Modernisering, kvalitetsreform og New Public Management
Henning JørgensenAalborg Universitet
Utdanningsforbundet, Kristiansand, 17.11.2009
3
Den nye italesættelse – farlig?
Før Nu borgere brugere undervisning læring elever produktionsenheder velfærd nytte velstand bundlinien offentlige goder output kvalifikationer kompetencer forfordeling individuelle incitamenter makro mikro Det, der binder os sammen adskiller os fra hinanden
4
1990´ernes skolesystem
Individet i centrum(”mig”)
Personlig læring
Læreren som ”coach”
DecentraliseringNPM
FRA TIL
fag
person
viden værdier
pæd. ansvar ”ansvar for egen læring”
karakterbog log-bog
faglighed kontrakter og evaluering
skoleklasse værksted
5
2000´ernes skolesystem
Konkurrence i og mellem skolerKontraktpolitikKulturel restaurering
Ledelsen styrketEvalueringskulturQuasi-markedsgørelse
Re-centralisering: Processtandarder ”elite”-gørelser
FRA TIL
læring indlæring
”liv-lighed” ro og respekt
sociale færdigheder
færdige resultater
forældresamarbejde
elevkontrakter
individuel udvikling
nationale mål
6
Faglige pejlemærker
Modstil ikke viden og dannelse
Gør stoffet væsentligt og levende
Undervis i ”demos” (fællesskab)
Elevér eleverne
Påpeg skæve og perverse effekter af ”moderniseringen” af den offentlige sektor
7
Skred i opfattelser
- tidligere: bureaukrati er besværlig for borgere og virksomheder (”skrankepaveri”)
- Nu: bureaukrati er besværlig for de ansatte (”målingstyranni”)
+ konflikter om måling og styring internt i den offentlige sektor
Politiske svar i Danmark
* KVALITETSREFORM - for at genvælge VK-regeringen 2007
* AFBUREAUKRATISERINGSREFORM - for at genvælge VK i 2010/2011?
8
9
Kvalitetsreform i det offentlige
Kvalitet: et begreb uden modhager
• Som egenskab: af hvad?
• Som værdi: noget godt
10
VK-REGERINGEN (august 2007):”Bedre velfærd og større arbejdsglæde”
Brugerne i centrum Målbare resultater og effekter – høj
kvalitet Standardiseret dokumentation Klare incitamenter til optimal
arbejdstilrettelæggelse og effektiv ressourceudnyttelse
- Større frihed til at tænke nyt - Brugerdreven innovation- Arbejdsglæde
Afbureaukratisering okt. 2009: ”Mere tid til velfærd” (VK)
Opblødning af krav til dokumentation flere steder
Reduktion af dokumentationskrav på visse felter: - daginstitutioner: alle børn skal ikke sprogvurderes - folkeskolen: ikke elevplaner i alle fag - ældreplejen: plejeplaner ikke længere obligatoriske og heller ikke forebyggende hjemmebesøg - social sektor: merudgifter til handicappede skal ikke længere genvurderes hvert år - integration: kun opfølgning på kontrakter 1 gang/år
Resten ”regelforenkling”
11
VK´s afbureaukratisering 2009
Symbolpolitik (valgteknisk sigte): lover besparelse på 900 mio. kr. og (endnu engang) bedre tider for offentligt ansatte
Et topstyret projekt: som kvalitetsreformen
Reelt få afskaffelser af obligatoriske kontroller, rutiner og ritualer
12
13
Officiel, politisk kvalitetsforståelse
den faglige kvalitet brugerens oplevelse af servicen organisatorisk kvalitet
forståelse indskrænkes til brugerniveauet
overser politisk bestemmelse af opgaver
lægger pres på medarbejderne og fagligheden
diskuteres mest ud fra social- og sundhedsområderne
14
Politikudviklinger
Fra REFORMER til programmer og projekter
Aktive politikker Firmatisering ”Value for money”
Planlægning Evaluering, Kontrol
15
Typer af offentlig sektor
egenskaber
statens rolle
påvirkningsinstru-menter
konfliktløsnings-mekanisme
borgernes rolle
kvalitetsbegreb
Autoritetsstat Forhandlingsstat Markedsstat
overhøjhed
styring
magt
undersåt
myndighedsbestemt
part
forhandling
forståelse
part
fælles normer
markedsagent
udbud
konkurrence
købere/efterspørgere
individuel tilfredshed
16
Udviklingsveje for personalet
a) Professionalisering (sikring af faggruppernes arbejdsbetingelser, kompetencer og kollegiale selv-regulering)
b) Af-professionalisering (tab af kulturel autoritet, forvaltningspolitisk resultat)
c) Proletarisering (bureaukratiet omformer folk og interesser, store grupper vil blive dårligere stillet)
d) Intern fragmentering (faggrupper vil gå delvis i opløsning)
17
KVALITET – af hvad?
servicens effektivitet responsivitet (imødekomme ønsker) produktivitet ligebehandling relevans evne til at dække behov
18
New Public Management er flere ting
* En politisk strategi for transformation af den offentlige sektor
* En politik for styring i den offentlige
sektor (forvaltningspolitik)
* En ny diskursiv ramme for opfattelsen af det offentlige
* Ledelses- og styringsredskaber (”værktøjskassen”)
19
Styreformer i forvaltningspolitikken
* Udadvendte
(udliciteringer, udfordringsret, privatisering, brugerbetaling, selveje, A/S-dannelser, partnerskaber m.v.)
* Indadvendte (mål- og rammestyring, kontraktstyring,
taxameterstyring, regnskabsreformer, værdibaseret ledelse m.v.)
* Brugervendte (brugervurderinger, brugerbestyrelser,
fritvalgsordninger, tests, processtyringer m.v.)
20
Regeringens medicin for offentlig sektor
KONKURRENCE - mellem offentlige og private leverandører - mellem offentlige leverandører - fritvalgsordninger - benchmarking
KONTROL - kontraktualisering - brugerstyring - dokumentationer og evalueringer - resultatmålinger - processtandardiseringer
21
Brugerstyring
* Brugerundersøgelser
* Brugerbestyrelser/brugerråd
* Fritvalgs-ordninger
22
Dokumentation/registreringer
• sikre synlighed og sammenlignelighed• sikre ”value for money”• overvåge enheder og institutioner
+ meningsfuld dokumentation- overflødig dokumentation
* benchmarking
23
Kontrol: Evalueringer
• højere ambitionsniveau: finde årsag-virkningsforhold
• komme med anbefalinger til forbedringer af virket
+ eksterne evalueringer+ selvevalueringer
”Evidens”-bølge (med usikkert grundlag)
24
Kontrol: Resultatmålinger
• skal bruges til resultatstyring• knyttes til budgetprocessen• sigter mod central indsigt og styring• udmøntes bl.a. i ”performance management”
+ etablering af evalueringsinstitutter: KREVI (kommunalt og regionalt evalueringsinstitut 2006)
+ offentliggørelse af testresultater+ brug til aflønning og ressourcetildeling
25
Resultatmålinger er usikre
- i det offentlige: målet ikke økonomisk udbytte
- mål sjældent klare: politiske kompromisser, flere hensyn
- resultatmål afspejler ikke altid politiske mål
- problemer med selve målingerne
- usikkerhed om sammenhænge mellem indsatser og resultater (usikker kausalteori)
- store transaktionsomkostninger ved at måle
- mundtlig kommunikation nedprioriteres
- målinger giver ikke altid mening til medarbejderne
26
”Målefetischismens” problemer
* man får, hvad man måler
* meget lader sig ikke måle
* målinger meget statiske
* målinger ofte langt væk fra kerneydelserne
* målinger tager tid og opmærksomhed
* målinger truer med at eliminere det professionelle skøn
* måleeuforien udvisker det offentliges egenart
27
Processtyringer
* central regulering øget kraftigt efter 2001• der styres helt ned til metode
* ”manualisering” af den offentlige sektor: - handleplaner og akkrediteringskrav
- bindende visitationskrav - metodeforskrifter - opfølgningskrav - kvalitetsstandarder - brugerinddragelseskrav - fritvalgsprocedurer - regler for ansættelser og indberetninger - tidsfrister
28
Kontrolresultat: ”Manualisering”
Truer fagligheden
Tager tid fra kerneydelserne
Får folk til at lave det foreskrevne frem for det nødvendige (”pleasing”)
Nedsætter arbejdsglæden
Skaber etiske dilemmaer
29
Offentlig NPM-modernisering:Kontrolleret konkurrence og styring
Entreprenør-tankegang
Resultat– og processtyring
”Brugeren ved roret”
}
}
}
Firmati-sering
Manuali-sering
Bruger-styring
30
NPM-målinger og det offentlige
- Målinger er ikke neutrale: de former institutionerne
- skærer forståelsen af det offentlige i stykker (i stedet for at se det i en helhed)
- udfordrer de fagprofessionelle
31
Bedre målinger – bedre kvalitet
Målinger må være: - relevante i.f.t. kerneydelser- dynamiske: hjælpe forbedringer på vej- responsive: i.f.t. behov - må støtte op om udvikling
Kvalitetssikring må være:- en fælles opgave for politikere, ansatte og
borgerne
- kvalitetsstandarder tilpasset målgrupperne
32
Vanskeligt at finde balancen?
33
Kundeorientering og modernisering:
indfører privat demokrati
omdefinerer succeskriterier
gør den ansatte til ”førstekommis”
presser fagligheden/professionalismen
34
Konflikt mellem offentlig etos og andre værdier
Professions etik
35
ETIK er:
Del af fundamentet for det offentlige
Del af fundamentet for fagprofessioner
Del af fundamentet for den enkelte ansattes dagligdag
En truet værdi i NPM-moderniseringerne
36
Offentligt ansattes etiske relationer
Offentligt ansattes position og forskelligartede hensyn
Ansatte
Faget/kolleger
Borgere
Politikere
Ledere
Beagte(”professionalisme”)
Responsivitet(”kommercialisme”)
Loyalitet(”bureaukratisme”)
(Lov)lydighed
37
Der er brug for bl.a.:
Bedre billede af det offentlige/kommunerne
Arbejdet bliver påskønnet som betydningsfuldt
Udfoldelsesmuligheder i jobbet
Anerkendelse af de ansatte og deres faglighed
Bedre og brugbare belønningssystemer
Bedre arbejdsmiljø
Bedre ledelse
38
Kvalitet i offentlige ydelser noget særligt:
kan ikke standardiseres let
afhængig af de ansattes kompetencer
produktet produceres i samspil
særlige hensyn at tage til udsatte, syge, svage, børn, omsorgsbehøvende, fremtidige generationer
offentlig service gennemføres også på trods af ”brugernes” ønsker
39
Fælles kvalitetsdefinition
Fælles kvalitetsdefinition ved politikere, ansatte og borgere/brugere
Ansatte
Borgere
Forudsætninger
ResultaterProcesser
Politikere
40
Kvalitetens dobbelthed
* Kvalitet af den offentlige sektor
* Kvalitet i de offentlige ydelser
41
Det basale grundlag for offentlig sektor
OFFENTLIG ETOS :
særlige normer, værdier og arrangementer, der gør det muligt,at vi kan leve fornuftigt sammen
42
OFFENTLIGE AKTIVITETER
BRUGER-niveau: individuel nytte
INSTITUTIONS-niveau: udvidet nytte
SAMFUNDS-niveau: fælles værdi
43
Ledelse – hvordan?
44
Ledelse i det offentlige noget særligt
politisk ledelse (med politiske koder)
åbenhed og offentlighed
arbejde med pres og protest
lærings-ledelse (ikke management)
forståelse for videre samfundsansvar (fællesværdier)
45
Decentrale ledere i forskellige rolledefinitioner
Decentrale lederroller under moderniseringsbetingelser
Centralt
Politiskledelse
Decentralt
NPM
Kommunalembedsmand
Bureaukratiskleder
Driftsherre ogresponsiv leder
Kommunalleder
46
Bedre kommunikation vejen frem
Fælles bevidstgørelse
Fælles forhandling
Forklaringer
Non-verbal kommunikation (toneleje, øjenkontakt, kropsholdning, smil, tempo osv.)
Forebyggelse af dårlige situationer
47
Forbedring af arbejdsmiljøet
Alle har et medansvar for et godt arbejdsmiljø
Åbenhed om problemer
Tryghed til at diskutere og komme med forslag
Støtte fra andre
Feedback i forhold til, hvordan tingene fungerer
Bedre ledelse
48
Politiske styringsforestillinger
Traditionel parlamentarisk styring
Fælles forhandlingsstyring
New Public Management
Politik Autoritative regler fastlægges (lovgivning)
Fælles opgaveløsninger Opstille mål og kvalitetskrav til off. service
Administration Sagsbehandling Faglig ekspertise Målrealisering(service/drift)
Forholdet mellem politik og administration
Adskillelse(over-/underordning)
Arbejdsdeling på tværs Adskillelse og ikke-indblanding
Politikerrolle Beslutningstagere Medspillere Strateger (generelle målstyrere)
Administratorrolle Embedsmænd Eksperter/konsulenter Ledere og producenter
Borgerrolle Vælgere(”voice”/stemme)
Berørte parter(”medansvar”)
(For)brugere(”choice”/valg)
Orienteringshorisont Interesser og behov (input)
Gensidig forståelse, krav (proces)
Individuel tilfredshed (output)
49
Nyt forståelsesgrundlag for det offentlige
Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen gør det vanskeligt at løse etiske dilemmaer: Vi må tilbage til det gode, det rette og det retfærdige (ikke kun det effektive)
Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen fremmer markedsideologi, individualisering og standardisering. Det spreder en anti-offentlig ånd og det svækker kollektive løsninger
Påkrævet, fordi den politiske styring eroderes: vores universelle velfærdsstat og demokratiet kan blive truet
50
Roller i forhold til det offentlige:
Klient: Rettighedssystem(modtagere af offentlige ydelser)
Bruger: Privatiseret demokrati(individuel bruger)
Kunde: Pengepung styrer offentlig service(køber af offentlig service)
Borger: Fællesskab og retfærdighed(politisk myndighed)
51
Værdier i praksis
”Der findes en ro og den beror på at vi er tro mod det vi tror på!”
Piet Hein
52
53
Internationale udviklinger – arbejdsrelationer i 1990´erne
Decentralisering
Disorganisering
Deregulering
Delegitimering
54
Europæiske fagforeningsproblemer
Faldende medlemstal Aldrende medlemsmasse Ændret medlemsbasis Repræsentationsproblemer Strategiproblemer Forskellige institutionelle støttepunkter EFS mangler ressourcer og kompetencer Politisk neddrosling af indflydelse
55
Fagforeningsmedlemsskab 1993-2003 i 1,000)
1993 1998 2003ændring
%
Austria 1.616 1.480 1.407 -12,9
Belgium 2.865 3.013 3.061 6,8
Bulgaria 2.192 778 515 -76,5
Denmark 2.116 2.170 2.151 1,7
Finland 2.069 2.084 2.122 2,6
Germany 11.680 9.798 8.894 -23,9Italy 10.594 10.763 11.266 6,3Poland 6.500 3.200 1.900 -70,8Slovakia 1.583 854 576 -63,6
Sweden 3.712 3.562 3.446 -7,2
UK 8.804 7.852 7.751 -12,0Source: EIRO
56
Fra fagforening til serviceorganisation?
NEJ: service kun del af bredere strategi medlemmer ikke ”kunder” i butikken
Fagforeningen må: sikre den enkelte rettigheder skærme mod vilkårligheder give information af strategisk betydning skabe forståelse for virket og interesser
være lydhør skabe identitet
57
Fælles arbejde for et mix af:
Kollektive goder
Tunge medlemsfordele
Service
58
Fag-kollektivets kamparenaer
Faglige Fagpolitiske
Forvaltningspolitiske
”gå på tre ben”
59
Jeres påvirkningskanaler
Folkevalgte
Korporative (politisk/administrativ)
Direkte aktioner
Direkte kontakter (lobbyisme)
Opinionsdannelse
Mediekontakter
Institutionaliseretdeltagelse
Ikke-institutionaliseret deltagelse
Aftalevejen
Overenskomster
Lokale aftaler
60
Politiske deltagelsesformer
Fast inddragelseOpdeltrepræsentation Netværk Lobbyisme
61
At repræsentere interesser
Hvem
Hvad
Hvordan
EliteKernePeriferiDem udenfor
Løn- og arbejdsbetingelserRettigheder og mulighederPolitisk økonomiOmverdenen
Organisatorisk formOrganisatorisk kapacitetOrganisatorisk demokratiOrganisatorisk aktivisme
62
Timeglasset
Faglige organisationer og medlemsdemokrati
Centrale
Arbejdspladsen
?
63
Arbejdspladsniveauet
TR-arbejdets centralitet
TR’ernes opbakning
Arbejdspladskollektivets diskussioner
64
Hvad kan du gøre som TR?
Bliv nøglespiller ved at: Skabe fokus på kvalitetens kerne Være med til at finde den meningsfulde dokumentation Udvikle kvalitetsbevidst styring Sikre lærerne indflydelse Bygge bro mellem politikniveau og medlemmer
Og hvorfor er det vigtigt? For at varetage medlemmernes interesser bedst For at få faglig stolthed og arbejdsglæde tilbage Fordi lærernes arbejde både har betydning på det
individuelle plan, lokalt og for samfundsudviklingen
65
Regionalt niveau/lokalt niveau
Arbejdspladsovergribende politikformulering
Politisk indflydelse
Administrativ indflydelse
Mediemæssig indflydelse
Servicere TR’erne, klubber/afdelinger (TR-uddannelse, backing-up, information, etc.)
Hvad vil vi som lønmodtagergrupper?
66
Centralt niveau
Hvordan placere sig politisk Sætte politiske dagsordener Politisere ledelsesretten Politisere moderniseringer/kvalitetsdiskussion
Faglige rammeaftaler Strategisk handlekraft
Fagets udvikling Argumentativ handlekraft
67
Centrale fagforeningsopgaver
Strategisk-taktiske
Fagligt-professionelle
Kommunikativt-demokratiske
68
Jeres mediemæssige indflydelse:
69
De lokale strategiske arenaer
Politikker, ledelses-struktur, rammer
Personaleledelse, medarbejdere og arbejdsorgan.
Opgaver, mål, faglighed
dokumentation
Koncern
(Region/Fylke/Kom- mune/styrelse)
Virksom-hed Arbejds-
plads
70
Medarbejderinddragelse:
at drage nytte af de ansattes faglighed og erfaringer
bedre organisering af arbejdet direkte medindflydelse bedre samarbejde efteruddannelse netværk stærkere vidensdeling bedre ledelse
71
Fagidentitet – ansattes interesser
• Dispositionsmuligheder (diskretion kontra tayloristisk organisering)
• Interaktionsmuligheder(samspil med kolleger, elever, ledelse)
• Udviklingsmuligheder(læringstilfælde, læringsrum, ressourcer)
• Fælles begreber, metode og etik(praksis med eller uden fælles styring)
72
Fagforeningstyper
Aktionsfokus Nøglefunktion Idealtype
Individuel arbejder Service Social forening
Ledelsen Produktivitets-forøgelse
Virksomhedsbase-ret fagforening
Politisk-adm.system
Politiske byttehandler
Social partner
Massetilslutning Kampagner/Agitation/Aftaler
Social bevægelse
73
Udvikling af organisatorisk handlekraft
Forståelse og vilje
Organisering
PRÆFERENCER PRIORITETER
RESSOURCER KAPABILITETER
Evner og kunnen
Hvordan manvil handle
74
SVÆRMINTELLIGENS:
Kollektivt handleproblem
• Forståelse
• Koordination
• Kooperation
75
Hvilken faglig organisation? (organisatorisk strategi)
Forhandlings-organisation
Vidensorganisation
NetværksorganisationMedlemsorganisation
Samfundspolitiskorganisation
76
Udviklingsperspektiver for professionalisering og afprofessionalisering
Professionalisering Afprofessionalisering
(Utdanningsforbundet?)
”at vide” Akademisk orienteringErhverve videnLedelsesorienteringCV-orientering
Bureaukratisk indlejringNye personalenormeringerTab af autorisationAndres ”gnaven sig ind”
”at kunne” SpecialiseringerEkspertgørelseLæringsorientering
Rutinisering af arbejdetNy-taylorismeOpdelinger
”at ville” Øget anerkendelseStatus Faglig oprustning
Tab af anerkendelseStatustabLønarbejdergørelse
77
Fremtidens fagforening
Repræsentere andet og mere end ”arbejdet” og dets aflønning Sikre behovsdækning Sværmintelligens Kompetencer og faglighed Forestillingsverdener
humanisere og demokratisere arbejdsliv,politik og kultur i en mere globaliseretverden
78
Demokratisering – strategiske elementer
byg forandringer op nedefra få støtte ovenfra mobilisér modmagt stå vagt om ildsjæle med initiativ skab forudsætninger for
demokratisk dialog lav gadeteater! aktioner!
79
”If you can dream ityou can do it!” (Walt Disney)
80
”En drøm, du drømmer alene, er kun en drøm.
En drøm, vi drømmer sammen, er virkelighed”
(John Lennon)