terminal), de tal manera que seaposible identificar las mejores alternativas. Cabe destacar que la forma dedeterminar el valor que el tomador dedecisiones dará a un beneficio monetario incierto depende de su actitud respecto al riesgo, i.e. si es adverso, neutralo amante del ricsgo.l"
resumen el proceso de toma de decisiones en un ambiente de incertidumbre.Esta última consiste en enfrentar múltiples estados del mundo posibles y mutuamente excluyentes que se derivan decada una de las elecciones de políticaque se va efectuando a lo largo delproceso. Como información se requiereestimar la. probabilidades de ocurrencia de todos los estados o escenariosrelevantes, así como los impactos (beneficios netos) de cada una de las consecuencia. que resultan de la combinación (en secuencia) de decisiones sobrecursos de acción y de eventos aleatorios(fuera del control del tomador de decisiones, pero previstos).
Cabe destacar en esta categoría losdiagramas llamados "árboles" en elanálisis ~~ ~t?~_~~~~ne> Est{)~esque~~~33 Véase Quudc. (lp. cít., cap. 11. en especial pp. 201-202.
3~ Para una explicación con ejemplos de aplicaciones de an:ilisis de dl..~cisiún en el contexto de poluicas públicasvéase House y Shull. op. cir.. cap. 5; lvcrscn. ()¡>. cít.• cap. 5; Panon y Sawicki. o¡J. Ót.. pp. J J3-118 Y241-246; YStokey y Zcckhauscr. (IV en.. cap. 12.
La segunda división contiene las técnicas de experimentación que involucran seres humanos que actúan enrepresentaciones de situaciones realesde interacción y toma de decisiones públicas, llamados "juegos operacionales".33 Una de sus grandes ventaja. esque incorpora aspectos intangibles obviamente no cuantificables, pero degran importancia práctica-tales comoel juicio o el sentido común de los actores. Estos modelos cualitativos se utilizan en la academia, por ejemplo encursos de negociación, pero su uso en lapráctica del análisis público -más alládel "¡,tú que harías si estuvieras en sulugar?"- es muy raro hasta donde tengo conocimiento, posiblemente por ladisponibilidad de información y lascondiciones de organización que se requieren para su aplicación.
En la tercera categoría rodemos ineluir las técnicas de modelado que integran en representaciones gráficas ofísicas los elementos relevantes quecomponen el contextode implantación dela. políticas. Por ejemplo, un diagrama deflujo esquematiza gráficamente un proceso con la secuencia de pasos que loeonforrnan. En ocasiones una maqueta uotra representación física pueden ser deutilidad para visualizar dicho contexto enla toma de decisiones.
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portamicnto que mostrarán individuosu organizaciones.P La forma más sencilla de estos modelos es la de la, analogías o metáforas. Otro ejemplo es ladescripción de escenarios ("scenariowriting"¡ -csto es, de las condicionesy consecuencias de la ejecución de políticas públicas- ya que son modelosmentales expresados verbalmente.
Yen tercer lugar, puede mencionarseel llamado "proceso Dclphi", que consiste en obtener, en forma iterativa yretroalirnentadora, los juicios o estimaciones refinadas de un grupo de expertos acerca de interrogantes relevantespara la toma de decisiones, idealmenteprocurando llegar a un consenso. Enrealidad se trata de un método para aprovechar la intuición de los expertos o persona' conocedora, de la naturaleza de losproblemas y la, posibles soluciones.é"
De la exposición precedente -queno ha pretendido ser exhaustiva- resalta el amplio campo de opciones disponibles para evaluar alternativas depolítica. Es importante destacar que lastécnicas de modelado mencionadas nonecesariamente se excluyen unas aotras en la práctica; de hecho, en varioscasos modelos de una categoría incorporan elementos de otras. Por tanto, las
categorías anteriores nos han servidopara entender los modelos, pero no pretenden ser una clasificación definitiva.
Es importante señalar además que lapráctica del análisis de políticas públicas exige la utilización de más de unmodelo en un momento dado. Esto noes nada nuevo: por definición, todo modelo loma en cuenta un número limitadode elementos de la realidad. A veces, laaplicación de modelos cuantitativos noes posible o no es suficiente por la complejidad de los problemas a resolver.Por ejemplo, los modelos analíticos enmuchas ocasiones no pueden representar suficientemente el contexto organizacional, político y social en que seimplantan las politicas37y para lo cualse puede recurrir, para complementarlos, a modelos no cuantitativos. En forma similar, estos modelos no cuantitativos con mucha frecuencia requierende la generación de información cuantitativa para alimentarlos. Así cabe tener presente la importancia de lacombinación de modelos, en la medidade lo posible, para lograr una adecuadaevaluación de alternativas de política.38
Sin embargo, el ambiente de trabajodel sector público se caracteriza encualquier lado por grandes limitaciones
35 Ésta es la utilidad de estos modelos según Stokey y Zcckhauser. op. cir.. pp. l l- 12. quienes los llaman"conceptuales" a diferencia de Quede. op. cít., pp. 150-152. quien los denomina "mentales" o "de juicio"(rjudgmental models").
36 Para una descripción más amplia de todos estos modelos conceptuales o "mentales" véase Quade. op. cu.. cap.11. En Peuon }' Sawicki. "p. cir., pp. 220-222, se propone una versión (abreviada) del "proceso Dclphi" másadecuada a las necesidades del sector público, como parte de las "técnicas de pronóstico intuitivo".
31 Paráfrasis de Quede. op. cit .. p. 191.
38/dem. p. 142. Por cierro que la combinación de métodos ayuda a evitar 1:1 utilización slsrcnuiticn de las mismasherramientas pma todos los problemas. sin tomar realmente en cuenta sus distintas naturalezas.
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de tiempo, información, recursos financieros, humanos y materiales. Por tanto,no es posible, en general, utilizar métodos complejos que normalmente sepueden aplicar para la investigación encondiciones menos apremiantes. Es porello que se han comenzadoa proponerparael análisis de política versiones de los métodos referidos arriba y que secaracterizanpor la posibilidad de su rápida aplicación,pero sin sacrificio de la solidez teóricarequerida para tomar efectiva' decisionesde política. A estos métodos de análisis seles ha denominado "básicos" (researchedmerhods) que requieren mayores recursospara dar resultados.39
mos entonces a continuación a describirbrevemente el proceso de selección.
Selección de alternativas
Una vez que hemos proyectado los resultados, impactos o consecuencias decada política para cada uno de los criterios especificados, nos enfrentamos a latarea de seleccionar o elegir la alternativa que mejor cumpla con el conjuntode los criterios y, por tanto, con losobjetivos y meras.4 1
Cuando existe una alternativa dominante en todos los criterios, es decir, queen cada uno de ellos es superior a lasdemás, en realidad no hay problema: eltomador de decisiones (racional) optarápor ella.
Para terminar, es indispensable hacermención del gran apoyo que actualmenteofrecen las computadoras y paquetes especializados de software en la práctica dela evaluación de políticas, especialmentecuando se maneja un gran número devariables o demasiada información, porejemplo, para las simulacioncs/'''
Pero en los muy frecuentes casos enque las alternativas no muestran predominio porque son superiores al resto
Así, como se señaló en un inicio, la 1 de los crisólo en a gunos e os cntenos, ento'/;-evaluación es el paso previo para poder ces nos enfrentamos a un problema derealizar la comparación de las alternati- trade-offs.42 Este consiste en definirva, de política; esto con el propósito de cuáles son los intercambios entre unosseleccionar la más apropiada de acuer- y otros atributos de las alternativas 'y ado con los objetivos trazados, Procede- ...
39Estas propuestasy definicionesprovienen de Panco y Sawicki, op.cit.. cap. l. Este libro describe métodos básicospara todos J(lS pasos del análisis de políticas públicas. desde definición del problema basta evaluación ex-pro?depolitices. En el capitulo 7 se describen dichos métodos para la evaluación ex-unte de ahenunivas depohticu.
40 Véase Quede. op. cu.. pp. 149-150 Ycap. 10. especialmente pp. 179-181. p<lm una discusión sobre el papel delas computadoras en clanalisis de decisiones publicas y los alcances y limitaciones de los llamados "urodelos decomputadoras" .
41 La díscur..ión siguiente sobre la selección entre alternativas se besa en Bardach. OfJ. cít.; Palian y Snwicki, op.cít.• cap. 8; Quade, op. cít., cap. 12; y Stokey y Zeckhauser, op. cu.. caps, 3 y 8.
42Nonna lmcnte en la practica se establecen márgenes de error (o'flexibihdad) pnra considerar los resultados dela evaluación. en reconocimiento de que toda estimación -tanto cuantitativa como cualitetiva-c-, es Imperfecta.Esto debe hacerse sólo con el coosentirniemo del cliente. ya 5e<O¡ antes o después de la evaluación.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PUBLICA 103--
qué tasa deben efectuarse dichos intercambios. Claramente, de lo que se trataes dc formular una regla descriptiva deelección (o decisión).
Reconozcamos por lo pronto que este problema derivado de la propiedad de"atributos múltiple" de las políticas alternativas merece un tratamiento particular que no cabe en esta presentación.Su complejidad nos lleva a tratar dedefinir la "función de utilidad" de untomador de decisiones "racional",43 esdecir, a hacer un esfuerzo por modelarsus preferencias (y valores) con respecto a cada atributo, tomando en cuenta suactitud respecto al riesgo.
A partir de esto último se podríanasignar ponderaciones de importanciarelativa a cada uno de los criterios -corno calificadores de los atributos de lasalternativas- y así clasificar (o, comose le llama, dar un ranking)a las alternativa" de acuerdo con sus resultados.Un procedimiento propuesto en la literatura que involucra la resolución detrade-offs es el de "alternativas equivalentes". que consiste en reducir todoslos resultados de cada alternativa a unsolo criterio cuantificable, por ejemplo,en términos monetarios.
Existen además otras complicaciones. Por ejemplo, las decisiones se toman en la práctica por un grupo deservidores públicos más que por unasola persona. El conmcto entre raciona-
lidad individual y colectiva o los arreglox institucionales que fragmentan latoma de decisiones conducen a inconsistencias o a la especificación de criterios múltiples conflictivos.
Algunas limitacionesdel método racionalista
Los temas de la evaluación y la selección de alternativas ya nos han introducido a las limitaciones prácticas de laaplicación del método racionalista en elanálisis de políticas públicas.
Podemos destacar que los individuostie¡¡.en capacidades limitadas para manejar tanta información y que ésta es depor si costosa de obtener, porque hayque invertir tiempo y recursos (humanos, materiales y financieros) para ello.En muchas ocasiones, incluso no es posible obtener los datos requeridos. Portodo lo anterior. se tiende a simplificaren la práctica pública y, por ejemplo, secorre el riesgo de no definir apropiadamente los problemas. Cabe agregar quelos juicios de valor individuales afectanconstantemente el proceso; que los métodos de evaluación no necesariamenteson los más apropiados en cada caso; yque, en opinión de muchos, los interesespolíticos desempeñan un papel más importante de 10 que se rcconocc.t"
4J Esto implica, por ejemplo, que existe trnnsiüvidnd en sus preferencias y. por tanto. quc se pueden obtenerordenamientos consistentes de criterios.
44Basado en House y Shull, op. cít., pp. 148-149.
104 POLlTlCAS PÚBLICAS
Por otro lado, si tomamos en cuentaque en la literatura de políticas públicasel incrementalísmo fue una respuesta alracionalismo.P entonces podríamosadicionar a la lista muchos otros cuestionamientos que se le han hecho a ésteúltimo enfoque en cuanto a su efectividad. Por ejemplo, que ignora el papel delos "emprendedores de política"; que notoma en cuenta el factor humano de lasorganizaciones; y que se equivoca ensus predicciones, por ejemplo de loscostos de planes gubernarnentales.é''
En realidad, el enfoque racionalistacada vez se ha hecho mas complejo paraconsiderar la factibilidad política y administrativa como parte de un proceso evolutivo hacia la labor multidisciplinaria.FPor supuesto que el trabajo y la experiencia recientes han ayudado a mejorar lapráctica en diversos a'pectos.48
Conclusión
conclusión considero, primero: que esurgente que continuemos en el estudiode la práctica de las políticas públicasen México para entender que y cómofunciona en nuestro contexto. Para ello,los enfoques desarrollados en la literatura son punto de partida obligado, perome atrae la idea de llegar a formulaciones propia, para la realidad mexicanaque, además, sean ampliamente difundidas y debatidas.
Yen segundo lugar, que es indispensable que impulsemos la superación deesta práctica, pasando del plano descriptivo al prescriptivo y proponiendomejores métodos de trabajo (por ejemplo, en lo que respecta a modelos deevaluación de alternativas) que lleven amejores políticas y, así, a mejores niveles de bienestar de nuestra población.Para ello, croo que en estos esfuerzos unenfoque racionalista interdisciplinariotendrá un papel protagónico.
Bibliografía
Aguilar V., Luis F. 1992a. Estudio introductorio y edición. El Esrudio de las
En todo caso, las evaluaciones sobrelos distintos enfoques corresponden a lapráctica de otros países, muy en especial dc los Estados Unidos. Por tanto, en
4' Véase Aguijar (l992b) pp. 42.56.
4ó Basado en Hcnry, op. cit., pp. 304-305.
41 Véase el planteamiento de Nagel. op. cit., pp. 425-426, quien precisamente lo atribuye el) buena medida a unmayor trabajo interdisciplinario. Por cierto que Parten y Sawicki, op. cít., incorporan los elementos administrativoy político desde la definición de criterios, como se ha hecho aqui siguiendo su metodología. Por su parte, Quade,op. cit., ha destacado varios de estos elementos en su amílisis de sistemas en el ámbito de las politices públicas.Véase también Bobrow y Drysek (1987), pp- 189-190.
48El mencionado articulo de Nagcl en la nota anterior provee una interesante discusión sobre las evaluaciones delos análisis mismos de políticas.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 105
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Elementos Teóricos para un Análisis másIntegral de las Políticas Públicas
(con referencia a algunas investigacionesconcretas)
JoséLuis Méndez
Introducción
Este trabajo tiene varios objetivos. Unoes contribuir a una mayor precisión analítica en el campo de las políticas públicas. Para esto se busca desarrollar elobjeto de estudio de este campo -laspolíticas públicas- como "variable dependiente", es decir, como un conceptocuyo contenido especifico varia a lolargo de una o varias dimensiones.
Un segundo objetivo es mostrar, convarios ejemplos de investigaciones con-
cretas, cómo esta escala ha servido parael análisis de algunas políticas públicasy para la fundamentación empírica deciertos enfoques teóricos, más específicamente del que he llamado "enfoqueecológico".
La primera parte de este ensayo desarrolla una escala de pollticas públicasque va de una polltica pasiva a unaactiva y presenta cinco enfoques recientes para el estudio de las pollticas públicas en relación con dicha escala,especialmente el ecológico. Lasegundaparte presenta brevemente la naturalezay metodología de algunos análisis que
lOS Potrrtcas PúBLICAS
han usado la escala o el enfoque abajodescritos para la explicación de las políticas públicas. Finalmente se ofrecenalgunas conclusiones, en las que se argumenta a favor de una visión más desagregada y precisa del Estado y suspoliticas.
I. Variables dependientese independientes
en el estudiode las políticas públicas
A mi parecer, el campo de estudio de laspolíticas públicas ha estado avanzando"desequilibradarnente", es decir, con una"pierna" bien desarrollada -la del estudio de lascausas de las políticas- y nnamucho más pequeña y subdesarrollada-la del estudio del comportamiento ensí de estas políticas.
De esta forma, si bien existen variosenfoques para explicar a las políticaspúblicas, estas últimas no han sidousualmente vistas como variables dependientes de una manera explícita osistemática. Una definición más clarade dichas escalas es una tarea ambiciosapero urgente. Sin dicha definición esmuy difícil comparar (y por lo tantoexplicar) las políticas públicas a Jolargo
de diferentes paises; periodos y áreas depolítica pública.
Esta primera sección presenta unaversión parcial de un articulo que desarrolla una escala de variación de laspolíticas públicas como variables dependientes y que vincula dicha escala alas escalas de variación de algunas variables independientes l. En otras palabras, como lo muestra el cuadro 1,señala la predicción o "rango de predicción" de cinco enfoques en relación conuna escala de variación de las políticaspúblicas como variables dependientes.Este cuadro se explicará más detalladamente en la siguiente página.
l. A. Hacia una deflnicién de laspolíticas públicas como variables dependientes. El desarrollo de las políticas públicas como variables dependientes es una tarea compleja, que requiere una discusión más amplia de laque puedo ofrecer aquí (ver Méndez1993). Me limitaré entonces a presentaruna serie de elementos que consideronecesarios para desarrollar una escalade variación de las políticas públicascomo variables dependientes.
Acercarnos a un listado de los elementos básicos de una política públicaimplica considerar lo que la hace una"política" y lo que la hace "pública". Eltipo de escala que me interesa explorar
I Véase José Luis Méndez. "Las políticas péblíces como variables dependientes; hacía un análisis mas integral delaspolíticas públicas". número especial sobre administración pública deForo Internacional, enero-marzo de 1993.Ellectorencontrani en este artéculc un desarrollo mas amplio delas ideas deesta primera sección, asi como algunasadvertencias en tomo a dichas ideas.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
Cuadro 1
ALGUNOS ANALISIS RECIENTES PARA EL ANALISIS DE LASPOLITICAS PUBLICAS y SUS PREDICCIONES
Predicciones sobreel tipode política pública
Enfoques
MACROENFOQUESEstatistaPluralistaENFOQUES DE ALCANCE MEDIOEstilosNacionales
Estilo estatistaEstilopluralista
Arenas de políticaArena distributivaArenaredistributivaArena regulatoria
Arena mayoritariaEcológicoCoalición+Crisis+SoluciónCrisis + solución oCrisis + coaliciónCrisiso coalición osolución
PolíticaPasiva
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
xxxxxxxxxxxxx
x
x
x
NOTA: "x" indica el lugar en que las políticas públicas tenderían a situarse en la escaladeacuerdo a cadaenfoque.
inicialmente me inclina a concentrarme por el momento en la política pública como "política" (para más, verMéndez 1993).
A mi parecer, una política públicatcndría, como "política", cuando menos seis elementos básicos, a saber: 1)el problema, 2) el diagnóstico, 3) lasolución, 4) la estrategia, 5) los recursos y 6) la ejecución. En general, todapolítica pública se relaciona con unproblema percibido o presentado comopúblico. Por otro lado, las políticas públicas implican un diagnóstico (aunquesea político) de cuando menos algunas
de las causas del problema y algunasde las medidas que lo pudiesen "resolver" o mitigar. Este diagnóstico estádetrás de dos de los otros elementos delas políticas públicas: la solución y laestrategia. Así, tales políticas implicanuno o varios objetivos globales, que seconsideran o se presentan como la "solución" al problema, así como una estrategia o programa de acción dirigido,al menos en términos políticos, a alcanzar dichos objetivos generales; esta estrategia está constituida por un paquetede acciones relacionadas y generalmente con un cierto orden temporal.Las políticas pública, también impli-
\10 Potrrtcas PúnLlCAS
can la distribución de ciertos "recurSOS", con el fin de ejecutar las accionespropuestas poda estrategia.
La escala que propongo incluirá trespuntos o tipos de polltica pública: "activa", "semi-activa" y "pasiva".
El punto más alto, el de una polfticapública "activa", se podría definir "heurísticamente" como aquél en el que:
1) La legitimidad del problema esalta para la mayoría de los funcionariospúblicos "normativos' (staffj.la mayoría de los funcionarios públicos "operativos" y la mayoría de los grupossociales relacionados con el problema.En este punto de la escala el problemasería considerado un problema dentrola agenda inmediata o "decisoria" (esdecir, que requiere una acción inmediata por parte del Estado) (Kingdon1984:4). También implicaría una definición del problema clara y legítima.
2) Los supuestos del diagnóstico detrás de la definición de la naturaleza otipo de problema, y detrás de la relación del problema con una solución yestrategia específicas, son claros y legítimos para la mayoría dentro de cadauno de los tres tipos de actores arribaindicados.
3) La solución al problema es claray legítima. Además, dicha solución esbien conocida por la mayoría dentro decada uno de los tres tipos de actores.Este último aspecto se podría opera-
cionalizar vía la existencia o no de un"plan" formal. De hacerse así, este punto de la escala implicarla por ejemplola publicación y distribución de un"plan" formal donde se presenta y justifica la solución propuesta,
4) La estrategia propuesta es también clara, legítima y bien conocida porlos actores. Este punto de la escalaimplicaría la publicación y distribuciónde un "programa" estatal formal. Además, esta estrategia prevé un nivelcomparativamente alto en: a) la coordinación de los actores estatales y sociales involucrados en la política; b) elnúmero o la importancia de las acciones estratégicas y e) la publicidad conseguida para estas acciones en losmedios de comunicación. El grado decoordinación se podría operacionalizar con base en el funcionamiento o node instancias formales de coordinacióno un cuestionario; el nivel de acción sepodría especificar con base en los puntos 5) y 6) que se describen a continuación. El grado de publicidad se podríaespecificar con el número de notas publicitarias en los medios.
5) Los recursos organizacionales,presupuestales y legales son adecuadoso suficientes para la ejecución del nivelde acción previsto por la estrategia.Este punto de la escala implicaría que:la(s) organización(es) encargada(s) dela política pública se encuentram) enesferas gubernamentales comparativamente altas o autónomas, tiene(n) a lamayoría de sus instancias inferiores directamente bajo su mando (es decir,éstas no están desconcentradas o des-
~~--"~~-REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA
centralizadas), que los recursos presupuesta les asignados son suficientes para ejecutar la estrategia propuesta (ypor lo tanto son comparativamente altos) y que la política y laorganizaciónestán sustentadas en leyes o decretospropios y específicos.
6) La ejecución de la serie de acciones programada por la estrategia esllevada a cabo de una manera cercanaa la prevista, Por ejemplo, los recursosson gastados y sus receptores realizanlas actividades encomendadas.
El punto intermedio de la escala, elde una política pública "semi-activa",se podría definir "heurísticamente" como aquél en el que:
1) La legitimidad del problema esmediana (esto es, el problema es considerado un problema en la agenda gubernamental o sistémica, mas no en la"decisoria") (Kingdon 1984:4); la definición del tipo del problema es un pococonfusa y no del todo legitima paravarios de los actores al interior de cadauno de los tres tipos de actores ya indicados.
2) Los supuestos del diagnóstico detrás de la definición de la naturaleza otipo de problema, y detrás de la relación del problema con una solución yestrategia específica, no son del todoclaros y legítimos.
3) La solución propuesta por la política no es del todo clara, legítima yconocida.
4) La estrategia propuesta tampocoes del todo clara, legítima y bien conocida. La estrategia prevé sólo una ciertacoordinación entre los actores involucrados en la política, un nivel de acciónque se consideraría como intermedio ouna cierta búsqueda de publicidad paraestas acciones.
5) Los recursos organizacionales,presupuestales y legales se encuentransólo al nivel intermedio de acción previsto por la estrategia.
6) La ejecución del grado intermedio de acción propuesto por la estrategia es llevada a cabo de la maneraprevista.
Elpunto más bajo de la escala, el deuna política pública "pasiva", se podríadefinir "heurísticamente" como aquélen el que:
1) La legitimidad del problema esbaja (esto es, el problema está situadoal último de la agenda gubernamental);la definición del tipo del problema esconfusa y poco legítima para muchosactores.
2) Los supuestos del diagnóstico detrás de la definición de la naturaleza otipo de problema, y detrás de la relacióndel problema con una solución y estrategia específicas, son confusos y poco legítimos para muchos de los actores.
3) La solución propuesta por la política es confusa, poco legítima y pococonocida para muchos de los actores
112
(esto último tiende a implicar la difusión de la política vía declaracionespúblicas más que la publicación de un"plan" formal).
4) La estrategia propuesla tambiénes confusa, poco legítima y poco conocida para muchos dc los actores (estoúltimo tiende a implicar una estrategiadifundida vía oral más que vía la publicación de un "programa" formal). Laestrategia implica niveles comparativamente bajos de coordinación, accióny publicidad.
5) Los recursos organizacionales,presupuestales y legales son sólo suficientes para la ejecución del nivel deacción previsto por la estrategia. Estopodría implicar que la(s) organizacióntes) encargada(s) de la política pública se encuentra(n) en esferas bajas,tiene(n) poca autoridad, cuentan conrecursos presupuestales sólo al bajo nivel de acción previsto y no están basadas en leyes o decretos específicos queles den un sustento legal amplio.
6) La ejecución del bajo grado deacción propuesto por la estrategia esllevada a cabo de una manera cercanaa la prevista (aunque también se podríaesperar que no fuese llevada a cabo).
I,B. El enfoque ecológico, Una vezdefinida una escala de variación de lapolítica pública como variable dependiente, es mucho más fácil establecerel vínculo de nuestro objeto de estudiocon diversos enfoques. Los enfoquespara el estudio de las políticas públicasse pueden dividir en dos grandes gru-
pos. Por un lado, los que he llamado"macro-enfoques", que resaltan algúntipo predominante de relaciones sociales para explicar la naturaleza de laspolíticas públicas. Los enfoques del segundo grupo se pueden denominar "enfoques de alcance medio" y argumentan que la naturaleza de las políticasvariará de acuerdo con algún factorespecifico. Aunque no tienen que versecomo necesariamente excluyentes(Frceman 1986), a partir de los supuestos de estos enfoques es posible deducir diferentes predicciones respecto alas políticas públicas.
El cuadro 1 presenta una visión panorámica de la relación entre la políticapública como variable dependiente ydiversos enfoques y variables independientes. Por limitaciones de espacio no puedo aquí explicar cada uno deestos enfoques y sus predicciones respecto a las políticas públicas. No mequeda más que remitir de nuevo al lector al artículo ya mencionado (Méndez1993). En este ensayo me voy a limitara explicar el enfoque ecológico, ya queéste tiene una relación mas directa conalgunos de los ejemplos que usaré paramostrar la utilidad de la escala de variación aquí propuesta.
En general, el enfoque ecológicoconsidera los efectos del tipo de medioambiente o contexto coyuntural en laspolíticas públicas. Esta referencia almedio ambiente fue lo que me llevó adenominarlo "ecológico". El argumento básico es que ciertas coyunturas conducirán a ciertos tipos de políticaspúblicas, independientemente de si la-
__----"RfVISTA DE A.Q_MINISTRACIÓN PÚBLICA 113
les políticas se encuentran en contextoscultural-institucionales o en sectoresde política pública diferentes. Sin embargo, como las anteriores, esta corriente ha sido desarrollada de diferentes maneras.
Un primer ejemplo de este enfoquesería Hampson, quien argumenta que,en contextos de "normalidad", los actores no tienen incentivos para cooperar con políticas activas, ya que éstasimplican una mayor coordinación queafectaría sus intereses particulares oinmediatos. Sin emhargo, cuando se dauna crisis que amenaza el statu qua,surge un interés gcncralízado entre losactores por programas de acción directa y coordinada dirigidos a solucionartal crisis. En estos contextos -se indica- el Estado goza de una ampliaautonomía y los actores cooperan conprogramas de largo plazo o de interéscomún. Así, habrá una tendencia a laemergencia de políticas públicas demediano o largo plazo que implicaránuna mayorcoordinación entre actores,Con todo, después del "choque" inicial,y una vez que se ha respondido al mismo con la formulación de una políticaactiva, la sensación de crisis tenderá adisminuir (o a convertirse en una nueva"formalidad") y los actores tenderánnuevamente a defender sus interesesparticulares (Harnpson 1986). La política pública será menos activa, aunque,hasándome en lo dicho por Peters yHogwood (1985 :246), en mi opiniónraramente volverá al punto de partidaal mismo ritmo con que llegó a la cús-
pide. Esto porque para ese entonces losintereses y organizaciones creadas para implantar la política pueden haber"cavado" un nicho en la estructura burocrática. El planteamiento general deHampson es similar al de los autoresque han estudiado el "ciclo de atención" de las políticas púhlicas (Downs1972; Peters y Hogwood 1985). Esteciclo se reforzaría: si lo que se analizaes un periodo específico de gobierno,ya que un gobernante suele establecer.sus nuevos programas a principios ymediados de su administración, bajando el ritmo de crecimiento de los mismos hacia el final del gobierno.
Un segundo grupo de autores en estamisma linea de investigación va másallá en tanto que indica que la relaciónentre una crisis y las políticas públicasno es "mecánica". Si no hay una coalición capaz de organizar una respuesta,una crisis no tiene por qué conducirnecesariamente a políticas más activas(Gourevitch 1986; Gitlel 1990).
Kingdon (1984) por otra parte elabora un modelo todavía más complejo.A partir de su análisis sobre el procesode formación de la agenda pública,hicn se podría deducir que una políticapública activa sólo surgirá cuando unacrisis, una solución a la misma y unacoalición política sean explícitamenteligadas por un "empresario político".Cuando sólo uno o dos de estos procesos existan la política tenderá a sermenos activa.
Si retomamos los planteamientos deHampson, Downs, Petcrs y Hogwood
114 Pot.tncxs PúBLICAS
y Kingdon en tomo a las políticas públicas, diríamos que estas pueden seguir una curva en forma de campana,que en mi opinión, por las razones yaindicadas, quedaría sin embargo abierta del lado derecho. Esta evolución sepuede observar en la gráfica l.
arriba descritos pueden ser usados, enesta sección presentaré brevemente algunos ejemplos de investigaciones quelos han utilizado.
Los diversos elementos para el desarrollo de la escala aquí propuesta sur-
GRAFlCAI
po a
e,i v
e aa
po p
as
ea
va
Normalidad Crisis,Coalición,Solución
Nueva Normalidad
Fuente: Basado en Hampson (1986), Downs (1972), Peters y Hogwood (1985) y Kingdon (1984).
Il, La escala de variación yalgunos análisis de política
pública
A fin de dar una mejor idea de cómo laescala de variación o el enfoque teórico
gieron en gran medida de una investigación comparativa de políticas defomento industrial en Nuevo León(1985-1991) y Pennsylvania (19791987) que actualmente me encuentrodesarrollando/. Esta investigación busca argumentar que en los dos estadosarriba indicados se dio en ciertos añosuna transición de una política de fomento industrial "pasiva" a una "aeti-
2 J.L Méndez. Publkpoliclesand organlutions roreconomicdevelopment in NuevoLeón,Méxko(1985-1991)ond .....MyIv.nla, UnJIeds..... (1979-19117) (Proyectode tesís dedoctomdopara laUnivelSidadde Pinsbuzgh), 1991(mlmeot, Y"PoütK:as públicas para el desarrollo inckl'llriaI en Nuevo León y Pmnsylvania, 1979-1991", ponenciapcaalblda enel XVD Congreso Internacional de LASA, LosÁngeles. septiembre 24~27, 1992.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA . ~~l_l~
va". Ésta implicó el reconocimiento deuna crisis económica como problemapúblico, la elaboración y difusión deplanes y programas de acciones para"resolver" dicho problema, así como elsurgimiento de nuevas organizacionesy la asignación y ejercicio de mayoresrecursos prcsupuestales para ejecutartales planes y programas.
Así, en Nuevo León la administración de Jorge Treviño (1985-1991) comenzó a formu lar y ejecutar unapolítica industrial activa a partir de1985. Esta política se diferenció claramente de la política más bien pasivaseguida por el gobernador anterior. Enotra parte he descrito con mayor detallela evolución de esta política activa(Méndez 1992). Aquí sólo mencionaréalgunas de las principales acciones lomadas por Treviño, como:
1) la publicación en 1986 del primer
plan estatal en la historia del estado, el
Plan Nuevo León;
2) la creación de una variedad deorganizaciones para el fomento industrial como a) FOMICRO, un fideicomiso dirigido a fomentar el desarrollo de lasmicrocmpresas; b) El Consejo Regionalde Financiamiento, dirigido a coordinary facilitar el otorgamiento de créditos alas empresas; e) PROMOFfN, un fideicomiso para promover la agro-industria;y d) PROEXPORT, un fideicomiso parafomentar la inversión extranjera y la.exportaciones en el estado;
3) cl aumento hasta un cierto punto delos recursos para el fomento industrial.
En los últimos años del sexenio elnivel de activismo de la política industrial parace haberse reducido, a juzgarpor la importancia dada a este problema en la agenda gubcmamental, la cantidad de recursos asignada, etcétera.Sin embargo, no puede decirse que lapolítica se haya convertido de nuevo enuna política pasiva.
La emergencia de una política industrial activa parece haberse debidosobre todo a la confluencia de tres factores: 1) la percepción por parte de laadministración de Treviño de una fuerte crisis económica; 2) la existencia deuna "coalición desarrollista"; y 3) laemergencia de "soluciones" a la crisisque alcanzaron un consenso a nivellocal. A su vez, bien puede decirse queel desarrollo de estos elementos y laliga entre ellos se debió en importantemedida a una suerte de "empresariopolítico" local.
Un fenómeno muy semejante se dioen el estado norteamericano de Pennsylvania. En este estado, el gobernadorThornburgh (1979-1982; 1983-1987)comenzó también a formulary ejecutaruna política industrial activa a partir de 1979. Hacia 1984-1985 estapolítica llegó también a diferenciarse claramente de la política menos activa del gobernador anterior.Una descripción más detallada deesta política puede encontrarsetambién en el trabajo ya mencionado (Méndez 1992), por lo que melimitaré a mencionar sólo algunasde las principales acciones tomadaspor Thornburgh, como:
116 POLmeAS PúBLICAS
1) la publicación en 1981 del primerplan estatal en la historia del estado,denominada Opciones para Pennsylvania;
2) la creación o revitalización de unavariedad de organizaciones para el fomento industrial como a) el Consejo dePlaneación Estatal, dirigido a la planeación del desarrollo; b) el Comité deDesarrollo Económico, dirigido a coordinar y facilitar la atención a los problemas del desarrollo; e) la Autoridad dePennsylvania para el Desarrollo Industrial, que canaliza créditos para la industria; d) la Sociedad Ben Franklin, quecoordina y facilita el desarrollo de pequeñas empresas y tecnología avanzada;
3) el aumento hasta un cierto puntode los recursos para el fomento indus
trial.
En fonna parecida a Nuevo León, enlos últimos años de cada uno de los dosperiodos del gobernador Thornburgh, elnivel de activismo de la política industrial parece haberse reducido, a juzgarpor la importancia dada a este problemaen la agenda gubernamental, la cantidadde recursos asignada, etcétera. Sin embargo, la política industrial tampoco regresó a los niveles más bajos de antes.
En Pennsylvania esta política también parece haberse debido sobre todoa la confluencia de los tres factores yamencionados: 1) la percepción por parte de la administración de Thornburghde una fuerte crisis económica; 2) laexistencia de una "coalición desarrollista"; y 3) la emergencia de solucio-
nes que alcanzaron un consenso a nivellocal. Como en Nuevo León, tambiénhay un acuerdo entre la mayoría de losparticipantes y observadores de estapolítica respecto a que la emergenciade estos factores y la liga entre ellos sedebió en importante medida a una suerte de "empresario político" local.
Esta investigación sigue la lógicacientífica del llamado "diseño de casosmás diferentes" o "comparación remota" (Teune y Przeworski 1972; Duverger 1983). Este diseño busca fundamentar empíricamente una relacióncausal entre una o varias variables independientes (causas) y una variabledependiente (efecto), vía la comparación de casos que sólo tienen en comúnla presencia de ciertas causas y efectosmuy específicos, siendo diferentes en
todo lo demás. Bajo esta lógica se pue
de decir que si dos Casos sólo tienen encomún la presencia de alguna variableindependiente (o variables) y una variable dependiente en particular peroson diferentes en todo lo demás, ~s
altamente probable que exista una relación causal entre ambas variables (esdecir, que ese factor causal sea la causaprincipal del hecho que se busca explicar), ya que es muy poco probable queelcomportamiento diferente en una Variable independiente (por ejemplo diferentes culturas, grados de desarrolloeconómico, etcétera) lleve a un mismocomportamiento en la variable dependiente (por ejemplo el surgimiento deun mismo tipo de política pública).
Es asi que, al comparar Nuevo Leóny Pennsylvanía, esta investigación bus-
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 117
ca fundamentar empíricamente el enfoque ecológico. Esto porque en dosestados bastante diferentes se dio, porun lado, la confluencia de una percepción de crisis, de soluciones para esacrisis y de una coalición política, y, porel otro, el paso de una política pasiva auna activa y luego a una semi-activa.
Es interesante notar asimismo queen ambos estados las organizacionesencargadas dc la política fueron entidades descentralizadas del gobierno estatal (fideicomisos, "partnerships?oconsejos semi-públicos). En ambos casos, los actores decisivos parecen haber sido el Estado y los empresarios, laparticipación del movimiento obrerofue bastante menor. Además, en amboscasos se decidió abandonar una estrategia basada en la industria pesada(acercra) cn favor dc la promoción dela pequeña empresa, la tecnología o lasexportaciones. Finalmente, en términos generales los porcentajes de laspartidas industriales fueron similares alo largo de casi todos los años estudiados. No puedo proporcionar aquí unaexplicación fundamentada de estas semejanzas. Baste mencionar que el enfoque de "arenas de política" podríaofrecer buenas pistas (ver Méndez1993).
Otra investigación que sigue un diseño de investigación de "casos másdiferentes" es la de Hampson (1986),ya que este autor estudia la política
energética en México (fines de los setenta) y Canadá (principios de losochenta). Él señala que, como respuesta a crecientes crisis nacionales, losgobiernos de estos dos países formularon nuevas políticas energéticas dirigidas a controlar la situación económicaya garantizar la sobrevivencia del sistema económico y político. En amboscasos, nuevos planes energéticos identificaron ciertos cambios para atacarlas crisis. También se buscó cambiar lagestión de la política energética, en unintento deliberado para cambiar las reglas del juego en esta área. Sin embargo, los beneficios de las reformasfueron de corto plazo en los dos países,tanto porque grupos de presión se resistieron al cambio como porque laevolución del escenario internacionalafectó negativamente las estrategiasadoptadas. Como puede verse, Harnpson trata también de explicar el surgimiento de una política (energética)activa con base en una versión un ~oco
mas simple del modelo ecológico .
Un tercer ejemplo de una investigación que estudia el surgimiento de unapolítica pública activa es la de Ojeda(1976; 1986). De hecho, hasta ciertopunto la escala arriba desarrollada partió del trabajo de este autor, sohrc todoen lo referente al nivel de "actividad"de una politiea. Ojeda estudia el pasoen México de una política exterior "pasiva" a una "activa" a partir de los anos
l El que tanto Hampson como yo hayamos encontrado semejanzas Importantes entre las políticas puhlic?~ dedos estados diferentes. no significa que no haya diferencias importantes en algunos aspectos de estas pohtlcas(ver por ejemplo Méndez 1992).
118 POlmeAS PúBLICAS
setenta. En este sentido, describe cómoen ciertos momentos hay un incremento notable en el número de giras ymisiones internacionales, así como derecepciones de delegaciones extranjeras, relaciones y sedes diplomáticas enel exterior. nuevas y diferentes iniciativasinternacionales, entre otras Cosas.Otros investigadores han utilizado elconcepto de política "activa", tanto en
el área de política exterior como enotras áreas (véase Orcen 1977; Shapira1978; Pellieer 1980; y Mátlar 1991).Esta investigación está utilizando undiseño de casos más semejantes, ya quese están estudiando dos casos de política pública que se dan en tiempos diferentes pero en un contexto que entérminos generales es muy parecido(por tratarse del mismo país).
Comentarios finales
Para terminar sólo quisiera hacer algunas consideraciones generales en tomoa la agenda de investigación sobre elEstado y las polfticas públicas, así como sobre una de las investigacionesaquí descritas.
La recomendación teórica principalde este trabajo es que debemos ser másprecisos al analizar el Estado. Esto se
puede conseguir si tomamos mas encuenta el hecho de que un mismo Estado puede tener diferentes tipos de políticas públicas, para lo cual debemosver a estas últimas como "variables" yno sólo como conceptos. Asimismo, sinos movemos de la etapa de los conceptos a las de las variables en lo referente a nuestro objeto de estudio,debemos hacer lo mismo en cuanto alos instrumentos con que estudiamosdicho objeto. Es decir, debemos pasarde macro-enfoques que buscan explicarlo todo con un planteamiento básicoa enfoques de alcance medio (ver Merton 1957). En este sentido no creo quedebamos seguir discutiendosi un macroenfoque o el otro es el "mejor", sinocómo los enfoques de alcance medio sepueden complementar en la explicaciónde casos concretos de politicus.
Dichos enfoques de alcance medionos podrian ayudar a "hilar más tino"en cuando menos dos áreas. Primero,nos podrían orientar hacia clasificaciones más precisas de los tipos de politica. Segundo, con hase en estas clasificaciones, la investigación podría orientarse a esclarecer las causas o condiciones principales que eslarian detrás dela emergencia de cada tipo (lo cual,siguiendo a Weber, sería lo mismo quedecir cómo podemos arribar, de asídesearlo, a algunos de ellos).
En ciertosentido, pareceria que es estoprecisamente lo queautores como Evans,Rueschemeyer y Skocpol (1985:14), uOszlak y O'Donnel (1984:376), hanpropuesto para la agenda futura de lasciencias sociales. Dado que para ellos
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 119
el grado de "autonomía" dentro de losEstados tiene una distribución desigualen tiempo y espacio, no favorecen unavisión de Estados "fuertes" y "débiles"sino una que vea dicha autonomía enfunción de sectores o momentos especificas. Este consejo sin embargo no hasido muy tomado en cuenta hasta ahoraen el debate teórico nacional e internacional.
Por supuesto la discusión en tomo aldesarrollo tanto de las variables dependientes como de las independientes enlas ciencias sociales no estará exenta dedificultades y discrepancias conceptuales y metodológicas. Este trabajosolamente ha esbozado una clasificación "heurística" de tipos de políticapública de acuerdo con un criterio queen mi opinión, y la de otros autores queimplícitamente lo han utilizado, esconceptualmente útil. El objetivo hasido facilitar la comparación de polüicas públicas a lo largo dc diferentesperiodos, países o tipos de políticas.
Por otro lado, el debate sigue siendointenso en tomo a qué variables independientes (culturales, "ecológicas",etcétera) debernos considerar, cómodebemos definirlas y qué estrategiasmetodológicas debemos utilizar paradiferenciar sus "pesos causales" relativos. A este respecto, este trabajo se haconcentrado en presentar algunos enfoques que han llamado la atenciónrecientemente, especialmente uno deellos (el ecológico) y reseñar algunasinvestigaciones que han buscado fundamentar empíricamente a este últimoenfoque. Esto no implica sin embargo
que éste o los otros enfoques mencionados en el cuadro 1 sean los únicosimportantes.
Por ultimo, qmsIera hacer un comentario con referencia a la investiga
ción que actualmente me encuentrodesarrollando. En este sentido., hayque destacar que si bien la política in
dustrial a nivel de estados como Nuevo
León y Pennsylvania no ha sido crucial
en términos de gasto, ha adquirido relevancia por el alto nivel de importan
cia y activismo que dicha política ha
adquirido en esos estados. Por lo tanto,
el papel del Estado sub-nacional en laformulación y ejecución de ésta y otras
políticas no debe dejar de considerarse
si se quiere tener una visión adecuadade las relaciones entre ámbitos de go
bierno en nuestro país. Esto máxime
cuando es probable que algunos estados mexicanos y estadounidenses au
menten significativamente el activis
mo de sus políticas industriales, como
consecuencia de la mayor apertura ycompetencia externas.
Al decir esto obviamente no pretendonegar el centralismo que aún existe enMéxico. Simplemente se quiere ofrecerun contrapunto a la visión tradicionaldelas relaciones intergubernamentales ennuestro país, la cual en mi opinión hatendido a subestimar la importancia delos estados sub-nacionales en la formulación o ejecución de muchas políticaspúblicas (ver Méndcz 1991b).
120 PoünCAS PúBLICAS
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Los desafíos que enfrenta el campoen México
FélLt Vélez 1
l. Descripción del sector
/./ Tierra y población
En México estalló un conflicto armado en 1910, uno de sus determinantesfundamentales fue la lucha por la tierra.Si bien es cierto que en el porfiriatohubo un gran crecimiento económico,no se pucde negar que existió una granconcentración de la tierra. En esa épocala economía mexicana era predominan-
ternente agraria y comercial. Aproximadamente 10.8 de los 15.2 millones dehabitantes 2 del país obtenían su ingresode las activídades que forman parte delsector primario.
En 1990, según el censo de ese año,23.2 millones de los 81.1 millones'' demexicanos vivían en el campo. Se puede ver que, pese a que el país es cadavez más urbano, la población que viveen el campo ha crecido considerablemente. Es el doble de la existente alfinalizar la primera década de este siglo.Como el tamaño del país es el mismo,en la actualidad la presión demográfica
I Agradezco enormemente a Gloria Rubio por su colaboración en la realización de este trabajo. Sin su apoyo nohubiera hahido nada. Debe ser considerada coautora del ensayo.
2 Nacional Financiera. S.N.C., La Economía Mf!xicana en Cifras, 1990, página 22.
3 INEGI, XI Censo General de Población y Vivienda, 1992. En la población rural se incluye a aquellos habitantesque viven en localidades de menos de 2,500 habitantes. siempre y cuando no sean cabeceras municipales. Porsupuesto. dicha definición es objeto de controversia.
124 POLmCAS PúBLICAS
1.2 Importancia relativa del sectorprimario
En cuanto al producto interno bruto,en 1910 la agricultura, ganaderla, silvicultura y pesca representaban el 27.7%8del total nacional. Dicha participaciónse ha reducido a lo largo de este siglo,el año pasado fue 7.5 por ciento. Aunque la disminución es dramática, la participación sigue siendo alta cuando secompara con las tasas observadas en lospaises industrializados. Por ejemplo, enEstados Unidos es de aproximadamentedel 3 por ciento.
de 10 hectáreas por agricultor. En Europa, la densidad es cercana a 15 hectáreas por persona, lo que equivale a 2veces y media la densidad prevalecienteen México.
¿Por qué disminuye la importanciarelativa de la agricultura y otras actividades primarias en el proceso de desarrollo? La respuesta se encuentra en laelasticidad del ingreso de la demandapor alimentos y en el cambio tecnológico. Por un lado, en la medida que elingreso por habitante de un pais crece,el gasto en alimentos crece a un ritmomenor. La proporción en que aumentael ingreso de los habitantes es mayor a
La población económicamente activa (PEA) del sector, representó aproximadamente 20% del total al inicio delos noventa." En números redondos, 5millones de los 25 millones de mexicanos que integraban la PEA ese año,conformaban la fuerza de trabajo rural.Por consiguiente, por cada persona ocupada en el sector primario, existían 6hectáreas de tierra arable.
Dicha densidad es alta cuando secompara con la existente en los EstadosUnidos de América, país en que a cadagranjero le corresponden cerca de 200hectáreas." Es, en cambio, similar a lade países como Japón, Corea del Sur yTaiwán, donde la densidad es de menos
.. INEGI. AtlasEjidal Nacional, 1991.
5 Comisión Nacional del Agua.
61NEGI. XI Censo General de Poblacióny Vivienda, 1992.
7 Encuesta Nacional deProductividad Agropecuaria, documentointerno ITAM, 1991.
'1NEG1;Estadísticas Históricasde México, 1985.
México es un país con una superficiede 195 millones de hectáreas' De esetotal, se estima que sólo 30 millonestienen potencial agropecuario. Hay quetomar en cuenta que la mitad del territorio nacional es desértico y que existengrandes cordilleras y serranías en variasregiones del pals. De la tierra arable,sólo 4 millones de hectáreas'[ cuentancon infraestructura de riego. Se calculaque la superficie irrigada puede crecer,en el mejor de los casos, en dos millonesde hectáreas más.
sobre la tierra arable es mayor que alinicio de la Revolución.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA t25
la proporción del incremento del gastodestinado a la satisfacción de necesidades básicas.
Por otro, el cambio tecnológico esuna fuerza que propicia que se reduzcanlos costos medios de producción. Paraun cierto nivel de producción, si loscostos se reducen y existe competencia,el precio del producto final baja. En estecaso se reduce el precio de los alimentos, por lo que para un nivel de producción, el ingreso generado en el sectorprimario cae.
La conjunción de los dos efectosmencionados, ha propiciado que la agricultura y otras actividades colateralespierdan importancia relativa en las economías del mundo. La mexicana no esexcepción, sin embargo el peso relativodel sector primario sigue siendo relativamente alto, ante todo en términos deempleo generado.
1.3 Productividad del trabajo ruraly pobreza
Aunque el campo genera mucho trabajo, la mayor parte de dichos empleosestán remunerados inadecuadamente.El campo genera 7 centavos de cadapeso del valor de la producción nacional, pero emplea a uno de cada 5 integrantes de la fuerza de trabajo. Porconsiguiente, la productividad mediapor hombre ocupado en la actividad, es
9Levy• Santiago; Praverry Allevlaiion in Mex;('o, 1991.
menos de la mitad del promedio de laeconomía.
Dicha cifra implica también, que enmuchos casos, la productividad del trabajo es incluso reducida. Lo que es máspreponderante, el nivel de vida es sustancialmente menor al promedio de laeconomía.
De acuerdo a la Encuesta IngresoGasto de los Hogares de 1989, el ingreso promedio en el campo es el 25.6%del que se registra en las ciudades. Loanterior no debe causar extrañeza considerando la baja productividad de lamano de obra y el menor nivel educativo de la población campesina. SantiagoLevy estima que de lOO individuos queviven en la pobreza extrema 76 radicanen el campo.?
1.4 Pobreza rural y urbanización
Por las razones mencionadas, un mayor nivel de desarrollo implicará un mayor nivel de urbanización. No es viable,con la limitación de tierra existente, eliminar la pobreza rural sin que disminuya considerablemente la participaciónde la población que vive en el campo enel total nacional.
La perspectiva de un México aúnmás urbano, preocupa a muchas personas. Surgen predicciones catastróficasde una macrocefalia aún más dañina, enciudades como Monterrey, Guadalajara, y por supuesto la ciudad de México.
126 POlmeAS PúBLICAS
Afortunadamente, las cifras censalesindican que las ciudades medias son lasque están creciendo más rápido, específicamente las que tienen una población delOO mil a 500mil habitantes. 10 Endichasciudades no existen los costos de un tamaño reducido, ni los costos de congestionamientoque se presentan en ciudadesmayores. Su disminución es, por ende,adecuada para lograr el desarrollo económico.
Hay además un problema de excesiva dispersión de la población, que ocasiona conflictos serios a la estrategia dedesarrollo. El número de localidadesque no rebasan los 2,500 habitantes representó el 98.4% del total en 1990.11
El costo de proveerservicios a comunidades aisladas con pocos habitanteses muy elevado, también se complica yencarece el abasto de productos básicos. La mayor opción para tales estratosde la población, y para el país en suconjunto, es migrar hacia asentamientos más grandes. Sólo así esas personaspueden aspirar a elevar su nivel de vidaen forma permanente.
Para tener una visión global de laproducción del sector agropecuario enMéxico, es conveniente ubicar la posición de nuestro país en el mundo. Lasuperficie arable total del planeta es de1,478,190,000 hectáreas, de las cualesen México se concentran 24,710,000,
IOINEGI. XI Censo Geeeral de Población y Vivienda.
11 INEOI, XI Censo General de Población y Vivienda.
12 FAO. Anuario de Producción 1991.
que representan el 1.67% del total mundial.
El siguiente cuadro muestra el nivelde producción agropecuario de Méxicoen relación con el del mundo. En laprimera columna se indica cuál fue laparticipación del volumen de producción nacional en el total mundial. 12
Se puede aprecial que en legumbressecas (por ejemplo haba y frijol) y frutasse registran las lasas de participaciónmás elevadas. En contrapartida, en elrubro de raíces y tubérculos (papas, nabos), la contribución de México al totalproducido mundialmente es mínima.
PRODUCCION AGRícOLA EN1991
(miles de toneladas métricas)
% Total Mundial México
Cereales 1.22 1'883,889 23.056
OIClllgiJlOlS&S 0.56 76,603 42.
HOI1aliZll5 1.07 452,336 4,840
Fru.. 2.76 348,140 9,605
Raicesj
Tubérculos 0.20 576,644 1,127
Legumbressecas 2.77 59,902 1,661
Fumto:: fAO.lJlforme Anual. 1991.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 127
Finalmente, el análisis regional delas tendencias de producción en los últimos 5 años (1986-1991) indica que losestados de Jalisco y Veracruz son losque más contribuyen al valor agregadototal de la producción agropecuaria nacional. Sonora, el Bajío y Sinaloa sonimportantes pues disponen de una infraestructura de riego relativamentegrande.
La distribución regional de los principales cultivos es la siguiente: En maíz,por mucho el más importante, los principales estados productores son, en orden de importancia: Jalisco, México,Chiapas, Puebla y Veracruz; en arrozdestacan Sinaloa y Campeche, míentrasque en trigo, son importantes Sonora yGuanajuato. En cuanto al sorgo, la producción de Tamaulipas es muy significativa. En frijol, Zacatecas aportaalrededor de la tercera parte de la cosecha nacional.
estados en que se ubica la Sierra Tarahumara (Chihuahua y Durango), en Oaxaca, Michoacán y Chiapas.
1.5 La necesidad de una mayoreficiencia en el sector primario
Que México se vuelva progresivamente un país más urbano, no implicaque la agricultura y la ganadería nopuedan elevar sus niveles de eficienciaproductiva. Ello es posible y además unimperativo por las condiciones de marginación existentes en el ámbito rural.
Sin eficiencia no será posible garantizar mayores niveles de íngreso a lasfamilias campesinas. Dicho sea de paso, el gobierno estima que al menos dosmillones de campesinos13 carecen detierra en la actualidad. Son los llamadosjornaleros que, junto con sus familias,representan el sector más pobre de entrelos pobres de México.
El concepto de eficiencia económica implica al menos dos cosas: 1) producir la mayor cantidad posible de unbien con la menor cantidad de insumosy 2) seleccionar los cultivos e insumos,tomando en cuenta sus precios, de manera que la diferencia entre ingresos ycostos sea la más grande posible.
En la producción de café destacanChiapas, Veracruz, Puebla, Oaxaca yGuerrero. En caña de azúcar, Veracruz,Jalisco, San Luis Potosi y Morelos, Enmateria de tabaco, Nayarit y en la producción de plátano, Chiapas, Tabasco yColima. Este último estado tiene el lidcrazgo nacional en la producción delimón.
Una agenda de eficiencia económi-La ganadería es importante en prác- ca, puede ser también una de equidad
ticamente todo el territorio nacional. social. Sólo con la elevación de la pro-Destacan los estados fronterizos del duc~ividad del trabajo y la tierra, esNorte y los del SUreste. La silvicultura posible garantizar crecimiento econó-se lleva a cabo principalmente en los mico sostenido en el sector, y en forma
IlSalinas deOortarí, Carlos;Primer Informe deGobierno, 1989.
128 Poi.rncxs PúBUCAS
asociada, mayores ingresos de naturaleza permanente a la población rural.
Sin embargo, alguien podría preguntar: ¿Puede implicar la eficiencia unamenor ocupación de mano de obra campesina? La respuesta depende de lascircunstancias.
La eficiencia proprcia inversionesrentables que traen aparejadas innovaciones tecnológicas. Ese es el caminomás viable para lograr el crecimientoeconómico. El cambio tecnológico puede favorecer o no la contratación demano de obra, dependiendo de sus características. En algunos casos ahorratierra, en otros trabajo, y en un tercertipo, capital.
En México, la productividad de lamano de obra campesina es sumamentebaja, incluso en actividades que por suspeculiaridades son intensivas en manode obra. En consecuencia, lo más probable es que en muchos casos se reduzca el empleo por hectárea, como resultado de la modernización agraria.
Se podría sostener que por ocasionartal desplazamiento, la tecnologia nueva
es una fuerza tiránica, atentatoria delbienestar campesino. Sin embargo,cuando se ve la economla en su conjunto, la implicación puede ser otra, si elexcedente de mano de obra ubicada enel campo se traslada a otros sectores yregiones de la economia, donde su productividad sea mayor.
Aqul puede surgir otra crítica: ¿Quétal si en los próximos años, se combinauna expulsión del campesinado de laszonas agrlcolas, con tendencias recesivas en el resto de la economia? La respuesta más sincera es reconocer q~e
existen riesgos asociados a un escenarioeconómico con esas características.Hay una apuesta impllcita en tomo alfuturo. Sin embargo, lo más probable esque la economia mejore.
Los cambios estructurales realizados alo largo de la última década, permitencontarcon una economía mucho más aptapara crecer. Sobre todo en un ambientede inflación reducida, como el que comienza a registrarse en México, sustituyendo a dos décadas de crecimientodesbocado del nivel general de precios,
Si la economía crece más en los próximos años, será posible que la industria y los servicios absorban productivamente a la mano de obra que provengadel campo. En ese sentido, las politicasde alivio a la pobreza extrema ruraldeben tener un importante componenteeducativo. Sólo así, se hará menos doloroso el proceso de proletarización delos campesinos, aunque en muchos casos, el choque con la gran ciudad sigasiendo brutal.
¿Cómo puede aumentar la eficienciaeconómica en la actividad agropecuaria? La respuesta depende de factoresinstitucionales, jurídicos y programáticos. En la siguiente sección se abordalo que concierne a la estructura de derechos de propiedad en la actividad.
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11. Marco institucional dela actividad agropecuaria
2.1 Formasexisrentes de exploraciónde la tierra
Cuatro son las formas de propiedadde la tierra existentes en México: lapropiedad privada, conocida constitucionalmente como pequeña propiedad;la propiedad ejidal; la comunal; y finalmente, los terrenos nacionales y baldíos.
Lapropiedad de la tierra en los ejidoses colectiva, sin embargo su uso puedeser individual o colectivo. La mayoríade los ejidos están, al menos en parte,parcelados. Los que se trabajan en forma colectiva son los menos. Existe unainstancia intermedia, son los ejidos queaunque originalmente funcionaban colectivamente, ahora se trabajan en pequeños grupos, independiente entre sí.
Otra forma de tenencia de la tierra esla comunal. Jurídicamente es muy similar a la tierra ejidal, la diferencia primordial obedece a razones históricas.Las comunidades se derivan de los calpullis indios, mientras que los ejidos seoriginaron en España, como terrenos delas villas y aldeas.
Hasta 1992, en los ejidos y en lascomunidades, existió una serie de restricciones a las transacciones con la tierra. Desde la Revolución, estuvieronprohibidos los contratos de asociación,aparceria, compraventa y arrendamiento. La tierra fue en ese lapso inembargable e imprescriptible.
Existen también terrenos baldíos,son aquellas tierras que no tienen derechos de propiedad excluyentes, generalmente selváticas. Cuando pasan a serpropiedad del Estado, se convierten enterrenos nacionales, constituyendo uncuarto tipo de propiedad agraria.
Aproximadamente la mitad de la tierra total en México es ejidal y comunal.Los ejidatarios representan el 60 porciento de la población económicamenteactiva en el campo, 3.1 millones deproductores rurales. 14 La pequeña propiedad abarca cerca del 40% de la tierratotal. El resto del territorio se distribuyeentre asentamientos urbanos (6 porciento) y terrenos nacionales (otro tanto).15
2.2 Cambios principales en el marcolegalagrario
Ante la complejidad de los problemas del campo: pobreza, baja productividad, falta de inversión e incertidumbre jurídica, se hizo evidente la necesidad de realizar reformas estructura-
141NEG1• Atlas Ejidal Nacional. 1991.
l' La participación de cada forma de tenencia en el total nacional no se conoce con exactitud. Las cifr~s. aquíreferidas son estimaciones de la SARH. Los datos del censo agrícola ejidal, efectuado en 1991, permüimn unconocimiento más certero. Por el momento, no se han publicado.
130 POLíTICAS PúBLICAS
les. El año de 1992 pasará a la historiaagraria mexicana como un parteaguas.En él, el llamado Constituyente Permanente aprobó la reforma constitucionalmás radical en materia agraria desde lapromulgación de la Constitución de1917. Los cambios legales repercutirándecisivamente sobre la eficiencia, lapreservación del medio ambiente y laequidad en el sector primario.
Las reformas al artfculo 27 constitucional y la fortnulación de la nueva LeyAgraria, tuvieron como objetivos: 1)
alentar la capitalización del campo; 2)
introducir relaciones de libre mercadoen el agro; 3) expulsar a la burocraciade la vida ejidal; y 4) lograr una mayoreficiencia en la producción.
El nuevo marco jurídico incorporauna serie de modificaciones al sraruquopreexistente:
a) Terminación del reparro de tierras: Se derogó el derecho de los núcleos de población sin tierra a serdotados de ella. El gobierno federal yano tiene la obligación de afectar propiedades inmediatas al núcleo solicitantepara dotarlo de tierras.
b) Rango constitucional del ejido yde la propiedad comunal: Además dereconocérseles constitucionalmente,ahora se permite a los ejidos la libreasociación, el arrendamiento.Ia aparee-
ría, la venta de tierras entre ejidatariosy la posibilidad de que por su libredecisión, puedan transfortnar su formade tenencia en propiedad privada.
e) Seguridad jurídica a la renenciade la rierra: Desaparecen las restricciones para que los pequeños propietariospromuevan recursos legales, incluyendo el juicio de amparo, en defensa de supropiedad.
d) Límites a la tenencia de la tierraa nivel estaral: Para los individuos semantienen los Iírnnites que estaban vigentes a nivel federal. Sin embargo, suobservancia será vigilada a nivel estatal. Por consiguiente, para efectos prácticos, el límite es de 1()() hectáreas deriego o su equivalentel'' en cada estadode la República.
e) Tratamiento flexible a los excedentes de la pequeña propiedad: Seotorga un plazo de un año para que lospropietarios de predios que rebasen loslimites legales, fraccionen y subastenlos excedentes sin ser afectados. Elp~cedimiento administrativo quedó bajojurisdicción de los gobiernos estatales.
f) Respeto a los límites aplicables enganadería, en situaciones en que dichaactividad se combina con la agricultura: Ahora se respetan los coeficientesde agostadero iniciales, cuando se realizan mejoras a la tierra. Con la condiciónde que el alimento producido en el predio se emplee, mayoritariamente, paraalimentar el ganado.
1'Los limites estipulados son: 100hectáreas de riego; 200 hectáreas de temporal; 400 hectáreasdeagostadero u100 hoctároas de bosque.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 131
g) Eliminación de prohibiciones a laparticipación de sociedades mercantiles en el campo: Las sociedades poracciones podrán poseer o administrarexplotaciones agrícolas. El límite establecido a la sociedad es de 2,500 hectáreas de riego o sus equivalentes. Elnúmero de socios debe garantizar queno se rebasen los límites agrarios establccidos para individuos.
h) Justicia Agraria Independiente:El Ejecutivo perdió la capacidad de serjuez en los litigios agrarios. Se estipulóla creación de trihuna les agrarios comoórganos federales dotados de plena jurisdicción y autonomía para dictar susfallos.
2.2.I Impacto en eficiencia y equidad
¿Cómo inciden en el campo las modificaciones a la Constitución y las disposiciones de la nueva Ley Agraria?
La legislación anterior, en su búsquedade justicia social, propició el surgimientode una burocracia excesiva, corrupción,baja productividad y deterioro del medioambiente. El nuevo mareo jurídico pretende dar respuesta a los prohlemas mencionados, sin que se agrave la desigualdad social en el campo.
La redefinición de los derechos depropiedad busca introducir relacionesde mercado, como mecanismo fundamental de asignación de recursos en elcampo. Un mercado eficiente, en unentorno institucional adecuado, podríagarantizar un mayor crecimiento económico en la actividad, sin que se pre-
senten procesos perversos de concentración de la tierra y el ingreso.
No toda concentración de tierras esindeseahle. Incluso es conveniente unaoperación mas grande cuando existeneconomías de escala. Sin embargo, latierrase puede concentrar en forma socialmente inaceptable, cuando no existeuna base institucional adecuada y suficiente. Tal es el caso de México.
Si no se renuevan las instituciones defomento agropecuario y no se dinamizala inversión en infraestructura agropecuaria, transporte y comunicaciones,existe el riesgo de que la tierra se concentre. Dicho sea de paso, la tierra yaestá bastante concentrada.
Por cllado de la oferta, un campesinopobre tiene incentivos a vender su tierraen condiciones de infortunio. Por ejemplo, cuando la cosecha es escasa, comoresultado de situaciones climatológicasinadecuadas, y en forma asociada, parapagar deudas. En zonas temporalerasdichos predicamentos son habituales.
En un mercado lihre de tierra, dichasventas se pueden realizar sin riesgos. Sila situación que enfrenta el campesino es
apremiante, estaca dispuesto a recibir unprecio relativamente bajo por su tierra.
Por el lado de los compradores, eldesempeño imperfecto de los mercadosde crédito, asistencia técnica y aseguramiento generan una demanda por tierra,mayor a la que existirta con fines meramente tecnológicos.
132 POLtnCAS PúBLICAS
En palabras sencillas, algunas personas compran tierra porque de lo contrario no les presta el banco, no tienenacceso a tecnologías modernas o nopueden asegurar su cosecha. Nóteseque en estos casos, el agricultor no adquiere la tierra para incrementar la eficiencia de su operación. En cambio, loscostos de equidad son evidentes.
¿Por qué se rehusan los bancos comerciales, los tecnólogos y las aseguradoras a prestar sus servicios a loscampesinos pobres con viabilidad productiva? Porque existen costos de transac- ción en la prestación de dichosservicios, asociados al entorno físico yal marco jurídico.
Como se menciona más arriba, ladispersión de la población rural es muygrande. El acceso a muchas comunidades es complicado por la compleja orografía del territorio nacional. Además,los campesinos pobres tienen poca tierra y producen poco. En tales condiciones, no son atendidos por los intermediarios financieros y los proveedores detecnología. No ofrecen SIL~ servicios enesas condiciones porque no les resultarentable, a pesar de que sus clientes potenciales tienen viabilidad productiva.
Sí ocasiona en cambio, por un lado,la concentración del recurso y por otro,que crezca el número de campesinos sintierra. En consecuencia, el mercadopuede ocasionar que el tamaño promedio de las parcelas en la economía nosea el óptimo y se incremente el númerode desposeídos.
El precio de mercado de la tierrarefleja usos no agropecuarios. Porejemplo: 1) obtención de poder; 2) búsqueda de status; 3) protección contra lainflación; 4) refugio fiscal; 5) recreación. La existencia de estos determinantes de su demanda ocasiona que el preciode la tierra sea mayor al que prevaleceríasi sólo sirviera para la agricultura.
A ese precio los campesinos pobresno pueden comprar tierra. En cambio,como se mencionó, pueden deshacersede ella en situaciones adversas. La evidencia económica mundial muestramuchos casos en que la existencia simultánea de un mercado libre de tierrae instituciones insuficientes, propicia laconcentración del factor.
2.2.2 Impacto en seguridadjurídica
Sin duda alguna, uno de los problemas más graves del campo mexicano esla situación de incertidumbre jurídica,que se ha reflejado en falta de inversióny baja productividad. Antes de las reformas, existía una disposición constkucional que hacía que los predios privados mayores de 100 hectáreas de riego(o su equivalente) fueran afectables.Era la forma en que el gobierno cumplíacon su obligación de dotar de tierra alcampesino sin ella.
Por razones políticas, después del gobierno de Miguel Alemán, níngún presidente descalificó una petición de tierra.Tuvo lugar una acumulación de 34 milexpedientes pendientes de resolución oejecución, que amparan cerca de 17 mi-
REVISTA DE ADMINISTR.A.CIÓN PÚBLICA 133
llones de hectáreas e incluyen a más de600 mil campesinos solicitantes.
La existencia de procedimientosagrarios abiertos desalentó la acumulación de capital en el campo. Los agricultores, ante la posibilidad de unaafectación a su propiedad, invirtieronpoco. Hubieran acumulado más capitalen un escenario de certidumhrejurídica.
Otra de las desventajas que generó elreparto agrario fue el minifundismo. Noen todos los casos unpredio pequeño esineficiente. Sin embargo, es muy dificilque un funcionario público sepa cuáldebe ser la dimensión óptima de unpredio por región, cultivo y tipo de tecnología. El mercado, cuando funcionaadecuadamente, lo hace mucho mejor.
Hoy, el proceso de dotación de tierras está concluido. Sin embargo, la ter
minación del reparto genera costos de
corto plazo: habrá de indemnizar aaquellos campesinos que han adquiridoderechos sobre la tierra pero todavía nola reciben. De igual manera, es evidentela necesidad de actualizar el padrón
agrario lo cual implicará resolver disputas sobre tierras y así poder definir ytitular los derechos de propiedad.
2.2.3 Impacto en autonomía y libertadejidal
La libertad de elección de transacciones con la tierra es básica para lograr
una eficiente asignación de recursos. Lalegislación anterior prohibía las transacciones de uso y enajenación de la tierraen ejidos y comunidades; se prohibíanlos contratos de compraventa, asociación, renta, aparcería y la contratación
de mano de obra. Ahora al haber unamayor libertad es factible un incremento en la productividad derivado de lamás conveniente administración de losfactores empleados en el campo.
Dentro del marco de una mayor libertad de acción cabe destacar que lareforma autoriza a los ejidatarios la obtención del dominio pleno de sus parcelas, esto es, optar por la propiedadprivada. Por mayoría de dos terceras partes, la asamblea ejidal puede modificar elrégimen de la propiedad de la tierra.
La descapitalización es otro serio problema que enfrenta el agro. El ejido erainembargable, marginando al ejidatariodel crédito comercial. Su financiamientose limitaba a la poco eficiente banca es
tatal de fomento, lo cual se prestaba a todotipo de manejos venales y manipulaciónpolitica. En una palabra, corrupción.
La nueva legislación elimina lainembargabilidad de la tierra ejidal. Yapuede servir de garantía de pago. Paraevitar una pérdida generalizada de tierra por falta de pago, se adoptó un esquema de anticrisis. Consiste en que elbancotoma la tierra del campesino rno-
134 Poirncxs PúBLICAS
roso durante un tiempo determinado para cobrarse la deuda. Lo puede hacerrentándola a un tercero o trabajándoladirectamente. Cuando termina de cobrarse el adeudo, el banco le devuelvela parcela al ejidatario.
Los ejidos se integran por el comisariado ejidal, el consejo de vigilancia yla asamblea. Uno de los objetivos de lasreformas fue la expulsión de la burocracia de la vida ejidal, por lo cual la nuevaley refuerza el poder de decisión de losejidatarios mediante el fortalecimientode las facultades de la asamblea y elconsejo de vigilancia. Así es posibleevitar los abusos del comisariado.
Anteriormente, la Secretaría de laReforma Agraria tenía facultades legales para intervenir en la elección deautoridades en los ejidos. Ahora no, losejidatarios pueden votar legalmente sinla intromisión de terceros.
Al respecto, un ejemplo de los efectos
de los aspectos positivos de la nueva le
gislación es el del ejido Paraíso. Paraíso
es un centro ejidal, históricamente signi
ficativo, pues es la tierra de Lucio Cabañas, el ya fallecido guerrillero. Ahí, los
ejidatarios habían padecido por década.
los estragos de un eacicazgo ejidal ligadoa la. autoridades estatales y federales. En
la primavera de 1992, la situación cam
bió. Por primera vez la elección del 1:0misariado fue secreta y libre. Perdió elcacique y se democratizó el ejido.
Se establece la operación de los ejidos de acuerdo con un reglamento quelibremente adopten los ejidatarios. Entre las facultades que se concede a laasamblea se encuentran: autorizar a unejidatario para que adopte el dominiopleno sobre sus parcelas (propiedad privada); autorizar la aportación de las tierras de uso común a una sociedadmercantil y decidir la desaparición detodo el ejido. Para que se entienda mejor, aprobar la propiedad privada de latierra que formaba parte del ejido.
Hay que remarcar que no se puedenesperar efectos espectaculares derivados de la nueva legislación en el cortoplazo. La desconfianza largamente ineubada en el campo retardará su impacto. Además, existe el riesgo de que seconcentre la tierra debido a las imperfecciones del mercado de capitales y eldesigual acceso a los insumos. Lo quesí es un hecho, es que el esquema anterior ya no funcionaba.
Algunas de las ventaja. de las modificaciones realizadas a la Constituciónya la Ley Agraria, son: la mayor libertad que se otorga a los productores y lacertidumbre jurídica que permitirá unaumento de la inversión y la eficienciaagrana ..
Las ganancias en productividad serán heterogéneas. Las reformas noconstituyen un antídoto contra la pobreza extrema. Para elevar la productividad del sector, será necesaria la participación del Estado a través del créditode fomento bien dirigido, inversiones
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 13S
en riego, comunicaciones, capital humano y asistencia técnica.
Para disminuir lapobreza extrema delos campesinos en regiones sin viabilidad productiva, se debe privilegiar laayuda alimenticia, educativa y sanitaria. Dicha ayuda implica canalizar sub-
sidios que eleven la productividad deltrabajo y, en formaderivada,su ingreso.El problema es que los subsidios nosiempre llegan a quienes verdaderamente los necesitan.
Ley Federal sobre Metrologíay Normalización
Luis Guillermo [barra
• Introduccióndencias de la administración pública federal de acuerdo a sus respectivas atribuciones.
El dla 1"de julio de 1992 fue publicadaen el Diario Oficial de la Federación laLey Federal sobre Metrología y Normalización. Esta ley fue elaborada por laUnidad de Desregulación Económica yla Subsecretaría de Industria e Inversión Extranjera de la SECOFI.
La nueva Ley Federal sobre Metrología y Normalización cuenta con aspectos radicalmente distintos a suantecesora. Es importante destacar quela aplicación de esta ley ya no es exclusiva de la SECOFI sino que su aplicación y vigilancia compete a las depen-
Problemática de lanormatividad en México
La reforma de la LFMN, en materia denormalización, fue motivada principalmente por las siguientes razones:
lo. Diferentes dependencias tienencompetencia para regular los mismosprocesos, productos, servicios o materias.
20. La expedición de normas por parte de las dependencias de la administración pública federal no estaba sujeta areglas claras. Cada dependencia tenía
La Política Pública de la desincorporaciónde Entidades Paraestatales
Álvaro Rebollo López
"El punto central en la reforma delEstado es resolver, a favor del pueblo.el dilema entre propiedad que atendero justicia que dispersar; entre un Estado más propietario o un Estado más
justo. "
Carlos Salinas de GortariPrimer Informe de Gobierno
1. Génesis de laprivatización en México
Antes de 1982,el Estado mexicano tuvonumerosos motivos para el creciínientode su participación en el sector paraestatal, entre otros:
-Administrar empresas que, deacuerdo con el mandato constitucional,contribuyeran a dar estabilidad a la economía nacional, así como a promover eldesarrollo.
-Controlar la explotación de ciertosrecursos naturales, los cuales en algúnmomento fueron considerados como industrias estratégicas para la nación.
-Conservar fuentes de trabajo, pormedio de adquirir empresas, simplemente para evitar sus quiebras y salvarlas del cierre definitivo.
-Desarrollar proyectos a gran escala y plantas productivas, bajo el principio de que el gobierno es más emprendedor que el sector privado y que puedeser también más confiable.
146 POLfllCAS PúBLICAS
-Facilitar la administración de los"monopolios naturales" que representaban importantes economías de escala.
Principales Objetivos de laDesincorporación de Entidades
Paraestatales
A) Fortalecimiento de las finanzas públicas.
B) Eliminación de gastos y subsidioseconómica y socialmente injustificados.
C) Incremento de productividad en laeconomia por medio de asignar lastareas de producción al sector privado, a efecto de alcanzar una nueva estrategia para la reconversiónindustrial y abrir mercados a lacompetencia internacional.
D) Mejoramiento de la eficiencia delsector público por la reducción deltamaño de laestructura del gobierno.
II. Objetivos del proceso dedesincorporación
en México
El proceso de desincorporación de entidades paraestatales forma parte de unconjunto de acciones tendientes a lamodernización no sólo de la economíasino de la sociedad mexicana en su conjunto, con el fin de incorporar al país alos camhios que se gestan tanto a nivelnacional como mundial.
El proyecto de modernización se inicióa finalesde 1982,después del estallamienlo de la recesión económica más severaque ha afectado al México moderno.
El origen de esta crisis estuvo relacionado con el funcionamiento globalde la economía mexicana, tanto en suámbito interno como externo, ambosíntimamente relacionados. Hasta 1982,México se caracterizaba por ser unaeconomía cerrada en términos de comercio internacional que tendía precipitadamente hacia la rnonoexportaciónde los hidrocarburos, y que por lo mismo tenía que adaptarse a los preciosestablecidos internacionalmente, lo quele generaba una gran vulnerabilidad ensu crecimiento. Si bien el país habíagozado de un proceso de industrialización y contaba con una actividad manufacturera interna de relativa importancia, ésta carecía de la capacidad parapenetrar en los mercados internacionales debido a que la articulación generalde la economía no lo permitía: por unalto nivel de protección y sus respectivos mercados cautivos, lo que ademasse reflejaba en la baja calidad de losproductos fabricados; una excesiva regulación de las actividades productivasy sobrevaluación de la moneda producto de las condiciones rnacroeconómicasimperantes.
Además de las condiciones que sepresentaban en el aparato productivo, elllamado "boom" petrolero había generado que la presencia de la actividadestatal en la economía se expandiera endistintos ámbitos, muchas veces de for-
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 147
ma pOCO planeada y organizada, generándose duplicidad de actividades e ineficiencias. Uno de los reflejos delfuncionamiento estatal consistió en elaumento dc la deuda externa sobre todoen 1980 y 1981, la elevación del déficitpúblico y su consiguiente impacto enemisión mondaría e inflación.
El contexto internacional fue determinante; la elevación de la, tasas de interésinternacionales, que presionaron sobre ladeuda externa y sus intereses, así como ladisminución del precio de los hidrocarburos, que reducen una fuente valiosa derecursos para el país, se conjugaron conla, rigideces estructurales de México yocasionaron el proceso de estrangulamiento de nuestra economía.
Ante este panorama, la sociedad mexicana demandó un cambio, se diagnosticaron adecuadamente las causas denuestro estancamiento, se implantaronsoluciones que cambiaron nuestra, condiciones globalmente, pam poder insertara la economía nacional en el dinámicocambio mundialque se avecinaba.
Los programas de gobierno, aunquenominalmente distintos, son la expresión de un proceso común. Entre lasprincipales políticas implantadas se encuentran: a) El control de las finanzaspública, y la reforma fiscal; b) El control de los precios y otra, variables claves de la economía, en las distintasconcertaciones que ha tenido el pacto deestabilidad y crecimiento económico, yanteriormente en el pacto de solidaridadeconómica; e) La desincorporación de
entidades no prioritarias ni estratégicas;d) La admisión en el GATI Yla apertura comercial; e) El proceso de desregulación de la economía.
Entre los objetivos más importantesplanteados desde el inicio de la presenteadministración destacan, en materiaeconómica, el saneamiento de las finanzas públicas así como la renegociaciónde la deuda externa. En este sentido, elavance es significativo, en marzo de1990 el paquete financiero que consiguió negociar el país implicó una reducción dc aproximadamente 21,500millones de dólares con respecto al saldo de diciembre de 1988.
En el transcurso del presente año todos los recursos provenientes de las desincorporaciones han sido transferidosal fondo de contingencia, creado a finales de 1990, con la finalidad de enfrentar posibles "shocks" inesperados a lapolítica económica del gobierno mexicano y cuyos recursos son manejadosindependientemente de los captadospor la Tesorería de la Federación.
Por instrucciones del Presidente dela República, se amortizaron importantes montos de la deuda pública interna,con los que se cancelaron pasivos delgobierno federal con el Banco de México; además la operación permitió incorporar a las reservas internacionales losrecursos en dólares que se encontrabanen el fondo. De la mencionada amortización, el 66.4% provenía de la ventade Teléfonos de México, el31.1 %de laventa de instituciones bancarias, el
148 Pot.rncxs PúBLICAS
0.6% de la venta de empresas y el 1.9%de los interes generados en el fondo.
La liquidación de este pasivo en ladeuda interna brota permitió una reducción aproximada del 12% de la misma,que tendrá como consecuencia un ahorro en los intereses que paga el gobiernofederal de casi 3.2 billones de pesosanuales, lo cual profundiza las medidasde saneamiento financiero del sectorpúblico emprendidas por la presente administración.
Los resultados obtenidos confirmanla eficacia de la estrategia. La inllaciónse ha reducido, al tiempo que se recupera el crecimiento económico en forma gradual y sostenida. El productomantiene un crecimiento superior al dela población, por cuarto año consecutivo. El crecimiento promedio anual entre 1989 Y 1992 será de 3.6 por ciento,después de un periodo de crisis y estancamiento. La inflación por su parte,muestra su nivel más bajo en 20 años.En el último trimestre de 1987 la inflación anualizada alcanzó cifras cercanasal 200 por ciento. A partir de abril de1992, la inflación mensual es inferior al1 por ciento y se espera un crecimientode precios cercano al ll por ciento durante el año.
México muestra los resultados fiscales más favorables en el transcurso delpresente siglo. En 1992 el superávit financiero del sector público, aquel queincluye los intereses totales, representará el 3.4 por ciento del PIB. Alcierre de 1988 presentó un déficit del 12
por ciento del PIB. Aun si se excluyenlos ingresos extraordinarios por la ventade la participación de Teléfonos de México y los bancos comerciales enajenados, el déficit financiero resultante seriade 0.4 por ciento del PIB.
El presupuesto federal muestra desde 1992 un superávit financiero para elsector público, aun excluyendo los ingresos extraordinarios por las desincorporaciones. El superávit financieropresupuestal será positivo por segundoaño consecutivo. Ello ha sido posiblegracias al aumento de los ingresos y alcontrol del gasto público.
Por su parte, en materia social, elgobierno ha fomentado y participadocon la población más afectada en programas que están logrando mejorar losniveles sociales de la mayoría marginada en el territorio nacional, como es elprograma nacional de Solidaridad; la ampliación de la vida democrática en el país,se consolida como un rellejo de la vocación plural que priva en el país, a pesar(ela recesión económica de la década pasada. Además se han promovido los intereses de México en el exterior, síntoma delos cambios globales que se han dado enel interior del país.
La administración presidida por elLic. Carlos Salinas de Gortari estableció dentro de sus programas prioritarioscontinuar con el proceso de desincorporación de entidades paraestatales. Consideró que un Estado extenso y dispersotermina siendo un Estado débil. La desincorporación responde así a un princi-
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 149
pio de fidelidad con el carácter nacionaly nacionalista del Estado. "El puntocentral en la reforma del Estado es resolver, a favor del pueblo, el dilemaentre propiedad que atender o justiciaque dispersar; entre un Estado más propietario o un Estado más justo" (Primerinforme de gobierno).
III. Marco jurídicodel proceso
de desincorporación
El sustento normativo y jurídico delproceso de dcsincorporación de entidades paracstatales parte de la propiaConstitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos.
Los artículos 25 y 28 constitucionales reformados en 1983, señalan lasáreas estratégicas y se establecen loslineamientos para que el Estado, en participación con los sectores social y privado, impulse y organice las actividades prioritarias del desarrollo.
El artículo 28 constitucional establece lo siguiente: "No constituirán monopolios las funciones que el Estadoejerza de maneta exclusiva en las áreasestratégicas a las que se refiere esteprecepto: acuñación de moneda; correos, telégrafos, radiotelegrafía y la comunicación via satélite; emisión debilletes por medio de un solo banco,organismo descentralizado del gobierno federal; petróleo y los dcmás hidro-
carburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energianuclear; electricidad, ferrocarriles y lasactividades que expresamente señalenlas leyes que expida el Congreso de laUnión."
Ante la problemática de la empresapública resultó indispensable modernizar el sistema jurídico que regula sugestión, adecuándolo a las condicionesimperantes en el pais. Para ello era necesario que las empresas públicas contaran con un estatuto legal que lasregulara con el propósito de promoverel desarrollo integral de la nación.
Es así como surge la Ley Federal delas Entidades Paraestatales promulgadaen mayo de 1985 y orientada a señalarlas premisas fundamentales que regulanlas relaciones entre el sector central yparaestatal, en un marco de mayor autonomía de gestión.
Posteriormente, en uso de su facultadreglamentaria el Presidente de la República expidió el Reglamento de la LeyFederal de Entidades Paraestatales, publicado en enero de 1990, que abarca laconstitución. organización, funcionamiento, control y extinción de las entidades paraestatales.
Las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal se establecen en laLey Orgánica de la Administración Pública Federal, de conformidad con lopreceptuado por el articulo 90 constitucional.
150
El proceso de enajenación de entida
des paraestatales, además de funda
mentarse en las leyes y reglamentos
antes mencionados, debe apegarse a la
Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos. En particular, el ar
ticulo 134 constitucional señala que elproceso de enajenación debe llevarse a
cabo invariablemente a través dc licita
ciones públicas a fin de asegurar lasmejores condiciones de venta para el
Estado en cuanto a precio, oportunidady demás circunstancias pertinentes.
Cabe precisar que existen procedi
mientos para la venta de empresas esta
blecidos por la Comisión Intersecreta
rial de Gasto Financiamienlo (cuerpocolegiado inlegrado por la. secretarías
de Hacienda y Crédito Público, Progra
mación y Presupuesto, Contraloría General de la Federación, Comercio y
Fomento Industrial, Trabajo y Previsión
Social, asi como por el Banco de México). Estos procedimientos regulan laenajenación a título oneroso en favor de
los sectores social o privado dc los títulos
del gobierno fcdcral (septiembre de1990).
Es asf como el gobierno ha realizado
una inlensa revisión de los preceptos
legales, ha modificado algunas leyes y
ha actualizado por medio de reformas yadiciones algunas leyes anteriores y que
siguen permaneciendo vigentes, tales
como la Ley General de SociedadesMercantiles.
IV. Estrategia dedesincorporación
Ésta se inicia con los planteamientos yanálisis de empresas y organismos quedependen de cada secretaria, basándoseen los criterios de: rentabilidad, subsidios, actividad económica, estructurasectorial, financiera, laboral y de reestructuración financiera e industrial.Posteriormente se presentan las propuestas de desincorporación a los cuerpos colegiados de decisión.
V. Técnicas y métodospara desincorporar por
la vía de la venta(enajenación de empresas
paraestatales)
Los procedimientos para la venta deempresas paraestatales en nuestro paísevolucionaron con base en las experiencias obtenidas y responden a la estructura, funciones y marco jurídico de laadministración pública, a las necesidades de la coordinación por parte de laSecretaría de Hacienda y Crédito Público, a las modalidades particulares delpropio sector paraestatal y a la. prácticas y necesidades con que se ha mani-
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 151
festado la participación de los sectoressocial y privado en el proceso.
Estructura del proceso de venta deempresas
Descripción General
La Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico tiene la responsabilidad decoordinar, supervisar y ejecutar la ventade empresas paraestatales.
Con el objeto de fortalecer las acciones del gobierno federal para la ventade entidades paraestatales, por acuerdodel Presidente de la República se creóla Unidad de Dcsincorporación al iniciodel año de 1990. Esta unidad está integrada por el Coordinador General, elSubcoordinador General, cuatro direcciones generales, ocho direcciones deárea y por el personal de apoyo.
A continuación se describen brevemente los procedimientos generales utilizados en la enajenación de entidadesparaestalcs. (Ver gráfica del proceso).
Procedimientos para la enajenaciónde entidades paraestatales
1. Propuesta de la dependencia coordinadora:
El procedimiento se inicia formalmente cuando: la Secretaría de Programación y Presupuesto, a propuesta de lacoordinadora de sector correspondiente, obtendría el acuerdo del ejecutivofederal para proceder a la enajenaciónde la participación estatal de referencia,comunicándolo a la propia coordinado-
ra de sector y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
2. Acuerdo de la Comisión Intersecretarial Gasto Financiamiento para ladesincorporación,
Para efectos de lo anterior las propuestas que en ejercicio de sus atribuciones legales formulaba la Secretariade Programación y Presupuesto paraliquidar, extinguir, transferir a los estados y municipios, enajenar la participación estatal y fusionar entidades paraestatales, se basaban en los dictámenesde la Comisión Intersecretarial GastoFinanciamiento.
3. Oficio de la Secretaría de Programación y Presupuesto a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.
En relación con el comunicado porparte de la Secretaría de Programacióny Presupuesto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (punto 1) solicitaba a ésta designar a la sociedad nacionalde crédito que fungiría como agenteencargado de la enajenación.
La Secretaria de Hacienda y CréditoPúblico mantendría, a partir de estepunto y a lo largo de todo el proceso, lafacultad de coordinar, supervisar y ejecutar la venta de las empresas propuestas para tal efecto, siendo la responsableúnica del desarrollo del mismo.
La Secretaria de Hacienda y CréditoPúblico por conducto de la Unidad deDcsincorporación, designa al bancoagente. La decisión sobre el banco queen particular llevará la venta está en
152 POLiTICAS PúBLICAS
función de su experiencia y sus cargasde trabajo.
La Unidad de Desincorporación encoordinación con el banco agente diseñarán los lineamientos generales parainstrumentar la venta, como lo es elprospecto de venta, monto del depósito,etcétera, una vez que éstos han sidoaprobados por la Unidad de Desincorpotación, podrán fundirse por el bancode acuerdo a las bases de venta y elcalendario autorizado entre aquellos interesados con derecho a recihirla, siendo éste el único facullado legalmentepara proporcionar información a los interesados.
El banco designado promoverá porconducto de la Secretaría de Hacienday Crédito Público y del enlace correspondiente de la coordinadora de sectoruna reunión con los niveles directivosde la empresa sujeta a enajenación paraexponer las características del procesoy definir los requerimientos de información necesarios.
4. Perfil informativo y prospecto descriptivo
Esta primera información permite albanco elaborar dos documentos: el perfilinformativo y el proyecto descriptivo.
El perfil informativo es un documento reducido en el que se incluyen losaspectos generales de la empresa respecto a su naturaleza, estructura accionaria y administrativa y principalmentedatos de la operación y financieros dela empresa. Simultáneamente publica
en los diarios de mayor circulación nacional una convocatoria en la que seinforma a los interesados que la empresa está en venta y que pueden obteneresta información preliminar y la. basesque regirán el proceso de venta.
El segundo documento es el prospecto descriptivo, en el que se incluyentodas las características que para unaoperación de compraventa es necesarioconocer de la empresa, entre otros: estados financieros auditados y dictaminados por los auditores externos de laempresa, el informe del comisario de laSecretaría de la Contraloría General dela Federación, sintesis o copias de loscontratos de crédito, laborales y otradocumentación importante o relevantede la empresa, así como una serie deanexos que incluyen documentación talcomo:
1. Acta constitutiva;
2. Escrituras de terrenos y facturas deeqUIpos;
3. Información sobre patentes ymarcas;
4. Información sobre proceso de producción, productos finales, materiasprimas, bienes intermedios y otros insumos;
5. Contratos colectivos e individualesde trabajo;
6. Perfil del personal (antigüedad, escolaridad y currícula de los directivos);
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 153
7. Contratos con clientes, instituciones,comerciales o individuales;
8. Relación de proveedores de equipo,procesos, servicios e insumos;
9. Canales de distribución y estrategiade mercadotecnia incluyendo políticade precios y descuentos;
lO. Pasivos incluidos en la licitaciónincluyendo el laboral contingente;
11. Juicios y demandas pendientes;
12. Estados financieros dictaminados(cinco años);
13. Avalúos vigentes de plantas, edificios, viviendas y terrenos;
14. Especificaciones sobre activos y pasivos circulantes y en su caso de capitalcontable;
15. Planos relevantes de las plantas;
16. Comprobantes del cumplimiento deobligaciones fiscales, del IMSS, INFONAVIT, seguros, etcétera.
Se tuvo especial cuidado que en elprospecto descriptivo no se revelarandatos que se consideraban confidenciales o relacionados con la estrategia comercial o de producción de la empresa,para evitar que los posibles compradores o competidores obtuvieran dicha información en detrimento y perjuicio dela empresa sujeta al proceso.
El prospecto descriptivo constituyela postura oficial del vendedor, de ahi la
importancia de la fidelidad con que refleje la situación real de la empresa,toda vez que no sólo constituye la basepara la evaluación del inversionista sinoque delimita los alcances de las responsabilidades del propio gobierno federalcomo vendedor.
Para recibir el prospecto se exige, enla mayoría de los casos, un depósitocuya magnitud varia de acuerdo al tamaño de la empresa. También se requiere una carta de confidencialidad enla que se estipula que la informaciónrecibida no se va a divulgar. Adicionalmente, los interesados serán invitados arealizar una visita técnica a la empresa.
5. Bases
Éstas son elaboradas por el bancoagente debidamente sancionadas y autorizadas por la Secretaria de Hacienday Crédito Público, por conducto de laUnidad de Desincorporación, mediantelas cuales se instrumenta la venta, constituyen el marco jurídico en el que sedesarrolla el proceso de venta y son decarácter obligatorio para los participantes en el mismo.
6. La convocatoria de venta
E.~ el documento que elabora el banco agente cuyo contenido requiere de laautorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por conducto dcla Unidad de Desincorporación, y de laComisión Nacional de Valores (para supublicación). Una vez autorizado procede a su publicación en los periódicosde mayor circulación nacional y local,
154 Por.trtcss PúBUCAS
así como en revistas especializadas delramo.
A los inversionistas interesados en elproceso de venta se les invita a enviaral banco agente una carta de intenciónen la que manifiesten de manera oficialsu interés en adquirir la participaciónaccionaría o activos en venta.
La convocatoria pública marca formalmente el inicio del proceso de venta,sujeto en sus fechas al calendario y a lasbases de la venta aprobadas previamente por la Unidad de Desincorporacion.
7. Evaluación técnico-financiera
El banco agente, contando con lainformación recabada de la empresa,realiza un estudio minucioso denominadoevaluación técnico-financiera, entre los métodos que utiliza están: valorpresente y de flujos futuros, valor contable, valor de liquidación y valor demercado. Todo este análisis da comoresultado un valor mínimo de referencia, el cual se puede tomar como baseya que es un indicador del precio de laempresa y con él se pueden efectuarcomparaciones para poder evaluar lasofertas recibidas; sin embargo, con ellono se quiere decir que ése deba ser elprecio de venta de la empresa ya quepuede venderse a un valor distinto, dependiendo dc las condiciones del mercado, pudiendo ser este precio superioral que resultó.
Se trata de uno de los documentos yelementos más importantes del procesoy se consideró que los bancos cuentan
con expertos nacionales e internacionales para realizar esta evaluación dentrode los mejores criterios de rentabilidady eficiencia.
8. Recepción, homologación de ofertas
El banco agente recibe las posturasde compra conforme a los lineamientoscontenidos en las bases de venta. Seentregan en sobre cerrado de maneraindividual. Este acto se realiza con lamayor transparencia, en presencia de unnotario público, de representantes de laSecretaría de Hacienda y Crédito Público, de la Secretaria de la Contraloria yde Representantes de la empresa tenedora de las acciones.
Derechos de terceros
Éste es un punto importante a tratar.La sociedad nacional de crédito vigilaráen el transcurso del proceso el respeto alos derechos que existían a favor deterceros, en adición a los que se establecen en la Ley General de SociedadesMercantiles, que podían estar establecidos en los estatutos mismos de la sociedad. Asimismo, el sector social representado por los trabajadores organizados dela empresa y de conformidad al articulo32de la Ley Federalde Entidades Paraestatales tiene derecho de preferencia paralaadquisiciónen igualdadde condicionesy respetando los términos de las leyes yestatutos correspondientes.
9. Autorización y resolución de venta
La Secretaria de Haclenda y CréditoPúblico expide oficios de autorización y
REVISTA DE ADMlNISTRAOÓN PúBLICA 155
resolución de venta en favor de la ofertaque garantice la, mejores condicionesde venta para el Estado, igualmente loenvía al banco agente para que procedaa la formalización legal de la venta.
10. Formalización de la compraventa
Se acuerda entre los representanteslegalmente autorizados del vendedor ydel comprador cuáles seran los términos de la venta. Posteriormente con lasucripción del respectivo contrato decompraventa se formalizara la operación, pactándose dentro del clausuladodel contrato todas las obligaciones yderechos, tanto del vendedor como delcomprador. Después el comprador realiza una auditoría de compra, que somete a la consideración de la Secretaría deHacienda y Crédito Público quien determina previo análisis la procedenciade sus reclamaciones y, en su caso, autoriza el reembolso correspondiente,con ello se constituye la etapa final dclproceso.
11. Entero a la Tesorería de la Federación
La Tesorería de la Federación es elórgano interno de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público por medio delcual se depositan los ingresos del Estado, obtenidos por diferentes conceptostales como: impuestos, derechos, multas, recargos, venta de empresas, etcétera.
12. Recomendación banco agente
Acto seguido se procede por partedel banco agente a la homologación de
las ofertas recibidas con el objeto deanalizar cada una de ellas y poder dcterminar cuál representa un mayor beneficio para el Estado, en monto ofertado ycondiciones de pago, así como los proyectos del comprador con respecto a laempresa.
El banco agente presentara su recomendación a la Secretaría de Hacienday Crédito Público sobre la propuestaque garantiza las mejores condicionesde venta para el Estado.
Cuando las propuestas se encuentrenpor debajo del precio mínimo de referencia o sólo una esté por encima, perosiendo ésta poco favorable para el Estado, se procederá a efectuar otra licitación. Si la propuesta se sitúa por encimadel precio mínimo de referencia se procede a asignar la empresa.
En general se licitan hasta en tresocasiones y de no obtenerse resultadosfavorables se procede, con autorizaciónexpresa de la Comisión IntersecretarialGasto Financiamiento, a negociar conel (los) interesado(s).
En todo caso la Secretaría de Hacienda y Crédito Público presentará el casoa la Comisión Intersecrctarial Gasto Financiamiento para definir la acción aseguir.
Una vez ya resuelto el caso, la Comisión Intersecretarial Gasto Financiamiento emitirá un dictamen en dondeplasmará su decisión respecto a si selicita nuevamente la empresa, se asignaa aquel grupo cuya propuesta repre-
1S6 POltnaS PúBLICAS
senta mayores beneficios para el Estadoo se cambia el proceso de venta por elde liquidación de la empresa.
En resumen tiene como función primordialla recepción y custodia del fondo del erario federal, así como tambiénse encarga de los egresos propios delEstado. Cabe mencionar que una vezformalizada la operación el banco agente deposita los recursos obtenidos en laTesorería de la Federación.
13. Desincorporación
Una vez agotados todos los procedimientos anteriores, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público enviaba elfiniquito acompañado de toda la documentación legal del proceso, a la Secretaría de Programación y Presupuesto,para la desincorporación formal de laentidad del padrón de entidades paraestatales; a su vez se notifica a la Secretaría de la Contraloría General de la Federación para que de acuerdo con sus atribuciones dé fe de la transparencia ylegalidad del proceso concluido, quedando con ello cerrado el expediente decada entidad.
14. Integración del libru blanco
Una vez que el proceso de enajenación ha concluido, el banco agente tienela responsabilidad de elaborar el denominado "libro blanco" que consiste enla recopilación de todos los documentosoficiales relacionados con el proceso deventa. El Coordinador General de laUnidad de Desincorporación envía copias a la Presidencia de la República, a
las secretarías de Programación y Presupuesto, antes de su extinción, y de laContraloría General de la Federación ya la coordinadora sectorial, a la Contaduría Mayor de Hacienda de la H. Cámara de Diputados, y conserva unejemplar adicional en la Unidad a sucargo.
VI. Auditoría del procesode venta y evaluación de
los mecanismos de controly supervisión del mismo
I. Dictamen del auditor externo designado por la SECOGEF.
11. Informe del comisario al consejo deadministración de la entidad.
111. Auditoría de venta solicitada por elbanco agente a la SECOGEF.
IV. Revisión y, en su caso, autorizaciónde la SHCP de las reclamacionespresentadas por el comprador como
resultado de la auditoría de compra.
V. Revisión del proceso de venta, desde su inicio hasta su conclusión, porparte de la SECOGEF y de la Contaduría Mayor de Hacienda.
VII. Conclusiones
Evaluación del efecto de la enajenación.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 157
Al inicio de la presente administración se plantearon dos objetivos básicos: crecimiento económico y consolidación de la estabilidad de precios.Para tal efecto, se estableció como lineamiento fundamental la modernización económica.
Uno de los aspectos más relevantesde esta modernización es, como se hadescrito anteriormente, la modernización del Estado mexicano.
El avance en materia de desincorporación es considerable: en 1982 el Estado contaba con más de 1100 empresasy a la fecha esta cifra se reduce a 221.Adicionalmente, durante 1982 el Estado participaba en 45 ramas de actividadeconómica y actualmente su intervención se ha concentrado en 27 ramas.
Otro de los efectos del proceso dedesincorporación se observa a nivel delsaneamiento de las finanzas públicas.La privatización de empresas ha generado que el gasto de gobierno por concepto de transferencias disminuyasignificativamente.
En cuanto a la participación en elproducto interno bruto de las empresasque dejaron de formar parte del sectorpúblico puede afirmarse que el efectono ha sido significativo. El PIB de laempresa pública con respecto al PIBnacional fue de 14.3% durante 1982 yen 1990 esta participación fue de 12.7%A pesar de que el Estado participa menos de manera directa en la economía,
en el primer trimestre de este año lainversión privada ha mostrado un fuertedinamismo ya que aumentó a nivelessuperiores del 13% en términos reales,señalando los resultados del cambio estructural que ha tenido lugar en Méxicopor su programa económico.
Por lo que respecta al proceso deenajenación de empresas en particular,puede mencionarse que en algunos casos la evaluación de sus repercusionesse complica debido al poco tiempo quetienen las entidades privatizadas. Noobstante, puede mencionarse que dichoproceso ha generado, a nivel de la empresa, los siguientes efectos: aumentoen la inversión, aumento en la capitalización de la empresa, integración horizontal y vertical de las empresas,avance tecnológico, aumento en el usode la capacidad instalada, mejoramiento de las condiciones y prestaciones delos trabajadores, penetración en mercados internacionales, entre otras.
Los recursos que se han captado porconcepto de venta de paraestatales sehan canalizado a renglones prioritarios,se han utilizado para financiar programas gubernamentales como el Pronasol, la desincorporación ha contribuidoa los propósitos de modernización de laindustria y al ejercicio adecuado y eficaz de la rectoría del Estado.
Los grandes objetivos planteadospor la presente administración se estáncumpliendo, la economía está creciendo y el aumento en los precios se hareducido considerablemente. Durante
t58 POLmeAS PúBUCAS
1982 la tasa de crecimiento del produclo fue de 0.6% con una inflación del98.8 %; el año pasado la economía en suconjunto creció 3.9% y los precios alconsumidor aumentaron un 29.9%; enel primer semestre de este año la tasa decrecimiento del PIB fue de 4.8 % Y lainflación acumulada a septiembre erade únicamente 11.9%
En el transcurso de los últimos cuatro años la Secretaría de Hacienda yCrédito Público, por conducto de laUnidad de Desincorporación, ha concluido 200 procesos que incluyen a empresas de participación estatal mayoritaria, minoritaria y venta de activos,generando recursos que ascienden amás de 26.7 billones de pesos en términos nominales.
Actualmente se encuentran incluidasen el proceso de desincorporación, víaventa, grandes empresas cuya enajenación reviste ciertas complejidades. Noobstante, la experiencia adquirida en loscasos más sencillos ha establecido lasbases para llevar a cabo eficientementeestos procesos.
Finalmente se puede afirmar que laexperiencia mexicana a la enajenaciónde entidades paraestatales ha sido satisfactoria dentro del marco internacional.Contamos con un Estado que se encuentra no sólo concentrado en lo básico, sino que se consolida y cumple susobligaciones constitucionales colocando en primer término el desarrollo nacional para generar condiciones de vidapara los habitantes del país.
REVISTA DEADMINISTRA5=IÓN PÚBl,t~ .~
RESUMEN
EL PROCESO DE DESINCORPORACION DE ENTIDADESPARAESTATALES POR LA VIA DE VENTA
I INICIO DEL RECEPCION DEL LIBROPROCESO BLANCO POR PARTE
1DE LAS AREAS
CORRESPONDIENTES:SECOGEFY
CONTADURIA MAYORPROPUESTA DE DE HACIENDA DE LA H.
LA DEPENDENCIA CAMARA DECOORDINADORA DIPUTADOS
IDICTAMEN DE
LAC.I.G.F.
1 INTEGRACION DELLIBRO BLANCO
ACUERDO PARADESINCORPORACION
RESOLUCION
1
DESINCORPORACION
DESIGNACION DELBANCO AGENTE FORMALlZACION
jDE LA
COMPRAVENTA
LINEAMIENTOSDE VENTA AUTORIZACION
l Y RESOLUCIONDE VENTA
PERFIL BASICODE LA EMPRESA
I EVALUACION RECEPCION YTECNICO HOMOLOGACION
PROSPECTO DE FINANCIERA r- DE OFERTAS
VENTA -
La política pública del Tratado de LibreComercio
Jaime Zabludovsky
La exposición se compone de dos partes:
l. El Tratado de Libre Comercio deAmérica del Norte (TLC) comoparte de la política económica actual.
2. El proceso interno de organizacióndel sector público y del sector privado para la negociación, y su importancia para la administración ylas políticas públicas.
El TLC en la políticaeconómica actual
El TLC es el siguiente paso lógico delo que ha ocurrido en México durante
los últimos años. Es un esfuerzo quecontinúa y profundiza el cambio estructural quc estamos viviendo. La diferen
cia entre este proceso y las medidaspasadas radica en que el TLC no es uncambio unilateral. El TLC permite unareciprocidad en este esfuerzo interno decambio, ya que al mismo tiempo quenos transforruamos, Estados Unidos y
Canadá nos otorgan acceso a sus mercados y adoptan medidas que fortalecenlos esfuerzos de México.
Durante la década de los ochenta, elgobierno mexicano inició un movimiento hacia la liberalización, la desregulación y la modernización. El casomás ilustrativo de este proceso es laliberalización del mercado de bienes,que comenzó en 1983.
162 POLÍTICAS PúBLICAS
Para ejemplificar lo anterior mencionaré algunos indicadores. A fin de1982, la economía mexicana estaba totalmente cerrada al comercio exterior.Por un lado, todas las importacionesestaban sujetas al requisito de permisoprevio, trámite administrativo y burocrático que se realizaba ante la SECOFI. Dicho trámite, que representaba unpermiso para importar en condicionesrnonopólicas, era de carácter discrecional, y en aIgunos casos, fuente de corrupción. Por otro lado, los aranceleseran muy elevados, en algunos casos de100%. La protección arancelaria, conlas señales que daba la política económica, provocó que la producción nacional se enfocara hacia el mercado internoy que se descuidaran las exportaciones;resultaba más rentable vender en elmercado nacional.
Uno de los objetivos de la aperturaes resolver los problemas de falta decompetitividad. La apertura elimina lospermisos y promueve mecanismos mástransparentes y generales para la importación. Mediante la reducción de aranceles se abaratan los costos de producción, lo que permite a los empresariosmexicanos obtener acceso a materiasprimas y bienes de capital de calidad aprecios internacionales. Por ello, además de reducir el arancel máximo de100% a 20%, actualmente sólo el2% delos productos está sujeto a permisosprevios.
El éxito de la política de apertura serefleja en un aumento en las exportaciones de productos no petroleros. Éstas
pasaron de 3 mil millones a 20 milmillones de dólares. México, que era unpaís casi monoexportador, se transformó y ahora dos terceras partes de susexportaciones son de productos no petroleros.
El Tratado es un instrumento que ledará continuidad a la política comercialde México, cuyo objetivo final es llegara ser una economía totalmente abierta.Por ejemplo, a partir de la entrada envigor del TLC y en el transcurso de 10años, se eliminarán los permisos previos, por lo menos respecto de EstadosUnidos y Canadá, países que adquierenalrededor del 70% ó 75% de nuestrasexportaciones.
Además, a través del Tratado obtenemos reciprocidad. Es decir, EstadosUnidos y Canadá realizan esfuerzos similares en la eliminación de sus aranceles y barreras no arancelarias a lasexportaciones mexicanas. Esto es muyimportante porque hace 10 años teníamos poco conocimiento de los problemas de acceso al mercado estadouliidense. Desde entonces el sector industrial mexicano ha comenzado a exportary lo ha hecho con tal éxito que actualmente somos el tercer socio comercialde Estados Unidos, después de Canadáy Japón. El comercio con nuestro vecino del norte suma 70 mil millones dedólares y en muchos productos manufacturados somos los principales proveedores del mercado estadounidense.Sin embargo, al mismo tiempo que elproductor mexicano descubrió los beneficios de acceder al mercado de ex-
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 163
portacion más grande del mundo, seenfrentó a los problemas derivados dela competencia internacional, las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio. El Tratado elimina esos problemas. Establece reglas claras que, amediano y largo plazo, le brindan certidumbre a los productores de los trespaíses.
A continuación presentaré algunosejemplos de cómo con el Tratado seresuelven algunos de estos problemas yse obtiene reciprocidad. Uno de los sectores de la economía mexicana con mayor potencial de crecimiento y cuyosproductos han alcanzado competitividad internacional es el de la confección.Esta industria ha logrado exportar, perono ha alcanzado los niveles óptimos deinversión debido a que sus exportaciones enfrentan dos tipos de problemas alacceder al mercado estadounidense. Elprimero son los aranceles elevados queEstados Unidos aplica a los productostextiles. Para ciertos productos el arancelsupera el 30%, lo que hace prohibitiva laexportación. El segundo son la, cuota, deimportación que aplica ese pais. Éstasprovocan una gran incertidumbre en elproductor, pues dependen de una serie devariables sobre la, que el productor notiene control.
El Tratado suprime esa incertidum
bre para la toma de decisiones por fac
tores que no están ligados a la actividad
empresarial. A partir del primer día en
que entre en vigor el TLC, todas lascuotas para las exportaciones mexiea-
nas desaparecerán y el máximo arancelserá de 20%, mismo que se eliminará enel transcurso de diez años. Esto signifi
ca que el productor sólo tendrá quepreocuparse de elaborar un producto
bueno y competitivo, ya que el acceso
al mercado de Estados Unidos será
irrestricto,
El Tratado complementa el esfuerzode cambio estructural interno al proporcionar a las exportaciones mexicanas deproductos agrícolas acceso a un mercado atractivo pero altamente protegido.En el sector agropecuario se han realizado, a nivel nacional, esfuerzos muyimportantes de reconversión. En estesentido, la modificación al artículo 27de la Constitución que da viabilidad yseguridad a la inversión productiva enel campo.
En lo referente a la inversión, es importante subrayar que México poseeuna economía en desarrollo. El ahorrointerno no es suficiente para financiaruna tasa de crecimiento como la quenecesitamos paradarmejores oportunidades de empleo a nuestra población.Por ello, la presente administración hatomado medidas para hacer de Méxicoun lugar atractivo para la inversión nacional y extranjera. Por ejemplo, el Reglamento de Inversiones Extranjerasengeneral, y el TLC en particular, responden a la creciente competencia en losmercados financieros internacionales yofrecen un marco de reglas claras ypermanentes para atraer inversionistasy generar oportunidades de inversión.
164 POLmeAS PúBLICAS
En materia de servicios financierosel Tratado viene a reforzar el proceso deliberalización que se inició con la privatización de la banca. El TLC contiene laposibilidad de que, después de un periodo de transición, intermediarios internacionales comiencen a participar en elmercado financiero mexicano.
En 10 que se refiere a la propiedadintelectual, la legislación sobre este tema, aprobada por el Congreso en 1991,reconoce que la piratería disminuye losincentivos para el desarrollo tecnológico y cultural, por lo que establece unrégimen claro para la protección deobras literarias, marcas e invenciones,entre otras. En este caso, el TLC también complementa los esfuerzos nacionales al establecer una serie dedisciplinas para sancionar la piratería yasegurar los derechos de propiedad intelectual.
Así, el Tratado ofrece un conjunto dereglas estables y previsibles para ordenar y encauzar la relación comercialexistente entre los países. A través deeste instrumento juridico, aumentaránlas oportunidades para la exportación yla inversión, lograremos una mayorcompetitividad, nuestra economia sefortalecerá y se generarán más y mejores empleos, lo que en última instanciaes el objetivo final de la política económica. El TLC, sin embargo, no debeconsiderarse como un proyecto aislado,ya que es la continuación de un procesode apertura que se ha llevado a cabo
especialmente durante la administración del Presidente Salinas.
El proceso de negociacióndel TLC en la sociedad
mexicana y laadministración pública
Si bien es cierto que el país ya estabaencaminado hacia una apertura comercial antes de la negociación del Tratado,también es cierto que el presentar unpaquete integral y comprensivo requirió de un gran esfuerzo por parte de todala sociedad. Las experiencias derivadasdel PECE, en términos de concertaciónentre el Estado y la sociedad civil, fueun ejercicio importante que facilitó elproceso de consulta con los diferentessectores, antes y durante el proceso denegociación del Tratado.
El TLC implicó la negociación demuchas cosas al mismo tiempo. Llisdistintas dependencias del gobierno secoordinaron con sus expertos para conformar el equipo negociador. El Presidente instruyó al secretario Serra Puchey al equipo negociador para que iniciaran elproceso de consulta con lossectoresproductivos de México un año antes delinicio de la negociación trilateral. La negociación formal entre los tres países comenzó el 12 de junio de 1991.
Los trabajos preparativos y los quese llevaron a cabo durante la negociación se realizaron por conducto del
REViSTA Df: ADMINISTRACJPN PÚBLICA
Consejo Asesor del TLC, la ComisiónInterseeretarial y la Coordinadora deOrganizaciones Empresariales de Comercio Exterior (COECE). El ConsejoAsesor del Tratado, presidido por elsecretario Serra Puehe, está integradopor representantes del sector laboral,empresarial, agropecuario y académico. La Comisión Intérsecretarial delTLC, a cargo del doctor Herminio Blanco, cuenta con la presencia de variasentidades de la administración pública,entre ellas la Secretaria de RelacionesExteriores, que mantiene informado alresto del sector público del proceso denegociación. Finalmente, la COECE hasido el vínculo del sector privado con elsector público desdc los trabajos preparatorios de la negociación del Tratado.
Durante la etapa para preparar la negociación del Tratado la COECE creóISO grupos de asesoría, equivalente aun equipo de 1200 empresarios, pararealizar diagnósticos sectoriales. De esta manera, para el 12 de junio de 1991,fecha de inicio de la negociación, ya
contaba con monografías de 140 sectores importantes. A partir de ese momento, el sector productivo mexicano sereorganizó en 18 mesas de trabajo quecorrespondieron a los 18 grupos de negociación designados para el Tratado.Mediante el llamado "cuarto de aliado"el gobierno y el sector productivo compartieron información técnica y discutieron las opciones para resolver losproblemas planteados en la negociación.
Independientemente de los logrosdel Tratado como instrumento quetraerá grandes oportunidades de inversión y empleo, es importante destacar el esfuerzo y trabajo conjuntoentre el sector público y el sector privado. El éxito de esta importante negociación se debió a la asesoría ycolaboración del sector privado. Desde el punto de vista de la administración pública, esta experiencia reflejauna de las grandes aportaciones de lapresente administración: la concertación.
La Evaluación de las Políticas Públicas:problemas, metodologías, aportes y
limitaciones
Myrialll Cardozo Brum
l. Necesidad de laevaluación
Las políticas constituyen productos delos procesos de toma de posición delEstado frente a determinadas problemáticas. Las mismas se componen de decisiones, acciones y omisiones de losorganismos gubernamentales responsables.
Los procesos de decisión implican laselección entre diferentes políticas oprogramas de aquellos que se ajustenmejor a los objetivos perseguidos conbase en los criterios definidos. Para ha-
cer la selección es necesario evaluar lasalternativas de acuerdo con sus resultados previstos. Si sólo existiera una posible solución, esta será evaluada frentea la alternativa de "no hacer nada", demanera de elegir la mejor o más aceptable también en este caso.
Las acciones y omisiones del Estadoprovocan consecuencias en la sociedad.Pueden resolver, disminuir, aumentar ono afectar al problema que les dio origen. Para saberlo y retroalimentar elproceso decisorio es necesario evaluarlos efectos provocados, planeados o no.
En el primer caso hablamos de evaluación a priori o ex-ame, en el segundo de evaluación a posteriori o ex-post.En ambos casos la evaluación implicará
!68 POLiTlCAS PúBLICAS
una comparación y un juicio valorativofinal.
La búsqueda de la eficiencia en losprocesos decisorios dio inicio a los estudios estadounidenses de pub/ic policyanalysis que, como la mayoría de losmétodos cuantitativos aplicados a la administración se desenvolvieron posteriormente a la segunda guerra mundial.Más tarde, nuevos autores cuestionaronla pertinencia de este enfoque, aportando a la evaluación elementos políticosburocráticos o análisis de sistemas. Detodas maneras la evaluación cuantitativa continuó siendo preponderante enEstados Unidos. A pesar de ellos sedesarrollaron algunos esfuerzos por integrar enfoques como los de Allison oSteimbruner.
La tendencia latina (franceses, mexicanos y sudamericanos) ha puesto másénfasis en la revisión a posteriori delimpacto de la política aplicada y la búsqueda de explicaciones las mismas.
2. Lógicas, criterios yobjetivos!
El esfuerzo consciente para que las decisiones cumplan con sus objetivos parte ya sea de la racionalidad técnica o dela política. La racionalidad técnica predomina en los estudios de factibilidad yen los análisis para la toma de decisio-
hes de carácter cuantitativo. Laracionalidad política predomina en las decisiones y análisis de carácter cualitativo.
Los estudios de factibilidad indican laposibilidad técnica que lleva a cabo unproyecto (por ejemplo, un estudio de ingeniería para la construcción de una empresa) de acuerdo con las característicasdel contexto en que se desarrollaría.
Los análisis cuantitativos paralatomade decisiones incluyen fundamentalmente variables económico-financieras paraevaluar, desde este punto de vista, el grado de conveniencia de ejecutar un proyecto que ya se demostró es factible.
En cambio, en la racionalidad política se analizan tanto el logro de objetivospolíticos (consenso, poder político, etcétera), como los costos inherentes delas acciones a instrumentarse, Entre estos costos deben apuntarse aquellos relacionados con los compromisos oalianzas políticas. La comparación entre logros y costos políticos da comoresultado el grado de viabilidad de unarespuesta.
Cualquier decisión relevante dentrodel sector público amerita un análisis enestos dos planos. De la misma manera,el estudio de los resultados obtenidossólo se puede explicar y evaluar integralmente atendiendo a ambos, pues enla práctica estas dos racionalidades secomplementan o compiten hasta concretarse en acciones especificas.
I Cardozo. Myriam. "Caracterización de las Técnicas de Evaluación de las Acciones de Organización PUblicas",en Administración Pública. Economía y Finanzas. E. Ortíz (Comp.), elDE A.C.-North American Economics andPinance As....ociaríon, México. 1990.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 169---,---
Gran parte de los estudios y modelosde evaluación técnica provienen de unenfoque de administración privada. Esta administración persigue como objetivo fundamental el logro de la rentabilidad máxima. Si bien esto puede parecer demasiado esquemático, pues vemos empresas privadas que renuncian aeste objetivo para desplazar un competidor o maximizar su crecimiento, estosólo se realiza en el corto o medianoplazos, pues se persigue como objetivofinal la obtención de mayores gananciasen el largo plazo. Las organizacionesdel sector público se plantean el logrode objetivos diferentes. Aquí no sólo nohay posibilidad de una esquematización(salvo que pensemos en objetivos tangenerales como la reproducción del sistema), sino que se presenta un escenariocomplejo donde compiten objetivosmúltiples, la mayor parte de las vecescontradictorios entre si. Por lo tanto,ninguna evaluación podrá ser integral yapropiada si no se elarifiean y jerarquizan en cada caso los objetivos organizacionales. Seis tipos de objetivospueden identificarse, sin pretender lapresentación de un listado exhaustivo:
a) Objetivos microeconámicos y financieros. Un ejemplo de ellos podríaubicarse en la, empresas pública,que, si bien no buscanmaximizarsusutilidades, si persiguen la autosuficiencia financiera o ausencia de losllamados "números rojos."
b) Comribucion al logro de objetivosmacroeconomicos; como es el casode la producción de un articulo ex-
portable que, al generar divisas parael país colabora al logro del equilibriode la balanza comercial y de pagos.
e) Objetivos tecnolágicos. Los máscomunes en este campo son el desarrollo de tecnologia de punta enun área de producción estratégicapara el Estado o de una tecnologiaintensiva en mano de obra quecoadyuve al logro de los objetivosde empleo para hacer un uso racional de los recursos humanos disponibles en el pais.
d) Objetivos sociales, relativos al bienestar de la comunidad en sus aspectos fundamentales comoempleo, vivienda, salud, educación, transporte, etcétera.
e) Objetivos de equidad en la distribución de los logros totales aleanzados en materia económica y social,referida tanto a la apropiación realizada por los diferentes grupos oclases sociales que componen la sociedad, como a la realizada por loshabitantes de distintas áreas geográficas.
t) Objetivos políticos, relativos a labúsqueda de consenso y legitimación para mantener el sistema económico y político vigente.
Esta lista, no necesariamente exhaustiva, de objetivos tan diferentes delplanteado para las empresas privadasinduce inmediatamente a pensar que loscriterios y técnicas de evaluación empleados en la administración públicatambién deberian diferir.
170 POLiTlCAS PÚBLICAS
Estos criterios se refieren fundamentalmente a aquellos casos en que la medición cuantitativa es posible. Corresponde aclarar, siguiendo a Hofstéde,que esto sucede en un mínimo de casoscuando trabajamos con organismos públicos o no lucrativos en general.
Si el criterio de eficiencia lo aplicamos con exclusividad al área de producción de una empresa, se tendrá unarelación que mide la cantidad de artículos o servicios producidos en relacióncon el volumen de insumas empleados.Esto es lo que se denomina criterio deproductividad.
Por otra parte, se convendrá en considerar efectiva una medida cuyo impacto global produzca un resultadopositivo en la realidad independiente deque aquél formara o no parte del conjuntode finalidades perseguidas de acuerdocon la planeación organizacional.
Hofstéde2 plantea desde un enfoquede control de gestión una tipología deevaluación de acuerdo con cuatro características de las actividades desarrolladas: 1) grado de claridad de losobjetivos, 2) posibilidad de medir losresultados obtenidos, 3) grado de conocimiento que se tiene respecto de lasconsecuencias de una intervención en lagestión y 4) el carácter de repetitivo ono de la actividad desempeñada. Del
Se calificarán de eficaces las accio- análisis de algunas de las posibles com-nes que alcanzan los objetivos sin hacer binaciones de respuestas llega a la se-ninguna medición sobre los costos en lección de seis situaciones a las cualesellos implicados. aplica también sus tipos distintos de
2HofslOOe, Gen, "Management Control ofPublic and No!COfProfit Actlvüíes", Intemarional Instüute for AppliedSystemsAnalysis, Austria. 1980.
Se considerará eficiente en el sectorpúblico el logro del conjunto de objetivos perseguidos con los mismos costoseconómicos, sociales y políticos. En elsector privado, al reducirse el conjuntode objetivos, esta definición se simplifica a la búsqueda de rentabilidad.
Entre los criterios más comúnmenteutilizados figuran: eficiencia, eficacia,efectividad y productividad. Ampliosdebates han tratado de definirlos. Principalmente, el concepto de eficienciaamerita una redefinición al ser trasladado del ámbito privado al público.
Las acciones estatales tendientes allogro de objetivos necesitan, para serllevadas a la práctica, la utilización o elconsumo de recursos (económicos, financieros, materiales, humanos, de información, etcétera). La correctaasignación de los mismos de acuerdocon las prioridades establecidas en lajerarquización de finalidades perseguidas permitirá en su ejecución, un impacto sobre el problema que se intentaresolver. Evaluar estas variables implica definir algunos criterios que permitan comparar diferentes proyectos paratomar una decisión que seleccione elmejor o las diferentes gestiones de organizaciones similares o la misma organización en sus gestiones referidas aperiodos distintos.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA .__~ ------l1l
control. Sólo cuando los objetivos sonclaros y los resultados medibles es válido pensar en una evaluación cuantitativa. Esto se da en los controles queHofstéde llama "de rutina", "por expertos", "por medio de pruebas" e "intuitivo". En cambio, el control "a criterio"lo plantcaha como el ajustado a situaciones de objetivos claros pero con resultados no mcdibles, y el "controlpolítico" cuando aún los primeros sonambiguos. Estas dos evaluaciones sonde carácter estrictamente cualitativas yfundamentadas en criterios personales,subjetivos.
Gran parte de la actividad estatal caeen el último caso donde los conflictosde interés, la falta de claridad en lasrelaciones medios-fines y la turbulenciadel contexto provocan confusión en losobjetivos perseguidos, cuestión que imposibilita la aplicación de las técnicasque se detallan y hacen imprescindibleel "control político".
3. Reconceptualización delcriterio de eficiencia?
El criterio de eficiencia ha sido enunciado de manera muy sintética, pero suaplicación a la actividad del sector pú-
blico amerita su revisión teórica pararecuperar la complejidad relativa delmismo,
Etzioni," desde un enfoque sociológico del estudio de los sistemas organizacionales en general, define la eficiencia como el monto de los recursos empleados para lograr una unidad de producción. O sea, que la eficienciaaumenta al decrecer los costos o recursos empleados. Dicho autor señala queun excesivo énfasis en la eficiencia económica puede limitar la amplitud de laevaluación de las actividades de la organización por la dificultad de la mensurabilidad en otros campos, situaciónque se agrava si la organización no tieneuna producción material.
Por su parte, Jorge Barcnstein'' haceun estudio del tema desde un enfoqueestructural-funcionalista. Plantea que elresultado neto de los intercambios entrela organización y el sistema de ordenmayor, dan contenido a la eficiencia, yen este resultado se refleja el grado enque el sistema resuelve los imperativosfuncionales. Estableciendo relacioneslógicas ente estos últimos atirma que laeficiencia depende directamente del 10gro de objetivos, y de las funciones deintegración y mantenimiento y se vincula de manera inversa con la funciónadaptativa.
J Cerdozo, Myriam y Moreno. Pedro. "Eficiencia y Evaluación de la Gestión de las Organizaciones", Serie MaterialDocente No. 4. Administración Pública. CIDE A.C.• México. 1983.
4 Etzioni, Amitai. Organizaciones. ed. Uthea, México. 1972.
s Barenstein, Jorge, Estructura de las Organizaciones ed. Macchi, Argentina. 1975.
172 PüLmeAS PúBLICAS
Evan'' propone medidas concretaspara evaluar la eficiencia en distintostipos de organizaciones, partiendo también de un enfoque sistemático del problema.
Nos habla de cuatro procesos sistémicos que se producen en toda organizaciónal vincularse ésta con su contexto.
Se trata de los procesos de: insumas,transformaciones, producción y retroalimentación, que combinados dan lugar a ratios especificos para distintostipos de organizaciones (negocios, educativos, de salud, religiosas, etcétera).
Georgopoulus y Tanernbaurn7 critican la posibilidad de elaborar ratiosdeeficiencia válidos para cualquier clasede organización y se proponen derivarlos del análisis especifico de cada unade ellas, lo que intentan a partir de untrabajo de investigación empírica en unescenario industrial. Afirman que el criterio ha sido equivocadamente tratadocomo sinónimo de productividad o rentabilidad y proponen una definiciónmás amplia: el alcance que una organización tenga de sus objetivos, sin inhabilitar sus medios y recursos, y sincolocar una indebida presión sobre susmiembros.
Simon.! desde el positivismo lógico,marca un hito en esta discusión desde la
perspectiva de la toma de decisioneseficiencias, o sea, en el marco de lo quellamamos evaluación a priori.
Él plantea que una alternativa de decisión es eficiente si logra los resultadosmáximo posibles con costos de oportunidad determinados, o si logra un niveldado de resultados con los menores costos de oportunidad posibles. En su trabajo de 1947 y aplicando el concepto aorganizaciones lucrativas plantea que:"El criterio de eficiencia dicta, en talesorganizaciones, la elección de aquellaalternativa, entre todas las que disponeel individuo, que proporcione mayorrendimiento neto (en dinero) a la organización",
Consideramos que las razones desimplicidad didáctica hicieron que comenzara su análisis de la eficiencia apartir de su aplicación en organizaciones de negocios, sin embargo, no dejóde advertir que existen organizacionesque persiguen objetivos diferentes, conmayores dificultades de medición. Entre ellas se ubica justamente el conjuntode organizaciones pertenecientes alsector público y la evaluación de laspolíticas públicas, en cuyas decisionesdebe combinarse una lógica técnica yuna política. De ahi la importancia deampliar y redefinir el concepto de eficiencia para estas organizaciones, cues-
6 Evan, Wtlliam, " Organisation Theory and Organisation Efectiveness: an Exploratory Analysis", mimeo,Universidad de Pennsylvanía, EVA. 1973.
7 Georgopoulos, B. y Tanembaum, A. + "A Study of Organisational Btectlvcness" en A. Etzioni (ed.) Readíng 011Modern Organisarions. Prentíce Hall Inc., N. Jersey. 1959.
8 Simón. Herbert. el. al .. Administración Pública. ed, Letras, México. 1968.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 173
tión sugerida en Simon, a través de lanecesidad de relacionar logro de objetivos de toda clase con costos de todaíndole asociados para la consecución delos primeros.
equidad fuesen favorables, en principiopodrían incluirse en los beneficios delprograma, y en la medida en que fuesendesfavorables podrían incluirse en loscostos".
Por último, para resaltar los aspectospolíticos que una definición tan generalcomo la de Simon incluye, correspondeseñalar los peligros de olvidar estos aspectos al hacer análisis costo-beneficio.Nos habla de una racionalidad políticaque es necesario combinar con la racionalidad técnica, cuyo objetivo fundamental es el logro de consenso, de apoyoy poder político y cuyos costos son, porejemplo, los acuerdos y compromisos entre grupos, partidos, etcétera.
En resumen, a partir de la idea deSimon, podemos hablar tanto de eficiencia económico-financiera (generalmente considerada "la eficiencia"),social o política y, sobre todo, al tratarorganizaciones públicas y evaluar políticas públicas, que persiguen objetivosmúltiples, referimos a un concepto deeficiencia amplio, similar al explicitadopor Weisbrod, en que se incluyan todoslos logros de objetivos y todos los costos implicados para ello, cualquiera seasu naturaleza.
En el marco restringido de este tipode organizaciones públicas convienerevisar algunos autores que aclaren aúnmás este planteamiento de Simon.
Musto." por ejemplo, propone que laeficiencia no puede reducirse exclusivamente a un concepto económico sinoque consiste en "...valorar las consecuencias sociales positivas y negativas,cotejando las unas con las otras, y lomaruna decisión por aquella alternativa deacción que prometa la máxima utilidadsocial neta".
Esta misma idea de eficiencia comocriterio pluridimensional aparece enWeisbrod1o a propósito de resaltar elobjetivo de la equidad distributiva de lasiguiente manera: "la distinción entreeficiencia y equidad resulta a menudoútil en el terreno analítico, pero, sinembargo, arbitraria. Si la eficiencia seconcibe en términos generales como algo mensurable por la diferencia entretodas las ventajas (beneficios) y todaslas desventajas (costos) de un programa, los efectos de equidad o los efectosdistributivos de un programa de gastospodrían contemplarse como un subcon-junto de los efectos de la gran eficien-cia... En la medida en que los efectos de
9 Muste, Stefan , Análisis de Eficiencia. ed. Tecno, España, 1975.
10 Weisbrod, O.A., "Derivaciónde un conjunto implícito de ponderacionesgubernamentales para las clases deingreso", en Layard, Richard (comp.) Análisis Costo-Beneficio, ed.FCE, México, 1978.
174 POLÍTICAS PúBLICAS
4. Evaluación para laforrnulación de políticas
La evaluación a priori, de carácter técnico y sobre todo cuantitativo se enmarca en el Modelo 1 o Racional de Allíson. 1I Él mismo acepta la existencia deuna racionalidad ilimitada que le permite tener en cuenta todas sus consecuencias y que, suponiendo que las organizaciones se comportan en bloque comosi fueran individuos, puede seleccionarsiempre la solución óptima para el problema planteado.
Siguiendo los planteos de Dror,12 seidentifican distintos niveles en la formulación de políticas:
1) La determinación de los objetivossociales, en que el análisis cuantitativo provee elementos para la medición del ordenamiento de laspreferencias individuales y discutela posibilidad de agregarlas en unafunción de bienestar social dentrode una sociedad pluralista. Para elloes necesario medir sus intensidadesrelativas y hacer comparaciones interpersonales para lo que se empleala teoría de la utilidad subyacenteen los análisis económicos de corteneoclásico. Un fuerte cuestionamiento a la posibilidad de efectuar
estas mediciones está planteado enel conocido "Teorema General dela Posibilidad" de Arrow, donde sedemuestra la imposibilidad de respetar en esta agregación los cincopostulados y dos axiomas que garantizarían un funcionamiento democrático.
En este nivel, el análisis cuantitativo queda relegado por el enfoquepolítico y organizacional que facilita la comprensión de los problemas de poder y negociación quepermiten llegar a un acuerdo sobrelos objetivos sociales.
2) La definición de megapolíticas o"políticas maestras" que determinan las características más ampliascon las que pretende alcanzar losobjetivos propuestos (ejemplo:cambios incrementales vs. transformaciones profundas y rápidas) yque tampoco constituyen un campoprivilegiado por el análisis cuantitativo.
3) La determinación de políticas específicas por áreas, en que el juegopolítico-burocrático sigue siendodominante.
4) El análisis de proyectos especificascon los que se sustentan las políticas anteriores. Por tratarse de decisiones públicas concretas constituyen el mayor espacio de aplicaciónde las técnicas cuantitativas. Su uti-
1I Allison.Oreham, Essence ofírecision. Explaining ofCuban Missile Crisis. Little, Brown and Co., Boston. 1971.
12 Dror, Yeheskel, Aplicaciones del Mirado de Sistemas}' Técnicas Cuantitativas en la Formulación de Políticasen G. Campero y H. Vidal (comp.), Teoría General de Sistemas y Administración Pública. Universidad Cenrroamerieana, CostaRica, 1971.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 175._------
lizaciónse enmarca bajo el concepto de racionalidad y eficiencia, redefinidos a nivel del sector público,pero propios de la adecuación delos "medios a fines" aunque estosúltimos resulten múltiples y, a menudo, contradictorios entre si. Sinembargo, será requisito indispensable de la aplicación de técnicascuantitativas el tener objetivos claramente definidos y jerarquizados.También es importante resaltar quela eficiencia en este nivel sólo ayudará a la resolución de la cuestiónproblemática que desencadenó lapolítica, si los anteriores tres niveles han sido adecuadamente definidos. Si no fuera así, la eficiencia enla evaluación de proyectos contribuiná al logro de resultados distintos de los formulados en losobjetivos, megapo1íticas o políticasespecíficas.
Considero que no hay riesgo en asegurar que es en este último nivel dondese han aplicado más técnicas cuantitativas y donde sus aportaciones han sidomás útiles en términos de introducciónde orden, eliminación de contradicciones, sistematización de la información,estructuración de los problemas, etcétera.
Responden a este enfoque los siguientes métodos de evaluación: árboles de decisión, análisis financiero,análisis costo-eficacia, análisis de costo-beneficio y teoria de juegos. También algunos métodos útiles paragenerar datos para la evaluación como
las ecuaciones en diferencias, la teoríade colas, los modelos de simulación olas cadenas de Markov y finalmentemétodos que al optimizar la asignaciónde recursos pueden complementar laevaluación realizada como la programación lineal, entera y dinámica.
Cualesquiera de ellos trabaja con datos estimados respecto de la situaciónfutura que pueda presentarse.
a) Arboles de decisión
Esta técnica no es específica del sector público. Los requisitos para poderaplicarla son:
-Clarificar los objetivos perseguidos y sus jerarquías.
- Identificar el conjunto de alternativas (proyectos) disponibles paraalcanzar los anteriores.
- Conocer los eventos no controlables que podrían acontecer.
-Calcular la probabilidad de presentarse de cada uno de los eventos anteriores.
- Identificarlasconsecuenciasdecadaunade la, combinacionesdealternativas y eventos no controlables.
- Valorar cada combinación anterior.
- Aplicar un criterio predefinido deselección.
Las alternativas y eventos se grafi-
176 Pot.rrtces PúBLICAS
can en forma de árbol, de ahí su denominación y se aplica el criterio del valoresperado para seleccionar el proyectoque maximice los beneficios netos esperados.
Se puede aplicar a la decisión deampliar o no una infraestructura cuyoresultado (beneficio o pérdida) varía según los distintos niveles posibles dedemanda que reciba la misma, a loscuales es posible aplicarle una distribución de probabilidad, ejemplo: incorporación de un servicio nuevo en unhospital.
b) Análisis financiero
El análisis financiero se basa en losflujos de ingresos y egresos de cajaprovocados por el proyecto en análisis.Utiliza herramientas estadísticas comola estimación probabilística, matemáticas financieras para la actualización deflujo que ocurren en diferentes periodos, análisis económicos, psicológicos,etcétera, para la determinación de lastasas de actualización y confía en laposibilidad de seleccionar siempre elmejor proyecto de acuerdo con un criterio predefinido (mayor valor actualneto positivo, máxima tasa interna derendimiento superior al costo de capital,etcétera). Cubre exclusivamente el objetivo de máxima rentabilidad para laorganización, dejando fuera las restantes facetas que se hallan presentes en elsector público.
e) Análisis Costo-Efieacia
Los análisis costo-eficacia permiten
comparar proyectos alternativos quepersiguen un mismo objetivo, generalmente de carácter social como podríaser mejorar el nivel de alimentación dela población. A menudo debido a lasdificultades para medir de manera directa este tipo de variables, se utilizanindicadores indirectos como por ejemplo la población cubierta por los nuevosproyectos de alimentación que combinados mediante cocientes (C/E) con susrespectivos costos arrojan un indicadorúnico para cada proyecto. Con criteriooptimizador, como en el análisis financiero, se seleccionará el que tiene elmenor ratio.
El método costo-eficacia tiene la limitación de que no permite compararproyectos que persigan objetivos diferentes o múltiples.
d) Análisis Costo-Beneficio
El análisis costo-beneficio pretenderesolver el problema anterior. Se tratade una técnica que consiste en la homogeneización por medio de una unidad demedida común como las unidades rnonetarias, de los costos y beneficios detoda índole (financieros, económicos,sociales, distributivos, etcétera) relativos de cada proyecto. Con criterio, unavez más, de optimación se selecciona laalternativa que presente el mayor beneficio neto positivo.
Formalmente cs un análisis similar alfinanciero pero sustancialmente difieredebido a: 1) que hay costos y beneficiosque no coinciden con egresos e ingresosde caja, por ejemplo, contaminación
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 177
ambiental; 2) que la tasa de actualización social puede diferir de la tasa deinterés del mercado o el costo de capitalpara la organización y 3) los efectos querepercuten sobre diferentes grupos pueden ponderarse de manera diferente debido a los objetivos de equidad redistributiva que puedan estar presentes.
La aplicación del método ha sidomuy criticada debido a: 1) dificultadesy arbitrariedades en la cuantificación debeneficios y costos cuando no existevalorización en el mercado y se adjudican los denominados precios sombra;2) subjetividad y falta de criterios clarospara determinar la tasa de actualizaciónsocial y los coeficientes de ponderación, 3) tendencia a incluir en el análisissólo las variables más fáciles de cuantificar (económicas y financieras) a pesarde su objetivomanifiesto; y 4) excesivaconfianza en que un complicado análisis, inaccesible para muchos de los interesados y basado en cuantificacionesmuy discutibles, puede conducir a unaselección óptima.
e) Teoría de juegos
La teoria de juegos permite analizarsituaciones en que se enfrentan intereses en conflicto (al igual que en losjuegos de estrategia) y las decisiones setoman en condiciones de incertidumbre, debido a las dificultades para enlistar las alternativas y adjudicarlesprobabilidades a los eventos no controlables. Las mismas Se basan en el criterio de MINIMAX o MAXIMIN, queimplica minimizar las pérdidas máxi-
mas esperadas o maximizar los beneficios mínimos esperados.
Existen intentos por aplicar la teoríade juegos en análisis de políticas públicas, cuando éstas implican tomar decisiones en economía, administración ycomportamiento social. Sin embargo,las mayores aplicaciones se han realizado en el campo de la política, por ejemplo para definir estrategias electorales.Las dificultades con las que se encuentra su aplicación radican en que, generalmente, la realidad no se comporta deacuerdo con los juegos más sencillosque son los que suelen desarrollarse enlos manuales que exponen el tema (juegos de sólo dos personas en conflicto,en que una de ellas gana lo que otrapierde o "suma cero" y número finito deestrategias a considerar) ya que el levantar cualquiera de estos tres supuestos implica una complicación matemática muy superior a la que suelen manejar los analistas de políticas públicas.
Existen también una serie de técnicas cuantitativas, que aquí le denominamos de apoyo debido a que no son en simétodos para tomar decisiones relativas a la selección de proyectos o alternativas de políticas pero que puedenservir como herramientas que permitenalimentar los modelos anteriores. Entre
. estas técnicas podemos citar las ecuaciones en diferencias, la teoría de colas,los modelos de simulacióny las cadenasde Markov, mismas que describiremosde manera muy breve.
Las ECUACIONES EN D1FEREN-
178 PQ!J:rICAS PúBLICAS
CIAS se utilizan para estimar comportamientos futuros a partir de series discretas en que, generalmente el tiempoes la variahlc indcpendicnte. Ejemplo:puede calcularse el consumo de un bienen un año cualquiera, conociendo elcorrespondiente a años anteriores, loscuales se encuentran ligados por unaecuación. Constituye también la base delas matcmáticas financieras que se utilizan para la actualización de los flujosde distintos periodos en el análisis financiero y costo-beneficio.
La TEORíA DE COLAS permiteanalizar situaciones en las que las personas que demandan un servicio (porejemplo: servicios médicos en los hospitales) están sometidos a un proceso deespera, que se materializa en las "colas", mismas que podrían eliminarsedisponiéndose de mayores recursos.Permite trahajar con modelos determinísticos o probabilísticos y su utilidadradica en facilitar la comparación entrelos recursos adicionales que serian necesarios para evitar las "colas" y eltiempo ahorrado por los usuarios.
Los MODELOS DE SIMULACIÓNse componen de un conjunto de relaciones matemáticas que representan simplificadamente una realidad, lo quepermite por ejemplo: prohar las respuestas del modelo a las distintas alternativas dc decisión consideradas, lo queen el medio social generalmente no esfactible de ser realizado o resulta muycostoso.
Las CADENAS DE MARKOV per-
miten anticipar un estado futuro a partirdel estado actual, independientementede otros anteriores. Considerar el conjunto de estados posibles, sus posibilidades iniciales y una matriz de transición que permita, por ejemplo: estimarla probabilidad de que los enfermoshospitalizados sanen o se mueran, asícomo la probabilidad de que los sanosenfermen y así determinar si los recursos disponibles en el hospital serán suficientes para atender la demanda deservicios.
Finalmente, los modelos de programación lineal, entera y no lineal si bienno son estrictamente técnicas cuantitativas de evaluación de proyectos, sonmuy utilizados para realizar combinaciones eficientes de los mismos cuandoéstos han sido evaluados positivamentey son factibles de ser realizados en parte. En estos casos se trata de maximizarel beneficio social neto, sujeto a todaslas restricciones de índole técnica, financiera, redistributiva o incluso política, en la medida en que éstas puedan sercuantificadas, por ejemplo: mejorar th.mes de carreteras maximizando el beneficio social neto total y sujeto a ladisponibilidad de recursos.
Esto exige tener una gran precisiónen la cuantificación de los parámetros,lo cual es dificil de lograr pero puedeser resuelto en parte mediante la incorporación del análisis de sensibilidad.
Un enfoque cuantitativo pero no optimizador, diferente de los anteriorespodemos encontrarlo en los métodos de
__"R"E~!STADE ADMINISTR~9IÓN PÜOlJCA 179
análisis multicritcrio, fundamentalmente el ELECTRA, desarrollado porlos franceses como reacción por las críticas realizadas al análisis costo-beneficio. Puede decirse quc es una formaelaborada de trahajar con resultados deencuestas de opinión. 13
Este método también considera objetivos múltiples, ineluso aquellos de carácter más cualitativo como el grado desimpatía provocado por un proyecto. Todos los proyectos se ordenan con base encada objetivo de acuerdo con una escalapredeterminada, evitando la evaluacióncon fundamento en la adjudicación devalores y la homogeneización hecha deacuerdo con un sistema de unidades comunes.
Los pesos que se atribuyen a cadacriterio son negociados por los gruposde afectados participantes o sus representantes. La selección se realiza abandonando la optimacion, mediante laaplicación de criterios de satisfacciónde condiciones mínima: aquellos quepresentan los mejores puntajes en lamayoría de los objetivos, sin tener, almismo tiempo, fuertes oposiciones. Asíse llega a la selección de un pequeñonúmero de los proyectos analizados(sólo en extremo puede ser un proyectoúnico) mediante la simulación cuantitativa del regateo social. Sobre este pequeño subconjunto se llevará adelanteun proceso de negociación real, que amenudo acaha en una decisión política.
A pesar de la consideración de elementas cualitativos en el métodoELECTRA existen formas de evaluar ydiseñar políticas totalmente diferentes alas anteriores, como la formulada desdeel incrementalismo de Lindblom 14 y losanálisis organizacionales de Sjrnon,March y Cyert que corresponden a losmodelos II y III de Allison,
El modelo IJ se basa en el análisis delproceso organizacional, pone el énfasispara explicar una decisión en los conjuntos de programas vigentes en las organizaciones en las que fue tomada,parte de una idca de racionalidad individual limitada, que tiende a ser sustituida por una racionalidad organizacional y por el intento dealcanzar nivelessatisfactorios en lugar de tratar de optimizar. En cambio, el modelo III desarrolla un enfoque basado en el procesopolítico, profundizando el análisis delos elementos de poder, inl1uencia, intereses en conflicto, etcétera, que sehallan presentes en toda negociación yplantea un cambio incremental de políticas por considerar imposible y, no necesariamente deseable, el análisisoptimizador del modelo 1.
Tratando dc equilibrar la aportaciónde los enfoques, reconocemos en estactapa de evaluación la presencia delanálisis técnico de comparación de lasalternativas a través de sus consecuencias previstas, pero también percibimos
D Cardozo, Myriam. Etposidón di' Mhodos de Evaluación /la tradicionales, Serie Mntcriul Docente No. 9.Administración Publica. CIDE A.e .. Mcxíco. 19R6.
14Lindblom, Charles. "Ibc Scícncc of Muddling Through" en Pubtíc Adminisrration Rerit'II', Vol. 19. EUA, 1959,
t80 POLíTICAS PúBLICAS
las presiones de los grupos de interés,las negociaciones con ellos y entre sectores burocráúcos con opiniones divergentes, que responden a los enfoques IIy I1I, ya citados.
Al respecto Roth y Wilsonl 5 despuésde descomponer este proceso en el estudio de las metas (radicales o reformistas), los actos y los resultados, clasificala toma de decisiones de políticas enmarginales y racionales. Las primerastendrían al carácter de respuestas políticas a necesidades y demandas inmediatas y en las segundas es donde sepodrían emplear técnicas optimizadoras. Sin embargo, plantea una serie delimitaciones para la elaboración de estas respuestas racionales (de tiempo,capacidad intelectual, criterios de satisfacción, políticas, etcétera). Finalmente, caracteriza la elaboración de
politicas a partir de quien (funcionariospúblicos, burócratas, grupos de interés), cómo (formal o informalmente) ydónde (en la élite, en ésta, pero connegociación cerrada, o en negociaciónabierta con gran número de participantes) se elaboran las políticas. Su análisisconj~ga asf la lógica de las poJitícas
msrgineies que persiguen el aumentode la legitimidad de gobierno con la delas políticas racionales cuya' finalidad~ opumar el bienestar social medianteIncrementos en eficiencia y equidad
distributiva.
Por su parte, Anderson 16 analiza laforma en que se identifican y definenlos mismos problemas en áreas diferentes (legal, económica, política, etc.), yen distintos paises (EEUU, Francia, Inglaterra, etcétera) y sus consecuentesdiferentes soluciones, que permiten enriquecer con el conocimiento de las experiencias de otros países, la toma dedecisiones interna. Le interesa tambiénel planteo de las lógicas técnicas y políticas ya presentadas por Roth, ahoraen el contexto de la formación de losformuladores de políticas porque considera que son encaradas desde disciplinas y posturas distintas que los planesde estudio no se preocupan por integrar{estudios puros, racionales y normativos de tomas de decisiones políticas vs.
estudios comprensivos de políticas positivas, con énfasis en equidad. En losprimeros se usan técnicas históricamente descontextualizadas y en los segundos se estudia /ústoria y se desconocenlos problemas actuales).
La perspectiva de estudios interna
cionales comparados reaparece en unaponencia de Micha/ski y Ergas17 y sefundamentan sus ventajas por: 1) consid~tar más alternativas o medir mejorsu Impacto, 2) considerar metodologíasnuevas y 3) identificar las instituciones
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA _
encargadas de la evaluación, sus relaciones entre ellas y vinculación con elpúblico. Reaparecen también las doslógicas ya planteadas (técnica y política) ahora expresadas en términos deracionalidad en el uso de los recursospara el logro de rentabilidad y de incrementos en el control democratico paraobtener legitmidad. Analiza también, laimprescindible necesidad del estudiodel impacto de políticas nacionales enotros países integrantes de un mismoorganismo internacional (OCDE,GATI, FMI, etcétera), las ventajas dela transparencia y las dificultades paracomparar datos.
Resulta también interesante un análisis de Wildavsky'f en que define elconcepto de eficiencia y sus distintostipos y revisa a la luz de los mismos, tresmétodos concretos (análisis costo-beneficio, análisis de sistemas y presupuestos por programas), dos de loscuales están fuertemente emparentadoscon la evaluación a priori en políticaspúblicas. Respecto del análisis costobeneficio opina que no es la panaceaque se ha considerado. Para fundamentarlo revisa: 1) Los supuestos económicos y políticos implícitos en este tipo deanálisis; 2) Los límites de su utilidad y3) Su fundamentación en el conceptodeeficiencia mixta. En relación con el análisis de sistemas plantea su falla de claridad para ser diferenciado de lainvestigación de operaciones, su dificultad para ser enseñado por basarse enla creatividad sin reglas ni principios
fijos, Ysu interés relevante en la revisión del conjunto de objetivos perseguidos. Intenta describir las sucesivasaproximaciones que componen este tipo de estudios que caracteriza de suboptimizadores.
Nuevamente Drorretoma el tema, enel articulo citado, analizando el gradode utilidad de los métodos cuantitativospara la formulación de políticas. Encuentra que éste es muy limitado parapolíticas amplias y más apropiado enproyectos y áreas muy específicas, Postula de mayor utilidad los métodos desistemas que reconocen la alta complejidad y la interconexión de los problemas a considerar en políticas. Proponecomo más urgentes para los paises endesarrollo, la modificación de los sistemas mismos que formulan políticas y sufuncionamiento, más que el empleo derecursos para mejorar decisiones concretas. Estudia los requisitos necesariospara llevarlo a cabo, destacando la formación de recursos humanos con enfoque multidisciplinario,
El trabajo de Roth y Wilson, ya citado, también encara la forma en que selleva a cabo la elaboración de politicasen los paises del Tercer Mundo entre losque se presentan varios casos sujetos acomparación que incluyen a México. Aéste se le caracteriza como un sistemadominado por una elite que diseña políticas originadas en canales formales(iniciativa presidencial, de comisionesad hoe,muchas veces bajo la influencia
18 Wildavsky, A., "The revolr against the masses", Pub/k Administranon Revíew No. 26, EVA. diciembre 1966.
182 ____'-PO"'LiJJc:::~S PtJfi"'-I~~__ _ __ _ _
de los empresarios) e informales (peticiones secundarias, generadas de abajoa arriba y que, a menudo, involucran larelación patrón-cliente); una amplia injerencia del Estado en la economia pormedio de la, empresas pública, (situación quc ha cambiado aceleradamenteen los ullimos años posteriores al trabajo que se revisa) y que le facilita implantar políticas por conducto de ellas, y unproceso jerárquico de elaboración depolíticas con escasa participación de lasmasas y un fuerte poder concentrado enel ejecutivo tanto a nivel nacional comoestatal.
Consideran que la diversidad de influencias explica la poca cornpatibilidad de las políticas mexicanas, que seestán realizando esfuerzos importantesde racionalización pero que, rara veces,los programa, gubernamentales son realmente aplicados.
El documento de üPS-CpSSI9 nosaporta una propuesta técnica del proceso de diseño de políticas. Incluye elanálisis de la viabilidad politica tratando de anticipar las reacciones que provocaría en cada grupo de intereses,incluyendo las reacciones externas alpaís, plantea en consecuencia la formalización de dos tipos de política" lareservada y la pública y los documentosque habrán de incluirse: 1) de orientación y conducción; 2) técnico-administrativo; y 3) de formalización jurídica.
Se especifican los contenidos a presentar en cada uno de ellos.
Mario Fernandez.é? retoma el planteo de Roth refiriéndose a la políticasocial para analizar sus componentestécnicos y políticos. Concluye haciendoénfasis en los últimos y centrando suanálisis en las decisiones que conforman el proceso, para lo cual resalta laimportancia de la información. En relación con la institucionalidad de la información de políticas sociales distinguetres aspectos:
- La estructura del sistema politico
- Las características del procesopolítico
- Las propiedades de los recursoshumanos
Dentro del primer aspecto destaca elinsuficiente grado de descentralizaciónen América Latina, la, limitaciones en laparticipación, organización y concentración social y la necesidad de interrelacionar los sectores.
En cuanto a las características delproceso político plantea su inestabilidad, falta de capacidad para combinaradaptación y flexibilidad y las caracteristicas de los proyectos nacionales yestilos o planes de desarrollo.
En el úllimo punto plantea la falta de
19 OPS~CPPS. "Formulación de Politices de Salud". Organización Panamericana de la Salud - Centro Panamericano de Planificación de la Salud. Chile. 1975.
20 Feméndcz, Mario. "Aspectos institucionales en la formulación de poluicas de salud", en Políticas de Salud enAmérica Latina. Gomcz, D. (ed.). CLAD·DPS. Venezuela, 19R8.
183
continuidad política para desarrollar unservicio civil de carrera, la carencia demodernización en los sistemas dc reclutamiento, organización de funciones yevaluación, disminución en cantidad ycalidad de la capacitación y baja remuneración de la burocracia.
En conclusión, esta es una etapa metodológicamente dificil pero en la queexiste una gran riqueza de propuestas enlas que se conjugan disciplinas muy diversas. Podemos encontrar amilisis predominantemente políticos para definiruna función de bienestar social en que sedeterminan los objetivos a perseguir porel Estado y sus jerarquías, de manerageneralmente implícita. También el análisis polltico clarifica la selección de megapolíticas, al facilitar la comprensión delos problemas de poder y negociación.
En el análisis de proyectos específicos, por tratarse de decisiones públicasconcretas, además de los aportes yamencionados, surgen con una enormefuerza racionalizadora la utilización demétodos cuantitativos provenientes dela teoría de las decisiones, la investigación de operaciones, el análisis financiero, etcétera. Entre los más conocidosfiguran: los árboles de decisión, los análisis costo-eficacia, costo-beneficio, losmétodos de. análisis multicriterio comoel ELECTRA, la programación lineal,entera y dinámica, la teoría de juegos yuna serie de técnicas cuantitativas deapoyo a las anteriores como las ecuaciones en diferencias, la teoría de colas,los modelos de simulación y las cadenasde Markov.
Todos los métodos antes señaladosse proponen adecuar los "medios" a los"fines" de manera de incrementar laracionalidad y eficiencia del sector público para el logro de sus múltiples objetivos, a menudo contradictorios entresi, mediante la introducción de orden,eliminación de contradicciones, sistematización de la información, estructuración de los problemas, etcétera. Tenerclaros los objetivos perseguidos y susjerarquías así como el conjunto de proyectos alternativos para alcanzarlos, esun prerrequisito de la aplicación decualquiera de los métodos cuantitativosde la evalución.
Existen también propuestas, comolas planteadas en el libro de CLADOPS ya citado, para medir cuantitativamente las respuestas políticas que losafectados por una nueva política pública pudieran presentar. Incluyen la identificación de los grupos impactados, susprincipales caracteristicas y estrategias,coincidencias y conflictos con el Estado, actitud frente al tema, disponibilidad de recursos y capacidad deinfluencia.
Un elemento de carácter políticofundamental a tener en cuenta es la necesidad de contextualizar cualquiera delos análisis anteriores en el marco delrégimen vigente en el país en estudio,puesto que muchos planteamientos estadounidenses como el de Lindhlom suponen que existe un funcionamientodemocrático que permite a cualquiergrupo expresar su opinión, lo cual nosiempre ocurre en América Latina.
184 POLtTICAS PúBLICAS
5. Evaluación de efectos delas políticas aplicadas
La mayor parte de los métodos cuantitativos citados para hacer evaluación deproyectos (análisis costo-eficacia, costo-beneficio, método ELEcrRA) pueden adaptarse también para evaluarresultados sustituyendo lo que anteseran previsiones sobre costos y beneficios por los datos históricos realmenteobtenidos. Sin embargo, aquí se pierdeya la filosofía optimizadora del análisiscosto-eficacia o costo-beneficio porquegeneralmente sólo tenemos un proyectorealizado y no hay alternativas con quécomparar.
La mayor parte dc las evaluacionescuantitativas de resultados consisten enmecanismos de medición dc la eficiencia alcanzada. Se basan en la meta programada y se limitan a medir en quéporcentaje fuc lograda. Las técnicas estadísticas, por su parte, permiten dartratamiento cuantitativo a las evaluaciones realizadas mediante encuestasde opinión.
Algunos mecanismos específicos decarácter cuantitativo quc intentan haceruna medición más amplia del impacto oefectividad alcanzada serían los análisisde excedentes de productividad, los balances sociales y los estudios cuasicxperimentalcs a los que nos referimos acontinuación:
a) Análisis de Excedentes de Productividad
Como su nombre lo indica, el método fue creado para analizar la evoluciónde la productividad deuna organizacióna través del tiempo y la forma en queésta es generada y apropiada por losdiferentes grupos que se vinculan a ella(clientes o usuarios, proveedores, trabajadores, accionistas, etcétera), y se basan en los estados económico-financieros de una organización, correspondientes a, por lo menos, dos ejercicioscontables consecutivos.
El método permite, entre otras cosas,elarificar las transferencias que, a travésdel sistema de precios y tarifas, las empresas públicas realizan hacia el sectorprivado; utilizar los análisis para planear el excedente que se desea generary cómo se va a distribuir; y finalmente,lo que puede ser de mayor interés en laevaluación de política económica, permite trabajar todos estos aspectos revisados, no sólo a nivel de empresasindividuales, sino de toda una rama deproducción.
b) Balances sociales
El balance social tiene por objetivocomplementar la información presentada por el balance económico-financierotradicional, agregando información,cuantitativa o cualitativa sobre los esfuerzos realizados y los logros obtenidos en el campo social.
Es un documento periódico, generalmente anual, que se elabora dc manera
• REVISTA DE AOMINISiRACIÓN PÚBLICA
voluntaria en países en que la conciencia de la responsabilidad social de lasorganizaciones ha crecido (Alemania,España, etcétera) y que ha llegado avolverse obligatorio en algunas legislaciones como la francesa.
Los balances sociales constituyenestrictamente un sistema de información basado en un conjunto de indicadores, que posteriormente permitirán larealización de una evaluación. Los datos incorporados con estos indicadorestienen por objetivo medir el impacto ydifieren según el interés primordial decada país u organismo que lo aplica.Suelen estar relacionados con:
- Situación de los trabajadores alinterior de la organización en relación con: remuneración, capacitación, ausentismo, condicionesde trabajo, etcétera.
- Grado de conformidad de los grupos externos relacionados con laorganización de manera voluntatia (proveedores, consumidores,etcétera) o involuntaria (vecinosque pueden, por ejemplo resultarafectados por la contaminaciónprovocada por una empresa).
-Intentos de medición del impactoglobal logrado por la organización en su comunidad (ejemplo,cambio cn los patrones de consumo alimentario, en las conductashigiénicas, etcétera),
El valor del balance social no se debeal uso exclusivo de indicadores cuantitativos sino al enriquecimiento de éstoscon información cualitativa que permita una mejor comprensión del procesosujeto a evaluación. La utilidad de losindicadores cuantitativos estandarizados consiste en la posibilidad de hacercomparaciones entre organizaciones similares, perdiendo la riqueza de susdiferencias.
e) Estudios euasiexperimentales
Consisten en una adecuación de losestudios experimentales a las cienciassociales. Se aplican cuando es posiblecontar con poblaciones sujetas a la política que se pretende evaluar (casos) yotras, similares en todas las restantes característica" pero a la, que no se ha aplicado la política anterior (controles). Si lacondición de similitud anterior es grande(cosa difícil de lograr en el campo social)podría pensarse que es muy probable quelas diferencia, hallada, en los resultadosde los dos tipos de poblaciones se debena la presencia o ausencia de la política.Sin embargo, hay que ser muy cuidadosos para deslindar otra, variables fundamentalmente contextuales, que puedanestar afectando los rcsuhados."
Es útil combinar dichos trabajos conanálisis "antes-después" de los dos tiposde poblaciones de manera de compararlas evoluciones de ambos y no correr elriesgo de que los resultados finales diferentes provengan de situaciones iniciales también diferentes.
21Wcis. Carel. Investigación evaluativa. ed. Trillas. México. 1975.
186
Estos estudios se están utilizandomucho para la medición del impacto deprogramas de-vacunación, nutrición, alfabetización, etcétera.
En el marco de enfoques de énfasismás explicativo encontramos:
Bobe22 analiza dos grandes temas: larelación entre la evaluación de políticasy la investigación en ciencias sociales yla inserción administrativa del proceso.
Plantea que evaluar una política esponer en evidencia los efectos directose indirectos (o la ausencia de efectos)de una acción sobre ciertas variables ogrupos. Para ello se necesita una teoríao esquema que se prueba el> el estudioevaluativo.
La evaluación teórica necesita de laelaboración de modelos sociales complejos, a menudo limitados por el restringido avance de las ciencias sociales.
Propone conducir a la vez una evaluación externa e interna para aprovechar las ventajas de cada una: independencia de criterio en la primera y accesoa la información en la segunda.
Plantea el problema del frecuente rechazo de la evaluación por quienes hanparticipado en la política evaluada ypropone se les integre desde el momento de formular el plan de evaluación, alaplicarlo y utilizar los resultados preliminares como instrumento de diálogo conlos actores de la polüica y con las pobla-
ciones afectadas o sus representantes.
En conclusión, concibe la metodología de evaluación como un instrumentode diálogo social.
En relación con la inserción administrativa del proceso de evaluación plantea la necesidad de que sus responsablestengan la libertad de aplicar la metodología que les parezca más pertinente yevaluar la misma y sus resultados.
Para el autor todas la. metodología.(correlaciones, experiencias, cortestransversales, estudios longitudinales,etc.) son aceptables en la medida en quesean adaptados al objeto de estudio, alsistema de información disponible y a lanaturaleza y tipode hipótesis explicativa.
Sus conclusiones incluyen: que laevaluación se vuelve contractual, implica el acuerdo de distintas instituciones(secretarias) y la participación de losejecutores de la política, y por lo tanto,debe analizar las modificaciones de la.conductas de los actores y no sólo establecer relaciones "causa-efecto", sinotener en cuenta las numerosas interacciones que se desarrollan en el camposocial, incluyendo los efectos perversosde la política y los esquemas de representación de los agentes del Estado queimplantan o evalúan la política.
Franco analiza el problema de losindicadores sociales y de la evaluaciónrealizada con base en ellos. En relacióncon los primeros plantea los problemas
12 Bobe.B.. Comentario a la ponencia "Les McthodesdeL'évatuarion" de Algcmar, R.• Coloquio "L 'évaluationdes poliliques". Pans. diciembre. 1983.
187
de: obtener la información que necesitan como insumo, la fidelidad de losindicadores diseñados y la imposibilidad de homogeneizar las variables sociales para efectuar comparaciones deresultados.
En relación con la evaluación misma, identifica el problema de definir susobjetivos específicos y analiza el estadoincipiente de las técnicas disponibles.
Nioche23 clasifica los tipos de evaluación en:
- Evaluación de medios, que relaciona éstos con los objetivos perseguidos.
- Evaluación de realizaciones, quecompara éstas con los efectos previstos y lo no previstos.
- Evaluación de eficiencia, que vincula todos los efectos provocadoscon los medios utilizados paraello.
- Evaluación de satisfacción, dondelos efectos logrados se relacionancon los problemas, necesidades yaspiraciones de la población,
Visualiza distintos tipos de obstáculospara el desarrollo dc la evaluación depolítica, públicas de orden socio-político, metodológico y administrativo.
ñata los estudios econométricos, los estudios de caso y la cuasiexpcrimentación,
Finalmente, plantea que el análisis depolíticas se compone de elementos políticos y técnicos, y ambos han de ser tenidos en cuenta al momento de evaluar.
Sloan y Tedin24 realizan un estudioen 20 países en que buscan entender losresultados alcanzados con las políticascon base en dos variables explicativas:tipo de régimen (democrático, burocrático, autoritario, comunista, tradicionalautoritario y en transición) y número deaños que este lleva en el poder (menosde un año, de 1 alll años, de 5 a 9, de 10a 20 y de 21 en adelante). Los resultadoscorrelacionados con las variables explicativas son: 1) El desempeño económico a nivel nacional (producto internohruto -PIB- inflación); 2) La producción agrícola; 3) El gasto militar; 4)La deuda externa (deuda externa percápita y la razón de servicio anual de ladeuda), exportación anual de hienes yservicios para cada país; 5) El desempeño social a nivel nacional.
Logran demostrar la utilidad de lasvariables explicativas que otros autoreshabían descartado al sacar conclusionescomo, por ejemplo, que los mejores PIBcorresponden a los régimenes burocrático-auroritarios.
Los doctores Fernando BustamentcEntre la, mctodología, disponibles se23 Niocbc. Jean P.. "De I'évaluaüoe ti l'analíse des politiques publiques", Revista Francesa de Ciencias PolíticasNo. 2. Francia, febrero. 19R2.
24 Sloan, J. y Tcdin. K., "The conscqucnces of rcgime rype for public pollcy ourputs", Comparative PolísicalStudies. mimen, 1987.
188 POLITICAS PúBUCAS
- Corno variable dependiente.
- Corno producto de una estructurade clases sociales (Marx).
- Corno proceso (Lindblom, Dror,Wildavsky, etcétera).
Gastón Oxman, en el libro citado deCLAD-OPS, se refiere a los principalesactores que realizan evaluación (la misma organización ejecutadora, el ministerio o secretaria al que pertenece, lacomunidad o usuarios del servicio, los.proveedores de financiamiento, etcétera) y enlista las razones que mueven acada uno de ellos para realizarla.
- Corno producto del estado.
Plantea que las politicas han sidoanalizadas desde cuatro vertientes:
Anderson, en su s~undo trabajo citado, analiza las implicaciones y supuestos de la investigación evaluadoraen políticas. Considera que las premisasde la evaluación deberían ser totalmente explicitadas, debido a que la mismase hace desde distintos enfoques ideológicos y, por lo tanto, cada quién plantea distintas posturas (modelos, valores,opiniones) a analizar. Los problemas seresuelven de diferentes maneras segúnlos contextos y enfoques, las políticasson distintas y, por lo tanto, tiene queserlo la evaluación. Por esto, el conjunto de indicadores a emplear en la evaluación debe responder a los objetivosde las políticas.
y Carlos Portales también plantean lavinculación de evaluación de políticasde salud y tipo de régimen en ellibro deCLAD-OPS.
Brachet, por su parte, se refiere brevemente, aunque de manera muy interesante a la evaluación que puedehacerse de la política de planificaciónfamiliar en México cuestionándose silos resultadosalcanzados hayan sido provocados por la política correspondiente.La conclusión general del trabajo es quelosprogramas oficialesnocrearonlascondiciones pero llegaron en el momentooportuno y aceleraronel proceso.
Finalmente, se hace referencia a esfuerzos concretos de elaboración de indicadores. Uno es el de Cardozo 2S
quien intenta resumir el conjunto deelementos a tener en cuenta en la evaluación de una organización que persigue objetivos sociales. Así pretendeplantear indicadores tanto para las variables financieras y económicas cornopara las sociales y politicas. Plantea losindicadores financieros y de productividad que resultan clásicos y cuyos datosse obtienen casi en su totalidad de losestados financieros (balance y estado deresultados) e indicadores de carácterglobal y especificos del sector público,corno puede ser el grado de dependencia de las transferencias del gobiernofederal. Agrega indicadores de impactoeconómico, psicosocial y politico, losque desglosa según los grupos que afee-
________________ tan (empresa misma, su personal, clien-2SCerdozo. Myriam, "Diseñode indicadores deevaluación", México, rnimemo. 1987.
_________--'EEVISTA DE ADMlNISTRAOÓN PúBLICA 189
6. Ejemplo de aplicaciónde un estudio
cuasiexperimental-"
La politica de descentralización de servicios de salud se puso en marcha enMéxico mediante la expedición de unaserie de decretos presidenciales, los primeros de los cuales están fechados el 30de agosto de 1983 y el 18 de marzo de1984.
tes reales y potenciales, proveedores).
El doctor Oxman, ya citado, hacetambién una lista de los principales indicadores para los apartados de: políticasanitaria, sociales y económicos deprestación de atención en salud, de cobertura de atención primaria y de estadode salud.
Los objetivos expresos de este proceso han sido: 1) redistribuir las competencias sanitarias entre la federacióny los estados, regresando a estos últimos determinadas competencias; y 2)aumentar la eficiencia y la racionalidadoperativa, conformando sistemas de salud estatales que acercaran los procesosde toma de decisiones al lugar donde segeneran los problemas, evitaran omisiones, duplicidades, etcétera.
Para hacer viable el proceso anteriorfue necesario introducir una serie dereformas jurídicas y elaborar mecanismos de planeación ad hoc.
La ejecución de esta politica permitió que 14 de los 31 estados del paíspasaran a funcionar de manera descentralizada conformando sistemas estata-les de salud mediante la integración delos servicios a cargo de la Secretaría delramo, del Programa de Solidaridad
26Cardozo. Myriam, "Análisis de la política descentralizadora en el sector salud", Dívisón de AdministraciónPública, cms A.C.,mimeo. octubre, 1992.
En síntesis, la mayor parte de lasevaluaciones de resultados sociales sehace aplicando el criterio de eficaciapara comparar las metas alcanzadas conlas planteadas mediante un conjunto deindicadores que pueden integrarse enun documento denominado balance social. Este documento complementa lainformación económico-financiera delbalance tradicional con datos cuantitativos o información cualitativa sobrelos esfuerzos realizados y los logrosobtenidos en el campo social.
Tambiíen se pueden utilizar encuestas de opinión para la evaluación deresultados.
Finalmente, un estudio más afinado,puede implicar un diseño de investigación cuasiexperimental que ya fue comentado. Estos estudios contienenvariables que no se pueden controlartotalmente; sin embargo, eon conciencia y buen manejo de estos problemas,constituyen una buena metodología deevaluación de resultados.
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IMSS-COPLAMAR y de los gobiernosestales dirigidos todos a poblaciónabierta. A partir de 1987 no ha habidonuevas incorporaciones de estados alproceso, si bien la planeación habíaplanteado su total generalización para1986. En el presente sexenio el nuevo"Plan Nacional de Desarrollo 19891994" Y el nuevo "Programa Nacionalde Salud 1990-1994" mantienen la estrategia, sin que hasta el presente seanvisibles los esfuerzos por llevar a cabosu implantación.
Los criterios que explican los casosdescentralizados son, fundamentalmente, la cobertura amplia de los servicios y los bajos costos de homologaciónsalarial, seguidos de la abundancia derecursos locales, la situación política y lacapacidad de gestión, antes que las necesidades de salud de sus poblaciones.
Las características con que se desarrolló el proceso establecieron un conjunto de restricciones (de presupuesto,propiedad de bienes muebles e inmuebles, etcétera) que dificultan la posibilidad de tipificarlo conceptualmentecomo una verdadera "descentralización". La dependencia financiera seagravó incluso en los años 1985-1987en que los porcentajes de aportación delos gobiernos estatales y las cuotas derecuperación, que constituyen las fuentes en que el manejo de recursos esindependiente de la federación, tendieron a disminuir su participación en elpresupuesto, contrario a la previsión realizada.
Considero necesario hacer investigación en el tema para, desde una perspectiva interdisciplinaria, explicar elproceso desarrollado y, en ese contexto,realizar la evaluación de los resultadoslogrados.
Existen muchos documentos de laSecretaría de Salud que realizan evaluaciones parciales del proceso: cuantifican la disponibilidad relativa derecursos humanos, materiales y financieros, la cobertura potencial de los servicios, algunos incluyen varios indicadores de la situación de salud de lapoblación como mortalidad general,mortalidad infantil y esperanza de vidaal nacer, etcétera.
Estas evaluaciones plantean una serie de problemas:
10. La no inclusión de los mismos indicadores en las evaluaciones referidos a diferentes momentos y lainconsistencia de los datos reportados, dificultan la posibilidad deanalizar tendencias.
20. Las modificaciones encontradas enlos indicadores pueden provenir decausas distintas a la descentralización misma, como puede ser la mayor disponibilidad de recursos enlugar de una toma de decisiones quehaga más eficiente y equitativa sudistribución.
30. Las comparaciones que a menudose realizan entre los datos reportados por los estados descentralizados y no descentralizados pueden
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estar mostrando situaciones diferenciales anteriores al proceso dedescentralización como sucede conla cobertura de servicios.
40. Es muy difícil evaluar los efectosque el proceso tiene sobre la situación de salud de la población en tancorto plazo, pero si es posible analizar el impacto de la descentralización en la cantidad, calidad,accesibilidad y distribución de laoferta de servicios.
50. Es necesario que las evaluacionesque se realicen se hagan dentro deun marco teórico que considere lasdeterminantes sociales, económicas, políticas y culturales que afectan los resultados.
60. Conviene realizar estudios comparados de las experiencias de las diferentes entidades federativas ypaíses latinoamericanos de manerade recuperar los puntos fuertes decada proceso para retroalimentar elproceso decisorio.
Para resolver los problemas planteados por las evaluaciones institucionales, se procedió a comparar lasevoluaciones de recursos disponibles,servicios brindados y estado epidemiológico de la población IOn una muestrade estados descentralizados (Tlaxcala,Querétaro y Nuevo León) con un grupode control compuesto por estados nodescentralizados (Chiapas y Zacatecas). la información fue obtenida defuentes estadisticas, entrevistas a infonnantcs-clave y encuestass a usuarios.
Las principales opiniones que se desprenden de la evaluación preliminar delos datos obtenidos, incluyen:
Los estados descentralizados sonmás pequeños pero su territorio estádoblemente poblado, teniendo menosproblemas de población dispersa y mejores comunicaciones. Son estados másindustrializados y económicamentemás productivos, lo que se traduce enmejores niveles de educación y disponibilidad de servicios en sus viviendas.Es de esperar, por lo tanto, que la situación de salud de sus poblaciones seamejor aún desde antes de desarrollarseel proceso de descentralización. Al interior del grupo de estados descentralizados destaca Nuevo León por sumayor desarrollado económico y social. Entre los no descentralizadosChiapas tienen una situación social mucho más grave que la de Zacatecas y unapoblación 2.5 veces mayor que atender,dispersa y con profundas diferenciasculturales debido a los grupos étnicosque lo habitan.
El proceso de descentralización preveía un incremento relativo de las aportaciones de índole eslatal al financiamiento de los servicios de salud. Sinembargo, no se hizo una reforma a lalegislación fiscal que le permitiera a losestados contar con mayores recursospropios. Es así que los estados descentralizados mostraron aun en 1987 unamayor dependencia de recursos federales, ya que además, iniciaron este proceso en plena crisis económica del país,lo que afectó a las tres entidades fcde-
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rativas incluidas en el estudio de manera más fuerte que al promedio nacional,sobre todo en el caso de Tlaxcala. En1989 el porcentaje de aportación federal al presupuesto disminuye en formaconsiderable desconociéndose el datoen años posteriores, en los que se reporta en los tres estados, una disminuciónen sus presupuestos per cápita en precios constantes. En el caso de NuevoLeón en que este proceso de sustitucióngradual de fuentes federales fue másfuerte, el periodo 1985-1991 deja undeterioro de aproximadamente un 40%en su presupuesto per cápita. Ésta es laprimera consecuencia negativa de ladescentralización para un estado queasumió una responsabilidad crecienteen el financiamiento de la salud sin quefiscalmente pudiera obtener recursosadicionales y todo esto a pesar de quees el estado más rico de los incluidos enel estudio y cuyo producto interno sufrió menos en el periodo.
Las limitaciones financieras provocan a su vez restricciones en el adecuado crecimiento de los recursos físicos yhumanos, situación que se presenta claramente en el caso de Nuevo León. Encambio, Querétaro parte de presupuestos per cápita muy bajos en 1985-1987y presenta en 1991 un incremento enprecios constantes de aproximadamente 50% con respecto de 1985, en buenaparte mediante la duplicación de la parte financiada mediante cuotas de recuperación, muy superior a la de los otrosdos estados. Esto le permite presentar elcrecimiento más equilibrado de los tresestados estudiados en recursos físicos y
humanos, sin que los usarios lleguen amanifestar fuertes críticas debido alprecio de los servicios.
Como ya fuera comentado, es en lascaracterísticas de los servicios (cobertura, utilización, accesibilidad, productividad, calidad y equidad) donde sedeberían notar, en el corto plazo, losbeneficios de una administración descentralizada cuya gestión se apega a unmayor conocimiento de la realidad económica, social y cultural del estado y delos servicios de salud y permite tomardecisiones que ataquen los problemasde manera más rápida.
Los mayores incrementos en recursos financieros, físicos y humanos enlos estados descentralizados, al compararlos con el grupo de control, deberíanservir para reforzar aún más los resultados de la gestión, permitiendo incrementos en cobertura, utilización ycalidad que, a mediano plazo, incidieran en las condiciones de salud de suspoblaciones. Sin embargo, salvo en calidad donde la situación se percibe porlos usuarios de manera muy similar, encobertura y productividad médica, losindicadores favorecen a los estados queno se han descentralizado.
Los datos disponibles muestran a Zacatecas como el estado que presentamayores incrementos en sus indicadores de salud pero con recursos restringidos, sobre todo en unidades de segundonivel, que provocan altísismos índicesde ocupación hospitalaria. Probablemente, sus esfuerzos en capacitación le
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han permitido mantener una calidadmedianamente aceptable a pesar de losenormes aumentos en productividadmédica. En cambio, en Nuevo León, lafalta de recursos financieros para construir unidades de segundo nivel, repercute en un notorio incremento en laocupación hospitalaria y esto a su vezprovoca las fuertes criticas expresadaspor los usarios en cuanto a la calidad delservicio. Los mayores incrementos enrecursos reportados por Querétaro encomparación con Tlaxcala y NuevoLeón, le permiten ser mejor calilicadopor sus usuarios en términos de calidad.Finalmente, la accesibilidad favorece alos estados descentralizados corno Nuevo León y Tlaxcala, debido a sus condiciones económicas y geográficas,pero esto era así desde antes de iniciarseel periodo dedescentralización y no hayinformación que permita medir su evolución.
Es importante señalar que, a pesar dela importancia ,:ue se le reconoce a lamedición de la equidad en la distribución de servicios que permita ofrecermas a las pohlaciones más necesitadas,no fue posible ahondar en cstc tema yaque se carece de información estadística al respecto, a que las autoridadesestatales se limitan a decir que mejorópero no lo fundamentan y, finalmente,a que hacer un estudio de campo pararelevar la información implicaría disponer de una magnitud de recursos que nose tuvieron.
Finalmente, como también se mencionara antes, no se espera encontrar un
impacto inmediato de la descentralización en las condiciones de salud de lapoblación, y es posible que las evoluciones encontradas y más confiables,que favorecen mucho a Tlaxcala, sedeban a otras causas corno la evoluciónsocioeconómica y cultural de la población en periodos relativamente largos(este estado tiene el mejor crecimientode su PIB en 1970-1988 entre los estados en estudio, superando fuertementeel promedio nacional, además de la mejoria en los servicios que efectivarnentereporta).
En resumen, percibimos, buenasevoluciones en servicios de estados como Querétaro y Tlaxcala en que su depedencia de recursos federales hacemuy cuestionable el hablar de una verdadera descentralización. Tenemostambién un estado como Nuevo León,en que el proccso se ha llevado a lapráctica en forma más real, que mantiene aun indicadores relativamente accptables, debido a que fueron muysuperiores en el pasado pero que fueronsometidos a un fuerte proceso de dcterioro en el periodo en estudio,
Porotro lado, encontramos un estadono descentralizado como Zacatecas,que aunque aún no alcanza buenos niveles de salud, muestra avances muyimportantes en relación con sus minimos recursos, indicando que existen caminos alternativos para mejorar lagestión, a pesar de que sus autoridadesconsideran que la descentralización seria la panacea que resolveria todos susproblemas pendientes.
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Todo lo anterior confirma la hipótesis de que las evaluaciones institucionales disponibles en que se muestra lasuperioridad de los resultados descentralizados comparando sólo situacionesfinales, no son suficientes para emitirun juicio valorativo sobre el proceso,que evaluado en términos de evoluciones no muestra una clara incidencia dela descentralización sobre los resultados alcanzados.
Un breve análisis de los problemasque han dificultado el éxito de la descentralización de servicios de salud apoblación abierta, debe incluir entreotros:
a) Recursos financieros. La cnsiseconómica por la que ha atravesado elpaís y las correspondientes decisionesde austeridad en el gasto público, provocaron una reducción del gasto reallotal y per cápita de la Secretaría deSalud que afectó a todos los estados. Através de los convenios únicos de desarrollo (CUO), los recursos aplicados ensalud en relación con el presupuestoestatal ejercido pasaron de 6.8% en1984 a 2.1 % en 1988. Más drásticamente, si se comparan los recursos CUO conel gasto total de inversión de los servicios descentralizados que pasaron del77.4% en 1984 al 10.5% en 1988, se veun impacto mayor que el que presentanlas restantes entidades federativas enque la disminución fue de 56.3% a16.9%.
La aportación estatal y las cuotas derecuperación sociales, aunque en gene-
ral crecieron, no tuvieron peso suficiente para revertir este proceso.
Los recursos disponibles fueron insuficientes para enfrentar los rezagosdel sector agravado por la complejanormatividad administrativa que dificulta el ejercicio del presupuesto.
b) Recursos humanos. Uno de losprincipales problemas planteados en losdocumentos elaborados por la OPS, esla falta de capacitación de los recursoshumanos disponibles en los estados para absorber las tareas correspondientesa una administración descentralizada.Al respecto se han hecho esfuerzos importantes pero aún no suficientes.
En algunos estados se señala que losprocesos de homologación del personalque pertenecía a la Secretaría de Saludy al Instituto Mexicano del Seguro Social realizados a nivel salarial han dejado descontentos que pueden volversecriticos en cualquier momento puestoque mantienen importantes diferenciasen términos de prestaciones.
La limitación de plazas y las vacantes diflciles de reemplazar dejadas pormédicos residentes y directivos del Programa IMSS-COPLAMAR, tambiénhan provocado fuertes dificultades.
Ningún estado ha podido siquieraacercarse al número de promotores desalud por mil habitantes que la normatécnica del modelo determina en 0.333y muchas veces sus plazas se han llenado con personal médico y paramédico.
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e) Recursos materiales. Si bien hayautoridades en algunos estados queplantean que la falta de transferencia dela propiedad de los bienes muebles einmuebles no les afectan en su gestión,otros documentos reportan problemasimportantes como la indefinición en laresponsabilidad de conservación ymantenimiento dc los mismos o la faltade pago al 1MSS por las instalacionestransferidas. A éstos se suman dificultades en materia de abastecimiento, almacenamiento y conservación deinsurnos médicos y otros suministros.
d) Aspectos políticos. El proceso denegociación con los gobiernos dc losestados enfrentó serios problemas enrelación con la falta de voluntad políticapara asumir la responsabilidad de losservicios de salud a población abierta,fundamentados cn la escasez de recursos o en la opinión dc que el IMSSdebería continuar con sus esfuerzos enel medio rural. A menudo las autoridades estatales sienten que el gobiernofederal, de manera centralizada, decidiósu descentralización debido a las dificultadcs económicas presentes y estolimita su motivación y entusiasmo paralidcrear el proceso, En reuniones realizadas durante 1987 y 1988, los gobernadores hablan mayoritariamente de unsaldo positivo en el proceso y la necesidadde continuarlo, pero demandaban una verdadera descentralización de los recursos,personal mejor preparado y apoyo del gobierno federal para inversión.
También se han producido a nivel delos estados nuevos centralismos reacios
a delegar el poder hacia los municipiosy fortalecer a los SILOS.
La creación del Programa Nacionalde Solidaridad en el presente sexenio yla posterior definición de la Secretariade Desarrollo Social, han permitido algobierno federal canalizar fondos, fundamentalmente para obras de in Iraestructura en salud, que escapan al controlestatal.
Por su parte, la población es muchomás sensible a sentir este impacto queel de un aspecto tan abstracto para ella,como la descentralización, generalmente desconocida pero aplicada en unperiodo en que los efectos obtenidosson considerados desfavorables por unaparte sustantiva de los usuarios.
En relación con las perspectivas delproceso, hay que considerar que el"Programa Nacional de Salud 19901994", plantea seis estrategias entre lasque se inscriben fundamentalmente dosreferidas altcma de estudio: descentralización dc los servicios de salud y fortalecimiento de los sistemas locales desalud (SILOS). Asimismo, entre las lineas de acción que tienen por objetivocontinuar y consolidar los avances cnmateria de descentralización y fortalecer los SILOS, se encuentran:
-Reforzar el carácter normativo yde control del nivel central de la SSA, através de los sistemas de programaciónpresupuestacion, evaluación, control einformación.
-Homogeneizar la prestación de los
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servicios de salud en cada entidad federativa.
-Descentralizar los recursos humanos, físicos y financieros, orientados ala prestación de los servicios de saludpara la población abierta,
-Ampliar y fortalecer en el cortoplazo la participación de los gobiernosestatales en la coordinación programatica del sistema y en la administracióny operación de los servicios integradosde salud para población abierta.
En opinión de las autoridades federales entrevistadas se desconoce si existe voluntad politíca para continuar conel proceso de descentralización y en lade las autoridades estatales, Tlaxcala,Nuevo León y Zacatecas se muestranfavorahles a su continuación; mientrasque Qucrétaro considera que la descentralización no ha sido real y Chiapas quesería perjudicial para su estado.
Si bien la SSA, con apoyo de la Organización Panamericana para la Salud(OPS) a través de programas comoOperación Impacto, han realizado actividades tendientes a apoyar a los estados descentralizados y a consolidar losSILOS, se continúa desde 1987 con 14estados descentr-alizados y el resto desconcentrados, situacióndesigualquenopensamos se mantenga indefinidamente. Creemos que es probable que en losdos años del periodo presidencial querestan se adopten nuevas decisiones en
este campo y para ello es muy importante contar con evaluaciones de avances bien fundamentadas que recuperenno sólo las situaciones finales comparativas en materia de recursos, servicios ysituaciones de salud entre estados descentralizados y no descentralizados, sino como ya hemos fundamentado, susevoluciones durante el periodo en quehan estado sujetas a modalidades administrativas diferentes, incorporandoopiniones sobre aspectos cualitativosde dificil medición, e integrando esteconjunto dentro de un contexto de variables que inciden en el proceso: económicas, culturales, políticas, geográficas, etcétera.
El último documento de la SSA analiza los estados en que podría continuarse el proceso de descentralización es de1987.27 En él se analizaba una propuesta de cinco estados a descentralizar en1987 (Aguascalientes, Chihuahua, Durango, Quintana Roo y Zacatecas) ycuatro en 1988 (Baja California Norte,Hidalgo, Tamaulipas y Yucatán). Deesta propuesta, como ya se comentó,sólo se concretaron los casos de Aguascalientes y Quintana Roo en 1987. Ateniéndonos a los criterios allí planteados(voluntad política y financiera del gobierno, reducido costo, amplia cobertura y capacidad de gestión estatal), muysimilares a los empleados en la selección de los 14 primeros estados sometidos al proceso, consideramos que de losrestantes tres propuestos en 1987 el es-
27 SSA.. "Consolidación de la estrategia dedescentrnli~ción 1987-19.88. ~tados a .~sce~tralizar". Subsec~~riade Ptaneacíon. Dirección General de Descentralización y Modernización Administrativa y de Planeeción yPresupuesto. 3 de marzo de 1987.
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tado con mayores posibilidades es Zacatecas por su voluntad política, impulso al desarrollo social, capacidad degestión y bajo costo dc descentralización. Chihuahua y Durango tienen problemas de cobertura y ameritarían unreordenamiento dc sus servicios.
En el grupo propuesto para 1988, lasmayores posibilidades serían para Hidalgo, propuesto como candidato alproceso desde 1985 y desconociéndoselas razones precisas de su postergación(probablemente sus fuertes costos dehomologación salarial) y Baja California Norte que presenta mejores condiciones de cobertura que Yucatán ymenores costos que Tamaulipas.
Dada la situación económica y política, el proceso de descentralización seconsidera irreversible, aunque de por síno garantice una gestión más eficiente.Tampoco pueden mantenerse de manera indefinida dos grupos de entidadesfederativas con diferentes niveles deautonomía y criterios de asignación derecursos por parte de la federación. Porestas razones y, en el marco de la presente investigación, se recomienda:
a) Generalizar a todas las entidadesfederativas el proceso de descentralización homogeneizando así sus formas deadministración y relación con el Centro.
b) Profundizar y consolidar el avance de la descentralización desde los estados hacia los municipios y SILOS.
c) Terminar de descentralizar realmente a los 14 estados que iniciaran el
proceso. Para ello es necesario:
- Modificar la legislación tributaria demanera que los estados puedan contar con mayores recursos propios.
- Adjudicar las aportaciones federales bajo la forma de subsidio yen proporción a los esfuerzos realizados por los gobiernos estatalesya las necesidades de salud de suspoblaciones.
- Transferir la propiedad de los bienes muebles e inmuebles entregados a los SESAs en calidad decomodato.
d) Desarrollar programas de capacitación y adiestramiento de personal enáreas administrativas y de la salud, asícomo formación de promotores, a nivelregional y en función de sus necesidades, de manera de mejorar la productividad y calidad de los servicios.
7. Conclusiones
Los métodos matemáticos de evaluación son una herramienta importantepara el desarrollo del proceso si se conocen bien sus aportaciones pero tambien sus supuestos y limitaciones. Sinembargo, siempre resultarán impotentes para considerar la complejidad de lagestión de políticas públicas por lo queresulta fundamental su complementación con enfoques de carácter explicativo.
LaRevlm de Administración Públicanúmero 84PoIfticas Públicas,
se terminó de imprimir en el mesde mayo de 1993.porWlnko Impresor.s, S.A. d. C.V.,la edición en tiro de 1000 ejemplares
estuvo al cuidado delComité Editorial deIINAP.