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Aula 04
Noções de Direito Administrativo p/ INSS - Técnico do Seguro Social - Com videoaulas -2016
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AULA 04: Atos administrativos.
SUMÁRIO
1) INTRODUÇÃO À AULA 04 2
2) ATOS ADMINISTRATIVOS 2
2.1 CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO. 2 2.2 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO; TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES; PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. 11 2.3 ATRIBUTOS (OU CARACTERÍSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO. 42 2.4 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 61 2.4.1 EXISTÊNCIA, VALIDADE, EFICÁCIA E EXEQÜIBILIDADE 62 2.4.2 VINCULAÇÃO E DISCRICIONARIEDADE 65 2.4.3 OUTRAS CLASSIFICAÇÕES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. 77 2.5 ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE 86 2.5.1 ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS 86 A. DECRETOS 87 B. INSTRUÇÕES NORMATIVAS, REGIMENTOS, REGULAMENTOS, RESOLUÇÕES E DELIBERAÇÕES 88 2.5.2 ATOS ADMINISTRATIVOS ORDINATÓRIOS 90 2.5.3 ATOS ADMINISTRATIVOS NEGOCIAIS 92 2.5.4 LICENÇA E ALVARÁ 94 2.5.5 PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO 96 2.5.6 ADMISSÃO, APROVAÇÃO, VISTO E HOMOLOGAÇÃO 97 2.5.7 ATOS ADMINISTRATIVOS ENUNCIATIVOS 98 2.5.8 CERTIDÕES 98 2.5.9 PARECERES 99 2.5.10 ATESTADOS 100 2.5.11 APOSTILA 100 2.5.12 ATOS ADMINISTRATIVOS PUNITIVOS 100
3) TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO. 105
3.1 ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULÁVEIS E INEXISTENTES. 105 3.2 TEORIAS MONISTA (OU UNITÁRIA) E DUALISTA. 107 3.3 VÍCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO. 108 3.4 DESCONSTITUIÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 112 3.4.1 INVALIDAÇÃO 113 3.4.2 REVOGAÇÃO 122 3.5 CONVALIDAÇÃO (OU SANATÓRIA) 144
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4) RESUMO DA AULA. 150
5) QUESTÕES 162
6) REFERÊNCIAS 186
1) Introdução à aula 04
Que bom que você veio para nossa aula de Direito Administrativo
para o concurso do INSS – Técnico do Seguro Social.
Nesta aula falaremos sobre o seguinte assunto: “6 Ato
administrativo: validade, eficácia; atributos; extinção, desfazimento e
sanatória; classificação, espécies e exteriorização; vinculação e
discricionariedade.”.
Não se esqueça de que, ao final, você terá um resumo da aula e as
questões tratadas ao longo dela. Use esses dois pontos da aula na
véspera da prova!
Chega de papo, vamos à luta!
2) Atos Administrativos
2.1 Conceito de ato administrativo.
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Antes de conceituarmos ato administrativo, lembrando que não há
conceito legal e sim doutrinário, devemos distinguir os conceitos de fato
e de ato, de modo que a ideia do ato administrativo fique clara.
Fato: é acontecimento sem qualquer interferência da vontade
humana, como no caso de eventos da natureza. Ato, por sua vez, é
manifestação de vontade praticada pelo homem.
Se “ato” é manifestação da vontade humana, “atos
administrativos” são declarações humanas (e não meros fenômenos
da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas
pela administração pública ou por particular no exercício de suas
prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurídicos
determinados, em conformidade com o interesse público, sob regime de
direito público e sujeitas a controle. Exemplos: aplicação de uma pena
de multa em razão do excesso de velocidade; a desapropriação de uma
área privada; o tombamento de um patrimônio de relevância histórica.
Fernanda Marinela destaca que os serviços ou atividades
controlados por computadores, como, por exemplo, as centrais
controladoras dos semáforos da cidade, hipótese em que a própria
máquina emite ordens de “pare” ou “siga”, são atos jurídicos e
administrativos, embora não decorram de uma verdadeira manifestação
de vontade humana.
Como já visto, ato é diferente de fato, por isso não
confunda ato administrativo com fato administrativo (acontecimentos
que produzem efeitos jurídicos relevantes para o Direito
Administrativo), cujos exemplos são: a morte de um funcionário que
gera vacância de um cargo; a destruição de uma escola pública em
razão da chuva; a mudança de lugar de certo órgão público; a cirurgia
realizada por um médico em um hospital público; etc. Ademais, para
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, se o fato não produz qualquer efeito
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jurídico no Direito Administrativo, ele é denominado fato da
administração.
Os atos administrativos podem ser anulados e revogados dentro
dos limites do Direito, em quanto os fatos administrativos não admitem
nem anulação nem revogação. Por fim, os atos administrativos gozam
de presunção de legitimidade, enquanto os fatos não.
Por outro lado, importante destacar o conceito trazido por Marinela
de ato da administração, que é todo ato praticado pela Administração
Pública, mais especificamente pelo Executivo, no exercício da função
administrativa, podendo ser regido pelo direito público ou pelo direito
privado. Note que esse conceito tem sentido mais amplo do que o de
ato administrativo, que necessariamente deve ser regido pelo direito
público.
A autora continua dizendo que os atos da administração podem
ser:
a) Atos privados da Administração. Exs: doação, permuta, compra
e venda, locação
b) Atos materiais: condutas que não contêm manifestação de
vontade, constituindo apenas em uma execução, configurando
fatos administrativos e não atos administrativos. Exs: demolição
de uma cassa, apreensão de mercadoria, realização de um
serviço
c) Atos administrativos
Ficam excluídos do conceito de atos da administração os atos
administrativos não praticados pela Administração, como é o caso, por
exemplo, de alguns atos praticados por concessionárias prestadoras de
serviços públicos.
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A prescrição e da decadência são institutos que produzem efeitos
jurídicos em razão da soma de dois elementos: o decurso do tempo e a
inércia do titular do direito. Assim, não representam nem evento da
natureza nem conduta material, tendo sido reconhecidos de forma
pacífica como fatos jurídicos em sentido estrito, ou fatos jurídicos
objetivos.
Voltando ao conceito de “ato administrativo”, para quem gosta de
demonstrar seu apurado conhecimento jurídico em provas subjetivas,
citando doutrinadores de renome, colacionamos a definição de ato
administrativo da professora Di Pietro:
“pode-se definir o ato administrativo como a declaração do
Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos
imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito
público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário” (2009, p. 196)
Na tentativa de melhor definir o ato administrativo, Marinela fixa
alguns pontos fundamentais, tais como: a vontade, que deve
necessariamente emanar de um agente público no exercício de sua
função administrativa, o que o distingue do particular; seu conteúdo,
que deve propiciar efeitos jurídicos sempre com um fim público; e, por
fim, o regime, que deve ser de direito público.
O aluno não pode se esquecer de que, além do Poder Executivo, os
órgãos que compõem o Poder Judiciário e o Legislativo também editam
atos administrativos (ex: quando o Tribunal de Justiça realiza uma
licitação para a compra de papel e de impressora, quando a Assembleia
Legislativa contrata uma empresa de engenharia para fazer uma
reforma etc.). Também não pode se esquecer de que a Administração
Pública pode editar atos regidos pelo direito privado quando, por
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exemplo, uma empresa estatal vende os bens produzidos por ela no
mercado num ambiente de livre concorrência.
Assim, existem atos administrativos que não são atos da
administração e vice-versa.
Por fim, vale destacar a valiosa lição de Bandeira de Mello (2010,
p. 413-416) acerca do silêncio da Administração quando esta não se
pronuncia quando deve fazê-lo. Para o ilustre administrativista, o
silêncio não é ato jurídico, mas um fato jurídico administrativo, pois não
houve qualquer manifestação.
Para a doutrina majoritária, o silêncio administrativo não produz
nenhum efeito, salvo quando a lei – reconhecendo o dever da
Administração de agir, atribui esse resultado, admitindo-se, nesse caso,
a possibilidade de uma anuência tácita, ou até, de efeito denegatório do
pedido, contrariando o interesse de peticionário. Nessas hipóteses – em
que a lei atribui efeito ao silêncio – o mesmo não decorre do silêncio e
sim da previsão legal.
Normalmente, o silência é um ato irregular da Administração, pois
o administrado tem o direito de obter uma resposta de suas solicitações
e requerimentos dirigidos à Administração. Essa resposta obrigatória
está prevista no texto constitucional (art. 5º, XXXIV), o qual define o
direito de petição, que abrange não somente a possibilidade de
requerer, como também a certeza de obter uma resposta,
caracterizando-se, dessa maneira, como um dever para o
administrador.
Assim, se após o prazo fixado em lei a Administração não fornecer
as informações solicitadas, o administrado pode questionar a conduta
do agente público junto ao Judiciário, pois ele descumpriu o dever legal
de decidir.
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Atualmente, a Lei n. 12.527/11 (lei do acesso a informação) regula
o tema da seguinte forma:
Art. 11. O órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder o acesso imediato à informação disponível. § 1o Não sendo possível conceder o acesso imediato, na forma disposta no caput, o órgão ou entidade que receber o pedido deverá, em prazo não superior a 20 (vinte) dias: I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a reprodução ou obter a certidão; II - indicar as razões de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso pretendido; ou III - comunicar que não possui a informação, indicar, se for do seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, ou, ainda, remeter o requerimento a esse órgão ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de informação. § 2o O prazo referido no § 1o poderá ser prorrogado por mais 10 (dez) dias, mediante justificativa expressa, da qual será cientificado o requerente.
O STJ manifestou-se: “1. O ‘direito de petição aos
poderes públicos em defesa de direitos e contra ilegalidade ou abuso de
poder’, assegurado pelo art. 5º, XXXIV, I, da CF, tem natureza
instrumental: é direito, assegurado ao cidadão, de ver recebido e
examinado o pedido em tempo razoável e de ser comunicado da
decisão tomada pela autoridade a quem é dirigido. Nele não está
contido, todavia, o direito de ver deferido o pedido formulado (...)”
(RMS 16.424/DF, STJ – Primeira Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki,
julg: 05.04.2005, DJ: 18.04.2005).
1. (CESPE - 2013 - DEPEN - Especialista - Todas as
áreas) A função administrativa, ou executiva, é exercida
privativamente pelo Poder Executivo.
Questões de concurso
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Além do Poder Executivo, os órgãos que compõem o Poder
Judiciário e o Legislativo também editam atos administrativos.
Gabarito: Errado.
2. (CESPE – 2013 – TJDFT – Oficial de Justiça) A
designação de ato administrativo abrange toda atividade desempenhada
pela administração.
O ato administrativo não abrange toda atividade desempenhada
pela administração, representando apenas uma parcela da atuação da
administração.
Logo, está INCORRETA.
3. (CESPE - 2013 - DEPEN - Agente Penitenciário) Um
banco estatal que celebra com o particular um contrato para
fornecimento de cheque especial pratica um ato administrativo.
Se “ato” é manifestação da vontade humana, “atos
administrativos” são declarações humanas (e não meros fenômenos
da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas
pela administração pública ou por particular no exercício de suas
prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurídicos
determinados, em conformidade com o interesse público, sob regime de
direito público e sujeitas a controle.
O ato praticado não visa o interesse público, mas de particulares,
por isso está errado!!
4. (CESPE – 2010 - MPS – Técnico Em Comunicação
Social – Rel. Públicas) Quando um banco estatal celebra, com um
cliente, um contrato de abertura de conta-corrente, está praticando um
ato administrativo.
Cumpre ressaltar que nem toda ação da Administração Pública é
tida como ato administrativo. Os atos administrativos são
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manifestações, unilaterais, quando a Administração age como tal, tendo
assim, superioridade, prerrogativas e supremacia em relação ao
particular. As empresas estatais (empresas públicas e sociedades de
economia mista) são submetidas ao mesmo regime jurídico das demais
empresas privadas (regime jurídico de direito privado). Desta forma, os
atos praticados por estas não são considerados atos administrativos,
mas atos privados da Administração. Assim se enquadra o contrato de
abertura de conta-corrente.
Gabarito: Errado.
5. (CESPE - 2012 - ANATEL – Analista) A formalização de
contrato de abertura de conta-corrente entre instituição financeira
sociedade de economia mista e um particular enquadra-se no conceito
de ato administrativo.
Vimos que atos de empresas estatais se enquadram como ato
privado da administração, pois não é unilateral e também não possui
prerrogativas.
Gabarito: Errado.
6. (CESPE – 2012 – TJ/AL – Analista Judiciário –
Administrativa) Todo ato praticado no exercício da função
administrativa consiste em ato da administração.
Vimos que os “atos administrativos” são declarações humanas,
unilaterais, expedidas pela administração pública ou por particular no
exercício de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos
jurídicos determinados, em conformidade com o interesse público, sob
regime de direito público e sujeitas a controle. Os atos administrativos
são espécies do gênero atos da administração. Entre os atos da
administração temos: os atos de direito privado; os atos materiais da
administração; atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor; os atos
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políticos; os contratos; os atos normativos; e os atos administrativos
propriamente ditos.
Gabarito: Certo.
7. (CESPE - 2012– TJ/AL – Analista Judiciário –
Administrativa) Os atos políticos não se sujeitam ao regime jurídico
constitucional.
Todo ato da administração está sujeito ao regime constitucional.
Lembre-se de que os atos políticos não são considerados atos
administrativos.
Gabarito: Errado.
8. (CESPE - 2010 - CETURB/ES - Advogado) Atos praticados
pela administração valendo-se de suas prerrogativas e regido pelas
normas de direito público são exemplos de atos administrativos, não
podendo ser classificados, portanto, como atos da administração.
A primeira parte do enunciado está correta. No entanto, se os atos
citados são atos administrativas, consequentemente são atos da
administração, já que são espécies destes últimos.
Gabarito: Errado.
9. (CESPE - 2012 – TJ/AL – Analista Judiciário –
Administrativa) De acordo com os critérios objetivo, funcional ou
material, ato administrativo corresponde ao ato praticado no exercício
concreto da função administrativa que é editado exclusivamente por
órgãos administrativos.
Sabemos que o sentido objetivo, material ou funcional da
administração pública denota a própria atividade administrativa
exercida pelo Estado. Desta forma, por tal critério, o ato administrativo
surge do exercício dessa função que poderá ser editado por órgão ou
entidade administrativa, bem como pelos delegatários dos serviços
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públicos, ou seja, particulares no exercício delegado da função
administrativa.
Gabarito: Errado.
10. (CESPE - 2011 – STM – Analista Judiciário –
Administração) Os atos administrativos têm origem no Estado ou em
agentes investidos de prerrogativas estatais.
Vimos que se pode definir o ato administrativo como a declaração
do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos
imediatos, com observância da lei.
Gabarito: Certo.
11. (CESPE - 2012 – TJ/AL – Analista Judiciário –
Administrativa) Os atos administrativos incluem os despachos de
encaminhamento de papéis e os processos.
Os despachos não são manifestações unilaterais de vontade da
administração revestidas de prerrogativas públicas, ou seja, são
considerados meros atos.
Gabarito: Errado.
2.2 Elementos do ato administrativo; teoria dos motivos determinantes; procedimento administrativo.
O que vamos estudar agora são os elementos que constituem os
atos administrativos, sem eles o ato administrativo não completa seu
ciclo de formação ou são considerados, até mesmo, a depender do
elemento faltante, inexistente. Alguns doutrinadores preferem usar a
expressão “requisitos”, outros a expressão “pressupostos”. Assim, se a
sua prova trouxer no enunciado o termo “requisitos ou pressupostos do
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ato administrativo” saiba que a questão está tratando dos elementos do
ato administrativo.
A doutrina do direito administrativo brasileiro diverge quanto aos
elementos que compõem os atos administrativos. Em razão disso, o
critério mais seguro para se utilizar em uma prova de concurso é o do
art. 2º da Lei nº 4.717/65. Para essa lei, os elementos do ato
administrativo são: competência, forma, objeto, motivo e finalidade.
Isso não quer dizer que o aluno deve marcar errado se
apresentada na questão que o sujeito, e não a competência, é um dos
elementos do ato administrativo.
O que você deve levar para a prova é que os elementos do ato
administrativo são o SUJOMOFOFI = Sujeito, objeto, motivo, forma e
finalidade; ou o COMFIFOMOB = Competência, finalidade, forma,
motivo e objeto.
Nesse ponto, Di Pietro (2009, p. 202) informa, com razão, que a
competência é um atributo do sujeito que pratica o ato e, além desse
atributo, ele deve ter a capacidade para realizá-lo. Desse modo, mais
adequado falar-se que o sujeito – e não a competência – é um dos
elementos do ato administrativos.
a) Sujeito ou competência (SUJ ou COM)
Sujeito é aquele que pratica o ato. Ele deve ter capacidade e
competência para a prática do ato. A primeira se verifica das normas
de direito civil (idade, sanidade mental etc.). Já a competência, no
direito administrativo, decorre da Constituição, das leis e atos
normativos. Esses diplomas não só definem o plexo de competências,
mas impõem aos seus titulares o dever de exercê-las em prol do
interesse público.
*Pensou em sujeito – pense em capacidade e
competência!*
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O sujeito competente deve ser necessariamente um agente
público, que é o conceito mais amplo encontrado na doutrina,
consistindo em qualquer pessoa que exerça de forma temporária ou
permanente, com ou sem remuneração, uma função pública, devendo
estar, de alguma forma, ligado à Administração Pública.
Além disso, é necessária a análise da capacidade jurídica desse
agente e do ente a que ele pertence, a quantidade de atribuições do
órgão que o produziu, a competência do agente emanante e a
inexistência de óbices à sua atuação no caso concreto, tais como
afastamentos legais, impedimentos e outros.
Aqui já entramos em um ponto que pode ser explorado na
prova: o estudo da competência para a prática do ato administrativo.
Portanto, SINAL DE ALERTA!
Segundo Marinela, entende-se por competência o conjunto de
atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos, fixado pelo
direito positivo, representando a esfera de atuação de cada um deles; é
o círculo definido por lei dentro do qual podem os administradores
exercer legitimamente sua atividade.
A competência para a prática de atos administrativos
não se presume, dependendo sempre de previsão legal.
Importante observar as características da competência exercida
pelo sujeito que pratica o ato administrativo. Mencionamos aqui as
características da competência trazidas por Alexandrino (2010, p. 437),
com fundamento na doutrina brasileira, especialmente em Bandeira de
Mello:
de exercício obrigatório;
A competência representa regra de exercício obrigatório para
os órgãos e agentes públicos, sempre que caracterizado o
interesse público. Portanto, exercitá-la não é livre decisão de
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quem a titulariza; trata-se de um poder-dever do
administrador.
irrenunciável;
Com base no princípio da indisponibilidade do interesse
público, o administrador que recebe uma competência legal
não pode renunciá-la para deixar de exercê-la.
Fundamenta-se em dois artigos da Lei nº 9.784/99:
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei; Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
intransferível;
O exercício da competência não admite transação ou acordo,
descabendo repassá-la a outrem, salvo quando
expressamente autorizado por lei.
imodificável pela vontade do agente;
O administrador não pode, por intermédio de ato
administrativo, dilatar ou restringir sua competência,
considerando que sua fonte definidora é a lei, logo um ato
superior na estrutura do ordenamento jurídico.
imprescritível
O não exercício não extingue a competência, ou seja, mesmo
que a competência não seja utilizada, independente do
tempo, o agente continuará sendo o competente.
improrrogável
Se o sujeito competente não exerce a competência, ela não
se transfere ao órgão incompetente que praticou o ato. Isso
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porque, quem confere a competência é a lei. Assim, o agente
não pode revogar uma lei pelo seu costume.
CUIDADO: O concursando nunca pode se esquecer de
que, apesar das características de irrenunciabilidade e
intransferibilidade, a competência pode ser objeto de delegação e
avocação.
A delegação é um instrumento de descentralização administrativa
(art. 11 do Decreto-lei nº 200/67) e não importa em transferência de
competência, tanto é que a autoridade delegante pode avocar a
competência delegada a qualquer momento (art. 2º, parágrafo único,
do Decreto nº 83.937/79). Assim, o ato de delegação não retira a
competência da autoridade delegante que continua competente
cumulativamente com a autoridade delegada; tal transferência também
é passível de revogação a qualquer tempo, devendo também ser
publicado no órgão oficial.
Deve-se observar que a delegação de competência normalmente é
realizada para agentes de plano hierárquico inferior. Contudo, a lei
também a admite para o mesmo plano hierárquico, quando não
existirem impedimentos, sendo conveniente em razão de circunstâncias
de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Essa
hipótese aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados
aos respectivos presidentes (art. 12 da Lei nº 9.784/99).
O ato de delegação exige publicação oficial e deverá especificar as
matérias e os poderes transferidos, definindo os limites de atuação do
delegado, a duração e os objetivos da delegação, além dos recursos
cabíveis e demais ressalvas que o delegante entender convenientes.
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MUITO CUIDADO – EXCEÇÃO À REGRA DA DELEGAÇÃO:
A Lei nº 9.784/99 (art. 13), que regula o processo administrativo
no âmbito da Administração Pública Federal, proíbe a delegação da
competência:
(a) de editar atos normativos;
(b) de decidir recursos administrativos; e
(c) das matérias de competência
exclusiva do órgão ou autoridade.
Por essa razão, os atos de delegação e os demais atos praticados
em razão dessa ilegalidade pela autoridade que a recebeu são
considerados inválidos.
IMPORTANTE: Dos demais dispositivos da Lei nº
9.784/99 e do Decreto nº 83.937/79, extraem-se as seguintes
conclusões que já foram cobradas em inúmeras provas de concursos,
são elas:
o ato de delegar pressupõe a autoridade para subdelegar;
pode haver delegação de competências a órgãos não
subordinados;
a delegação pode ser parcial;
ela deve ser feita por prazo determinado;
a autoridade delegante pode permanecer com o poder de
exercer a competência de forma conjunta com a delegatária.
Segundo Marinela, o fenômeno da avocação ocorrerá quando a
autoridade superior, que inicialmente era incompetente, atrai para a
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sua esfera de competência a prática de um determinado ato. Enquanto
na delegação há transferência, na avocação há atração.
Importante ressaltar que, para a realização desse evento,
pressupõem-se um sistema de hierarquia e a inexistência de
competência exclusiva. Veja o art. 15 da Lei nº 9.784/99:
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
Por fim, com relação à competência, o aluno deve ter em mente
que, quando o agente público atua fora de sua esfera de competência,
ocorre o excesso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440).
b) Forma (FO)
Além do elemento sujeito ou competência, existe o elemento
forma.
Conforme destaca Marinela, a exteriorização da vontade é condição
para que o ato administrativo produza efeitos no mundo jurídico,
considerada como instrumento de sua projeção, representando
elemento que integra a própria formação do ato e é fundamental para
completar o ciclo de existência.
Entretanto, para o ato administrativo ser válido, não basta a
manifestação da vontade, sendo necessário que seja realizado de
acordo com as exigências definidas pela lei (formalidades específicas do
ato), cuja ausência gera vício de legalidade, com sua consequente
invalidação.
Em regra, os atos administrativos representam o resultado de um
procedimento administrativo prévio, formado por uma série de atos
formais que levam a um provimento final, observando o princípio
constitucional do devido processo legal.
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Para completar as exigências da forma, a doutrina aponta, ainda, a
motivação, enquanto correlação lógica entre o motivo, o resultado do
ato e a previsão legal. Isso mesmo! A motivação decorre da forma.
Com relação à motivação, Di Pietro (2009, p. 207) destaca que ela
tem duas acepções:
a) em sentido estrito: a forma é considerada como a exteriorização
do ato, ou seja, o modo pelo qual a declaração se apresenta;
b) em sentido amplo: a forma inclui “todas as formalidades que
devem ser observadas durante o processo de formação da
vontade da Administração, e até os requisitos concernentes à
publicidade do ato”.
A regra, estabelecida no art. 22 da Lei n. 9.784/99, é o
informalismo do ato administrativo. Entretanto, esse princípio não
chega ao ponto de aplicar no direito administrativo o princípio do direito
privado da liberdade de formas. Pelo contrário, aplica-se o princípio da
solenidade, segundo o qual os atos administrativos devem observar os
procedimentos de formação previstos na lei.
Assim, o informalismo só se aplica se a forma ou o procedimento
formal não estiverem expressamente previstos em lei.
Interessante notar que a motivação pode ser feita por meio de
declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas, que, nesse caso, serão parte
integrante do ato (art. 50, §2º, da Lei nº 9.784/99). É a chamada
motivação per relationem ou aliunde, na qual as razões para a
prática do ato não constam no ato em si, mas em um documento a que
o ato faz referência.
Os atos administrativos deverão ser formalizados por escrito,
independentemente de qualquer previsão específica. Contudo, essa
regra não é absoluta, admitindo-se que esses atos, excepcionalmente,
sejam praticados de outra maneira, desde que expressamente
autorizados por lei. Exemplos: gestos realizados pelo guarda de
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trânsito; palavras da polícia de segurança; art. 60, parágrafo único, da
Lei nº 8.666/93 (possibilidade de contrato administrativo verbal,
atendidas as condições legais).
Quanto ao vício na forma, vamos observar o que diz Marinela:
“Considerando que a forma dos atos administrativos é definida por lei, não se admite que o administrador deixe de observá-la, sob pena de invalidação do ato por vício de legalidade. Todavia, a adequação dessa forma legal exige sempre uma carga de comedimento e razoabilidade por parte do intérprete, do aplicador da norma, para evitar exageros desnecessários. Em algumas circunstâncias, o defeito de forma representa mera irregularidade sanável, o que ocorre quando o vício não atinge qualquer esfera de direito, merecendo, nessa hipótese, a correção pelo instituto da convalidação, como acontece com o ato administrativo formalizado por portaria, quando deveria ser por ordem de serviço, segundo a exigência da lei.”
c) Objeto (O)
Em seguida, ainda com relação aos elementos do ato
administrativos apresentados na Lei nº 4.717/65, destacamos o
objeto.
O objeto é o conteúdo material, o resultado prático, é o que o ato
realiza, é a resposta às seguintes perguntas: “O quê é o ato?”, “Para
quê serve o ato?”. O objeto deve ser lícito, certo e moral.
O objeto é o ato em si mesmo considerado, representa o efeito
jurídico imediato que o ato produz, o que este decide, certifica, opina,
atesta. Esse elemento configura a alteração no mundo jurídico que o
ato administrativo se propõe a processar. Exemplos: em uma licença
para construir, o objeto é o “permitir que o interessado edifique
legitimamente – o concedo a licença”; na aplicação de uma multa, o
objeto é a “aplicação efetiva da penalidade”; em uma nomeação, o
objeto é o “admitir o indivíduo no serviço público – atribuir um cargo a
alguém”.
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Objeto e conteúdo são utilizados pela maioria dos
doutrinadores como expressões sinônimas.
Segundo Marinela, o objeto pode ser dividido em:
a) objeto natural: é o efeito jurídico que o ato produz, sem
necessidade de expressa menção, é uma consequência natural
do ato;
b) objeto acidental: é o efeito jurídico que o ato produz, em
decorrência de cláusulas acessórias apostas ao ato pelo sujeito
que o pratica, como, por exemplo, o termo, a condição ou um
encargo.
d) Finalidade (FI)
Além do sujeito (ou competência), da forma e do objeto, a
finalidade é outro elemento do ato administrativo.
Assim como a forma, a finalidade pode ser analisada sob duas
acepções (que já foram objeto de cobrança em concurso público):
a) em sentido estrito, a finalidade é o resultado específico que o
agente quer alcançar com a prática do ato, é o efeito que ele
deseja produzir ao praticar o ato; é a finalidade específica,
prevista pela lei, tendo em vista que, para cada propósito que a
Administração pretende alcançar, existe um ato definido em lei.
Exemplo: não é possível remover um servidor com a finalidade
de puni-lo, ainda que se trate de autoridade competente para
praticar tanto a remoção, quanto a punição; o vício decorre do
descumprimento da finalidade específica da remoção que não é
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punir, mas sim acomodar deficiências e necessidades do serviço
público.
b) em sentido amplo: a finalidade se confunde com o interesse
público, com o bem comum, qualquer que seja o resultado
esperado pelo sujeito, a finalidade dele é a consecução do
interesse público, representando o fim mediato do ato
administrativo (lembrando que o fim imediato é o objeto).
Exemplo: na nomeação de um servidor, o objetivo é aumentar o
quadro da Administração, buscando dar maior eficiência ao
serviço.
Portanto, se o ato administrativo perseguir interesses ilícitos ou
contrários ao interesse coletivo, estará eivado de vício de
finalidade, denominado desvio de finalidade, e deverá ser
retirado do ordenamento jurídico.
Se o agente se valeu de um ato para atender finalidade diversa da
prevista no ordenamento, esse ato será inválido em razão do desvio de
poder.
Bandeira de Mello (2010, p. 407) observa que o desvio de poder
pode se manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade
alheia ao interesse público; (b) o agente busca uma finalidade de
interesse público, mas alheia à prevista para o ato que utilizou. O
desvio de poder (vício na finalidade) e o excesso de poder (vício na
competência) são espécies do gênero abuso de poder (Alexandrino,
2010, p. 440)
Assim, temos o importante quadro – SINAL DE ALERTA:
Desvio de poder – vício na
finalidade
Abuso de poder
Excesso de poder – vício na
competência
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e) Motivo (MO)
O motivo é outro elemento do ato administrativo e pode ser
definido como a causa imediata do ato administrativo, representando as
razões que justificam a edição do ato; é a situação de fato (ocorrida no
mundo empírico, ou seja, conjunto de circunstâncias fáticas que levam
à prática do ato) e de direito (previsão legal ou o princípio) que
determina a prática do ato (Alexandrino, 2010, p. 444).
A análise da vinculação e da discricionariedade é de fundamental
importância no estudo do motivo e do objeto do ato administrativo. Nas
hipóteses de vinculação, a situação de fato já está delineada pela norma
legal, nada mais cabendo ao agente a não ser praticar o ato, tão logo
seja configurada. Ele atua como executor da lei, em virtude do princípio
da legalidade. Exemplo: licença para exercer atividade profissional em
todo o território nacional.
Quando da discricionariedade, a lei não delineia a situação fática,
mas transfere ao agente a verificação de sua ocorrência, atendendo a
critérios de caráter administrativo – conveniência e oportunidade – vale
dizer, é o agente que elege a situação fática ensejadora da vontade,
permitindo, assim, maior liberdade para definição do motivo do ato,
sem se afastar dos princípios administrativos. O autor do ato pode
traçar as linhas que limitam o objeto de seu ato, mediante a avaliação
do motivo declarado. Exemplo: autorização para funcionamento de um
circo em praça pública.
Exemplos: remoção de um servidor público que pode ter como
motivo a ausência de trabalho suficiente no local em que está lotado;
dissolução de uma passeata tumultuosa que tem como motivo a
perturbação da ordem pública – o tumulto; interdição de uma fábrica
poluente que tem como motivo a existência real de poluição da
atmosfera causada por essa empresa.
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Segundo Marinela, para a legalidade do motivo e, por conseguinte,
validade do ato administrativo, exige-se:
a) materialidade do ato, isto é, o motivo em função do qual foi
praticado o ato deve ser verdadeiro e compatível com a
realidade fática apresentada pelo administrador.
b) correspondência do motivo existente que embasou o ato com o
motivo previsto na lei.
c) congruência entre o motivo existente e declarado no momento
da realização do ato e o resultado prático desse ato, que
consiste na soma do objeto com a finalidade do ato.
É possível concluir que o motivo será ilegal e o ato
administrativo será inválido quando o fato alegado não for verdadeiro,
isto é, o motivo não existir; quando não existir compatibilidade entre o
motivo declarado no ato e a previsão legal; quando inexistir
congruência entre o motivo e o resultado do ato e, por fim, quando o
motivo depender de um critério subjetivo de valoração do administrador
e este extrapolar os limites legais, vale dizer, não for razoável e
proporcional.
CUIDADO PARA NÃO CONFUNDIR FINALIDADE COM MOTIVO NEM
COM OBJETO!!! O motivo do ato administrativo é composto pelas
razões de fato e de direito, que levam à prática do ato, portanto é uma
ocorrência que antecede ao próprio ato. De outro lado, a finalidade
sucede à prática do mesmo, porque corresponde a algo que a
Administração quer alcançar com a edição do ato. Por fim, o objeto
consiste no resultado da prática do ato, o que ele faz em si mesmo.
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Motivo Finalidade objeto
Razões de fato e de
direito, que levam à
prática do ato
Resultado específico
(o efeito) que o
agente quer alcançar
com a prática do ato
O que o ato faz no
mundo exterior.
A soma do objeto com a finalidade compõe o resultado do ato
administrativo. Ambos são vetores desse resultado, que é composto
pelo seu fim mediato – a finalidade – que é sempre o interesse público,
aspecto invariável do ato, e pelo seu fim imediato – o objeto – que é
variável, conforme o resultado prático buscado pelo agente.
Exemplos trazidos por Marinela: na hipótese da dissolução de uma
passeata tumultuosa, tem-se o motivo que é o tumulto, o objeto que é
a dissolução propriamente dita e a finalidade que é a proteção da ordem
pública; na hipótese de interdição da fábrica poluidora da atmosfera, o
motivo é a efetiva poluição com o prejuízo para o ar atmosférico, o
objeto é o fechamento da empresa e a finalidade é a proteção da
salubridade pública.
Em resumo, diante de certa situação de fato ou de direito (motivo),
a autoridade pratica certo ato (objeto – efeito jurídico imediato) para
alcançar determinado resultado (finalidade – efeito jurídico mediato).
Nesse tema, quatro pontos são relevantes para
concursos públicos: (I) diferenciar conceitualmente motivo, móvel e
motivação; (II) possível motivação posterior do ato administrativo, em
hipóteses excepcionais; (III) o fundamento da motivação dos atos
administrativos; e (IV) a teoria dos motivos determinantes.
(I) A diferenciação conceitual mais exata entre motivo, móvel,
motivação é dada por Bandeira de Mello (2010, p. 399).
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Ele observa que motivo se distingue de móvel porque este designa
a representação subjetiva, psicológica, interna; a intenção do agente ao
praticar o ato. O motivo decorre da situação objetiva, real, empírica, ou
seja, ocorrida no mundo dos fatos e externa ao agente.
O mesmo autor ensina também que o motivo não se confunde com
a motivação, pois esta é a justificativa formalizada pelo agente para a
prática do ato e decorre do princípio da transparência.
O motivo é o fato e o fundamento jurídico que
justificam a prática do ato, enquanto a motivação tem um enfoque mais
amplo. A motivação é a justificativa da edição do ato. Ela exige da
Administração o dever de justificar seus atos, de expor as razões do ato
para o mundo exterior, apontando-lhes os fundamentos de direito e de
fato, assim como a correlação lógica entre esses fatos ocorridos e o ato
praticado, demonstrando a compatibilidade da conduta com a lei. Enfim,
exige um raciocínio lógico entre o motivo, o resultado do ato e a lei.
temos o seguinte quadro conceitual:
Motivo
Causa imediata dos atos
administrativos ocorrida no
mundo dos fatos.
Móvel
Intenção do
agente ao
praticar o ato.
Motivação
Justificativa
formalizada pelo
agente para a prática
do ato.
(II) Para o entendimento majoritário da doutrina e da
jurisprudência, o que se registra adequado ao atual contexto legal, a
motivação é obrigatória em praticamente todos os atos
administrativos, ou seja, não é necessária a motivação em todos os
atos administrativos.
Nas hipóteses em que a motivação é obrigatória, é imprescindível
que ela seja prévia ou contemporânea à prática do ato.
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A motivação posterior à prática do ato só é admitida em hipóteses
excepcionais, conforme reconhecido pelo Superior Tribunal de Justiça no
seguinte julgado divulgado no Informativo STJ nº 529:
O vício consistente na falta de motivação de portaria de remoção ex officio de servidor público pode ser convalidado, de forma excepcional, mediante a exposição, em momento posterior, dos motivos idôneos e preexistentes que foram a razão determinante para a prática do ato, ainda que estes tenham sido apresentados apenas nas informações prestadas pela autoridade coatora em mandado de segurança impetrado pelo servidor removido. De fato, a remoção de servidor público por interesse da Administração Pública deve ser motivada, sob pena de nulidade. Entretanto, consoante entendimento doutrinário, nos casos em que a lei não exija motivação, não se pode descartar alguma hipótese excepcional em que seja possível à Administração demonstrar de maneira inquestionável que: o motivo extemporaneamente alegado preexistia; que era idôneo para justificar o ato; e que o motivo foi a razão determinante da prática do ato. Se esses três fatores concorrem, há de se entender que o ato se convalida com a motivação ulterior. Precedentes citados: REsp 1.331.224-MG, Segunda Turma, DJe 26/2/13; MS 11.862-DF, Primeira Seção, DJe 25/5/09. AgRg no RMS 40.427-DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 3/9/2013.
Concluindo, para os atos administrativos em que a motivação é
obrigatória e esta não for realizada, o ato será ilegal e deve ser retirado
do ordenamento jurídico, ocorrendo o mesmo quando a motivação é
apresentada após a prática do ato. De outro lado, para as hipóteses em
que a motivação é facultativa (porém aconselhável), a sua ausência não
prejudica a validade do ato, podendo ser apresentada posteriormente.
(III) O fundamento da motivação dos atos administrativos é
tema que pode auxiliar o aluno no momento de julgar itens de alta
complexidade. Por isso, é de fundamental importância que o aluno
absorva esse ponto da matéria.
Para isso, partimos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski, do
STF, no julgamento do RE 589998. Ao analisar a necessidade de se
motivar o ato administrativo que demite empregado de empresa
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pública, afirmou o Ministro que a obrigação de motivar os atos
decorreria, “especialmente, do fato de os agentes estatais lidarem com
a res publica, tendo em vista o capital das empresas estatais —
integral, majoritária ou mesmo parcialmente — pertencer ao Estado,
isto é, a todos os cidadãos. Esse dever, ademais, estaria ligado à
própria ideia de Estado Democrático de Direito, no qual a legitimidade
de todas as decisões administrativas tem como pressuposto a
possibilidade de que seus destinatários as compreendam e o de que
possam, caso queiram, contestá-las. No regime político que essa forma
de Estado consubstancia, seria preciso demonstrar não apenas que a
Administração, ao agir, visou ao interesse público, mas também que
agiu legal e imparcialmente” (texto extraído do Informativo STF nº 576
– o julgamento ainda não foi concluído em razão do pedido de vista do
Ministro Joaquim Barbosa).
Por fim, com relação ao elemento motivo do ato administrativo,
pedimos, mais uma vez, que o aluno ligue o SINAL DE ALERTA!, pois
passamos a tratar da teoria dos motivos determinantes.
(IV) A teoria dos motivos determinantes dispõe que a validade
do ato se vincula aos motivos – fáticos e legais – indicados como seu
fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua
ocorrência deve ser provada e deve ser suficiente para justificá-lo. Caso
os motivos sejam inexistentes ou falsos, o ato será inválido. Esse é o
entendimento que se extrai do ROMS 29774, julgado pela 2ª Turma do
Superior Tribunal de Justiça, e do MS 11741, julgado pela 1ª Seção da
mesma Corte.
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Seja o ato discricionário ou vinculado, o motivo declarado vincula o
ato para todos os efeitos jurídicos. A partir daí, os órgãos de controle
internos e externos podem avaliar a legitimidade do ato também com
relação aos motivos que ensejaram a sua prática, mesmo que
desnecessária a expressa declaração do motivo. Havendo
desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato
pode ser retirado do ordenamento.
Foi isso que ocorreu no ROMS 29774, acima indicado. O STJ
declarou nulo o ato da administração de reduzir unilateralmente o valor
pago às escolas que realizam cursos para a obtenção da CNH em
percentual muito superior ao verificado como necessário pelo estudo
técnico da própria administração. Esse estudo foi, justamente, o
utilizado pela administração como motivação para a redução do valor do
contrato com as escolas.
O administrador pode praticar o ato administrativo
sem declarar o motivo nas hipóteses em que este não for exigido.
Porém, se ainda assim decidir declará-lo, o administrador fica vinculado
às razões de fato e de direito que o levaram à prática do ato. Exemplos:
1 - se um determinado administrador decide exonerar um servidor
ocupante de cargo em comissão, alegando como motivo a necessidade
de redução de despesas com folha de pagamento, cumprindo regra para
racionalização da máquina administrativa, prevista no art. 169 da CF,
ele não poderá nomear outra pessoa para o mesmo cargo, em
decorrência da teoria dos motivos determinantes, que exige a
veracidade e o cumprimento do motivo alegado; 2 - determinado
governador de um Estado tem uma filha que está namorando um rapaz,
servidor público estadual, que não é de seu agrado, fazendo com que
ele decida removê-lo para uma cidade bem distante, alegando
necessidades do serviço, quando, na verdade, o administrador deseja
prejudicar o relacionamento.
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Importante lembrar que há uma situação excepcional em que se
admite a possibilidade de mudança do motivo alegado, quando ficarem
mantidas as razões de interesse público. Isso ocorre no caso da
desapropriação. Se, por exemplo, o Estado resolve desapropria um
terreno para a construção de uma escola, declara essa razão no decreto
expropriatório e, posteriormente, decide construir um hospital no local.
No caso, o motivo se alterou, mas se mantiveram as razões de
interesse público. Houve o que a doutrina e a jurisrprudência chama de
tredestinação lícita, não representando violação à teoria dos motivos
determinantes.
Veja um julgado sobre a tredestinação lícita, divulgado no
Informativo 331 do STJ:
DESAPROPRIAÇÃO. TREDESTINAÇÃO LÍCITA.Cuida-se de recurso interposto contra acórdão do TJ-SP que entendeu não haver desvio de finalidade se o órgão expropriante dá outra destinação de interesse público ao imóvel expropriado. Para a Min. Relatora não há falar em retrocessão se ao bem expropriado for dada destinação que atende ao interesse público, ainda que diversa da inicialmente prevista no decreto expropriatório. A Min. Relatora aduziu que a esse tipo de situação a doutrina vem dando o nome de “tredestinação lícita” - aquela que ocorre quando, persistindo o interesse público, o expropriante dispensa ao bem desapropriado destino diverso do que planejara no início. Assim, tendo em vista a manutenção da finalidade pública pecualiar às desapropriações, a Turma negou provimento ao recurso. Precedentes citados: REsp 710.065-SP, DJ 6/6/2005, e REsp 800.108-SP, DJ 20/3/2006. REsp 968.414-SP, Rel. Min. Denise Arruda, julgado em 11/9/2007.
Por fim, com relação ao conceito de procedimento
administrativo, mais uma vez invocamos a lição de Di Pietro. A
professora ensina (2009, 197) que determinados atos são preparatórios
de um ato principal, mesmo assim, esses atos são considerados atos
administrativos, pois integram um procedimento ou fazem parte de um
ato complexo.
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Assim, procedimento administrativo seria o rito legal a ser
percorrido pela Administração para a obtenção de efeitos regulares de
um ato administrativo principal.
Importante deixar claro que adotamos os elementos do ato
administrativo segundo a definição legal (Lei nº 4.717/65) e a lição da
maioria da doutrina do direito administrativo (Di Pietro, José dos Santos
Carvalho Filho, Vicente Paulo etc.).
Não ignoramos a lição de Bandeira de Mello de que há outros
elementos do ato administrativo, quais sejam: conteúdo (para o autor,
o conteúdo é o próprio ato, se diferenciando do objeto, porque este
seria sobre o que trata o ato), causa (relação entre o motivo – fato – e
o conteúdo do ato sob o enfoque da finalidade conferida pela lei),
requisitos procedimentais (percurso percorrido pelo ato até a sua
edição), formalização (modo específico pelo qual o ato administrativo
deve ser externado) e pertinência à função administrativa (só é ato
administrativo aquele que seja afeto às atividades administrativas).
Não abordaremos profundamente a lição desse doutrinador, pois
ele representa posição isolada no direito administrativo nesse ponto.
1) Súmula nº 510 do STF: “Praticado o ato por autoridade, no
exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de
segurança ou a medida judicial”.
2) “(...) 1. Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, em
havendo motivo para a edição do ato exoneratório, fica o Administrador
vinculado ao motivo, cuja existência e validade podem ser submetidas à
apreciação do Poder Judiciário. (...)” (RMS 27.520 (2008/0171892-6),
STJ – Sexta Turma, Rel.ª Min.ª Maria Thereza de Assis Moura, DJe:
21.03.2012).
3) “(...)1. Os atos discricionários da Administração Pública
estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e
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substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos
administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade
e validade. 2. ‘Consoante a teoria dos motivos determinantes, o
administrador vincula-se aos motivos elencados para a prática do ato
administrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade não apenas
quando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pela
administração, mas também quando verificada a falta de congruência
entre as razões explicitadas no ato e o resultado nele contido’ (MS
15.290/DF, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julg: 26.10.2011,
DJe: 14.11.2011). 3. No caso em apreço, se o ato administrativo de
avaliação de desempenho confeccionado apresenta incongruência entre
parâmetros e critérios estabelecidos e seus motivos determinantes, a
atuação jurisdicional acaba por não invadir a seara do mérito
administrativo, porquanto limita-se a extirpar ato eivado de ilegalidade.
4. A ilegalidade ou inconstitucionalidade dos atos administrativos podem
e devem ser apreciados pelo Poder Judiciário, de modo a evitar que a
descricionariedade transfigure-se em arbitrariedade, conduta ilegítima e
suscetível de controle de legalidade. 5. ‘Assim como ao Judiciário
compete fulminar todo o comportamento ilegítimo da Administração que
apareça como frontal violação da ordem jurídica, compete-lhe,
igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a
pretexto de exercer apreciação ou decisão discricionária, ultrapassar as
fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de liberdade que lhe
assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos que assinalam
os confins da liberdade discricionária’ (Celso Antônio Bandeira de Mello,
in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15ª edição). (...)
(AgRg no REsp 1.280.729/RJ, STJ – Segunda Turma, Rel. Min.
Humberto Martins, julg: 10.04.2012, DJe: 19.04.2012).
4) “(...) 3. Em um ato administrativo discricionário, A
Administração Pública possui uma certa margem de liberdade para
escolher os motivos ou a postura a ser adotada. Todavia, onde houver a
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necessidade de motivação, não poderá a administração deixar de
explicitar quais foram as razões que lhe conduziram a praticar o ato. 4.
A necessidade de motivação ocorre em benefício dos destinatários do
ato administrativo, em respeito não apenas ao princípio da publicidade
e ao direito à informação, mas também para possibilitar que os
administrados verifiquem se tais motivos realmente existem. Não é
outra a ratio essendi da teoria dos motivos determinantes. (...) (AgRg-
AG-REsp. 94.480, STJ – Segunda Turma, Rel. Min. Humberto Martins,
DJe: 19.04.2012).
Creio que, até o momento, podemos acertar cerca de 20% (vinte
por cento) das questões relativas a ato administrativo nos concursos.
Isso não é o bastante para a aprovação num certame. Por isso, vamos
em frente!
12. (CESPE – 2015 – TCU - Técnico Federal de Controle Externo
- Conhecimentos Específicos) Julgue o item seguinte, relativo ao
ato administrativo. Ao delegar a prática de determinado ato
administrativo, a autoridade delegante transfere a titularidade para sua
prática.
Para respondermos essa questão, devemos observar os seguintes
artigos da Lei 9.784/99 que dispõe sobre delegação de competências:
“Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial. 1ºO ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da
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delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. 2º O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.”
Gabarito: Errado.
13. (CESPE – 2015 – FUB – Administrador) Em relação aos
requisitos e às espécies de atos administrativos, julgue o item
subsequente.
A motivação, como elemento essencial do ato, cria para os
administrados possibilidades de terem conhecimento das razões de
determinada prática adotada pela administração pública, o que evita
obscuridades na decisão administrativa e cumpre uma das finalidades
da motivação, que é a de garantir a segurança dos administrados.
A questão está corretíssima.
Importante é destacar os ensinamentos da doutrinadora Di Pietro
sobre o assunto, (2009, p. 207) destaca que ela tem duas acepções:
1- Em sentido estrito: a forma é considerada como a
exteriorização do ato, ou seja, o modo pelo qual a declaração se
apresenta;
2- Em sentido amplo: a forma inclui “todas as formalidades que
devem ser observadas durante o processo de formação da vontade da
Administração, e até os requisitos concernentes à publicidade do ato”.
Gabarito – Certo.
14. (CESPE – 2015 – FUB – Administrador) Julgue o item
subsequente, no que se refere a atos administrativos.Competência,
finalidade, forma, motivo e objeto são requisitos fundamentais do ato
administrativo, sem os quais este se torna nulo.
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A doutrina do direito administrativo brasileiro diverge quanto aos
elementos que compõem os atos administrativos. Em razão disso, o
critério mais seguro para se utilizar em uma prova de concurso é o do
art. 2º da Lei nº 4.717/65. Para essa lei, os elementos do ato
administrativo são:
Competência, forma, objeto, motivo e finalidade.
Gabarito – Certo.
15. (CESPE – 2015 – TCU - Técnico Federal de Controle Externo
- Conhecimentos Específicos) Julgue o item seguinte , relativo ao ato
administrativo.É proibido delegar a edição de atos de caráter normativo.
A n° Lei 9.784/99 dispõe quais os atos que não podem ser objeto
de delegação: “Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: I - a
edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos
administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou
autoridade.”
Gabarito – Certo.
16. (CESPE – 2015 – MPU - Técnico do MPU - Segurança
Institucional e Transporte) O servidor responsável pela segurança da
portaria de um órgão público desentendeu-se com a autoridade superior
desse órgão. Para se vingar do servidor, a autoridade determinou que,
a partir daquele dia, ele anotasse os dados completos de todas as
pessoas que entrassem e saíssem do imóvel.
Com referência a essa situação hipotética, julgue o item que se segue.
Na situação apresentada, a ordem exarada pela autoridade superior é
ilícita, por vício de finalidade.
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Ocorre o abuso de poder na modalidade DESVIO. O agente tem
poder para tal, porém o faz com finalidade diversa.
Gabarito – Certo.
17. (CESPE – 2015 -DPE-PE - Defensor Público) Julgue o item
que se segue, a respeito de atos administrativos.
Em obediência ao princípio da solenidade das formas, o ato
administrativo deve ser escrito, registrado e publicado, não se
admitindo no direito público o silêncio como forma de manifestação de
vontade da administração.
Pessoal, o silêncio da administração pública só pode ser ato
administrativo se na lei houver previsão legal. Simples assim!
Gabarito – Errado.
18. (CESPE – 2009 - TRF 5ª Região - Juiz Federal
Substituto) Analise a seguinte situação hipotética: Pedro, autoridade
superior, delegou determinada competência a Alfredo com o propósito
de descentralizar a prestação do serviço público e assegurar maior
rapidez nas decisões, uma vez que Alfredo tem um contato mais direto
com o objeto da delegação.
Nessa situação, Alfredo somente pode subdelegar a competência se
Pedro deixou essa autorização consignada de forma expressa no ato de
delegação.
O art. 11 do DL 200/67 dispõe que “a delegação de competência
será utilizada como instrumento de descentralização administrativa,
com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões,
situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a
atender”.
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Ocorre que, o Decreto nº 83.937/79, que regulamenta o
dispositivo, afirma, em seu art. 6º que “o ato de delegar pressupõe a
autoridade para subdelegar, ficando revogadas as disposições em
contrário constantes de decretos, regulamentos ou atos normativos em
vigor no âmbito da Administração Direta e Indireta”. Assim o item está
errado.
19. (CESPE - 2011 - TJ-ES - Analista Judiciário -
Taquigrafia - Específicos) Nem todo ato administrativo necessita ser
motivado. No entanto, nesses casos, a explicitação do motivo que
fundamentou o ato passa a integrar a própria validade do ato
administrativo como um todo. Assim, se esse motivo se revelar inválido
ou inexistente, o próprio ato administrativo será igualmente nulo, de
acordo com a teoria dos motivos determinantes.
A teoria dos motivos determinantes de aplica tanto aos atos
vinculados quanto aos discricionários. De acordo com Hely Lopes
Meirelles o ato discricionário confere ao administrador uma margem de
liberdade para fazer um juízo de conveniência e oportunidade, não
sendo obrigatória a motivação. No entanto, se houver tal
fundamentação, o ato deverá condicionar-se a esta, em razão da
necessidade de observância da Teoria dos Motivos Determinantes.
Resposta: certo.
20. (CESPE - 2013 - TJ-RR - Titular de Serviços de Notas e
de Registros) A competência, irrenunciável, pode ser delegada a
outros órgãos ou titulares, ainda que estes não sejam hierarquicamente
subordinados ao órgão originalmente competente, quando for
conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social,
econômica, jurídica ou territorial.
Observem que essa questão caiu para Titular de Serviços de Notas
e de Registros e que vocês tem pleno conhecimento para responder. É
um boa questão, pois tem um peguinha interessante. Não confundam a
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característica “irrenunciável” com “exclusiva”. Eu explico. Todas as
competências administrativas são irrenunciáveis. O agente não
pode simplesmente abrir mão delas.
Acontece que algumas competências são delegáveis, enquanto
outras jamais poderão ser delegadas, ou seja, são exclusivas (ex:
decisão de recurso e elaboração de ato normativo).
Se alguém pensou em marcar a questão como errada por conta do
termo “irrenunciável”, deve lembrar que essa é uma característica de
todos os atos.
Portanto, a resposta está correta.
21. (CESPE/2011 – PC/ES – Perito Papiloscópico) O poder
legal conferido ao agente público para o desempenho específico das
atribuições de seu cargo constitui um requisito do ato administrativo, ou
seja, o requisito da competência.
A competência é de fato o requisito ou elemento do ato
administrativo que se traduz no poder legal conferido ao agente público
para o desempenho específico das atribuições de seu cargo.
Gabarito: Certo.
22. (CESPE - 2011 - TCU - Auditor Federal de Controle
Externo) A decisão de recurso administrativo pode ser objeto de
delegação.
Abra o olho! Você não pode errar esse tipo de questão destacada
em aula!
A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito
da Administração Pública Federal, proíbe a delegação da
competência:
(d) de editar atos normativos;
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(e) de decidir recursos administrativos; e
(f) das matérias de competência
exclusiva do órgão ou autoridade.
Gabarito: Errado
23. (CESPE - 2012 – DPE/RO – Defensor Público) A
competência, um dos elementos do ato administrativo, é irrenunciável,
salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos; entre as
hipóteses cabíveis de delegação inclui-se a edição de decretos
normativos.
É verdade que a competência é um dos elementos ou requisitos do
ato administrativo, sendo irrenunciável, salvo os casos de delegação e
avocação legalmente admitidos. No entanto, a Lei nº 9.784/99, que
regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública
Federal, proíbe a delegação da competência de editar atos normativos.
Gabarito: Errado.
24. (CESPE - 2011 - TJ-ES - Analista Judiciário) A
delegação da competência para a realização de um ato administrativo
configura a renúncia da competência do agente delegante.
Como disse em aula, a delegação é um instrumento de
descentralização administrativa (art. 11 do Decreto-lei nº 200/67) e não
importa em transferência de competência, tanto é que a autoridade
delegante pode avocar a competência delegada a qualquer momento
(art. 2º, parágrafo único, do Decreto nº 83.937/79).
Gabarito: Errado.
25. (CESPE - 2010 – MPS – Agente Administrativo) A
competência é delegável, mas não é passível de avocação.
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De acordo com o art. 11, da Lei nº 9.784/99, a competência é
irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi
atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação
legalmente admitidos. Portanto, é possível tanto a delegação quanto a
avocação de competência.
Gabarito: Errado.
26. (CESPE - 2013 - TCE-RO - Agente Administrativo) A
motivação de um ato administrativo é o pressuposto fático e jurídico
que enseja a prática do ato. O motivo de um ato administrativo é a
exposição escrita da razão que determinou a prática do ato.
Motivo
Causa imediata dos atos
administrativos ocorrida no mundo
dos fatos.
Motivação
Justificativa formalizada pelo
agente para a prática do ato.
Gabarito: Errado.
27. (CESPE - 2012 – TJ/AC – Juiz) O motivo, como
pressuposto de fato que antecede a prática do ato administrativo, será
sempre vinculado, não havendo, quanto a esse aspecto, margem a
apreciações subjetivas por parte da administração.
O motivo pode ser expresso em lei ou a lei pode dar margem para
escolha (decisão). Portanto, o motivo pode ser um elemento vinculado
ou discricionário.
Gabarito: Errado
28. (CESPE - 2013 - MJ - Analista Técnico) O motivo do ato
administrativo não se confunde com a motivação estabelecida pela
autoridade administrativa. A motivação é a exposição dos motivos e
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integra a formalização do ato. O motivo é a situação subjetiva e
psicológica que corresponde à vontade do agente público.
Como vimos, o motivo se distingue de móvel porque este designa a
representação subjetiva, a intenção do agente ao praticar o ato. O
motivo decorre da situação ocorrida no mundo dos fatos.
Gabarito: Errado.
29. (CESPE - 2010 – INSS – Perito Médico Previdenciário)
A alteração da finalidade do ato administrativo expressa na norma legal
ou implícita no ordenamento da administração caracteriza o desvio de
poder.
Caracteriza o desvio de finalidade ou de poder a alteração da
finalidade expressa ou implicitamente imposta no ordenamento legal.
Gabarito: Certo.
30. (AFCE – TI – CESPE/2010) Sempre que a lei
expressamente exigir determinada forma para que um ato
administrativo seja considerado válido, a inobservância dessa exigência
acarretará a nulidade do ato.
A forma é considerada elemento vinculado, ou seja, a forma é
prescrita ou não vedada em lei. No entanto, quando a lei não a exigir
como essencial, mesmo tendo sido adotada outra forma, o ato não será
considerado nulo. Por outro lado, sempre que a lei expressamente a
exigir, a inobservância acarretará a nulidade do ato.
Gabarito: Certo.
31. (CESPE - 2014 - P