I
ENAM
REPOBLIKAN’I MADAGASIKARA
Fitiavana – Tanindrazana – Fandrosoana
ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION DE MADAGASCAR
Mémoire de Fin d’Etudes
Thème :
PRISE DE DECISION DANS LA PROCEDURE
D’ACQUISITION DU TERRAIN DOMANIAL
Présenté par :
RAHARIMANDIMBY Nirinela
Section : Inspecteur des Domaines et de la Propriété Foncière,
Encadreur : Monsieur RAKOTOSON Zoherinaina Inspecteur des Domaines et de la Propriété Foncière
Promotion FA.NI.LO 2009-2011
Mars 2011
ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION DE MADAGASCAR (ENAM)
BP: 1163- Androhibe Antananarivo 101
Tél: +261202242091- +261202455379
Email: [email protected] – Site web: http://www.enam.mg
III
ENAM
REPOBLIKAN’I MADAGASIKARA
Fitiavana – Tanindrazana – Fandrosoana
ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION DE MADAGASCAR
Mémoire de Fin d’Etudes
Thème :
PRISE DE DECISION DANS LA PROCEDURE
D’ACQUISITION DU TERRAIN DOMANIAL
Présenté par :
RAHARIMANDIMBY Nirinela
Section : Inspecteur des Domaines et de la Propriété Foncière,
Encadreur : Monsieur RAKOTOSON Zoherinaina Inspecteur des Domaines et de la Propriété Foncière
Promotion FA.NI.LO 2009-2011
Mars 2011
ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION DE MADAGASCAR (ENAM)
BP: 1163- Androhibe Antananarivo 101
Tél: +261202242091- +261202455379
Email: [email protected] – Site web: http://www.enam.mg
IV
REMERCIEMENTS
Je tiens à exprimer ici mes plus vifs remerciements à tous ceux qui ont collaboré afin que ce
présent mémoire soit une réussite :
• DIEU TOUT PUISSANT, pour sa bonté et sa grâce divine de m’avoir accordé la santé, le
temps, et le courage tout au long de la recherche et la rédaction de ce mémoire ;
• Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation (MATD) ;
• Madame RAVELOJAONA Tantely Faliniriana, Directeur Général des Services Fonciers ;
• Monsieur RAJAONARIVELO Théogène, Directeur General de l’Ecole National
d’Administration de Madagascar (ENAM) ;
• Monsieur RAKOTOSON Zoherinaina, Inspecteur des domaines et de la propriété fonciere, mon
encadreur professionnel
• Tous les membres du jury qui ont bien voulu accepter de juger ce mémoire.
Je suis également reconnaissante à :
• Tous les personnels de la Direction Générale du Service Foncier (DGSF), Direction des
Domaines et du Service Foncier (DDSF), Services Régionaux des Domaines (SRD), Services
des Domaines et de la Conservation (SDC), Direction de la Réforme et de la Gestion Foncière
Décentralisée (DRGFD) ;
• Tous les enseignants et les responsables de l’ENAM, à l’issue de deux années études à l’ENAM
;
• Mes parents, ma famille, et tous les membres de la promotion FA.NI.LO, qui m’ont beaucoup
supporté durant mes études..
Je tiens à remercier tous ceux qui de près ou de loin ont contribué à la réalisation de ce travail.
V
RESUME
Dans le cadre de la reforme de la gestion foncière, les droits de l’Etat ont été transformés du fait de
l’annulation du principe de présomption de domanialité. Les terrains appartenant à l’Etat sont seuls les
terrains titrés au nom de l’Etat, et les terrains non immatriculés, ni cadastrés, non occupés ou
insuffisamment mis en valeur. La maîtrise du contrôle de distribution du terrain domanial et la garantie
du droit de propriété des usagers à travers le titre foncier semblent être défaillant. La prise de décision
en matière d’attribution du terrain domanial est régie par les nouvelles dispositions de la loi n° 2008-
014 du 23 juillet 2008.
Ainsi, le défaut des informations nécessaires à la prise de décision règnent par la non disponibilité
des informations à jour et fiables dans le traitement du dossier domanial. En outre, l’attribution ou non
du terrain domanial au profit des bénéficiaires dépend non seulement du déroulement de la procédure
mais surtout du pouvoir discrétionnaire de l’administration foncière en vertu du droit de souveraineté
de l’Etat. De ce fait l’abus de pouvoir ainsi que le conflit de compétence entre les responsables rendent
difficile la bonne prise de décision. A cela s’ajoute les confusions d’attribution en matière de
déconcentration de compétence de la gestion foncière et l’insuffisance de communication avec les
usagers. Par ailleurs, le manquement des ressources humaines, matérielles et financières s’abat. En
conséquence, le risque d’erreur en matière de décision augmente, le délai de la prise de décision
s’attarde et surtout les décisions prises se répercutent sur la vie de la société ainsi que le
développement du pays.
Face à cette situation, l’organisation de la prise de décision dans la procédure d’acquisition du
terrain domanial se pose pour une bonne gestion du foncier. Des solutions ont été avancées, il s’agit en
l’occurrence de la disponibilité des informations fiables et à jour à travers l’amélioration des archives,
le raffermissement du contrôle des responsables, la coordination des activités entre les intervenants à
la prise de décision. De plus, la précision et la cohérence des textes s’avèrent nécessaire dans la
redéfinition des attributions nettes et claires des responsables, et dans l’application des textes. La
vulgarisation des textes et le renforcement de compétence des responsables sont indispensables pour
une bonne gouvernance de la gestion foncière et le développement durable du pays, sans oublier la
mise à la disposition des Services Fonciers des moyens matériels, financiers, et humains pour la mise
en œuvre effective des textes. Cela en vue de promouvoir la sécurisation foncière massive et de
satisfaire l’intérêt général du pays.
VI
LISTE DES ABREVIATIONS
MATD : Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation
CIRTOPO : Circonscription Topographique
CIRDOMA : Circonscription Domaniale
SRD : Services Régionaux des Domaines
SDC : Services des Domaines et de la Conservation
DDSF : Direction des Domaines et du Service Foncier
CCDF : Chef de Circonscription Domaniale et Foncière
EDBM : Economic Development Board of Madagascar
MCA : Millenium Challenge Account
GF : Guichet Foncier
MAP : Madagascar Action Plan
PLOF : Plan Local d’Occupation Foncier
CRIF : Centre de Ressources et d’Informations Foncières
OPCI : Organisme Public de la Coopération Intercommunal
VII
GLOSSAIRE
Acte domanial : acte administratif pris par l’administration de l’Etat en charge des Domaines ou par le
service domanial d’une collectivité décentralisée, pour établir ou constater un droit réel ou personnel
portant sur l’utilisation, l’occupation et/ou la valorisation d’un terrain.
Biens vacants et sans maître : bien pour lesquels il peut être établi, par une procédure appropriée,
qu’ils ne sont l’objet d’aucune utilisation ou occupation, et qu’ils ne font l’objet d’aucune
revendication de propriété.
Certificat foncier : acte administratif attestant de l’existence de droit d’occupation, d’utilisation, de
mise en valeur, personnels et exclusifs, portant sur une parcelle de terre, établi par suite d’une
procédure spécifique légalement définie. Le certificat reconnaît un droit de propriété opposable aux
tiers jusqu’à preuve du contraire.
Cession : acte juridique qui permet le transfert, moyennant ou non une contrepartie, de la propriété
d’un bien d’une personne juridique à une autre personne juridique. La cession peut être à titre onéreux
(avec contrepartie) ou à titre gratuit.
Elle peut être amiable ou forcée (par exemple en cas d’expropriation). Elle peut être de gré à gré, les
parties se choisissant, ou par adjudication, l’acheteur étant celui qui offre le meilleur prix dans le cadre
des conditions prédéfinies de la vente. La cession peut être définitive dès la signature de l’acte, ou
conditionnelle, lorsque certaines conditions sont fixées pour la valider.
Domaine privé immobilier : ensemble des biens fonciers de l’Etat, d’une collectivité décentralisée ou
de toute autre personne morale de droit public, susceptible de disposer d’un patrimoine. Les biens du
domaine privé sont soumis aux règles du droit commun relatives aux biens, sous réserves des règles
spécifiques légalement fixées dérogeant à ce droit commun.
Emprise : désigne un espace de terrain au regard du régime juridique qui lui est applicable. La
consistance de l’emprise est définie par la loi, par un acte administratif spécifique ou par un contrat.
VIII
Foncier : le terme « Foncier » peut être interprété comme substantif, auquel cas il recouvre l’ensemble
des relations entre l’Homme et la terre, ou comme qualificatif, auquel cas il renvoie à l’ensemble des
règles qui sont relatives à l’appropriation privative des terres.
Immatriculation : régime juridique applicable à la propriété foncière garantissant à celle-ci un
caractère définitif et inattaquable. Plus précisément, l’immatriculation est la phase qui permet
d’identification du terrain par le bornage de celui-ci et l’attribution d’un numéro chronologique ou
livre foncier.
Livre foncier : registre sur lequel sont inscrits, par ordre chronologique, les immeubles, au fur et à
mesure de leur immatriculation. A chaque immeuble correspond un compte, dit titre foncier, sur lequel
sont enregistrés, de manière chronologique, tous les actes juridiques réels relatifs à la parcelle de
terrain immatriculée.
Présomption : conséquence validée légalement d’un fait ou d’un acte dont la seule existence dispense
le bénéficiaire de la présomption d’apporter une preuve d’un autre fait ou acte dont l’existence est
vraisemblable au regard du premier.
Propriété ( droit de) : c’est le droit réel qui permet à son détenteur d’user, de jouir et de disposer de
son bien de la manière la plus absolue, sous réserve des limites qui pourraient être fixées par les
dispositions légales en vigueur.
Plan : document topographique, établi par un géomètre agréé ou par le service administratif
compétent, représentatif de la parcelle de terrain, de ses limites et bornes, de sa superficie.
Réserve foncière : espace érigée par arrêté du Ministre chargé des Domaines en zone à statut
spécifique dont la destination est de promouvoir une activité économique telle que le tourisme,
l’agriculture, l’industrie.
Titre foncier : de manière générale, copie authentique de la page du livre foncier relative à
l’immeuble immatriculé, attestant de la propriété au profit du détenteur du titre.
A Madagascar le titre foncier est le nom donné au compte spécifique de chaque immeuble dans le livre
foncier. Le propriétaire de l’immeuble reçoit un duplicata authentique dudit titre.
1
SOMMAIRE
INTRODUCTION…………………………………………………………………………………..1
PREMIERE PARTIE : GENERALITES SUR LA GESTION DU TERRAIN DOMANIAL……..5
CHAPITRE PREMIER : CADRE GENERAL DU SYSTEME FONCIER…..................................6
1.1 Historique du système foncier……………………………………………………………….….6
1.2 Reforme foncière…………………………………………………………………………….….8
1.3 Mesures transitoires…………………………………………………………………………....15
CHAPITRE II : DESCRIPTION DE L’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL…………20
2.1 Cadre général sur le domaine prive immobilier de l’Etat……………………………………..20
2.2 Procédure d’acquisition du terrain domanial………………………………………………….26
CHAPITRE III : CONCEPT DE L’ETAT DE DROIT ET DE LA BONNE GOUVERNANCE..36
3.1 Eléments constitutifs de l’Etat de droit………………………………………………………..36
3.2 Concept de la bonne gouvernance……………………………………………………………..36
PARTIE II : ANALYSE DU SYSTEME DE PRISE DE DECISION……………………………41
CHAPITRE PREMIER : PROCESSUS DE LA PRISE DE DECISION…………………………42
1.1 Conditions d’attribution du terrain domanial………………………………………………….42
1.2 Intervenants à la prise de décision………………………………………………………….....48
1.3 Décisions de l’autorité compétente……………………………………………………………52
CHAPITRE II : ANALYSE DIAGNOSTIQUE DE LA PRISE DE DECISION………………...58
2.1 Forces………………………………………………………………………………………….58
2.2Faiblesses………………………………………………………………………………………62
2.3 Menaces……………………………………………………………………………………….66
2.4 Opportunités…………………………………………………………………………………...69
CHAPITRE III : ANALYSE DES PROBLEMES LIES A LA PRISE DE DECISION………….72
3.1 Au niveau de l’organisation…………………………………………………………………...72
3.2 Au niveau des relations extérieures……………………………………………………………78
PARTIE III : PROPOSITION DE SOLUTIONS, MESURES D’ACCOMPAGNEMENT ET
RESULTATS ATTENDUS……………………………………………………………………….83
CHAPITRE PREMIER : PROPOSITION DE SOLUTIONS…………………………………….84
1.1 Au niveau de l’organisation…………………………………………………………………...84
1.2 Au niveau des relations extérieures……………………………………………………………84
CHAPITRE II : MESURES D’ACCOMPAGNEMENT.91
2.1 Affermissement du contrôle et suivi………………………………………………………….91
2.2 Renforcement de la déconcentration et de la décentralisation…………………………….......93
2
2.3 Intégration de l’éthique et de déontologie……………………………………………………95
CHAPITRE III : RESULTATS ATTENDUS……………………………………………………98
3.1 Amélioration de l’image de l’Administration foncière………………………………………98
3.2 Développement durable du pays……………………………………………………………...99
CONCLUSION GENERALE…………………………………………………………………...102
ANNEXE………………………………………………………………………………………...104
BIBLIOGRAPHIE……………………………………………………………………………….119
1
INTRODUCTION
Reconnaissant que l’accès à la terre constitue un facteur du développement durable du pays,
tout en représentant une source potentielle de denrées alimentaires, d’abri ; il peut également
représenter le fondement de la stabilité politique, sociale, culturelle et économique.
Compte tenu de l’importance de ces facteurs, Madagascar s’est engagé depuis 2005 a la
reforme en vue de l’amélioration de la sécurité foncière par l’adoption de la loi 2008-014 du 23 juillet
2004 portant sur le domaine privé de l’Etat, des Collectivités Décentralisées et des personnes morales
de droit public. L’objectif de sécurisation foncière n’est atteint que si elle est validée par l’autorité ou
par un ’acte officiel. Ainsi, une fois délivré, le titre devient intangible, inattaquable, définitif. Ce qui
permet de garantir le droit de propriété aux détenteurs du titre. Pourtant, l’administration foncière
détient le pouvoir discrétionnaire dans l’attribution du terrain domanial. Ainsi, l’attribution du terrain
domanial reste une option pour l’Etat. Tout monopole est source de pouvoir et potentiellement abus de
pouvoir. Cependant, une erreur dans la répartition des terres peut basculer un grand confit entre l’Etat
et la population, ou entre les citoyens eux-mêmes.
Du fait du nombre croissant des litiges fonciers, qui engorgent les tribunaux, l’attribution du
terrain domanial est aujourd’hui au cœur du débat sur la problématique du foncier. Les conflits
fonciers risquent de s’aggraver à Madagascar sous l’effet non seulement de la pression
démographique, de la raréfaction des terres disponibles, mais surtout de la mauvaise gestion des terres.
En effet, le titre délivré par l’administration foncière semble être perdu de sa valeur de fiabilité, et de
support de toutes transactions économiques. Ce phénomène montre le défaut de l’efficacité de décision
rendue en matière d’attribution d’une portion du domaine privé de l’Etat. Les conséquences au niveau
des usagers se manifestent par le sentiment d’insécurité foncière, la réticence à l’investissement
durable, mais surtout la méfiance à la crédibilité de l’administration foncière.
Au regard de ce qui précède, l’administration foncière n’a pas encore pu sortir de cette impasse.
Elle doit se sentir responsable de l’impact de la décision rendue pour l’intérêt général du pays.
Face à cette situation, nous avons choisi comme thème : « la prise de décision dans la
procédure d’acquisition du terrain domanial ».
Le problème qui se pose est alors de savoir si la reforme de la loi 2008-014 du 23juillet 2008
sur le Domaine privé de l’Etat, des Collectivités Décentralisées, et des personnes morales de droit
public est elle adéquate à la situation actuelle par rapport à la prise de décision ?
Notre thème a pour objectif de renforcer la capacité d’engagement des acteurs fonciers dans
l’attribution du terrain domanial et la maîtrise du contrôle de distribution du terrain domanial.
2
Comme hypothèses, ce sont les obstacles qui empêchent les acteurs fonciers à prendre une bonne
décision, à savoir :
• le non fiabilité des informations foncières fiables pour pouvoir prendre une décision en toute
connaissance de cause ;
• le manque de compétence des acteurs fonciers ;
• la non coordination et confusions des attributions des responsables dans la prise de décision par
l’imprécision des textes.
L’enjeu et l’intérêt du thème consistent à résoudre ces problèmes en vue de changer le
comportement des acteurs fonciers pour aboutir à l’engagement des leurs responsabilités sur la fiabilité
des décisions dans l’attribution du terrain domanial pour l’intérêt général du pays.
Pour ce faire, l’amélioration de l’accès à l’information fiable pour la prise de décision et le
renforcement de l’efficacité des responsables sur la maîtrise de la gestion de la terre s’avèreront utiles
et nécessaires ; sans oublier la mise à la disposition des outils et moyens nécessaires à la réalisation du
travail, dans le but d’ avoir la confiance des usagers par la satisfaction des besoins en terre, garantir la
sécurité foncière et nationale, et assurer la crédibilité de l’Administration foncière à travers la prise de
décision , la transparence et la bonne gouvernance , gage de du développement durable du pays.
Comme méthodologie de travail, nous avons commencé à la recherche des documents pour
enrichir notre connaissance en la matière. Ensuite, pendant le stage de deux mois à la Direction des
Domaines et des Services Fonciers à Anosy, nous avons l’occasion d’enquêter certains personnels et
usagers, et d’étudier scrupuleusement le système existant. Enfin, nous ajoutons à ces divers éléments
de la méthode d’approche nos connaissances théoriques acquises pendant nos années de formation à
l’ENAM.
Ainsi, notre travail comporte trois grandes parties dont la première traite les généralités sur la
gestion du terrain domanial. La deuxième partie présente l’analyse du système de prise de décision en
matière domaniale. La troisième partie propose de solutions, de mesures et recommandations à des
problèmes identifiés.
3
PREMIERE PARTIE
GENERALITES SUR LA GESTION DU TERRAIN
DOMANIAL
L’administration foncière a une place importante dans la gestion du terrain domaniale. En tant que
biens immobiliers de l’Etat, qu’on peut attribuer aux usagers, le terrain domanial est un moyen
d’exerce la puissance publique à travers la prise de décision des actes administratifs. Ainsi, le système
foncier en vigueur doit permettre l’application de la bonne gouvernance et l’Etat de droit pour
satisfaire les besoins en terre des usagers, et protéger l’intérêt général du pays en matière de la
sécurisation foncière. De ce fait, il est important de connaître le cadre général du système foncier dans
la prise de décision, ensuite la description de l’attribution du terrain domanial, et enfin le concept sur
l’Etat de droit et la bonne gouvernance.
4
CHAPITRE PREMIER
CADRE GENERAL DU SYSTEME FONCIER
Le régime foncier n’a pas préexisté à Madagascar, encore moins celle de sécurité foncière. Ces
concepts ont vu néanmoins le jour et évolué grâce aux relations socio-économiques entre les habitants
en transformant la notion de propriété par l’individualisation des biens et par le travail. De forme
collective, la propriété s’est individualisée et l’attention s’est alors tournée vers la sécurisation de cette
propriété qui constitue un objectif convoité par tout propriétaire pour asseoir toute action au
développement. Cet objectif n’a été considéré comme atteint que lorsque la sécurisation a pu être
garantie par une « autorité » ou par un acte officiel. Ce qui nous amène à voir successivement
l’évolution du système foncier
1.1 Historique du système foncier
1.1.1 Période royale
Pendant cette période, et notamment sous le régime Andrianampoinimerina, le « régime foncier »
reposait sur le principe du domaine éminent du souverain. Toutes les terres lui appartenaient, les sujets
n’en avaient que la jouissance. Le pouvoir d’administration de la gestion de la terre était détenu par le
Souverain. La royauté avait inscrit des règles foncières précises et contraignantes par la loi du 29 Mars
1881, communément appelée « code des 305 articles » relatifs à la propriété individuelle. La situation
de la propriété foncière vis-à-vis des Malgaches ainsi que des étrangers pouvait s’établir comme suit :
Pour les malgaches, la mise en valeur est la seule condition d’accession à la terre mais ils
n’étaient que simples usufruitiers des terres qu’ils occupaient sans titres, donc sans garanties1.
Quant aux étrangers, ils ne pouvaient acquérir des biens mais bénéficiaient d’un droit de location
établie sur des titres précaires2. De ce fait, dès le début de la conquête, une des préoccupations du
gouvernement Français a été la propriété foncière. Ainsi, comme conséquence du Traité du 1er octobre
1895, deux lois fondamentales étaient édictées le 09 Mars 1896 par la Reine RANAVALONA III et
visées par le Résident Général de France.
1 Selon l’Art 2 de la loi 1881, le droit à la propriété individuelle ne peut être acquérir qu’il n’a pas le fait de mise en valeur. 2 L’Art 85 de la 29 Mars 1881 est en effet conçu : « les terres à Madagascar ne peuvent être vendues ou données en garantie de capitaux prêtes, à qui que ce soit, sauf entre sujets malgaches ; celui qui vendrait ou donnerait en garantie une terre à un sujet étranger serait puni des fers à perpétuité. Le prix versé par l’acheteur ou le capital prêté ne pourrait plus être revendiqué et la terre retournerait à l’Etat »
5
La première concerne la propriété foncière indigène et l’établissement du système foncier basé sur
l’Act Torrens. La seconde qui porte le titre « loi sur les concessions de terre » établit de quelle façon et
dans quelles conditions les Français, les indigènes et les étrangers peuvent obtenir l’acquisition des
terres du Domaine.
1.1.2 Période coloniale
La colonisation marque une forte accélération des mutations de la reconnaissance du droit de
propriété au sein de la société malgache par la mise en valeur comme condition d’accès à la terre, le
principe de présomption de domanialité, et la conservation de la propriété foncière L’objectif du
colonisateur français était de faire Madagascar une colonie de peuplement. C’est dans ce contexte que
l’imposition d’une domanialité sur les terres réputées « vacantes » et « sans maître » apparaît par le
gouverneur Général, excluant toutes les possessions antérieures et voyant naître le refus de la
législation coloniale de reconnaître le témoignage comme élément de preuve d’une occupation
foncière, et exigeant la possession d’un titre.
La confirmation de l’Etat comme propriétaire « des terres vacantes et sans maîtres » était édictée
dans un objectif de mettre sous la responsabilité directe de l’Administration centrale la décision
d’affectation et d’utilisation de ces terrains. L’Art 3 de la loi du 09 Mars 1896 instituait une
conservation de la Propriété Foncière et un Service Topographique. Les habitants peuvent acquérir un
titre de propriété régulier et définitif en faisant immatriculer leurs immeubles. En effet, ils deviennent
propriétaires incommutables.
Bref, le droit de propriété ne peut être que le droit découlant de la loi du 09 Mars 1896, signé par la
Reine RANAVALONA III, sous « la puissance Française ». Cette loi dispose que le sol du royaume
appartient à l’Etat. La loi avait en effet pour incidence de faciliter l’installation des colons en rendant
ainsi plus difficile la reconnaissance de la propriété coutumière en supprimant la preuve testimoniale.
Les populations continuent à jouir des parcelles sur lesquelles ont bâti où qu’elles cultivent. La loi
institue une conservation de la propriété. Les demandeurs peuvent faire immatriculer leurs terres après
que leurs droits aient été établis par la conservation Foncière. Enfin, la loi ouvre la porte à des
concessions de terres non occupées par des cultures ou par du bâti qui font partie du domaine de
l’Etat.
1.1.3 Du 1960 - 2005
Lors de l’accession à l’indépendance en juin 1960, le souci majeur était de préserver une certaine
continuité dans les principes qui ont présidé à la recherche de la sécurité foncière. Cette période est
marquée par la substitution de l’Etat Malgache à l’Etat Française dans l’expression de la souveraineté,
en reprenant : le principe de domanialité des biens non appropriés par des titres réguliers de propriété,
6
la mise en valeur comme mode inchangé d’accession à la terre, le respect de la notion de terre des
ancêtres.
Deux procédures coexistent pour la mise en œuvre de l’immatriculation :
• La procédure individuelle instruite à la demande et par conséquent payante. Deux modes sont
les plus usités : l’accession à la propriété à la suite de la mise en valeur depuis dix ans ; la
concession à titre onéreux ou gratuit sous condition résolutoire de mise en valeur. Le principe
de base du régime foncier suppose que l’Etat est propriétaire de tout ce qui n’est pas
immatriculé, soit d’un ensemble que le langage courant a retenu comme « terres domaniales ».
La seule forme de propriété reconnue et garantie par l’Etat est la propriété privée issue d’une
procédure d’immatriculation qui s’inspire, dès la fin du XIX siècle, du Torrens Act australien.
Ce dernier consiste, après opérations préalables de délimitation, de bornage d’un terrain et de
reconnaissance de la « mise en valeur », à enregistrer dans des livres fonciers tenus par
l’administration foncière, dans un compte ouvert spécialement pour l’immeuble, l’ensemble
des droits qui s’y appliquent.
• La procédure collective, gratuite pour les bénéficiaires, car à l’initiative de l’administration.
Bien que moins complexe et moins coûteuse que la procédure individuelle et plus transparente,
elle n’a malheureusement connu qu’une application restreinte, principalement faute de
financement. La procédure comporte trois phases :
- La phase physique dont l’objet est d’identifier les présumés titulaires de droits à partir
d’enquête parcellaire contradictoire et de définir l’assiette de ces droits en établissant
un plan cadastral qui est un plan d’ensemble de toutes les parcelles de la zone traitée.
- la phase juridique au cours de laquelle un tribunal d’exception, le Tribunal Terrier
Ambulant (TTA) qui a rang de Tribunal de première instance, consacre le droit de
propriété par le jugement collectif pour les parcelles ne faisant pas l’objet de litige et
par jugement individuel pour les parcelles litigieuses, jugement susceptibles de recours.
Le TTA, présidé par un Inspecteur des Domaines et dont les membres sont en partie des
fonctionnaires des domaines et en partie des représentants des collectivités locales,
statue en audience foraine.
- La phase administrative qui est l’inscription de la propriété au livre foncier et la
délivrance de titres de propriété aux bénéficiaires.
7
1.1.4 Du 2005 jusqu’à présent
Le gouvernement Malgache a entamé un processus de reforme foncière fondé sur une rupture
conceptuelle du droit de propriété à l’époque coloniale. La présomption de domanialité a été
supprimée au profit d’une présomption de propriété privée par la loi de cadrage n°2005-019 du 17
octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres. Au lieu d’une présomption de
domanialité publique en faveur de l’Etat ou de ses démembrements sur les terres vacantes et sans
maître, on assiste à une sorte de présomption de domanialité privée. . L’Art 33 de la dite loi reconnaît
le statut de propriété privée non titrée sur « l’ensemble des terrains, urbains comme ruraux, sur
lesquels sont exercés des modes de détention du sol se traduisant par une emprise personnelle ou
collective, réelle, évidente et permanente, selon les usages du moment et du lieu et selon la vocation du
terrain, qui sont susceptibles d’être reconnus comme droit de propriété par un acte domanial ».
L’autre innovation tout aussi essentielle se situe dans la création du certificat foncier, qui est un
document de sécurisation foncière intermédiaire par rapport au titre qui représente la sécurité
maximale Le certificat foncier est établi selon une procédure de reconnaissance mutuelle (une sorte de
validation locale et contradictoire des droits), qui, s’il y a consensus, permet d’établir des droits pour
celui qui a mis en valeur une parcelle donnée.
La procédure de formalisation des droits fonciers passe par la descente sur terrain d’une «
Commission de Reconnaissance Locale » (CRL), composée de représentants élus de la commune et du
Fokonolona , chargée d’établir un procès-verbal des droits revendiqués et d’éventuelles oppositions.
Sur la base de ce procès-verbal, l’agent du guichet prépare un Certificat Foncier à la signature du
maire.
La qualité des droits consacrés par le titre et par le certificat est pratiquement identique à la différence
près que le titre foncier est inattaquable tandis qu’un titre foncier peut être opposé à un certificat
foncier si une procédure de certification mal réalisée a provoqué la superposition d’un certificat sur un
titre. Toutes les transactions foncières réalisables avec un titre le sont avec un certificat. Le certificat
foncier peut faciliter l’obtention d’un titre foncier, mais il se suffit à lui-même car les droits de
propriété qu’il garantit sont pleinement reconnus. (ANNEXE II). Cela permet aux exploitants d’avoir
beaucoup plus rapidement et de manière moins onéreuse, un document, qui n’est pas un titre, mais
offre un bon degré de sécurisation sur l’exploitation de la terre et en permet la transmission (héritage
ou vente).
8
La rénovation de la politique foncière à Madagascar vise à réconcilier la légitimité des pratiques
foncières de millions d’usagers, avec la légitimité des textes règlementaires d’une application
compliquée. Il s’agit de rapprocher les lois difficiles à appliquer vers les pratiques généralisées
localement, à faire reconnaître par les pouvoirs publics. C’est le mouvement de la décentralisation de
la gestion foncière.
1.2 Reforme foncière
Les grandes lignes de la reforme débutent par la prise en compte de différents constats sur la crise
foncière, sur la base desquels ont été érigés un certain nombre de principes directeurs.
1.2.1 Constat : la crise foncière
La Lettre de Politique Foncière, validée par le Conseil de Gouvernement du 3 mai 2005, met
l’accent sur la faible capacité de délivrance de titres de propriété alors que la demande des citoyens
malgaches en termes de sécurisation foncière est de plus en plus forte : environ 500 000 demandes
d’acquisition de terrains domaniaux sont actuellement en attente dans les services fonciers et encore
plus nombreux sont les ménages qui souhaitent obtenir une reconnaissance écrite de leurs droits
fonciers. Actuellement, le rythme de délivrance des titres est de l’ordre de quelques milliers par an.
Malgré les efforts entrepris jusqu’à présent par le Gouvernement, le constat est celui d’un système
d’immatriculation foncière individuelle en panne, tandis que l’espoir fondé dans une immatriculation
foncière généralisée grâce au cadastre reste conditionné à l’octroi de subventions considérables par les
agences d’aide. Par ailleurs, les titres deviennent progressivement obsolètes en raison de la rareté de
l’enregistrement des mutations (du fait de procédures complexes et onéreuses) et l’on peut douter de la
capacité réelle des services fonciers, dans leur forme actuelle, à gérer l’ensemble des terres agricoles et
urbaines de Madagascar.
La lettre de politique foncière pointe aussi que le service public rendu par les circonscriptions
déconcentrées de l’administration foncière (Services Fonciers) est jugé très insatisfaisant par les
usagers, au regard, notamment, des longs délais pour l’obtention des documents fonciers, tels les
certificats de situation juridiques. Les conditions de travail des agents sont difficiles : l’état des
bâtiments ne garantit plus la bonne conservation des documents ; les agents doivent parfois apporter
leur propre matériel de travail tandis que la détérioration des plans et registres a désormais atteint un
niveau élevé, parfois irréversible. Les Services Fonciers sont démunis et saturés : en 10 ans, les
circonscriptions domaniales (CIRDOMA) et topographiques (CIRTOPO) ont perdu un quart de leurs
effectifs et les budgets de fonctionnement alloués aux circonscriptions sont dérisoires.
Les causes de la crise foncière sont multiples : état dégradé des archives, complexité des lois,
procédure d’immatriculation foncière longue, complexe et coûteuse, centralisation excessive, services
9
fonciers démunis et saturés. La dégradation des conservations a pour conséquence l’impossibilité de
répondre dans des délais acceptables aux demandes des usagers. A la demande du Ministre en charge
des Domaines, plusieurs états des lieux ont été réalisés par les Services Fonciers et par des bureaux
d’études afin d’évaluer la dégradation des documents fonciers et topographiques. La situation s’avère
critique, en raison d’un nombre important de registres fonciers disparus ou inutilisables. Les
documents topographiques souffrent de la même vétusté.
1.2.2 Principes directeurs de la reforme
Les principes directeurs dégagés par la reforme pour répondre à pareil constat sont de divers
ordres. Les plus significatifs peuvent se présenter suivant: objectif et principes de la reforme.
1.2.2.1 Objectif de la reforme
L’objectif de la nouvelle politique foncière de Madagascar, fixé par la Lettre de Politique Foncière
en février 2005 est « de répondre à la demande massive en sécurisation foncière, dans de brefs délais et
à des coûts ajustés au contexte économique, par la formalisation des droits fonciers non écrits et par la
sauvegarde et la régularisation des droits fonciers écrits ».
Il est attendu de cette nouvelle politique foncière un impact sur l’investissement privé, sur la
production agricole, sur la gestion des ressources naturelles, sur le développement des collectivités
locales et sur le renforcement de la cohésion sociale. La nouvelle Politique Foncière s’articule autour
de quatre axes :
Axe1: Restructuration, modernisation et informatisation des conservations foncières et
topographiques ;
Axe 2: Amélioration et décentralisation de la gestion foncière ;
Axe 3: Rénovation de la réglementation foncière et domaniale ;
Axe 4: Programme national de formation aux métiers du foncier.
1.2.2.2 Principes de la réforme
La nouvelle politique foncière mise en œuvre à travers le Programme National Foncier (PNF) peut
se caractériser par deux axes majeurs : d’une part par l’adoption d’un nouveau système de gestion
foncière et domaniale basé sur la décentralisation de la gestion des terrains non titrés et par
l’implantation d’une capacité communale de gestion foncière, le guichet foncier ; et d’autre part, par
la restructuration et la modernisation du système d’immatriculation par le titre existant.
1.2.2.2.1 Transformations du statut juridique de la terre
10
La loi cadre n° 2005-019 du 17 octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres
regroupe ces statuts en trois ensemble :
• Les terrains dépendant des domaines de l’Etat, des collectivités décentralisées et des autres
personnes morales de droit public,
• Les terrains des personnes privées ;
• Les terrains constitutifs des aires soumises à un régime juridique de protection spécifique
Cette loi cadre a été précisée par des lois d’application suivantes : la loi n°2006-31 sur la propriété
privée non titrée qui fixe les modalités de la gestion foncière décentralisée, la loi n°2008-013 sur le
domaine public et la loi n°2008-014 sur le domaine privé de l’Etat. Ce qui permet la coexistence de
deux systèmes de gestion foncière à Madagascar : celui du titre foncier, géré par les services fonciers
déconcentrés, et celui du certificat foncier, géré par les guichets fonciers communaux qui constitue une
innovation majeure.
L’évolution de la nouvelle réglementation depuis la reforme foncière en 2005 peut se schématiser
comme suit : (architecture de l’évolution de la réglementation depuis 2005)
11
ARCHITECTURE DE LA NOUVELLE REGELEMENTATION FONCIERE ET DOMANIALE DEPUIS 2005
Loi « de cadrage » fixant les principes régissant les statuts des terres N° 2005 – 019 du 17 octobre 2005
Domaines de l’Etat
Domaine Public
Domaine Privé de l’Etat
Terrains des personnes privées
Propriété Privée Titrée
Propriété Privée Non Titrée
Terrains à statut spécifiques
Aires protégée Zones d’investissement
Loi fixant le régime juridique du domaine public n°2008 – 013 du 23 juillet 2008
Loi fixant le régime juridique du domaine privé n°2008- 014 du 23 juillet 2008
Loi fixant le régime juridique de la propriété foncière privée titrée (en cours d’approbation)
Loi fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée N°2006 – 031 du 24 Novembre 2006
Loi sur les statuts domaniaux et fonciers particuliers (en cours d’approbation)
Décret d’application de la loi sur le domaine public n°2008 – 1141 du 01 décembre 2008
Décret d’application de la loi sur le domaine privé n° 2010-233 du 20 Avril 2010
Décret d’application de la loi sur la propriété foncière titrée (à préparer)
Décret d’application de la loi sur la propriété foncière privée non titrée N° 2007 – 1109 du 18 décembre 2007
12
1.2.2.2.2 Modernisation de la gestion foncière :
La modernisation de la gestion foncière passe par la reprise en main des services domaniaux et
des procédures domaniales aux fins de favoriser l’accession à la terre pour tout intéressé. Cela se
présente au niveau des moyens et des structures :
• Les moyens : ce sont la mise en place d’une procédure d’identification des parcelles par un plan
local d’occupation (PLOF) ; ensuite le projet d’institution de guichets fonciers au niveau de
chaque commune, dont la mise en place a débuté à côté de la procédure classique
d’immatriculation foncière continue à fonctionner. Le guichet foncier est un service pérenne, à
la charge du budget communal. Ses coûts de fonctionnement sont supportés soit par les recettes
dégagées par les droits perçus pour chaque acte (délivrance d’un certificat, mutation,…), soit
par les ressources fiscales de la commune. Les coûts de délivrance du certificat sont laissés à
l’appréciation de chaque commune, en fonction d’une catégorisation de terrains et de surfaces
propres à chaque contexte local.
• Les structures : l’instauration du Programme National Foncier (P NF) sur financement
européen, maître d’œuvre de l’application de la reforme et qui s’avère un appui de poids aux
services domaniaux d’une part; et d’autre part le Millénium challenge Account (MCA)
américain, filiale du Millénium Challenge Corporation, dont Madagascar était l’un des premiers
pays bénéficiaires, qui a commencé à tracer la voie en matière d’investissements agricole et
agro-industriels, et qui a suspendu son appui depuis les évènements d’Avril 2009 ; enfin, la mise
en place de l’EDBM, Economic Developpement Board of Madagascar, structure rattachée à la
présidence de la République , qui est chargée en tant qu’une sorte de guichet unique de faciliter
l’accès au foncier en faveur des investisseurs.
1.2.3 Points importants de la loi 2008-014
Le décret d’application de la loi n° 2008-014 du 23 Juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, a
été adopté, en l’occurrence le décret n°2010-233 du 20 Avril 2010. Les points focaux de ce nouveau
décret s’énoncent ainsi qu’il suit :
• Suppression du principe de la présomption de domanialité : cette suppression s’est avérée
nécessaire compte tenu de la mise en place d’un nouveau statut des terres, à savoir la propriété
13
privée non titrée dont la gestion sera effectuée par un service foncier communal, le Guichet
foncier.
• Adoption d’une procédure plus simplifiée concernant les demandes de terrain dépendant du
Domaine privé de l’Etat : aucun délai règlementaire n’est exigé, et les oppositions ne sont plus
prises en compte.
• Renforcement du caractère souverain de l’Etat dans l’attribution des demandes d’acquisition
d’une portion de son domaine privé : l’Etat apprécie librement l’opportunité de toute cession
d’une partie de son domaine privé et reste seul juge du refus.
• Immatriculation des terrains non titrés et non mis en valeur au nom de l’Etat : cette mesure
permet ainsi à l’Etat de disposer d’une banque de données directement exploitable concernant
son domaine privé.
• Augmentation du montant de cautionnement : le montant du cautionnement exigé à l’appui
d’une demande a été révisé avec un minimum de Ar 5.000.
• Révision de la commission règlementaire : la Commission chargée de constater l’état des lieux
relève désormais des Services Fonciers, le District n’ayant plus été associé.
• En cas de vente des biens meubles domaniaux, un droit de priorité est donné aux agents en
service du Ministère dépositaire.
1.3 Mesures transitoires
Dans le cadre de l’application des phases transitoires par tous les responsables concernés, le
nouveau décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010 a prévu, dans ses dispositions transitoires un moyen
permettant de basculer plus facilement de l’ancienne réglementation à la nouvelle réglementation :
1.3. 1 Mode d’attribution du terrain domanial
Pour les terrains d’une superficie inférieure à 10 Ha : Les titres de vente sous conditions
résolutoires deviennent définitifs sur réquisition du concessionnaire. Les terrains antérieurement
compris dans l’ancienne zone des pas géométriques sont versés dans le Domaine privé de l’Etat, après
défalcation de la bande littorale de 25 mètres et peuvent par conséquent, être attribués à titre définitif.
Par contre, pour les terrains d’une superficie supérieure à 10 Ha, l’Administration doit procéder à
la constatation de la mise en valeur.
a) Lorsqu’il a été constaté que les terrains sont suffisamment mis en valeur :
- L’autorisation à titre précaire et révocable est transformée en vente définitive.
14
-Le conservateur procède à la radiation sur le titre foncier sous conditions résolutoires des clauses
y afférentes inscrites au vu du Procès-verbal de constatation.
b) S’il a été constaté que les mises en valeur sont insuffisantes :
- L’autorisation d’occupation à titre précaire et révocable est transformée en acte administratif de
cession auquel est annexé un cahier des charges fixant les droits et obligations de l’acquéreur.
- dans le cas du titre de vente sous conditions résolutoires, l’Administration procède à
l’établissement d’un cahier des charges fixant de nouvelles conditions de mise en valeur
Pour les actes assortis de conditions de paiement de prix déjà approuvés avant la promulgation
de la nouvelle loi, la cession ne peut avoir lieu que sur présentation de justification de paiement de
ce prix.
Quant à la suppression des réserves indigènes, toutes les clauses d’indisponibilité grevant tous
les terrains issus desdites réserves sont levées. Les terrains constitutifs des réserves titrées au nom
de l’Etat sont régis par les dispositions de la loi n°2008-014 du 23 juillet 2008. Les réserves
indigènes non titrées sont soumises aux dispositions de la loi sur la propriété foncière privée non
titrée.
1.3.2 Modalités du traitement des demandes de terrains domaniaux
Concernant le traitement des demandes de terrains domaniaux déposées sous l’empire de la loi
n° 60-004 du 15 Février 1960. L’administration foncière doit d’abord procéder à inventaire et
classification des dossiers de demandes d’acquisition sous l’égide de l’ancienne loi. Les demandes
de terrain en instance engagées antérieurement à la promulgation de la loi n °2008-014 du 23 juillet
2008 sont instruites comme suit :
• Celles n’ayant pas encore fait l’objet d’une reconnaissance domaniale sont régies par la
nouvelle procédure tracée par le Décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010.
• Celles portant sur un terrain immatriculé au nom de l’Etat et dont la reconnaissance est
déjà effectué, sont régies par les dispositions de la nouvelle loi. En cas d’opposition et/ ou
d’empiètement non encore résolus, l’administration foncière doit procéder à une
constatation de l’état des lieux. Les dossiers connexes doivent être traités de pairs et faire
l’objet d’un avis d’ensemble.
• Celles portant sur un terrain non immatriculé, ni cadastré, occupé mais n’ayant pas fait
l’objet de reconnaissance domaniale, deux cas peuvent se présenter :
a) Si le terrain n’est pas mis en valeur ou insuffisamment mis en valeur : les dossiers relèvent de la
compétence du Service Foncier, et sont régies par les dispositions de la nouvelle loi n° 2008-014
du 23 juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, des collectivités décentralisées et des personnes
15
morales de droit public. En cas d’opposition ou d’empiètement non encore résolus, l’administration
foncière doit procéder à la constatation de l’état des lieux et poursuivre l’instruction suivant la
nouvelle procédure.
b) Si le terrain est suffisamment mis en valeur : les dossiers relèvent de la compétence du Guichet
Foncier suivant la loi n° 2006-031 du 24 Novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété
foncière privée non titrée. Si la Commune du lieu de l’immeuble dispose d’un Guichet Foncier,
l’administration foncière y transmet le dossier en état. A défaut, les Services Fonciers traitent le
dossier au niveau de la CIRDOMA et CIRTOPO conformément à la loi n° 2006-031 du 24
Novembre 2006 et son décret d’application.
En effet, Le traitement des demandes de terrains domaniaux déposées sous l’empire de la loi n°
60-.004 du 15 Février 1960 peut être récapitulé dans le tableau ci-après :
16
Tableau : classement des dossiers et répartition des compétences
TRIAGE DES DOSSIERS DE DEMANDE D’ACQUISITION DES TERRAINS SOUS
L’EGIDE DE LA LOI N° 60-004 DU 15 FEVRIER 1960
CATEGORIE SERVICES
COMPETENTS
REGIME JURIDUQE
CATEGORIE 1 : Demande
visant des terrains titrés au nom
de l’Etat Malagasy
Service Foncier -Loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008
- Décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010
CATEGORIE 2 : Demande
visant des terrains non
immatriculés, ni cadastrés
2.1 Décision de principe déjà
accordé
Service Foncier
(poursuite de la
procédure
jusqu’à la
délivrance du
titre)
-Loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008
- Décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010
2.2 Reconnaissance domaniale
déjà effectuée. Si le PV
mentionne :
-absence /insuffisance de mise
en valeur
-mise en valeur suffisante
Service Foncier
Guichet Foncier
-Loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008
- Décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010
-Loi n° 2006-031 du 24 Novembre 2006
-Décret n° 2007-1109 du 18 Décembre2007
2.3 Reconnaissance domaniale
non encore effectuée : requérir
une lettre du chef Fokontany
pour voir si :
-Le terrain est non occupé ou
insuffisamment mis en valeur
-Le terrain est suffisamment mis
en valeur
Service Foncier
Guichet Foncier
-Loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008
- Décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010
-Loi n° 2006-031 du 24 Novembre 2006
-Décret n° 2007-1109 du 18 Décembre2007
17
1.3.3 Protocole d’accord entre les Services Fonciers et la Commune
Il est à souligner que les Services Fonciers assureront, à titre temporaire jusqu’à la mise en
place du Guichet Foncier communal dans les meilleurs délais, l’instruction des demandes de
certification afin de satisfaire au mieux et dans les meilleurs delais les attentes des usagers en
matière de sécurisation foncière massive. Cela nécessite un protocole d’accord entre la Commune
et les Services Fonciers. Ce protocole constitue une sorte de contrat entre les deux parties, et ayant
force obligatoire. Il doit comporter les éléments ci-après :
• Les responsabilités des deux parties
• La fréquence des échanges d’information
• La charge des dépenses : frais de déplacement des agents des services fonciers, coût des
fournitures nécessaires…
• L’affectation d’agent de la commune au niveau du bureau spécialisé
La mise en place d’un bureau spécialisé au niveau de chaque CCDF pour la gestion de la propriété
privée non titrée, qui disposera d’un Sigle, d’un personnel et d’un archive distinct s’avère
nécessaire. Ce bureau est à doter des moyens financiers et matériels. Les agents de la Commune y
affectés assureront à titre effectif le traitement des dossiers de demande de certification. Les agents
des Services fonciers qui y sont affectés assureront les rôles d’assistance et d’encadrement.
Compte tenu de la rupture conceptuelle du droit de propriété à l’époque coloniale, le cadre
juridique de la reforme foncière a été profondément rénové. Les droits de l’Etat sur la terre ont été
transformés par l’adoption de la loi de cadrage 2005-019 du 17 octobre 2005 sur les statuts des terres. .
Une grande part des « terres vacantes et sans maître » qui relevait du domaine privé de l’Etat, est
maintenant définie comme des propriétés privées non titrées. En effet, les droits sur la terre peuvent
faire l’objet d’une constatation par les collectivités et non pas par les services fonciers, et la notion de
domanialité étant refondé par une nouvelle disposition législative. La délivrance d’un titre n’est donc
plus la seule possibilité pour constater et reconnaître la propriété privée. De ce fait, la procédure
d’acquisition du terrain domanial, plus précisément le domaine privé de l’Etat, comme la seule
compétence de l’administration foncière est prévue par les dispositions de la nouvelle loi n°2008-014
du 23 juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, les collectivités décentralisées et les personnes
morales de droit public, et son décret d’application n° 2010-233 du 20 Avril 2010. La description de
l’attribution du terrain domanial sera examinée dans le chapitre qui suit.
18
CHAPITRE II
DESCRIPTION DE L’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL
Avec les dispositions de la nouvelle loi n° 2008- 014 du 23 juillet 2010 sur le domaine privé de
l’Etat, les collectivités décentralisées, et les personnes morales de droit public, la gestion du terrain
domanial est chargée par les Services Fonciers. L’attribution du terrain domanial doit poursuivre la
nouvelle procédure de la dite loi. Avant d’aborder les étapes de la procédure, nous allons voir le cadre
général sur le domaine privé immobilier de l’Etat, et l’organisation des Services Fonciers.
2.1 Cadre général sur le domaine prive immobilier de l’Etat
2.1.1Terrain domanial
Le terrain domanial est un terrain du domaine privé de l’Etat. De ce fait, ces terrains sont
« susceptibles de propriété privé en raison de leur nature ou de la destination qui leur est donnée »3.
Le terrain du domaine privé de l’Etat est constitué par :
• les terrains immatriculés au nom de l’Etat ;
• les terrains constitutifs du domaine public après leur déclassement ;
• les dons et legs faits au profit de l’Etat ;
• les îles et îlots, lesquels ne peuvent faire l’objet d’une appropriation privée sous quelque forme
que ce soit, et qui peuvent seulement être loués ;
• les terrains transférés à l’Etat à la suite de la période d’expropriation ou de la procédure de
transfert à l’Etat des propriétés non exploitées (ordonnance n° 74 021 du 20 juin 1974).
• Les terrains qui n’ont jamais fait ni d’une première occupation ni d’une première appropriation
Ce dernier alinéa exclut ainsi du domaine privé immobilier de l’Etat, les terrains non immatriculés, ni
cadastrés déjà occupés ou ayant fait l’objet d’une première appropriation. En conséquence, les
demandes visant des parcelles de ces catégories de terrain ne sont plus recevables au guichet de la
CIRDOMA et foncière.
2.1.2 Cadre juridique sur le domaine privé de l’Etat
Les textes ci-après sont appliqués pour la gestion du domaine privé immobilier de l’Etat :
• la loi 2005-019 du 17 octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres ;
• l’ordonnance modifiée à 62 064 du 27 septembre1962 relative au bail emphytéotique ;
3 Art 1 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008
19
• la loi n°2008-014 du 23 juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, des collectivités
Décentralisées et des Personnes morales du droit public ;
• le Décret n°2010-233 du 20 Avril 2010 fixant les modalités d’application de la loi n°2008-014
du 23 juillet 2008 sur le Domaine Privé de l’Etat, des Collectivités Décentralisées et des
Personnes morales de droit public ;
• l’Arrêté du 07 Novembre 1936 abrogeant et remplaçant celui du 23 Avril 1926 qui fixe les
conditions de remboursement des frais de reconnaissance et de constitution des dossiers
domaniaux ;
• le Décret n° 70 422 du 28 juillet 1970 relatif aux acquisitions des biens immobiliers dépendant
du Domaine de l’Etat, des provinces et des communes par les Agents des services publics et les
officiers et sous-officiers des Forces Armées ;
• la loi n° 2007-036 du 14 janvier 2007 sur les investissements à Madagascar.
2.1.3 Division du domaine prive immobilier de l’Etat
Le domaine privé immobilier de l’Etat est divisé en domaine privé affecté et en domaine privé non
affecté. Le domaine privé affecté comprend les immobiliers mis à la disposition des divers services
publics pour l’accomplissement de leur mission. Le domaine privé immobilier de l’Etat affecté à tout
service public est indisponible tant que dure l’affectation. L’Etat n’a pas la faculté d’en disposer
librement qu’après désaffectation régulière. En conséquence, toutes les demandes d’acquisition visant
des parcelles dépendant d’une propriété affectée ne peut pas être reçues aux guichets de la CIRDOMA
et foncière
Quant au domaine privé immobilier non affecté de l’Etat, ce sont les biens immobiliers qui ne sont
pas affectés. L’Etat peut en disposer librement de son intérêt. La gestion du domaine privé non affecté
incombe au service chargé des Domaines. Ce service est le mandataire légal de l’Etat et représente
celui-ci en justice pour le règlement des litiges intéressant le domaine privé et le recouvrement des
produits domaniaux. (Art 32 de la loi 2008 -014 du 23 juillet 2008). Ce qui nous amène à examiner
l’organisation des Services Fonciers afin de connaître les entités qui prennent les décisions dans
l’attribution du terrain domanial.
2.2 Organisation de Services Fonciers
Le service chargé des Domaines gère les biens immobiliers appartenant à l’Etat. Il s’agit plus
précisément du domaine privé de l’Etat non affecté. Les Services Fonciers sont organisés suivant les
missions et structure de la Direction Générale des Services Fonciers. Cette direction est rattachée
actuellement au Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation. Ce ministère est
20
composé de trois directions générales à savoir : Direction Générale des Services Fonciers (DGSF),
Direction Générale de la Décentralisation (DGD), Direction Générale de l’Aménagement du Territoire
(DGAT). C’est la DGSF qui nous intéresse dans cette étude. Dans son organigramme (ANNEXE I),
elle est composée de trois directions à savoir : la Direction des Domaines et des Services Fonciers
(DDSF), la Direction des Services Topographiques (DST), la Direction de la Reforme et de la Gestion
Foncière Décentralisée (DRGFD). Au sein de la DDSF que s’effectue la prise de décision dans la
procédure d’acquisition du terrain domanial. Avant de voir les entités intervenants à la prise de
décision dans les Services Fonciers. Nous allons voir la mission de la Direction Générale des Services
Fonciers.
2.2.1 Mission de la DGSF
La Direction Générale des Services Fonciers a pour mission la mise en œuvre de la politique
générale de l’Etat en matière domaniale et foncière, et plus particulièrement de la lettre de politique
foncière pour promouvoir une sécurisation foncière rapide et massive en vue d’un développement
harmonieux, équilibré et durable du pays.
Il est rappelé que la Politique Foncière a pour finalité une gestion foncière favorable :
-à l’investissement privé national et étranger,
-à la production agricole,
-à la gestion, la protection, la restauration et le renouvellement des ressources naturelles,
-au développement des collectivités territoriales décentralisées par la mise à disposition d’outils de
gestion territoriale et de fiscalité,
-au renforcement de la cohésion sociale au niveau local et communal.
2.2.2 Entités intervenant à la prise de décision
Avant de prendre les décisions sur le sort des dossiers domaniaux, les Services Fonciers doivent traiter
ces dossiers en poursuivant l’instruction suivant la nouvelle procédure. Les entités qui se chargent du
traitement des dossiers domaniaux sont liées hiérarchiquement selon l’organigramme des Services
fonciers au sein de la Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation. Il s’agit
entre autres : Cabinet du Ministre et le Secrétariat Général, Direction Générale des Services Fonciers
(DGSF), Direction des Domaines et des Services Fonciers (DDSF), Division Domaniale et de
Réclamation Foncière, Service des Domaines et de la Conservation (SDC), Services Régionaux des
Domaines, Division d’Etudes, Division Approbation, Services Régionaux des Domaines,
Circonscriptions Domaniales et Foncières
21
2.2.2.1 Ministre
Le Ministre chargé des Domaines se trouve au plus haut niveau de la structure hiérarchique de
l’Autorité Supérieure. Le Secrétaire Général et les membres du Cabinet sont rattachés directement au
Ministre. Lors de la procédure d’instruction du terrain domanial, il est chargé :
• de vérifier la régularité de la procédure d’instruction des dossiers domaniaux,
• de solutionner les litiges fonciers éventuels non résolus auprès de la DGSF ;
• de vérifier tous les actes relatifs au foncier avant de procéder à l’approbation et à la signature
des actes.
2.2.2.2 Direction Générale des Services Fonciers (DGSF)
elle est sous l’autorité du Ministre chargé des Domaines. En matière d’attribution du terrain domanial,
elle est chargée :
• D’instaurer une gestion foncière favorable aux investissements économiques privés nationaux,
ou étrangers, au développement rural et au renforcement de la cohésion sociale,
• D’élaborer des Notes ou circulaires d’application des nouveaux textes domaniaux et fonciers.
• D’’assurer le système d’immatriculation et de bornage afin de répondre au besoin massif des
usagers.
• D’’assurer une meilleure gestion et conservation de la propriété foncière et des plans et
documents topographiques.
• De vérifier la régularité de la procédure d’instruction des dossiers domaniaux, de solutionner
les litiges fonciers éventuels, ou faire des propositions à soumettre à l’appréciation de
l’Autorité Supérieure.
• De vérifier et de préparer tous les actes relatifs au foncier à soumettre à l’approbation ou à la
signature de l’Autorité Supérieure.
Pour la réalisation de sa mission, la DGSF dispose de trois Directions (DDSF, DST, DRGFD) et
d’une Division chargée du système informatique. La Direction des Domaines et des Services
Fonciers interviennent à la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial.
2.2.2.3 Direction des Domaines et des Services Fonciers (DDSF)
La Direction des Domaines et des Services Fonciers a pour mission la mise en œuvre de la
politique générale de l’Etat en matière domaniale et foncière pour promouvoir une sécurisation
foncière massive. Pour ce faire, elle est chargée de :
22
• la gestion des biens de l’Etat,
• d’assurer l’immatriculation des terres selon la procédure tracée par les lois et règlement
relatifs au domaine privé de l’Etat, et la procédure d’immatriculation collective ou
cadastre,
• d’assurer la gestion et la conservation des propriétés foncières titrées,
• d’engager et de valider les opérations de modernisation foncière des services des Domaines
et de la propriété foncière pour une modernisation durable de l’Administration domaniale et
foncière.
Elle est l’interlocuteur de tous les Services Régionaux des Domaines. Elle dispose trois services
(SDCF, SCCATT, SNTSI) et trois divisions (DDRF, DICQS, DALF) qui y sont directement
rattachés. Le Service des Domaines et de la propriété foncière, et la Division domaniale et de
réclamation foncière sont chargées d’étudier les dossiers domaniaux.
2.2.2.4 Division Domaniale et de Réclamation Foncière (DDRF)
Elle est chargée d’étudier les dossiers domaniaux au niveau de la DDSF et de préparation des actes
ou propositions à soumettre à l’approbation ou à l’appréciation de l’Autorité supérieure et traite les
réclamations foncières reçues à son niveau.
2.2.2.5 Service des Domaines et de la Conservation (SDC)
Le SDC est sous l’autorité de la DDSF. Ce service est chargé :
• de la gestion des biens mobiliers et immobiliers de l’Etat non affectés ni mis à la disposition
des Services Publics,
• du contrôle de la régularité des procédures de demandes des terrains domaniaux,
• de l’uniformisation des méthodes de traitement des dossiers domaniaux,
• des études et analyses des dossiers relevant de la compétence des Instances Supérieures,
• du contrôle d’application des textes et préparation des actes y afférant éventuels en matière de
transfert à l’Etat des propriétés non exploitées,
Il dispose de deux Divisions :
a) Division d’Etudes : elle est chargée du contrôle de la régularité de procédure des dossiers
domaniaux et fonciers, et proposer des avis et / ou des décisions de principe.
b) Division Approbation : son attribution consiste à vérifier de la régularité et la conformité des
pièces de procédure, et la préparation des actes à soumettre à l’approbation de l’Autorité
Supérieure.
23
2.2.2.6 Services Régionaux des Domaines
Le Directeur des Domaines a une autorité sur les Services Régionaux des Domaines et des
Circonscriptions Domaniales et Foncières.
Chaque Service Régional des Domaines représente la Direction des Domaines et des Services Fonciers
au niveau de la Région. Il anime et coordonne les activités des circonscriptions domaniales et foncières
qui lui sont rattachées. Il est chargé :
• des études et analyse des dossiers domaniaux dont la compétence d’approbation relève du
Représentant de l’Etat au niveau de la Région. Sous sa propre responsabilité. Il peut prendre à
son niveau la décision de principe y afférente ;
• après vérification et contrôle de la régularité de la procédure d’instruction, de préparer les
divers actes domaniaux à soumettre à l’approbation de l’Autorité Régionale compétente ;
• de la tutelle des Guichets Fonciers Communaux ou intercommunaux ;
• de la gestion des crédits à lui alloués ;
• de la représentation de l’Etat et d’assurer la défense de ses intérêts au niveau de la Cour
d’Appel.
.Les services Régionaux des Domaines a autorité sur la CIRDOMA de sa compétence territoriale.
2.2.2.7 Circonscriptions Domaniales et Foncières
La Circonscription Domaniale et Foncière est chargée de :
• la gestion des biens mobiliers et immobiliers non affectés de l’Etat
• la réception et de l’instruction des demandes des terrains du Domaine Privé de l’Etat
• l’immatriculation des terres et la conservation des documents relatifs aux propriétés privés
titrés.
• la mise en œuvre des opérations d’expropriation pour cause d’utilité publique.
• la représentation de l’Etat et assure la défense de ses intérêts devant la juridiction de première
instance.
En effet le traitement des dossiers de la demande du terrain domanial s’effectue tant au niveau
central qu’au niveau régional de la Direction selon la procédure d’instruction de la nouvelle loi.
24
2.2 Procédure d’acquisition du terrain domanial
On peut avancer deux définitions pour expliquer ce qu’on entend par procédure :
D’abord, une procédure est une série d’opérations exprimées par ordre chronologique dans le but
de réaliser une tâche. En d’autres termes, une procédure est un plan qui définit le déroulement normal
des activités en indiquant de façon précise la manière de les accomplir.
En effet la procédure d’instruction du terrain domanial consiste à détailler les étapes nécessaires
en vue d’immatriculer le terrain domanial ou rejeter le dossier de la demande du terrain domanial.
C’est un guide de travail pour les agents. Elle permet des paramètres de mesures pour le
responsable afin d’assurer le contrôle de l’action. C’est aussi une méthode permettant d’atteindre des
objectifs au sein d’une administration foncière qui sont essentiellement la sécurisation foncière rapide
et massive en vue d’un développement harmonieux, équilibré, et durable du pays.
Comme nous avons vu plus haut, il existe deux types de procédure d’immatriculation à savoir la
procédure d’immatriculation individuelle et la procédure d’immatriculation collective. C’est la
procédure d’immatriculation individuelle qui fait l’objet de notre étude concernant la procédure
d’instruction du terrain domanial. Ainsi, en matière d’attribution du terrain domanial, certaines
conditions doivent être réunies avant l’exécution de la procédure d’instruction du terrain domanial.
2.2.1 Conditions avant de l’exécution de la procédure
Le demandeur qui désire acquérir le terrain domanial doit suivre les formalités préalables et fournir
les pièces nécessaires à la demande avant le dépôt du dossier au guichet de la CIRDOMA.
2.2.1.1 Formalités préalables
Les formalités préalables concernent la prospection, l’établissement du plan et le repérage
préalable qui sont à la charge du demandeur avant le déroulement de la procédure au sein du Service
foncier. Ainsi, l e demandeur est tenu de faire la prospection sur le terrain demandé avant d’établir le
plan par le géomètre. Après, ce plan doit porter la mention de repérage préalable effectué par le
Service Topographique.
• La prospection : Le demandeur doit faire la prospection du terrain demandé. le demandeur doit
se renseigner aux services Topographiques sur la disponibilité ou non du terrain, et si le terrain
appartient ou non à l’Etat, ou si le terrain n’est ni titré, ni cadastré
• Etablissement du plan : après être renseigné sur l’origine de propriété du terrain objet de la
demande, le demandeur fait établir par un géomètre et à ses frais, un plan.
-Un plan officiel : s’il s’agit d’un terrain dépendant d’une propriété immatriculé ou cadastré. La
parcelle objet de la demande est délimitée sur ce plan par un géomètre assermenté ;
25
-Un plan régulier dressé selon les normes du Service topographique par un géomètre
assermenté accompagné d’un procès verbal descriptif des limites, s’il s’agit d’un terrain non
immatriculé ni cadastré
• Repérage préalable : le plan ainsi établi sera soumis aux formalités de repérage préalable au
service topographique, toujours les soins du demandeur et à ses propres frais. Cette opération
consiste à délimiter sur le plan de repérage aux fins d’identifier les empiètements éventuels et
d’en déterminer la nature juridique du terrain.
2.2.1.2 Pièces à fournir
Tout candidat à la procédure d’acquisition du terrain domanial doit constituer un dossier
comprenant :
• la demande en double exemplaire sur imprimé préétabli fourni par l’Administration, indiquant
son état civil, la description de l’immeuble, sa situation, sa superficie. La demande doit être
signée du demandeur. L’élection de domicile à Madagascar est imposée à tout demandeur autre
que les personnes morales ;
A la demande sont jointes en double exemplaire également les pièces suivantes :
• plan régulier avec procès-verbal descriptif des limites et revêtu des mentions de repérage ;
• photocopie certifiée conforme de la carte d’identité nationale ;
• certificat de situation juridique si le terrain est immatriculé ou cadastré ;
• procuration dûment légalisée et enregistrée si la demande est faite par représentation d’une autre
personne agissant au nom du demandeur sauf le cas de représentation des mineurs ;
• pour les sociétés, statut et mandat du représentant de la société ;
• statut, et récépissé du dépôt de statut pour les associations et mandat du représentant donné par
l’Association ;
• pour les demandes déposées par les collectivités décentralisées, une copie de délibération du
conseil communal ou Municipal ;
• pour la concession gratuite, pièces justifiant en qualité du demandeur (pièces exigées par
l’Article 42 du décret n° 2010 233)
• pour les terrains d’une superficie de plus de 10 Ha, objet d’une demande de bail emphytéotique,
ou de la mise à la disposition gratuite, un projet d’utilisation du terrain ou business plan faisant
ressortir : la destination envisagée, le plan d’aménagement et la description des travaux,
capitaux, moyens d’action à engager, impact sur le développement local.
26
Dès que les conditions exigées avant la procédure d’instruction du terrain domanial sont remplies
par le demandeur, il peut déposer le dossier domanial auprès du bureau de la CIRDOMA.
Ainsi, la procédure d’instruction du terrain domanial commence dès la réception de la demande du
dossier domanial.
2.2.2 Etapes de la procédure d’acquisition du terrain domanial
Les étapes de la procédure d’instruction du terrain domanial peuvent schématiser comme suit :
• la réception de la demande
• le paiement du cautionnement
• la constatation d’état des lieux
• l’avis des Services techniques
• la décision préalable de l’Autorité Supérieure
• l’immatriculation ou morcellement préalable
• la perception des provisions domaniales et établissement du projet d’acte
• l’approbation des actes domaniaux
• la notification de l’acte
Pour mieux comprendre la procédure d’instruction du terrain domanial, nous étudierons
successivement les étapes citées ci-dessus.
a) Réception de la demande
Lors du dépôt de la demande, les agents de la CIRDOMA procèdent à l’examen du dossier. Deux
cas peuvent se présenter : la réception du dossier de la demande, ou le rejet du dossier.
Le dossier de la demande est recevable si :
• le terrain est juridiquement disponible (terrain immatriculé ou cadastré au nom de l’Etat, non
grevé d’aucune charge ni d’aucun droit réel immobilier)
• le terrain demandé n’est ni immatriculé ou cadastré, mais non occupé ou insuffisamment mis en
valeur. Dans ce cas, une attestation par le Chef fokontany du lieu de la situation de l’immeuble
doit être annexée au plan régulier.
• aucun empiètement n’a été signalé au repérage préalable
• la superficie demandée n’excède pas 250 Ha. les demandes portant sur les terrains d’une
superficie supérieure à 250 Ha ne peuvent être reçues qu’après avis et autorisations préalables
des Instances supérieures 4 de même les demandes visant totalité ou partie des terrains compris
4 Note ministériel n°621/09/MATD du 10 décembre 2009
27
dans les réserves foncières régulièrement constituées ne sont recevables qu’après avoir obtenu
l’aval du Ministre chargé de la gestion de la réserve. Par exemple : réserve foncière
touristique = aval du Ministre chargé du tourisme) Dans le cas contraire à citer ci-dessus, le
dossier de la demande est retourné au demandeur.
Par contre, la demande est refusée s’il y a un empiètement sur une autre demande antérieure, le
ou terrain objet de la demande est compris dans le domaine privé affecté. Dans ce cas, le Chef de
Circonscription domaniale et foncière (CCDF) demande alors par télégramme officiel d’annuler le
repérage préalable au Service Topographique.
b) Paiement du cautionnement
Si les conditions de recevabilité sont remplies, le demandeur est invité à payer le cautionnement de
200 Ar par Ha avec un minimum de 5000Ar5. Le versement d’un cautionnement est justifié par un
certificat de situation financière établi par le CCDF. La date de versement du cautionnement constitue
la date légale du dépôt de la demande 6
Pour le cas de la dotation, la mise à disposition gratuite, aucun cautionnement n’est exigible à l’appui
de la demande.
c) Constatation d’état des lieux
Après la consignation et paiement du cautionnement, le demandeur peut solliciter déjà la
constatation d’état des lieux. Cette opération consiste à vérifier la disponibilité du terrain objet d’une
demande ainsi que sa mise en valeur par les membres de la commission
L’Art 29 du décret 2010 233 du 20 Avril 2010 prévoit la commission chargée de constater l’état des
lieux. Elle est composée de :
• Président : agent du Service des Domaines
• Membres : Agent du Service Topographique
• Représentant de la Commune
• Chef de Fokontany du lieu de la situation de l’immeuble
A la fin de l’opération, les membres de commission sont tenus de dresser un procès-verbal de
constatation d’état des lieux comportant tous les renseignements demandés doivent être fournis d’une
manière claire et nette relatifs à la nature, à la vocation et la consistance du terrain, aux acteurs des
mises en valeurs du terrain demandé et à la date de réalisation respectives. Par ailleurs, la commission
est tenue d’émettre son avis tant sur la revendication que sur le sort à réserver à la demande.
5 Art 49 du décret 2010-233 du 20 Avril 2010 6 Art 40 du décret 2010 233 du 20 Avril 2010
28
Ensuite, le procès-verbal est visé par le CCDF. Il demande l’avis des Services techniques selon la
nature et la vocation du terrain par soit transmis.
d) Avis des Services Techniques
Pour les terrains urbains, l’avis du Service de l’Aménagement du Territoire est obligatoire. A
défaut, celui des Travaux Publics ou de l’Agent Voyer de la Commune Urbaine concernée doit être
requis notamment pour la détermination des réserves des voies publiques et pour l’observation des
prescriptions d’urbanisme selon le plan directeur d’urbanisme en vigueur. Pour les terrains ruraux, les
avis à requérir dépendent de la situation et de la vocation du terrain demandé. Ainsi, les services
techniques peuvent être :
• l’agriculture
• le service de travaux publics
• le service militaire (suivant l’emplacement du terrain se trouvant aux alentours immédiat des
terrains ruraux)
• le service du tourisme
• le service des eaux et forêt
Après l’avis des Services techniques, le CCDF transmet le dossier au Service topographique pour
second repérage lorsque des rectifications ont été apportées lors de la constatation de l’état des lieux,
ou des distractions ont été imposées par les services techniques. Ce nouveau repérage permet de
déterminer le calcul de superficie susceptible d’être attribuée au demandeur.
e) Décision préalable de l’Autorité Supérieure
Après avoir vérifié la régularité du procès-verbal de la commission, et constaté l’accomplissement
de toutes les prescriptions prévues par la réglementation en vigueur et la disponibilité du terrain en
cause, le CCDF transmet avec ses avis et propositions le dossier à l’Autorité Supérieure pour décision
préalable.
Pour les terrains dont l’approbation de l’acte relève de la compétence du Ministre en charge des
Domaines, la décision préalable doit être prise au niveau du Service Central :
• Service des Domaines et de la Conservation
• Direction des Domaines et des Services Fonciers
• Direction Générale des Services Fonciers
• Ministre
29
De même pour toutes les demandes faisant l’objet des litiges quel que soit l’autorité compétente
pour l’approbation de l’acte. Chaque responsable peut décider à son niveau ou soumettre ses
propositions à l’Autorité Supérieure hiérarchique.
Dans les autres cas, la décision préalable est prise par le Chef du Service Régional. Ainsi, le chef du
Service Régional des Domaines peut décider pour toutes demandes de terrains non litigieux dont
l’approbation de l’acte relève de la compétence du représentant de l’Etat au niveau de la Région.
Toutefois, en cas de doute, il peut saisir l’instance supérieure hiérarchique. Les dossiers connexes
doivent faire l’objet d’un avis d’ensemble.
Cette décision se rapporte :
• à la mode de cession à appliquer
• au prix de base à adopter. La fixation du prix du terrain est en mètres carrés.
• à la détermination du bénéficiaire de l’attribution
• au classement du dossier s’il y a indisponibilité du terrain.
f) Immatriculation ou morcellement au nom de l’Etat
Au vu de la décision préalable de l’Autorité Supérieure, le CCDF procède :
Soit au morcellement de la parcelle objet de la constatation de l’Etat des lieux, soit en application
des dispositions de l’Art 23 du décret 2010-233 du 20 Avril 2010 lorsqu’il s’agit d’une demande visant
un terrain non immatriculé ni cadastré non occupé, à l’immatriculation au nom de l’Etat Malagasy. Au
vu de la décision préalable de l’Autorité Supérieure, le CCDF procède :
• soit au morcellement de la parcelle objet de la constatation de l’état des lieux pour la demande
des terrains immatriculés au nom de l’Etat,
• soit, en application des dispositions de l’article 23 du décret n° 2010 233, lorsqu’il s’agit d’une
demande visant un terrain non immatriculé ni cadastré non occupé, à l’immatriculation au nom
de l’Etat Malagasy. Pour ce faire, il dépose une réquisition qui peut se cantonner soit seulement
sur la parcelle objet de la demande, soit sur le terrain non immatriculé ni cadastré autour de la
demande. Il transmet ensuite, le dossier de bornage ainsi constitué au Service Topographique.
Dès réception du dossier de bornage, le chef de la circonscription domaniale et foncière
procède, après examen des pièces à l’immatriculation au registre foncier.
Il est à souligner que l’immatriculation ou le morcellement préalable au nom de l’Etat Malagasy
est décidé par l’Autorité Supérieur en vue de l’attribution du terrain au demandeur.
30
g) Perception des provisions domaniales et établissement du projet d’acte
Après immatriculation ou morcellement préalable au nom de l’Etat Malagasy, le CCDF établit le
projet d’acte suivant le modèle existant. Avant l’envoi de l’acte pour approbation par l’Autorité
compétente, le demandeur doit verser les provisions domaniales prévues par l’Art 54 du décret 2010
233 du 20 Avril 2010 à savoir :
1. Le prix du terrain ou une annuité de redevance selon le cas :
Pour le cas d’un projet d’acte de vente accompagné de cahier des charges, le prix fixé au mètre carré,
est versé en deux fractions dont : la première, qui ne peut être inférieur à 5000Ar, le jour de la
signature du projet d’acte ; la seconde, deux ans après notification de l’acte sauf large facilité de
paiement accordée par décision du Ministre des Domaines.
Pour garantir le paiement du prix restant dû, l’acquéreur est tenu de consentir au profit de l’Etat
Malagasy une inscription hypothécaire de la somme correspondante sur le titre foncier.
2. Les frais de constitution de dossier :
• Vente définitive : 5 % du prix du terrain
• Vente sous conditions de cahier des charges : 10% du prix du terrain
• location : 10 % des redevances totales pendant toute la durée du bail sans dépasser le montant
d’une annuité
• 10 % de la valeur du terrain pour les autres cas : concession gratuite, échange….
La mise à disposition gratuite, l’affectation et la dotation sont dispensées de frais de dossier.
3. Droit d’enregistrement :
• 6% pour la vente ou transaction de même nature
• 4% pour la location
Le paiement des provisions domaniales et des cautionnements est justifié par un certificat de
situation financière établi par le CCDF.
h) Approbation des actes domaniaux
L’autorité compétente pour l’approbation de l’acte est celle prévue par l’Art 27 de la loi 2008-014
du 23 juillet 2008, à savoir :
31
• Le Ministre en charge des Domaines pour les actes domaniaux concernant : le terrain urbain
d’une superficie supérieure à 1000 mètres carrés, et le terrain rural d’une superficie supérieure
à 50 Hectares. De même les actes unilatéraux d’attribution relèvent de la compétence du
Ministre en charge de Domaines (dotation, affectation, mise à disposition gratuite).
En outre l’approbation des actes de transformation des autorisations d’occupation à titre précaire
et révocable des terrains compris dans les ex-zone des pas géométriques en vente ou bail
emphytéotique relève de la compétence exclusive du Ministre en charge des Domaines quel que soit la
superficie et la nature du terrain.
• Représentant de l’Etat au niveau de la Région pour les actes domaniaux concernant : le terrain
urbain d’une superficie inférieure ou égale à 1000 mètres carrés ; et le terrain rural d’une
superficie inférieure ou égale à 50 hectares.
i) Inscription de l’acte
Après approbation, le CCDF procède à l’inscription de l’acte sur le livre foncier. De ce fait, il :
• invite le demandeur à soumettre l’acte approuvé aux formalités d’enregistrement
• procède ensuite à la régularisation comptable : imputation des prix ou redevances et frais de
constitution au Budget général, versement des frais de conservation après opération de dépense
• en cas de vente définitive, procède à l’inscription et remet le duplicata au propriétaire
• en cas de cessions sous conditions résolutoires (vente sous conditions de cahier des charges,
cession gratuite prévue par l’article 27 de la loi n° 2008 014 du 23 Juillet 2008) :
� procède à la consignation au SOMMIER DES CONCESSIONS et à la constitution du
dossier y afférent à garder dans les archives,
� transmet le numéro de la concession à la CIRTOPO pour repérage définitif
� procède à l’inscription sur le titre foncier correspondant,
� notifie le concessionnaire, soit par voie administrative, soit par voie d’affichage à la porte du
bureau de la commune pendant quinze jours, dans ce cas, l’attestation certifiant
l’accomplissement de la formalité de publication justifie la notification de l’intéressé (art 56 du
décret n° 2010- 233 du 20 Avril 2010) La date de notification de l’approbation de l’acte
constitue le point de départ de la mise en valeur en cas de cessions sous condition des cahiers
des charges
Pour le rejet ou classement de la demande, le CCDF est tenu de notifier l’intéressé par voie d’avis
de décision.
32
Il est rappelé que l’acte administratif de cession de terrain d’une superficie supérieure à 10 ha est
annexé un cahier des charges fixant les droits et obligations de l’acquéreur. (Art 23 de la loi n° 2008
014 du 23 juillet 2008).
2.2.3 Remarques
Il y a lieu de remarquer que la procédure d’instruction du terrain domanial détaillé ci-dessus
concerne le terrain domanial d’une superficie inférieure à 250 Ha conformément aux dispositions de
loi n° 2008 -014 du 23 juillet 2008.
Pour les terrains domaniaux d’une superficie compris entre 250 ha et 2500 Ha, les demandes
d’acquisition doivent être, avant réception, soumises à l’avis préalable du Ministre chargé du foncier.
Ainsi, les demandes portant sur les terrains d’une supérieure à 250 Ha ne peuvent être reçues qu’après
avis et autorisation préalables des Instances Supérieures, selon la note ministérielle n° 621/09/MATD/
du 10 Décembre 2009.
Par ailleurs, quant aux terrains titrés au nom de l’Etat ou terrains non immatriculés ni cadastrés non
mis en valeur dont la superficie est supérieure à 2500 Ha, la procédure à suivre est celle de la
procédure d’instruction de la demande de terrain de grande superficie suivant le circulaire n° 321/10 /
MATD/ SG/DGSF en date du 25 octobre 2010 (ANNEXE VIII). Ce type de terrain ne peut pas faire
l’objet d’une vente, mais seulement d’une location en bail emphytéotique ou bail ordinaire assorti de
conditions bien déterminées. Le non accomplissement des conditions peut entraîner la déchéance totale
ou partielle des droits.
Enfin , on peut constater que les innovations apportées loi n ° 2008-014 du 23 juillet 2008 par
rapport à l’ancienne loi n° 60-004 du 15 février 1960 en matière de la procédure d’acquisition du
terrain domanial sont les suivantes :
• la suppression de la publicité et de l’opposition,
• l’obligation du repérage préalable avant le dépôt des dossiers au Guichet de la CIRDOMA,
pour éviter la connexité des demandes,
• la constatation de l’état des lieux au lieu de la reconnaissance domaniale. Elle permet de
connaître la disponibilité du terrain demandé. Par contre la reconnaissance domaniale se base
sur les conditions de mise en valeur,
• l’avis des Services Techniques est facultatif pour les terrains ruraux,
• la fixation du prix du terrain est en mètres carrés
• la nouvelle définition des terrains urbains,
• l’immatriculation des terrains non titrés et non mis en valeur au nom de l’Etat
33
• la suppression de l’intervention du Premier Ministre dans l’approbation des actes domaniaux.
• la superficie du terrain demandé est le seul critère déterminant de la compétence
d’approbation,
• la suppression du droit de recours judiciaire contre les décisions de l’administration foncière.
Ces innovations permettent d’alléger la procédure d’acquisition du terrain domanial et faciliter le
traitement des dossiers domaniaux par les responsables des services fonciers. De ce fait, pour satisfaire
les besoins des usagers et promouvoir la sécurisation foncière massive, la prise de décision en matière
d’attribution du terrain domanial exige du concept de la bonne gouvernance et de l’Etat de droit.
34
CHAPITRE III
CONCEPT DE L’ETAT DE DROIT ET DE LA BONNE GOUVERNANCE
7
L’étude de l’Etat de droit et de la bonne gouvernance concerne d’une pratique rationnelle dans la
gouvernance des ressources publiques. Elle fait appel à l’ensemble des parties prenantes, et aboutit à
des résultats positifs. L’Etat de droit est lié à la bonne gouvernance pour mettre un état démocratique
face au pouvoir de l’administration. Nous allons voir successivement les éléments constitutifs de l’Etat
de droit, ainsi que la bonne gouvernance.
3.1 Eléments constitutifs de l’Etat de droit
L’Etat de droit peut se définir comme un système institutionnel dans lequel la puissance publique
est soumise au droit. Cette notion d’origine allemande a été redéfinie au début du vingtième siècle par
le juriste autrichien Hans Kelsen, comme un Etat dans lequel les normes juridiques sont hiérarchisées
de telle sorte que sa puissance s’en trouve limitée. Dans ce modèle, chaque règle tire sa validité de sa
conformité aux règles supérieures. Un tel système suppose, par ailleurs, l’égalité des sujets de droit
devant les normes juridiques et l’existence de juridictions indépendantes.
L’Etat de droit est constitué de trois éléments constitutifs à savoir : le respect de la hiérarchie des
normes, l’égalité des sujets de droit, l’indépendance de la justice.
3.1.1Respect de la hiérarchie des normes
L’existence d’une hiérarchie des normes constitue l’une des plus importantes garanties de l’Etat de
droit. Dans ce cadre, les compétences des différents organes de l’Etat sont précisément définies et les
normes qu’ils édictent ne sont valables qu’à condition de respecter l’ensemble des normes de droit
supérieures. Au sommet de cette ensemble pyramidale figure la constitution, suivie des engagements
internationaux, de la loi, puis des règlements. A la base de la pyramide figurent les décisions
administratives ou les conventions entre personnes de droit privé.
Cet ordonnancement juridique s’impose à l’ensemble des personnes juridiques. L’Etat, pas plus
qu’un particulier, ne peut ainsi méconnaître le principe de légalité : toute norme, toute décision qui ne
respecteraient pas un principe supérieur seraient en effet susceptible d’encourir une sanction juridique.
L’Etat, qui a compétence pour édicter le droit, se trouve ainsi lui-même soumis aux règles juridiques,
7 Document la bonne gouvernance et Etat de droit à l’ENAM en 1ère année
35
dont la fonction de régulation est ainsi affirmée et légitimée. Un tel modèle suppose donc la
reconnaissance d’une égalité des différents sujets de droit soumis aux normes en vigueur.
3.1.2 Egalité des sujets de droit
L’égalité des sujets de droit constitue la deuxième condition de l’existence d’un Etat de droit,
celui-ci implique en effet que tout individu, toute organisation, puissent contester l’application d’une
norme juridique, dès lors que celle-ci n’est pas conforme à une norme supérieure. Les individus et les
organisations reçoivent en conséquence la qualité des personnes juridiques : on parle de personne
physique dans le premier cas, de personne morale dans le second cas.
L’Etat est lui-même considéré comme une personne morale : ses décisions sont ainsi soumises au
respect du principe de la légalité, à l’instar des personnes juridiques. Ce principe permet d’encadrer
l’action de la puissance publique en la soumettant au principe de légalité, qui suppose au premier chef,
le respect des principes constitutionnels. Dans ce cadre, les contraintes qui pèsent sur l’Etat sont
fortes : les règlements qu’il édicte et les décisions qu’il prend doivent respecter l’ensemble des normes
juridiques supérieures en vigueur (lois, conventions internationales, et règles constitutionnelles), sans
pouvoir bénéficier d’un quelconque privilège de juridiction, ni d’un régime dérogatoire au droit
commun. Les personnes physiques et morales de droit privé peuvent ainsi contester les décisions de la
puissance publique en lui opposant les normes qu’elle a elle-même édictées. Dans ce cadre, le rôle des
juridictions est primordial et leur indépendance est la nécessité incontournable.
3.1.3 Indépendance de la justice
Pour avoir une portée pratique, le principe de l’Etat de droit suppose l’existence de juridictions
indépendantes, compétentes pour trancher les conflits entre les différentes personnes juridiques en
appliquant à la fois le principe de légalité, qui découle de l’existence de la hiérarchie des normes, et le
principe d’égalité, qui s’oppose à tout traitement différencié des personnes juridiques. Un tel modèle
implique l’existence d’une séparation des pouvoirs et d’une justice indépendante. En effet, la Justice
faisant partie de l’Etat, seule son indépendance à l’égard des pouvoirs législatifs et exécutifs est une
mesure de garantir son impartialité dans l’application des normes de droit.
Par ailleurs, les juridictions doivent être en mesures de confronter les différentes normes, afin de
juger de leur légalité, y compris s’il s’agit des règles ayant un rang élevé dans la hiérarchie. Une loi ou
une convention internationale contraire à la constitution doit ainsi être écartée par le juge et considérée
comme non valide. L’Etat de droit suppose donc l’existence d’un contrôle de constitutionnalité.
Compte tenu du caractère complexe d’un tel contentieux, Hans Kelsen a proposé de le confier à une
juridiction unique et spécialisé, ayant la qualité de cour constitutionnelle.
36
L’Etat de droit est considéré comme la principale caractéristique des régimes démocratiques. En
faisant du droit un instrument privilégié de régulation de l’organisation politique et sociale, il
subordonne le principe de légitimité au respect de la légalité. Il justifie ainsi le rôle croissant des
juridictions dans le pays qui se réclament de ce modèle
3.2 Concept de la bonne gouvernance
3.2.1 Définitions
La gouvernance est la manière dont les gouvernements gèrent les ressources sociales et
économiques du pays. La commission européenne précise qu’il s’agit de la capacité d’un Etat à servir
ses citoyens. La gouvernance concerne :
• les règles, les processus, les comportements pour lesquels les intérêts sont organisés, les
ressources générées et le pouvoir exercé dans la société,
• la manière dont les services publics fonctionnent, les ressources publiques sont gérées et es
pouvoirs règlementaires publics exercés constituent le principal problème à traiter dans ce
contexte.
Nonobstant, les diverses définitions citées ci-dessus, la « bonne » gouvernance peut se résumer
comme l’exercice du pouvoir par les divers paliers de gouvernement de façon efficace, honnête,
équitable, transparente et responsable. D’où une gestion des affaires publiques exempte de pratiques
abusives et de corruption et qui respecte la primauté du droit.
La bonne gouvernance assure que les priorités politiques, sociales, économiques, soient fixées par
un large consensus et que les voix des plus pauvres et plus vulnérables soient entendues dans la prise
de décision dans l’allocation des ressources de développement.
3.2.2 Six dimensions de la bonne gouvernance
La Banque Mondiale identifie six dimensions de la bonne gouvernance :
La gouvernance politique est un processus de sélection et de remplacement des autorités. Une bonne
gouvernance politique implique de :
1. être à l’écoute des citoyens et leur rendre compte
2. leur assurer une stabilité politique et l’absence de violence ou du terrorisme.
La gouvernance économique consiste en la capacité du gouvernement à formuler et montrer en place
une politique économique. Une Bonne Gouvernance économique repose sur :
3. l’efficacité de la bureaucratie et la qualité du Service public effectivement offert,
37
4. la qualité des règlementations, notamment pour fluidifier le marché.
La gouvernance constitutionnelle constitue un respect des citoyens et l’existence d’institutions assurant
les interactions avec ces derniers. Une bonne gouvernance institutionnelle est basée sur :
5. la suprématie de la loi, et donc l’indépendance de la justice, la qualité du fonctionnement de la
police, et les tribunaux, y compris la maîtrise de la criminalité ;
6. la maîtrise de la corruption
Elle accorde une attention particulière aux droits de l’homme, ainsi qu’à la démocratie et à la
primauté du droit et de la qualité du gouvernement.
3.2.3 Eléments de la bonne gouvernance
Les principaux éléments de la bonne gouvernance concernent sur : l’obligation de rendre compte,
la transparence, l’efficience et l’efficacité, la réceptivité, la prospective, et la primauté du droit ;
1. l’obligation de rendre compte : les administrations publiques sont capables et désireuses de
montrer en quoi leur action et leurs décisions sont conformes à des objectifs précis et convenus
2. la transparence : l’action des décisions et la prise de décision des administrations publiques
sont dans une certaine mesure, ouvertes à l’examen des autres secteurs de l’administration, du
Parlement, de la société civile et parfois d’institutions et d’autorités extérieures. ;
3. l’efficience et efficacité : les administrations publiques s’attachent une production de qualité,
notamment dans les services rendus aux citoyens, et veillent à ce que leurs prestations
répondent à l’intention des responsables de l’action publique ;
4. la réceptivité : les autorités publiques ont les moyens et la flexibilité voulus pour répondre
rapidement à l’évolution de la société, tiennent compte des attentes de la société civile
lorsqu’elles définissent l’intérêt général et elles sont prêtes à faire l’examen critique du rôle de
l’Etat ;
5. la prospective : les autorités publiques sont en mesure d’anticiper les problèmes qui se poseront
à partir des données disponibles et des tendances observées, ainsi que d’élaborer des politiques
qui tiennent compte de l’évolution des coûts et des changements prévisibles
6. la primauté du droit : les autorités publiques font appliquer les lois, la réglementation et les
codes en toute égalité et en toute transparence.
De ce fait, la bonne gouvernance fait intervenir le concept d’Etat de droit, l’Etat met la valeur
importante à la paix, à la démocratie, aux droits de l’homme et au développement durable. L’enjeu
n’est donc pas de réduire la crise de l’Etat mais de réussir les reformes par la responsabilisation des
acteurs afin de rendre le processus irréversibles.
38
Conclusion partielle
L’évolution de la législation foncière malgache, a été constamment sous-tendue par le désir
d’améliorer la sécurisation de la propriété foncière. Le cadre juridique de la reforme foncière a été
profondément rénové par l’adoption de la loi de cadrage 2005-019 du 17 octobre 2005 sur les statuts
des terres. L’innovation radicale consiste à supprimer le principe de domanialité selon lequel la terre
est présumée appartenir à l’Etat. Les terrains non titrés ne relèvent plus du domaine privé de l’Etat si
une « emprise personnelle ou collective » atteste d’une occupation, est maintenant définie comme des
propriétés privées non titrées. La gestion foncière de ces propriétés privées non titrées peut être
désormais déléguée au guichet foncier le guichet foncier, habilité à établir un certificat foncier. La
réforme foncière est ainsi basée sur un système combiné de gestion foncière : la délivrance et la
gestion de titres fonciers comme compétences de l’administration foncière, la délivrance et la gestion
de certificats fonciers comme nouvelles prérogatives des communes. Le domaine privé de l’Etat
comme compétence de l’administration foncière est régi dans les dispositions de la nouvelle loi n°
2008-014 du 23 Juillet 2008. En matière de l’attribution d’une portion du domaine privé de l’Etat,
l’administration foncière doit poursuivre la nouvelle procédure de la dite loi du fait qu’elle est
soumise au principe de la légalité. Elle doit respecter la hiérarchie des normes. En effet, la prise de
décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial doit se reposer sur le concept de la bonne
gouvernance et l’Etat de droit en vue de la prospérité économique, de la paix sociale et de la stabilité
de l’Etat.
Les généralités sur la gestion foncière nous a permis d’analyser les faits, étudier les problèmes,
voir les lacunes et faiblesse dans la prise de décision en matière d’attribution du terrain du domaine
privé de l’Etat. La seconde partie est consacrée à l’analyse du système de prise de décision.
39
PARTIE II
ANALYSE DU SYSTEME DE PRISE DE DECISION
Introduction partielle
La prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain domanial est conditionnée par
plusieurs éléments. Elle est soumise par le principe de la légalité en conformant aux normes et
procédure en vigueur pour les conditions d’attribution du terrain, et le traitement du dossier domanial.
Pourtant, lors de la prise de décision, des problèmes surgissent tant au niveau organisationnel qu’au
niveau des relations extérieures. Ainsi, le chapitre premier nous permet d’examiner le processus de
prise de décision en expliquant sur les conditions d’attribution du terrain domanial, et les intervenants
dans la prise de décision. Dans le second chapitre, nous traiterons l’analyse diagnostique de la prise de
décision La troisième chapitre sera consacré à l’analyse des problèmes liés à la prise de décision.
40
CHAPITRE PREMIER
PROCESSUS DE LA PRISE DE DECISION
La prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial est régie par le principe de
la légalité. Les décisions prises doivent être conforme aux dispositions édictées dans la nouvelle loi
2008-014 du 23 juillet 2008 sur le Domaine Privé de l’Etat, des collectivités décentralisées et des
personnes morales de Droit public. Ainsi, il est important de comprendre le processus de prise de
décision en examinant les conditions d’attribution du terrain domanial, les intervenants dans la prise
de décision ainsi que les décisions prises par l’autorité compétente
1.1 Conditions d’attributions du terrain domanial
La prise de décision dans l’attribution du terrain domanial est une voie d’obtention du titre foncier.
Pour cela, elle doit être distinguée des modes dérivées de la dite obtention : il s’agit d’abord du
morcellement qui consiste à avoir un titre sur une parcelle de terrain qui a au préalable fait l’objet d’un
premier titre foncier ; ensuite de la mutation, qui est le fait d’avoir un même terrain titré mais de
changer de titulaire ; on peut également mentionner la cession qui consiste pour le détenteur d’un titre
foncier à céder ses droits sur le terrain à un tiers ; et enfin la fusion qui consiste à réunir deux ou
plusieurs titres fonciers pour obtenir un seul lorsque lesdits terrains sont situés côté à côte. Rappelons
que ces modes dérivés diffèrent de la procédure de la prise de décision dans l’attribution du terrain
domanial proprement dite en ce sens qu’ils ne se réalisent que sur des terrains ayant au préalable fait
l’objet d’un titre foncier. Pour connaître les conditions d’attribution du terrain domanial, il convient de
se demander, au préalable, quelles sont les personnes habilitées à solliciter à cette l’attribution et les
différents modes d’attribution du terrain domanial.
1.1.1 Bénéficiaires de l’attribution du terrain domanial
L’attribution du terrain domanial a pour but de mettre sous l’emprise privée une parcelle du
domaine privé de l’Etat. Cette attribution est soumise de nos jours aux dispositions de la loi 2008- 014
du 23 juillet 2008 modifiant la loi 60-004 du 15 février 1960 relative au domaine privé national. Ainsi,
peuvent demander un terrain domanial, sont les personnes physiques ou morales de nationalité
Malagasy, les collectivités décentralisées, certaines catégories de personnes à savoir les
fonctionnaires, les agriculteurs, et les élèves issus de l’établissement et de centre de l’agriculture et les
associations de bienfaisance.
41
Les personnes de nationalité étrangère sont en principe bénéficiaires d’une location mais ils ne
bénéficient pas d’une acquisition du terrain domanial sauf autorisations délivrées par l’EDBM dans les
conditions prévues par la loi n° 2007 -036 du 14 janvier 2008 sur les investissements à Madagascar
1.1.2 Différents modes d’attribution du terrain domanial
L’attribution du terrain domanial peut être collective ou individuel selon le cas. L’administration
foncière peut attribuer un terrain domanial par divers modes à savoir : l’attribution à titre onéreux,
l’attribution gratuite, et la location ou autres.
1.1.2.1 L’attribution du terrain domanial à titre onéreux
Elle concerne la vente définitive, et la vente accompagnée du cahier de charge aux particuliers de
nationalité Malagasy, ou personnes physiques ou morales de nationalité Malagasy. Les étrangers sont
exclus de cette mode d’attribution sauf autorisations délivrées par l’EDBM dans les conditions
prévues par la loi n° 2007-036 du 14 janvier 2007 sur les investissements à Madagascar.
a) La vente définitive : cette vente peut se faire aux particuliers pour le terrain domanial d’une
superficie inférieure à 10 HA.
b) La vente accompagnée d’un cahier des charges : ce mode d’attribution est appliqué au terrain
d’une superficie supérieure ou égale à 10 HA. Conformément aux dispositions de l’Art 23 de la loi n°
2008-014 du 23 juillet2008, l’acte administratif de cession de terrain d’une superficie à 10ha est
annexé un cahier des charges fixant les droits et obligations de l’acquéreur. Les éléments que doit
contenir le cahier des charges sont édictés par les articles 61 et suivants du décret n° 2010-233 du 20
avril 2010 :
1. L’obligation de commencement d’exploitation dans un délai de six mois à compter de la
notification
2. L’obligation de mise en valeur : lors de la constatation, il ne sera tenu compte que la réalisation
conforme à la vocation du terrain selon l’usage du moment du lieu, suivant le plan
d’aménagement ou de production préalablement établi par l’acquéreur et dûment approuvé par
le service technique compétent, lequel demeure annexé au cahier de charges.
3. Les délais de mises en valeur sont fixés comme suit :
• Superficie de 10 Ha à 25 Ha : 5 ans
• Superficie > à 25 Ha à 50 Ha : 6 ans
• Superficie > 50 Ha : 7ans
42
A l’expiration du délai imparti, l’Administration procède d’office à la constatation de mise en
valeur. Au vu du procès de constatation de mise en valeur, elle procède soit:
• à la radiation des clauses du cahier des charges, si la constatation est positive et les prix
payés. Le droit de propriété à l’acquéreur est ainsi devenu définitif ;
• à la distraction de parcelle non mise en valeur et à sa rétrocession à l’Etat, au frais de
l’acquéreur, si la mise en valeur est partielle. Le droit de l’acquéreur pour la partie
restante est devenu définitif dans les conditions ci-dessus ;
• à la mutation de la totalité de propriété au nom de l’Etat Malagasy, si la mise en valeur
est négative
Il est à souligner qu’aucun autre acte n’est exigé ni pour la reconnaissance de droit définitif, ni
pour l’annulation des droits provisoires.
1.1.2.2 Attribution à titre gratuite
L’attribution à titre gratuite concerne l’affectation du terrain domanial, la mise à disposition
gratuite, et la cession gratuite. Ce mode d’attribution est caractérisé par la qualité des personnes qui
peuvent bénéficier de l’attribution.
a) L’affectation : c’est un mode d’attribution qui consiste à mettre à la disposition d’un service
public de l’Etat (Ministère ou institutions de l’Etat) un terrain nécessaire au fonctionnement de ce
service après accomplissement de la procédure tracée par la réglementation en vigueur. Elle est
prononcée par Arrêté du Ministre chargé des Domaines. Le dit arrêté détermine la destination de
l’immeuble et précise le délai accordé pour la réalisation du projet préétabli par le Ministère affecta ire
lui-même et annexé au projet d’arrêté. A défaut de réalisation dûment constatée dans le délai imparti,
un arrêté pris par le Ministre chargé des Domaines peut en prononcer la désaffectation.
L’arrêté d’affectation public au journal officiel a pour effet de rendre l’immeuble indisponible tant
que dure l’affectation.
Chaque circonscription est tenu d’ouvrir d’un registre de consignation des immeubles affectés
dénommés : « SOMMIER DES IMMEUBLES AFFECTES (AI) ». Un autre registre tenu au niveau du
Service Centrale des Domaines centralise tous les renseignements relatifs aux immeubles affectés et
non affectés.
b) La dotation : les collectivités décentralisées peuvent demander en dotation des terrains
immatriculés au nom de l’Etat, soit pour leurs besoins actuels et / ou futurs en fonction de la
progression démographique ou autres circonstances économiques ou sociales, soit pour être répartis
43
aux habitants qui y exercent collectivement des droits de jouissance. Cette dotation est assortie de
conditions générales et particulières dont l’inobservation peut entraîner sa réduction ou même sa
suppression.
Les terrains dotés dans les conditions ci-dessus sont attribués gratuitement aux occupants.
Toutefois, au cas où une collectivité envisage d’aménager un terrain du domaine privé de l’Etat en vue
de sa revente, l’article 29 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008 prévoit, entre l’Etat et elle-même, la
possibilité d’une cession amiable et à titre onéreux soit en toute propriété, soit en jouissance et dans les
formes du droit commun.
c) La mise à la disposition gratuite : L’art 26 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008 prévoit la
possibilité de -la mise à la disposition gratuite d’un terrain domanial au profit des sociétés ou
particuliers ou toutes organismes publics ou privés par l’installation d’œuvre social, culturel,
scientifique ou cultuel. Ces terrains restent la propriété de l’immeuble au cas où il entend poursuivre
pour son compte l’œuvre installé.
d) La cession gratuite : Dans les conditions de l’Art 27 de la loi 2008-014, peuvent bénéficier de
la cession gratuite de terrains ruraux à usage agricole, jusqu’à concurrence de 10 Ha :
• Les paysans agriculteurs et /ou éleveurs : ils sont tenus de joindre à l’appui de leur demande
une attestation délivrée par le chef Fokontany justifiant que l’intéressé exerce le métier
l’agriculteur ou éleveur et un certificat de non inscription au rôle des assujettis aux impôts
fonciers sur le terrain délivré par le Délégué d’Arrondissement.
• Les fonctionnaires militaires ou civils ayant accomplis 20 années de services effectifs : un état
analytique de propriété et état de services accomplis constituent les pièces exigées avec la
demande
• Les anciens élèves issus des Etablissements et centres de formation en Agriculture agréés par
l’Etat : ils doivent produire les pièces justificatives de leur ancienneté.
Les cessions gratuites s’opèrent par tranche de 5 Ha et ne sont pas cumulables pour les différentes
catégories.
1.1.2.3 Location
Il existe deux formes de location à savoir :
• Le bail ordinaire d’une durée moins de dix huit ans ;
• Le bail emphytéotique d’une durée plus de 18 ans sans dépasser 99 ans
Les personnes physiques ou morales de nationalité Malagasy ou étrangères peuvent bénéficier
d’une location du terrain domanial.
44
Toutefois, toutes transactions de toute nature autorisée par le droit commun des contrats et des
biens constituent aussi de mode d’attribution du terrain domanial.
Il est à noter que seules les personnes morales ou physiques de nationalité Malagasy peuvent
acquérir des terrains à Madagascar. Seule la location pourrait être accordée aux sujets étrangers sauf
autorisations délivrées par l’EDBM dans les conditions prévues par la loi n° 2007 -036 du 14 janvier
2008 sur les investissements à Madagascar.
1.1.3 Critères d’attribution du terrain domanial
Le terrain est attribué au demandeur si les critères ci-après sont remplis :
1.1.3.1 La disponibilité du terrain
Le terrain est reconnu disponible si :
• la demande n’a fait l’objet d’aucun empiètement. toutefois, si à la suite d’erreur de repérage,
des demandes s’empiètent, l’Art 37 du décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010 dispose que
l’attribution a lieu en principe dans l’ordre de demandes déposées si le terrain n’a aucune mise .
La date du versement du cautionnement constitue la date légale de la demande en application de
l’Art 40 du décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010. par contre, sil y a une mise en valeur
antérieure du dépôt de la demande, dans ce cas, si l’auteur de mise en valeur a lui-même déposé
une demande, le terrain sera attribué et ce nonobstant l’acte de priorité des autres demandes
connexes.
Toutefois, si le terrain a une vocation particulière, l’Administration peut décider de la priorité en
fonction de l’importance du projet envisagé par chaque demandeur.
En cas de demandes concurrentes, la vente aux enchères publiques sera la règle.
Cependant, il est à souligner qu’avec la reforme, les dispositions dans l’art 27 alinéa 2 du décret
n°2010-233 du 20 Avril 2010 indiquent que « la réception d’une nouvelle demande concernant un
terrain déjà objet d’une demande en cours d’instruction ne peut avoir lieu jusqu’à la décision finale sur
le sort de cette dernière ».
Les revendications formulées sont jugées non fondées et classées sans suite par l’administration.
Dans ce cas, le CCDF est tenu de notifier l’intéressé par l’avis de décision.
Par ailleurs, les revendications ou demande d’inscription sont jugées fondées lorsqu’elles sont
basées sur des mises en valeur constatées et effectuées avant le dépôt de la demande, ou sur des titres
d’appropriation, ou sur l’exercice des droits de préemption. Lorsque l’attribution du terrain risque
d’entraîner un préjudice au détriment du revendicateur, propriétaire riverain. Dans ce cas, si la
45
revendication ne vise qu’une partie de la demande, la distraction est ordonnée et la partie restante sera
attribuée au demandeur ; si la revendication est totale, la demande sera rejetée. Le CCDF en avise le
demandeur par un avis de décision. Par contre, si les revendications sont jugées non fondées, elles sont
rejetées par simple décision de l’Autorité Supérieure (sur Fiche de Présentation, Note ou ST ou BE).
Le revendicateur sera avisé par le CCDF par un avis de décision. En vertu du droit souverain de l’Etat
que lui a conféré par l’Art 28 de la loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008, cette décision de
l’Administration n’est plus susceptible d’aucun recours.
1.1.3.2 Bénéficiaire du droit de préemption
Si le demandeur bénéficie d’un droit de préemption, le terrain domanial est attribué au demandeur.
Certains terrains du domaine privé peuvent être dans certains cas grevés d’un droit de préemption
permettant à son bénéficiaire d’obtenir, par préférence à tous autres tout ou partie des dits terrains. Les
cas permettant l’exercice de ces droits de préemption sont limités par l’Art 12 de la loi 2008 014 du 23
juillet 2008, ainsi qu’il suit :
• au profit des riverains de cours d’eau qui abandonnent leur ancien lit, de donnant de nouveau
cours naturellement ou à la suite des travaux légalement exécutés dans les conditions et limites
fixés par les règlements ;
• au profit des riverains des canaux de navigation et d’irrigation délaissés ou désaffectés ;
• au profit des riverains des voies publiques déclassées et des délassées de voie publiques
déterminés par les alignements réguliers.
Le droit de préemption s’applique exclusivement dans les trois cas précédents et est exercé par
chaque propriétaire riverain, sur la parcelle déterminée par des perpendiculaires tirées des deux limites
extrêmes de sa propriété sur la ligne médiane du terrain délaissé quand il existe des riverains de deux
côtés ; sur la bordure des terrains délaissés, quand il n’existe de riverain que d’un côté. En effet, dans
tous les autres cas non prévus, on ne parle pas de droit de préemption mais plutôt d’un droit de
préférence dont le bénéfice reste soumis à l’appréciation de l’Administration. Ainsi, pour le dernier,
l’administration a le choix d’attribuer le terrain domanial au requérant, ou rejeter sa demande.
1.1.3.3 Rejet de la demande,
La demande est rejetée si :
• Le terrain qui en fait l’objet n’est pas disponible. On dit que le terrain est indisponible lorsque :
il a fait l’objet d’une occupation antérieure au dépôt de la demande, ou il est déjà approprié, ou
un empiètement sur une demande antérieure non relevé lors du repérage préalable a été
identifié, ou il est nécessaire à l’installation des services publics ou des travaux d’intérêt public,
46
ou il est inaliénable en raison de son appartenance au domaine public, ou compris dans une zone
forestière ou dans une zone des aires soumises à un régime juridique de protection spécifique.
• si le demandeur désiste quel que soit les motifs, on peut rejeter la demande,
• si le demandeur n’est pas libéré des provisions domaniales exigibles. Dans ce cas, le rejet sera
procédé dans les conditions de l’Art 55 du décret 2010-233 du 20 Avril 2010 qui stipule que « si
dans un délai d’un an à compter de la notification de décision de principe de l’Administration, le
demandeur ne s’est pas libéré des provisions domaniales exigibles, il sera dressé un procès-
verbal de non paiement et la demande est classée sans suite ».
• et enfin, si le désintéressement du demandeur est prouvé.
1.2 Intervenants à la prise de décision
La prise de décision en matière d’attribution du terrain domanial nécessite l’intervention des
différents organes tant interne qu’externe de l’administration foncière. En principe, ces intervenants
donnent leurs avis ou propositions sur le sort de la demande du terrain; mais ce sont les autorités
compétentes qui prennent la décision finale par l’approbation et signature de l’acte domanial
1.2.1 Intervenants internes
Les intervenants internes au sein de l’administration foncière comprennent : le chef de la
circonscription domaniale et foncière, les autorités supérieures chargées d’assurer la gestion du terrain
domanial, ainsi que les autorités compétentes pour l’approbation de l’acte.
1.2.1.1 Chef de la circonscription domaniale et foncière
Le chef de la Circonscription Domaniale et Foncière intervient dans la prise de décision
d’attribution du terrain domanial lors de la procédure d’instruction de la demande. Il donne ses avis ou
ses propositions sur le sort de la demande après avoir avisé le procès-verbal de la constatation d’état
des lieux et contrôler la régularité de la procédure. Par voie de bordereau d’envoi, il transmet le dossier
à l’autorité supérieure avec ses observations. La Circonscription Domaniale et foncière est chargée de
la réception et de l’instruction des demandes des terrains du Domaine privé de l’Etat.
1.2.1.2 Autorités supérieures
Il existe deux types d autorité supérieure du service foncier en matière d’attribution du terrain
domanial à savoir : les autorités supérieures au niveau régional, et les autorités supérieures au niveau
central. Mais ces deux types d’autorités supérieures sont hiérarchiquement liés pour la communication
des dossiers dont relève la compétence du Ministre chargé des Domaines.
47
1.2.1.2.1 Autorités supérieures au niveau central
Elles comprennent :
• SERVICE DES DOMAINES ET DE LA CONSERVATION
• DIRECTION DES DOMAINES ET DES SERVICES FONCIERS
• DIRECTION GENERALE DES SERVICES FONCIERS
• MINISTRE
Chaque responsable au sein de Service Central peut décider à son niveau ou soumettre ses
propositions à l’autorité Supérieure Hiérarchique pour accord de principe sur le sort de la demande du
terrain demandé. Sont soumis à la décision préalable de l’Autorité Supérieure Centrale :
• Tout dossier de demande dont l’approbation de l’acte relève de la compétence du Ministre en
charge des Domaines
• toutes les demandes faisant l’objet des litiges quel que soit l’Autorité compétente pour
approbation de l’acte.
1.2.1.2.2 Autorités supérieures au niveau régional : Services régionaux des Domaines
Le chef du Service Régional des Domaines peut décider pour toutes demandes de terrains non
litigieux dont l’approbation de l’acte relève de la compétence du représentant de l’Etat au niveau de la
Région. Toutefois, en cas de doute, il peut saisir l’Instance supérieure hiérarchique.
Après vérification et contrôle de la régularité de la procédure d’instruction, il est tenu de préparer les
divers actes domaniaux à soumettre à l’approbation de l’Autorité Régionale compétente et/ ou du
Ministre chargé des Domaines.
1.2.1.3 Autorités compétentes
L’article 27 de la loi n° 2008-014 prévoit deux autorités compétentes pour l’approbation des actes
domaniaux à savoir : le représentant de l’Etat au niveau de la Région, et le Ministre chargé des
Domaines selon le cas.
1.2.1.3.1 Représentant de l’Etat au niveau de la Région
Le représentant de l’Etat au niveau de la Région est actuellement le chef de Région. Il est
compétent pour l’approbation des actes domaniaux concernant :
• le terrain urbain d’une superficie inférieure ou égale à 1000 m2 ;
• le terrain rural d’une superficie inférieur ou égale à 50 Ha
48
Les Services Régionaux des Domaines préparent les actes domaniaux soumis à l’approbation du
chef de Région. Il est à souligner que les terrains urbains sont définis, selon l’Art 26 de la loi 2008-014
du 23 juillet 2008, tous les terrains situés dans les périmètres des communes urbaines. Ce qui équivaut
à dire que tous les terrains se trouvant en dehors des Communes urbaines sont classés de nature rurale.
1.2.1.3.2 Ministre chargé des Domaines
Le Ministre chargé des Domaines est compétent pour l’approbation des actes domaniaux
concernant :
• le terrain rural d’une superficie supérieur à 50 Ha
• le terrain urbain d’une superficie supérieure à 1000 m2
En vertu du principe de parallélisme de forme et pour l’application de l’article 74 du décret n°
2010-233 du 20 Avril 2010, l’application des actes de transformation des autorisations d’occupation à
titre précaire et révocable des terrains compris dans les ex-zone des pas géométriques en vente ou bail
emphytéotique relève de la compétence exclusive du Ministre en charge des Domaines quel que soit la
superficie et la nature du terrain.
De même, les actes unilatéraux d’attribution relèvent de la compétence du Ministre en charge des
Domaines notamment : la dotation, l’affectation, la mise à disposition gratuite.
D’une manière générale, tous les actes qui échappent à la compétence du Représentant de l’Etat au
niveau de la Région relèvent de la compétence du Ministre chargé des Domaines
Il est à noter que conformément à l’Article 27 alinéa 4 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008,
l’autorité compétente pour l’approbation des terrains l’est également pour prononcer le rejet des
demandes.
1.2.2 Intervenants externes
Concernant les intervenants externes, ils s’agissent des organes en dehors de la hiérarchie de
l’administration foncière mais leur avis et propositions sont utiles pour la prise de décision lors de la
procédure d’instruction du terrain domanial. On peut citer : la commission de constatation d’état des
lieux, les services techniques.
1.2.2.1 La commission de constatation d’état des lieux
La commission est chargée de constater l’état des lieux, la mise en valeur et la disponibilité des
terrains objets d’une demande d’acquisition.
49
La commission de constatation d’état des lieux a une simple voix délibérative. Son avis ne lie pas
l’Administration qui décide souverainement de la suite à réserver à ses propositions. Par ailleurs,
l’opération de constatation d’état des lieux est une formalité fondamentale de la procédure
d’attribution des terrains domaniaux et doit être effectuée avec le plus grand soin. Elle conditionne la
décision finale de l’Administration qui doit y trouver les raisons de rejeter la demande ou de délivrer
un acte d’attribution avec des clauses éventuelles.
Les membres de la commission est tenu de fournir tous les informations demandées concernant le
terrain en cause d’une manière claire et nette à savoir : à la vocation et à la consistance du terrain, aux
acteurs des mises en valeurs et à la date de réalisation respectives dans le procès-verbal
Pour mieux comprendre la mission de la commission, il s’avère nécessaire de connaître sa composition, ainsi que le contenu du procès –verbal de la constatation ; 1.2.2.1.1 Composition de la Commission
Conformément à l’Article 29 du décret 2010-233 du 20 Avril 2010, la commission est composée
de :
• Président : agent du Service des Domaines
• Membres : Agent du Service Topographique
Représentant de la Commune
Chef de Fokontany du lieu de la situation de l’immeuble.
La commission se réunit sur convocation de son Président. (Art 29 du décret 2010 233 du 20 Avril
2010) la commission peut fonctionner en la présence du Président et de l’Agent du Service
Topographique. Elle peut s’adjoindre toute personne qu’elle juge compétente pour les travaux de
constatation. A l’issue de ces travaux, un procès-verbal avec la proposition de la commission est
dressé.
1.2.2.1.2 Procès Verbal de constatation
Toutes les informations demandées concernant le terrain en cause doivent être fournis d’une
manière claire et nette en particulier ceux relatifs à la nature, à la vocation et à la consistance du
terrain, aux acteurs des mises en valeurs et à la date de réalisation respectives dans le procès-verbal
Le procès-verbal de la commission doit contenir les renseignements suivants:
• le jour et l’heure de l’opération
• la composition de la commission : noms, prénoms, et qualité des membres
• la disponibilité du terrain demandé ;
• l’énonciation de la superficie, de la nature et de la consistance de l’immeuble ;
50
• la délimitation de la demande d’inscription reçue ;
• la déclaration qu’il ne s’est produit aucune demande d’inscription ou de réclamation ;
• la valeur du terrain,
• le résultat de la conciliation ;
L’avis de la commission à l’égard des réclamations formulées et, en tous cas, sur la suite qu’elle
propose de réserver à la demande instruite, observation n’étant faite qu’en cas de divergence d’avis
entre les membres de la commission, l’avis de chacun sera rapporté sans que celui-ci soit indiqué
nominativement.
L’opérateur assistant la commission est habilité à rectifier le plan soit l’indication du demandeur et
ou l’état des lieux. Le plan certifié par l’opérateur doit refléter les éléments cités au procès-verbal.
Le procès-verbal dûment signé par toutes les personnes intéressées et les membres de commission
comportent obligatoirement les avis et propositions de la commission qui resteront confidentiels et
n’ont pas être communiqués au demandeur.
1.2.2.2 Services techniques
Les avis des Services techniques sont nécessairement utilisés pour la prise de décision. Pour les
terrains urbains, l’avis du Service de l’Aménagement du Territoire est obligatoire. A défaut, celui des
travaux publics ou de l’Agent Voyer de la Commune Urbaine concernée doit être requis notamment
pour la détermination des réserves des voies publiques et pour l’observation des prescriptions
d’urbanisme selon le plan directeur d’urbanisme en vigueur. Pour les terrains ruraux, les avis à requérir
dépendent de la situation et de la vocation et la nature du terrain demandé. Ainsi, les services
techniques peuvent être :
• l’agriculture
• le service de travaux publics
• le service militaire (suivant l’emplacement du terrain se trouvant aux alentours immédiat des
terrains ruraux)
• le service du tourisme
• le service des eaux et forêt
1.3Décisions de l’autorité compétente
Les décisions de l’autorité compétente sont présentées sous deux formes : l’attribution du terrain
domanial, et le rejet ou classement de la demande. Mais avant d’examiner ces décisions, il convient de
51
connaître les informations nécessaires à la prise de décision, actes domaniaux, ainsi que la nature des
actes domaniaux, et les recours possibles contre les décisions.
1.3.1 Informations nécessaires à la prise de décision
Lors de la procédure d’instruction du terrain domaniale, certaines informations sont nécessaires
pour pouvoir prendre de décision à savoir, les informations contenues dans la demande, le plan croquis
ou plan régulier, le certificat de situation juridique, et le procès verbal de constatation d’état des lieux.
1.3.1.1 Informations contenues dans la demande
La demande du dossier domanial déposée au guichet du bureau de la CIRDOMA permet aux
agents de vérifier les renseignements concernant le demandeur notamment :
• le nom du demandeur
• l’âge du demandeur : les mineurs doivent être représentés par l’un des parents
• la nationalité et la situation de famille : lorsque les noms du demandeur ne sont pas
typiquement malagasy, une copie certifiée conforme de la CIN ou un certificat de nationalité
doit être annexé à la demande. En effet, les personnes morales ou physiques étrangères ne
peuvent pas acquérir des terrains à Madagascar. De plus, si le demandeur est marié, la situation
le régime matrimonial du conjoint s’avère nécessaire.
• la nationalité et le régime matrimonial du conjoint : s i le conjoint admet le régime de
séparation des biens : le demandeur malagasy peut acquérir librement le terrain domanial, par
contre si le régime matrimonial du conjoint est le régime de communauté des biens : le conjoint
étranger doit formuler une lettre de désistement à son droit de communauté concernant le
terrain demandé.
1.3.1.2 Plan croquis ou plan régulier
Le plan déposé doit porter les éléments suivants :
• le repérage : permet de vérifier l’existence ou non d’empiètement lors du dépôt de la demande
• la mention du plan acceptable ou plan rectifié par l’opérateur, membre de la commission de
constatation de l’état des lieux. En cas de rectification, les mentions doivent être signées par le
demandeur.
• si un empiètement a été révélé lors du premier repérage mais disparaît au second repérage sans
rectification du plan au moment de la constatation : la raison de la disparition de l’empiètement
doit être précisée.
52
• Le calcul de la superficie attribuable, ce pour permettre de se fixer sur l’autorité d’approbation
et le mode de cession.
• les consistances relatées en PV de constatation doivent être figurée sur le plan
• l’assiette des revendications éventuelles doit figurées avec des légendes bien appropriées
• au cas où le plan a été refait lors de la constatation de l’état des lieux, le plan originel doit
toujours rester dans le dossier.
1.3.1.3 L Certificat de situation juridique
Avant la prise de décision en matière du terrain domanial, le certificat de situation juridique
constitue une information nécessaire pour vérifier l’origine de propriété : si la propriété en cause a été
acquis par l’Etat soit à l’amiable soit par voie d’expropriation, l’avis du service destinataire doit être
préalablement requis.
1.3.1.4 Procès-verbal de constatation d’état des lieux
Dès la réception du dossier domanial, le demandeur peut envisager la constatation d’état des lieux
effectué par les membres de la commission en présence du demandeur, des voisins, et des
revendicateurs. A la fin de ces travaux, les membres de la commission doivent dresser un procès-
verbal. Ainsi, la vérification de ce procès-verbal de constatation d’état des lieux porte sur :
• la qualité du Président et des membres de la commission. En effet, l’absence de l’opérateur
topographe rend nul et de nul effet le procès-verbal de la commission.
• la présence du demandeur (signature), en cas de représentation, une procuration en bonne et
due forme doit compléter le dossier.
• la situation de l’immeuble : lieu dit, Fokontany, Commune, District, Régional nature et
vocation du terrain demandé : pour connaître si le terrain demandé est de nature soit urbain, ou
suburbaine ou rurale. Concernant la vocation du terrain demandé, il peut s’agir soit d’un terrain
à vocation édilitaire, ou agricole, forestière, ou touristique. La connaissance de ces
informations est un outil nécessaire pour les membres de la commission en vue de proposer
le prix à adopter dans le cadre de la fourchette de prix en vigueur.
• la consistance du terrain avec le minimum de détail. S’il s’agit de culture, la superficie doit être
précisée
• les auteurs et dates des réalisations respectives ;
• les réclamations reçues : nom et adresse du réclamant, motif, assiette de la revendication (totale
ou partielle)
• les signatures du PV (demandeur, voisin, membres, commission…)
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• l’avis de la commission tant sur la demande que sur la revendication et le prix proposé.
• les observations du CCDF
En effet, le Procès-verbal de constatation d’état des lieux est une information de base dans la prise
de décision en matière d’attribution du terrain domanial. Ainsi, il s’avère nécessaire de bien s’assurer
les éléments fournis par le PV de constatation afin de permettre à l’Autorité Supérieure de décider en
toute connaissance de cause.
1.3.2 Nature des actes domaniaux
Les actes à établir varient selon son objet qu’il s’agit d’attribution ou de rejet des demandes. Les
actes d’attribution peuvent être unilatéraux ou synallagmatiques, à titre onéreux ou gratuit.
1.3.2.1 Actes unilatéraux
Les actes unilatéraux peuvent se définir comme une manifestation par lesquelles les autorités
administratives contribuent à modifier l’ordonnancement juridique. C’est l’œuvre d’une volonté de
l’administration qui constitue un acte individuel visant une personne connue ou un groupe de
personnes identifiées. Les décisions des actes unilatéraux domaniaux pris par l’administration foncière
sans accord avec les requérants du terrain domanial se manifestent sous forme de décisions prises par
l’autorité compétentes, et les arrêtés pris par le Ministre chargé des Domaines.
Les décisions : la décision ne concerne que le rejet des demandes. Il peut s’agir d’une décision
règlementaire ou d’une décision sur fiche ou note de présentation. Dans ce dernier cas, le demandeur
est notifié par le CCDF par un AVIS DE DECISION.
Les arrêtés : Le Ministre chargé des Domaines prend les actes domaniaux concernant l’affectation,
la dotation, et la mise à disposition gratuite par un arrêté.
1.3.2.2 Actes synallagmatiques
Ce sont les contrats signés par les deux parties (l’Etat et le demandeur), il peut s’agir :
• d’un acte de vente définitive : c’est l’acte d’attribution le plus courant. L’acte de vente définitive
ne peut être accordé que pour les terrains d’une superficie inférieure ou égale à 10 Ha (Annexe
III).
• d’un acte de vente sous conditions de cahier des charges : au –delà de 10 Ha, la vente est
accordée sous conditions de cahier des charges. Le cahier des charges établi d’accord parties,
fixe les conditions de vente et des mises en valeur. Il est soumis à l’approbation en même temps
que l’acte de vente. Tant que les conditions du cahier des charges ne sont pas levées, le droit de
54
propriété ne peut pas cédé que sous l’accord de l’Autorité qui l’a approuvé. Ce droit est
transmissible par dévolution héréditaire.
• d’un acte de concession gratuite : concernant les terrains ruraux à usage agricole jusqu’à
concurrence de 10 Ha
• d’une location : soit du bail ordinaire d’une durée moins de dix huit ans, soit du bail
emphytéotique d’une durée plus de 18 ans sans dépasser 99 ans.
• de tous les autres actes relatifs à toutes transactions de toute nature autorisées par le droit
commun des contrats et des biens.
1.3.3 Recours contre les décisions
Le rejet de la demande est prononcé par la décision de l’Autorité compétence pour l’approbation
de l’acte d’attribution. Elle est notifiée au demandeur par le CCDF. Une ampliation conforme de la
décision sera également remise au chef de la Circonscription Topographique aux fins d’annulation des
mentions de repérage. Le rejet de l’opposition ou demande d’inscription est aussi prononcé par la
décision de l’Autorité compétente pour l’approbation de l’acte (sur fiche de Présentation, Note ou Soit
Transmis ou Bordereau d’envoi). Le revendicateur en sera avisé par le CCDF par un avis de décision.
La décision de l’Administration sur le rejet de demande ou rejet d’opposition n’est susceptible
d’aucune voie de recours en vertu du droit de souverain de l’Etat que lui a conféré l’Article 28 de la
loi n° 2008 014 du 23 juillet 2008 : « L’Etat, propriétaire, conserve la faculté d’apprécier l’opportunité
de toute cession d’une partie de son domaine privé et reste le seul juge de refus ».
Pour le cas de la déchéance, le non respect des clauses du cahier des charges, autres que les
conditions de mise en valeur, peuvent entraîner la résiliation totale des contrats et la déchéance des
contractants. Cette déchéance est prononcée par l’Autorité compétente. L’acte de déchéance est
susceptible de recours dans un délai de deux mois à compter de la notification.
Il s’ensuit que l’inscription ne pourra être effectuée qu’après l’expiration dudit délai sur production
d’un certificat de non recours. Conformément à l’Article 9 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008, les
biens du domaine privé immobilier de l’Etat sont soumis, sauf les règles spéciales de la présente loi, à
la législation de droit commun des contrats et des biens et, lorsqu’il y a lieu, au règlement organisant le
régime foncier de l’immatriculation .Ainsi, le Tribunal compétent pour le règlement de ce litige est le
Tribunal Civil du lieu de la situation de l’immeuble.
55
D’après cette description de la prise de décision, il ressort que les décisions prises par les autorités
compétentes doivent être conforme aux conditions d’attribution du terrain domanial édictées par les
nouvelles dispositions du décret n° 2010-233 du 24 avril 2010. Elles peuvent être : soit l’attribution du
terrain domanial au requérant, soit le rejet de la demande.
Pour l’attribution du terrain, la décision porte sur : le mode de cession du terrain objet de la
demande, la fixation du prix du terrain, ainsi que la détermination du bénéficiaire de l’attribution.
L’attribution peut être accordée si le terrain est reconnu disponible et/ ou le requérant bénéficie le droit
de préemption du terrain domanial. Cette attribution est en fonction de l’ordre de priorité de demande
déposée si le terrain n’a aucune trace d’occupation, surtout en cas d’erreur de repérage. Par contre, si
le terrain demandé a déjà fait l’objet de mise en valeur antérieure à la demande, le terrain sera attribué
à l’auteur de mise en valeur. Toutefois, si le terrain a une vocation particulière, l’administration
foncière peut décider de la priorité en fonction de l’importance du projet envisagé pour chaque
demandeur.
Quant, au rejet de la demande, la demande est rejetée si : le terrain qui en fait l’objet n’est pas
disponible à cause de l’existence d’une occupation antérieure au dépôt de la demande, ou si le
demandeur désiste quel que soit les motifs, ou s’il est libéré des provisions domaniales exigibles, ou si
le désistement du demandeur est prouvé.
Malgré les conditions d’attribution du terrain domanial, la vente à l’Etat de son domaine privé reste
une option, en vertu de la souveraineté de l’Etat prévu par l’Art 28 de la loi 2008-014 du 23 juillet
2008. Cette situation nous permet de faire l’analyse diagnostique de la prise de décision qui fera l’objet
de l’étude au chapitre suivant.
56
CHAPITRE II
ANALYSE DIAGNOSTIQUE DE LA PRISE DE DECISION
L’accès à la terre est un levier du développement du pays. La prise de décision dans la procédure
du terrain domanial constitue la source à cet accès. Ainsi, la nouvelle loi 2008- 014 du 23 juillet 2008
est un outil essentiel de la prise de décision. Dès lors, malgré le dynamisme et la volonté de
l’administration foncière à la sécurisation foncière rapide pour répondre aux besoins des usagers, nous
pouvons constater des contraintes qui sont devenues faiblesses et menaces pour la prise de décision en
matière d’attribution du terrain domanial. C’est pour cette raison que nous allons identifier les forces,
faiblesses de la prise de décision dans la nouvelle procédure d’acquisition du terrain domanial ainsi
que les opportunités et les menaces auxquels l’administration foncière devra faire face à la prise de
décision.
2.1 Forces
L’administration foncière est chargée de prendre les décisions dans la procédure d’acquisition du
terrain domanial selon les dispositions de la nouvelle loi 2008- 014 du 23 juillet 2008. De ce fait, la
décision prise dans la procédure d’acquisition du terrain domanial a un caractère d’un acte
administratif unilatéral. L’analyse du pouvoir de l’administration foncière ainsi que les dispositions sur
la procédure d’acquisition du terrain domanial dans les textes en vigueur nous permet d’évoquer les
forces liées à la prise de décision à savoir : le pouvoir discrétionnaire de l’administration foncière, la
force probante de la décision, la rapidité de la prise de décision, la participation à la prise décision.
Nous allons voir successivement ces forces.
2.1.1 Pouvoir discrétionnaire de l’administration foncière
En vertu de l’Art 28 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008 : « l’Etat propriétaire, conserve la faculté
d’apprécier l’opportunité de toute cession d’une partie de son domaine privé et reste le seul juge de
refus », l’administration foncière n’est pas obligée d’attribuer d’une partie de son domaine privé aux
demandeurs. Elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire de prendre des décisions hors des règles
établies. Elle agit en toute opportunité sans y être contrainte. La vente de l’Etat de son domaine privé
reste une option.
57
Par conséquent, autre que le droit de préemption, on parle d’un droit de préférence dont le
bénéfice reste soumis à l’appréciation de l’administration foncière. L’avis de décision de rejet de
demande ou rejet de revendication n’est susceptible d’aucun recours.
2.1.2 Force probante de la décision
En principe, la décision prise par l’administration foncière dans la procédure d’acquisition d’une
partie du domaine privé de l’Etat, détient le privilège préalable. Elle est présumée authentique et
sincère. Elle fait foi par elle –même jusqu’à preuve de contraire. En plus, cette décision ayant un
caractère d’un acte administratif unilatéral, s’impose dès son émission par l’autorité administrative
après la publication ou la notification de l’intéressé.
Concernant les actes approuvés, une fois délivré, le titre est inattaquable, intangible, définitif.
Parce qu’il est inattaquable, il ne peut en principe plus être contesté dès qu’il a été délivré. En d’autres
termes, si celui qui l’a obtenu n’était pas le véritable titulaire des droits fonciers, il va quand même
demeurer propriétaire du terrain. Intangible, le titre foncier ne peut pas être modifié, sauf en cas de
rectification, et sous la responsabilité du conservateur foncier. Quant au caractère définitif, il signifie
que le titre foncier s’octroie une seule fois sur la terre concernée, qu’il n’est pas susceptible de
prescription et qu’il n’admet pas de titre concurrent.
2.1.3 Rapidité dans la prise de décision
La prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial devient plus rapide par
l’application des dispositions nouvelles dans la loi 2008- 014. Cela est dû par l’allègement de la
procédure et la réduction du nombre des intervenants dans la prise de décision.
Pour l’allègement de la procédure, les points importants sont les suivants :
• Il n’y a plus de publicité et d’opposition. Dans l’ancienne procédure, le dossier
domanial est affiché pendant 15 jours au niveau du District avant de procéder à la
reconnaissance domaniale, et le PV, un mois à compter du jour de la reconnaissance.
• Du fait du principe de l’antériorité de la demande et notamment des repérages
préalables, la résolution des litiges serait facilitée ainsi que l’instruction de la demande.
Toute demande postérieure est irrecevable jusqu’au sort de la première demande.
Cependant, la demande antérieure prime et est à considérer.
• Diminution du nombre des intervenants dans la prise de décision :
58
Le nombre des intervenants dans la prise de décision est réduit par la suppression de l’intervention
du Premier Ministre dans l’approbation des actes concernant le terrain d’une superficie supérieure à
500 Ha. En effet, la procédure d’élaboration des actes domaniaux devient de plus en plus rapide. .
Dans l’ancienne procédure, il convient de remarquer que pour être approuvé, l’acte ou le rejet
d’opposition devait passer sous le regard du Commissaire Général avant de transmettre au
Gouverneur et /ou du Ministre en charge des Domaines pour arriver enfin au Premier Ministre Chef du
Gouvernement. Alors il ne faut pas oublier que la signature de ces hautes personnalités ne peut être
acquise facilement, il faudrait attendre beaucoup de temps. Ainsi, pour simplifier la procédure, la
compétence du Premier Ministre est attribuée au Ministre chargé des Domaines pour approbation des
actes domaniaux concernant le terrain urbain d’une superficie supérieure à 1000 m2 et le terrain rural
d’une superficie supérieure à 50 Ha.
En contrepartie, le domaine de compétence du Ministre chargé des Domaines s’élargit en matière
d’approbation des actes domaniaux. De plus, la compétence d’approbation est partagée entre deux
autorités seulement, c’est la superficie qui en est le seul critère déterminant. Cependant, les demandes
portant sur les terrains d’une supérieure à 250 Ha ne peuvent être reçues qu’après avis et autorisation
préalable des Instances Supérieures, selon la note ministérielle n° 621/09/MATD/ du 10 Décembre
2009. Par ailleurs, quant aux terrains titrés au nom de l’Etat ou terrains non immatriculés ni cadastrés
non mis en valeur dont la superficie est supérieur à 2500 Ha, la procédure à suivre est celle de la
procédure d’instruction de la demande de terrain de grande superficie suivant le circulaire n° 321/10 /
MATD/ SG/DGSF en date du 25 octobre 2010. Cette procédure nécessite l’intervention de plusieurs
entités ministérielles pour l’autorisation de prospection, et l’étude d’impact du projet envisagé sur
l’environnement avant de se soumettre à l’approbation du Ministre en charge des Domaines.
2.1.4 Participation à la prise de décision
L’autorité compétente n’agit pas seul dans la prise de décision. Les acteurs fonciers collaborent à la
prise de décision sous différent mode de participation à savoir : la responsabilisation des membres de
la commission, la déconcentration de la gestion foncière ainsi que la répartition des tâches des
responsables dans l’administration foncière.
2 1 4 1- Responsabilisation des membres de la commission
Avec les dispositions de la nouvelle loi 2008-014 du 23 juillet 2008, il n’y a qu’une commission
qui se charge de la constatation d’état des lieux au lieu de deux commissions auparavant à savoir : la
commission itinérante présidée par l’agent du service des domaines, et la commission administrative
59
ordinaire présidé par le sous- préfet ou adjoint. Actuellement, l’agent du Service Topographique fait
partie du membre de la commission avec le Président du Fokontany autre que le représentant de la
commune. La commission est présidée par l’agent du service des domaines.
La composition du membre de la commission tient une place importante à la participation
citoyenne dans la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial.
D’une part, le représentant de la commune représente la collectivité décentralisée. D’autre part, la
présence du President du fokontany dans le membre de la commission constitue la participation
citoyenne dans la prise de décision du fait que, la voix du Président du fokontany tant que représentant
du fokonolona dans le PV de la commission indique la voix de la population. Il est à noter que même
si la commission de constatation d’état des lieux n’émet qu’une simple voix délibérative dans la prise
de décision, le PV de la commission est une information de base à la prise de décision dans la
procédure d’acquisition du terrain domanial.
En ce qui concerne le président de la commission, il ne s’agit plus du représentant du district ou
sous préfet mais c’est l’agent du service des domaines. Cette situation est favorable à la prise de
décision dans la mesure où l’agent du service des domaines est expert en matière d’attribution du
terrain domanial par rapport au représentant du district. Ce qui fait que la responsabilité de l’agent du
service des domaines est engagé dans le déroulement normale de la constatation d’état des lieux et
surtout sur les avis et propositions énumérés dans le PV sur le sort du terrain objet de la demande.
2 1 4 2 Déconcentration de la gestion foncière
Le partage du pouvoir dans la prise de décision se manifeste par la déconcentration des
compétences aux services régionaux des domaines. En effet, la déconcentration des compétences aux
Services Régionaux des Domaines est une technique de rapprochement de l’administration foncière
des usagers. Ils peuvent concourir à la facilitation de procédure d’acquisition du terrain domanial.
Ces services sont rattachés à la Direction des Domaines et de Services Fonciers au niveau central. Le
Service Régional des Domaines est dirigé par un Chef de Service Régional. Il a un rang des Chefs de
Services Centraux de la Direction. C’est le pouvoir central qui nomme le Chef de Service Régional
des Domaines. Il peut être assisté par un Adjoint nommé par le Directeur des Domaines et des Services
Fonciers. En principe, les chefs de Services Régionaux des domaines sont des techniciens, des
fonctionnaires compétents qui connaissent bien la gestion foncière en matière d’attribution du terrain
domanial. La plupart de ces agents ont la qualité d’inspecteur des domaines et ayant de l’expérience
sur la matière. Ainsi, la décision prise par cette catégorie d’agents peut être bien fondée.
60
Compte tenu des forces présentées dans la prise de décision dans la procédure d’acquisition du
terrain domanial, dont les plus importantes sont le pouvoir de l’administration foncière par
l’établissement de l’acte unilatéral et la rapidité de la prise de décision avec le partage du pouvoir, il
existe aussi des faiblesses dans la prise de décision que nous allons examiner
2.2 Faiblesses
Les faiblesses dans la prise de décision reposent sur les facteurs qui empêchent la fiabilité de la
décision prise par l’Administration foncière. Il s’agit de la remise en cause de la procédure publique et
contradictoire, le manque du système de contrepoids, ainsi de l’imprécision des textes
2.2.1 - Absence du principe publique et contradictoire
L’absence de la publicité et l’opposition dans la procédure d’acquisition du terrain domanial
constitue un avantage sur l’allègement de la procédure. Pourtant, ce fait engendre des conséquences
sur la fiabilité de la décision prise par l’administration foncière.
La force attachée à la publicité est d’attirer l’attention de tout intéressé, des transactions qui se font
ou se feront sur le terrain, objet de la procédure. La publicité produit à l’égard des tiers un effet de
l’opposabilité. La nouvelle loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008 supprime l’affichage de la demande du
terrain domanial au placard administratif pour faire opposition. Mais le plan accompagné de la
demande du dossier domanial doit porter la mention du repérage préalable en vue de déterminer la
nature juridique ainsi que l’existence ou non de l’empiètement du terrain demande lors du dépôt de la
demande du dossier domanial. En cas d’erreur de repérage préalable, l’absence de publicité dans la
procédure d’attribution du terrain domanial a un impact sur les droits des personnes qui veulent faire
l’opposition mais ils sont empêchés de la faire par l’ignorance de la procédure. Ces personnes
n’auront droit qu’à un recours soit pour annulation du titre de propriété établi, soit pour dommages et
intérêts. Dans ce cas, la décision prise pourra faire l’objet de litige envers la société.
2.2.2 Eloignement des services domaniaux
Les compétences des agents du SRD sont limitées à une étendue de la Région. Tout acte pris en
dehors du ressort territorial de son auteur peut être annulé par le juge pour incompétence quant au lieu.
Les circonscriptions domaniales comprises au niveau de Région sont rattachées directement sous
l’autorité des services régionaux des domaines. Pourtant, chaque Région contient en moyenne deux
circonscriptions domaniales et foncières à l’exception de la Région Analamanga comportant cinq
61
circonscriptions sous son autorité. Ainsi, dans les 22 régions du pays, il n’y a que 35 circonscriptions
domaniales et foncières qui traitent le dossier domanial (Annexe VI). L’insuffisante du nombre de
circonscription au sein de la Région contribue à freiner la conquête du titre foncier, dans la mesure où
cela accroît encore davantage le coût de l’information et des transactions foncières. A cela s’ajoute la
complication du découpage territorial de la région non résolue par l’Etat. De ce fait, la constatation de
l’état des lieux, qui suppose le déplacement du requérant et des agents des services domaniaux va
occasionner, du fait de la localisation géographique des services régionaux, des frais de déplacement
sur plusieurs centaines de km, très souvent à la charge du requérant. A titre d’exemple, dans la Région
d’Anosy, le service foncier à Fort-Dauhpin s’étend à la limite territoriale environ 500 km. En effet, les
usagers rencontrent des difficultés en matière du problème d’éloignement des services administratifs
par rapport aux zones à couvrir. Souvent, les terrains concernés par les demandes des usagers sont très
éloignés des services fonciers déconcentrés
2.2.3 Faiblesse du système de contrepoids
En vertu des prérogatives de l’administration foncière en matière d’attribution du terrain domanial,
le contrôle de l’action de l’administration foncière pour protéger l’intérêt des usagers ainsi que l’intérêt
général du pays semble être insuffisant. Cela est dû à la dualité de la juridiction compétente ainsi que
la dualité de la nature juridique de la Région.
2 2 3 1 Dualité de la juridiction compétente
Les actes domaniaux approuvés par l’autorité compétente selon le cas sont des actes unilatéraux.
L’administration foncière a l’initiative de prendre des mesures, c’est son autonomie. Cependant, le
pouvoir discrétionnaire de l’administration est toujours soumis au droit. Elle est soumise à des
contrôles et agit pour l’intérêt général. En vertu du caractère souverain de l’Etat, la décision de rejet
de demande n’est susceptible d’aucun recours. Le recours pour excès de pouvoir est possible, et dans
les délais de trois mois à partir de la notification pour l’acte individuel devant la juridiction
administrative. Ce recours constitue la sanction du principe de légalité. Il est ouvert contre toute
décision administrative sans qu’il soit besoin qu’un texte particulier le prévoit. Même si la loi déclare,
à propos d’un acte administratif qu’il n’est pas susceptible de recours. Le recours permet aux usagers
d’obtenir l’annulation d’une décision illégale prise par l’autorité administrative. Pour cela, il faut au
moins une des conditions suivantes : acte illégal ou entaché d’illégalité, incompétence, vice de forme
62
de l’acte8, violation de la loi, détournement de pouvoir. Le juge de l’excès de pouvoir ne peut prendre
aucune autre décision que celle prononçant l’annulation de l’acte, en vertu du principe de la séparation
de l’autorité administrative et la juridiction administrative.
Par ailleurs, l’Etat agit comme des particuliers en matière d’attribution du terrain domanial, le
Tribunal compétent c’est le Tribunal Civil9.
Ce qui provoque la dualité de la juridiction compétente (Juridiction Civile et Administrative). De ce
fait, l’Administration peut évoquer le principe de la liaison de compétence et du fond pour que les
responsables de l’administration ne soient pas préjudiciables. Cette situation montre qu’il y a un
déséquilibre de puissance entre l’administration et les usagers dans la décision sur l’attribution du
domaine privé de l’Etat. Le système de contrepoids envers le pouvoir discrétionnaire de
l’administration foncière est faible, et ne peut pas protéger l’intérêt des usagers.
Outre l’absence du contrôle de la légalité que nous avons constaté, le contrôle de l’action de
l’administration foncière présente aussi des défaillances par la dualité de la nature juridique de la
Région.
2 2 3 2 Dualité de la nature juridique de la région
Il est rappelé que selon l’art 56 de l’ancienne loi n° 60-004 du 15 juillet 1960, trois autorités sont
compétentes pour approbation des actes domaniaux : le Ministre en charge des Domaines, et le sous-
Préfet ou Préfet et le Premier Ministre selon les cas. Mais depuis la deuxième République, à vrai dire
depuis 1977, le changement de structure écarte la compétence du sous-préfet, ou du préfet en matière
d’approbation. Ce rôle est dévolu aux représentants élus. Alors qu’ils n’ont pas reçu de formation
adéquate en la matière. C’est pourquoi, l’administration foncière ne veut pas leur soumettre ces actes,
elle le fait procéder au niveau du Président Faritany. C’est l’Art 10 de l’ordonnance n°83- 030 du 27
décembre 1983 qu’il a prévu, et ensuite un décret n°2001-611 du 06 juillet 2001 qui donne la
compétence aux gouverneurs des provinces autonomes .Actuellement, l’art 27 de la loi 2008-014 du 23
juillet 2008 prévoit la compétence du représentant de la Région en matière d’approbation des actes
domaniaux concernant :
-les terrains ruraux d’une superficie inférieure ou égale à 50 Ha
-les terrains urbains d’une superficie inférieure ou égale à 1000 m2
8 Art 61 de la loi 60-004 du 15 février 1960, stipule que : « les titres et autres actes délivrés après les procédures instituées seront définitifs et inattaquables » 9 Art 24 de la loi 2008-014du 23 juillet 2008 précise que « tout litige relatif à l’application de la présente concernant
un droit réel immobilier soulevé soit par l’Administration , soit par un particulier relève de la compétence exclusive du
Tribunal Civil
63
Pourtant, le représentant de l’Etat au niveau de la Région a une double casquette du fait que la
Région est à la fois une circonscription de l’administration d’Etat et une collectivité territoriale
décentralisée. En application de cette loi, le décret n°2004-859 du 17 septembre 2004 (fixant les règles
relatives à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions des Régions) prévoit, en son article 1,
que la Région :
• en tant que Collectivité territoriale décentralisée, est composée de Communes ;
• en tant que Circonscription administrative, comprend des Districts dont les limites
territoriales coïncident avec celles des anciennes sous-préfectures.
L’article 2 de la même loi, en fixant les modalités de constitution des responsables de l’exécutif,
donne une illustration parfaite de la nature de circonscription administrative de la Région. Ces
responsables sont en effet tous nommés par décret du Président de la République pris en Conseil des
Ministres sur proposition conjointe du Ministre chargé de l’Intérieur et du Ministre chargé de la
Décentralisation. Il s’agit là des modalités contraires à celles de la constitution de l’exécutif d’une
collectivité territoriale décentralisée.
La double nature juridique de la Région s’analyse également à travers la dualité des domaines
d’attributions de Chef de Région fixées par deux articles du décret en question. Il exerce :
• aux termes de l’article 4, des attributions de premier responsable de l’exécutif régional ;
• aux termes de l’article 8, des fonctions de représentant de l’Etat et du Chef du
Gouvernement et chacun des membres du Gouvernement.
Cette double attribution du chef de Région entraîne la confusion de pouvoir en matière
d’attribution du terrain domanial sur la déconcentration et la décentralisation de la gestion foncière. En
effet, le contrôle de l’action de l’Administration foncière effectué par le Délégué Général du
Gouvernement au niveau de la Région n’est pas véritable, car il est à la fois juge et partie. La précision
des textes sur ce point est primordiale pour la bonne prise de décision dans la procédure d’acquisition
du terrain domanial.
2.2.4 Imprécision des textes
Dans la prise de décision, les textes jouent un rôle important, car c’est un outil de travail des
acteurs fonciers dans l’étude du dossier de demande d’acquisition du domaine privé immobilier de
l’Etat. Étant donné que l’Administration est soumise au principe de légalité, le respect des normes est
nécessaire pour la légalité de décision prise par l’Administration foncière. De ce fait, la décision prise
en matière d’attribution du terrain domanial doit être conforme aux dispositions du décret n°2010-233
du 20 Avril 2010 fixant les modalités d’application de la loi n°2008-014 du 23 juillet 2008 sur le
64
Domaine privé de l’Etat, des collectivités Décentralisées, et des Personnes morales du droit public.
Cependant, l’application de ce décret dans le traitement du dossier de la demande d’acquisition d’une
partie du domaine privé de l’Etat rend difficile par les responsables à cause de l’imprécision de
certains éléments à savoir : sur le délai de la convocation, la définition de la durée permanente en
matière de condition de classification des terrains privés non titrés.
D’une part, le délai de la convocation de l’intéresse avant la constatation d’état des lieux n’est pas
fixé dans les textes. En principe, 15 jours avant la constatation de l’état des lieux, mais par l’absence
de précision de ce délai, le responsable est libre d’envoyer la convocation au moment où il veut.
Pourtant, la conséquence de cet acte est ressentie dans la prise de décision, car l’absence des intéressés
ou les voisins ou les revendicateurs lors de la constatation d’état des lieux remet en cause l’authenticité
du PV de la commission. Pourtant, on sait que ce PV est la base de l’information dans la prise de
décision en matière d’attribution du terrain domanial.
D’autre part, concernant les conditions de classification des terrains privés non titrés qui sont
exclus de la compétence du Service des domaines, l’Art 33 de la loi 2005-019 sur les statuts de la terre
stipule que : « favorable des terrains, urbains comme ruraux, sur lesquels sont exercés des modes de
détention du sol se traduisant par une emprise personnelle ou collective, réelle, évidente et permanente,
selon les usages du moment et du lieu et selon la vocation du terrain, qui sont susceptibles d’être
reconnus comme droit de propriété pour un acte domanial ». C’est le service administratif compétent
de la collectivité décentralisé qui en charge. La nature de l’occupation du terrain est alors déterminée
par l’emprise personnelle ou collective, réelle, évidente et permanente. Pourtant, le texte ne précise pas
la durée « permanente » de l’emprise. En effet, les agents font la classification à son appréciation.
Face à l’imprécision des textes sur certaines questions, le traitement du dossier de la demande
d’acquisition d’une partie du domaine privé de l’Etat laisse à l’appréciation personnelle des agents.
Ces faiblesses conduisent les responsables dans le traitement inégalitaires des agents. La prise de
décision est menacée par l’abus de pouvoir des responsables ainsi que le non maîtrise de l’attribution
du terrain
2.3 Menaces
Les menaces dans la prise de décision concernent la décision abusive de l’autorité compétente, la
spéculation foncière, le traitement inégalitaire des usagers.
65
2.3.1 Décision abusive de l’autorité
En vertu du droit souverain de l’Etat que lui a conféré l’article 28 de la loi n° 2008 014 du 23
juillet 2008: « l’Etat, propriétaire, conserve la faculté d’apprécier l’opportunité de toute cession d’une
partie de son domaine privé et reste le seul juge de refus », la décision de rejet de demande ou
d’opposition de l’Administration n’est plus susceptible d’aucun recours.
L’administration foncière décide souverainement, au vu des avis de la commission et des services
techniques à l’attribution du terrain domanial. Mais il arrive parfois que cette autorité a passé outre
sans les considérer, elle garde sa propre conviction même si cela ne correspond pas à la réalité.
Le problème apparaît notamment en matière de rejet de demande et d’opposition, parce que le
requérant ne peut pas faire l’objet de recours autre que gracieuse (non judiciaire).
Il est vrai que ce rejet doit être motivé, mais l’on n’est pas obligé d’annoncer cela au demandeur
déchu, la conviction de l’administration ne doit pas être établi au grand jour pour éviter la polémique.
D’ailleurs, la décision prise en connaissance de cause n’est pas en principe susceptible de revenir.
Mais il faut prendre des précautions car cela risque d’inciter au soulèvement public
2.3.2 Traitement inégalitaire des usagers
Le principe de l’égalité des citoyens devant la loi et les autorités publiques a une portée très large.
En ce qui concerne les usagers, il s’applique tant aux charges du service qu’à son bénéfice. Tout
particulier, dès lors qu’il remplit les conditions légales, a le droit d’obtenir la prestation que le service
fournit. Toutefois, face au pouvoir discrétionnaire de l’administration foncière dans la prise de
décision, l’attribution du terrain dépend de l’appréciation de l’administration foncière. De plus, l’acte
établit par l’administration foncière est un acte unilatéral, selon sa volonté d’agir ou non à l’attribution.
Par conséquent, cette situation risque de traitement inégalitaire des demandeurs d’acquisition du
terrain domanial. Même si les usagers remplissent les conditions nécessaires dans l’attribution du
terrain, la décision finale d’attribution revient à l’appréciation de l’autorité compétente. Cette situation
est favorable à la corruption
2.3.3 Corruption
Il est à noter que l’administration foncière est réputée parmi les plus corrompue dans le Ministère
ou secteur public. La corruption dans le traitement du dossier domanial est une source d’inégalité du
traitement des usagers. Puisque l’attribution du terrain est une option pour l’administration foncière,
les usagers qui veulent acquérir des terrains essaient par tous les moyens possibles de faire
l’administration à l’attribution du terrain entre autre la corruption.
66
Ainsi, certains agents reçoivent les pots de vin pour faire le travail tel qu’attendu les usagers. A
l’inverse, certains agents corrompus exigent de l’argent pour effectuer les services normalement
gratuits pour orienter une décision d’attribution ou non du terrain domanial. Enfin, du fait de
l’insuffisance financière de l’administration, les frais de transport des membres de la commission de
constatation d’état des lieux sont aux soins des requérants. Certains requérants donnent le plus avec un
bon accueil lors de la constatation, certains agents ont la dette morale et orientent l’avis et proposition
dans le PV au profit des requérants.
2.3.4Spéculation foncière
Les innovations apportées par la loi n°2008-014 du 23 juillet 2008 vont occasionner la spéculation
foncière tant au niveau du principe de la priorité du premier demandeur, ainsi qu’au mode d’attribution
du terrain. Etant donné que la priorité n’est accordée qu’au seul premier demandeur. En effet, ceux qui
ont accès à l’information foncière bénéficient plus que ceux qui n’en ont pas. Quant au mode
d’attribution du terrain domanial, les conditions de vente des terrains non mis en valeurs sont
supprimées. Le terrain est attribué par vente définitive au demandeur si la superficie est inférieure à 10
Ha. Dans ce cas, il n’y a pas de contrôle de mise en valeur, l’acquéreur est libre de jouir son droit de
propriété. Par contre, pour la superficie supérieure à 10Ha, la vente est assortie à des conditions du
cahier des charges fixant les droits et obligations du demandeur. Pour échapper de ce cahier des
charges, les spéculateurs choisissent de demander d’acquérir par fraction le domaine privé de l’Etat à
la limite d’une superficie inférieure à 10 Ha. Ainsi, ils peuvent céder immédiatement l’immobilier sans
l’engagement de mise en valeur afin de gagner du profit. Cependant, la spéculation foncière a un
impact important dans la prise de décision d’attribution du domaine privé de l’Etat sur la fixation du
prix du terrain. Le prix du terrain prévu par la fourchette du prix est dévalué du fait de l’action des
spéculateurs. Il est donc nécessaire de prendre de précaution sur le contrôle de distribution du terrain.
De ce qui précède, la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial risque
d’influencer par l’abus du pouvoir discrétionnaire de l’administration, la corruption au profit des
riches, les mieux informés, ceux bénéficient des relations. En contrepartie, la prise de décision dans la
procédure d’acquisition du terrain domanial procure des opportunités.
67
2.4 Opportunités
L’application de la nouvelle loi n° 2008-014 du 23 Juillet 2008 par l’administration foncière dans
la prise de décision met en évidence des opportunités à savoir : la souveraineté nationale,
l’intensification de la sécurisation foncière, la garantie du développement socio-économique.
2.4.1 Souveraineté nationale
La prise de décision dans la procédure d’attribution du terrain domanial renforce la souveraineté
nationale. C’est une prérogative de la puissance publique d’attribuer ou non à un requérant une portion
du domaine privé de l’Etat par l’application des textes en vigueur L’attribution d’un terrain est un
choix de l’administration foncière en vertu de l’art 28 de la dite loi : « L’Etat apprécie librement
l’opportunité de toute cession d’une partie de son domaine privé et reste seul juge du refus ». Par
ailleurs, en matière de la gestion du terrain domanial, l’Etat agit comme des particuliers du fait que les
biens du domaine privé immobilier de l’Etat sont soumis à la législation de droit commun des contrats
et des biens. L’Etat détient un droit de préférence dont le bénéfice reste soumis à l’appréciation de
l’Administration. En effet, la décision de rejet de demande, ou d’opposition n’est susceptible d’aucun
recours. De plus, cette souveraineté nationale garantit l’unicité nationale à travers l’égalité de tous
devant le service public, ainsi que la sécurisation foncière par la délivrance du titre foncier.
2.4.2 Intensification de la Sécurisation foncière
L’administration foncière est chargée de mettre en œuvre l’objectif principal de la politique
foncière. Cet objectif vise à répondre à la demande massive en sécurisation foncière, dans de brefs
délais et à des coûts ajustés au contexte économique, par la formalisation des droits fonciers non écrits
et par la sauvegarde et la régularisation des droits fonciers écrits. La décision d’octroi du terrain
domanial aboutit à la délivrance du titre foncier. L’intérêt de ce titre est double : d’une part, il permet
de mettre en évidence l’importance qui s’attache dorénavant dans l’esprit des usagers à avoir entre ses
mains un document qui établit non seulement un droit précis, légalement défini, mais aussi une
légitimité juridique ; d’autre part, il établit une capacité. En effet, le titre est inattaquable, définitif, et
intangible. C’est une garantie du droit réel de propriété. L’allègement de la procédure encourage les
usagers à introduire plus de demandes d’immatriculation, du fait que le raccourcissement des délais de
la procédure permet aux usagers d’obtenir rapidement leur titre. A titre d’exemple : si le Service des
Domaines a réalisé 300 000 titres en cent ans d’existence, avec l’application de la nouvelle procédure,
le Service a réalisé 200 000 titres dans deux ans (2008-2010). Cette reforme améliore le
développement socio-économique du pays.
68
2.4. Garantie de la durabilité du développement socio-économique du pays
La décision prise dans l’attribution d’une portion du domaine privé de l’Etat influence le
développement socio-économique du pays. Elle favorise l’investissement privé national et étranger,
l’accroissement de la production agricole ; la gestion, la protection, la restauration et le
renouvellement des ressources naturelles. D’abord, l’accès à la terre permet aux paysans d’augmenter
sa production agricole afin d’assurer la sécurité alimentaire et d’augmenter les devises du pays par
l’exportation des produits à l’extérieur. Quant à l’investissement privé national et étranger, les
investisseurs contribuent à la croissance économique par l’amélioration les recettes fiscales du pays,
la réduction du taux de chômage par la création de l’emploi, et l’amélioration de l’infrastructure dans
le pays. Enfin la décision dans l’attribution d’une portion du domaine privé de l’Etat a un impact dans
la société. Elle réduit les conflits fonciers dans la mesure où elle est prise avec transparence et équité.
L’analyse diagnostique de la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial
met en évidence les points suivants : la souveraineté de l’Etat dans l’établissement d’un acte domanial
à caractère unilatéral par le pouvoir discrétionnaire de l’administration foncière, l’amélioration de la
prise de décision par l’allègement de la nouvelle procédure. Cependant, la suppression de l’opposition
et du droit de recours judiciaire affaiblit le contrôle de l’action de l’administration foncière en matière
de l’attribution du terrain domanial. À cela s’ajoute la dualité de la nature juridique de la Région ainsi
que l’imprécision des textes dans certaines questions nécessaires au traitement de la demande du
dossier domanial. Par conséquent, L’abus du pouvoir de l’autorité, le traitement inégalitaire qui
favorise la corruption et la spéculation foncière ont une influence dans la prise de décision. Pourtant,
la mise en œuvre de la politique foncière par l’administration foncière constitue une opportunité à la
sécurisation foncière massive, et au développement socio-économique en plus de la souveraineté
nationale. Compte tenu de cette diagnostique, il nous est utile d’examiner les problèmes liés à la prise
de décision afin de satisfaire les besoins en terre des usagers, protéger l’intérêt général du pays.
69
CHAPITRE III
ANALYSE DES PROBLEMES LIES A LA PRISE DE DECISION
L’analyse des problèmes liés à la prise de décision est axée sur deux niveaux à savoir : au niveau
de l’organisation, au niveau des relations extérieures à l’administration foncière. Chaque niveau
représente des problèmes liés à la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain
domanial. Cette étude nous permet de voir les causes et les effets de ces problèmes à la prise de
décision.
3.1 Au niveau de l’organisation
L’analyse des problèmes au niveau de l’organisation concerne sur la fiabilité des informations
ainsi que sur le problème de sous administration dans les Services Foncier. Ces problèmes ont des
répercussions sur la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial à savoir le
risque d’augmentation d’erreur et le retard dans la prise de décision, et les effets dans la société.
3.1.1 Non fiabilité des informations
L’information est considérée comme une matière première dans la prise de décision. La
disponibilité des informations suffisantes conditionne la qualité de la décision prise ainsi que
l’efficacité du travail des agents Nous constatons qu’au niveau de l’autorité supérieure, seule
l’instruction administrative est prévue. Le défaut de la qualité de l’information nécessaire à la prise de
décision provient à la fois de la faiblesse de l’organisation de l’administration foncière et des
problèmes extérieurs aux Services Fonciers à travers les irrégularités commises par les usagers.
3 1 1 1 Non mise à jour des informations foncières
Du fait de l’importance des demandes d’acquisition des terrains domaniaux en cours ou en instance
d’instruction qu’on estime à plus de 500 000 les demandes de titres en attente dans les Services
Fonciers, certaines de ces demandes sont parfois très anciennes et ne correspondent plus à une
demande effective de reconnaissance de droit de propriété. De plus, la mauvaise qualité de l’archive
favorise l’indisponibilité de l’information. Beaucoup de dossiers dans les archives sont détruites. Par
conséquent, les pièces dans les dossiers ne sont pas mises à jour, et incomplètes. Les informations
nécessaires à la prise de décision ne correspondent plus à la réalité. Il en est ainsi, l’existence de la
connexité des demandes. Cela est dû à l’empiètement des terrains objet de la demande à d’autres à
70
cause d’illisibilité du repérage du plan, ainsi que l’application du principe de la réception de toutes les
demandes déposées sur le même terrain sous l’égide de l’ancienne loi n° 60- 004 du 15 février 1960
malgré la nouvelle disposition de la loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008 qui met l’accent sur la priorité
accordée au premier demandeur. En effet, cette situation peut induire les décideurs en erreurs lors de
la prise de décision.
Concernant le PV de constatation dressé par les membres de la commission (ANNEXE V), il arrive
que ce PV ne soit pas conforme à la situation réelle du terrain (la consistance, les auteurs et la date de
la mise en valeur du terrain). Pourtant, les autorités supérieures chargées de prendre de décision de
principe ou préalable se contentent des éléments versés au dossier d’acquisition du terrain domanial.
Son travail se limite à l’apparence. Au vu du PV de la constatation de l’état des lieux, les autorités
supérieures prennent la décision de principe et la décision préalable compte tenu des avis émis par les
membres de la commission. La fiabilité du PV de constatation conditionne la bonne prise de décision
par les acteurs fonciers.
3.1.1.2 Les irrégularités commises par le requérant
Le requérant peut fausser le cours de la procédure en procédant à des manœuvres dilatoires,
frauduleuses et dolosives. Par exemple, le requérant ne donne pas toutes les informations nécessaires
dans sa réquisition du terrain domanial. Lorsque les manœuvres sont constatées, la procédure s’arrête
et si le titre foncier était délivré, il pourra faire l’objet d’un anéantissement de son effet soit par retrait
ou annulation du titre foncier établi.
Il est généralement constaté que lorsque l’opération de bornage a été effectuée par le géomètre, le
procès-verbal et le plan établi, le requérant procède ultérieurement au déterrement des bornes aux fins
d’agrandir la superficie de son terrain. Lorsque les riverains se rendent comptent de ce comportement
déloyal, ils s’adressent généralement au service topographique pour qu’il commette le géomètre ayant
effectué les opérations de bornage afin de rectifier les limites du terrain. D’autres s’adressent
directement à la juridiction civile pour atteinte à la propriété privée, lorsqu’ils n’ont pas trouvé un
terrain d’entente.
La prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain domanial peut rencontrer des
difficultés lorsque les informations ne sont pas pertinentes. Il en est ainsi que les pièces versées dans le
dossier domanial ne sont pas complètes. Pour le cas du terrain en héritage, les héritiers ont droit à
inscrire sur le terrain lors de la procédure d’instruction du terrain domanial. De ce fait, le requérant
représentant des héritiers doit verser les pièces d’hérédité à savoir : procuration des héritiers, acte de
71
notoriété, lettre de désistement pour ceux qui ne veulent pas acquérir le terrain. Il en est de même
pour les sociétés qui demandent d’acquérir un terrain domanial, la procuration du mandataire est
nécessaire pour complément du dossier. L’absence de ces pièces rend la décision d’attribution du
terrain au profit du requérant sans compter les autres membres ou héritiers. Cette situation peut
provoquer des conflits sociaux après l’obtention du titre.
3.1.1.3 Effets dans la prise de décision
3.1.1.3.1 Augmentation de risque d’erreur
La vérification des pièces versées dans le dossier domanial joue un rôle important dans le
traitement du dossier. Lorsque le CCDF ne détecte pas les pièces manquantes ou les irrégularités, il
appartient aux autorités supérieures de vérifier la régularité et la conformité de la procédure
d’instruction du dossier domanial. Cependant, la vérification reste sur l’instruction administrative.
Autrement dit, la vérification ne consiste pas à faire la descente sur terrain pour contrôler la réalité
mais elle repose sur les pièces versées dans le dossier. Ainsi, lorsque les informations versées dans le
dossier ne sont pas fiables ou mises à jour, elles peuvent induire en erreur les responsables qui
prennent la décision.
3.1.1.3.2 Retard dans la prise de décision d’attribution
Cette étude a permis de constater que lorsque les responsables à l’échelon supérieure trouvent que
les pièces nécessaires à la prise de décision ne sont pas versées dans le dossier, ils ne prennent pas tout
de suite la décision, mais attendent le versement des pièces manquantes au dossier domanial. De ce
fait, ils retournent le dossier à la CIRDOMA par soit transmit. C’est le CCDF qui s’en charge d’aviser
le requérant pour le complément du dossier. Dès que le requérant verse les pièces exigées, le circuit du
dossier revient à la procédure normale. Ce va- et -vient du dossier prend beaucoup du temps.
Par ailleurs, pour la perte du dossier domanial, le requérant est invité à reconstituer le dossier. Cela
engendre le mécontentement des usagers. Le traitement ne commence qu’après le dépôt du dossier
constitué. En effet, cette situation entraîne le retard de la prise de décision dans la procédure
d’instruction du terrain domanial.
3.1.1.3.3 Effets dans la société environnementale
Les défauts de la qualité des informations versées dans le dossier le requérant, ou par les membres
de la commission ou les tiers (chef fokontany) peuvent fausser la décision prise par l’autorité
compétente, et par la suite créer des tensions et des conflits entre les usagers ou entre les citoyens.
72
Par exemple, il peut arriver qu’un terrain soit immatriculé à la place d’une autre. Ce, du fait des
agents intervenants à la procédure qui n’ont pas examiné minutieusement le dossier, soit parce qu’ils
étaient corrompus ou par simple négligence. Dans cette situation, le conflit naît quand le détenteur du
titre foncier vient d’effectuer les travaux sur le terrain. Il arrive que des conflits sanglants surviennent.
Un autre conflit peut naître lorsque le terrain immatriculé ne respecte pas les limites initiales du terrain
et empiète sur le terrain du voisin. Pire encore, est le fait que les intervenants à la procédure ne
respectent pas la classification des différents domaines de la terre et délivrent le titre foncier sur le
domaine public de l’Etat. Les détenteurs de ces titres fonciers seront plus tard retirés et jetés dans la
rue sans aucune indemnité. En somme, les irrégularités commises par les responsables des Services
Fonciers ont des conséquences néfastes dans la société.
En effet, la qualité d’information joue un rôle important dans la prise de décision. Son défaut se
répercute sur la qualité de la décision prise, et par la suite sur le développement économique et social
du pays. En outre, le problème de sous administration constitue une faiblesse dans la prise de décision
d’attribution du terrain domanial au sein des services fonciers. Il s’agit des problèmes de personnel,
moyens matériels, moyens financiers.
3.1.2 Problèmes du personnel
Le problème au niveau du personnel repose sur l’insuffisance des effectifs et de qualité.
D’une part, l’insuffisance du personnel fait réellement sentir dans l’administration foncière. Les
agents qui partent en retraite ou décédé ne sont pas remplacés. Pourtant, le nombre des dossiers
domaniaux ne cessent d’augmenter au fil du temps. Ainsi, les agents en fonction travaillent plus qu’il
ne faut, car ils doivent répondre promptement aux attentes des usagers. Avec une grande demande
adressée à un personnel insuffisant, le traitement des dossiers risque de se faire quelques fois à la hâte,
ce qui peut provoquer des erreurs ainsi que des situations de corruption (ANNEXE VI). Dès lors, la
prioritaire du traitement des demandes d’acquisition des terrains domaniaux de particuliers peut
aboutir facilement à « un marchandage » entre usagers et agents du service des domaines, et ce à tous
les niveaux et stades d’avancement du dossier. Un exemple d’insuffisance en personnel est l’existence
du personnel au sein du service des domaines qui est à la retraite, mais il continue d’exercer ses
fonctions, en attendant que son remplaçant y soit affecté, ce qui est contraire au nouveau statut de la
fonction. Pour les autres cas, cette insuffisance entraîne le cumul de fonctions du personnel, en
l’occurrence, le cas d’Ihosy, Ihorombe, Androy, le conservateur prend à la fois le rôle de CCDF et du
chef de Service Régional des Domaines.
73
Par ailleurs, l’analyse du Rapport de suivi d’évaluation des Services Fonciers en mois de
Novembre 2010 nous montre que le problème du personnel ne réside pas du tout au niveau des
insuffisances des effectifs pour l’inspecteur des domaines, mais sur la répartition de ces agents dans
toutes les circonscriptions. Ainsi, la circonscription à Toliary dispose 4 inspecteurs, par contre, celle
d’Ihosy n’a qu’un seul inspecteur qui accomplisse en même temps le travail du
contrôleur .Cependant, en moyenne chaque circonscription doit disposer deux inspecteurs. Le meilleur
déploiement des inspecteurs s’avère être utile.
D’autre part, en plus d’être de quantité insuffisante, une bonne partie du personnel ne semble pas de
bonne qualité. Au cours des activités de collectes des informations menées sur le terrain, il est apparu
que certains agents ne maîtrisent pas grand-chose dans leur domaine. Il s’agit pour la plupart du
personnel emprunté à d’autres corps, ou alors recruté sur le tas, étant donné que la plupart du personnel
aux Services Fonciers est des ECD et EFA qui n’ont pas reçu de formation adéquate en matière
domaniale10.
En outre, certains agents ne disposent pas de nouvelle loi n° 2008-014 du 23 juillet 201011 qui
indique la nouvelle procédure d’acquisition du terrain domanial. De ce fait, ils continuent de travailler
sur l’ancienne loi n°60-004 du 15 février 1960 dans le traitement du dossier domanial. Cette situation
risque d’induire en erreur à la prise de décision en matière d’attribution du terrain domanial.
Concernant les membres de la commission, outre l’agent du service des domaines, certains
représentants de la commune, ou chef Fokontany n’ont pas reçu de niveau d’instruction requis,
d’autres sont illettrés. Pourtant, l’établissement du PV de constatation nécessite leur avis et signature
ou empreinte digitale. Les autres membres risquent de profiter de cette situation à émettre des avis qui
ne sont pas consentis par les autres. En effet, la voix de la population, ou la collectivité territoriale
décentralisée est remise en cause dans la prise de décision. En plus, chaque membre n’est pas du
même niveau d’information lors la constatation d’état des lieux en matière d’attribution du terrain
domaniale. Cela peut créer de divergence d’opinion dans l’émission des avis et propositions sur le sort
du terrain objet de la demande lors de l’établissement du PV de constatation..
3.1.3 Insuffisance des moyens matériels
Les matériels constituent les moyens utilisés dans l’accomplissement du service rendu aux usagers.
Au sein des Services Fonciers, nous avons constaté que les matériels sont non seulement insuffisants
mais en mauvais état. Les services fonciers souffrent de l’insuffisance des moyens techniques, du
moins pour ce qui est des services extérieurs ou déconcentrés. L’on note dans différents services
10 97 agents sont des ECD, et 49 des EFA : source Service Personnel à la DDSF 11 Rapport de suivi d’évaluation des Services Fonciers en mois de novembre 2010
74
déconcentrés, la vétusté des locaux, l’absence des outils de travail, l’insuffisance des bureaux pour les
responsables de service, l’absence ou la mauvaise tenue des registres. Le matériel nécessaire pour le
bon fonctionnement des services fonciers est quasi-inexistant. Ce problème survit au lendemain de la
reforme de 2005. Les dossiers de demande d’acquisition du terrain domanial en instance, nombreux ne
suffisent plus dans les placards qui sont fabriqués pour eux. Par conséquent, les dossiers sont entassés
à même le sol dans un coin du bâtiment abritant le service. Les agents se débrouillent tant bien que mal
à trouver des solutions pour y remédier.
Par ailleurs, le manque de matériel oblige parfois certains géomètres à utiliser la fronde et la corde
pour procéder à la délimitation des terrains, ce qui rend les informations sur le plan imprécis, provoque
l’empiètement du terrain. Enfin, l’absence des véhicules de services pour les membres de la
commission consultative à exercer ses fonctions a contraint les Services Fonciers à faire supporter les
frais de transport et dans certaines circonstances, les frais d’hébergement des membres de la
commission par les usagers. Cette méthode influence la corruption des membres du fait de l’existence
de la dette morale envers les usagers. Par conséquent, l’avis ou proposition sur le sort du dossier doit
orienter au profit des requérants. Les responsables et les autorités compétentes ne savent pas la réalité
sur terrain. Ils se réfèrent sur les informations contenues dans le PV avant de prendre la décision.
3.1.4 Problèmes financiers
Les moyens financiers qui manquent cruellement dans ce domaine sont aussi des fonds destinés au
fonctionnement général et quotidien des Services Fonciers. Les crédits alloués au fonctionnement de
ces services sont très insuffisants malgré les recettes domaniales perçues. De plus, les partenaires
techniques et financiers internationaux (Banque Mondiale, MCA) ont suspendu leurs financements de
la reforme foncière à la suite de la crise institutionnelle.
En effet, dans les Services Fonciers, l’usager est obligé de supporté des frais de diverses natures. Il
en est ainsi, autre que le frais de transport pour la constatation de l’état des lieux, le frais
d’immatriculation préalable du terrain domanial au nom de l’Etat Malagasy prescrit en cas de
repérage illisible est à la charge du demandeur. Pourtant aucune décision d’attribution au profit du
demandeur n’a été encore prise. Le fait d’immatriculer à ses frais le terrain en cause n’engage en aucun
cas l’Administration à attribuer à l’intéressé le terrain demandé. Il ne s’agit que d’une simple
instruction destinée à déterminer la nature juridique du terrain et d’en identifier les empiètements
éventuels. Avant de procéder à l’immatriculation, le demandeur devrait ainsi déclarer séparément ou
dans sa réquisition que le fait d’immatriculer le terrain au nom de l’Etat ne constitue pas une promesse
d’attribution à son profit.
75
3.2 Au niveau des relations extérieures
La prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial se fait par la collaboration
de l’administration foncière avec les services externes. L’articulation de ses actions avec les acteurs
fonciers pose du problème dans la prise de décision. En plus, il y a lieu de remarquer que la
communication avec les usagers est insuffisante sur l’application de la nouvelle loi n° 2008-014 du 23
juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, les collectivités décentralisées et les personnes morales du
droit public.
3.2.1 Non coordination des activités entre les acteurs fonciers
La non coordination des activités entres les acteurs fonciers se manifestent par l’absence de
cohérence et harmonisation des textes sur les responsabilités des acteurs fonciers entre autres : le
service de l’aménagement du territoire, la Commune, la Région, et l’EDBM.
D’abord, avec les dispositions de la nouvelle loi n°2008- 014 du 23 juillet 2008, sont considérés
comme terrains urbains, les terrains situés dans les périmètres des communes urbaines. En effet, tous
les terrains en dehors de la commune urbaine sont considérés comme terrains ruraux. Cette disposition
facilite le travail des responsables à fixer le prix du terrain selon le modèle de la fourchette de prix en
vigueur. Cependant, l’avis du service de l’aménagement du territoire est obligatoire avant la prise de
décision préalable par les autorités supérieures dans la procédure. En matière de l’aménagement du
territoire, il existe un plan d’urbanisme pour les terrains urbains, tandis qu’un schéma d’urbanisme
pour les terrains ruraux. Face à la nouvelle définition des terrains urbains, le service de l’aménagement
du territoire doit se conformer avec cette définition pour mettre le plan d’urbanisme sur les terrains
urbains ainsi que le schéma d’urbanisme pour les terrains ruraux. En plus, pour qu’il y ait une
coordination de l’action entre les services Fonciers et le service de l’aménagement du territoire, la
nouvelle définition des terrains urbains doit être en cohérence avec décret n° 2011-0042 du 26 Janvier
2011 portant le classement des communes en communes urbaines et en communes rurales.
Ensuite, concernant la dualité de la procédure sur l’efficacité d’un processus d’accès à la terre,
guichets fonciers d’un côté, les services domaniaux de l’autre, ne peut être en soi un facteur de
sécurisation d’accès à la terre jusqu’à présent. La cohérence et l’harmonisation entre les deux
procédures restent à prouver. Ainsi, en matière de dotation des terrains aux collectivités décentralisées,
le conflit de compétence surgit entre la compétence du chef de Région et le Maire. Le chef de Région
est compétent pour l’approbation des actes domaniaux concernant les terrains ruraux d’une superficie
inférieure ou égale à 50 Ha, et les terrains urbains d’une superficie inférieure ou égale à 10A. Pourtant,
76
le Maire est compétent de délivrer de certificat foncier sur les terrains issus de sa compétence
territoriale.
Enfin, l’articulation entre différents acteurs et services domaniaux. Les guichets fonciers dépendent
en premier du PNF (Programme National Foncier), les services domaniaux centraux continuent à gérer
la procédure classique d’immatriculation foncière, l’EDBM se charge de délivrer de manière rapide les
certificats fonciers
s en faveur des investisseurs. La question a été soulevée un certain nombre de fois de savoir le
degré d’autonomie ou de concentration entre ces différents acteurs du foncier, car à terme, eu égard à
l’importance économique et psychologique de la terre, des procédures aussi disparates les unes des
autres ne peuvent qu’engendrer doute, méprise et questionnements.
3.2.2 Conflits de compétence
En matière de la déconcentration, on décongestionne le pouvoir central en éparpillant les services
des domaines à travers les collectivités locales. De ce fait, il y a risque de conflit entre les Chef de
Région et les agents du service régional des domaines. Du fait que les représentants de l’Etat, et les
élus locaux se considèrent comme des challengers au lieu d’être des collaborateurs.
En effet, le problème d’intégration de ces derniers au sein de la collectivité territoriale
décentralisée devient une faiblesse à la prise de décision en matière d’attribution du terrain domanial.
Les actes domaniaux concernant le terrain rural d’une superficie inférieur à 50 Ha, et le terrain
urbain d’une superficie inférieure à 10 A sont approuvés par le Représentant de l’Etat au niveau de la
Région après décision de principe prise par le chef de SRD lorsque le terrain demandé n’a pas fait
l’objet d’un litige éventuel. Toutefois se pose un problème, le chef de Région est-il tenu par la
proposition du Chef de Service ? A cette interrogation, nous avons tendance à dire oui et non. Oui
parce que le chef du service est considéré comme expert en la matière, par conséquent, il est mieux
outillé que le chef de Région pour donner une réponse satisfaisante aux problèmes. Dans ce cas, sa
proposition doit constituer un planché à la décision que le chef de région prendra.
Non, parce qu’une proposition ne saurait constituer une obligation. Le chef de région, garant de
l’ordre public, de la paix et de la cohésion sociale dans son unité de commandement, peut passer outre
la proposition du chef de service régional des domaines lorsque cette décision va dans le sens de
préserver la paix sociale en empêchant des troubles. En somme, la proposition faite n’est qu’un
canevas, un ensemble de solutions qui vont orienter la décision du chef de région. Ce dernier est libre
de tenir compte ou non des propositions qui lui sont faites, d’autant plus que sa décision est susceptible
de recours hiérarchique devant le Ministre en charge des Domaines.
77
3.2.3 Insuffisance de communication avec les usagers
En tant que service public, les Services fonciers n’ont pas de concurrence externe. Pourtant, la
qualité de la décision rendue par les services fonciers est conditionnée par la communication avec les
usagers. L’information joue un rôle important dans la communication des usagers sur son droit à la
revendication du terrain objet de la demande.
Cette étude a permis de constater qu’il y a une insuffisance de communication entre les services
fonciers et les usagers. Cette insuffisance de communication externe est marquée par l’ignorance de la
procédure et la méconnaissance des textes. On entend par usagers ici, les demandeurs du terrain
domanial, ainsi que les revendicateurs en matière d’attribution du terrain domanial.
3.2.2.1 Ignorance de la procédure
Il est fréquent de constater que des usagers ne connaissent pas la procédure d’instruction du terrain
domanial. Ce fait engendre deux effets : à l’égard du demandeur, ainsi qu’à l’égard des revendicateurs.
D’un côté, l’ignorance de la procédure provoque une certaine précipitation et portant une pression
auprès des agents du service foncier de la part du demandeur du terrain. Mise à part la perte de temps,
il résulte que les frais supportés par le demandeur à l’acquisition du terrain domanial augmentent à
cause du va –et vient sur le suivi du dossier. Cette situation constitue l’une des causes de démotivation
du demandeur à la procédure d’immatriculation de l’obtention du titre foncier
De l’autre côté, les personnes intéressées à faire l’opposition ne sont pas au courant du
déroulement de la procédure. Etant donné qu’il n’y a plus d’affichage sur les placards administratifs,
ils ne sont pas censés de connaître l’avancement du traitement du dossier en vue de déposer ses
revendications. Par conséquent, ses droits sont lésés, et la décision portant l’attribution devient source
de conflits sociaux. De plus les dispositions du décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010 dans l’article 27
alinéa 2, stipule que : « la réception d’une nouvelle demande concernant un terrain déjà objet d’une
demande en cours d’instruction ne peut avoir lieu jusqu'à la décision finale sur le sort de cette
dernière ». Ce qui fait que le premier demandeur est le premier servi en matière de procédure
d’instruction du terrain domanial. Les plus informés peuvent obtenir beaucoup de terrains par rapport
aux moins informés. Cette situation peut favoriser la spéculation du terrain domanial par les plus riches
et plus informés en matière de la procédure.
78
3.2.2.2 Méconnaissance des textes
Il y a lieu de constater que l’insuffisance de communication avec les usagers se manifeste aussi sur
la méconnaissance du système ou des textes applicables, et parfois la spéculation de ceux qui les
connaissent partiellement et vendent leurs services. Les usagers dans la plupart des cas, ont une très
mauvaise connaissance des textes et des procédures en matière foncière. C’est ainsi qu’ils se
comportent souvent comme bon leur semble, au mépris des dispositions de textes en vigueur.
Au cours de la rédaction de ce mémoire, nous nous sommes rendus au Tribunal de la Première
Instance. La remarque a été faite sur le grand nombre des litiges fonciers. L’analyse des décisions de
justice y relatives prouve à suffisance l’ignorance des usagers. Mais, il convient de souligner que
généralement, le comportement de ces derniers relève plus que de la malhonnêteté que de l’ignorance.
Ainsi, à titre d’exemple. Au niveau du Tribunal de Première Instance à Fianarantsoa :
• 40 % des affaires portées devant la justice sont constituées de conflits fonciers
• 90 % des litiges fonciers concernent les terrains domaniaux12.
De plus, Beaucoup d’agents sont-ils spécialisés, avec le temps, dans l’arnaque et le dépouillement
des usagers. Un pareil comportement est constitutif d’abus de fonctions. Ils agissent généralement en
leur fournissant de mauvais renseignements, profitant ainsi de leur ignorance pour leur imposer le
paiement de frais fictifs. Il s’avère donc nécessaire que les agents reçoivent une formation adéquate,
une sensibilisation à la bonne gouvernance et à la conscience professionnelle.
L’analyse des problèmes liés à la prise de décision tant au niveau organisationnel qu’au niveau des
relations extérieures montre que des obstacles entravent la bonne prise de décision par l’administration
foncière. Le problème de sous administration a un impact sur la qualité de l’information foncière qui
est la base de la prise de décision ainsi que l’incohérence dans l’activité des acteurs fonciers. Enfin la
communication des usagers sur l’application des textes est insuffisante.
12 ONI-Enquête Correspondant Régional Haute Matsiatra, Septembre 2006 auprès du Tribunal de Première Instance et de la Cour d’Appel Fianarantsoa : observatoire nationale de l’intégrité. Rapport d’observation. Les problèmes fonciers, dec 2006 19p.)
79
Conclusion partielle
De tout ce qui a été décrit dans cette deuxième partie, il peut être conclu que la prise de décision
dans la procédure d’instruction du terrain domanial met en évidence le pouvoir souverain de l’Etat
dans l’établissement d’un acte domanial ainsi que l’allègement de la procédure par l’absence de la
publicité et d’opposition, la réduction du nombre des autorités compétentes à l’approbation suivant la
superficie des terrains demandés. De ce fait, le système de contrepoids contre l’action de
l’administration est faible par la suppression du droit de recours judiciaire. A cela s’ajoute
l’imprécision des textes sur certaines questions essentielles à la prise de décision. Par conséquent, des
risques de corruption et abus de pouvoir peuvent entraîner le traitement inégalitaire des usagers. La
fiabilité de la décision est mise en cause. Cela a un impact dans la sécurisation foncière ainsi qu’au
développement socio-économique du pays. Compte tenu de cette analyse, des problèmes ont été
identifiés tant au niveau de l’organisation qu’au niveau des relations extérieures. Au vu de ces
problèmes, l’administration foncière rencontre des difficultés dans l’information foncière et dans la
communication avec les usagers et les acteurs fonciers. ces problèmes ont des repussions sur la prise
de décision à savoir : l’augmentation du risque d’erreur comme la délivrance de double titre sur le
même terrain, le retard dans la prise de décision, les conflits sociaux par l’existence des litiges
fonciers. il faut reconnaître cependant que des litiges fonciers constituent une source majeure de
l’insécurité aussi bien rural qu’urbain. Qu’une telle situation ne peut qu’annihiler l’engagement acteurs
fonciers dans le développement rapide et durable. Un développement qui porte sur un intérêt général et
en particulier sur le foncier. D’où, des solutions proposées feront l’objet de la troisième partie.
80
PARTIE III
PROPOSITION DE SOLUTIONS, MESURES
D’ACCOMPAGNEMENT ET RESULTATS ATTENDUS Introduction partielle
Après cet aperçu des différentes difficultés relatives à la prise de décision dans la procédure
d’acquisition du terrain domanial, le problème de la bonne gestion du foncier se pose. Il faut la
maîtriser afin d’asseoir le droit de propriété sur de bases garanties et acceptées, et par conséquent,
satisfaire les besoins en terre de la population. Ainsi que toute opération d’aménagement, équipement
et de développement économique. L’essentiel est de pouvoir sécuriser les paysans ainsi que les
investisseurs nationaux ou étrangers dans une société en évolution pour s’adapter à la nouvelle donne
économique dominée par la mondialisation, et de maîtriser le contrôle de la distribution du terrain
domanial. Dans ce cas, il faut résoudre les divers incidents et problèmes, qui handicapent la bonne
marche de la prise de décision pour pouvoir atteindre ces nobles objectifs presque sacrés.
81
CHAPITRE PREMIER
PROPOSITION DE SOLUTIONS
La prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain domanial permet d’obtention du
titre foncier. Ce titre est la certification officielle de la propriété immobilière, et est pourvu des
caractères inattaquable, intangible et définitif. Au regard de la force probante de cet important
document, des mesures particulières doivent être prises afin qu’il soit établi dans les conditions
meilleures et susceptibles de garder davantage son rigorisme. Les propositions de solutions avancées
concernent les améliorations au niveau organisationnel, au niveau des relations extérieures.
1.1 Au niveau de l’organisation
1.1.1 Amélioration des archives
Cette amélioration passe par la disponibilité de l’information fiable à la prise de décision. Il s’agit
de sauvegarder les archives des Services Fonciers par le nettoyage juridique de demande de titre en
cours et de reconstitution des dossiers perdues ou effrités.
Parmi les 500 000 demandes de titres en attente dans les Services Fonciers, certaines de ces
demandes sont parfois très anciennes et ne correspondent plus à une demande effective de
reconnaissance de droit de propriété. D’autres demandes, généralement plus récentes, correspondent à
des dossiers encore actifs. L’action de nettoyage juridique consistera à faire la part entre les demandes
encore actives et les demandes obsolètes. Cela permettra de désencombrer les services de dossiers
inutiles, et de disposer d’informations concernant les terrains faisant l’objet d’une demande de titre de
manière à en informer les guichets fonciers communaux dont le traitement relève de leur compétence.
Le nettoyage juridique pourra également porter sur des opérations cadastrales non abouties.
Cependant, le nettoyage de demandes de titres en cours ne suffit pas pour avoir une information
fiable à la prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain domanial. Il doit être
accompagné de la reconstitution des informations foncières manquantes. Cette reconstitution doit
comporter des dimensions légales essentielles notamment concernant la valeur juridique de
l’information constituée. Ainsi, les requérants sont invités à reconstitués leurs dossiers pour la
régularisation et en vue de l’avancement du traitement du dossier domanial.
82
1.1.2 Gestion du personnel
Quand on parle de gestion des ressources humaines, il faut toujours avoir l’idée de gestion
prévisionnelle du personnel, la qualité en termes d’effectif du personnel, de la formation et de
compétence. Afin de palier aux problèmes de compétences, liés à l’étude de dossier domanial, il y a
lieu de renforcer la formation et le recyclage. Le concours de plusieurs personnes physiques bien
formées est une nécessité pour les Services Fonciers afin qu’elle puisse bien assurer la continuité de
son service. Pour cela, il est nécessaire de mettre un programme dynamique de recyclage sur
l’ensemble du personnel des Services Fonciers. Il faudrait privilégier la formation sur le tas, aussi bien
pour les cadres que pour les subordonnées. Les formations organisées doivent être en adéquation avec
les besoins en formation. Ainsi, la tenue du fiche d’inscription de poste pour chaque agent est
nécessaire pour qu’une formation soit efficace
1.1.2.1 Description du poste pour chaque personnel
La définition claire de l’attribution des responsables est nécessaire à l’accomplissement de leur
mission en vue d’engager la responsabilité des agents dans le traitement des dossiers et de pouvoir
élaborer le plan de formation et d’évaluer la compétence des agents. Il y lieu donc d’exiger
systématiquement une description de poste pour chaque personnel du service foncier.
La description de poste consiste à décrire, qualifier et évaluer les postes de travail. D’abord, la
description narrative du poste consiste à redéfinir les attributions de chaque agent. Cette première
partie de la description de poste permet d’apprécier l’adéquation du profil au poste de travail Quant à
la qualification, il s’agit de décrire les missions et listing des activités de chaque agent. Cette deuxième
partie de la description permet d’identifier pour le cadre les besoins en formation de chaque agent. La
sélection soigneusement des agents perfectibles est nécessaire sur la base des critères comme un
niveau suffisant de connaissances générales et professionnelles, des qualités de travail et
d’intelligence, mais aussi l’âge.
Enfin, la troisième partie de la description du post consiste à l’évaluation du travail de chaque
agent. En tenant compte de la mission de chaque agent, l’élaboration de la grille d’évaluation avec les
critères et de la notation permet d’évaluer la compétence et la performance des agents. La description
de poste pour chaque agent est donc un outil pour mieux gérer et former les agents du Service Foncier.
83
1.1.2.2 Renforcement de compétence
Etant donné que la plupart des agents de Services Fonciers sont des ECD et EFA. Ces agents n’ont
pas de formation en matière domaniale et foncière surtout concernant les dispositions de la nouvelle loi
régissant le domaine privé de l’Etat. Pourtant, le traitement des dossiers domaniaux nécessitent la
parfaite maîtrise des textes à savoir la loi n° 2008-041 du 23 juillet 2008 et son décret d’application
pour pouvoir poursuivre la procédure d’instruction édictée par la dite loi. Afin de mettre en application
les textes en vigueur, il s’avère nécessaire de former les agents concernant la nouvelle procédure et
mettre à la disposition des agents les textes ainsi que la note et circulaire qui facilitent l’application de
ces textes. Le mieux serait de formuler un guide pour les agents des domaines ainsi que les usagers
dans la procédure d’acquisition d’une portion du domaine privé de l’Etat.
Les avantages escomptés de cette formation sont nombreux. C’est ainsi que les décisions prises
par les responsables sont légales par l’application de la nouvelle procédure prévue par les textes en
vigueur. Ainsi, aucun cas ne peut engager la responsabilité des agents dans le traitement des dossiers
de la demande d’acquisition d’une portion du domaine privé de l’Etat. Il est opportun de prévoir une
ligne budgétaire pour la formation continue et professionnelle du personnel des Services fonciers.
1.1.3 Mise à disposition des matériels et équipements adéquats
L’administration foncière a besoin d’un matériel de bonne qualité et en quantité suffisante pour la
réalisation des décisions prises par les autorités. L’amélioration des capacités des services passe par
l’amélioration des conditions de travail et par de nouveaux équipements : bâtiments, mobiliers,
équipements informatiques, matériel roulant principalement. Ces équipements et matériels sont
nécessaires à l’accomplissement du travail des agents et responsables. Ainsi, cela permettra d’alléger
le coût de procédure en matière d’acquisition du terrain domanial pour les usagers dans la mesure où
les membres de la commission véhiculés par un véhicule administratif dans l’accomplissement de la
constatation d’état des lieux.
1.1.6 - Financement des Services Fonciers
A cause de l’insuffisance de financement, le fonctionnement de la machine administrative des
Services Fonciers ne marche pas bien. La réforme foncière engagée doit s’inscrire dans un processus
durable et intégré au fonctionnement de l’administration foncière. La pérennisation financière de la
réforme foncière compte parmi les principales préoccupations du MATD, de la DDSF, du PNF et de
leurs partenaires financiers. La pérennisation financière doit veiller à la durabilité et à la fonctionnalité
des Services Fonciers dès lors qu’ils seront restructurés, équipés et informatisés et que leur coût de
fonctionnement augmentera en conséquence.
84
Un Fonds National Foncier est proposé pour subvenir aux charges de fonctionnement de
l’administration foncière. Cette proposition reste à approfondir afin de déterminer les modalités
garantissant la réforme foncière de dispositifs administratifs et financiers pérennes et viables. Il sera
alors possible d’évaluer le bien fondé de l’hypothèse formulée par le PNF en matière de pérennisation
de la réforme foncière, à savoir la création d’un Fonds National Foncier alimenté par un prélèvement
sur les ressources générées par les services fonciers et, éventuellement, par les aides octroyées par la
communauté internationale. Une comparaison financière entre d’une part, les coûts de fonctionnement
des différentes institutions impliquées dans la réforme foncière et d’autre part, les ressources qui
peuvent être dégagées, permettront d’évaluer plusieurs hypothèses de travail.
A terme, il sera nécessaire de spécifier un cadre réglementaire rénové en matière de droits
d’enregistrement des différentes transactions et de définir les modalités de création d’un éventuel
Fonds National Foncier : description et mandat de l’instance chargée de la gestion de ce fonds
national, insertion institutionnelle et organigramme correspondant, fonctionnement, moyens matériels
et humains.
1.2 Au niveau des relations extérieures
Face aux problèmes de la communication avec les usagers, occasionnant l’opposabilité de la
décision prise par l’autorité compétente dans l’attribution du terrain domanial, il est opportun
d’améliorer la communication avec les usagers par les services fonciers. De plus, la qualité de la
décision s’élabore par un échange permanent d’informations, de suggestions, de critiques et remarques
permettant d’ajuster les décisions prises, et ce à tous les personnels qui traitent le dossier domanial.
1.2.1 Amélioration de la coordination des activités entre les intervenants
Le traitement du dossier domanial nécessite la collaboration de la CIRDOMA et la CIRTOPO
dans la communication des informations concernant les plans sur les repérages préalables. De plus, la
qualité des informations sur la disponibilité de terrains présumés domaniaux doit améliorer par les
opérations de la réfection de documents de repérage.
Par conséquent, il est envisagé de fusionner les bases de données en format papier des
circonscriptions domaniales et des circonscriptions topographiques et de créer des services fonciers
régionaux sous forme de « guichets uniques ».
Le but du guichet unique est d’améliorer le service rendu au public en évitant les passages dans
différents bureaux et en simplifiant le traitement des demandes affluant chaque jour. Le guichet unique
sera alors la seule interface entre l’administration et le public. Toute demande de prestation adressée au
85
guichet unique sera traitée par les agents en « back-office. Pour faciliter le travail, une réorganisation
du « back office » est nécessaire : les deux services (CIRDOMA et CIRTOPO) doivent être
fonctionnellement rapprochés et être présents sur un même site ; les circuits et traitements de
l’information doivent être clarifiés et, le cas échéant, simplifiés.
Par ailleurs, la réforme foncière induit deux systèmes de gestion foncière mais doit rester unitaire.
Il est donc nécessaire de maintenir une étroite relation entre le dispositif de gestion décentralisée
(guichets fonciers, CRIF) et les services fonciers régionaux. Par ailleurs, les communes qui doivent
assurer une nouvelle compétence foncière ont besoin d’appui et de conseil extérieurs. Au sein des
Services Fonciers déconcentrés, le service d’appui et de conseil aux guichets fonciers permettra de lier
les deux systèmes, d’apporter aux communes des conseils sur la réglementation ou la technologie, de
préciser les compétences foncières respectives et d’aider à la résolution de conflits à l’échelle
communale. Ce service permettra également de suivre l’action foncière des communes et d’éviter, ou
de corriger le cas échéant, des dérives dans le fonctionnement des guichets fonciers. Ce service sera
également responsable de la fluidité des échanges d’information entre communes et services fonciers,
de façon à disposer de PLOF opérationnels, fiables et régulièrement mis à jour.
1.2.2 Vulgarisation des textes, et intensification de la campagne de sensibilisation
La campagne de sensibilisation et la vulgarisation des textes concernant le domaine privé de l’Etat
s’avèrent nécessaire à l’imprégnation de la population en matière d’attribution du terrain du domaine
privé de l’Etat. Cette sensibilisation aura pour but de mettre l’ensemble de la population au parfum du
processus de prise de décision en matière domaniale, et partant des textes qui régissent le foncier afin
qu’elle puisse y prendre goût. Sans être exhaustif, Il s’avère nécessaire d’instituer un journal qui paraît
mensuellement en sus de guide pratique de la procédure d’instruction du terrain domanial jusqu'à
l’obtention du titre. Cependant, à cause du pouvoir d’achat des citoyens, ce ne sont pas tous les
Malgaches qui ont la possibilité de s’acheter la presse. A cet effet, il se peut de prévoir des
programmes radiodiffusés, et même télédiffusés. Aussi, les acteurs politiques peuvent être d’un grand
apport compte tenu de la sensibilisation qu’ils peuvent effectuer au cours des meetings politiques.
Cette sensibilisation ou mieux cette vulgarisation de la procédure d’attribution du terrain domanial
permettra, à tous le moins, d’atténuer la complication des difficultés que rencontrent les usagers du fait
des intermédiaires.
86
Par ailleurs, l’encadrement juridique, pour être efficace, doit avoir une action préventive
considérable. Cette action signifie que la population soit au courant des réformes foncières avant leur
entrée en vigueur. Pour remédier à cette situation, nous proposons qu’il est nécessaire d’introduire des
techniciens agricoles, à l’instar des chefs de poste agricole, qui son généralement en contact permanent
avec la population villageoise, dans le processus de vulgarisation de la procédure d’instruction du
terrain domanial. A telle enseigne qu’ils puissent enseigner aux paysans non seulement les techniques
agricoles mais également leur expliquer le bien fondé d’obtention du titre foncier. Un budget
consistant doit être alloué à cet effet.
1.2.3 Mise en place du service en ligne
L’amélioration de la communication externe est nécessaire afin d’aider, d’informer, d’orienter les
usagers des services fonciers de toutes manières possibles. En effet, au niveau du service, il est
important de constituer un service en ligne, car étant donné l’organisation centralisée du traitement des
dossiers domaniaux, et l’éloignement géographique des services régionaux, les moyens de
communication en ligne évitent tout déplacement engendrant une perte de temps et en plus des coûts.
L’information et les services seraient plus faciles à trouver grâce au site web de la direction, tous les
deux axés sur les usagers.
1.2.4 Précision et harmonisation des textes
La déconcentration de la gestion foncière par le transfert de compétence de l’échelon central au
niveau régional permet de faciliter la démarche administrative dans le traitement du dossier domanial
et améliorer l’administration de proximité. Ainsi, le chef de région en tant que représentant de l’Etat
au niveau de la Région est compétent à approuver l’acte domanial concernant les terrains urbains
d’une superficie inférieure à 10 A et les terrains ruraux d’une superficie inférieure à 50 Ha, prévue
dans l’art 27 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008. Cependant, la Région une double nature juridique
en tant que collectivité territoriale décentralisée d’une part et circonscription administrative de l’Etat
d’autre part selon le décret n°2004-859 du 17 septembre 2004 (fixant les règles relatives à
l’organisation, au fonctionnement et aux attributions des Régions). Cette dualité de la nature juridique
de la Région provoque la confusion d’attribution du chef de Région dans l’attribution du terrain
domanial. Il a double casquette pour la décentralisation et la déconcentration de la gestion foncière. En
effet pour le bon déroulement de la prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain
domanial, il s’avère nécessaire de préciser les textes sur l’attribution exacte du chef de Région afin
87
d’éviter le conflit de compétente entre le Chef de Région et les représentants des services régionaux
des domaines.
Par ailleurs, en matière de délégation de pouvoir et de signature, la loi 2008-014 du 23 juillet 2008
ne prévoit pas de délégation de compétence et de signature dans ses dispositions. Il est utile de préciser
le représentant de l’autorité compétente à l’approbation de l’acte en cas de l’absence, par des textes
précis. Ce en vue d’éviter l’empiètement de pouvoir entre les autorités compétentes et surtout
l’annulation de la décision prise devant la juridiction administrative. Il en est aussi pour la
classification des terrains suffisamment mis en valeur qui relèvent de la compétence du Guichet
Foncier pour ne pas confondre l’attribution des Services Fonciers et le Guichet Foncier pour le
traitement des dossiers domaniaux en instance.
En outre, pour une bonne application des dispositions de la nouvelle loi n° 2008- 014 du 23 juillet
2008, il y a lieu de préciser la dite loi par du décret, note, ou circulaire. La DGSF est en cours de la
faire en l’occurrence par : le décret 2010- 233 du 20 Avril 2010, la note expliquant les dispositions
transitoires afin de basculer plus facilement de l’ancienne réglementation à la nouvelle réglementation,
la conception du manuel pratique du domaine privé de l’Etat.
Même si des solutions sont proposées tant au niveau organisationnel, qu’au niveau des relations
extérieures, des mesures d’accompagnement sont nécessaire pour la concrétiser.
88
CHAPITRE II
MESURES D’ACCOMPAGNEMENT
A la lumière de tout ce que nous avons dit précédemment, nous jugeons qu’il est impératif
d’entreprendre les mesures ci-après : amélioration de la qualité de service, renforcement de la
décentralisation et de la déconcentration de la gestion foncière, intégration de l’éthique et de
déontologie
2.1 Affermissement du contrôle et suivi
Face aux irrégularités commises par les requérants, les responsables au près de la CIRDOMA et
des autorités supérieures doivent prendre une attention à vérifier bien les pièces versées dans la
demande du dossier domanial. Lors de la constatation de l’état des lieux, le contrôle du CCDF sur le
PV de constatation doit être renforcé pour vérifier que tous les éléments du PV soit remplis ainsi que
la signature des membres de la commission et les personnes assistées lors de la commission. Il est
préférable que le CCDF assiste à la constatation de l’état des lieux afin de confirmer la véracité des
informations fournies dans les PV, puisqu’on sait que le contrôle reste sur les pièces versées dans le
dossier. La négligence de la vérification peut induire en erreur dans la prise de décision. De ce fait,
pour faciliter le contrôle des pièces, il s’avère nécessaire de mettre en place des normes de référence
exigées pour les différents cas du dossier domanial. Au cours de la vérification, les responsables ne
font que se référer sur les normes.
Par ailleurs, il est opportun de faire l’inventaire de tous les terrains non immatriculés, ni cadastré
insuffisamment mise en valeur et les terrains titrés au nom de l’Etat Malagasy pour pouvoir maîtriser
le contrôle de distribution du terrain. L’inventaire de tous les terrains constituants les zones
d’investissement agricole et des aires de mises en valeur dans les 22 régions contribue également à la
prise de décision en matière de la politique d’attribution du terrain à la majorité de la population. Cela
contribue à identifier les priorités du demandeur en préconisant l’attribution des terres en larges
catégories représentatives.
89
2.1.1 Standardisation de service
La standardisation de service permet de renforcer l’information des usagers du service public
conformément au note circulaire n° 009 –PM/ SGG du 24 juin 2005. Elle a une mission de rendre le
service public transparent, efficace et responsable afin de satisfaire les besoins des usagers. Ainsi, les
valeurs importantes véhiculées dans la standardisation de service consiste à la considération des
usagers, l’intégrité, l’efficacité, le respect, l’esprit d’équipe, le professionnalisme, afin de mériter la
confiance des usagers, la responsabilité des agents, et évaluer et améliorer le progrès du service public,
ainsi qu’encourager les bonnes initiatives pour atteindre les objectifs.
En effet, la mise en place d’un standard de service est recommandée par :
• l’affichage à l’entrée du plan de masse
• l’identification des bureaux
• la redynamisation ou mise en place d’un guichet d’accueil et d’information des usagers
• l’affichage des horaires de travail
• le port visible d’un badge et l’identification des agents et des visiteurs
• le port des tenues règlementaires ;
• l’affichage par chaque service : des procédures du traitement des dossiers, des délais
d’exécution des opérations, des tarifs, des lieux de paiement ;
• l’amélioration des prestations de chaque service concernant : la qualité de l’accueil, le
traitement égalitaire de tous les usagers, la traçabilité des dossiers, la mise en place des
dispositifs éliminant la présence des rabatteurs et intermédiaires ainsi que la mobilisation
fréquente des usagers en raison des fonctionnements des services
• la systématisation des réponses aux correspondances adressées par le public ou service, dans un
délai raisonnables
• la mise en place des boîtes à idées
• sensibilisation à tous les niveaux pour l’application immédiate des principes de bonne
gouvernance et de transparence.
90
2.2 Renforcement de la déconcentration et de la décentralisation de la gestion
foncière
2.2.1 Décentralisation et la déconcentration
La décentralisation se justifie par des motifs politiques. Elle consiste à transférer des compétences
ou pouvoirs de décision et des ressources (financières) à une autre collectivité publique ou à des
personnes publiques autres que l’Etat, c’est-à-dire les collectivités territoriales décentralisées
(Provinces autonomes, Régions, Communes) dirigées par des organes autres que de simples agents du
pouvoir central, non soumis au devoir d’obéissance hiérarchique et qui sont souvent élus par les
citoyens intéressés.
Déconcentration et décentralisation ont en commun le fait que des pouvoirs de décision importants
échappent au pouvoir central et son exercés sur place. Leurs significations sont pourtant politiquement
et pratiquement différentes : la déconcentration n’est qu’une technique de commandement (n’ayant pas
par elle-même de valeur démocratique, puisqu’elle laisse toute l’Administration aux mains du pouvoir
central ou de ses agents ; la décentralisation a une valeur démocratique puisqu’elle se ramène à faire
gérer le maximum d’affaires par les collectivités locales elles-mêmes
2.2.2 Responsabilisation des communautés locales à la gestion foncière
Il est difficile d’envisager un réel développement pour un pays sans une véritable participation
citoyenne à la gestion des affaires publiques. Madagascar ne déroge pas à cette règle. Si les structures
étatiques sont les organisateurs principaux du développement, les acteurs civils en sont les acteurs et
les bénéficiaires principaux. Force est de constater que la population en général ne joue pas
principalement leur rôle d’acteurs du développement.
L’objectif est de mettre fin à l’accès libre tout en permettant aux communautés d’assumer leurs
responsabilités quant aux ressources sur leurs propres terres. Ces contrats ne peuvent être conclus qu’à
la demande volontaire des communautés, et doivent permettre une exploitation et une valorisation des
ressources au profit des communautés ou collectivité. Ce genre de contrat implique une négociation
entre le gouvernement central, la collectivité territoriale, et la communauté locale sur la base d’une
médiation patrimoniale exemple GELOSE. Le but de cette dernière est d’éviter que des contrats ne
soient conclus de manière trop hâtive ou bâclée à cause d’un déséquilibre flagrant entre les parties
contractantes.
91
2.2.3 Proximité plus effective entre l’administration foncière et les usagers
L’administration de proximité se présente sous deux formes dont la déconcentration et la
décentralisation. La gouvernance de proximité vise à mettre en place :
• une administration et d’accès facile au citoyen par sa déconcentration et sa décentralisation
effective, tant au plan organisationnelle, qu’au plan de la gestion des missions et des ressources
publiques ;
• une administration disponible que la définition claire des missions de chacun des organes et
l’affectation de chaque agent à un poste de travail décrit et reflétant un niveau et un profil
professionnel avec assignation d’objectifs à atteindre. C’est-à-dire « the right man at the right
place », ou placer l’homme à la place où il faut ;
• une administration de culture managériale privilégiant les Résultats à atteindre par la gestion
axée sur le résultat ;
• une administration revalorisant et motivante à travers les possibilités.
C’est la gouvernance responsable qui est basée sur l’efficacité et efficience de l’administration, à
fournir des meilleures prestations de service public afin de satisfaire les citoyens et les usagers clients.
Le premier résultat palpable d un renforcement de la déconcentration est la proximité plus effective
entre l’administration et les usagers Celles-ci seraient vraiment accessible à tous e faciles à maîtriser et
à suivre. Ainsi que ce soit en milieu urbain ou rural , chaque individu serait capable de faire
immatriculer sa terre sans avoir à se déplacer ou à faire face à des tracasseries de quelque nature que
ce soit, cette proximité ayant entraîné une familiarité entre les agents et les usagers.
Cette proximité va également favoriser l’émergence d’une plus grande transparence dans le travail
de l’Administration, car, plus il y a réduction du nombre d’intervenant, plus les risques de corruption
s’amenuisent également. Au final, l’usager aurait de plus en plus confiance en Administration. Cette
confiance est importante dans la mesure où elle rehausserait au moins le niveau des demandes à la
procédure d’acquisition du terrain domanial et ipso facto encouragerait la sécurisation massive des
droits fonciers.
Dans le même ordre d’idées, les risques de double titre foncier sur un même terrain,
s’estomperaient car les populations seraient plus regardantes que jamais. En effet, tel que déjà relevé
ci-dessus, la double immatriculation survient plus par le fait de certaines personnes plus informées en
la matière, que par la faute de l’administration foncière.
92
De plus, les agents seraient présents sur le terrain grâce à la régionalisation, mieux les droits
immobiliers des citoyens seraient sauvegardés. Ceci se justifie par le fait que chaque circonscription
administrative domaniale pourrait valablement développer une carte de circonscription et repérer
toutes les parcelles déjà immatriculées, de telle sorte que, lorsqu’une demande d’attribution du terrain
domanial est déposée, les agents vérifient d’abord la situation juridique de la terre en question avant de
programmer toute descente sur le terrain
En effet, la déconcentration des compétences aux services régionaux des domaines qui est une
technique de rapprochement de l’administration foncière des usagers, pourrait concourir à la
facilitation des procédures d’acquisition du terrain domanial. Ces services sont rattachés à la Direction
des Domaines et de Services Fonciers au niveau central. C’est le pouvoir central qui nomme les Chefs
de Services Régionaux des Domaines. Ainsi, les décisions prises par ces derniers sont au nom du
pouvoir central. En principe, les chefs de Services Régionaux des domaines sont des techniciens, des
fonctionnaires compétents qui connaissent bien la gestion foncière en matière d’attribution du terrain
domanial. La plupart de ces agents ont la qualité d’inspecteur des domaines et ayant de l’expérience
sur la matière. Ainsi, la décision prise par cette catégorie d’agents est bien fondée.
2.3 Intégration de l’éthique et de déontologie
Le rôle des responsables des services fonciers est important dans la prise de décision dans la
mesure où la décision prise conditionne la sécurisation foncière ou sécurité nationale ainsi que le
développement durable du pays.
De ce fait, l’accomplissement de leurs missions nécessite l’instauration des règles disciplinaire
précises pour aboutir à une prise de décision juste et équitable. Ainsi, l’intégration de l’éthique et de la
déontologie s’avère nécessaire dans le traitement du dossier domanial.
2.3.1 Objet et champ d’application
La politique relative à l’éthique et à la déontologie a pour objet :
• D’énoncer les valeurs, les règles de conduite et les devoirs des bénévoles
• De soutenir la confiance du public dans l’institution en proposant des normes orientées vers
l’excellence plutôt que sur la discipline.
L’éthique est l’ensemble des valeurs privilégiées par l’organisme sur lesquelles se fondent les
règles de conduite. Ces valeurs sont : l’honnêteté, l’intégrité, la dignité, le respect, l’équité, la loyauté
93
La déontologie est la codification des règles régissant la conduite des administrateurs, des
bénévoles et des employés. Les responsables au sein des Services fonciers doivent s’engagent à
respecter les valeurs de l’organisme et les règles déontologiques qui leur sont applicables.
Ainsi, le code de déontologie de l’Administration et de bonne conduite est régi par les dispositions
du décret n° 2003 -1158 du 17décembre 2003. Ces dispositions du présent code s’appliquent à tous les
agents de l’Etat sans exception qu’elles que soient leur fonction et leur place dans la hiérarchie
concernant les devoirs et obligations généraux de l’administration pour l’égalité des citoyens, la
neutralité, la légalité du service public. Tout manquement aux devoirs et obligations définies par ce
code expose son auteur à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues
par les textes législatifs.
2.3.2 Valeurs véhiculées du code de déontologie
Le code de déontologie édicte les comportements des agents de l’Etat dans l’accomplissement de
leur travail. Il s’agit de l’engagement, détermination, intégrité et honnêteté des responsables lors du
traitement du dossier des usagers.
Pour l’engagement, les agents de l’administration ont les devoirs et obligations de faire preuve
l’objectivité et de neutralité dans les décisions prises en vue de la transparence, de légalité et continuité
du service public. Quant à la détermination, les conduites des agents envers les usagers et
l’Administration sont fixées par le respect de l’institution de l’Etat ainsi que de la loyauté à l’autorité
constituée pour le bon déroulement du service public. Enfin, concernant l’honnêteté et l’intégrité,
l’agent de l’Etat doit observer et appliquer d’une manière rigoureuse les principes de l’équité, de la
justice et de la morale dans l’accomplissement de ses tâches. Les agents de l’Etat doivent faire preuve
de diligence, et de la célérité et respecter le secret professionnel dans le traitement dans tous les
dossiers. En effet, dans l’attribution du terrain domanial, les responsables des services fonciers
doivent :
• Eviter de se placer en situation de conflit d’intérêts ou de tirer avantage de leurs fonctions ;
• Assurer une saine gestion des ressources dont ils ont la responsabilité ;
• Veiller au respect des lois, des règlements, des politiques et directives qui leur sont applicables ;
• Eviter tout dépassement budgétaire ;
• Prendre leurs décisions dans le meilleur intérêt de l’administration et de l’usager ;
• Assurer la confidentialité des renseignements.
94
Les mesures d’accompagnement évoquées permettent de faciliter la prise de décision dans la
procédure d’acquisition du terrain domanial afin que la décision prise par l’administration foncière ait
un impact positif envers les usagers et le pays. Ce qui nous amène voir les résultats attendus de la prise
de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial
95
CHAPRITRE III
RESULTATS ATTENDUS
L’amélioration de la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial procure
diverses valeurs ajoutées et des avantages comparatifs comme l’amélioration de l’image de marque des
Services Fonciers, et le développement durable du pays. C’est dans cette optique que les résultats
prévisibles de l’amélioration de la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain
domanial sont anticipés
3.1 Amélioration de l’image de l’administration foncière
L’administration foncière est réputée parmi les plus corrompu de l’institution ou secteurs publics.
Ainsi, cette situation a terni l’image de l’administration foncière envers les usagers et les bailleurs de
fonds. La prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain domanial d’une manière
équitable et juste, permet de redorer son image à travers la confiance des usagers, et la transparence
dans la gestion des affaires foncières.
3.1.1 Confiance des usagers
L’amélioration de la prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain domanial a pour
but de donner la confiance des usagers à l’administration foncière. Avec la transparence et
l’amélioration de la communication, les décisions rendues par l’administration foncière en matière
d’attribution du terrain domanial sont légitimes et authentiques envers les usagers. De plus, le titre
foncier délivré requiert sa valeur probante, qui permet de garantir le droit de propriété des usagers.
Ainsi, les usagers seront satisfaits du service rendu par l’administration et ont le goût de procéder à
l’immatriculation du terrain domanial.
3.1.2 Transparence dans la gestion des affaires publiques
La prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial conduit soit à l’attribution
du terrain objet de la demande, soit au rejet de la demande ou d’opposition ou classement du dossier. Il
y a donc une partie lésée et une partie gagnante dans la prise de décision. Cependant, lorsque la prise
de décision se fait d’une manière transparente et honnête aux fins de l’intérêt général de la nation, elle
permettra de répondre aux attentes de la population. La transparence se manifeste par l’obligation de
rendre compte et la mise en place de procédure simple, dans un court délai.
96
De ce fait, l’administration foncière doit être capable et désireuse de montrer en quoi son action et son
décision sont conformes à des objectifs précis et convenus. L’action, les décisions prises par
l’administration foncière sont, dans une certaine mesure ouverte à l’examen des autres secteurs de
l’administration, du Parlement et de la Société civile et parfois d’institutions et d’autorités extérieures.
De plus, la bonne circulation de l’information garantie la transparence qui est source de la bonne
gouvernance. Par conséquent, les investisseurs ou les bailleurs de fonds vont avoir confiance à
l’administration foncière. Cette situation contribue à améliorer les conditions de financement d’octroi
de crédit à l’administration foncière et au pays en général.
3.2 Développement durable du pays
Les décisions prises par les responsables de l’administration foncière constituent un facteur clé de
l’avenir du pays. Ainsi, les décisions efficaces contribuent au développement durable du pays. Ce
développement se présente surtout sur le plan économique et social.
3.2.1 Développement économique
La décision de l’administration foncière joue un rôle important dans la sécurisation foncière. Elle
est un moyen d’obtenir un titre foncier. Cette sécurité a un impact sur l’augmentation de la
productivité agricole afin d’éradiquer la pauvreté et l’insécurité alimentaire. De plus, les investisseurs
nationaux ou étrangers peuvent inciter à utiliser leurs capitaux pour l’accroissement économique du
pays.
3.2.1.1 Augmentation de la production agricole
L’accès à la terre équitable et fiable surtout pour les ruraux pauvres est une condition déterminante
de la pauvreté et la faim. Il est également une condition de l’augmentation de la productivité agricole,
et de l’amélioration du niveau de vie en milieu rural.
La protection de la propriété foncière est cruciale pour le bien être des plus pauvres, dans la
mesures où elle conditionne l’amélioration de la productivité agricole à travers plusieurs démarches,
d’abord comme motif d’incitation à la valorisation de la terre, mais aussi comme clé d’accès au crédit,.
La protection du droit de propriété est une condition préalable à l’accès au crédit bancaire, dans la
mesure où les biens immobiliers sont les principales formes de garanties exigées par les institutions
financières. Pour la grande majorité des agriculteurs malgaches, le fait de ne pas détenir des titres
fonciers est une barrière insurmontable à l’accès au crédit.
97
A travers le crédit, et la disponibilité de la terre, les agriculteurs qui constituent le 85% de la
population malgache sont incités à améliorer leurs productions. L’augmentation de la production a un
impact positif sur la sécurisation alimentaire et le niveau de vie des agriculteurs. De plus, l’écoulement
des produits agricoles tant au niveau national qu’international, favorise d’améliorer l’augmentation du
produit intérieur brut du pays
3.2.1.2 Accroissement de l’investissement
La sécurisation foncière est un motif d’incitation à la valorisation de la terre. Si les paysans ne
valorisent pas leurs exploitations c’est que leur droit à la propriété n’est pas suffisamment protégé.
D’une manière générale, l’investissement est avant tout une question de confiance, les gens ne sont
incités à investir que s’ils sont certains qu’ils vont profiter du fruit de leurs efforts. Etant donné que la
tendance de l’économie global malgache est à l’ouverture sur l’extérieure. Ainsi, les investisseurs sont
sollicités dans les domaines aussi divers que : l’élevage, l’agriculture, les mines, le tourisme,
l’exploitation forestière, les zones franches industrielles, l’immobilier. Il est recherché par les
entrepreneurs une garantie maximale des droits pour sécuriser leurs investissements. En effet,
l’attribution du terrain domanial aux investisseurs nationaux ou étrangers permettra d’améliorer le
climat d’investissement à Madagascar.
3.2.1.3 Amélioration des recettes fiscales
La décision d’attribution du terrain domanial au requérant est un moyen de contribution de
l’administration foncière à l’amélioration des recettes fiscales. D’une part, le fait d’attribuer du terrain
domanial aux particuliers permet d’augmenter le nombre des contribuables qui sont obligés à payer
l’impôt foncier. D’autre part, le prix du terrain domanial vient d’être évalué par un modèle de
fourchette de prix en vigueur. Or, la détermination de l’impôt foncier est en fonction du prix du terrain
fixé par l’administration foncière. De ce fait, la décision d’attribution du terrain domanial permet
d’augmenter les recettes fiscales de l’Etat, est source de l’accroissement économique.
3.2.2 Développement social
L’attribution du terrain domanial d’une façon juste et équitable permet le développement social du
pays. D’un côté, l’attribution du terrain aux investisseurs permet de réduire le taux de chômage par la
création de nouveaux emplois, et d’améliorer les infrastructures du pays. De l’autre côté, l’attribution
du terrain en toute connaissance de cause, comme moyen de l’obtention du titre, permet de réduire le
nombre de litige foncier du fait de la force probante du titre foncier. Cette situation contribue non
98
seulement à l’allègement du travail des Tribunaux mais surtout à l’instauration de la paix sociale dans
le pays. De plus, la décision favorise la cohésion sociale entre la famille et les voisins dans la mesure
où les décisions prises tiennent comptent de l’impact de toute attribution dans la relation familiale et
dans la société.
La sécurité foncière ne stimule la productivité que si la protection du droit de propriété est
intégrale, en d’autres termes matérialisée par des titres fonciers irrévocables et garanti par des
structures juridiques adéquates. En effet, si la prise de décision dans la procédure d’acquisition du
terrain domanial assure la garantie de droit de propriété aux usagers, elle assure aussi la responsabilité
et l’engagement des responsables sur les décisions prises. Ainsi, l’amélioration de la qualité des
décisions conditionne le développement durable du pays ainsi que l’image de l’administration
foncière.
Conclusion partielle
Les dispositions de la nouvelle loi n°2008-014 du 23 juillet 2008 sur le Domaine Privé de l’Etat,
des collectivités décentralisées et les personnes morales de droit public, qui renforce la souveraineté de
l’Etat dans l’attribution du terrain domaniale donne des privilèges à l’administration foncière. Mais ce
privilège doit être géré d’une manière transparente, et juste afin de protéger l’intérêt général du pays.
Ainsi des solutions concernant la disponibilité des informations fiables ainsi que la cohérence et
l’harmonisation des textes pour une prise de décision objective et légale sont proposées.
L’intensification de vulgarisation des textes aux usagers et aux acteurs fonciers s’avère nécessaire.
L’intégration de l’éthique et de la bonne conduite dans l’accomplissement du travail des responsables
et l’amélioration des services fonciers aident à la bonne prise de décision afin que la décision prise a
pour objet de l’intérêt général du pays et des usagers en particuliers à travers la sécurisation foncière et
le développement économique et sociale du pays.
99
CONCLUSION GENERALE
Dans le cadre la reforme foncière, la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain
domanial occupe une place importante, dans la mesure où elle permet d’engager les responsables sur
l’efficacité de la décision précise tant sur le plan administratif que sur le plan national. Ainsi,
l’amélioration de la prise de décision s’avère nécessaire afin que les responsables des Services
Fonciers puissent maîtriser le contrôle de distribution du terrain domanial et assurer l’effectivité de
droit des usagers par l’obtention du titre foncier.
L’innovation radicale de la réforme foncière consiste à supprimer le principe de domanialité selon
lequel la terre est présumée appartenir à l’Etat, ainsi que la mise en place de la propriété foncière
privée non titrée par la loi n 2005-019 du 17 octobre 2005 fixant les statuts des terres à Madagascar.
A cet égard, il est à noter que la gestion du terrain domaniale est régie par les dispositions du
nouvelle loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008 portant sur le Domaine Privé de l’Etat, des Collectivités
Décentralisées et des personnes morales de Droit public. Cette loi établit les nouvelles modalités de
gestion du patrimoine par l’Etat, de cession de terrain du domaine privé et à l’allègement des
procédures y afférentes
La prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain du domaine privé de l’Etat
implique le respect de la hiérarchie. D’une part, l’administration foncière est soumise au principe de la
légalité dans la prise de décision. Elle doit respecter la hiérarchie pour que la décision prise par
l’administration foncière soit légale. D’autre part, la prise de décision repose sur le respect de la
structure hiérarchique dans l’administration foncière. Les responsables donnent des avis et
propositions sur le sort du dossier mais c’est l’autorité compétente qui prend la décision finale par
l’approbation et la signature des actes domaniaux. A cela s’ajoute la séparation du pouvoir judiciaire
au pouvoir exécutif, l’administration foncière détient un pouvoir discrétionnaire dans l’attribution du
terrain domanial. La vente pour l’Etat de son domaine privé reste une option. En vertu de cette
souveraineté de l’Etat, les décisions de l’administration ne sont susceptibles d’aucune voie de recours.
De plus, l’Etat agit dans la gestion de son domaine privé, comme un propriétaire privé et peut
contracter tous les actes de droit commun des transactions. Les actes approuvés ont une force probante,
comme le titre, une fois délivré, il devient définitif, inattaquable, et intangible. En effet, pour que la
décision soit juste et équitable, qui vise la satisfaction des usagers et la protection de l’intérêt général
du pays, la précision et la cohérence des textes s’avèrent nécessaire, sans oublier la mise à la
disposition des acteurs fonciers des moyens mis en œuvre effective des textes. En outre, la
disponibilité des responsables des informations fiables conditionne la qualité de la décision afin qu’ils
puissent prendre les décisions en toute connaissance de cause. Enfin, pour l’application effective de la
100
loi n° 2008-014 du 23 Juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, des collectivités décentralisées et les
personnes morales du droit public, la formation des agents du Service foncier et la vulgarisation des
textes est proposées comme des solutions nécessaires.
Pourtant, face à la situation de crise que prévaut notre pays, la bonne volonté des acteurs fonciers
pour protéger l’intérêt général du pays doivent être prise en considération afin d’instaurer la bonne
gouvernance dans la gestion foncière, qui constitue le gage du développement du pays.
102
LEGE NDE :
CABINET : Cabinet du Ministre de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation
DGSF : Direction Générale des Services Fonciers
Div E : Division Etudes
Div CS : Division Contrôle et Suivi
Div Info : Division Informatique
DDSF : Direction des Domaines et des Services Fonciers
SDCF : Service des Domaines et de la Conservation Foncière
DE : Division Etudes
DA : Division Approbation
SCCATT : Service de Contentieux et de la Coordination des Activités des Tribunaux Terriers
DCE : Division du Contentieux et de l’Expropriation
DOFC : Division des Opérations Foncières Collectives
SNTSI : Service de la Nouvelle Technologie et du Système d’Information
DCSI : Division Communication et du Système d’Information
DMF : Division Modernisation Foncière
DDRF : Division Domaniale et de Réclamation Foncière
DICQS : Division de l’Inspection et de Contrôle des qualités de Service
DALF : Division Administrative, Logistique et Financière
SRD : Services Régionaux des Domaines
CIRDOMA : Circonscriptions Domaniales et Foncières
DST : Direction des Services Topographiques
SIM : Service de l’Intervention et des Méthodes
SSS : Service Statistique et de Suivi
SRT : Services Régionaux Topographiques
CIRTOPO : Circonscriptions Topographiques
DRGFD : Direction de la Reforme et de la Gestion Foncière Décentralisée
SGFD : Service des Guichets Fonciers Décentralisés
DEA : Division Etudes et Appui
DF : Division Formation
SPRF : Service de la Programmation de la Reforme Foncière
DP : Division de Programmation
DSR : Division Suivi de la Reforme
103
ANNEXE II
AVANTAGES COMPARATIFS DU CERTIFICAT FONCIER ET TITRE FONCIER
Source : Programme National Foncier (PNF)
Titre foncier Certificat foncier Régime juridique et champ d’application
Propriété privée titrée
Loi n°60-004 du 15 février 1960, lois et décrets correspondants
Propriété privée non titrée
Loi n°2005-019 du 17 octobre 2005.
Loi n°2006-031 du 24 novembre 2006.
Décret d’application n°2007-1109 du 18 décembre 2007.
Services compétents et gestion administrative
Direction des Domaines et des Services Fonciers et services fonciers déconcentrés, compétents pour l’établissement, la délivrance et la mutation des titres fonciers
Commune, équipée d’un service communal spécialisé et pérenne, le Guichet foncier, compétents pour l’établissement, la délivrance et la mutation des certificats fonciers
Garantie des droits de propriété
Inscription par les services compétents des droits sur le Livre Foncier
Inscription par le Guichet foncier des droits sur le Registre parcellaire de la commune
Procédure d’obtention
Immatriculation foncière individuelle, avec commission de reconnaissance domaniale.
- Coût: 500 $
- Durée : 6 ans
Immatriculation foncière collective (cadastre) :
- Coût : gratuit en principe pour l’usager, coût de revient minimum autour de 80 $ / ha
- Durée : fonction des financements publics et internationaux et de l’importance des brigades topographiques
Certification locale, avec commission de reconnaissance locale, publique et contradictoire, en présence du voisinage
- Coût : selon la nature et la dimension du terrain, estimé en moyenne autour de 24 $ par certificat.
- Durée : 104 jours.
Valeur juridique Inattaquable, sauf nécessité d’utilité publique, sauf pour les inscriptions suivantes au titre initial
Droits opposables au tiers jusqu’à preuve du contraire (preuve contraire = titre antérieur), sauf nécessité d’utilité publique
Usages de l’acte Mutation du titre foncier selon les procédures habituelles des services fonciers : vente et autres transactions, héritage, bail, emphytéose.
En cas de morcellement : nouveau levé physique par une brigade topographique
Formalisation immédiate des transactions suivantes au guichet foncier : vente et autres transactions, héritage, bail, emphytéose. En cas de morcellement : délimitation réalisée devant les usagers concernés sur écran par le guichet foncier. Descente sur terrain de la Commission de Reconnaissance Locale avec les concernés, si nécessaire
Règlement des litiges et contentieux
Renvoi des affaires devant le tribunal de droit commun
Médiation lors de la Commission de Reconnaissance Locale, puis arbitrage par les autorités municipales. Renvoi au tribunal le cas échéant
104
ANNEXE III
CLASSIFICATION DES DOSSIERS ET REPARTITION DES COMPETENCES
TRIAGE DES DOSSIERS DE DEMANDE D’ACQUISITION DES TERRAINS SOUS
L’EGIDE DE LA LOI N° 60-004 DU 15 FEVRIER 1960
CATEGORIE SERVICES COMPETENTS
CATEGORIE 1 : Demande visant des terrains
titrés au nom de l’Etat Malagasy
Service Foncier
CATEGORIE 2 : Demande visant des terrains
non immatriculés, ni cadastrés
2.1 Décision de principe déjà accordé Service Foncier (poursuite de la procédure
jusqu’à la délivrance du titre)
2.2 Reconnaissance domaniale déjà effectuée Si
le PV mentionne :
-absence /insuffisance de mise en valeur
-mise en valeur suffisante
Service Foncier
Guichet Foncier
2.3 Reconnaissance domaniale non encore
effectuée : requérir une lettre du chef Fokontany
pour voir si :
-le terrain est non occupé ou insuffisamment mis
en valeur
-le terrain est suffisamment mis en valeur
Service Foncier
Guichet Foncier
112
ANNEXE VI
ORDRE D’IMPORTANCE DE CORRUPTION DES MINISTERES OU SECTERS
RANG MINISTERES ou SECTEURS TAUX %
1 JUSTICE 23.8
2 FINANCES 11.6
3 DOMAINES 09.52
4 SANTE 09.4
5 POLICE 07.7
6 GENDARMERIE 07.5
7 MFPTLS 05.08
8 DOUANES 03.3
8 EDUCATION 03.3
10 Environnement et Forêt 02.5
10 INDUSTRIE 02.5
13 PECHE 1.6
13 Travaux Publics 1.6
13 Aménagement du Territoire 1.6
13 COMMERCE 1.6
18 UNIVERSITE 0.8
18 Affaires Etrangères 0.8
18 Administration pénitentiaire 0.8
18 TOURISME 0.8
TOTAL =100
Source : BIANCO en 2010
113
ANNEXE VII
NOMBRE DES CIRCONSCRIPTIONS DOMANIALES PAR REGION
REGION Nombre des circonscriptions domaniales
ANALAMANGA 5
ITASY 2
BONGOLAVA 1
VAKINAKARATRA 2
DIANA 2
SAVA 2
ALAOTRA MANGORO 2
ATSINANANA 2
ANALAJIROFO 2
BOENY 1
BETSIBOKA 1
SOFIA 2
MELAKY 2
ATSIMO ANDREFANA 1
MENABE 1
ANOSY 1
ATSIMO ATSINANANA 1
VATOVAVY FITOVINANY 2
HAUTE MATSIATRA 1
IHOROMBE 1
AMORON’I MANIA 2
TOTAL 35
Source : Observatoire du Foncier en 2010
114
ANNEXE VIII
Procédure d’instruction de la demande de terrain de grande superficie (>à 2500 Ha)
ÉTAPES PIÈCES A FOURNIR RÉSULTATS ATTENDUS RESPONSABLES Analyse du Projet Dossier de projet avec son
Business Plan • Impacts socio-économiques du projet • Délai nécessaire pour le projet (cycle de culture, …) • Durée éventuelle du contrat • Redevance locative
Procès-verbal du Comité Décision du Comité : − Note de rejet ; ou − Approbation ; − Le cas échéant, soumission
du dossier au Conseil des Ministres
Comité interministériel institué, pour chaque projet, par décision du ministère chargé du foncier. Feront partie de ce comité les représentants des collectivités territoriales décentralisées concernées.
Soumission du dossier au Conseil des Ministres
Pièces ci-dessus énumérées Note de conseil : − Note de rejet ; ou − Approbation
Conseil des Ministres
Notification de la note de rejet ou d’approbation du projet
Poursuite de la procédure ou abandon du projet
MATD ou
Comité interministériel ci-dessus spécifié
SI DEMANDE APPROUVÉE Dépôt du dossier de demande de terrain
• Lettre d’intention • Business plan • Plan sommaire de la zone
demandée • Avis favorable du ou des ministères
sectoriels concernés • Récépissé de demande du permis
environnemental • PV du comité interministériel • Note d’approbation du Comité ou, le
cas échéant, du Conseil des Ministres
Récépissé de la demande Demandeur
MATD
Délivrance d’une lettre d’introduction portant autorisation de prospection dont la publication se fera en 2 langues (malagasy et français)
Autorisation de prospection (modèle en annexe) dont la publicité est à la charge du demandeur
MATD
Sensibilisation, information de la population et prospection de terrains
Règlement des litiges éventuels
Avis des Autorités locales
Rapport de sensibilisation annexé
d’une fiche de présence
Repérage des terrains concernés et
établissement d’un plan régulier
Distraction et /ou annulation des
demandes antérieures
Terrain disponible et quitte de toutes charges
Demandeur
Régions, Communes, Fokontany, Population locale, CIRTOPO, Géomètre Libre Assermenté, Représentants des services techniques concernés (Ministère de l’environnement, des eaux et forêts…)
Frais à la charge du demandeur
115
ETAPES PIECES A FOURNIR RESULTATS ATTENDUS RESPONSA BLES
Remise des résultats de la prospection, des avis des Autorités régionales et communales et dossier de demande d’acquisition au MATD
• Demande en double exemplaire
• Deux (02) Plans réguliers
• Business plan
• Statuts
• RCS
• NIF
• Pouvoir
• Élection de domicile à Madagascar
• Rapport de la prospection
Accord de principe Demandeur
MATD
En cas d’acceptation, envoi dossier de demande auprès CIRDOMA aux fins d’instruction et de paiement du cautionnement
Pièces ci-dessus énumérées et Décision du MATD
Dossier consigné
Quittance
MATD
Demandeur
Etat des lieux avec bornage des parties disponibles, aux frais du demandeur
Dossier de bornage Terrains immatriculés au nom de l’Etat Malagasy
Demandeur, Géomètre Libre Assermenté, CIRDOMA, CIRTOPO, Commission règlementaire, autres services techniques
Consultations services techniques
• Un exemplaire de la demande
• Certificat de Situation Juridique
• Plan d’immatriculation
Avis des services techniques sur la situation physique et juridique du terrain
Cirdoma
Services Techniques
Décision de principe Dossier complet Durée du bail et prix ou redevance à appliquer arrêtés
MATD
Paiement des provisions domaniales auprès de la CIRDOMA du ressort
Dossier complet Quittance de versement Demandeur
Cirdoma Établissement du projet d’acte
Dossier complet Acte rédigé prenant en compte les conditions et clauses indispensables et du cahier des charges
Cirdoma
Approbation du projet d’acte
Dossier complet Acte approuvé MATD
Enregistrement de l’acte
Projet d’acte dûment approuvé Acte enregistré Centre fiscal, Demandeur
Notification du demandeur
Ampliation conforme de l’acte Demandeur,
Cirdoma Inscription du droit au bail et création d’un titre spécial audit droit
Dossier complet Droit au bail publié
Titre spécial délivré
Circonscription domaniale
Demandeur
Source : Circulaire n°321-10/MATD/SG/DGSF du 25/10/2010
116
BIBLIOGRAPHIE OUVRAGES GENERAUX:
• Jean COMTE._ pour une administration meilleure et plus efficace : des moyens et des
méthodes propres à améliorer l’organisation et le fonctionnement des Services administratives à
Madagascar._ Imprimerie National._ Tananarive, 1er trimestre, Mars 1968._ p230.
• Bidou J-E, Droy I. « et al. »._ Décentralisation, gouvernance locale et lutte contre la pauvreté :
liaisons fructueuses ou liaisons dangereuses ? Une approche comparative entre la Guinée et
Madagascar. Communication aux Journées de l’Association Tiers Monde, «L’Etat malgré tout.
Acteurs publics et développements»._ Mons, Belgique, mai 2007._ p 15.
• MDAT._ Lettre de politique de décentralisation et de déconcentration «LP2D»._ Ministère de
la décentralisation et de l’aménagement du territoire, 2006._ p19.
OUVRAGES SPECIFIQUES :
• MAEP._ Lettre de politique foncière._ Direction des Domaines et des services fonciers.
2006._ p11.
• JEAN Carbonnier._ le concept de propriété en droit foncier de Madagascar : études sociologie
– juridique._ Editions CUJAS._ 19 Rue Cujas Paris Vè, 1967._ Université de Madagascar.
• Emile LEBRIS, Etienne LE ROY « et al. »._ L’appropriation de la terre en Afrique Noire,
manuel d’analyse, de décision et de gestion foncière._ Editions KARTHALA, sl, 1991.
• Frédéric SANDRON._ Population rural et enjeux fonciers à Madagascar._ Editions
KARTHALA, 2008.
• Chauveau J.P., Colin J.P. « et al. »._ Modes d’accès à la terre, marchés fonciers, gouvernance
et politiques foncières en Afrique de l’Ouest. Résultat du projet de recherche CLAIMS, IIED._
2006._ p 84.
TEXTES :
• Loi 2005-019 du 17 octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres.
• Ordonnance modifiée à 62- 064 du 27 septembre1962 relative au bail emphytéotique.
• Loi n°2008-014 du 23 juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, des collectivités
Décentralisées et des Personnes morales du droit public.
• Décret n°2010-233 du 20 Avril 2010 fixant les modalités d’application de la loi n°2008-014 du
23 juillet 2008 sur le Domaine Privé de l’Etat, des Collectivités Décentralisées et des Personnes
morales de droit public.
117
• Arrêté du 07 Novembre 1936 abrogeant et remplaçant celui du 23 Avril 1926 qui fixe les
conditions de remboursement des frais de reconnaissance et de constitution des dossiers
domaniaux.
• Décret n° 70 -422 du 28 juillet 1970 relatif aux acquisitions des biens immobiliers dépendant du
Domaine de l’Etat, des provinces et des communes par les Agents des services publics et les
officiers et sous-officiers des Forces Armées.
• Loi n° 2007-036 du 14 janvier 2007 sur les investissements à Madagascar.
• Circulaire n° 321/10/MATD/SG /DGSF du 25 octobre 2010.
• Décret n° 2007- 444 du 21 mai 2007, Fixant les règles de gestion budgétaire, financière et
comptable des Régions.
• Loi n° 2004-001 du 17 juin 2004, relative aux Régions, J.O. n°2915 du 12 juillet 2004, E.S.,
p.2556.
• Décret n°2004-859 du 17 septembre 2004, fixant les règles relatives à l’organisation, au
fonctionnement et aux attributions des Régions.
• Loi n°.60-004 du 15 février 1960. Loi relative au domaine privé national (J.O. n°88 du
27.02.60, p. 411, RTL IV) modifiée par ordonnance n° 62-047 du 20 septembre 1962 (J.O.
n°246 du 05.10.62, p. 2042), loi n° 64-026 du 11 décembre 1964 (J.O. n° 390 du 12.12.64), loi
n° 67-029 du 18 décembre 1967 (J.O. n° 569 du 23.12.67, p. 2080), ordonnance n° 72-031 du
18 septembre 1972 (J.O. n° 872 du 11.11.72, p. 3001).). Recueil des textes constitutionnels
législatifs et réglementaires de la République Malgache IV : 875
• Décret n° 2011-0042 du 26 Janvier 2011 portant le classement des communes en communes
urbaines et en communes rurales.
RAPPORTS :
• Observatoire National de l’Intégrité, ._ Rapport d’observation : les problèmes fonciers._
Décembre 2006._ p19.
• Rapport de suivi d’évaluation des Services Fonciers, mois de Novembre 2010.
• Evers S., Haak van den M « et al. »._ Lois nationales et pratiques locales : conflit de
compétences dans la gestion foncière à Madagascar. Taloha- Revue scientifique internationale
des civilisations._ 2006, N° 16-17._ p 10.
SITES WEB :
• www.fao.org
• www.foncier.gov.mg,
118
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION ............................................................................................................................... I
PREMIERE PARTIE : GENERALITES SUR LA GESTION DU TERRAIN DOMANIAL ............ 3
CHAPITRE PREMIER : CADRE GENERAL DU SYSTEME FONCIER ...................................... 4
1.1 HISTORIQUE DU SYSTEME FONCIER ................................................................................ 4
1.1.1 PERIODE ROYALE .............................................................................................................. 4
1.1.2 PERIODE COLONIALE ....................................................................................................... 5
1.1.3 DU 1960 - 2005 ..................................................................................................................... 5
1.1.4 DU 2005 JUSQU’A PRESENT ............................................................................................. 7
1.2: REFORME FONCIERE ………………………………………………………...……………..…7
1.2.1 CONSTAT : LA CRISE FONCIERE ..................................................................................... 8
1.2.2 PRINCIPES DIRECTEURS DE LA REFORME .................................................................. 9
1.2.2.1 OBJECTIF DE LA REFORME ......................................................................................................... 9
1.2.2.2 PRINCIPES DE LA REFORME ...................................................................................................... 9
1.2.2.2.1 TRANSFORMATIONS DU STATUT JURIDIQUE DE LA TERRE ...................................................... 9
1.2.2.2.2 MODERNISATION DE LA GESTION FONCIERE : ....................................................................... 12
CHAPITRE II : DESCRIPTION DE L’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL.................. 18
2.1 CADRE GENERAL SUR LE DOMAINE PRIVE IMMOBILIER DE L’ETAT ....................... 18
2.1.1TERRAIN DOMANIAL ........................................................................................................................ 18
2.1.2 CADRE JURIDIQUE SUR LE DOMAINE PRIVE DE L’ETAT .................................................................... 18
2.1.3 DIVISION DU DOMAINE PRIVE IMMOBILIER DE L’ETAT .................................................................... 19
2.2 PROCEDURE D’ACQUISITION DU TERRAIN DOMANIAL .............................................. 24
2.2.1 CONDITIONS AVANT DE L’EXECUTION DE LA PROCEDURE ............................................................... 24
2.2.1.1 FORMALITES PREALABLES ......................................................................................................... 24
2.2.1.2 PIECES A FOURNIR ..................................................................................................................... 25
2.2.2 ETAPES DE LA PROCEDURE D’ACQUISITION DU TERRAIN DOMANIAL ............................................... 26
CHAPITRE III : CONCEPT DE L’ETAT DE DROIT ET DE LA BONNE GOUVERNANCE ... 34
3.1 ELEMENTS CONSTITUTIFS DE L’ETAT DE DROIT ........................................................ 34
3.1.1RESPECT DE LA HIERARCHIE DES NORMES ............................................................... 34
3.1.2 EGALITE DES SUJETS DE DROIT ................................................................................... 35
3.1.3 INDEPENDANCE DE LA JUSTICE .................................................................................. 35
3.2 CONCEPT DE LA BONNE GOUVERNANCE ...................................................................... 36
3.2.1 DEFINITIONS ................................................................................................................... 36
3.2.2 SIX DIMENSIONS DE LA BONNE GOUVERNANCE ....................................................... 36
PARTIE II : ANALYSE DU SYSTEME DE PRISE DE DECISION ........................................... 39
CHAPITRE PREMIER : PROCESSUS DE LA PRISE DE DECISION ...................................... 40
1.1 CONDITIONS D’ATTRIBUTIONS DU TERRAIN DOMANIAL ........................................... 40
119
1.1.1 BENEFICIAIRES DE L’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL .............................. 40
1.1.2 DIFFERENTS MODES D’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL ............................ 41
1.1.2.1 L’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL A TITRE ONEREUX .................................................... 41
1.1.2.2 ATTRIBUTION A TITRE GRATUITE ............................................................................................. 42
1.1.3 CRITERES D’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL ............................................... 44
1.1.3.1 LA DISPONIBILITE DU TERRAIN ................................................................................................. 44
1.1.3.2 BENEFICIAIRE DU DROIT DE PREEMPTION ................................................................................. 45
1.1.3.3 REJET DE LA DEMANDE, ............................................................................................................. 45
1.2 INTERVENANTS A LA PRISE DE DECISION .................................................................... 46
1.2.1 INTERVENANTS INTERNES ............................................................................................ 46
1.2.1.1 CHEF DE LA CIRCONSCRIPTION DOMANIALE ET FONCIERE ...................................................... 46
1.2.1.2 AUTORITES SUPERIEURES ........................................................................................................... 46
1.2.1.2.1 AUTORITES SUPERIEURES AU NIVEAU CENTRAL ..................................................................... 47
1.2.1.2.2 AUTORITES SUPERIEURES AU NIVEAU REGIONAL : SERVICES REGIONAUX DES DOMAINES 47
1.2.1.3 AUTORITES COMPETENTES ........................................................................................................ 47
1.2.1.3.1 REPRESENTANT DE L’ETAT AU NIVEAU DE LA REGION .......................................................... 47
1.2.1.3.2 MINISTRE CHARGE DES DOMAINES ........................................................................................ 48
1.2.2 INTERVENANTS EXTERNES ........................................................................................... 48
1.2.2.1 LA COMMISSION DE CONSTATATION D’ETAT DES LIEUX ........................................................... 48
1.2.2.1.1 COMPOSITION DE LA COMMISSION ......................................................................................... 49
1.2.2.1.2 PROCES VERBAL DE CONSTATATION ...................................................................................... 49
1.2.2.2 SERVICES TECHNIQUES ............................................................................................................... 50
1.3DECISIONS DE L’AUTORITE COMPETENTE .................................................................... 50
1.3.1 INFORMATIONS NECESSAIRES A LA PRISE DE DECISION ....................................... 51
1.3.1.1 INFORMATIONS CONTENUES DANS LA DEMANDE ....................................................................... 51
1.3.1.2 PLAN CROQUIS OU PLAN REGULIER ........................................................................................... 51
1.3.1.3 L CERTIFICAT DE SITUATION JURIDIQUE ................................................................................... 52
1.3.1.4 PROCES-VERBAL DE CONSTATATION D’ETAT DES LIEUX .......................................................... 52
1.3.2 NATURE DES ACTES DOMANIAUX ................................................................................ 53
1.3.2.1 ACTES UNILATERAUX ................................................................................................................. 53
1.3.2.2 ACTES SYNALLAGMATIQUES ..................................................................................................... 53
1.3.3 RECOURS CONTRE LES DECISIONS .............................................................................. 54
CHAPITRE II : ANALYSE DIAGNOSTIQUE DE LA PRISE DE DECISION ............................ 56
2.1 FORCES ................................................................................................................................ 56
2.1.1 POUVOIR DISCRETIONNAIRE DE L’ADMINISTRATION FONCIERE ......................... 56
2.1.2 FORCE PROBANTE DE LA DECISION ............................................................................ 57
2.1.3 RAPIDITE DANS LA PRISE DE DECISION ..................................................................... 57
2.1.4 PARTICIPATION A LA PRISE DE DECISION ................................................................. 58
2 1 4 1- RESPONSABILISATION DES MEMBRES DE LA COMMISSION .............................. 58
2 1 4 2 DECONCENTRATION DE LA GESTION FONCIERE ................................................... 59
2.2 FAIBLESSES ........................................................................................................................ 60
120
2.2.1 - ABSENCE DU PRINCIPE PUBLIQUE ET CONTRADICTOIRE ................................... 60
2.2.2 ELOIGNEMENT DES SERVICES DOMANIAUX .............................................................. 60
2.2.3 FAIBLESSE DU SYSTEME DE CONTREPOIDS .............................................................. 61
2 2 3 1 DUALITE DE LA JURIDICTION COMPETENTE .......................................................... 61
2 2 3 2 DUALITE DE LA NATURE JURIDIQUE DE LA REGION ............................................ 62
2.2.4 IMPRECISION DES TEXTES ............................................................................................ 63
2.3 MENACES............................................................................................................................. 64
2.3.1 DECISION ABUSIVE DE L’AUTORITE ............................................................................ 65
2.3.2 TRAITEMENT INEGALITAIRE DES USAGERS .............................................................. 65
2.3.3 CORRUPTION .................................................................................................................... 65
2.3.4SPECULATION FONCIERE ............................................................................................... 66
2.4 OPPORTUNITES .................................................................................................................. 67
2.4.1 SOUVERAINETE NATIONALE ......................................................................................... 67
2.4.2 INTENSIFICATION DE LA SECURISATION FONCIERE ............................................... 67
2.4. GARANTIE DE LA DURABILITE DU DEVELOPPEMENT SOCIO-ECONOMIQUE DU
PAYS ........................................................................................................................................... 68
CHAPITRE III : ANALYSE DES PROBLEMES LIES A LA PRISE DE DECISION .................. 69
3.1 AU NIVEAU DE L’ORGANISATION .................................................................................... 69
3.1.1 NON FIABILITE DES INFORMATIONS .......................................................................... 69
3 1 1 1 NON MISE A JOUR DES INFORMATIONS FONCIERES ............................................. 69
3.1.1.2 LES IRREGULARITES COMMISES PAR LE REQUERANT ........................................ 70
3.1.1.3 EFFETS DANS LA PRISE DE DECISION ...................................................................... 71
3.1.1.3.1 AUGMENTATION DE RISQUE D’ERREUR ............................................................... 71
3.1.1.3.2 RETARD DANS LA PRISE DE DECISION D’ATTRIBUTION .................................... 71
3.1.1.3.3 EFFETS DANS LA SOCIETE ENVIRONNEMENTALE .............................................. 71
3.1.2 PROBLEMES DU PERSONNEL ....................................................................................... 72
3.1.3 INSUFFISANCE DES MOYENS MATERIELS .................................................................. 73
3.1.4 PROBLEMES FINANCIERS .............................................................................................. 74
3.2 AU NIVEAU DES RELATIONS EXTERIEURES .................................................................. 75
3.2.1 NON COORDINATION DES ACTIVITES ENTRE LES ACTEURS FONCIERS ............... 75
3.2.2 CONFLITS DE COMPETENCE ......................................................................................... 76
3.2.3 INSUFFISANCE DE COMMUNICATION AVEC LES USAGERS .................................... 77
3.2.2.1 IGNORANCE DE LA PROCEDURE ................................................................................ 77
3.2.2.2 MECONNAISSANCE DES TEXTES............................................................................... 78
121
PARTIE III : PROPOSITION DE SOLUTIONS, MESURES D’ACCOMPAGNEMENT ET
RESULTATS ATTENDUS........................................................................................................... 80
CHAPITRE PREMIER : PROPOSITION DE SOLUTIONS ........................................................ 81
1.1 AU NIVEAU DE L’ORGANISATION .................................................................................... 81
1.1.1 AMELIORATION DES ARCHIVES ................................................................................... 81
1.1.2 GESTION DU PERSONNEL .............................................................................................. 82
1.1.2.1 DESCRIPTION DU POSTE POUR CHAQUE PERSONNEL ................................................................... 82
1.1.2.2 RENFORCEMENT DE COMPETENCE.......................................................................... 83
1.1.3 MISE A DISPOSITION DES MATERIELS ET EQUIPEMENTS ADEQUATS .................. 83
1.1.6 - FINANCEMENT DES SERVICES FONCIERS................................................................ 83
1.2 AU NIVEAU DES RELATIONS EXTERIEURES .................................................................. 84
CHAPITRE II : MESURES D’ACCOMPAGNEMENT ............................................................... 88
2.1 AFFERMISSEMENT DU CONTROLE ET SUIVI ................................................................ 88
2.1.1 STANDARDISATION DE SERVICE .................................................................................. 89
2.2 RENFORCEMENT DE LA DECONCENTRATION ET DE LA DECENTRALISATION DE
LA GESTION FONCIERE .......................................................................................................... 90
2.2.1 DECENTRALISATION ET LA DECONCENTRATION ................................................... 90
2.2.2 RESPONSABILISATION DES COMMUNAUTES LOCALES A LA GESTION FONCIERE
.................................................................................................................................................... 90
2.2.3 PROXIMITE PLUS EFFECTIVE ENTRE L’ADMINISTRATION FONCIERE ET LES
USAGERS ................................................................................................................................... 91
2.3 INTEGRATION DE L’ETHIQUE ET DE DEONTOLOGIE .................................................. 92
2.3.1 OBJET ET CHAMP D’APPLICATION .............................................................................. 92
2.3.2 VALEURS VEHICULEES DU CODE DE DEONTOLOGIE ............................................... 93
CHAPRITRE III : RESULTATS ATTENDUS ............................................................................. 95
3.1 AMELIORATION DE L’IMAGE DE L’ADMINISTRATION FONCIERE ........................... 95
3.1.1 CONFIANCE DES USAGERS ............................................................................................ 95
3.1.2 TRANSPARENCE DANS LA GESTION DES AFFAIRES PUBLIQUES ........................... 95
3.2 DEVELOPPEMENT DURABLE DU PAYS ........................................................................... 96
3.2.1 DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE................................................................................. 96
3.2.1.1 AUGMENTATION DE LA PRODUCTION AGRICOLE ...................................................................... 96
3.2.1.2 ACCROISSEMENT DE L’INVESTISSEMENT .................................................................................. 97
3.2.2 DEVELOPPEMENT SOCIAL ............................................................................................. 97
CONCLUSION GENERALE ....................................................................................................... 99
ANNEXE I ................................................................................................................................... 101
BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................................................... 116