— Lissette Calderón
Análisissocial
La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirla
IntroducciónLa pobreza es un fenómeno que ha estado presente en la
humanidad desde hace muchos años, en tanto los primeros
estudios científicos y esfuerzos por cuantificarla se registran a
finales del siglo XIX. A continuación se presentan brevemente
a dos investigadores cuyos aportes son considerados un hito
en el estudio de la pobreza.
Uno de ellos fue Charles Booth, quien en 1898 inició su
investigación en Londres. Su trabajo se fundamentó en
observaciones de primera mano, hizo esfuerzos por medir
la magnitud de la pobreza y elaboró mapas de pobreza de
la ciudad de Londres –un aporte novedoso para su época–.
El segundo fue Seebohm Rowntree, quien en 1899 buscó
comparar la situación de York –Inglaterra– con los hallazgos
reportados por Booth en Londres. Entre sus principales
contribuciones está el levantamiento de tres encuestas
sobre las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad
de York, las cuales se realizaron durante un período de
aproximadamente cincuenta años. Adicionalmente, se
reconoce por haber incorporado la estimación de una línea
de pobreza que surgió de observar los precios de los bienes
necesarios para cubrir los requerimientos nutricionales de
una persona, más otros elementos.
A partir de los aportes de estos investigadores se han
desarrollado diversos e intensos debates alrededor del
concepto de pobreza, así como de las metodologías e
indicadores para medirla, cuyo problema central gira en torno
a lograr identificar a quienes se encuentran en esa condición.
El objetivo de este documento es hacer una revisión de los
métodos más comúnmente utilizados y difundidos para
medir la pobreza –así como la visión de pobreza que los
sustenta–, los que a su vez han influido la forma en que este
fenómeno es cuantificado en el país. De ninguna manera
se busca proporcionar una guía exhaustiva sobre todos los
métodos desarrollados a lo largo de la historia. Tampoco se
pretende determinar la superioridad de alguno sobre el resto,
ya que como se afirma más adelante dada la complejidad
de la pobreza bien pueden complementarse entre sí, ya que
ofrecen diferentes perspectivas sobre dicho fenómeno.
En el primer apartado de ese Análisis social se discute
brevemente sobre la diversidad de conceptos que han
surgido sobre pobreza; no obstante, se trata de una condición
inaceptable que implica un imperativo moral sobre la
necesidad de hacer algo al respecto. En el segundo, se discute
brevemente la forma como ha evolucionado la medición de
la pobreza. En el tercer apartado, se presentan los métodos
más utilizados mundialmente para medirla, y en el cuarto se
explican las metodologías adoptadas oficialmente en el país. En
el quinto apartado se analizan los pasos a seguir a partir de las
mediciones de pobreza de que dispone el país. Finalmente, se
presentan algunas conclusiones.
EstudiosSociales
DESDiciembre de 2015 • No. 5
1
La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirlaAnálisis
social
I. Definición de pobrezaDe acuerdo con Gordon (2006) si se reunieran cinco
académicos o cinco diseñadores de política en un salón
se obtendrían, al menos, seis definiciones diferentes
de pobreza1. Este comentario ilustra que existen tantas
opiniones sobre lo que constituye pobreza como personas
interesadas en el tema.
Spicker et. al (2009) sostienen que las palabras adquieren
su significado a partir del uso que se les da, e identifican,
al menos, doce significados que se le asignan a la palabra
pobreza dentro de las ciencias sociales. Estos significados
están asociados con la falta de recursos económicos para
satisfacer las necesidades más apremiantes, carencias de
bienes o servicios materiales, pérdida del bienestar, la
dificultad para alcanzar un nivel de vida “mínimo” y a la
condición social de quienes se encuentran en esta situación2.
En términos generales, puede pensarse en la pobreza como
una condición de escasez o carencia aun de aquellos bienes
considerados como más elementales, lo cual deteriora el
bienestar de las personas. Es, además, una situación compleja
que abarca distintos aspectos o dimensiones de la vida que
impiden que las personas alcancen todo su potencial, de aquí
que sea difícil de definir y de medir satisfactoriamente. Lo
que sí parece claro es que el término pobreza encierra una
condición inaceptable, y que conlleva un imperativo moral
de que debe hacerse algo al respecto3. En este punto existe
más consenso que respecto a su definición. De allí que no
es casualidad que el combate a la pobreza sea uno de los
diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible, aprobados
unánimemente por los países miembros de las Naciones
1 Gordon, D. (2006). The concept and measurement of poverty. Poverty and Social Exclusion in Britain. The Millennium Survey, Policy Press, Bristol, 29-69.2 Spicker, P., Álvarez Leguizamón, S., & Gordon, D. (2009). Definiciones de Pobreza: Doce grupos de significados: un glosario internacional.3 Ibíd.
Unidas, durante la Asamblea General celebrada en septiembre
de este año y que se han constituido en la nueva agenda de
desarrollo para los próximos 15 años.
II. ¿Cómo se ha avanzado en la medición de la pobreza?
Además de conceptualizar la pobreza, se han dedicado
grandes esfuerzos para medirla. Entendiendo por medición
contar el número de pobres, pero además identificar
dónde se encuentran y cuáles son sus carencias. ¿Por
qué es importante medir la pobreza? En primer lugar,
porque es necesario identificar a las personas que están
en esta condición así como conocer sus necesidades para
diseñar políticas y programas adecuados para reducirla.
En segundo lugar, para que dichas políticas y programas
lleguen a quienes los necesitan. También es importante
cuantificarla para monitorear su evolución y poder así
evaluar los programas y políticas encaminados a reducirla,
lo que promueve la rendición de cuentas. Además para
hacer comparaciones entre grupos poblacionales, regiones,
países etc. Y finalmente, porque contar con un indicador
creíble de pobreza puede ser un poderoso instrumento
para llamar la atención de la sociedad y de los tomadores
de decisión sobre las restricciones de vida de quienes
sufren esta condición, en otras palabras, para mantener el
tema dentro de la agenda nacional4.
Partiendo de la noción general de que la pobreza es una
condición de escasez o privación tal que no permite
alcanzar un nivel determinado de bienestar, el siguiente
paso en el proceso de medir esta condición sería contestar
las siguientes preguntas ¿cómo se cuantifica el “bienestar”?
4 Ravallion, M. (1998). Poverty Lines in Theory and Practice, Living Standards Measurement Study Working Paper 133, World Bank, Washington DC.
2
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¿En qué nivel de bienestar se debe fijar el umbral que
separa a los pobres de los no pobres? ¿Cómo se pueden
agregar a los individuos identificados como pobres en
un solo indicador que mida pobreza? Las primeras dos
preguntas se conocen como el problema de identificación
y la última como el problema de agregación5.
Con respecto a la primera pregunta, una forma de
aproximarse al bienestar es a través del concepto de
nivel de vida, el cual se refiere al hecho de que algunas
personas viven con menos que otras6. En la práctica se
ha operativizado tomando el consumo como proxy de
bienestar y los ingresos como proxy del consumo7.
Entre las críticas que se han hecho al uso de los ingresos
para medir pobreza están que se basa en una sola
dimensión de bienestar. No permite saber qué hace pobres
a quienes están en esta condición –es decir, conocer sus
características–. En la misma dirección de la observación
anterior, se ha señalado que la pobreza por ingresos no
revela las carencias no monetarias, por ejemplo, un estudio
en la India mostró que 43% de los niños y el 60% de los
adultos que presentaban carencias en educación no
estaban clasificados como pobres por ingresos; en Perú
se encontró que los porcentajes eran 32% de niños y 37%
de los adultos. Resultados similares han sido reportados
para Chile y Uganda8. Además, la recolección de datos
puede contener errores –resistencia a reportar fielmente
los ingresos–. Sin embargo, la gran cantidad de estudios
teóricos y empíricos desarrollados alrededor del uso de los
ingresos para medir la pobreza, su sencillez, adaptabilidad
y facilidad para establecer comparaciones entre países y
5 Ravallion, M. (1992). Poverty Comparisons–A Guide to Concepts and Methods; World Bank. Living Standards Measurement Study Working Paper, (88).6 Spicker, P. et. al (2009). Definiciones de Pobreza: Doce grupos de significados: un glosario internacional, 291-306.7 Ravallion, M. (1992).8 Laderchi, C. R., Saith, R., & Stewart, F. (2003). Does it matter that we do not agree on the definition of poverty? A comparison of four approaches. Oxford development studies, 31(3), 243-274.
regiones contribuyeron a que se extendiera su uso y fuera
el enfoque dominante por varios años.
Por otro lado, en los años 80 cobró fuerzas el enfoque de
desarrollo humano cuyas bases teóricas se encuentran en
el enfoque de funcionamientos y capacidades de Amatrya
Sen; en este contexto, el análisis de la pobreza se amplía
para incluir otras dimensiones de bienestar distintas al
ingreso. De acuerdo con este enfoque, la pobreza se define
como carencias en aspectos o dimensiones que son parte
esencial del bienestar, ya que ellas restringen la libertad
de las personas para alcanzar su proyecto de vida. Vale la
pena señalar que de acuerdo con Sen, la insuficiencia de
ingresos es una dimensión importante pero que debe ser
complementada por otras. En cuanto a la selección de las
dimensiones, postula que debe hacerse a través de un
proceso democrático de participación ciudadana dentro
de cada país o cultura, y ello obedece a que deben ser
valoradas por la sociedad.
Otras razones que han propiciado un incremento en el uso
de mediciones multidimensionales son el aumento en la
disponibilidad de datos a través de encuestas9 desde 1985,
en términos de cobertura –hay más países que cuentan con
ellas– y de frecuencia con la que se levanta la información,
así como el desarrollo de paquetes estadísticos de gran
capacidad para procesar la información.
Con respecto al umbral que separa a los pobres de los no
pobres –segunda pregunta–, se fija a través de una línea
de pobreza. Cuando se utilizan los ingresos para medir
bienestar, dicha línea corresponde al costo de una canasta
de bienes considerados como esenciales. En el caso de la
pobreza multidimensional, la línea puede establecerse a
9 Encuestas Demográficas y de Salud (DHS, por sus siglas en inglés), Encuestas de Indicadores Múltiples por Conglomerados (MICS, por sus siglas en inglés), Encuestas de Niveles de Vida (LSMS, por sus siglas en inglés), Cuestionarios sobre Indicadores Básicos del Bienestar (CWIQ, por sus siglas en inglés)
3
4
Análisissocial
partir del número de dimensiones o indicadores en que se
sufre carencia.
Respecto al problema de agregación –tercera pregunta– se
han desarrollado diversos indicadores para dar cuenta de
la cantidad de pobres o incidencia, de la intensidad de la
pobreza –que tan pobres son los pobres– y de la severidad –
grado de desigualdad entre ellos–. No obstante, el indicador
más utilizado en la práctica y discutido públicamente
–debido a que es fácil de interpretar y comunicar– ha sido el
índice de recuento o incidencia, que reporta el porcentaje
de personas pobres dentro de una población.
Como se mencionó anteriormente, en este documento
se examinarán las formas de medición más comúnmente
utilizadas, enfatizando el razonamiento detrás de las
metodologías y evitando los detalles de fórmulas y notación
matemática de los indicadores, ya que ello sobrepasa el
alcance de este documento.
III. Midiendo la pobrezaLa pobreza como insuficiencia de ingresos
Esta fue la medición predominante hasta la década de los años
70. En forma resumida, esta metodología mide la carencia en
una dimensión del bienestar: los ingresos. Para determinar
quiénes están en pobreza se establece un umbral o línea de
pobreza (LP) la cual representa una canasta o conjunto de
bienes y servicios que cubren las necesidades más esenciales de
los miembros del hogar garantizando al menos la supervivencia;
una persona o un hogar se consideran pobres cuando su ingreso
es inferior a dicha línea. Este método también es conocido como
indirecto, ya que mide el bienestar por medio de la capacidad o
posibilidad para satisfacer necesidades básicas, y no a través de
la satisfacción efectiva de las mismas.
Cabe señalar que existen diversos procedimientos para
determinar el umbral de pobreza, cada uno de los cuales
tiene sus ventajas y limitaciones. Entre los procedimientos
para fijar dicho umbral está determinar el nivel de ingreso o
gasto tal que garantice un consumo de calorías que permita
mantener el nivel de actividad física. Otra forma es a través
del costo de las necesidades básicas representadas en una
canasta que incluye alimentos y otros bienes esenciales
–vivienda, vestuario, educación, etc.–, el dilema de establecer
el costo de los “otros bienes” usualmente se resuelve
multiplicando el costo de la canasta de alimentos por un
factor. Una tercera opción es fijar la LP en relación con el
ingreso promedio de un país, de manera que un individuo
es pobre dependiendo de cuánto tengan otros. Con ello se
busca reflejar las nuevas necesidades de las personas en
la medida que las sociedades van avanzando, se conoce
como método relativo y se emplea en países desarrollados.
Finalmente, puede dejarse a la población la decisión de fijar
la LP preguntándole directamente sobre el ingreso mínimo
que requiere para vivir.
La pobreza medida a través de dimensiones distintas al ingreso
Las decisiones cruciales que deben tomarse en este tipo
de medición son: la selección de dimensiones a incluir,
los indicadores para cada dimensión, los umbrales a
partir de los cuales se considerará que existe privación, la
ponderación o peso relativo para cada indicador, la línea
de pobreza. Ninguna de estas decisiones está normada,
sino que han quedado a criterio de los investigadores y
es en estos aspectos –junto con los procedimientos de
agregación– que radican las diferencias entre métodos.
Se han desarrollado diversos métodos para captar la
multidimensionalidad de la pobreza, en América Latina
La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirla
5
uno de los más conocidos es el de Necesidades Básicas
Insatisfechas, desarrollado en la década de los 80 e
impulsado por la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL). No obstante, no todos los países cuentan
con estimaciones oficiales utilizando dicho método10.
Otros que han cobrado relevancia mundial son Índice de
Pobreza Humana y el Índice de Pobreza Multidimensional,
promovidos por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD).
En términos generales, estos métodos se conocen como
directos dado que evalúan la satisfacción real de las
necesidades –a través del consumo/acceso efectivo a ciertos
bienes o servicios– versus los que se basan en ingresos y que
miden capacidad de consumo o acceso. Dado que ambos
enfoques evalúan aspectos diferentes –acceso efectivo
versus capacidad–, algunas personas que sean clasificadas
como pobres bajo la óptica directa podrían no serlo bajo la
indirecta y viceversa.
Índice de Pobreza Multidimensional (IPM)
El surgimiento de este índice tiene sus raíces en el enfoque
de funcionamientos y capacidades. Parte de reconocer que
la pobreza es más que la insuficiencia de ingresos, es una
condición en la que se experimentan carencias en varias
facetas o dimensiones de la vida de las personas. Dado que
tiene un enfoque amplio, complementa –no sustituye– a las
mediciones basadas en ingresos.
El IPM fue publicado por primera vez en el Informe sobre
Desarrollo Humano (IDH) 2010 publicado por el PNUD, se
estimó utilizando tres dimensiones –salud, educación y
nivel de vida– y diez indicadores que permitieran hacer
comparaciones entre 109 países en desarrollo. Sustituyó
10 Los países que reportan estadísticas oficiales son Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
al Índice de Pobreza Humana (IPH) difundido desde 1997
a través de los IDH. Las ventajas del IPM sobre este último
índice radican en su capacidad para identificar a quienes
se encuentran en pobreza multidimensional, así como el
número de carencias promedio que enfrentan11.
El IPM se estima con base en la metodología desarrollada por
Sabina Alkire y James Foster de la Iniciativa para la Pobreza
y Desarrollo Humano de la Universidad de Oxford (OPHI, por
sus siglas en inglés), la cual ha despertado gran interés y ha
sido adaptada a la realidad de diversos países de manera que
han producido estimaciones oficiales a partir de la misma;
entre ellos, México, Colombia, Chile, El Salvador y Costa Rica
–en América Latina–. Una de las ventajas de este índice es que
reporta la incidencia y también la intensidad de la pobreza –
porcentaje de privaciones que sufren los pobres–.
Algunos aspectos a tomar en cuenta al seleccionar las
dimensiones e indicadores son la disponibilidad de datos,
lo que dice la teoría sobre lo que la gente valora o debería
valorar, el consenso público12, resultados de consultas
ciudadanas. No existen reglas para el establecimiento de las
ponderaciones o la línea de pobreza, por lo que quedan al
criterio de quienes hacen política pública.
IV. La medición de la pobreza en El Salvador
Desde la segunda mitad de la década de los ochenta –y
hasta el día de hoy– la pobreza por ingresos constituyó
la metodología utilizada oficialmente para medir las
privaciones. Un segundo acontecimiento importante fue la
publicación del Mapa Nacional de extrema pobreza en 2005
11 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (2010). Informe sobre Desarrollo Humano 2010. La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).12 Se refiere a aspectos como derechos reconocidos por la Constitución, prioridades establecidas en Planes Nacionales, los Objetivos de Desarrollo Sostenible, etc.
EstudiosSociales
DES
6
Análisissocial
y el mapa de pobreza urbana en 2009. El primero utilizado
para focalizar el programa de Transferencias Condicionadas
Red Solidaria –ahora Comunidades Solidarias Rurales– y el
segundo para seleccionar los asentamientos intervenidos
por el Programa Comunidades Solidarias Urbanas. En
octubre de 2015 se publicaron oficialmente los resultados
obtenidos a través de la metodología multidimensional,
la cual vendrá a complementar a la pobreza por ingresos.
A continuación se presenta brevemente cada uno de
ellos y se comparan los principales resultados de las dos
metodologías oficiales.
Pobreza por ingresos
El indicador oficial para medir la pobreza en el país ha sido
el indicador de pobreza por ingresos. Bajo este método
la identificación de quienes padecen pobreza se obtiene
comparando el ingreso per cápita con una línea de pobreza,
que en el país está dada por el costo de una Canasta Básica
Alimentaria (CBA) para determinar la pobreza extrema y dos
veces el costo de la CBA –llamada canasta ampliada– para
determinar pobreza relativa.
La CBA se define como el conjunto de productos
considerados básicos en la dieta de la población
residente en el país, en cantidades suficientes para cubrir
adecuadamente, por lo menos, las necesidades energéticas
y proteicas del individuo promedio13.
Algunas críticas que se han hecho al método de pobreza por
ingresos están relacionadas con el uso de la CBA como línea
de pobreza. En primer lugar, se ha señalado que responde
a un patrón de consumo desactualizado. En segundo lugar,
se ha cuestionado el uso de una CBA para el área urbana y
otra para la rural. Aunque ambas aportan la misma cantidad
de calorías, difieren en su composición y calidad. Si bien
ambas se componen de un grupo reducido de bienes, la
CBA rural es menos variada, está compuesta principalmente
de tortillas y excluye las verduras y el pan francés –como se
muestra en el gráfico 1–. También se ha señalado que la CBA
no refleja el costo real de la vida, representado a través de
la variación en la inflación, debido a que se compone de un
número limitado de alimentos y a los supuestos adoptados
para el cálculo del costo de la Canasta Básica Ampliada.
Gráfico 1. Estructura de la Canasta Básica Alimentaria, por área geográfica
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
CBA urbana CBA rural
Azúcar
Verduras
Frijoles
Frutas
Leche fluída
Huevos
Grasas
Carnes
Arroz
Tortillas
Pan francés
13
13 Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC). (2014). Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2014. Ministerio de Economía, Gobierno de El Salvador.
La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirla
Fuente: Elaborado con información de DIGESTYC.
7
EstudiosSociales
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Los datos sobre pobreza por ingresos muestran que esta se
redujo desde la década de los noventa hasta 2006, seguida
por un período de alzas y bajas en el contexto de shocks
económicos: la crisis financiera mundial de 2007-2008,
aumento en el precio mundial de alimentos en 2008 y luego
en 2010-2011 e incremento en el precio nacional de frijol
a raíz de la sequía provocada por el fenómeno de El Niño
que afectó el país durante 2014. Así en 2014 se contabilizó
un 31.9% de hogares salvadoreños en pobreza de ingresos,
en el área urbana la cifra fue de 28.5% y en la rural 37.9%
(gráfico 2).
Mapas de Pobreza
Estos mapas permiten hacer un ordenamiento de los territorios
con base en las necesidades de los hogares que forman parte
de dicho territorio, a fin de poder asignar recursos y diseñar
políticas sociales que atiendan prioritariamente a quienes
tienen mayores carencias. En este sentido, constituyen
herramientas útiles para la optimización del gasto social. El
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL)
utilizó como instrumento de focalización –desde 1997–
un mapa basado en indicadores de Necesidades Básicas
Insatisfechas a partir de información obtenida a través del
Censo de Población y Vivienda de 1992.
En 2004 asumió la conducción del gobierno una nueva
administración, la cual se caracterizó por el énfasis en
la temática social. Uno de sus programas insignia fue el
Programa Social de Atención a las Familias en Extrema
Pobreza conocido como Red Solidaria –y que en 2009
se convirtió en Comunidades Solidarias Rurales–, el cual
planteaba la focalización de las inversiones con base en un
mapa de pobreza actualizado, como una de las principales
herramientas de combate a la pobreza. De aquí que el FISDL,
la Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC) y
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
trabajaron de forma coordinada para elaborar el Mapa
Nacional de Extrema Pobreza, presentado en 2005, para
lo cual se levantaron más de 78 mil encuestas de hogares
con representatividad municipal. A partir de este mapa se
ordenaron los 262 municipios con base en su condición
Gráfico 2. Hogares en situación de pobreza por ingresos (porcentajes)
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
Rural Total
37.9% 31.9% 28.5%
Urbana
Fuente: Publicaciones Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), varios años. DIGESTYC.
8
Análisissocial
de pobreza y se clasificaron en cuatro categorías: pobreza
extrema severa, pobreza extrema alta, pobreza extrema
moderada y pobreza extrema baja. Este mapa cual sustituyó
la herramienta utilizada por el FISDL, que para ese entonces
estaba desactualizado, y se convirtió en el instrumento a
partir del cual se priorizaron y realizaron las intervenciones
de Red Solidaria, así como otros proyectos de desarrollo
local dirigidos por el FISDL. Diez años han transcurrido
desde que se elaboró dicho mapa, desde entonces también
se han desarrollado diversas acciones desde la política
pública gubernamental como de organizaciones no
gubernamentales. En un contexto de recursos limitados
–como el que vive el país– es pertinente actualizar esta
herramienta para constatar de primera mano los progresos
realizados y también para orientar la política pública y la
inversión social hacia aquellos municipios que se están
quedando rezagados.
Luego, en 2009 se presentó el Mapa de pobreza urbana
y exclusión social, cuya elaboración era primordial para
realizar el proyecto “Hacia una estrategia nacional para
la atención a la pobreza y el cumplimento de los ODM
(Objetivos de Desarrollo del Milenio)” impulsado por el
Gobierno y el PNUD. Para ello se utilizó la información
recabada a través del VI Censo nacional de población y V
de vivienda. Su unidad de análisis son los Asentamientos
Urbanos Precarios (AUP), los cuales se clasifican en cuatro
categorías de acuerdo con su precariedad: extrema, alta,
moderada y baja. En total se identificaron 2,508 AUP, cerca
de la mitad –es decir 1,275– en precariedad extrema y alta14.
Este mapa sirvió de base para priorizar las intervenciones
del Programa Comunidades Solidarias Urbanas.
14 FLACSO, MINEC, PNUD. (2010). Mapa de pobreza y exclusión social. Volumen 1. Conceptos y Metodología. El Salvador, San Salvador.
Medición Multidimensional de la Pobreza
La incorporación de esta nueva metodología como
instrumento oficial para medir la pobreza y que
complementará el método por ingresos tiene como
telón de fondo dos acontecimientos importantes: el auge de
una concepción multifacética de la pobreza propiciado por
el enfoque de funcionamientos y capacidades de Sen y un
incremento en el surgimiento de metodologías para captar
dicha multidimensionalidad.
Algunas de las razones señaladas que motivaron su
adopción son que complementa el método por ingresos, y
el reconocimiento de que la disponibilidad de los mismos
no necesariamente implica la consecución de bienestar; por
ejemplo, cuando las oportunidades que brinda la sociedad
son limitadas, existen desafíos para mejorar la calidad de los
servicios, etc. Adicionalmente, este método permite indagar
la presencia de carencias en otras áreas que obstaculizan el
desarrollo de las personas y el logro de bienestar, no se ve
afectada por las fluctuaciones en los precios como ocurre
con la medición por ingresos, provee información relevante
para diseñar, monitorear y evaluar las políticas públicas15.
La metodología adoptada por el país está basada en el
método desarrollado por Alkire y Foster, no obstante
incorpora particularidades que la hacen relevante a la
realidad nacional. Las decisiones técnicas y políticas
estuvieron a cargo de un Consejo Asesor de expertos
constituido a iniciativa de la Secretaría Técnica de la
Presidencia y del PNUD. Una de las particularidades del
caso salvadoreño durante el proceso de selección de las
dimensiones e indicadores fue la inclusión de los resultados
15 STPP y MINEC-DIGESTYC (2015). Medición multidimensional de la pobreza. El Salvador. San Salvador: Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia y Ministerio de Economía, a través de la Dirección General de Estadística y Censos.
La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirla
9
EstudiosSociales
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de una investigación cualitativa sobre qué significa pobreza
desde la perspectiva de quienes se encuentran en esta
condición; esto, además, de revisar la legislación nacional,
literatura sobre el tema, la experiencia de otros países y
de considerar la disponibilidad efectiva de datos en la
periodicidad y unidad de análisis requerida. Como resultado,
la medida consta de cinco dimensiones: educación,
condiciones de la vivienda, trabajo y seguridad social, salud,
servicios básicos y seguridad alimentaria; y calidad del
hábitat. Cada dimensión consta de cuatro indicadores, para
hacer un total de veinte16.
Los principales resultados se muestran en el gráfico 3,
y señalan que poco más de un tercio de los hogares
salvadoreños (35.2%) están en pobreza multidimensional,
por área geográfica la mayor incidencia se encuentra en el
área rural (58.5%). Además el indicador ofrece datos para el
ámbito departamental, de manera que los departamentos
con mayor proporción de hogares pobres son: La Paz (53.8%),
Ahuachapán (52.7%), La Unión (51.7%) y Morazán (50.4%).
Solo tres departamentos presentan un porcentaje de
hogares pobres inferior al promedio nacional: San Salvador
(18.6%), Chalatenango (33.2%) y La Libertad (33.5%). No
obstante, no se cuenta con suficientes observaciones
para estimar cifras por municipio, esto obedece a que la
EHPM –que es la fuente de datos para su cálculo– tampoco
permite realizar estimaciones por municipio.
Si bien la Ley de Desarrollo y Protección Social
–aprobada en 2014– establece en el artículo 47 que
la medición territorial de la pobreza multidimensional
constituye una herramienta para priorizar las intervenciones,
diseñar políticas y programas para los municipios y reducir
las brechas de desigualdad17, enfrenta, al menos, dos
retos importantes para convertirse en una herramienta
de priorización de la inversión pública y monitoreo de sus
avances: extender su representatividad al ámbito municipal
y difundir su uso entre las instituciones gubernamentales y
la sociedad civil.
Gráfico 3. Porcentaje de hogares en pobreza multidimensional
Por área geográ�ca
35.2
22.5
58.5
0
10
20
30
40
50
60
70
Incidencia
PaísUrbanoRural
Por departamento
0
10
20
30
40
50
60
16 17
16 Ibíd.17 Art. 47 Ley de Desarrollo y Protección Social, Diario Oficial Número 68 Tomo No. 403, publicado el 9 de abril de 2014.
Fuente: STPP y MINEC-DIGESTYC (2015). Medición multidimensional de la pobreza. El Salvador
10
Análisissocial
Comparando los resultados de las mediciones oficiales de pobreza en el país
El primer punto a destacar es que ambas metodologías
dan cuenta de que, al menos, tres de cada diez hogares
salvadoreños viven en pobreza, aunque el porcentaje de
hogares pobres por ingresos (31.9%) es ligeramente inferior
al que resulta por la medición multidimensional (35.2%). Si
bien la diferencia es de solo 3.3 puntos porcentuales cabe
preguntarse si esto ocurre con las mediciones que se hacen
en otros países del mundo.
El estudio elaborado por Laderchi, Saith, & Stewart (2003)
reporta diferencias en el porcentaje de hogares pobres
dependiendo del método que se utilice –ingresos o
multidimensional–. Dos casos ilustrativos son México que
reporta baja incidencia de pobreza multidimensional (4%)
pero un alto porcentaje de hogares pobres por ingresos
(51.3%). El otro caso es China, cuya tasa multidimensional
es de 12.5%, mientras que la pobreza medida por ingresos
es 2.8%18. De manera que los autores concluyen que no se
puede confiar únicamente en el indicador de ingresos para
identificar otros tipos de carencias, ni viceversa (cuadro
1)19. En el caso de El Salvador, la diferencia en los resultados
reportados por cada metodología es mucho menor en
comparación con la de los países que muestra el cuadro 1;
no obstante, siguiendo a los autores mencionados se puede
pensar que cada uno de los métodos aporta información
valiosa para la comprensión de este fenómeno y, por lo
tanto, se complementan.
Una segunda pregunta es si los hogares identificados como
pobres bajo una metodología son los mismos que resultan
18 Para este documento se actualizó el cuadro presentado por Laderchi, Saith, & Stewart (2003) utilizando información del IDH 2013. Vale la pena señalar que el IPM reportado en el IDH se basa en dimensiones que permitan la comparabilidad entre países, que no necesariamente corresponden a las incluidas en mediciones oficiales de países como México, Colombia u otros que cuenten con dicho indicador, por lo que dichas estimaciones difieren.19 Laderchi, C. R., Saith, R., & Stewart, F. (2003).
al utilizar la otra, en el cuadro 2 se comparan los resultados
obtenidos a través de la metodología de ingresos con los de
la metodología multidimensional para el caso de El Salvador.
En las filas se registra el porcentaje de hogares pobres y
no pobres por ingresos, en las columnas los resultados
según el método multidimensional. Las casillas muestran
la clasificación que se obtiene al intersectar la información
de ambas metodologías. Aproximadamente la mitad de
Cuadro 1. Diferencias en los resultados de la
incidencia de pobreza obtenidos a través del Índice de Pobreza Multidimensional y la
Línea de pobreza, países seleccionadosCuadro 1.Diferencias en los resultados de la incidencia de pobreza obtenidos a través del Índice de Pobreza Multidimensional y la Línea de pobreza, países seleccionados
IPMPobreza por ingresos (LP
nacional)
Uruguay (2002/2003) 1.7% 18.6%Brasil (2006) 2.7% 21.4%México (2006) 4.0% 51.3%Colombia (2010) 5.4% 37.2%Egipto (2008) 6.0% 22.0%China (2002) 12.5% 2.8%Paraguay (2002) 13.3% 34.7%Perú (2008) 15.7% 31.3%Bolivia (2008) 20.5% 60.1%Pakistán (2006/2007) 49.4% 22.3%India (2005/2006) 53.7% 29.8%Uganda (2011) 69.6% 31.1%Etiopía (2011) 87.3% 38.9%
Fuente: IDH 2013
Cuadro 2. Porcentaje de hogares salvadoreños
según tipo de pobrezaCuadro 2. Porcentaje de hogares salvadoreños según tipo de pobreza
No Sí
No 50.6% 17.5% 68.1%
Sí 14.2% 17.7% 31.9%
Total de hogares 64.8% 35.2% 100%
Fuente: Tomado de STPP y MINEC-DIGESTYC (2015). Medición multidimensional de la pobreza. El Salvador, pág.48.
Hogares con pobreza por
ingresos
Hogares con pobreza multidimensional Total de
hogares
La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirla
Fuente: IDH 2013
Fuente: Tomado de STPP y MINEC-DIGESTYC (2015). Medición multidimensional de la pobreza. El Salvador, pág. 48.
11
EstudiosSociales
DES
hogares (50.6%) no son pobres, independientemente del
criterio que se utilice. La forma alternativa de leer esta cifra
es que la mitad restante (49.4%) padecen algún tipo de
pobreza, de los cuales, el 17.5% poseen ingresos por encima
de la línea de pobreza; sin embargo, presentan carencias en
otras dimensiones, podría plantearse a manera de hipótesis
que padecen una pobreza más estructural. Por otro lado,
el 14.2% de los hogares generan ingresos inferiores a la
línea de pobreza aunque no muestran privaciones en otras
dimensiones, a manera de hipótesis pareciera ser que sufren
una pobreza de tipo coyuntural. Finalmente, el cuadro
revela que el 17.7% son pobres por ambos criterios, es decir,
tienen ingresos insuficientes y además carencias en varias
dimensiones, ellos constituyen el grupo en situación crónica
y, por tanto, deberían tener prioridad dentro de la política
pública, como bien se ha señalado20.
Respecto a las discrepancias en la identificación de hogares
pobres entre uno y otro método, se debe tomar en cuenta al
menos dos consideraciones. La primera está relacionada con
la diferencia en la definición de pobreza –insuficiencia de
ingresos para adquirir un determinado conjunto de bienes
y servicios versus carencias en varias dimensiones de la vida
adicionales al ingreso–, lo que conduce a la utilización de
indicadores distintos.
La segunda consideración es que para capturar la pobreza,
independientemente del método que se trate, se establecen
umbrales mínimos. Por ejemplo, la línea de pobreza extrema
en el país está compuesta por un conjunto reducido de
bienes que constituyen la CBA. Por otro lado, la línea de
pobreza relativa se basa en un supuesto fuerte, que es el
doble del costo de la CBA. Si se ajustara la línea de pobreza
de manera que reflejara las variaciones en la inflación o al
menos se incorporan más bienes a la CBA, probablemente
20 STPP y MINEC–DIGESTYC (2015). Pág.48
se obtendrían resultados distintos. Lo mismo sucede con
la medición multidimensional. Esto se ilustra tomando el
indicador de baja educación de personas adultas –dentro
de la dimensión de educación– el cual establece que un
hogar está privado si al menos una persona en el rango
de dieciocho a sesenta y cuatro años no ha completado
educación media, o bien si una persona de sesenta y
cinco años en adelante no cuenta con educación básica.
No obstante, observaciones sobre los requisitos exigidos
por los empleadores en el mercado laboral muestran que
el bachillerato se ha convertido en un requisito mínimo
en la mayoría de empleos; sin embargo, para acceder a
puestos de mayor calificación –técnicos y administrativos–
generalmente es necesario contar con estudios superiores,
técnicos o universitarios21. De manera que dicho umbral
constituye un piso; sin embargo, no garantiza el acceso a un
empleo digno, es decir, con una remuneración justa, estable
y con acceso a los beneficios de seguridad social y salud.
Por lo tanto, alcanzar este piso en la práctica no conduciría
a superar las privaciones en dos de los indicadores de la
dimensión trabajo y seguridad social, que tienen que ver
precisamente con el subempleo e inestabilidad laboral y la
falta de acceso a seguridad social.
Al plantear estas diferencias no se pretende descalificar
uno u otro método; al contrario, es una muestra que
aportan distintas perspectivas y amplían la visión sobre un
fenómeno complejo, en este sentido son complementarios.
Algunos investigadores han señalado que las discrepancias
en los hogares identificados como pobres entre una y
otra metodología merece más atención. Es decir, que es
necesario conocer a qué se debe que hogares que no son
pobres por ingresos sufren privaciones en otras dimensiones
y viceversa.
21 FUSADES (2013). Reflexiones sobre los jóvenes y sus oportunidades en el mercado laboral. Pensamiento para el Desarrollo. Departamentos de Estudios Sociales DES.
12
Análisissocial
Vale la pena señalar que la diferencia en las metodologías
más allá de generar discrepancias en la conceptualización y
en los hogares identificados como pobres tiene implicancias
en selección de políticas a implementar para reducir la
pobreza. Así, mientras el método de ingresos apunta hacia
la importancia del crecimiento económico, la generación
de empleo y la distribución de los ingresos, el método
multidimensional pone su énfasis en el desarrollo de las
capacidades de las personas y en la satisfacción de las
necesidades básicas a través de mejorar los ingresos de las
personas pero también de la provisión de servicios públicos.
Bajo la premisa de que ambos enfoques se complementan,
puede concluirse que así como la pobreza es un fenómeno
complejo, su solución también lo es y, por lo tanto, requiere
de acciones en distintos ámbitos.
V. ¿Qué sigue ahora?El país cuenta con dos estimaciones oficiales sobre la
pobreza que, como se ha mencionado anteriormente,
tienen enfoques distintos pero complementarios. Se tiene
ahora una visión más amplia sobre las privaciones que
sufren quienes viven en esta condición. El objetivo último
de identificar a las personas en pobreza y conocer sus
necesidades debería ser, como se mencionó anteriormente,
diseñar políticas y programas adecuados a su realidad
y encaminados a reducir esta condición. Para ello, es
indispensable focalizar las intervenciones, es decir, que
dichos programas y políticas lleguen a quienes realmente
lo necesitan. En este sentido, es pertinente actualizar
el Mapa de Pobreza como herramienta para priorizar y
concentrar esfuerzos en el combate a la pobreza. Por ello,
se deben hacer esfuerzos para superar las limitaciones de
la medición multidimensional –ampliando su alcance al
ámbito municipal y fomentar su uso entre las instituciones
gubernamentales y la sociedad civil–, así como continuar
perfeccionando los instrumentos de selección de
participantes de los programas sociales.
También es importante monitorear los avances y corregir el
rumbo cuando así se requiera, sobre todo en un país como
El Salvador que enfrenta restricciones financieras. Por lo
tanto, es necesario asegurar que la política y programas de
atención a la pobreza –tanto los que ya existen, así como
los que se implementen en el futuro– sean evaluados
periódicamente, tal como lo establece la Ley de Desarrollo
y Protección Social, y, además, que las observaciones y
recomendaciones resultantes sean tomadas en cuenta para
ajustar su rumbo.
El fortalecimiento del sistema de estadísticas nacionales
es fundamental a fin de contar con datos periódicos y de
calidad, que den soporte a la formulación de políticas,
la toma de decisiones, el diseño de intervenciones, el
monitoreo y la rendición de cuentas.
Finalmente, en necesario tomar acción. La pobreza es un
fenómeno complejo que abarca distintas dimensiones,
por lo tanto, reducirla no es una tarea sencilla, requiere de
acciones en distintos ámbitos: promover el crecimiento
económico, la generación de empleos, el acceso a
seguridad social y mejorar la calidad de los servicios que
presta el Estado.
Medir la pobreza requiere de un enorme esfuerzo en
términos materiales, humanos y financieros que pierde
sentido si no se convierte en acciones reales que mejoren la
calidad de vida de quienes se encuentran en esta condición.
La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirla
ConclusionesSiglos de investigación sobre la pobreza han llevado a la conclusión de que es una situación compleja, difícil de
definir y de medir satisfactoriamente. Es así que junto con las distintas formas de concebir la pobreza han surgido
diversas metodologías para medirla. Dos de los enfoques que han cobrado mayor relevancia y presencia en la
discusión internacional son el de pobreza por ingresos y, en años recientes, los índices multidimensionales.
El Salvador se ha visto influenciado por la tendencia mundial, de manera que este año se hizo oficial la adopción
de la Medición Multidimensional de la Pobreza, la cual complementará al indicador de pobreza por ingresos,
vigente desde la segunda mitad de la década de los ochenta. La evidencia internacional muestra que ningún
método de cuantificación es suficiente por sí mismo, de manera que el uso de una combinación de ellos parece
ser el camino más acertado.
Sin embargo, la herramienta de priorización y focalización de acciones en el ámbito local, desde 2005, ha sido
el Mapa Nacional de Extrema Pobreza. Después de diez años de su elaboración –durante los cuales se han
implementado diversas acciones tanto de organizaciones gubernamentales como no gubernamentales– y a la luz
de los resultados de la medición multidimensional es pertinente actualizar esta herramienta, a fin de comprobar
los progresos realizados y también para orientar la política pública y la inversión social. También es conveniente
que la política y programas de atención a la pobreza –actuales y futuros– sean evaluados periódicamente, y que
sus resultados sean tomados en cuenta para ajustar su rumbo.
En la tarea de medir la pobreza es vital contar con instrumentos –encuestas de hogares, censos, etc.– que
proporcionen datos actualizados y pertinentes, a fin de mejorar la formulación de políticas, la toma de decisiones,
el diseño de intervenciones, el monitoreo y la rendición de cuentas.
Toda medición de pobreza se establece a partir de pisos mínimos, por lo tanto, alcanzar los umbrales
establecidos por los indicadores no debería constituir el fin último de la política pública. Como país que aspira
a brindar mejores oportunidades a sus ciudadanos, la meta debería ser mejorar la calidad de vida de todos
los salvadoreños.
Medir la pobreza cobra sentido solo si se convierte en acciones reales que mejoren la calidad de vida de quienes
se encuentran en esta condición.
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La importancia de medir la pobreza en El Salvador: tomar acciones para reducirlaAnálisis
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