lill1il Casoteca de Gestao Pitblica
Nota pedagoacutegica Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina1
Elaborado por Donald P Moynihan
O caso se concentra na relaccedilatildeo entre a Agecircncia Federal de Gestatildeo de
Emergecircncias (Fema) coordenadora-geral dos esforccedilos federais para
responder ao furacatildeo Katrina e o Departamento de Defesa (DOD) ndash oacutergatildeo
mais poderoso e uacutenico ator que a Fema pode convocar Vale a pena
esclarecer que o objetivo do caso natildeo eacute oferecer uma explicaccedilatildeo ampla
das falhas na resposta do governo ao Katrina Tal anaacutelise deveria de modo
apropriado incorporar muitos outros fatores como o decliacutenio da
capacidade e da influecircncia da Fema durante a administraccedilatildeo do presidente
Jorge W Bush o impacto da criaccedilatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna
(DHS) e as complexidades de colaboraccedilatildeo intergovernamental (das quais
algumas satildeo mencionadas na conclusatildeo desta nota) Em vez disso o
objetivo deste caso eacute entender apenas a relaccedilatildeo Fema-DOD ainda que
criacutetica na resposta ampla ao Katrina e principalmente compreender o
potencial de colaboraccedilatildeo em condiccedilotildees emergenciais
Esta nota pedagoacutegica resume o caso identifica uma seacuterie de questotildees
que podem ser utilizadas no ensino do caso bem como fornece alguns
detalhes adicionais para dar ao instrutor compreensatildeo mais profunda
de alguns fatores importantes que estavam em jogo no caso
Este caso ganhou menccedilatildeo honrosa durante a competiccedilatildeo
ldquoGerenciamento Puacuteblico Colaborativo Governanccedila
Colaborativa e Soluccedilotildees Colaborativas de Problemasrdquo sobre
estudos de caso e simulaccedilotildees realizados em 2008 pelo Programa
para o Avanccedilo de Pesquisas sobre Conflito e Colaboraccedilatildeo
(Parcc) Ele foi revisado em estudo duplo-cego por um comitecirc
de acadecircmicos e profissionais Foi escrito por Donald P
Moynihan da Universidade de Madison-Wisconsin e editado
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
por Khris Dodson Este caso deve ser utilizado para discussatildeo
em sala de aula e natildeo pretende sugerir soluccedilotildees eficazes ou
ineficazes para a situaccedilatildeo descrita Eacute apresentado a vocecirc pelo
E-Parcc fonte virtual de materiais de ensino desse Programa
que eacute da Iniciativa de Governanccedila Colaborativa da Escola
Maxwell da Universidade de Syracuse (EUA) Este material pode
ser copiado quantas vezes forem necessaacuterias contanto que
seja dado creacutedito total aos seus autores
Pontos centrais do caso
Uma seacuterie de fatos satildeo centrais na narrativa do caso
bull Nos dias imediatamente anteriores e posteriores agrave chegada do
furacatildeo ao continente a resposta do DOD foi lenta Isso causou atraso na
aplicaccedilatildeo de recursos federais em Nova Orleans
bull No dia apoacutes a chegada do furacatildeo liacutederes do DOD se reuniram e
decidiram que precisavam tratar o Katrina diferentemente de outros
desastres normais e responder de modo bem mais agressivo
bull A mudanccedila para uma resposta ldquoempurrerdquo viu a implantaccedilatildeo raacutepida
de recursos militares e foi fundamental agrave melhoria da resposta federal
bull Embora o DOD tenha ficado mais agressivo na resposta ele o fez agrave
sua maneira Estabeleceu seu comando e muitas vezes natildeo se
coordenava com a Fema e outras agecircncias
O caso sugere algumas razotildees para tais resultados discutidas mais
detalhadamente abaixo
bull A natureza da crise dificulta o estabelecimento de relaccedilotildees
baseadas na confianccedila como base para coordenaccedilatildeo dentro das redes de
resposta agraves crises Alguns dos agentes estatildeo na rede porque satildeo
obrigados enquanto outros podem ter pouca capacidade de
verdadeiramente envolver-se com a resposta formal
bull A cultura organizacional das agecircncias envolvidas afeta sua visatildeo e
engajamento na colaboraccedilatildeo com outros
bull As organizaccedilotildees podem utilizar procedimentos burocraacuteticos
estabelecidos como uma barreira para a colaboraccedilatildeo interagencial
bull Os liacutederes das organizaccedilotildees desempenham papel fundamental
no estabelecimento das condiccedilotildees para colaboraccedilatildeo
Utilizando o caso em sala de aula
O caso foi utilizado em turmas de mestrado em Relaccedilotildees Puacuteblicas A
estrutura do caso natildeo segue o modelo de tomada de decisatildeo forccedilada de
muitos estudos jaacute que a decisatildeo correta (se o DOD precisava se engajar
22 Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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agressivamente ou natildeo) eacute bastante oacutebvia em retrospecto O caso pode
ser usado para direcionar uma variedade de questotildees analiacuteticas
descritas abaixo Por essas razotildees as questotildees especiacuteficas a que o aluno
deve abordar natildeo estatildeo exatamente no texto do caso em si (embora
insinuadas brevemente um pouco antes da conclusatildeo) A expectativa eacute
a de que o instrutor identifique uma ou mais questotildees especiacuteficas e as
associe agrave tarefa a ser desenvolvida
Quando ensinei o caso pedi aos alunos que escrevessem uma nota
de duas paacuteginas abordando um dos aspectos de colaboraccedilatildeo discutidos
abaixo (cultura burocracia excessiva lideranccedila e a loacutegica de coordenaccedilatildeo
em meio agrave crise) e posteriormente o caso foi discutido por
aproximadamente uma hora em sala de aula Eacute uacutetil pedir que os alunos
leiam sobre os temas-chave antes da discussatildeo para que o caso seja
colocado em amplo referencial teoacuterico A seccedilatildeo seguinte apresenta uma
seacuterie de questotildees que configuraria um referencial adequado para que
os alunos elaborassem uma nota sobre o caso ou simplesmente para
introduzir uma discussatildeo em sala de aula Para cada questatildeo indico
leituras especiacuteficas que fornecem aos alunos paracircmetros teoacutericos para
responder agrave questatildeo
Questotildees para discussatildeo em sala Notas sobre o caso
1 O que o caso nos diz sobre o potencial de colaboraccedilatildeo em situaccedilotildees
de crise
A coordenaccedilatildeo de diferentes atores no processo de resposta agrave crise eacute
inerentemente complicada Colaboraccedilatildeo eacute normalmente algo
desenvolvido com o passar do tempo baseada em adaptaccedilatildeo muacutetua
incremental e consenso entre organizaccedilotildees Os membros das redes
aprendem a confiar uns nos outros a partir de relaccedilotildees de trabalho
compartilhadas que fornecem evidecircncias de confianccedila e respeito
muacutetuo Mas frequentemente os encarregados por responder a crises
tecircm limitado contato preacutevio Em tese eles devem se unir com rapidez e
coordenar-se para desempenhar uma seacuterie de tarefas difiacuteceis e incomuns
sobre as quais eles tecircm pouca experiecircncia
As poliacuteticas de gestatildeo de crise representadas pelo Plano Nacional de
Resposta (agora Sistema Nacional de Resposta) e o Sistema de Comando
de Incidentes natildeo resolvem totalmente esses problemas Preacute-
designando responsabilidades federais tais poliacuteticas procuram
esclarecer as diferentes funccedilotildees envolvidas no processo Essa abordagem
possui trecircs problemas
Primeiro Ela confia em uma abordagem conhecida como ldquopuxarrdquo
para desastres o que supotildee que a Fema e os encarregados do Estado
identificaratildeo as necessidades e as comunicaratildeo agraves outras agecircncias Esse
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
modelo natildeo funciona bem em uma cataacutestrofe como o Katrina em que o
tempo eacute limitado as necessidades satildeo extraordinaacuterias e a capacidade
de um coordenador central para comunicar todas as necessidades em
detalhe pode se tornar rapidamente sobrecarregada A primeira postura
do DOD durante o desastre do Katrina ilustrou a fragilidade dessa
abordagem Esperar por solicitaccedilotildees e exigir que tais pedidos fossem
corretos e detalhados de acordo com os procedimentos foi uma prova
da falta de habilidade do DOD para a predisposiccedilatildeo de recursos
Segundo O caso ilustra o quanto o verdadeiro engajamento das
agecircncias nas redes de resposta agrave crise depende da vontade dessas
organizaccedilotildees de colaborar O DOD natildeo foi o uacutenico encarregado federal
que natildeo correu rapidamente para cumprir suas responsabilidades (o
caso tambeacutem observa que o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos
foi devagar ao executar sua funccedilatildeo de lidar com cadaacuteveres e que ateacute
mesmo as accedilotildees dos oficiais do DHS foram marcadas por lentidatildeo no
oferecimento de respostas) O fato de que as responsabilidades satildeo
preacute-designadas e de que existe um comando de incidente natildeo significa
que o comandante do incidente tem controle hieraacuterquico sobre as
agecircncias envolvidas Estas retecircm um alto niacutevel de discernimento para
determinar como e ateacute que ponto engajam-se na rede de resposta
Terceiro O Plano Nacional de Resposta negligenciou aspectos
emergentes da rede Como a conclusatildeo do caso observa qualquer
desastre grande contaraacute com grande volume de ajuda voluntaacuteria
oferecida aos encarregados de responder agrave crise A maioria das
organizaccedilotildees natildeo tem contato anterior com o comando do incidente
tampouco conhece o conceito de ICS No meio do desastre torna-se
difiacutecil portanto incluir essas instituiccedilotildees no esforccedilo de resposta
Leituras relevantes agrave questatildeo
Link para o Sistema Nacional de Resposta dos Estados Unidos http
wwwfemagovemergencynrf
McGuire Michael 2006 Collaborative public management Assessing
what we know and how we know it Public Administration Review 66
(ediccedilatildeo especial) 33-43
Milward H Brinton e Keith Provan 2006 A Managerrsquos Guide to
Choosing and Using Collaborative Frameworks Centro IBM para
Negoacutecios do Governo httpwwwbusinessofgovernmentorg
pdfsProvanReportpdf
Moynihan Donald P 2008 Combining Structural Forms in the
Search for Policy Tools Incident Command Systems in US Crisis
Management Governance 21 (2) 205-229
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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2 O que o caso nos diz sobre o efeito da cultura organizacional na
colaboraccedilatildeo
O caso observa aspecto particular da cultura militar que eacute um desejo
por autonomia e uma desconfianccedila em relaccedilatildeo a missotildees natildeo militares
A relutacircncia inicial do DOD em sair de uma postura reativa reflete uma
preocupaccedilatildeo com os riscos de trabalhar com outras agecircncias o que o
relatoacuterio do Senado sobre o Katrina descreveu como ldquorsquorelutacircncia culturalrsquo
em comprometer os ativos do departamento em apoio a missotildees civis a
natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo
Em depoimento no Congresso os funcionaacuterios do DOD foram muito
diplomaacuteticos em relaccedilatildeo a outras agecircncias exceto o subsecretaacuterio de
Defesa Interna Paul McHale quando lhe foi perguntado sobre
coordenaccedilatildeo dos recursos do departamento com outras agecircncias Ele
sugeriu que ter um funcionaacuterio da Fema ou do DHS como responsaacutevel
pelas accedilotildees do DOD era uma ldquopeacutessima ideiardquo alegando ao Senado que
ldquocabe a vocecircs decidirem se teria sido uma boa ideia ou natildeo que o
secretaacuterio Brown tivesse autoridade sobre as forccedilas do general Honoreacute
em Nova Orleansrdquo
Desejo por autonomia e relutacircncia em engajar-se em operaccedilotildees natildeo
militares natildeo satildeo os uacutenicos aspectos da cultura militar Os militares
tambeacutem veem a si mesmos nas palavras de Samuel Huntington como
ldquoo lsquoquebra-galhorsquo obediente do governo desempenhando sem
questionar ou hesitar os trabalhos que lhes satildeo delegadosrdquo No mundo
militar a obediecircncia eacute caracterizada natildeo apenas pela aderecircncia agrave regra
mas tambeacutem pela busca agressiva dos objetivos organizacionais uma
atitude ldquopoder-fazerrdquo que por vezes se choca com obstaacuteculos formais
(Romzek e Ingraham 2000) Essa cultura se tornaria evidente no segundo
periacuteodo da resposta do DOD Naquele dado momento o departamento
natildeo esperava mais pelas solicitaccedilotildees da agecircncia para alocar recursos
Para acelerar o processo o DOD utilizou comando verbal Honoreacute
incorporou esse estilo buscando uma estrateacutegia de agir primeiro em
vez de esperar por ordens especiacuteficas ou solicitaccedilotildees de auxiacutelio
Um aluno atento deve estar apto a compreender que desejo por
autonomia natildeo explicaria a energia com a qual o DOD atuou no segundo
periacuteodo do caso O aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura militar eacute mencionado
ao longo do texto mas vale a pena trazer para discussatildeo em mais detalhes
Eacute muito simplista dizer que um aspecto da cultura organizacional
dominou o outro Embora o periacuteodo poacutes-furacatildeo Katrina tenha se
caracterizado pelo aspecto ldquopoder-fazerrdquo por parte do DOD o atributo
da autonomia cultural subjacente manteve-se surgindo em novas
formas Apesar de o departamento ter sido sensiacutevel em ajudar a Fema
ele definiu os termos e o tempo de sua assistecircncia Em suma precisamos
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
entender a autonomia e o aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura do DOD a
fim de compreender plenamente sua resposta no caso
Leituras relevantes para a questatildeo
KHADEMIAN Anne M 2002 Working with Culture The Way the Job
Gets Done in Public Programs Washington DC Congressional
Quarterly Press
(Como alternativa KHADEMIAN Anne M 2000 Is Silly Putty
Manageable Looking for Links Between Culture Management
and Context In J Brudney L Orsquo Toole and HG Rainey (Ed)
Advancing Public Management New Developments in Theory
Methods and Practice
ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
SCHEIN Edgar H 1992 Organizational Culture and Leadership 2ordm
Ed Satildeo Francisco CA Jossey-Bass (esp ch1-2)
3 Como a lideranccedila afeta a colaboraccedilatildeo
O momento-chave deste caso eacute a reuniatildeo dos dirigentes do DOD na
manhatilde seguinte agrave chegada do furacatildeo quando foi decidido reorientar
os esforccedilos do departamento de uma abordagem ldquopuxarrdquo para uma
ldquoempurrarrdquo Ao passar para o comando verbal deixando claro para os
encarregados pela resposta que eles deveriam agir onde fosse
necessaacuterio os liacutederes incitaram todo o poder do Exeacutercito americano Ao
lanccedilar matildeo de tal estrateacutegia eles abandonaram um curso de accedilatildeo
coerente com alguns aspectos da cultura organizacional (desejo por
autonomia e desconfianccedila em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial)
enquanto aproximavam-se de outros (o espiacuterito ldquopoder-fazerrdquo e a
vontade de desviar de algumas regras para atingir um objetivo)
As evidecircncias do caso natildeo sugerem que os dirigentes da agecircncia
possam criar ou facilmente modificar culturas organizacionais (um ponto
citado por Khademian 2002) Os dois grandes atributos culturais do DOD
discutidos anteriormente precedem qualquer um dos dirigentes
envolvidos Estes natildeo teriam sido capazes de inventar do dia para a noite
quaisquer atributos culturais inexistentes Ao contraacuterio eles
reconheceram a necessidade de alternar entre os dois aspectos culturais
e foram capazes de bancar a alternacircncia
Ningueacutem deve subestimar a importacircncia ou dificuldade da mudanccedila
cultural Ela requer capacidade de reconhecer que atributos culturais
estatildeo presentes dentro de uma organizaccedilatildeo e quando cada um deles eacute
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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conveniente Nesse caso eacute necessaacuteria capacidade de reconhecer quando
os procedimentos do Apoio Militar Conjunto Jdoms representavam a
adesatildeo apropriada aos procedimentos e quando se tratava de pura
burocracia excessiva O que as provas do caso deixam claro e o que a
direccedilatildeo do departamento reconheceu eacute que regras procedimentais
devem ser observadas em algumas situaccedilotildees e abandonadas em outras
A aptidatildeo dos dirigentes de ajustar sua resposta exigiu conhecimento
organizacional detalhado Eacute de pouca utilidade oferecer grandes
demandas por responsividade ndash Michael Brown por exemplo
frequentemente encorajava os encarregados de expandir os limites ndash
sem compreensatildeo detalhada de como os procedimentos operacionais-
padratildeo das organizaccedilotildees limitaratildeo ou promoveratildeo essa responsividade
No caso do DOD os liacutederes organizacionais mudaram gradualmente suas
suposiccedilotildees baacutesicas em relaccedilatildeo agrave natureza do Katrina e ao seu papel na
trageacutedia para reconhecer que a) natildeo era uma crise normal b) a accedilatildeo
imediata do DOD era necessaacuteria e c) se eles (os liacutederes) quisessem ser
eficazes natildeo poderiam confiar em procedimentos-padratildeo para
incorporar a resposta do departamento
A importacircncia de tal conhecimento organizacional se torna mais clara
quando consideramos outros atores envolvidos no Katrina Os dirigentes
do DHS natildeo conseguiram compreender a importacircncia desse fenocircmeno
natural a tempo O secretaacuterio Chertoff natildeo declarou Incidente de
Significacircncia Nacional ateacute a tarde do dia seguinte agrave chegada do furacatildeo
(horas apoacutes os dirigentes do DOD decidirem utilizar uma abordagem
mais agressiva) Contudo mesmo quando os dirigentes do DHS
reconheceram a gravidade da situaccedilatildeo faltou conhecimento
organizacional detalhado de seus recursos e capacidade Houve confusatildeo
por exemplo em relaccedilatildeo agraves funccedilotildees e responsabilidades do diretor
federal e do coordenador federal em campo limitando a capacidade de
estabelecer unidade de comando Em grande parte essa falta de
conhecimento organizacional se deu em funccedilatildeo de o proacuteprio DHS agrave eacutepoca
ser uma organizaccedilatildeo nova e as poliacuteticas de gestatildeo de crise introduzidas
em 2004 natildeo terem sido testadas Aleacutem disso o DHS sofreu renovaccedilatildeo
significativa nos quadros de carreira e nos quadros poliacuteticos antes do
Katrina Isso limitou a capacidade dos dirigentes de desenvolverem o
tipo de experiecircncia e conhecimento em cultura e procedimentos
organizacionais que a contraparte do DOD apreciava
Leituras relevantes para a questatildeo
O conceito de mudanccedila cultural natildeo eacute algo que tenha sido
explorado em qualquer outro lugar ateacute onde me consta
Entretanto o trabalho de Khademain mencionado acima nos
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
fornece argumentos uacuteteis sobre a dificuldade de utilizar cultura
para gerenciar Aleacutem disso o trabalho de Karl Weick sobre ldquocriaccedilatildeo
de significadordquo pelos liacutederes eacute uacutetil para explicar as diferenccedilas
entre os liacutederes do DHS e do DOD
WEICK Karl E 2001 Making Sense of the Organization Oxford
Reino Unido Blackwell Ltd
4 Como as organizaccedilotildees utilizam regras para limitar a colaboraccedilatildeo
Como a cultura organizacional atenua o efeito da burocracia excessiva
Do ponto de vista do DOD o Jdoms fornece mecanismo que garante
que o departamento natildeo assuma missotildees inapropriadas ou engaje-se em
accedilotildees interagenciais desnecessaacuterias Mas o efeito dos procedimentos
criados pelo Jdoms foi dificultar para a Fema no sentido de saber quando
de que maneira e ateacute que ponto o DOD ofereceria ajuda
Do ponto de vista da Fema o Jdoms representa uma forma de
burocracia excessiva Mas o que constitui burocracia excessiva depende
de onde vocecirc estaacute A perspectiva do DOD acerca de o JDOM ter
constituiacutedo ou natildeo burocracia excessiva mudou apenas quando o
objetivo organizacional tambeacutem foi alterado e os seus dirigentes
decidiram buscar resposta mais agressiva ao Katrina Durante o primeiro
periacuteodo do caso os procedimentos do Jdoms natildeo eram vistos como
burocracia excessiva pelos funcionaacuterios do DOD porque serviam
efetivamente para seu propoacutesito de manter a autonomia organizacional
No segundo periacuteodo os liacutederes organizacionais decidiram que
responder ao Katrina era o principal objetivo organizacional e que as
regras usuais tinham de ser deixadas de lado Nesse periacuteodo o aspecto
cultural ldquopoder-fazerrdquo do DOD mencionado anteriormente foi tambeacutem
associado agrave tendecircncia de superar regras organizacionais a fim de realizar
o trabalho Romzek e Ingraham (2000) observam tal tendecircncia cultural
em outro contexto militar ndash o acidente aeacutereo com o secretaacuterio de Comeacutercio
de Clinton Ron Brown Eles notaram que a quebra de regras para realizar
um trabalho pode ser problemaacutetica caso ocorra falha pois os liacutederes
devem explicar suas accedilotildees de forma coerente com as regras de prestaccedilatildeo
e contas Pandey et al (2007) tambeacutem identifica uma tendecircncia maior
em cenaacuterios natildeo militares de organizaccedilotildees puacuteblicas com culturas mais
empresariais se desviarem de regras a fim de atingir um objetivo
A natureza contingencial das regras administrativas torna-se mais
significativa quando consideramos a crescente natureza em rede de
natildeo apenas respostas a crises mas tambeacutem de quase todas as formas
de governanccedila Contrastar visotildees do que constitui burocracia excessiva
em uma rede de atores moldaraacute os custos de coordenaccedilatildeo um fator
central no caacutelculo de cooperaccedilatildeo da qual as redes dependem As
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
organizaccedilotildees podem criar e utilizar regras de procedimento para limitar
ou definir a natureza da colaboraccedilatildeo No que diz respeito a isso as regras
de procedimento podem tornar-se barreiras entre as organizaccedilotildees Ou
as organizaccedilotildees podem revisar interpretar ou ignorar as regras a fim de
obter uma colaboraccedilatildeo maior
Leituras relevantes para a questatildeo
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P 2007
Overcoming Barriers to Organizational Effectiveness and
Bureaucratic Red Tape A Multi- Method Study Public Performance
and Management Review 30(3) 371-400
ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
5 Qual eacute a loacutegica de coordenaccedilatildeo que leva agrave colaboraccedilatildeo
Pesquisas sobre redes enfatizam a importacircncia da confianccedila e da
reciprocidade e em menor escala da aquisiccedilatildeo de recursos como loacutegica
central de coordenaccedilatildeo Como discutido acima eacute difiacutecil desenvolver
confianccedila no momento de resposta a uma crise Como crises reais satildeo
raras os encarregados emergenciais tendem a construir relaccedilotildees virtuais
de experiecircncias como preacute-planejamentos e simulaccedilotildees mas esses natildeo
satildeo substitutivos perfeitos para um trabalho em conjunto de verdade
Enquanto a maior parte da pesquisa sobre redes foca nas
organizaccedilotildees cujo envolvimento na rede eacute voluntaacuterio as redes de
serviccedilo puacuteblico envolvem alguns atores com responsabilidades
designadas ou seja eles natildeo podem se retirar da rede caso sintam
que natildeo estatildeo tendo benefiacutecios Para respostas agraves crises o Sistema
Nacional de Resposta delega responsabilidades especiacuteficas a diferentes
agecircncias federais que por sua vez tecircm responsabilidade poliacutetica de
comprometer recursos para a resposta
Responsabilidade poliacutetica eacute uma relaccedilatildeo de colaboraccedilatildeo diferente
daquela baseada em confianccedila e reciprocidade ou em aquisiccedilatildeo de
recursos Por obrigaccedilatildeo o DOD ajuda a Fema Isto eacute o departamento
natildeo nutre expectativa de que conseguiraacute ganhar algo em troca Uma
loacutegica de coordenaccedilatildeo baseada em responsabilidade poliacutetica tem
implicaccedilotildees distintas Significa que dirigentes da agecircncia estatildeo mais
preocupados com o potencial para responsabilizaccedilatildeo poliacutetica do que com
a manutenccedilatildeo de boas relaccedilotildees com outros membros da rede Isso
geralmente obriga a agecircncia a tentar trabalhar com outros para evitar
ser vista como aquela que estaacute se esquivando das responsabilidades
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Mas se os dirigentes da agecircncia percebem que a resposta estaacute
falhando eles tecircm um grande incentivo para a) responsabilizar outros
membros da rede e b) separar-se da rede se acreditar que podem ser
mais eficazes com accedilotildees independentes Nota-se elementos desses
dois comportamentos na resposta do DOD durante o Katrina Em
audiecircncias no Congresso alguns membros da Fema culparam o
departamento por ser muito lento e burocraacutetico na hora de providenciar
auxiacutelio durante os estaacutegios iniciais do desastre O DOD em resposta
culpou a Fema de falhar em apresentar solicitaccedilotildees de ajuda detalhadas
e raacutepidas Quando os dirigentes do DOD decidiram que natildeo poderiam
confiar na agecircncia para fornecer orientaccedilatildeo apropriada eles se
engajaram fortemente por meio de accedilotildees independentes que
mostraram resposta ativa e agressiva mas natildeo sua plena colaboraccedilatildeo
Um fato que vale a pena discutir eacute se teria sido possiacutevel para o
departamento buscar resposta agressiva que fosse ao mesmo tempo
colaborativa Ou o julgamento impliacutecito do DOD estava correto (ou
seja que houve uma troca entre sua efetividade em responder ao
Katrina e o niacutevel de colaboraccedilatildeo no qual se engajaram)
O caso foca a relaccedilatildeo DOD-Fema mas tambeacutem eacute vaacutelido notar que a
falta de mecanismos de reciprocidade natildeo eacute limitada agrave colaboraccedilatildeo entre
agecircncias federais Esta falta tambeacutem se aplica a relaccedilotildees
intergovernamentais O niacutevel federal ajuda estados e municiacutepios porque
trata-se de uma responsabilidade poliacutetica e natildeo porque a instacircncia
espera receber algo em troca Estados e municiacutepios recebem bem o
auxiacutelio quando este traz recursos mas tecircm receio de perder o controle
sobre a resposta e de serem responsabilizados por uma falha
No caso do Katrina a governadora Blanco e sua equipe acreditavam
que a Casa Branca queria responsabilizar o Estado de Louisiana pela
resposta ineficaz Quando a Casa Branca tentou convencecirc-la a federalizar
a Guarda Nacional Blanco recusou Seu chefe de Gabinete disse que ldquofoi
uma proposta para permitir que o governo federal ganhasse os creacuteditos
pela superaccedilatildeo da trageacutedia no territoacuterio de Nova Orleansrdquo A proacutepria Blanco
culpou a Fema por atrasos no provimento de ocircnibus para evacuaccedilatildeo
Semanas apoacutes o Katrina preocupaccedilotildees em relaccedilatildeo agrave autonomia e
transferecircncia de culpa afetaram a relaccedilatildeo entre governo federal e estado
durante a resposta ao furacatildeo Wilma na Floacuterida Os funcionaacuterios do
estado que haviam assistido agrave resposta ao Katrina recusaram-se a aceitar
a autoridade do DHS ou a nomeaccedilatildeo de um diretor federal e nomearam
seu governador (o irmatildeo do entatildeo presidente dos EUA Jeb Bush) como
comandante do incidente para impedir que um agente federal tentasse
comandar a resposta
Em contrapartida eacute interessante olhar para os dois exemplos mais
surpreendentes de coordenaccedilatildeo positiva em larga escala durante o Katrina
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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1) O apoio massivo dado por outros estados a Louisiana Mississippi
e Alabama quase 50 mil homens da Guarda Nacional e quase 20 mil civis
foram ativados por meio de um acordo preestabelecido chamado Pacto
de Accedilatildeo em Gestatildeo de Emergecircncias Os estados fornecem apoio na
expectativa de que o ente auxiliado cobriraacute os custos de tal assistecircncia
e que ajuda similar seraacute fornecida caso o estado que estaacute auxiliando
enfrente algum tipo de emergecircncia O apoio eacute portanto regido por
normas de reciprocidade
2) Coordenaccedilatildeo da Guarda Nacional e forccedilas ativas tensotildees entre a
Casa Branca e a governadora Blanco sobre o papel da Guarda Nacional de
Louisiana foram resolvidas em grande parte porque o general Honoreacute e
o chefe da Guarda general Bennett C Landreneau tinham uma amizade
de longa data que estimulou um acordo de trabalho informal em relaccedilatildeo
ao uso das tropas Em seu depoimento no Senado Honoreacute assinalou
que ldquoa arte do comando eacute pegar a situaccedilatildeo como vocecirc a encontra e
esclarecer as pessoasrdquo ldquoE foi isso que eu e o general Landreneau
fizemos ao ficarmos na mesma barraca do lado de fora do Superdome
trabalhando juntos em colaboraccedilatildeo para atingir uma unidade de esforccedilo
natildeo atraveacutes de uma equipe natildeo por distacircncia mas sim da forma mais
pessoal que pode acontecer cara a cara e com decisotildees conjuntasrdquo
disse o general Honoreacute
Os dois exemplos de colaboraccedilatildeo demonstram os benefiacutecios da
reciprocidade e da existecircncia de relaccedilotildees anteriores mas tais condiccedilotildees
natildeo foram comuns durante a resposta ao Katrina e o caso menciona que
as mudanccedilas na poliacutetica poacutes-0911 comprometeram as possibilidades de
colaboraccedilatildeo intergovernamental Antes do Katrina a capacidade da Fema
foi severamente prejudicada resultando em relaccedilotildees fraacutegeis com
funcionaacuterios estaduais Apoacutes 0911 a agecircncia tornou-se parte do novo
DHS perdendo acesso direto agrave Casa Branca e algumas responsabilidades
essenciais Ela tambeacutem perdeu a responsabilidade de consolidar planos
emergenciais de resposta em um uacutenico plano coordenado Esse papel
era crucial jaacute que o Plano Nacional de Resposta incorporou novos
conceitos de gestatildeo de crises e estruturas como o Incidente de
Significacircncia Nacional e o Diretor Federal Essas eram alteraccedilotildees
evidentes referentes agrave poliacutetica anterior que confundia funccedilotildees e
responsabilidades durante a resposta ao Katrina
A Fema perdeu uma funccedilatildeo-chave ndash preparaccedilatildeo O desenho baacutesico
de um sistema de gestatildeo de crises ndash mitigaccedilatildeo de riscos preparaccedilatildeo
resposta e recuperaccedilatildeo ndash assume uma abordagem coerente e integrada
dessas funccedilotildees A perda da funccedilatildeo de preparaccedilatildeo limitou a habilidade
da agecircncia de influenciar a preparaccedilatildeo do estado e enfraqueceu as
relaccedilotildees com os encarregados estaduais As subvenccedilotildees de preparaccedilatildeo
tornaram-se responsabilidade do Departamento de Preparaccedilatildeo Local
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1111
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra
eventos terroristas do que para desastres naturais
A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de
construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia
solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal
de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em
2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais
especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que
previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por
cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi
suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-
chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes
do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de
viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na
debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram
consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados
estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores
como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu
Leituras relevantes para a questatildeo
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Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1
1515
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
por Khris Dodson Este caso deve ser utilizado para discussatildeo
em sala de aula e natildeo pretende sugerir soluccedilotildees eficazes ou
ineficazes para a situaccedilatildeo descrita Eacute apresentado a vocecirc pelo
E-Parcc fonte virtual de materiais de ensino desse Programa
que eacute da Iniciativa de Governanccedila Colaborativa da Escola
Maxwell da Universidade de Syracuse (EUA) Este material pode
ser copiado quantas vezes forem necessaacuterias contanto que
seja dado creacutedito total aos seus autores
Pontos centrais do caso
Uma seacuterie de fatos satildeo centrais na narrativa do caso
bull Nos dias imediatamente anteriores e posteriores agrave chegada do
furacatildeo ao continente a resposta do DOD foi lenta Isso causou atraso na
aplicaccedilatildeo de recursos federais em Nova Orleans
bull No dia apoacutes a chegada do furacatildeo liacutederes do DOD se reuniram e
decidiram que precisavam tratar o Katrina diferentemente de outros
desastres normais e responder de modo bem mais agressivo
bull A mudanccedila para uma resposta ldquoempurrerdquo viu a implantaccedilatildeo raacutepida
de recursos militares e foi fundamental agrave melhoria da resposta federal
bull Embora o DOD tenha ficado mais agressivo na resposta ele o fez agrave
sua maneira Estabeleceu seu comando e muitas vezes natildeo se
coordenava com a Fema e outras agecircncias
O caso sugere algumas razotildees para tais resultados discutidas mais
detalhadamente abaixo
bull A natureza da crise dificulta o estabelecimento de relaccedilotildees
baseadas na confianccedila como base para coordenaccedilatildeo dentro das redes de
resposta agraves crises Alguns dos agentes estatildeo na rede porque satildeo
obrigados enquanto outros podem ter pouca capacidade de
verdadeiramente envolver-se com a resposta formal
bull A cultura organizacional das agecircncias envolvidas afeta sua visatildeo e
engajamento na colaboraccedilatildeo com outros
bull As organizaccedilotildees podem utilizar procedimentos burocraacuteticos
estabelecidos como uma barreira para a colaboraccedilatildeo interagencial
bull Os liacutederes das organizaccedilotildees desempenham papel fundamental
no estabelecimento das condiccedilotildees para colaboraccedilatildeo
Utilizando o caso em sala de aula
O caso foi utilizado em turmas de mestrado em Relaccedilotildees Puacuteblicas A
estrutura do caso natildeo segue o modelo de tomada de decisatildeo forccedilada de
muitos estudos jaacute que a decisatildeo correta (se o DOD precisava se engajar
22 Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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agressivamente ou natildeo) eacute bastante oacutebvia em retrospecto O caso pode
ser usado para direcionar uma variedade de questotildees analiacuteticas
descritas abaixo Por essas razotildees as questotildees especiacuteficas a que o aluno
deve abordar natildeo estatildeo exatamente no texto do caso em si (embora
insinuadas brevemente um pouco antes da conclusatildeo) A expectativa eacute
a de que o instrutor identifique uma ou mais questotildees especiacuteficas e as
associe agrave tarefa a ser desenvolvida
Quando ensinei o caso pedi aos alunos que escrevessem uma nota
de duas paacuteginas abordando um dos aspectos de colaboraccedilatildeo discutidos
abaixo (cultura burocracia excessiva lideranccedila e a loacutegica de coordenaccedilatildeo
em meio agrave crise) e posteriormente o caso foi discutido por
aproximadamente uma hora em sala de aula Eacute uacutetil pedir que os alunos
leiam sobre os temas-chave antes da discussatildeo para que o caso seja
colocado em amplo referencial teoacuterico A seccedilatildeo seguinte apresenta uma
seacuterie de questotildees que configuraria um referencial adequado para que
os alunos elaborassem uma nota sobre o caso ou simplesmente para
introduzir uma discussatildeo em sala de aula Para cada questatildeo indico
leituras especiacuteficas que fornecem aos alunos paracircmetros teoacutericos para
responder agrave questatildeo
Questotildees para discussatildeo em sala Notas sobre o caso
1 O que o caso nos diz sobre o potencial de colaboraccedilatildeo em situaccedilotildees
de crise
A coordenaccedilatildeo de diferentes atores no processo de resposta agrave crise eacute
inerentemente complicada Colaboraccedilatildeo eacute normalmente algo
desenvolvido com o passar do tempo baseada em adaptaccedilatildeo muacutetua
incremental e consenso entre organizaccedilotildees Os membros das redes
aprendem a confiar uns nos outros a partir de relaccedilotildees de trabalho
compartilhadas que fornecem evidecircncias de confianccedila e respeito
muacutetuo Mas frequentemente os encarregados por responder a crises
tecircm limitado contato preacutevio Em tese eles devem se unir com rapidez e
coordenar-se para desempenhar uma seacuterie de tarefas difiacuteceis e incomuns
sobre as quais eles tecircm pouca experiecircncia
As poliacuteticas de gestatildeo de crise representadas pelo Plano Nacional de
Resposta (agora Sistema Nacional de Resposta) e o Sistema de Comando
de Incidentes natildeo resolvem totalmente esses problemas Preacute-
designando responsabilidades federais tais poliacuteticas procuram
esclarecer as diferentes funccedilotildees envolvidas no processo Essa abordagem
possui trecircs problemas
Primeiro Ela confia em uma abordagem conhecida como ldquopuxarrdquo
para desastres o que supotildee que a Fema e os encarregados do Estado
identificaratildeo as necessidades e as comunicaratildeo agraves outras agecircncias Esse
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
33
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
modelo natildeo funciona bem em uma cataacutestrofe como o Katrina em que o
tempo eacute limitado as necessidades satildeo extraordinaacuterias e a capacidade
de um coordenador central para comunicar todas as necessidades em
detalhe pode se tornar rapidamente sobrecarregada A primeira postura
do DOD durante o desastre do Katrina ilustrou a fragilidade dessa
abordagem Esperar por solicitaccedilotildees e exigir que tais pedidos fossem
corretos e detalhados de acordo com os procedimentos foi uma prova
da falta de habilidade do DOD para a predisposiccedilatildeo de recursos
Segundo O caso ilustra o quanto o verdadeiro engajamento das
agecircncias nas redes de resposta agrave crise depende da vontade dessas
organizaccedilotildees de colaborar O DOD natildeo foi o uacutenico encarregado federal
que natildeo correu rapidamente para cumprir suas responsabilidades (o
caso tambeacutem observa que o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos
foi devagar ao executar sua funccedilatildeo de lidar com cadaacuteveres e que ateacute
mesmo as accedilotildees dos oficiais do DHS foram marcadas por lentidatildeo no
oferecimento de respostas) O fato de que as responsabilidades satildeo
preacute-designadas e de que existe um comando de incidente natildeo significa
que o comandante do incidente tem controle hieraacuterquico sobre as
agecircncias envolvidas Estas retecircm um alto niacutevel de discernimento para
determinar como e ateacute que ponto engajam-se na rede de resposta
Terceiro O Plano Nacional de Resposta negligenciou aspectos
emergentes da rede Como a conclusatildeo do caso observa qualquer
desastre grande contaraacute com grande volume de ajuda voluntaacuteria
oferecida aos encarregados de responder agrave crise A maioria das
organizaccedilotildees natildeo tem contato anterior com o comando do incidente
tampouco conhece o conceito de ICS No meio do desastre torna-se
difiacutecil portanto incluir essas instituiccedilotildees no esforccedilo de resposta
Leituras relevantes agrave questatildeo
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wwwfemagovemergencynrf
McGuire Michael 2006 Collaborative public management Assessing
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Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
44
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
2 O que o caso nos diz sobre o efeito da cultura organizacional na
colaboraccedilatildeo
O caso observa aspecto particular da cultura militar que eacute um desejo
por autonomia e uma desconfianccedila em relaccedilatildeo a missotildees natildeo militares
A relutacircncia inicial do DOD em sair de uma postura reativa reflete uma
preocupaccedilatildeo com os riscos de trabalhar com outras agecircncias o que o
relatoacuterio do Senado sobre o Katrina descreveu como ldquorsquorelutacircncia culturalrsquo
em comprometer os ativos do departamento em apoio a missotildees civis a
natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo
Em depoimento no Congresso os funcionaacuterios do DOD foram muito
diplomaacuteticos em relaccedilatildeo a outras agecircncias exceto o subsecretaacuterio de
Defesa Interna Paul McHale quando lhe foi perguntado sobre
coordenaccedilatildeo dos recursos do departamento com outras agecircncias Ele
sugeriu que ter um funcionaacuterio da Fema ou do DHS como responsaacutevel
pelas accedilotildees do DOD era uma ldquopeacutessima ideiardquo alegando ao Senado que
ldquocabe a vocecircs decidirem se teria sido uma boa ideia ou natildeo que o
secretaacuterio Brown tivesse autoridade sobre as forccedilas do general Honoreacute
em Nova Orleansrdquo
Desejo por autonomia e relutacircncia em engajar-se em operaccedilotildees natildeo
militares natildeo satildeo os uacutenicos aspectos da cultura militar Os militares
tambeacutem veem a si mesmos nas palavras de Samuel Huntington como
ldquoo lsquoquebra-galhorsquo obediente do governo desempenhando sem
questionar ou hesitar os trabalhos que lhes satildeo delegadosrdquo No mundo
militar a obediecircncia eacute caracterizada natildeo apenas pela aderecircncia agrave regra
mas tambeacutem pela busca agressiva dos objetivos organizacionais uma
atitude ldquopoder-fazerrdquo que por vezes se choca com obstaacuteculos formais
(Romzek e Ingraham 2000) Essa cultura se tornaria evidente no segundo
periacuteodo da resposta do DOD Naquele dado momento o departamento
natildeo esperava mais pelas solicitaccedilotildees da agecircncia para alocar recursos
Para acelerar o processo o DOD utilizou comando verbal Honoreacute
incorporou esse estilo buscando uma estrateacutegia de agir primeiro em
vez de esperar por ordens especiacuteficas ou solicitaccedilotildees de auxiacutelio
Um aluno atento deve estar apto a compreender que desejo por
autonomia natildeo explicaria a energia com a qual o DOD atuou no segundo
periacuteodo do caso O aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura militar eacute mencionado
ao longo do texto mas vale a pena trazer para discussatildeo em mais detalhes
Eacute muito simplista dizer que um aspecto da cultura organizacional
dominou o outro Embora o periacuteodo poacutes-furacatildeo Katrina tenha se
caracterizado pelo aspecto ldquopoder-fazerrdquo por parte do DOD o atributo
da autonomia cultural subjacente manteve-se surgindo em novas
formas Apesar de o departamento ter sido sensiacutevel em ajudar a Fema
ele definiu os termos e o tempo de sua assistecircncia Em suma precisamos
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
55
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
entender a autonomia e o aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura do DOD a
fim de compreender plenamente sua resposta no caso
Leituras relevantes para a questatildeo
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(Como alternativa KHADEMIAN Anne M 2000 Is Silly Putty
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SCHEIN Edgar H 1992 Organizational Culture and Leadership 2ordm
Ed Satildeo Francisco CA Jossey-Bass (esp ch1-2)
3 Como a lideranccedila afeta a colaboraccedilatildeo
O momento-chave deste caso eacute a reuniatildeo dos dirigentes do DOD na
manhatilde seguinte agrave chegada do furacatildeo quando foi decidido reorientar
os esforccedilos do departamento de uma abordagem ldquopuxarrdquo para uma
ldquoempurrarrdquo Ao passar para o comando verbal deixando claro para os
encarregados pela resposta que eles deveriam agir onde fosse
necessaacuterio os liacutederes incitaram todo o poder do Exeacutercito americano Ao
lanccedilar matildeo de tal estrateacutegia eles abandonaram um curso de accedilatildeo
coerente com alguns aspectos da cultura organizacional (desejo por
autonomia e desconfianccedila em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial)
enquanto aproximavam-se de outros (o espiacuterito ldquopoder-fazerrdquo e a
vontade de desviar de algumas regras para atingir um objetivo)
As evidecircncias do caso natildeo sugerem que os dirigentes da agecircncia
possam criar ou facilmente modificar culturas organizacionais (um ponto
citado por Khademian 2002) Os dois grandes atributos culturais do DOD
discutidos anteriormente precedem qualquer um dos dirigentes
envolvidos Estes natildeo teriam sido capazes de inventar do dia para a noite
quaisquer atributos culturais inexistentes Ao contraacuterio eles
reconheceram a necessidade de alternar entre os dois aspectos culturais
e foram capazes de bancar a alternacircncia
Ningueacutem deve subestimar a importacircncia ou dificuldade da mudanccedila
cultural Ela requer capacidade de reconhecer que atributos culturais
estatildeo presentes dentro de uma organizaccedilatildeo e quando cada um deles eacute
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
66
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
conveniente Nesse caso eacute necessaacuteria capacidade de reconhecer quando
os procedimentos do Apoio Militar Conjunto Jdoms representavam a
adesatildeo apropriada aos procedimentos e quando se tratava de pura
burocracia excessiva O que as provas do caso deixam claro e o que a
direccedilatildeo do departamento reconheceu eacute que regras procedimentais
devem ser observadas em algumas situaccedilotildees e abandonadas em outras
A aptidatildeo dos dirigentes de ajustar sua resposta exigiu conhecimento
organizacional detalhado Eacute de pouca utilidade oferecer grandes
demandas por responsividade ndash Michael Brown por exemplo
frequentemente encorajava os encarregados de expandir os limites ndash
sem compreensatildeo detalhada de como os procedimentos operacionais-
padratildeo das organizaccedilotildees limitaratildeo ou promoveratildeo essa responsividade
No caso do DOD os liacutederes organizacionais mudaram gradualmente suas
suposiccedilotildees baacutesicas em relaccedilatildeo agrave natureza do Katrina e ao seu papel na
trageacutedia para reconhecer que a) natildeo era uma crise normal b) a accedilatildeo
imediata do DOD era necessaacuteria e c) se eles (os liacutederes) quisessem ser
eficazes natildeo poderiam confiar em procedimentos-padratildeo para
incorporar a resposta do departamento
A importacircncia de tal conhecimento organizacional se torna mais clara
quando consideramos outros atores envolvidos no Katrina Os dirigentes
do DHS natildeo conseguiram compreender a importacircncia desse fenocircmeno
natural a tempo O secretaacuterio Chertoff natildeo declarou Incidente de
Significacircncia Nacional ateacute a tarde do dia seguinte agrave chegada do furacatildeo
(horas apoacutes os dirigentes do DOD decidirem utilizar uma abordagem
mais agressiva) Contudo mesmo quando os dirigentes do DHS
reconheceram a gravidade da situaccedilatildeo faltou conhecimento
organizacional detalhado de seus recursos e capacidade Houve confusatildeo
por exemplo em relaccedilatildeo agraves funccedilotildees e responsabilidades do diretor
federal e do coordenador federal em campo limitando a capacidade de
estabelecer unidade de comando Em grande parte essa falta de
conhecimento organizacional se deu em funccedilatildeo de o proacuteprio DHS agrave eacutepoca
ser uma organizaccedilatildeo nova e as poliacuteticas de gestatildeo de crise introduzidas
em 2004 natildeo terem sido testadas Aleacutem disso o DHS sofreu renovaccedilatildeo
significativa nos quadros de carreira e nos quadros poliacuteticos antes do
Katrina Isso limitou a capacidade dos dirigentes de desenvolverem o
tipo de experiecircncia e conhecimento em cultura e procedimentos
organizacionais que a contraparte do DOD apreciava
Leituras relevantes para a questatildeo
O conceito de mudanccedila cultural natildeo eacute algo que tenha sido
explorado em qualquer outro lugar ateacute onde me consta
Entretanto o trabalho de Khademain mencionado acima nos
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
77
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
fornece argumentos uacuteteis sobre a dificuldade de utilizar cultura
para gerenciar Aleacutem disso o trabalho de Karl Weick sobre ldquocriaccedilatildeo
de significadordquo pelos liacutederes eacute uacutetil para explicar as diferenccedilas
entre os liacutederes do DHS e do DOD
WEICK Karl E 2001 Making Sense of the Organization Oxford
Reino Unido Blackwell Ltd
4 Como as organizaccedilotildees utilizam regras para limitar a colaboraccedilatildeo
Como a cultura organizacional atenua o efeito da burocracia excessiva
Do ponto de vista do DOD o Jdoms fornece mecanismo que garante
que o departamento natildeo assuma missotildees inapropriadas ou engaje-se em
accedilotildees interagenciais desnecessaacuterias Mas o efeito dos procedimentos
criados pelo Jdoms foi dificultar para a Fema no sentido de saber quando
de que maneira e ateacute que ponto o DOD ofereceria ajuda
Do ponto de vista da Fema o Jdoms representa uma forma de
burocracia excessiva Mas o que constitui burocracia excessiva depende
de onde vocecirc estaacute A perspectiva do DOD acerca de o JDOM ter
constituiacutedo ou natildeo burocracia excessiva mudou apenas quando o
objetivo organizacional tambeacutem foi alterado e os seus dirigentes
decidiram buscar resposta mais agressiva ao Katrina Durante o primeiro
periacuteodo do caso os procedimentos do Jdoms natildeo eram vistos como
burocracia excessiva pelos funcionaacuterios do DOD porque serviam
efetivamente para seu propoacutesito de manter a autonomia organizacional
No segundo periacuteodo os liacutederes organizacionais decidiram que
responder ao Katrina era o principal objetivo organizacional e que as
regras usuais tinham de ser deixadas de lado Nesse periacuteodo o aspecto
cultural ldquopoder-fazerrdquo do DOD mencionado anteriormente foi tambeacutem
associado agrave tendecircncia de superar regras organizacionais a fim de realizar
o trabalho Romzek e Ingraham (2000) observam tal tendecircncia cultural
em outro contexto militar ndash o acidente aeacutereo com o secretaacuterio de Comeacutercio
de Clinton Ron Brown Eles notaram que a quebra de regras para realizar
um trabalho pode ser problemaacutetica caso ocorra falha pois os liacutederes
devem explicar suas accedilotildees de forma coerente com as regras de prestaccedilatildeo
e contas Pandey et al (2007) tambeacutem identifica uma tendecircncia maior
em cenaacuterios natildeo militares de organizaccedilotildees puacuteblicas com culturas mais
empresariais se desviarem de regras a fim de atingir um objetivo
A natureza contingencial das regras administrativas torna-se mais
significativa quando consideramos a crescente natureza em rede de
natildeo apenas respostas a crises mas tambeacutem de quase todas as formas
de governanccedila Contrastar visotildees do que constitui burocracia excessiva
em uma rede de atores moldaraacute os custos de coordenaccedilatildeo um fator
central no caacutelculo de cooperaccedilatildeo da qual as redes dependem As
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
88
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
organizaccedilotildees podem criar e utilizar regras de procedimento para limitar
ou definir a natureza da colaboraccedilatildeo No que diz respeito a isso as regras
de procedimento podem tornar-se barreiras entre as organizaccedilotildees Ou
as organizaccedilotildees podem revisar interpretar ou ignorar as regras a fim de
obter uma colaboraccedilatildeo maior
Leituras relevantes para a questatildeo
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P 2007
Overcoming Barriers to Organizational Effectiveness and
Bureaucratic Red Tape A Multi- Method Study Public Performance
and Management Review 30(3) 371-400
ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
5 Qual eacute a loacutegica de coordenaccedilatildeo que leva agrave colaboraccedilatildeo
Pesquisas sobre redes enfatizam a importacircncia da confianccedila e da
reciprocidade e em menor escala da aquisiccedilatildeo de recursos como loacutegica
central de coordenaccedilatildeo Como discutido acima eacute difiacutecil desenvolver
confianccedila no momento de resposta a uma crise Como crises reais satildeo
raras os encarregados emergenciais tendem a construir relaccedilotildees virtuais
de experiecircncias como preacute-planejamentos e simulaccedilotildees mas esses natildeo
satildeo substitutivos perfeitos para um trabalho em conjunto de verdade
Enquanto a maior parte da pesquisa sobre redes foca nas
organizaccedilotildees cujo envolvimento na rede eacute voluntaacuterio as redes de
serviccedilo puacuteblico envolvem alguns atores com responsabilidades
designadas ou seja eles natildeo podem se retirar da rede caso sintam
que natildeo estatildeo tendo benefiacutecios Para respostas agraves crises o Sistema
Nacional de Resposta delega responsabilidades especiacuteficas a diferentes
agecircncias federais que por sua vez tecircm responsabilidade poliacutetica de
comprometer recursos para a resposta
Responsabilidade poliacutetica eacute uma relaccedilatildeo de colaboraccedilatildeo diferente
daquela baseada em confianccedila e reciprocidade ou em aquisiccedilatildeo de
recursos Por obrigaccedilatildeo o DOD ajuda a Fema Isto eacute o departamento
natildeo nutre expectativa de que conseguiraacute ganhar algo em troca Uma
loacutegica de coordenaccedilatildeo baseada em responsabilidade poliacutetica tem
implicaccedilotildees distintas Significa que dirigentes da agecircncia estatildeo mais
preocupados com o potencial para responsabilizaccedilatildeo poliacutetica do que com
a manutenccedilatildeo de boas relaccedilotildees com outros membros da rede Isso
geralmente obriga a agecircncia a tentar trabalhar com outros para evitar
ser vista como aquela que estaacute se esquivando das responsabilidades
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
99
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Mas se os dirigentes da agecircncia percebem que a resposta estaacute
falhando eles tecircm um grande incentivo para a) responsabilizar outros
membros da rede e b) separar-se da rede se acreditar que podem ser
mais eficazes com accedilotildees independentes Nota-se elementos desses
dois comportamentos na resposta do DOD durante o Katrina Em
audiecircncias no Congresso alguns membros da Fema culparam o
departamento por ser muito lento e burocraacutetico na hora de providenciar
auxiacutelio durante os estaacutegios iniciais do desastre O DOD em resposta
culpou a Fema de falhar em apresentar solicitaccedilotildees de ajuda detalhadas
e raacutepidas Quando os dirigentes do DOD decidiram que natildeo poderiam
confiar na agecircncia para fornecer orientaccedilatildeo apropriada eles se
engajaram fortemente por meio de accedilotildees independentes que
mostraram resposta ativa e agressiva mas natildeo sua plena colaboraccedilatildeo
Um fato que vale a pena discutir eacute se teria sido possiacutevel para o
departamento buscar resposta agressiva que fosse ao mesmo tempo
colaborativa Ou o julgamento impliacutecito do DOD estava correto (ou
seja que houve uma troca entre sua efetividade em responder ao
Katrina e o niacutevel de colaboraccedilatildeo no qual se engajaram)
O caso foca a relaccedilatildeo DOD-Fema mas tambeacutem eacute vaacutelido notar que a
falta de mecanismos de reciprocidade natildeo eacute limitada agrave colaboraccedilatildeo entre
agecircncias federais Esta falta tambeacutem se aplica a relaccedilotildees
intergovernamentais O niacutevel federal ajuda estados e municiacutepios porque
trata-se de uma responsabilidade poliacutetica e natildeo porque a instacircncia
espera receber algo em troca Estados e municiacutepios recebem bem o
auxiacutelio quando este traz recursos mas tecircm receio de perder o controle
sobre a resposta e de serem responsabilizados por uma falha
No caso do Katrina a governadora Blanco e sua equipe acreditavam
que a Casa Branca queria responsabilizar o Estado de Louisiana pela
resposta ineficaz Quando a Casa Branca tentou convencecirc-la a federalizar
a Guarda Nacional Blanco recusou Seu chefe de Gabinete disse que ldquofoi
uma proposta para permitir que o governo federal ganhasse os creacuteditos
pela superaccedilatildeo da trageacutedia no territoacuterio de Nova Orleansrdquo A proacutepria Blanco
culpou a Fema por atrasos no provimento de ocircnibus para evacuaccedilatildeo
Semanas apoacutes o Katrina preocupaccedilotildees em relaccedilatildeo agrave autonomia e
transferecircncia de culpa afetaram a relaccedilatildeo entre governo federal e estado
durante a resposta ao furacatildeo Wilma na Floacuterida Os funcionaacuterios do
estado que haviam assistido agrave resposta ao Katrina recusaram-se a aceitar
a autoridade do DHS ou a nomeaccedilatildeo de um diretor federal e nomearam
seu governador (o irmatildeo do entatildeo presidente dos EUA Jeb Bush) como
comandante do incidente para impedir que um agente federal tentasse
comandar a resposta
Em contrapartida eacute interessante olhar para os dois exemplos mais
surpreendentes de coordenaccedilatildeo positiva em larga escala durante o Katrina
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
1) O apoio massivo dado por outros estados a Louisiana Mississippi
e Alabama quase 50 mil homens da Guarda Nacional e quase 20 mil civis
foram ativados por meio de um acordo preestabelecido chamado Pacto
de Accedilatildeo em Gestatildeo de Emergecircncias Os estados fornecem apoio na
expectativa de que o ente auxiliado cobriraacute os custos de tal assistecircncia
e que ajuda similar seraacute fornecida caso o estado que estaacute auxiliando
enfrente algum tipo de emergecircncia O apoio eacute portanto regido por
normas de reciprocidade
2) Coordenaccedilatildeo da Guarda Nacional e forccedilas ativas tensotildees entre a
Casa Branca e a governadora Blanco sobre o papel da Guarda Nacional de
Louisiana foram resolvidas em grande parte porque o general Honoreacute e
o chefe da Guarda general Bennett C Landreneau tinham uma amizade
de longa data que estimulou um acordo de trabalho informal em relaccedilatildeo
ao uso das tropas Em seu depoimento no Senado Honoreacute assinalou
que ldquoa arte do comando eacute pegar a situaccedilatildeo como vocecirc a encontra e
esclarecer as pessoasrdquo ldquoE foi isso que eu e o general Landreneau
fizemos ao ficarmos na mesma barraca do lado de fora do Superdome
trabalhando juntos em colaboraccedilatildeo para atingir uma unidade de esforccedilo
natildeo atraveacutes de uma equipe natildeo por distacircncia mas sim da forma mais
pessoal que pode acontecer cara a cara e com decisotildees conjuntasrdquo
disse o general Honoreacute
Os dois exemplos de colaboraccedilatildeo demonstram os benefiacutecios da
reciprocidade e da existecircncia de relaccedilotildees anteriores mas tais condiccedilotildees
natildeo foram comuns durante a resposta ao Katrina e o caso menciona que
as mudanccedilas na poliacutetica poacutes-0911 comprometeram as possibilidades de
colaboraccedilatildeo intergovernamental Antes do Katrina a capacidade da Fema
foi severamente prejudicada resultando em relaccedilotildees fraacutegeis com
funcionaacuterios estaduais Apoacutes 0911 a agecircncia tornou-se parte do novo
DHS perdendo acesso direto agrave Casa Branca e algumas responsabilidades
essenciais Ela tambeacutem perdeu a responsabilidade de consolidar planos
emergenciais de resposta em um uacutenico plano coordenado Esse papel
era crucial jaacute que o Plano Nacional de Resposta incorporou novos
conceitos de gestatildeo de crises e estruturas como o Incidente de
Significacircncia Nacional e o Diretor Federal Essas eram alteraccedilotildees
evidentes referentes agrave poliacutetica anterior que confundia funccedilotildees e
responsabilidades durante a resposta ao Katrina
A Fema perdeu uma funccedilatildeo-chave ndash preparaccedilatildeo O desenho baacutesico
de um sistema de gestatildeo de crises ndash mitigaccedilatildeo de riscos preparaccedilatildeo
resposta e recuperaccedilatildeo ndash assume uma abordagem coerente e integrada
dessas funccedilotildees A perda da funccedilatildeo de preparaccedilatildeo limitou a habilidade
da agecircncia de influenciar a preparaccedilatildeo do estado e enfraqueceu as
relaccedilotildees com os encarregados estaduais As subvenccedilotildees de preparaccedilatildeo
tornaram-se responsabilidade do Departamento de Preparaccedilatildeo Local
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1111
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra
eventos terroristas do que para desastres naturais
A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de
construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia
solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal
de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em
2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais
especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que
previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por
cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi
suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-
chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes
do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de
viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na
debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram
consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados
estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores
como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu
Leituras relevantes para a questatildeo
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Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1
1515
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agressivamente ou natildeo) eacute bastante oacutebvia em retrospecto O caso pode
ser usado para direcionar uma variedade de questotildees analiacuteticas
descritas abaixo Por essas razotildees as questotildees especiacuteficas a que o aluno
deve abordar natildeo estatildeo exatamente no texto do caso em si (embora
insinuadas brevemente um pouco antes da conclusatildeo) A expectativa eacute
a de que o instrutor identifique uma ou mais questotildees especiacuteficas e as
associe agrave tarefa a ser desenvolvida
Quando ensinei o caso pedi aos alunos que escrevessem uma nota
de duas paacuteginas abordando um dos aspectos de colaboraccedilatildeo discutidos
abaixo (cultura burocracia excessiva lideranccedila e a loacutegica de coordenaccedilatildeo
em meio agrave crise) e posteriormente o caso foi discutido por
aproximadamente uma hora em sala de aula Eacute uacutetil pedir que os alunos
leiam sobre os temas-chave antes da discussatildeo para que o caso seja
colocado em amplo referencial teoacuterico A seccedilatildeo seguinte apresenta uma
seacuterie de questotildees que configuraria um referencial adequado para que
os alunos elaborassem uma nota sobre o caso ou simplesmente para
introduzir uma discussatildeo em sala de aula Para cada questatildeo indico
leituras especiacuteficas que fornecem aos alunos paracircmetros teoacutericos para
responder agrave questatildeo
Questotildees para discussatildeo em sala Notas sobre o caso
1 O que o caso nos diz sobre o potencial de colaboraccedilatildeo em situaccedilotildees
de crise
A coordenaccedilatildeo de diferentes atores no processo de resposta agrave crise eacute
inerentemente complicada Colaboraccedilatildeo eacute normalmente algo
desenvolvido com o passar do tempo baseada em adaptaccedilatildeo muacutetua
incremental e consenso entre organizaccedilotildees Os membros das redes
aprendem a confiar uns nos outros a partir de relaccedilotildees de trabalho
compartilhadas que fornecem evidecircncias de confianccedila e respeito
muacutetuo Mas frequentemente os encarregados por responder a crises
tecircm limitado contato preacutevio Em tese eles devem se unir com rapidez e
coordenar-se para desempenhar uma seacuterie de tarefas difiacuteceis e incomuns
sobre as quais eles tecircm pouca experiecircncia
As poliacuteticas de gestatildeo de crise representadas pelo Plano Nacional de
Resposta (agora Sistema Nacional de Resposta) e o Sistema de Comando
de Incidentes natildeo resolvem totalmente esses problemas Preacute-
designando responsabilidades federais tais poliacuteticas procuram
esclarecer as diferentes funccedilotildees envolvidas no processo Essa abordagem
possui trecircs problemas
Primeiro Ela confia em uma abordagem conhecida como ldquopuxarrdquo
para desastres o que supotildee que a Fema e os encarregados do Estado
identificaratildeo as necessidades e as comunicaratildeo agraves outras agecircncias Esse
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
modelo natildeo funciona bem em uma cataacutestrofe como o Katrina em que o
tempo eacute limitado as necessidades satildeo extraordinaacuterias e a capacidade
de um coordenador central para comunicar todas as necessidades em
detalhe pode se tornar rapidamente sobrecarregada A primeira postura
do DOD durante o desastre do Katrina ilustrou a fragilidade dessa
abordagem Esperar por solicitaccedilotildees e exigir que tais pedidos fossem
corretos e detalhados de acordo com os procedimentos foi uma prova
da falta de habilidade do DOD para a predisposiccedilatildeo de recursos
Segundo O caso ilustra o quanto o verdadeiro engajamento das
agecircncias nas redes de resposta agrave crise depende da vontade dessas
organizaccedilotildees de colaborar O DOD natildeo foi o uacutenico encarregado federal
que natildeo correu rapidamente para cumprir suas responsabilidades (o
caso tambeacutem observa que o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos
foi devagar ao executar sua funccedilatildeo de lidar com cadaacuteveres e que ateacute
mesmo as accedilotildees dos oficiais do DHS foram marcadas por lentidatildeo no
oferecimento de respostas) O fato de que as responsabilidades satildeo
preacute-designadas e de que existe um comando de incidente natildeo significa
que o comandante do incidente tem controle hieraacuterquico sobre as
agecircncias envolvidas Estas retecircm um alto niacutevel de discernimento para
determinar como e ateacute que ponto engajam-se na rede de resposta
Terceiro O Plano Nacional de Resposta negligenciou aspectos
emergentes da rede Como a conclusatildeo do caso observa qualquer
desastre grande contaraacute com grande volume de ajuda voluntaacuteria
oferecida aos encarregados de responder agrave crise A maioria das
organizaccedilotildees natildeo tem contato anterior com o comando do incidente
tampouco conhece o conceito de ICS No meio do desastre torna-se
difiacutecil portanto incluir essas instituiccedilotildees no esforccedilo de resposta
Leituras relevantes agrave questatildeo
Link para o Sistema Nacional de Resposta dos Estados Unidos http
wwwfemagovemergencynrf
McGuire Michael 2006 Collaborative public management Assessing
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Moynihan Donald P 2008 Combining Structural Forms in the
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Management Governance 21 (2) 205-229
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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2 O que o caso nos diz sobre o efeito da cultura organizacional na
colaboraccedilatildeo
O caso observa aspecto particular da cultura militar que eacute um desejo
por autonomia e uma desconfianccedila em relaccedilatildeo a missotildees natildeo militares
A relutacircncia inicial do DOD em sair de uma postura reativa reflete uma
preocupaccedilatildeo com os riscos de trabalhar com outras agecircncias o que o
relatoacuterio do Senado sobre o Katrina descreveu como ldquorsquorelutacircncia culturalrsquo
em comprometer os ativos do departamento em apoio a missotildees civis a
natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo
Em depoimento no Congresso os funcionaacuterios do DOD foram muito
diplomaacuteticos em relaccedilatildeo a outras agecircncias exceto o subsecretaacuterio de
Defesa Interna Paul McHale quando lhe foi perguntado sobre
coordenaccedilatildeo dos recursos do departamento com outras agecircncias Ele
sugeriu que ter um funcionaacuterio da Fema ou do DHS como responsaacutevel
pelas accedilotildees do DOD era uma ldquopeacutessima ideiardquo alegando ao Senado que
ldquocabe a vocecircs decidirem se teria sido uma boa ideia ou natildeo que o
secretaacuterio Brown tivesse autoridade sobre as forccedilas do general Honoreacute
em Nova Orleansrdquo
Desejo por autonomia e relutacircncia em engajar-se em operaccedilotildees natildeo
militares natildeo satildeo os uacutenicos aspectos da cultura militar Os militares
tambeacutem veem a si mesmos nas palavras de Samuel Huntington como
ldquoo lsquoquebra-galhorsquo obediente do governo desempenhando sem
questionar ou hesitar os trabalhos que lhes satildeo delegadosrdquo No mundo
militar a obediecircncia eacute caracterizada natildeo apenas pela aderecircncia agrave regra
mas tambeacutem pela busca agressiva dos objetivos organizacionais uma
atitude ldquopoder-fazerrdquo que por vezes se choca com obstaacuteculos formais
(Romzek e Ingraham 2000) Essa cultura se tornaria evidente no segundo
periacuteodo da resposta do DOD Naquele dado momento o departamento
natildeo esperava mais pelas solicitaccedilotildees da agecircncia para alocar recursos
Para acelerar o processo o DOD utilizou comando verbal Honoreacute
incorporou esse estilo buscando uma estrateacutegia de agir primeiro em
vez de esperar por ordens especiacuteficas ou solicitaccedilotildees de auxiacutelio
Um aluno atento deve estar apto a compreender que desejo por
autonomia natildeo explicaria a energia com a qual o DOD atuou no segundo
periacuteodo do caso O aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura militar eacute mencionado
ao longo do texto mas vale a pena trazer para discussatildeo em mais detalhes
Eacute muito simplista dizer que um aspecto da cultura organizacional
dominou o outro Embora o periacuteodo poacutes-furacatildeo Katrina tenha se
caracterizado pelo aspecto ldquopoder-fazerrdquo por parte do DOD o atributo
da autonomia cultural subjacente manteve-se surgindo em novas
formas Apesar de o departamento ter sido sensiacutevel em ajudar a Fema
ele definiu os termos e o tempo de sua assistecircncia Em suma precisamos
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
entender a autonomia e o aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura do DOD a
fim de compreender plenamente sua resposta no caso
Leituras relevantes para a questatildeo
KHADEMIAN Anne M 2002 Working with Culture The Way the Job
Gets Done in Public Programs Washington DC Congressional
Quarterly Press
(Como alternativa KHADEMIAN Anne M 2000 Is Silly Putty
Manageable Looking for Links Between Culture Management
and Context In J Brudney L Orsquo Toole and HG Rainey (Ed)
Advancing Public Management New Developments in Theory
Methods and Practice
ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
SCHEIN Edgar H 1992 Organizational Culture and Leadership 2ordm
Ed Satildeo Francisco CA Jossey-Bass (esp ch1-2)
3 Como a lideranccedila afeta a colaboraccedilatildeo
O momento-chave deste caso eacute a reuniatildeo dos dirigentes do DOD na
manhatilde seguinte agrave chegada do furacatildeo quando foi decidido reorientar
os esforccedilos do departamento de uma abordagem ldquopuxarrdquo para uma
ldquoempurrarrdquo Ao passar para o comando verbal deixando claro para os
encarregados pela resposta que eles deveriam agir onde fosse
necessaacuterio os liacutederes incitaram todo o poder do Exeacutercito americano Ao
lanccedilar matildeo de tal estrateacutegia eles abandonaram um curso de accedilatildeo
coerente com alguns aspectos da cultura organizacional (desejo por
autonomia e desconfianccedila em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial)
enquanto aproximavam-se de outros (o espiacuterito ldquopoder-fazerrdquo e a
vontade de desviar de algumas regras para atingir um objetivo)
As evidecircncias do caso natildeo sugerem que os dirigentes da agecircncia
possam criar ou facilmente modificar culturas organizacionais (um ponto
citado por Khademian 2002) Os dois grandes atributos culturais do DOD
discutidos anteriormente precedem qualquer um dos dirigentes
envolvidos Estes natildeo teriam sido capazes de inventar do dia para a noite
quaisquer atributos culturais inexistentes Ao contraacuterio eles
reconheceram a necessidade de alternar entre os dois aspectos culturais
e foram capazes de bancar a alternacircncia
Ningueacutem deve subestimar a importacircncia ou dificuldade da mudanccedila
cultural Ela requer capacidade de reconhecer que atributos culturais
estatildeo presentes dentro de uma organizaccedilatildeo e quando cada um deles eacute
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
66
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
conveniente Nesse caso eacute necessaacuteria capacidade de reconhecer quando
os procedimentos do Apoio Militar Conjunto Jdoms representavam a
adesatildeo apropriada aos procedimentos e quando se tratava de pura
burocracia excessiva O que as provas do caso deixam claro e o que a
direccedilatildeo do departamento reconheceu eacute que regras procedimentais
devem ser observadas em algumas situaccedilotildees e abandonadas em outras
A aptidatildeo dos dirigentes de ajustar sua resposta exigiu conhecimento
organizacional detalhado Eacute de pouca utilidade oferecer grandes
demandas por responsividade ndash Michael Brown por exemplo
frequentemente encorajava os encarregados de expandir os limites ndash
sem compreensatildeo detalhada de como os procedimentos operacionais-
padratildeo das organizaccedilotildees limitaratildeo ou promoveratildeo essa responsividade
No caso do DOD os liacutederes organizacionais mudaram gradualmente suas
suposiccedilotildees baacutesicas em relaccedilatildeo agrave natureza do Katrina e ao seu papel na
trageacutedia para reconhecer que a) natildeo era uma crise normal b) a accedilatildeo
imediata do DOD era necessaacuteria e c) se eles (os liacutederes) quisessem ser
eficazes natildeo poderiam confiar em procedimentos-padratildeo para
incorporar a resposta do departamento
A importacircncia de tal conhecimento organizacional se torna mais clara
quando consideramos outros atores envolvidos no Katrina Os dirigentes
do DHS natildeo conseguiram compreender a importacircncia desse fenocircmeno
natural a tempo O secretaacuterio Chertoff natildeo declarou Incidente de
Significacircncia Nacional ateacute a tarde do dia seguinte agrave chegada do furacatildeo
(horas apoacutes os dirigentes do DOD decidirem utilizar uma abordagem
mais agressiva) Contudo mesmo quando os dirigentes do DHS
reconheceram a gravidade da situaccedilatildeo faltou conhecimento
organizacional detalhado de seus recursos e capacidade Houve confusatildeo
por exemplo em relaccedilatildeo agraves funccedilotildees e responsabilidades do diretor
federal e do coordenador federal em campo limitando a capacidade de
estabelecer unidade de comando Em grande parte essa falta de
conhecimento organizacional se deu em funccedilatildeo de o proacuteprio DHS agrave eacutepoca
ser uma organizaccedilatildeo nova e as poliacuteticas de gestatildeo de crise introduzidas
em 2004 natildeo terem sido testadas Aleacutem disso o DHS sofreu renovaccedilatildeo
significativa nos quadros de carreira e nos quadros poliacuteticos antes do
Katrina Isso limitou a capacidade dos dirigentes de desenvolverem o
tipo de experiecircncia e conhecimento em cultura e procedimentos
organizacionais que a contraparte do DOD apreciava
Leituras relevantes para a questatildeo
O conceito de mudanccedila cultural natildeo eacute algo que tenha sido
explorado em qualquer outro lugar ateacute onde me consta
Entretanto o trabalho de Khademain mencionado acima nos
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
77
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
fornece argumentos uacuteteis sobre a dificuldade de utilizar cultura
para gerenciar Aleacutem disso o trabalho de Karl Weick sobre ldquocriaccedilatildeo
de significadordquo pelos liacutederes eacute uacutetil para explicar as diferenccedilas
entre os liacutederes do DHS e do DOD
WEICK Karl E 2001 Making Sense of the Organization Oxford
Reino Unido Blackwell Ltd
4 Como as organizaccedilotildees utilizam regras para limitar a colaboraccedilatildeo
Como a cultura organizacional atenua o efeito da burocracia excessiva
Do ponto de vista do DOD o Jdoms fornece mecanismo que garante
que o departamento natildeo assuma missotildees inapropriadas ou engaje-se em
accedilotildees interagenciais desnecessaacuterias Mas o efeito dos procedimentos
criados pelo Jdoms foi dificultar para a Fema no sentido de saber quando
de que maneira e ateacute que ponto o DOD ofereceria ajuda
Do ponto de vista da Fema o Jdoms representa uma forma de
burocracia excessiva Mas o que constitui burocracia excessiva depende
de onde vocecirc estaacute A perspectiva do DOD acerca de o JDOM ter
constituiacutedo ou natildeo burocracia excessiva mudou apenas quando o
objetivo organizacional tambeacutem foi alterado e os seus dirigentes
decidiram buscar resposta mais agressiva ao Katrina Durante o primeiro
periacuteodo do caso os procedimentos do Jdoms natildeo eram vistos como
burocracia excessiva pelos funcionaacuterios do DOD porque serviam
efetivamente para seu propoacutesito de manter a autonomia organizacional
No segundo periacuteodo os liacutederes organizacionais decidiram que
responder ao Katrina era o principal objetivo organizacional e que as
regras usuais tinham de ser deixadas de lado Nesse periacuteodo o aspecto
cultural ldquopoder-fazerrdquo do DOD mencionado anteriormente foi tambeacutem
associado agrave tendecircncia de superar regras organizacionais a fim de realizar
o trabalho Romzek e Ingraham (2000) observam tal tendecircncia cultural
em outro contexto militar ndash o acidente aeacutereo com o secretaacuterio de Comeacutercio
de Clinton Ron Brown Eles notaram que a quebra de regras para realizar
um trabalho pode ser problemaacutetica caso ocorra falha pois os liacutederes
devem explicar suas accedilotildees de forma coerente com as regras de prestaccedilatildeo
e contas Pandey et al (2007) tambeacutem identifica uma tendecircncia maior
em cenaacuterios natildeo militares de organizaccedilotildees puacuteblicas com culturas mais
empresariais se desviarem de regras a fim de atingir um objetivo
A natureza contingencial das regras administrativas torna-se mais
significativa quando consideramos a crescente natureza em rede de
natildeo apenas respostas a crises mas tambeacutem de quase todas as formas
de governanccedila Contrastar visotildees do que constitui burocracia excessiva
em uma rede de atores moldaraacute os custos de coordenaccedilatildeo um fator
central no caacutelculo de cooperaccedilatildeo da qual as redes dependem As
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
88
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
organizaccedilotildees podem criar e utilizar regras de procedimento para limitar
ou definir a natureza da colaboraccedilatildeo No que diz respeito a isso as regras
de procedimento podem tornar-se barreiras entre as organizaccedilotildees Ou
as organizaccedilotildees podem revisar interpretar ou ignorar as regras a fim de
obter uma colaboraccedilatildeo maior
Leituras relevantes para a questatildeo
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P 2007
Overcoming Barriers to Organizational Effectiveness and
Bureaucratic Red Tape A Multi- Method Study Public Performance
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ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
5 Qual eacute a loacutegica de coordenaccedilatildeo que leva agrave colaboraccedilatildeo
Pesquisas sobre redes enfatizam a importacircncia da confianccedila e da
reciprocidade e em menor escala da aquisiccedilatildeo de recursos como loacutegica
central de coordenaccedilatildeo Como discutido acima eacute difiacutecil desenvolver
confianccedila no momento de resposta a uma crise Como crises reais satildeo
raras os encarregados emergenciais tendem a construir relaccedilotildees virtuais
de experiecircncias como preacute-planejamentos e simulaccedilotildees mas esses natildeo
satildeo substitutivos perfeitos para um trabalho em conjunto de verdade
Enquanto a maior parte da pesquisa sobre redes foca nas
organizaccedilotildees cujo envolvimento na rede eacute voluntaacuterio as redes de
serviccedilo puacuteblico envolvem alguns atores com responsabilidades
designadas ou seja eles natildeo podem se retirar da rede caso sintam
que natildeo estatildeo tendo benefiacutecios Para respostas agraves crises o Sistema
Nacional de Resposta delega responsabilidades especiacuteficas a diferentes
agecircncias federais que por sua vez tecircm responsabilidade poliacutetica de
comprometer recursos para a resposta
Responsabilidade poliacutetica eacute uma relaccedilatildeo de colaboraccedilatildeo diferente
daquela baseada em confianccedila e reciprocidade ou em aquisiccedilatildeo de
recursos Por obrigaccedilatildeo o DOD ajuda a Fema Isto eacute o departamento
natildeo nutre expectativa de que conseguiraacute ganhar algo em troca Uma
loacutegica de coordenaccedilatildeo baseada em responsabilidade poliacutetica tem
implicaccedilotildees distintas Significa que dirigentes da agecircncia estatildeo mais
preocupados com o potencial para responsabilizaccedilatildeo poliacutetica do que com
a manutenccedilatildeo de boas relaccedilotildees com outros membros da rede Isso
geralmente obriga a agecircncia a tentar trabalhar com outros para evitar
ser vista como aquela que estaacute se esquivando das responsabilidades
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
99
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Mas se os dirigentes da agecircncia percebem que a resposta estaacute
falhando eles tecircm um grande incentivo para a) responsabilizar outros
membros da rede e b) separar-se da rede se acreditar que podem ser
mais eficazes com accedilotildees independentes Nota-se elementos desses
dois comportamentos na resposta do DOD durante o Katrina Em
audiecircncias no Congresso alguns membros da Fema culparam o
departamento por ser muito lento e burocraacutetico na hora de providenciar
auxiacutelio durante os estaacutegios iniciais do desastre O DOD em resposta
culpou a Fema de falhar em apresentar solicitaccedilotildees de ajuda detalhadas
e raacutepidas Quando os dirigentes do DOD decidiram que natildeo poderiam
confiar na agecircncia para fornecer orientaccedilatildeo apropriada eles se
engajaram fortemente por meio de accedilotildees independentes que
mostraram resposta ativa e agressiva mas natildeo sua plena colaboraccedilatildeo
Um fato que vale a pena discutir eacute se teria sido possiacutevel para o
departamento buscar resposta agressiva que fosse ao mesmo tempo
colaborativa Ou o julgamento impliacutecito do DOD estava correto (ou
seja que houve uma troca entre sua efetividade em responder ao
Katrina e o niacutevel de colaboraccedilatildeo no qual se engajaram)
O caso foca a relaccedilatildeo DOD-Fema mas tambeacutem eacute vaacutelido notar que a
falta de mecanismos de reciprocidade natildeo eacute limitada agrave colaboraccedilatildeo entre
agecircncias federais Esta falta tambeacutem se aplica a relaccedilotildees
intergovernamentais O niacutevel federal ajuda estados e municiacutepios porque
trata-se de uma responsabilidade poliacutetica e natildeo porque a instacircncia
espera receber algo em troca Estados e municiacutepios recebem bem o
auxiacutelio quando este traz recursos mas tecircm receio de perder o controle
sobre a resposta e de serem responsabilizados por uma falha
No caso do Katrina a governadora Blanco e sua equipe acreditavam
que a Casa Branca queria responsabilizar o Estado de Louisiana pela
resposta ineficaz Quando a Casa Branca tentou convencecirc-la a federalizar
a Guarda Nacional Blanco recusou Seu chefe de Gabinete disse que ldquofoi
uma proposta para permitir que o governo federal ganhasse os creacuteditos
pela superaccedilatildeo da trageacutedia no territoacuterio de Nova Orleansrdquo A proacutepria Blanco
culpou a Fema por atrasos no provimento de ocircnibus para evacuaccedilatildeo
Semanas apoacutes o Katrina preocupaccedilotildees em relaccedilatildeo agrave autonomia e
transferecircncia de culpa afetaram a relaccedilatildeo entre governo federal e estado
durante a resposta ao furacatildeo Wilma na Floacuterida Os funcionaacuterios do
estado que haviam assistido agrave resposta ao Katrina recusaram-se a aceitar
a autoridade do DHS ou a nomeaccedilatildeo de um diretor federal e nomearam
seu governador (o irmatildeo do entatildeo presidente dos EUA Jeb Bush) como
comandante do incidente para impedir que um agente federal tentasse
comandar a resposta
Em contrapartida eacute interessante olhar para os dois exemplos mais
surpreendentes de coordenaccedilatildeo positiva em larga escala durante o Katrina
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1010
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1) O apoio massivo dado por outros estados a Louisiana Mississippi
e Alabama quase 50 mil homens da Guarda Nacional e quase 20 mil civis
foram ativados por meio de um acordo preestabelecido chamado Pacto
de Accedilatildeo em Gestatildeo de Emergecircncias Os estados fornecem apoio na
expectativa de que o ente auxiliado cobriraacute os custos de tal assistecircncia
e que ajuda similar seraacute fornecida caso o estado que estaacute auxiliando
enfrente algum tipo de emergecircncia O apoio eacute portanto regido por
normas de reciprocidade
2) Coordenaccedilatildeo da Guarda Nacional e forccedilas ativas tensotildees entre a
Casa Branca e a governadora Blanco sobre o papel da Guarda Nacional de
Louisiana foram resolvidas em grande parte porque o general Honoreacute e
o chefe da Guarda general Bennett C Landreneau tinham uma amizade
de longa data que estimulou um acordo de trabalho informal em relaccedilatildeo
ao uso das tropas Em seu depoimento no Senado Honoreacute assinalou
que ldquoa arte do comando eacute pegar a situaccedilatildeo como vocecirc a encontra e
esclarecer as pessoasrdquo ldquoE foi isso que eu e o general Landreneau
fizemos ao ficarmos na mesma barraca do lado de fora do Superdome
trabalhando juntos em colaboraccedilatildeo para atingir uma unidade de esforccedilo
natildeo atraveacutes de uma equipe natildeo por distacircncia mas sim da forma mais
pessoal que pode acontecer cara a cara e com decisotildees conjuntasrdquo
disse o general Honoreacute
Os dois exemplos de colaboraccedilatildeo demonstram os benefiacutecios da
reciprocidade e da existecircncia de relaccedilotildees anteriores mas tais condiccedilotildees
natildeo foram comuns durante a resposta ao Katrina e o caso menciona que
as mudanccedilas na poliacutetica poacutes-0911 comprometeram as possibilidades de
colaboraccedilatildeo intergovernamental Antes do Katrina a capacidade da Fema
foi severamente prejudicada resultando em relaccedilotildees fraacutegeis com
funcionaacuterios estaduais Apoacutes 0911 a agecircncia tornou-se parte do novo
DHS perdendo acesso direto agrave Casa Branca e algumas responsabilidades
essenciais Ela tambeacutem perdeu a responsabilidade de consolidar planos
emergenciais de resposta em um uacutenico plano coordenado Esse papel
era crucial jaacute que o Plano Nacional de Resposta incorporou novos
conceitos de gestatildeo de crises e estruturas como o Incidente de
Significacircncia Nacional e o Diretor Federal Essas eram alteraccedilotildees
evidentes referentes agrave poliacutetica anterior que confundia funccedilotildees e
responsabilidades durante a resposta ao Katrina
A Fema perdeu uma funccedilatildeo-chave ndash preparaccedilatildeo O desenho baacutesico
de um sistema de gestatildeo de crises ndash mitigaccedilatildeo de riscos preparaccedilatildeo
resposta e recuperaccedilatildeo ndash assume uma abordagem coerente e integrada
dessas funccedilotildees A perda da funccedilatildeo de preparaccedilatildeo limitou a habilidade
da agecircncia de influenciar a preparaccedilatildeo do estado e enfraqueceu as
relaccedilotildees com os encarregados estaduais As subvenccedilotildees de preparaccedilatildeo
tornaram-se responsabilidade do Departamento de Preparaccedilatildeo Local
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1111
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra
eventos terroristas do que para desastres naturais
A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de
construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia
solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal
de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em
2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais
especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que
previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por
cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi
suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-
chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes
do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de
viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na
debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram
consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados
estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores
como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu
Leituras relevantes para a questatildeo
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Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
modelo natildeo funciona bem em uma cataacutestrofe como o Katrina em que o
tempo eacute limitado as necessidades satildeo extraordinaacuterias e a capacidade
de um coordenador central para comunicar todas as necessidades em
detalhe pode se tornar rapidamente sobrecarregada A primeira postura
do DOD durante o desastre do Katrina ilustrou a fragilidade dessa
abordagem Esperar por solicitaccedilotildees e exigir que tais pedidos fossem
corretos e detalhados de acordo com os procedimentos foi uma prova
da falta de habilidade do DOD para a predisposiccedilatildeo de recursos
Segundo O caso ilustra o quanto o verdadeiro engajamento das
agecircncias nas redes de resposta agrave crise depende da vontade dessas
organizaccedilotildees de colaborar O DOD natildeo foi o uacutenico encarregado federal
que natildeo correu rapidamente para cumprir suas responsabilidades (o
caso tambeacutem observa que o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos
foi devagar ao executar sua funccedilatildeo de lidar com cadaacuteveres e que ateacute
mesmo as accedilotildees dos oficiais do DHS foram marcadas por lentidatildeo no
oferecimento de respostas) O fato de que as responsabilidades satildeo
preacute-designadas e de que existe um comando de incidente natildeo significa
que o comandante do incidente tem controle hieraacuterquico sobre as
agecircncias envolvidas Estas retecircm um alto niacutevel de discernimento para
determinar como e ateacute que ponto engajam-se na rede de resposta
Terceiro O Plano Nacional de Resposta negligenciou aspectos
emergentes da rede Como a conclusatildeo do caso observa qualquer
desastre grande contaraacute com grande volume de ajuda voluntaacuteria
oferecida aos encarregados de responder agrave crise A maioria das
organizaccedilotildees natildeo tem contato anterior com o comando do incidente
tampouco conhece o conceito de ICS No meio do desastre torna-se
difiacutecil portanto incluir essas instituiccedilotildees no esforccedilo de resposta
Leituras relevantes agrave questatildeo
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44
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2 O que o caso nos diz sobre o efeito da cultura organizacional na
colaboraccedilatildeo
O caso observa aspecto particular da cultura militar que eacute um desejo
por autonomia e uma desconfianccedila em relaccedilatildeo a missotildees natildeo militares
A relutacircncia inicial do DOD em sair de uma postura reativa reflete uma
preocupaccedilatildeo com os riscos de trabalhar com outras agecircncias o que o
relatoacuterio do Senado sobre o Katrina descreveu como ldquorsquorelutacircncia culturalrsquo
em comprometer os ativos do departamento em apoio a missotildees civis a
natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo
Em depoimento no Congresso os funcionaacuterios do DOD foram muito
diplomaacuteticos em relaccedilatildeo a outras agecircncias exceto o subsecretaacuterio de
Defesa Interna Paul McHale quando lhe foi perguntado sobre
coordenaccedilatildeo dos recursos do departamento com outras agecircncias Ele
sugeriu que ter um funcionaacuterio da Fema ou do DHS como responsaacutevel
pelas accedilotildees do DOD era uma ldquopeacutessima ideiardquo alegando ao Senado que
ldquocabe a vocecircs decidirem se teria sido uma boa ideia ou natildeo que o
secretaacuterio Brown tivesse autoridade sobre as forccedilas do general Honoreacute
em Nova Orleansrdquo
Desejo por autonomia e relutacircncia em engajar-se em operaccedilotildees natildeo
militares natildeo satildeo os uacutenicos aspectos da cultura militar Os militares
tambeacutem veem a si mesmos nas palavras de Samuel Huntington como
ldquoo lsquoquebra-galhorsquo obediente do governo desempenhando sem
questionar ou hesitar os trabalhos que lhes satildeo delegadosrdquo No mundo
militar a obediecircncia eacute caracterizada natildeo apenas pela aderecircncia agrave regra
mas tambeacutem pela busca agressiva dos objetivos organizacionais uma
atitude ldquopoder-fazerrdquo que por vezes se choca com obstaacuteculos formais
(Romzek e Ingraham 2000) Essa cultura se tornaria evidente no segundo
periacuteodo da resposta do DOD Naquele dado momento o departamento
natildeo esperava mais pelas solicitaccedilotildees da agecircncia para alocar recursos
Para acelerar o processo o DOD utilizou comando verbal Honoreacute
incorporou esse estilo buscando uma estrateacutegia de agir primeiro em
vez de esperar por ordens especiacuteficas ou solicitaccedilotildees de auxiacutelio
Um aluno atento deve estar apto a compreender que desejo por
autonomia natildeo explicaria a energia com a qual o DOD atuou no segundo
periacuteodo do caso O aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura militar eacute mencionado
ao longo do texto mas vale a pena trazer para discussatildeo em mais detalhes
Eacute muito simplista dizer que um aspecto da cultura organizacional
dominou o outro Embora o periacuteodo poacutes-furacatildeo Katrina tenha se
caracterizado pelo aspecto ldquopoder-fazerrdquo por parte do DOD o atributo
da autonomia cultural subjacente manteve-se surgindo em novas
formas Apesar de o departamento ter sido sensiacutevel em ajudar a Fema
ele definiu os termos e o tempo de sua assistecircncia Em suma precisamos
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
55
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
entender a autonomia e o aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura do DOD a
fim de compreender plenamente sua resposta no caso
Leituras relevantes para a questatildeo
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(Como alternativa KHADEMIAN Anne M 2000 Is Silly Putty
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SCHEIN Edgar H 1992 Organizational Culture and Leadership 2ordm
Ed Satildeo Francisco CA Jossey-Bass (esp ch1-2)
3 Como a lideranccedila afeta a colaboraccedilatildeo
O momento-chave deste caso eacute a reuniatildeo dos dirigentes do DOD na
manhatilde seguinte agrave chegada do furacatildeo quando foi decidido reorientar
os esforccedilos do departamento de uma abordagem ldquopuxarrdquo para uma
ldquoempurrarrdquo Ao passar para o comando verbal deixando claro para os
encarregados pela resposta que eles deveriam agir onde fosse
necessaacuterio os liacutederes incitaram todo o poder do Exeacutercito americano Ao
lanccedilar matildeo de tal estrateacutegia eles abandonaram um curso de accedilatildeo
coerente com alguns aspectos da cultura organizacional (desejo por
autonomia e desconfianccedila em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial)
enquanto aproximavam-se de outros (o espiacuterito ldquopoder-fazerrdquo e a
vontade de desviar de algumas regras para atingir um objetivo)
As evidecircncias do caso natildeo sugerem que os dirigentes da agecircncia
possam criar ou facilmente modificar culturas organizacionais (um ponto
citado por Khademian 2002) Os dois grandes atributos culturais do DOD
discutidos anteriormente precedem qualquer um dos dirigentes
envolvidos Estes natildeo teriam sido capazes de inventar do dia para a noite
quaisquer atributos culturais inexistentes Ao contraacuterio eles
reconheceram a necessidade de alternar entre os dois aspectos culturais
e foram capazes de bancar a alternacircncia
Ningueacutem deve subestimar a importacircncia ou dificuldade da mudanccedila
cultural Ela requer capacidade de reconhecer que atributos culturais
estatildeo presentes dentro de uma organizaccedilatildeo e quando cada um deles eacute
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
66
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conveniente Nesse caso eacute necessaacuteria capacidade de reconhecer quando
os procedimentos do Apoio Militar Conjunto Jdoms representavam a
adesatildeo apropriada aos procedimentos e quando se tratava de pura
burocracia excessiva O que as provas do caso deixam claro e o que a
direccedilatildeo do departamento reconheceu eacute que regras procedimentais
devem ser observadas em algumas situaccedilotildees e abandonadas em outras
A aptidatildeo dos dirigentes de ajustar sua resposta exigiu conhecimento
organizacional detalhado Eacute de pouca utilidade oferecer grandes
demandas por responsividade ndash Michael Brown por exemplo
frequentemente encorajava os encarregados de expandir os limites ndash
sem compreensatildeo detalhada de como os procedimentos operacionais-
padratildeo das organizaccedilotildees limitaratildeo ou promoveratildeo essa responsividade
No caso do DOD os liacutederes organizacionais mudaram gradualmente suas
suposiccedilotildees baacutesicas em relaccedilatildeo agrave natureza do Katrina e ao seu papel na
trageacutedia para reconhecer que a) natildeo era uma crise normal b) a accedilatildeo
imediata do DOD era necessaacuteria e c) se eles (os liacutederes) quisessem ser
eficazes natildeo poderiam confiar em procedimentos-padratildeo para
incorporar a resposta do departamento
A importacircncia de tal conhecimento organizacional se torna mais clara
quando consideramos outros atores envolvidos no Katrina Os dirigentes
do DHS natildeo conseguiram compreender a importacircncia desse fenocircmeno
natural a tempo O secretaacuterio Chertoff natildeo declarou Incidente de
Significacircncia Nacional ateacute a tarde do dia seguinte agrave chegada do furacatildeo
(horas apoacutes os dirigentes do DOD decidirem utilizar uma abordagem
mais agressiva) Contudo mesmo quando os dirigentes do DHS
reconheceram a gravidade da situaccedilatildeo faltou conhecimento
organizacional detalhado de seus recursos e capacidade Houve confusatildeo
por exemplo em relaccedilatildeo agraves funccedilotildees e responsabilidades do diretor
federal e do coordenador federal em campo limitando a capacidade de
estabelecer unidade de comando Em grande parte essa falta de
conhecimento organizacional se deu em funccedilatildeo de o proacuteprio DHS agrave eacutepoca
ser uma organizaccedilatildeo nova e as poliacuteticas de gestatildeo de crise introduzidas
em 2004 natildeo terem sido testadas Aleacutem disso o DHS sofreu renovaccedilatildeo
significativa nos quadros de carreira e nos quadros poliacuteticos antes do
Katrina Isso limitou a capacidade dos dirigentes de desenvolverem o
tipo de experiecircncia e conhecimento em cultura e procedimentos
organizacionais que a contraparte do DOD apreciava
Leituras relevantes para a questatildeo
O conceito de mudanccedila cultural natildeo eacute algo que tenha sido
explorado em qualquer outro lugar ateacute onde me consta
Entretanto o trabalho de Khademain mencionado acima nos
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
77
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
fornece argumentos uacuteteis sobre a dificuldade de utilizar cultura
para gerenciar Aleacutem disso o trabalho de Karl Weick sobre ldquocriaccedilatildeo
de significadordquo pelos liacutederes eacute uacutetil para explicar as diferenccedilas
entre os liacutederes do DHS e do DOD
WEICK Karl E 2001 Making Sense of the Organization Oxford
Reino Unido Blackwell Ltd
4 Como as organizaccedilotildees utilizam regras para limitar a colaboraccedilatildeo
Como a cultura organizacional atenua o efeito da burocracia excessiva
Do ponto de vista do DOD o Jdoms fornece mecanismo que garante
que o departamento natildeo assuma missotildees inapropriadas ou engaje-se em
accedilotildees interagenciais desnecessaacuterias Mas o efeito dos procedimentos
criados pelo Jdoms foi dificultar para a Fema no sentido de saber quando
de que maneira e ateacute que ponto o DOD ofereceria ajuda
Do ponto de vista da Fema o Jdoms representa uma forma de
burocracia excessiva Mas o que constitui burocracia excessiva depende
de onde vocecirc estaacute A perspectiva do DOD acerca de o JDOM ter
constituiacutedo ou natildeo burocracia excessiva mudou apenas quando o
objetivo organizacional tambeacutem foi alterado e os seus dirigentes
decidiram buscar resposta mais agressiva ao Katrina Durante o primeiro
periacuteodo do caso os procedimentos do Jdoms natildeo eram vistos como
burocracia excessiva pelos funcionaacuterios do DOD porque serviam
efetivamente para seu propoacutesito de manter a autonomia organizacional
No segundo periacuteodo os liacutederes organizacionais decidiram que
responder ao Katrina era o principal objetivo organizacional e que as
regras usuais tinham de ser deixadas de lado Nesse periacuteodo o aspecto
cultural ldquopoder-fazerrdquo do DOD mencionado anteriormente foi tambeacutem
associado agrave tendecircncia de superar regras organizacionais a fim de realizar
o trabalho Romzek e Ingraham (2000) observam tal tendecircncia cultural
em outro contexto militar ndash o acidente aeacutereo com o secretaacuterio de Comeacutercio
de Clinton Ron Brown Eles notaram que a quebra de regras para realizar
um trabalho pode ser problemaacutetica caso ocorra falha pois os liacutederes
devem explicar suas accedilotildees de forma coerente com as regras de prestaccedilatildeo
e contas Pandey et al (2007) tambeacutem identifica uma tendecircncia maior
em cenaacuterios natildeo militares de organizaccedilotildees puacuteblicas com culturas mais
empresariais se desviarem de regras a fim de atingir um objetivo
A natureza contingencial das regras administrativas torna-se mais
significativa quando consideramos a crescente natureza em rede de
natildeo apenas respostas a crises mas tambeacutem de quase todas as formas
de governanccedila Contrastar visotildees do que constitui burocracia excessiva
em uma rede de atores moldaraacute os custos de coordenaccedilatildeo um fator
central no caacutelculo de cooperaccedilatildeo da qual as redes dependem As
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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organizaccedilotildees podem criar e utilizar regras de procedimento para limitar
ou definir a natureza da colaboraccedilatildeo No que diz respeito a isso as regras
de procedimento podem tornar-se barreiras entre as organizaccedilotildees Ou
as organizaccedilotildees podem revisar interpretar ou ignorar as regras a fim de
obter uma colaboraccedilatildeo maior
Leituras relevantes para a questatildeo
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P 2007
Overcoming Barriers to Organizational Effectiveness and
Bureaucratic Red Tape A Multi- Method Study Public Performance
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ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
5 Qual eacute a loacutegica de coordenaccedilatildeo que leva agrave colaboraccedilatildeo
Pesquisas sobre redes enfatizam a importacircncia da confianccedila e da
reciprocidade e em menor escala da aquisiccedilatildeo de recursos como loacutegica
central de coordenaccedilatildeo Como discutido acima eacute difiacutecil desenvolver
confianccedila no momento de resposta a uma crise Como crises reais satildeo
raras os encarregados emergenciais tendem a construir relaccedilotildees virtuais
de experiecircncias como preacute-planejamentos e simulaccedilotildees mas esses natildeo
satildeo substitutivos perfeitos para um trabalho em conjunto de verdade
Enquanto a maior parte da pesquisa sobre redes foca nas
organizaccedilotildees cujo envolvimento na rede eacute voluntaacuterio as redes de
serviccedilo puacuteblico envolvem alguns atores com responsabilidades
designadas ou seja eles natildeo podem se retirar da rede caso sintam
que natildeo estatildeo tendo benefiacutecios Para respostas agraves crises o Sistema
Nacional de Resposta delega responsabilidades especiacuteficas a diferentes
agecircncias federais que por sua vez tecircm responsabilidade poliacutetica de
comprometer recursos para a resposta
Responsabilidade poliacutetica eacute uma relaccedilatildeo de colaboraccedilatildeo diferente
daquela baseada em confianccedila e reciprocidade ou em aquisiccedilatildeo de
recursos Por obrigaccedilatildeo o DOD ajuda a Fema Isto eacute o departamento
natildeo nutre expectativa de que conseguiraacute ganhar algo em troca Uma
loacutegica de coordenaccedilatildeo baseada em responsabilidade poliacutetica tem
implicaccedilotildees distintas Significa que dirigentes da agecircncia estatildeo mais
preocupados com o potencial para responsabilizaccedilatildeo poliacutetica do que com
a manutenccedilatildeo de boas relaccedilotildees com outros membros da rede Isso
geralmente obriga a agecircncia a tentar trabalhar com outros para evitar
ser vista como aquela que estaacute se esquivando das responsabilidades
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
99
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Mas se os dirigentes da agecircncia percebem que a resposta estaacute
falhando eles tecircm um grande incentivo para a) responsabilizar outros
membros da rede e b) separar-se da rede se acreditar que podem ser
mais eficazes com accedilotildees independentes Nota-se elementos desses
dois comportamentos na resposta do DOD durante o Katrina Em
audiecircncias no Congresso alguns membros da Fema culparam o
departamento por ser muito lento e burocraacutetico na hora de providenciar
auxiacutelio durante os estaacutegios iniciais do desastre O DOD em resposta
culpou a Fema de falhar em apresentar solicitaccedilotildees de ajuda detalhadas
e raacutepidas Quando os dirigentes do DOD decidiram que natildeo poderiam
confiar na agecircncia para fornecer orientaccedilatildeo apropriada eles se
engajaram fortemente por meio de accedilotildees independentes que
mostraram resposta ativa e agressiva mas natildeo sua plena colaboraccedilatildeo
Um fato que vale a pena discutir eacute se teria sido possiacutevel para o
departamento buscar resposta agressiva que fosse ao mesmo tempo
colaborativa Ou o julgamento impliacutecito do DOD estava correto (ou
seja que houve uma troca entre sua efetividade em responder ao
Katrina e o niacutevel de colaboraccedilatildeo no qual se engajaram)
O caso foca a relaccedilatildeo DOD-Fema mas tambeacutem eacute vaacutelido notar que a
falta de mecanismos de reciprocidade natildeo eacute limitada agrave colaboraccedilatildeo entre
agecircncias federais Esta falta tambeacutem se aplica a relaccedilotildees
intergovernamentais O niacutevel federal ajuda estados e municiacutepios porque
trata-se de uma responsabilidade poliacutetica e natildeo porque a instacircncia
espera receber algo em troca Estados e municiacutepios recebem bem o
auxiacutelio quando este traz recursos mas tecircm receio de perder o controle
sobre a resposta e de serem responsabilizados por uma falha
No caso do Katrina a governadora Blanco e sua equipe acreditavam
que a Casa Branca queria responsabilizar o Estado de Louisiana pela
resposta ineficaz Quando a Casa Branca tentou convencecirc-la a federalizar
a Guarda Nacional Blanco recusou Seu chefe de Gabinete disse que ldquofoi
uma proposta para permitir que o governo federal ganhasse os creacuteditos
pela superaccedilatildeo da trageacutedia no territoacuterio de Nova Orleansrdquo A proacutepria Blanco
culpou a Fema por atrasos no provimento de ocircnibus para evacuaccedilatildeo
Semanas apoacutes o Katrina preocupaccedilotildees em relaccedilatildeo agrave autonomia e
transferecircncia de culpa afetaram a relaccedilatildeo entre governo federal e estado
durante a resposta ao furacatildeo Wilma na Floacuterida Os funcionaacuterios do
estado que haviam assistido agrave resposta ao Katrina recusaram-se a aceitar
a autoridade do DHS ou a nomeaccedilatildeo de um diretor federal e nomearam
seu governador (o irmatildeo do entatildeo presidente dos EUA Jeb Bush) como
comandante do incidente para impedir que um agente federal tentasse
comandar a resposta
Em contrapartida eacute interessante olhar para os dois exemplos mais
surpreendentes de coordenaccedilatildeo positiva em larga escala durante o Katrina
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1010
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1) O apoio massivo dado por outros estados a Louisiana Mississippi
e Alabama quase 50 mil homens da Guarda Nacional e quase 20 mil civis
foram ativados por meio de um acordo preestabelecido chamado Pacto
de Accedilatildeo em Gestatildeo de Emergecircncias Os estados fornecem apoio na
expectativa de que o ente auxiliado cobriraacute os custos de tal assistecircncia
e que ajuda similar seraacute fornecida caso o estado que estaacute auxiliando
enfrente algum tipo de emergecircncia O apoio eacute portanto regido por
normas de reciprocidade
2) Coordenaccedilatildeo da Guarda Nacional e forccedilas ativas tensotildees entre a
Casa Branca e a governadora Blanco sobre o papel da Guarda Nacional de
Louisiana foram resolvidas em grande parte porque o general Honoreacute e
o chefe da Guarda general Bennett C Landreneau tinham uma amizade
de longa data que estimulou um acordo de trabalho informal em relaccedilatildeo
ao uso das tropas Em seu depoimento no Senado Honoreacute assinalou
que ldquoa arte do comando eacute pegar a situaccedilatildeo como vocecirc a encontra e
esclarecer as pessoasrdquo ldquoE foi isso que eu e o general Landreneau
fizemos ao ficarmos na mesma barraca do lado de fora do Superdome
trabalhando juntos em colaboraccedilatildeo para atingir uma unidade de esforccedilo
natildeo atraveacutes de uma equipe natildeo por distacircncia mas sim da forma mais
pessoal que pode acontecer cara a cara e com decisotildees conjuntasrdquo
disse o general Honoreacute
Os dois exemplos de colaboraccedilatildeo demonstram os benefiacutecios da
reciprocidade e da existecircncia de relaccedilotildees anteriores mas tais condiccedilotildees
natildeo foram comuns durante a resposta ao Katrina e o caso menciona que
as mudanccedilas na poliacutetica poacutes-0911 comprometeram as possibilidades de
colaboraccedilatildeo intergovernamental Antes do Katrina a capacidade da Fema
foi severamente prejudicada resultando em relaccedilotildees fraacutegeis com
funcionaacuterios estaduais Apoacutes 0911 a agecircncia tornou-se parte do novo
DHS perdendo acesso direto agrave Casa Branca e algumas responsabilidades
essenciais Ela tambeacutem perdeu a responsabilidade de consolidar planos
emergenciais de resposta em um uacutenico plano coordenado Esse papel
era crucial jaacute que o Plano Nacional de Resposta incorporou novos
conceitos de gestatildeo de crises e estruturas como o Incidente de
Significacircncia Nacional e o Diretor Federal Essas eram alteraccedilotildees
evidentes referentes agrave poliacutetica anterior que confundia funccedilotildees e
responsabilidades durante a resposta ao Katrina
A Fema perdeu uma funccedilatildeo-chave ndash preparaccedilatildeo O desenho baacutesico
de um sistema de gestatildeo de crises ndash mitigaccedilatildeo de riscos preparaccedilatildeo
resposta e recuperaccedilatildeo ndash assume uma abordagem coerente e integrada
dessas funccedilotildees A perda da funccedilatildeo de preparaccedilatildeo limitou a habilidade
da agecircncia de influenciar a preparaccedilatildeo do estado e enfraqueceu as
relaccedilotildees com os encarregados estaduais As subvenccedilotildees de preparaccedilatildeo
tornaram-se responsabilidade do Departamento de Preparaccedilatildeo Local
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1111
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra
eventos terroristas do que para desastres naturais
A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de
construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia
solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal
de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em
2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais
especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que
previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por
cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi
suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-
chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes
do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de
viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na
debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram
consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados
estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores
como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu
Leituras relevantes para a questatildeo
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Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1
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2 O que o caso nos diz sobre o efeito da cultura organizacional na
colaboraccedilatildeo
O caso observa aspecto particular da cultura militar que eacute um desejo
por autonomia e uma desconfianccedila em relaccedilatildeo a missotildees natildeo militares
A relutacircncia inicial do DOD em sair de uma postura reativa reflete uma
preocupaccedilatildeo com os riscos de trabalhar com outras agecircncias o que o
relatoacuterio do Senado sobre o Katrina descreveu como ldquorsquorelutacircncia culturalrsquo
em comprometer os ativos do departamento em apoio a missotildees civis a
natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo
Em depoimento no Congresso os funcionaacuterios do DOD foram muito
diplomaacuteticos em relaccedilatildeo a outras agecircncias exceto o subsecretaacuterio de
Defesa Interna Paul McHale quando lhe foi perguntado sobre
coordenaccedilatildeo dos recursos do departamento com outras agecircncias Ele
sugeriu que ter um funcionaacuterio da Fema ou do DHS como responsaacutevel
pelas accedilotildees do DOD era uma ldquopeacutessima ideiardquo alegando ao Senado que
ldquocabe a vocecircs decidirem se teria sido uma boa ideia ou natildeo que o
secretaacuterio Brown tivesse autoridade sobre as forccedilas do general Honoreacute
em Nova Orleansrdquo
Desejo por autonomia e relutacircncia em engajar-se em operaccedilotildees natildeo
militares natildeo satildeo os uacutenicos aspectos da cultura militar Os militares
tambeacutem veem a si mesmos nas palavras de Samuel Huntington como
ldquoo lsquoquebra-galhorsquo obediente do governo desempenhando sem
questionar ou hesitar os trabalhos que lhes satildeo delegadosrdquo No mundo
militar a obediecircncia eacute caracterizada natildeo apenas pela aderecircncia agrave regra
mas tambeacutem pela busca agressiva dos objetivos organizacionais uma
atitude ldquopoder-fazerrdquo que por vezes se choca com obstaacuteculos formais
(Romzek e Ingraham 2000) Essa cultura se tornaria evidente no segundo
periacuteodo da resposta do DOD Naquele dado momento o departamento
natildeo esperava mais pelas solicitaccedilotildees da agecircncia para alocar recursos
Para acelerar o processo o DOD utilizou comando verbal Honoreacute
incorporou esse estilo buscando uma estrateacutegia de agir primeiro em
vez de esperar por ordens especiacuteficas ou solicitaccedilotildees de auxiacutelio
Um aluno atento deve estar apto a compreender que desejo por
autonomia natildeo explicaria a energia com a qual o DOD atuou no segundo
periacuteodo do caso O aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura militar eacute mencionado
ao longo do texto mas vale a pena trazer para discussatildeo em mais detalhes
Eacute muito simplista dizer que um aspecto da cultura organizacional
dominou o outro Embora o periacuteodo poacutes-furacatildeo Katrina tenha se
caracterizado pelo aspecto ldquopoder-fazerrdquo por parte do DOD o atributo
da autonomia cultural subjacente manteve-se surgindo em novas
formas Apesar de o departamento ter sido sensiacutevel em ajudar a Fema
ele definiu os termos e o tempo de sua assistecircncia Em suma precisamos
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
55
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
entender a autonomia e o aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura do DOD a
fim de compreender plenamente sua resposta no caso
Leituras relevantes para a questatildeo
KHADEMIAN Anne M 2002 Working with Culture The Way the Job
Gets Done in Public Programs Washington DC Congressional
Quarterly Press
(Como alternativa KHADEMIAN Anne M 2000 Is Silly Putty
Manageable Looking for Links Between Culture Management
and Context In J Brudney L Orsquo Toole and HG Rainey (Ed)
Advancing Public Management New Developments in Theory
Methods and Practice
ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
SCHEIN Edgar H 1992 Organizational Culture and Leadership 2ordm
Ed Satildeo Francisco CA Jossey-Bass (esp ch1-2)
3 Como a lideranccedila afeta a colaboraccedilatildeo
O momento-chave deste caso eacute a reuniatildeo dos dirigentes do DOD na
manhatilde seguinte agrave chegada do furacatildeo quando foi decidido reorientar
os esforccedilos do departamento de uma abordagem ldquopuxarrdquo para uma
ldquoempurrarrdquo Ao passar para o comando verbal deixando claro para os
encarregados pela resposta que eles deveriam agir onde fosse
necessaacuterio os liacutederes incitaram todo o poder do Exeacutercito americano Ao
lanccedilar matildeo de tal estrateacutegia eles abandonaram um curso de accedilatildeo
coerente com alguns aspectos da cultura organizacional (desejo por
autonomia e desconfianccedila em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial)
enquanto aproximavam-se de outros (o espiacuterito ldquopoder-fazerrdquo e a
vontade de desviar de algumas regras para atingir um objetivo)
As evidecircncias do caso natildeo sugerem que os dirigentes da agecircncia
possam criar ou facilmente modificar culturas organizacionais (um ponto
citado por Khademian 2002) Os dois grandes atributos culturais do DOD
discutidos anteriormente precedem qualquer um dos dirigentes
envolvidos Estes natildeo teriam sido capazes de inventar do dia para a noite
quaisquer atributos culturais inexistentes Ao contraacuterio eles
reconheceram a necessidade de alternar entre os dois aspectos culturais
e foram capazes de bancar a alternacircncia
Ningueacutem deve subestimar a importacircncia ou dificuldade da mudanccedila
cultural Ela requer capacidade de reconhecer que atributos culturais
estatildeo presentes dentro de uma organizaccedilatildeo e quando cada um deles eacute
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
66
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conveniente Nesse caso eacute necessaacuteria capacidade de reconhecer quando
os procedimentos do Apoio Militar Conjunto Jdoms representavam a
adesatildeo apropriada aos procedimentos e quando se tratava de pura
burocracia excessiva O que as provas do caso deixam claro e o que a
direccedilatildeo do departamento reconheceu eacute que regras procedimentais
devem ser observadas em algumas situaccedilotildees e abandonadas em outras
A aptidatildeo dos dirigentes de ajustar sua resposta exigiu conhecimento
organizacional detalhado Eacute de pouca utilidade oferecer grandes
demandas por responsividade ndash Michael Brown por exemplo
frequentemente encorajava os encarregados de expandir os limites ndash
sem compreensatildeo detalhada de como os procedimentos operacionais-
padratildeo das organizaccedilotildees limitaratildeo ou promoveratildeo essa responsividade
No caso do DOD os liacutederes organizacionais mudaram gradualmente suas
suposiccedilotildees baacutesicas em relaccedilatildeo agrave natureza do Katrina e ao seu papel na
trageacutedia para reconhecer que a) natildeo era uma crise normal b) a accedilatildeo
imediata do DOD era necessaacuteria e c) se eles (os liacutederes) quisessem ser
eficazes natildeo poderiam confiar em procedimentos-padratildeo para
incorporar a resposta do departamento
A importacircncia de tal conhecimento organizacional se torna mais clara
quando consideramos outros atores envolvidos no Katrina Os dirigentes
do DHS natildeo conseguiram compreender a importacircncia desse fenocircmeno
natural a tempo O secretaacuterio Chertoff natildeo declarou Incidente de
Significacircncia Nacional ateacute a tarde do dia seguinte agrave chegada do furacatildeo
(horas apoacutes os dirigentes do DOD decidirem utilizar uma abordagem
mais agressiva) Contudo mesmo quando os dirigentes do DHS
reconheceram a gravidade da situaccedilatildeo faltou conhecimento
organizacional detalhado de seus recursos e capacidade Houve confusatildeo
por exemplo em relaccedilatildeo agraves funccedilotildees e responsabilidades do diretor
federal e do coordenador federal em campo limitando a capacidade de
estabelecer unidade de comando Em grande parte essa falta de
conhecimento organizacional se deu em funccedilatildeo de o proacuteprio DHS agrave eacutepoca
ser uma organizaccedilatildeo nova e as poliacuteticas de gestatildeo de crise introduzidas
em 2004 natildeo terem sido testadas Aleacutem disso o DHS sofreu renovaccedilatildeo
significativa nos quadros de carreira e nos quadros poliacuteticos antes do
Katrina Isso limitou a capacidade dos dirigentes de desenvolverem o
tipo de experiecircncia e conhecimento em cultura e procedimentos
organizacionais que a contraparte do DOD apreciava
Leituras relevantes para a questatildeo
O conceito de mudanccedila cultural natildeo eacute algo que tenha sido
explorado em qualquer outro lugar ateacute onde me consta
Entretanto o trabalho de Khademain mencionado acima nos
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
77
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
fornece argumentos uacuteteis sobre a dificuldade de utilizar cultura
para gerenciar Aleacutem disso o trabalho de Karl Weick sobre ldquocriaccedilatildeo
de significadordquo pelos liacutederes eacute uacutetil para explicar as diferenccedilas
entre os liacutederes do DHS e do DOD
WEICK Karl E 2001 Making Sense of the Organization Oxford
Reino Unido Blackwell Ltd
4 Como as organizaccedilotildees utilizam regras para limitar a colaboraccedilatildeo
Como a cultura organizacional atenua o efeito da burocracia excessiva
Do ponto de vista do DOD o Jdoms fornece mecanismo que garante
que o departamento natildeo assuma missotildees inapropriadas ou engaje-se em
accedilotildees interagenciais desnecessaacuterias Mas o efeito dos procedimentos
criados pelo Jdoms foi dificultar para a Fema no sentido de saber quando
de que maneira e ateacute que ponto o DOD ofereceria ajuda
Do ponto de vista da Fema o Jdoms representa uma forma de
burocracia excessiva Mas o que constitui burocracia excessiva depende
de onde vocecirc estaacute A perspectiva do DOD acerca de o JDOM ter
constituiacutedo ou natildeo burocracia excessiva mudou apenas quando o
objetivo organizacional tambeacutem foi alterado e os seus dirigentes
decidiram buscar resposta mais agressiva ao Katrina Durante o primeiro
periacuteodo do caso os procedimentos do Jdoms natildeo eram vistos como
burocracia excessiva pelos funcionaacuterios do DOD porque serviam
efetivamente para seu propoacutesito de manter a autonomia organizacional
No segundo periacuteodo os liacutederes organizacionais decidiram que
responder ao Katrina era o principal objetivo organizacional e que as
regras usuais tinham de ser deixadas de lado Nesse periacuteodo o aspecto
cultural ldquopoder-fazerrdquo do DOD mencionado anteriormente foi tambeacutem
associado agrave tendecircncia de superar regras organizacionais a fim de realizar
o trabalho Romzek e Ingraham (2000) observam tal tendecircncia cultural
em outro contexto militar ndash o acidente aeacutereo com o secretaacuterio de Comeacutercio
de Clinton Ron Brown Eles notaram que a quebra de regras para realizar
um trabalho pode ser problemaacutetica caso ocorra falha pois os liacutederes
devem explicar suas accedilotildees de forma coerente com as regras de prestaccedilatildeo
e contas Pandey et al (2007) tambeacutem identifica uma tendecircncia maior
em cenaacuterios natildeo militares de organizaccedilotildees puacuteblicas com culturas mais
empresariais se desviarem de regras a fim de atingir um objetivo
A natureza contingencial das regras administrativas torna-se mais
significativa quando consideramos a crescente natureza em rede de
natildeo apenas respostas a crises mas tambeacutem de quase todas as formas
de governanccedila Contrastar visotildees do que constitui burocracia excessiva
em uma rede de atores moldaraacute os custos de coordenaccedilatildeo um fator
central no caacutelculo de cooperaccedilatildeo da qual as redes dependem As
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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organizaccedilotildees podem criar e utilizar regras de procedimento para limitar
ou definir a natureza da colaboraccedilatildeo No que diz respeito a isso as regras
de procedimento podem tornar-se barreiras entre as organizaccedilotildees Ou
as organizaccedilotildees podem revisar interpretar ou ignorar as regras a fim de
obter uma colaboraccedilatildeo maior
Leituras relevantes para a questatildeo
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P 2007
Overcoming Barriers to Organizational Effectiveness and
Bureaucratic Red Tape A Multi- Method Study Public Performance
and Management Review 30(3) 371-400
ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
5 Qual eacute a loacutegica de coordenaccedilatildeo que leva agrave colaboraccedilatildeo
Pesquisas sobre redes enfatizam a importacircncia da confianccedila e da
reciprocidade e em menor escala da aquisiccedilatildeo de recursos como loacutegica
central de coordenaccedilatildeo Como discutido acima eacute difiacutecil desenvolver
confianccedila no momento de resposta a uma crise Como crises reais satildeo
raras os encarregados emergenciais tendem a construir relaccedilotildees virtuais
de experiecircncias como preacute-planejamentos e simulaccedilotildees mas esses natildeo
satildeo substitutivos perfeitos para um trabalho em conjunto de verdade
Enquanto a maior parte da pesquisa sobre redes foca nas
organizaccedilotildees cujo envolvimento na rede eacute voluntaacuterio as redes de
serviccedilo puacuteblico envolvem alguns atores com responsabilidades
designadas ou seja eles natildeo podem se retirar da rede caso sintam
que natildeo estatildeo tendo benefiacutecios Para respostas agraves crises o Sistema
Nacional de Resposta delega responsabilidades especiacuteficas a diferentes
agecircncias federais que por sua vez tecircm responsabilidade poliacutetica de
comprometer recursos para a resposta
Responsabilidade poliacutetica eacute uma relaccedilatildeo de colaboraccedilatildeo diferente
daquela baseada em confianccedila e reciprocidade ou em aquisiccedilatildeo de
recursos Por obrigaccedilatildeo o DOD ajuda a Fema Isto eacute o departamento
natildeo nutre expectativa de que conseguiraacute ganhar algo em troca Uma
loacutegica de coordenaccedilatildeo baseada em responsabilidade poliacutetica tem
implicaccedilotildees distintas Significa que dirigentes da agecircncia estatildeo mais
preocupados com o potencial para responsabilizaccedilatildeo poliacutetica do que com
a manutenccedilatildeo de boas relaccedilotildees com outros membros da rede Isso
geralmente obriga a agecircncia a tentar trabalhar com outros para evitar
ser vista como aquela que estaacute se esquivando das responsabilidades
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
99
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Mas se os dirigentes da agecircncia percebem que a resposta estaacute
falhando eles tecircm um grande incentivo para a) responsabilizar outros
membros da rede e b) separar-se da rede se acreditar que podem ser
mais eficazes com accedilotildees independentes Nota-se elementos desses
dois comportamentos na resposta do DOD durante o Katrina Em
audiecircncias no Congresso alguns membros da Fema culparam o
departamento por ser muito lento e burocraacutetico na hora de providenciar
auxiacutelio durante os estaacutegios iniciais do desastre O DOD em resposta
culpou a Fema de falhar em apresentar solicitaccedilotildees de ajuda detalhadas
e raacutepidas Quando os dirigentes do DOD decidiram que natildeo poderiam
confiar na agecircncia para fornecer orientaccedilatildeo apropriada eles se
engajaram fortemente por meio de accedilotildees independentes que
mostraram resposta ativa e agressiva mas natildeo sua plena colaboraccedilatildeo
Um fato que vale a pena discutir eacute se teria sido possiacutevel para o
departamento buscar resposta agressiva que fosse ao mesmo tempo
colaborativa Ou o julgamento impliacutecito do DOD estava correto (ou
seja que houve uma troca entre sua efetividade em responder ao
Katrina e o niacutevel de colaboraccedilatildeo no qual se engajaram)
O caso foca a relaccedilatildeo DOD-Fema mas tambeacutem eacute vaacutelido notar que a
falta de mecanismos de reciprocidade natildeo eacute limitada agrave colaboraccedilatildeo entre
agecircncias federais Esta falta tambeacutem se aplica a relaccedilotildees
intergovernamentais O niacutevel federal ajuda estados e municiacutepios porque
trata-se de uma responsabilidade poliacutetica e natildeo porque a instacircncia
espera receber algo em troca Estados e municiacutepios recebem bem o
auxiacutelio quando este traz recursos mas tecircm receio de perder o controle
sobre a resposta e de serem responsabilizados por uma falha
No caso do Katrina a governadora Blanco e sua equipe acreditavam
que a Casa Branca queria responsabilizar o Estado de Louisiana pela
resposta ineficaz Quando a Casa Branca tentou convencecirc-la a federalizar
a Guarda Nacional Blanco recusou Seu chefe de Gabinete disse que ldquofoi
uma proposta para permitir que o governo federal ganhasse os creacuteditos
pela superaccedilatildeo da trageacutedia no territoacuterio de Nova Orleansrdquo A proacutepria Blanco
culpou a Fema por atrasos no provimento de ocircnibus para evacuaccedilatildeo
Semanas apoacutes o Katrina preocupaccedilotildees em relaccedilatildeo agrave autonomia e
transferecircncia de culpa afetaram a relaccedilatildeo entre governo federal e estado
durante a resposta ao furacatildeo Wilma na Floacuterida Os funcionaacuterios do
estado que haviam assistido agrave resposta ao Katrina recusaram-se a aceitar
a autoridade do DHS ou a nomeaccedilatildeo de um diretor federal e nomearam
seu governador (o irmatildeo do entatildeo presidente dos EUA Jeb Bush) como
comandante do incidente para impedir que um agente federal tentasse
comandar a resposta
Em contrapartida eacute interessante olhar para os dois exemplos mais
surpreendentes de coordenaccedilatildeo positiva em larga escala durante o Katrina
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1010
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1) O apoio massivo dado por outros estados a Louisiana Mississippi
e Alabama quase 50 mil homens da Guarda Nacional e quase 20 mil civis
foram ativados por meio de um acordo preestabelecido chamado Pacto
de Accedilatildeo em Gestatildeo de Emergecircncias Os estados fornecem apoio na
expectativa de que o ente auxiliado cobriraacute os custos de tal assistecircncia
e que ajuda similar seraacute fornecida caso o estado que estaacute auxiliando
enfrente algum tipo de emergecircncia O apoio eacute portanto regido por
normas de reciprocidade
2) Coordenaccedilatildeo da Guarda Nacional e forccedilas ativas tensotildees entre a
Casa Branca e a governadora Blanco sobre o papel da Guarda Nacional de
Louisiana foram resolvidas em grande parte porque o general Honoreacute e
o chefe da Guarda general Bennett C Landreneau tinham uma amizade
de longa data que estimulou um acordo de trabalho informal em relaccedilatildeo
ao uso das tropas Em seu depoimento no Senado Honoreacute assinalou
que ldquoa arte do comando eacute pegar a situaccedilatildeo como vocecirc a encontra e
esclarecer as pessoasrdquo ldquoE foi isso que eu e o general Landreneau
fizemos ao ficarmos na mesma barraca do lado de fora do Superdome
trabalhando juntos em colaboraccedilatildeo para atingir uma unidade de esforccedilo
natildeo atraveacutes de uma equipe natildeo por distacircncia mas sim da forma mais
pessoal que pode acontecer cara a cara e com decisotildees conjuntasrdquo
disse o general Honoreacute
Os dois exemplos de colaboraccedilatildeo demonstram os benefiacutecios da
reciprocidade e da existecircncia de relaccedilotildees anteriores mas tais condiccedilotildees
natildeo foram comuns durante a resposta ao Katrina e o caso menciona que
as mudanccedilas na poliacutetica poacutes-0911 comprometeram as possibilidades de
colaboraccedilatildeo intergovernamental Antes do Katrina a capacidade da Fema
foi severamente prejudicada resultando em relaccedilotildees fraacutegeis com
funcionaacuterios estaduais Apoacutes 0911 a agecircncia tornou-se parte do novo
DHS perdendo acesso direto agrave Casa Branca e algumas responsabilidades
essenciais Ela tambeacutem perdeu a responsabilidade de consolidar planos
emergenciais de resposta em um uacutenico plano coordenado Esse papel
era crucial jaacute que o Plano Nacional de Resposta incorporou novos
conceitos de gestatildeo de crises e estruturas como o Incidente de
Significacircncia Nacional e o Diretor Federal Essas eram alteraccedilotildees
evidentes referentes agrave poliacutetica anterior que confundia funccedilotildees e
responsabilidades durante a resposta ao Katrina
A Fema perdeu uma funccedilatildeo-chave ndash preparaccedilatildeo O desenho baacutesico
de um sistema de gestatildeo de crises ndash mitigaccedilatildeo de riscos preparaccedilatildeo
resposta e recuperaccedilatildeo ndash assume uma abordagem coerente e integrada
dessas funccedilotildees A perda da funccedilatildeo de preparaccedilatildeo limitou a habilidade
da agecircncia de influenciar a preparaccedilatildeo do estado e enfraqueceu as
relaccedilotildees com os encarregados estaduais As subvenccedilotildees de preparaccedilatildeo
tornaram-se responsabilidade do Departamento de Preparaccedilatildeo Local
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1111
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra
eventos terroristas do que para desastres naturais
A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de
construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia
solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal
de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em
2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais
especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que
previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por
cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi
suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-
chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes
do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de
viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na
debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram
consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados
estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores
como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu
Leituras relevantes para a questatildeo
MILWARD H Brinton and PROVAN Keith 2006 A Managerrsquos Guide to
Choosing and Using Collaborative Frameworks Centro IBM para
Negoacutecios do Governo 2006 Disponiacutevel em http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsProvanReportpdf
Orsquo LEARY Rosemary e BINGHAM Lisa B 2007 A Managerrsquos Guide to
Resolving Conflicts in Collaborative Networks Centro IBM para
Negoacutecios do Governo Disponiacutevel em http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsolearybinghamreportpdf
WEAVER R Kent The Politics of Blame Avoidance Journal of Public
Policy 6 (4) 371ndash98 1986
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1212
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DC Government Printing Office 2006
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Learned Washington DC Government Printing Office 2006
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Link para o Sistema Nacional de Resposta httpwwwfemagov
emergencynrf
MOYNIHAN Donald P Combining Structural Forms in the Search for
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Management Governance 21 (2) 205-229 2008
Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1
1515
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
entender a autonomia e o aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura do DOD a
fim de compreender plenamente sua resposta no caso
Leituras relevantes para a questatildeo
KHADEMIAN Anne M 2002 Working with Culture The Way the Job
Gets Done in Public Programs Washington DC Congressional
Quarterly Press
(Como alternativa KHADEMIAN Anne M 2000 Is Silly Putty
Manageable Looking for Links Between Culture Management
and Context In J Brudney L Orsquo Toole and HG Rainey (Ed)
Advancing Public Management New Developments in Theory
Methods and Practice
ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
SCHEIN Edgar H 1992 Organizational Culture and Leadership 2ordm
Ed Satildeo Francisco CA Jossey-Bass (esp ch1-2)
3 Como a lideranccedila afeta a colaboraccedilatildeo
O momento-chave deste caso eacute a reuniatildeo dos dirigentes do DOD na
manhatilde seguinte agrave chegada do furacatildeo quando foi decidido reorientar
os esforccedilos do departamento de uma abordagem ldquopuxarrdquo para uma
ldquoempurrarrdquo Ao passar para o comando verbal deixando claro para os
encarregados pela resposta que eles deveriam agir onde fosse
necessaacuterio os liacutederes incitaram todo o poder do Exeacutercito americano Ao
lanccedilar matildeo de tal estrateacutegia eles abandonaram um curso de accedilatildeo
coerente com alguns aspectos da cultura organizacional (desejo por
autonomia e desconfianccedila em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial)
enquanto aproximavam-se de outros (o espiacuterito ldquopoder-fazerrdquo e a
vontade de desviar de algumas regras para atingir um objetivo)
As evidecircncias do caso natildeo sugerem que os dirigentes da agecircncia
possam criar ou facilmente modificar culturas organizacionais (um ponto
citado por Khademian 2002) Os dois grandes atributos culturais do DOD
discutidos anteriormente precedem qualquer um dos dirigentes
envolvidos Estes natildeo teriam sido capazes de inventar do dia para a noite
quaisquer atributos culturais inexistentes Ao contraacuterio eles
reconheceram a necessidade de alternar entre os dois aspectos culturais
e foram capazes de bancar a alternacircncia
Ningueacutem deve subestimar a importacircncia ou dificuldade da mudanccedila
cultural Ela requer capacidade de reconhecer que atributos culturais
estatildeo presentes dentro de uma organizaccedilatildeo e quando cada um deles eacute
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
66
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conveniente Nesse caso eacute necessaacuteria capacidade de reconhecer quando
os procedimentos do Apoio Militar Conjunto Jdoms representavam a
adesatildeo apropriada aos procedimentos e quando se tratava de pura
burocracia excessiva O que as provas do caso deixam claro e o que a
direccedilatildeo do departamento reconheceu eacute que regras procedimentais
devem ser observadas em algumas situaccedilotildees e abandonadas em outras
A aptidatildeo dos dirigentes de ajustar sua resposta exigiu conhecimento
organizacional detalhado Eacute de pouca utilidade oferecer grandes
demandas por responsividade ndash Michael Brown por exemplo
frequentemente encorajava os encarregados de expandir os limites ndash
sem compreensatildeo detalhada de como os procedimentos operacionais-
padratildeo das organizaccedilotildees limitaratildeo ou promoveratildeo essa responsividade
No caso do DOD os liacutederes organizacionais mudaram gradualmente suas
suposiccedilotildees baacutesicas em relaccedilatildeo agrave natureza do Katrina e ao seu papel na
trageacutedia para reconhecer que a) natildeo era uma crise normal b) a accedilatildeo
imediata do DOD era necessaacuteria e c) se eles (os liacutederes) quisessem ser
eficazes natildeo poderiam confiar em procedimentos-padratildeo para
incorporar a resposta do departamento
A importacircncia de tal conhecimento organizacional se torna mais clara
quando consideramos outros atores envolvidos no Katrina Os dirigentes
do DHS natildeo conseguiram compreender a importacircncia desse fenocircmeno
natural a tempo O secretaacuterio Chertoff natildeo declarou Incidente de
Significacircncia Nacional ateacute a tarde do dia seguinte agrave chegada do furacatildeo
(horas apoacutes os dirigentes do DOD decidirem utilizar uma abordagem
mais agressiva) Contudo mesmo quando os dirigentes do DHS
reconheceram a gravidade da situaccedilatildeo faltou conhecimento
organizacional detalhado de seus recursos e capacidade Houve confusatildeo
por exemplo em relaccedilatildeo agraves funccedilotildees e responsabilidades do diretor
federal e do coordenador federal em campo limitando a capacidade de
estabelecer unidade de comando Em grande parte essa falta de
conhecimento organizacional se deu em funccedilatildeo de o proacuteprio DHS agrave eacutepoca
ser uma organizaccedilatildeo nova e as poliacuteticas de gestatildeo de crise introduzidas
em 2004 natildeo terem sido testadas Aleacutem disso o DHS sofreu renovaccedilatildeo
significativa nos quadros de carreira e nos quadros poliacuteticos antes do
Katrina Isso limitou a capacidade dos dirigentes de desenvolverem o
tipo de experiecircncia e conhecimento em cultura e procedimentos
organizacionais que a contraparte do DOD apreciava
Leituras relevantes para a questatildeo
O conceito de mudanccedila cultural natildeo eacute algo que tenha sido
explorado em qualquer outro lugar ateacute onde me consta
Entretanto o trabalho de Khademain mencionado acima nos
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
77
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
fornece argumentos uacuteteis sobre a dificuldade de utilizar cultura
para gerenciar Aleacutem disso o trabalho de Karl Weick sobre ldquocriaccedilatildeo
de significadordquo pelos liacutederes eacute uacutetil para explicar as diferenccedilas
entre os liacutederes do DHS e do DOD
WEICK Karl E 2001 Making Sense of the Organization Oxford
Reino Unido Blackwell Ltd
4 Como as organizaccedilotildees utilizam regras para limitar a colaboraccedilatildeo
Como a cultura organizacional atenua o efeito da burocracia excessiva
Do ponto de vista do DOD o Jdoms fornece mecanismo que garante
que o departamento natildeo assuma missotildees inapropriadas ou engaje-se em
accedilotildees interagenciais desnecessaacuterias Mas o efeito dos procedimentos
criados pelo Jdoms foi dificultar para a Fema no sentido de saber quando
de que maneira e ateacute que ponto o DOD ofereceria ajuda
Do ponto de vista da Fema o Jdoms representa uma forma de
burocracia excessiva Mas o que constitui burocracia excessiva depende
de onde vocecirc estaacute A perspectiva do DOD acerca de o JDOM ter
constituiacutedo ou natildeo burocracia excessiva mudou apenas quando o
objetivo organizacional tambeacutem foi alterado e os seus dirigentes
decidiram buscar resposta mais agressiva ao Katrina Durante o primeiro
periacuteodo do caso os procedimentos do Jdoms natildeo eram vistos como
burocracia excessiva pelos funcionaacuterios do DOD porque serviam
efetivamente para seu propoacutesito de manter a autonomia organizacional
No segundo periacuteodo os liacutederes organizacionais decidiram que
responder ao Katrina era o principal objetivo organizacional e que as
regras usuais tinham de ser deixadas de lado Nesse periacuteodo o aspecto
cultural ldquopoder-fazerrdquo do DOD mencionado anteriormente foi tambeacutem
associado agrave tendecircncia de superar regras organizacionais a fim de realizar
o trabalho Romzek e Ingraham (2000) observam tal tendecircncia cultural
em outro contexto militar ndash o acidente aeacutereo com o secretaacuterio de Comeacutercio
de Clinton Ron Brown Eles notaram que a quebra de regras para realizar
um trabalho pode ser problemaacutetica caso ocorra falha pois os liacutederes
devem explicar suas accedilotildees de forma coerente com as regras de prestaccedilatildeo
e contas Pandey et al (2007) tambeacutem identifica uma tendecircncia maior
em cenaacuterios natildeo militares de organizaccedilotildees puacuteblicas com culturas mais
empresariais se desviarem de regras a fim de atingir um objetivo
A natureza contingencial das regras administrativas torna-se mais
significativa quando consideramos a crescente natureza em rede de
natildeo apenas respostas a crises mas tambeacutem de quase todas as formas
de governanccedila Contrastar visotildees do que constitui burocracia excessiva
em uma rede de atores moldaraacute os custos de coordenaccedilatildeo um fator
central no caacutelculo de cooperaccedilatildeo da qual as redes dependem As
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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organizaccedilotildees podem criar e utilizar regras de procedimento para limitar
ou definir a natureza da colaboraccedilatildeo No que diz respeito a isso as regras
de procedimento podem tornar-se barreiras entre as organizaccedilotildees Ou
as organizaccedilotildees podem revisar interpretar ou ignorar as regras a fim de
obter uma colaboraccedilatildeo maior
Leituras relevantes para a questatildeo
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P 2007
Overcoming Barriers to Organizational Effectiveness and
Bureaucratic Red Tape A Multi- Method Study Public Performance
and Management Review 30(3) 371-400
ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
5 Qual eacute a loacutegica de coordenaccedilatildeo que leva agrave colaboraccedilatildeo
Pesquisas sobre redes enfatizam a importacircncia da confianccedila e da
reciprocidade e em menor escala da aquisiccedilatildeo de recursos como loacutegica
central de coordenaccedilatildeo Como discutido acima eacute difiacutecil desenvolver
confianccedila no momento de resposta a uma crise Como crises reais satildeo
raras os encarregados emergenciais tendem a construir relaccedilotildees virtuais
de experiecircncias como preacute-planejamentos e simulaccedilotildees mas esses natildeo
satildeo substitutivos perfeitos para um trabalho em conjunto de verdade
Enquanto a maior parte da pesquisa sobre redes foca nas
organizaccedilotildees cujo envolvimento na rede eacute voluntaacuterio as redes de
serviccedilo puacuteblico envolvem alguns atores com responsabilidades
designadas ou seja eles natildeo podem se retirar da rede caso sintam
que natildeo estatildeo tendo benefiacutecios Para respostas agraves crises o Sistema
Nacional de Resposta delega responsabilidades especiacuteficas a diferentes
agecircncias federais que por sua vez tecircm responsabilidade poliacutetica de
comprometer recursos para a resposta
Responsabilidade poliacutetica eacute uma relaccedilatildeo de colaboraccedilatildeo diferente
daquela baseada em confianccedila e reciprocidade ou em aquisiccedilatildeo de
recursos Por obrigaccedilatildeo o DOD ajuda a Fema Isto eacute o departamento
natildeo nutre expectativa de que conseguiraacute ganhar algo em troca Uma
loacutegica de coordenaccedilatildeo baseada em responsabilidade poliacutetica tem
implicaccedilotildees distintas Significa que dirigentes da agecircncia estatildeo mais
preocupados com o potencial para responsabilizaccedilatildeo poliacutetica do que com
a manutenccedilatildeo de boas relaccedilotildees com outros membros da rede Isso
geralmente obriga a agecircncia a tentar trabalhar com outros para evitar
ser vista como aquela que estaacute se esquivando das responsabilidades
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Mas se os dirigentes da agecircncia percebem que a resposta estaacute
falhando eles tecircm um grande incentivo para a) responsabilizar outros
membros da rede e b) separar-se da rede se acreditar que podem ser
mais eficazes com accedilotildees independentes Nota-se elementos desses
dois comportamentos na resposta do DOD durante o Katrina Em
audiecircncias no Congresso alguns membros da Fema culparam o
departamento por ser muito lento e burocraacutetico na hora de providenciar
auxiacutelio durante os estaacutegios iniciais do desastre O DOD em resposta
culpou a Fema de falhar em apresentar solicitaccedilotildees de ajuda detalhadas
e raacutepidas Quando os dirigentes do DOD decidiram que natildeo poderiam
confiar na agecircncia para fornecer orientaccedilatildeo apropriada eles se
engajaram fortemente por meio de accedilotildees independentes que
mostraram resposta ativa e agressiva mas natildeo sua plena colaboraccedilatildeo
Um fato que vale a pena discutir eacute se teria sido possiacutevel para o
departamento buscar resposta agressiva que fosse ao mesmo tempo
colaborativa Ou o julgamento impliacutecito do DOD estava correto (ou
seja que houve uma troca entre sua efetividade em responder ao
Katrina e o niacutevel de colaboraccedilatildeo no qual se engajaram)
O caso foca a relaccedilatildeo DOD-Fema mas tambeacutem eacute vaacutelido notar que a
falta de mecanismos de reciprocidade natildeo eacute limitada agrave colaboraccedilatildeo entre
agecircncias federais Esta falta tambeacutem se aplica a relaccedilotildees
intergovernamentais O niacutevel federal ajuda estados e municiacutepios porque
trata-se de uma responsabilidade poliacutetica e natildeo porque a instacircncia
espera receber algo em troca Estados e municiacutepios recebem bem o
auxiacutelio quando este traz recursos mas tecircm receio de perder o controle
sobre a resposta e de serem responsabilizados por uma falha
No caso do Katrina a governadora Blanco e sua equipe acreditavam
que a Casa Branca queria responsabilizar o Estado de Louisiana pela
resposta ineficaz Quando a Casa Branca tentou convencecirc-la a federalizar
a Guarda Nacional Blanco recusou Seu chefe de Gabinete disse que ldquofoi
uma proposta para permitir que o governo federal ganhasse os creacuteditos
pela superaccedilatildeo da trageacutedia no territoacuterio de Nova Orleansrdquo A proacutepria Blanco
culpou a Fema por atrasos no provimento de ocircnibus para evacuaccedilatildeo
Semanas apoacutes o Katrina preocupaccedilotildees em relaccedilatildeo agrave autonomia e
transferecircncia de culpa afetaram a relaccedilatildeo entre governo federal e estado
durante a resposta ao furacatildeo Wilma na Floacuterida Os funcionaacuterios do
estado que haviam assistido agrave resposta ao Katrina recusaram-se a aceitar
a autoridade do DHS ou a nomeaccedilatildeo de um diretor federal e nomearam
seu governador (o irmatildeo do entatildeo presidente dos EUA Jeb Bush) como
comandante do incidente para impedir que um agente federal tentasse
comandar a resposta
Em contrapartida eacute interessante olhar para os dois exemplos mais
surpreendentes de coordenaccedilatildeo positiva em larga escala durante o Katrina
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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1) O apoio massivo dado por outros estados a Louisiana Mississippi
e Alabama quase 50 mil homens da Guarda Nacional e quase 20 mil civis
foram ativados por meio de um acordo preestabelecido chamado Pacto
de Accedilatildeo em Gestatildeo de Emergecircncias Os estados fornecem apoio na
expectativa de que o ente auxiliado cobriraacute os custos de tal assistecircncia
e que ajuda similar seraacute fornecida caso o estado que estaacute auxiliando
enfrente algum tipo de emergecircncia O apoio eacute portanto regido por
normas de reciprocidade
2) Coordenaccedilatildeo da Guarda Nacional e forccedilas ativas tensotildees entre a
Casa Branca e a governadora Blanco sobre o papel da Guarda Nacional de
Louisiana foram resolvidas em grande parte porque o general Honoreacute e
o chefe da Guarda general Bennett C Landreneau tinham uma amizade
de longa data que estimulou um acordo de trabalho informal em relaccedilatildeo
ao uso das tropas Em seu depoimento no Senado Honoreacute assinalou
que ldquoa arte do comando eacute pegar a situaccedilatildeo como vocecirc a encontra e
esclarecer as pessoasrdquo ldquoE foi isso que eu e o general Landreneau
fizemos ao ficarmos na mesma barraca do lado de fora do Superdome
trabalhando juntos em colaboraccedilatildeo para atingir uma unidade de esforccedilo
natildeo atraveacutes de uma equipe natildeo por distacircncia mas sim da forma mais
pessoal que pode acontecer cara a cara e com decisotildees conjuntasrdquo
disse o general Honoreacute
Os dois exemplos de colaboraccedilatildeo demonstram os benefiacutecios da
reciprocidade e da existecircncia de relaccedilotildees anteriores mas tais condiccedilotildees
natildeo foram comuns durante a resposta ao Katrina e o caso menciona que
as mudanccedilas na poliacutetica poacutes-0911 comprometeram as possibilidades de
colaboraccedilatildeo intergovernamental Antes do Katrina a capacidade da Fema
foi severamente prejudicada resultando em relaccedilotildees fraacutegeis com
funcionaacuterios estaduais Apoacutes 0911 a agecircncia tornou-se parte do novo
DHS perdendo acesso direto agrave Casa Branca e algumas responsabilidades
essenciais Ela tambeacutem perdeu a responsabilidade de consolidar planos
emergenciais de resposta em um uacutenico plano coordenado Esse papel
era crucial jaacute que o Plano Nacional de Resposta incorporou novos
conceitos de gestatildeo de crises e estruturas como o Incidente de
Significacircncia Nacional e o Diretor Federal Essas eram alteraccedilotildees
evidentes referentes agrave poliacutetica anterior que confundia funccedilotildees e
responsabilidades durante a resposta ao Katrina
A Fema perdeu uma funccedilatildeo-chave ndash preparaccedilatildeo O desenho baacutesico
de um sistema de gestatildeo de crises ndash mitigaccedilatildeo de riscos preparaccedilatildeo
resposta e recuperaccedilatildeo ndash assume uma abordagem coerente e integrada
dessas funccedilotildees A perda da funccedilatildeo de preparaccedilatildeo limitou a habilidade
da agecircncia de influenciar a preparaccedilatildeo do estado e enfraqueceu as
relaccedilotildees com os encarregados estaduais As subvenccedilotildees de preparaccedilatildeo
tornaram-se responsabilidade do Departamento de Preparaccedilatildeo Local
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra
eventos terroristas do que para desastres naturais
A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de
construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia
solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal
de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em
2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais
especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que
previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por
cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi
suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-
chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes
do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de
viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na
debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram
consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados
estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores
como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu
Leituras relevantes para a questatildeo
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Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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conveniente Nesse caso eacute necessaacuteria capacidade de reconhecer quando
os procedimentos do Apoio Militar Conjunto Jdoms representavam a
adesatildeo apropriada aos procedimentos e quando se tratava de pura
burocracia excessiva O que as provas do caso deixam claro e o que a
direccedilatildeo do departamento reconheceu eacute que regras procedimentais
devem ser observadas em algumas situaccedilotildees e abandonadas em outras
A aptidatildeo dos dirigentes de ajustar sua resposta exigiu conhecimento
organizacional detalhado Eacute de pouca utilidade oferecer grandes
demandas por responsividade ndash Michael Brown por exemplo
frequentemente encorajava os encarregados de expandir os limites ndash
sem compreensatildeo detalhada de como os procedimentos operacionais-
padratildeo das organizaccedilotildees limitaratildeo ou promoveratildeo essa responsividade
No caso do DOD os liacutederes organizacionais mudaram gradualmente suas
suposiccedilotildees baacutesicas em relaccedilatildeo agrave natureza do Katrina e ao seu papel na
trageacutedia para reconhecer que a) natildeo era uma crise normal b) a accedilatildeo
imediata do DOD era necessaacuteria e c) se eles (os liacutederes) quisessem ser
eficazes natildeo poderiam confiar em procedimentos-padratildeo para
incorporar a resposta do departamento
A importacircncia de tal conhecimento organizacional se torna mais clara
quando consideramos outros atores envolvidos no Katrina Os dirigentes
do DHS natildeo conseguiram compreender a importacircncia desse fenocircmeno
natural a tempo O secretaacuterio Chertoff natildeo declarou Incidente de
Significacircncia Nacional ateacute a tarde do dia seguinte agrave chegada do furacatildeo
(horas apoacutes os dirigentes do DOD decidirem utilizar uma abordagem
mais agressiva) Contudo mesmo quando os dirigentes do DHS
reconheceram a gravidade da situaccedilatildeo faltou conhecimento
organizacional detalhado de seus recursos e capacidade Houve confusatildeo
por exemplo em relaccedilatildeo agraves funccedilotildees e responsabilidades do diretor
federal e do coordenador federal em campo limitando a capacidade de
estabelecer unidade de comando Em grande parte essa falta de
conhecimento organizacional se deu em funccedilatildeo de o proacuteprio DHS agrave eacutepoca
ser uma organizaccedilatildeo nova e as poliacuteticas de gestatildeo de crise introduzidas
em 2004 natildeo terem sido testadas Aleacutem disso o DHS sofreu renovaccedilatildeo
significativa nos quadros de carreira e nos quadros poliacuteticos antes do
Katrina Isso limitou a capacidade dos dirigentes de desenvolverem o
tipo de experiecircncia e conhecimento em cultura e procedimentos
organizacionais que a contraparte do DOD apreciava
Leituras relevantes para a questatildeo
O conceito de mudanccedila cultural natildeo eacute algo que tenha sido
explorado em qualquer outro lugar ateacute onde me consta
Entretanto o trabalho de Khademain mencionado acima nos
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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fornece argumentos uacuteteis sobre a dificuldade de utilizar cultura
para gerenciar Aleacutem disso o trabalho de Karl Weick sobre ldquocriaccedilatildeo
de significadordquo pelos liacutederes eacute uacutetil para explicar as diferenccedilas
entre os liacutederes do DHS e do DOD
WEICK Karl E 2001 Making Sense of the Organization Oxford
Reino Unido Blackwell Ltd
4 Como as organizaccedilotildees utilizam regras para limitar a colaboraccedilatildeo
Como a cultura organizacional atenua o efeito da burocracia excessiva
Do ponto de vista do DOD o Jdoms fornece mecanismo que garante
que o departamento natildeo assuma missotildees inapropriadas ou engaje-se em
accedilotildees interagenciais desnecessaacuterias Mas o efeito dos procedimentos
criados pelo Jdoms foi dificultar para a Fema no sentido de saber quando
de que maneira e ateacute que ponto o DOD ofereceria ajuda
Do ponto de vista da Fema o Jdoms representa uma forma de
burocracia excessiva Mas o que constitui burocracia excessiva depende
de onde vocecirc estaacute A perspectiva do DOD acerca de o JDOM ter
constituiacutedo ou natildeo burocracia excessiva mudou apenas quando o
objetivo organizacional tambeacutem foi alterado e os seus dirigentes
decidiram buscar resposta mais agressiva ao Katrina Durante o primeiro
periacuteodo do caso os procedimentos do Jdoms natildeo eram vistos como
burocracia excessiva pelos funcionaacuterios do DOD porque serviam
efetivamente para seu propoacutesito de manter a autonomia organizacional
No segundo periacuteodo os liacutederes organizacionais decidiram que
responder ao Katrina era o principal objetivo organizacional e que as
regras usuais tinham de ser deixadas de lado Nesse periacuteodo o aspecto
cultural ldquopoder-fazerrdquo do DOD mencionado anteriormente foi tambeacutem
associado agrave tendecircncia de superar regras organizacionais a fim de realizar
o trabalho Romzek e Ingraham (2000) observam tal tendecircncia cultural
em outro contexto militar ndash o acidente aeacutereo com o secretaacuterio de Comeacutercio
de Clinton Ron Brown Eles notaram que a quebra de regras para realizar
um trabalho pode ser problemaacutetica caso ocorra falha pois os liacutederes
devem explicar suas accedilotildees de forma coerente com as regras de prestaccedilatildeo
e contas Pandey et al (2007) tambeacutem identifica uma tendecircncia maior
em cenaacuterios natildeo militares de organizaccedilotildees puacuteblicas com culturas mais
empresariais se desviarem de regras a fim de atingir um objetivo
A natureza contingencial das regras administrativas torna-se mais
significativa quando consideramos a crescente natureza em rede de
natildeo apenas respostas a crises mas tambeacutem de quase todas as formas
de governanccedila Contrastar visotildees do que constitui burocracia excessiva
em uma rede de atores moldaraacute os custos de coordenaccedilatildeo um fator
central no caacutelculo de cooperaccedilatildeo da qual as redes dependem As
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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organizaccedilotildees podem criar e utilizar regras de procedimento para limitar
ou definir a natureza da colaboraccedilatildeo No que diz respeito a isso as regras
de procedimento podem tornar-se barreiras entre as organizaccedilotildees Ou
as organizaccedilotildees podem revisar interpretar ou ignorar as regras a fim de
obter uma colaboraccedilatildeo maior
Leituras relevantes para a questatildeo
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P 2007
Overcoming Barriers to Organizational Effectiveness and
Bureaucratic Red Tape A Multi- Method Study Public Performance
and Management Review 30(3) 371-400
ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
5 Qual eacute a loacutegica de coordenaccedilatildeo que leva agrave colaboraccedilatildeo
Pesquisas sobre redes enfatizam a importacircncia da confianccedila e da
reciprocidade e em menor escala da aquisiccedilatildeo de recursos como loacutegica
central de coordenaccedilatildeo Como discutido acima eacute difiacutecil desenvolver
confianccedila no momento de resposta a uma crise Como crises reais satildeo
raras os encarregados emergenciais tendem a construir relaccedilotildees virtuais
de experiecircncias como preacute-planejamentos e simulaccedilotildees mas esses natildeo
satildeo substitutivos perfeitos para um trabalho em conjunto de verdade
Enquanto a maior parte da pesquisa sobre redes foca nas
organizaccedilotildees cujo envolvimento na rede eacute voluntaacuterio as redes de
serviccedilo puacuteblico envolvem alguns atores com responsabilidades
designadas ou seja eles natildeo podem se retirar da rede caso sintam
que natildeo estatildeo tendo benefiacutecios Para respostas agraves crises o Sistema
Nacional de Resposta delega responsabilidades especiacuteficas a diferentes
agecircncias federais que por sua vez tecircm responsabilidade poliacutetica de
comprometer recursos para a resposta
Responsabilidade poliacutetica eacute uma relaccedilatildeo de colaboraccedilatildeo diferente
daquela baseada em confianccedila e reciprocidade ou em aquisiccedilatildeo de
recursos Por obrigaccedilatildeo o DOD ajuda a Fema Isto eacute o departamento
natildeo nutre expectativa de que conseguiraacute ganhar algo em troca Uma
loacutegica de coordenaccedilatildeo baseada em responsabilidade poliacutetica tem
implicaccedilotildees distintas Significa que dirigentes da agecircncia estatildeo mais
preocupados com o potencial para responsabilizaccedilatildeo poliacutetica do que com
a manutenccedilatildeo de boas relaccedilotildees com outros membros da rede Isso
geralmente obriga a agecircncia a tentar trabalhar com outros para evitar
ser vista como aquela que estaacute se esquivando das responsabilidades
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Mas se os dirigentes da agecircncia percebem que a resposta estaacute
falhando eles tecircm um grande incentivo para a) responsabilizar outros
membros da rede e b) separar-se da rede se acreditar que podem ser
mais eficazes com accedilotildees independentes Nota-se elementos desses
dois comportamentos na resposta do DOD durante o Katrina Em
audiecircncias no Congresso alguns membros da Fema culparam o
departamento por ser muito lento e burocraacutetico na hora de providenciar
auxiacutelio durante os estaacutegios iniciais do desastre O DOD em resposta
culpou a Fema de falhar em apresentar solicitaccedilotildees de ajuda detalhadas
e raacutepidas Quando os dirigentes do DOD decidiram que natildeo poderiam
confiar na agecircncia para fornecer orientaccedilatildeo apropriada eles se
engajaram fortemente por meio de accedilotildees independentes que
mostraram resposta ativa e agressiva mas natildeo sua plena colaboraccedilatildeo
Um fato que vale a pena discutir eacute se teria sido possiacutevel para o
departamento buscar resposta agressiva que fosse ao mesmo tempo
colaborativa Ou o julgamento impliacutecito do DOD estava correto (ou
seja que houve uma troca entre sua efetividade em responder ao
Katrina e o niacutevel de colaboraccedilatildeo no qual se engajaram)
O caso foca a relaccedilatildeo DOD-Fema mas tambeacutem eacute vaacutelido notar que a
falta de mecanismos de reciprocidade natildeo eacute limitada agrave colaboraccedilatildeo entre
agecircncias federais Esta falta tambeacutem se aplica a relaccedilotildees
intergovernamentais O niacutevel federal ajuda estados e municiacutepios porque
trata-se de uma responsabilidade poliacutetica e natildeo porque a instacircncia
espera receber algo em troca Estados e municiacutepios recebem bem o
auxiacutelio quando este traz recursos mas tecircm receio de perder o controle
sobre a resposta e de serem responsabilizados por uma falha
No caso do Katrina a governadora Blanco e sua equipe acreditavam
que a Casa Branca queria responsabilizar o Estado de Louisiana pela
resposta ineficaz Quando a Casa Branca tentou convencecirc-la a federalizar
a Guarda Nacional Blanco recusou Seu chefe de Gabinete disse que ldquofoi
uma proposta para permitir que o governo federal ganhasse os creacuteditos
pela superaccedilatildeo da trageacutedia no territoacuterio de Nova Orleansrdquo A proacutepria Blanco
culpou a Fema por atrasos no provimento de ocircnibus para evacuaccedilatildeo
Semanas apoacutes o Katrina preocupaccedilotildees em relaccedilatildeo agrave autonomia e
transferecircncia de culpa afetaram a relaccedilatildeo entre governo federal e estado
durante a resposta ao furacatildeo Wilma na Floacuterida Os funcionaacuterios do
estado que haviam assistido agrave resposta ao Katrina recusaram-se a aceitar
a autoridade do DHS ou a nomeaccedilatildeo de um diretor federal e nomearam
seu governador (o irmatildeo do entatildeo presidente dos EUA Jeb Bush) como
comandante do incidente para impedir que um agente federal tentasse
comandar a resposta
Em contrapartida eacute interessante olhar para os dois exemplos mais
surpreendentes de coordenaccedilatildeo positiva em larga escala durante o Katrina
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1010
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1) O apoio massivo dado por outros estados a Louisiana Mississippi
e Alabama quase 50 mil homens da Guarda Nacional e quase 20 mil civis
foram ativados por meio de um acordo preestabelecido chamado Pacto
de Accedilatildeo em Gestatildeo de Emergecircncias Os estados fornecem apoio na
expectativa de que o ente auxiliado cobriraacute os custos de tal assistecircncia
e que ajuda similar seraacute fornecida caso o estado que estaacute auxiliando
enfrente algum tipo de emergecircncia O apoio eacute portanto regido por
normas de reciprocidade
2) Coordenaccedilatildeo da Guarda Nacional e forccedilas ativas tensotildees entre a
Casa Branca e a governadora Blanco sobre o papel da Guarda Nacional de
Louisiana foram resolvidas em grande parte porque o general Honoreacute e
o chefe da Guarda general Bennett C Landreneau tinham uma amizade
de longa data que estimulou um acordo de trabalho informal em relaccedilatildeo
ao uso das tropas Em seu depoimento no Senado Honoreacute assinalou
que ldquoa arte do comando eacute pegar a situaccedilatildeo como vocecirc a encontra e
esclarecer as pessoasrdquo ldquoE foi isso que eu e o general Landreneau
fizemos ao ficarmos na mesma barraca do lado de fora do Superdome
trabalhando juntos em colaboraccedilatildeo para atingir uma unidade de esforccedilo
natildeo atraveacutes de uma equipe natildeo por distacircncia mas sim da forma mais
pessoal que pode acontecer cara a cara e com decisotildees conjuntasrdquo
disse o general Honoreacute
Os dois exemplos de colaboraccedilatildeo demonstram os benefiacutecios da
reciprocidade e da existecircncia de relaccedilotildees anteriores mas tais condiccedilotildees
natildeo foram comuns durante a resposta ao Katrina e o caso menciona que
as mudanccedilas na poliacutetica poacutes-0911 comprometeram as possibilidades de
colaboraccedilatildeo intergovernamental Antes do Katrina a capacidade da Fema
foi severamente prejudicada resultando em relaccedilotildees fraacutegeis com
funcionaacuterios estaduais Apoacutes 0911 a agecircncia tornou-se parte do novo
DHS perdendo acesso direto agrave Casa Branca e algumas responsabilidades
essenciais Ela tambeacutem perdeu a responsabilidade de consolidar planos
emergenciais de resposta em um uacutenico plano coordenado Esse papel
era crucial jaacute que o Plano Nacional de Resposta incorporou novos
conceitos de gestatildeo de crises e estruturas como o Incidente de
Significacircncia Nacional e o Diretor Federal Essas eram alteraccedilotildees
evidentes referentes agrave poliacutetica anterior que confundia funccedilotildees e
responsabilidades durante a resposta ao Katrina
A Fema perdeu uma funccedilatildeo-chave ndash preparaccedilatildeo O desenho baacutesico
de um sistema de gestatildeo de crises ndash mitigaccedilatildeo de riscos preparaccedilatildeo
resposta e recuperaccedilatildeo ndash assume uma abordagem coerente e integrada
dessas funccedilotildees A perda da funccedilatildeo de preparaccedilatildeo limitou a habilidade
da agecircncia de influenciar a preparaccedilatildeo do estado e enfraqueceu as
relaccedilotildees com os encarregados estaduais As subvenccedilotildees de preparaccedilatildeo
tornaram-se responsabilidade do Departamento de Preparaccedilatildeo Local
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1111
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra
eventos terroristas do que para desastres naturais
A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de
construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia
solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal
de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em
2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais
especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que
previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por
cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi
suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-
chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes
do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de
viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na
debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram
consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados
estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores
como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu
Leituras relevantes para a questatildeo
MILWARD H Brinton and PROVAN Keith 2006 A Managerrsquos Guide to
Choosing and Using Collaborative Frameworks Centro IBM para
Negoacutecios do Governo 2006 Disponiacutevel em http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsProvanReportpdf
Orsquo LEARY Rosemary e BINGHAM Lisa B 2007 A Managerrsquos Guide to
Resolving Conflicts in Collaborative Networks Centro IBM para
Negoacutecios do Governo Disponiacutevel em http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsolearybinghamreportpdf
WEAVER R Kent The Politics of Blame Avoidance Journal of Public
Policy 6 (4) 371ndash98 1986
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1212
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
Bibliografia
Cultura organizacional
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Constraints Organizational Culture and the Potential for Reform
San Francisco CA Jossey-Bass 1995
KHADEMIAN Anne M Working with Culture The Way the Job Gets
Done in Public Programs Washington DC Congressional
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Francisco CA Jossey-Bass 1992
WEICK Karl E Making Sense of the Organization Oxford UK
Blackwell Ltd 2001
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BARNETT Thomas PM The Pentagonrsquos New Map War and Peace in
the Twenty-First Century New York GP Putnamrsquos Sons 2004
BUILDER Carl H The Masks of War American Military Styles in
Strategy and Analysis Baltimore MD Johns Hopkins University
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DUNIVIN Karen O Military culture Change and Continuity Armed
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Relations Cambridge Mass Harvard University Press 2003
HUNTINGTON Samuel P The Soldier and the State The Theory and
Politics of Civil-Military Relations Cambridge Mass Belknap
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PRIEST Dana The Mission Waging War and Keeping Peace with
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ROMZEK Barbara e IN G R A H A M Patricia Cross Pressures of
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Burocracia Excessiva
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KAUFMAN Herbert Red Tape Its Origins Uses and Abuses
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PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P Overcoming
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Redes e Colaboraccedilatildeo
KOPPENJAN Joop and KLIJN Hans-Erik Managing uncertainties in
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making New York NY Routledge 2004
MCGUIRE Michael Collaborative public management Assessing
what we know and how we know it Public Administration Review
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MILWARD H Brinton and PROVAN Keith A Managerrsquos Guide to
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wwwbusinessofgovernmentorgpdfsProvanReportpdf
O LEARY Rosemary and BINGHAM Lisa B A Managerrsquos Guide to
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Negoacutecio para o governo 2007 http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsolearybinghamreportpdf
TRAINOR Joseph Searching for a System Multi-Organizational
Coordination in the September 11th World Trade Center Search
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Coordenaccedilatildeo durante o furacatildeo Katrina
BRINKLEY Douglas The Great Deluge Hurricane Katrina New
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COMFORT Louise The Dynamics of Policy Learning Unpublished
paper
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wwwbepresscomjhsemvol3iss25
MOYNIHAN Donald P From Forest Fires to Hurricane Katrina Case
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IBM para Negoacutecios do governo 2007 http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsMoynihanKatrinapdf
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Investigate the Preparation for and Response to Katrina A Failure
of Initiative Washington DC Government Printing Office 2006
US Senate Committee of Homeland Security and Government
Affairs Hurricane Katrina A Nation Still Unprepared Washington
DC Government Printing Office 2006
WHITE HOUSE The Federal Response to Hurricane Katrina Lessons
Learned Washington DC Government Printing Office 2006
Sistema Nacional de Resposta e Sistemas de Comando de Incidente
Link para o Sistema Nacional de Resposta httpwwwfemagov
emergencynrf
MOYNIHAN Donald P Combining Structural Forms in the Search for
Policy Tools Incident Command Systems in US Crisis
Management Governance 21 (2) 205-229 2008
Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1
1515
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
fornece argumentos uacuteteis sobre a dificuldade de utilizar cultura
para gerenciar Aleacutem disso o trabalho de Karl Weick sobre ldquocriaccedilatildeo
de significadordquo pelos liacutederes eacute uacutetil para explicar as diferenccedilas
entre os liacutederes do DHS e do DOD
WEICK Karl E 2001 Making Sense of the Organization Oxford
Reino Unido Blackwell Ltd
4 Como as organizaccedilotildees utilizam regras para limitar a colaboraccedilatildeo
Como a cultura organizacional atenua o efeito da burocracia excessiva
Do ponto de vista do DOD o Jdoms fornece mecanismo que garante
que o departamento natildeo assuma missotildees inapropriadas ou engaje-se em
accedilotildees interagenciais desnecessaacuterias Mas o efeito dos procedimentos
criados pelo Jdoms foi dificultar para a Fema no sentido de saber quando
de que maneira e ateacute que ponto o DOD ofereceria ajuda
Do ponto de vista da Fema o Jdoms representa uma forma de
burocracia excessiva Mas o que constitui burocracia excessiva depende
de onde vocecirc estaacute A perspectiva do DOD acerca de o JDOM ter
constituiacutedo ou natildeo burocracia excessiva mudou apenas quando o
objetivo organizacional tambeacutem foi alterado e os seus dirigentes
decidiram buscar resposta mais agressiva ao Katrina Durante o primeiro
periacuteodo do caso os procedimentos do Jdoms natildeo eram vistos como
burocracia excessiva pelos funcionaacuterios do DOD porque serviam
efetivamente para seu propoacutesito de manter a autonomia organizacional
No segundo periacuteodo os liacutederes organizacionais decidiram que
responder ao Katrina era o principal objetivo organizacional e que as
regras usuais tinham de ser deixadas de lado Nesse periacuteodo o aspecto
cultural ldquopoder-fazerrdquo do DOD mencionado anteriormente foi tambeacutem
associado agrave tendecircncia de superar regras organizacionais a fim de realizar
o trabalho Romzek e Ingraham (2000) observam tal tendecircncia cultural
em outro contexto militar ndash o acidente aeacutereo com o secretaacuterio de Comeacutercio
de Clinton Ron Brown Eles notaram que a quebra de regras para realizar
um trabalho pode ser problemaacutetica caso ocorra falha pois os liacutederes
devem explicar suas accedilotildees de forma coerente com as regras de prestaccedilatildeo
e contas Pandey et al (2007) tambeacutem identifica uma tendecircncia maior
em cenaacuterios natildeo militares de organizaccedilotildees puacuteblicas com culturas mais
empresariais se desviarem de regras a fim de atingir um objetivo
A natureza contingencial das regras administrativas torna-se mais
significativa quando consideramos a crescente natureza em rede de
natildeo apenas respostas a crises mas tambeacutem de quase todas as formas
de governanccedila Contrastar visotildees do que constitui burocracia excessiva
em uma rede de atores moldaraacute os custos de coordenaccedilatildeo um fator
central no caacutelculo de cooperaccedilatildeo da qual as redes dependem As
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
88
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organizaccedilotildees podem criar e utilizar regras de procedimento para limitar
ou definir a natureza da colaboraccedilatildeo No que diz respeito a isso as regras
de procedimento podem tornar-se barreiras entre as organizaccedilotildees Ou
as organizaccedilotildees podem revisar interpretar ou ignorar as regras a fim de
obter uma colaboraccedilatildeo maior
Leituras relevantes para a questatildeo
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P 2007
Overcoming Barriers to Organizational Effectiveness and
Bureaucratic Red Tape A Multi- Method Study Public Performance
and Management Review 30(3) 371-400
ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
5 Qual eacute a loacutegica de coordenaccedilatildeo que leva agrave colaboraccedilatildeo
Pesquisas sobre redes enfatizam a importacircncia da confianccedila e da
reciprocidade e em menor escala da aquisiccedilatildeo de recursos como loacutegica
central de coordenaccedilatildeo Como discutido acima eacute difiacutecil desenvolver
confianccedila no momento de resposta a uma crise Como crises reais satildeo
raras os encarregados emergenciais tendem a construir relaccedilotildees virtuais
de experiecircncias como preacute-planejamentos e simulaccedilotildees mas esses natildeo
satildeo substitutivos perfeitos para um trabalho em conjunto de verdade
Enquanto a maior parte da pesquisa sobre redes foca nas
organizaccedilotildees cujo envolvimento na rede eacute voluntaacuterio as redes de
serviccedilo puacuteblico envolvem alguns atores com responsabilidades
designadas ou seja eles natildeo podem se retirar da rede caso sintam
que natildeo estatildeo tendo benefiacutecios Para respostas agraves crises o Sistema
Nacional de Resposta delega responsabilidades especiacuteficas a diferentes
agecircncias federais que por sua vez tecircm responsabilidade poliacutetica de
comprometer recursos para a resposta
Responsabilidade poliacutetica eacute uma relaccedilatildeo de colaboraccedilatildeo diferente
daquela baseada em confianccedila e reciprocidade ou em aquisiccedilatildeo de
recursos Por obrigaccedilatildeo o DOD ajuda a Fema Isto eacute o departamento
natildeo nutre expectativa de que conseguiraacute ganhar algo em troca Uma
loacutegica de coordenaccedilatildeo baseada em responsabilidade poliacutetica tem
implicaccedilotildees distintas Significa que dirigentes da agecircncia estatildeo mais
preocupados com o potencial para responsabilizaccedilatildeo poliacutetica do que com
a manutenccedilatildeo de boas relaccedilotildees com outros membros da rede Isso
geralmente obriga a agecircncia a tentar trabalhar com outros para evitar
ser vista como aquela que estaacute se esquivando das responsabilidades
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
99
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Mas se os dirigentes da agecircncia percebem que a resposta estaacute
falhando eles tecircm um grande incentivo para a) responsabilizar outros
membros da rede e b) separar-se da rede se acreditar que podem ser
mais eficazes com accedilotildees independentes Nota-se elementos desses
dois comportamentos na resposta do DOD durante o Katrina Em
audiecircncias no Congresso alguns membros da Fema culparam o
departamento por ser muito lento e burocraacutetico na hora de providenciar
auxiacutelio durante os estaacutegios iniciais do desastre O DOD em resposta
culpou a Fema de falhar em apresentar solicitaccedilotildees de ajuda detalhadas
e raacutepidas Quando os dirigentes do DOD decidiram que natildeo poderiam
confiar na agecircncia para fornecer orientaccedilatildeo apropriada eles se
engajaram fortemente por meio de accedilotildees independentes que
mostraram resposta ativa e agressiva mas natildeo sua plena colaboraccedilatildeo
Um fato que vale a pena discutir eacute se teria sido possiacutevel para o
departamento buscar resposta agressiva que fosse ao mesmo tempo
colaborativa Ou o julgamento impliacutecito do DOD estava correto (ou
seja que houve uma troca entre sua efetividade em responder ao
Katrina e o niacutevel de colaboraccedilatildeo no qual se engajaram)
O caso foca a relaccedilatildeo DOD-Fema mas tambeacutem eacute vaacutelido notar que a
falta de mecanismos de reciprocidade natildeo eacute limitada agrave colaboraccedilatildeo entre
agecircncias federais Esta falta tambeacutem se aplica a relaccedilotildees
intergovernamentais O niacutevel federal ajuda estados e municiacutepios porque
trata-se de uma responsabilidade poliacutetica e natildeo porque a instacircncia
espera receber algo em troca Estados e municiacutepios recebem bem o
auxiacutelio quando este traz recursos mas tecircm receio de perder o controle
sobre a resposta e de serem responsabilizados por uma falha
No caso do Katrina a governadora Blanco e sua equipe acreditavam
que a Casa Branca queria responsabilizar o Estado de Louisiana pela
resposta ineficaz Quando a Casa Branca tentou convencecirc-la a federalizar
a Guarda Nacional Blanco recusou Seu chefe de Gabinete disse que ldquofoi
uma proposta para permitir que o governo federal ganhasse os creacuteditos
pela superaccedilatildeo da trageacutedia no territoacuterio de Nova Orleansrdquo A proacutepria Blanco
culpou a Fema por atrasos no provimento de ocircnibus para evacuaccedilatildeo
Semanas apoacutes o Katrina preocupaccedilotildees em relaccedilatildeo agrave autonomia e
transferecircncia de culpa afetaram a relaccedilatildeo entre governo federal e estado
durante a resposta ao furacatildeo Wilma na Floacuterida Os funcionaacuterios do
estado que haviam assistido agrave resposta ao Katrina recusaram-se a aceitar
a autoridade do DHS ou a nomeaccedilatildeo de um diretor federal e nomearam
seu governador (o irmatildeo do entatildeo presidente dos EUA Jeb Bush) como
comandante do incidente para impedir que um agente federal tentasse
comandar a resposta
Em contrapartida eacute interessante olhar para os dois exemplos mais
surpreendentes de coordenaccedilatildeo positiva em larga escala durante o Katrina
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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1) O apoio massivo dado por outros estados a Louisiana Mississippi
e Alabama quase 50 mil homens da Guarda Nacional e quase 20 mil civis
foram ativados por meio de um acordo preestabelecido chamado Pacto
de Accedilatildeo em Gestatildeo de Emergecircncias Os estados fornecem apoio na
expectativa de que o ente auxiliado cobriraacute os custos de tal assistecircncia
e que ajuda similar seraacute fornecida caso o estado que estaacute auxiliando
enfrente algum tipo de emergecircncia O apoio eacute portanto regido por
normas de reciprocidade
2) Coordenaccedilatildeo da Guarda Nacional e forccedilas ativas tensotildees entre a
Casa Branca e a governadora Blanco sobre o papel da Guarda Nacional de
Louisiana foram resolvidas em grande parte porque o general Honoreacute e
o chefe da Guarda general Bennett C Landreneau tinham uma amizade
de longa data que estimulou um acordo de trabalho informal em relaccedilatildeo
ao uso das tropas Em seu depoimento no Senado Honoreacute assinalou
que ldquoa arte do comando eacute pegar a situaccedilatildeo como vocecirc a encontra e
esclarecer as pessoasrdquo ldquoE foi isso que eu e o general Landreneau
fizemos ao ficarmos na mesma barraca do lado de fora do Superdome
trabalhando juntos em colaboraccedilatildeo para atingir uma unidade de esforccedilo
natildeo atraveacutes de uma equipe natildeo por distacircncia mas sim da forma mais
pessoal que pode acontecer cara a cara e com decisotildees conjuntasrdquo
disse o general Honoreacute
Os dois exemplos de colaboraccedilatildeo demonstram os benefiacutecios da
reciprocidade e da existecircncia de relaccedilotildees anteriores mas tais condiccedilotildees
natildeo foram comuns durante a resposta ao Katrina e o caso menciona que
as mudanccedilas na poliacutetica poacutes-0911 comprometeram as possibilidades de
colaboraccedilatildeo intergovernamental Antes do Katrina a capacidade da Fema
foi severamente prejudicada resultando em relaccedilotildees fraacutegeis com
funcionaacuterios estaduais Apoacutes 0911 a agecircncia tornou-se parte do novo
DHS perdendo acesso direto agrave Casa Branca e algumas responsabilidades
essenciais Ela tambeacutem perdeu a responsabilidade de consolidar planos
emergenciais de resposta em um uacutenico plano coordenado Esse papel
era crucial jaacute que o Plano Nacional de Resposta incorporou novos
conceitos de gestatildeo de crises e estruturas como o Incidente de
Significacircncia Nacional e o Diretor Federal Essas eram alteraccedilotildees
evidentes referentes agrave poliacutetica anterior que confundia funccedilotildees e
responsabilidades durante a resposta ao Katrina
A Fema perdeu uma funccedilatildeo-chave ndash preparaccedilatildeo O desenho baacutesico
de um sistema de gestatildeo de crises ndash mitigaccedilatildeo de riscos preparaccedilatildeo
resposta e recuperaccedilatildeo ndash assume uma abordagem coerente e integrada
dessas funccedilotildees A perda da funccedilatildeo de preparaccedilatildeo limitou a habilidade
da agecircncia de influenciar a preparaccedilatildeo do estado e enfraqueceu as
relaccedilotildees com os encarregados estaduais As subvenccedilotildees de preparaccedilatildeo
tornaram-se responsabilidade do Departamento de Preparaccedilatildeo Local
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1111
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que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra
eventos terroristas do que para desastres naturais
A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de
construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia
solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal
de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em
2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais
especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que
previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por
cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi
suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-
chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes
do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de
viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na
debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram
consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados
estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores
como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu
Leituras relevantes para a questatildeo
MILWARD H Brinton and PROVAN Keith 2006 A Managerrsquos Guide to
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Orsquo LEARY Rosemary e BINGHAM Lisa B 2007 A Managerrsquos Guide to
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Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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FEAVER Peter D Armed Servants Agency Oversight and Civil Military
Relations Cambridge Mass Harvard University Press 2003
HUNTINGTON Samuel P The Soldier and the State The Theory and
Politics of Civil-Military Relations Cambridge Mass Belknap
Press 1957
PRIEST Dana The Mission Waging War and Keeping Peace with
Americarsquos Military New York WW Norton amp Company 2003
ROMZEK Barbara e IN G R A H A M Patricia Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253 2000
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1313
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Burocracia Excessiva
BOZEMAN Barry Bureaucracy and Red Tape Upper Saddle River NJ
Prentice Hall 2000
KAUFMAN Herbert Red Tape Its Origins Uses and Abuses
Washington DC Brookings Institute 1976
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P Overcoming
Barriers to Organizational Effectiveness and Bureaucratic Red Tape
A Multi- Method Study Public Performance and Management
Review 30(3) 371-400 2007
Redes e Colaboraccedilatildeo
KOPPENJAN Joop and KLIJN Hans-Erik Managing uncertainties in
networks A network approach to problem solving and decision
making New York NY Routledge 2004
MCGUIRE Michael Collaborative public management Assessing
what we know and how we know it Public Administration Review
66 (Ediccedilatildeo especial) 33-43 2006
MILWARD H Brinton and PROVAN Keith A Managerrsquos Guide to
Choosing and Using Collaborative Frameworks IBM Centro para
negoacutecios do governo 2006 http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsProvanReportpdf
O LEARY Rosemary and BINGHAM Lisa B A Managerrsquos Guide to
Resolving Conflicts in Collaborative Networks IBM Centro de
Negoacutecio para o governo 2007 http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsolearybinghamreportpdf
TRAINOR Joseph Searching for a System Multi-Organizational
Coordination in the September 11th World Trade Center Search
and Rescue Response DRC Preliminary Publication 343 Public
Entity Risk Institute 2004
WEAVER R Kent The Politics of Blame Avoidance Journal of Public
Policy 6 (4) 371ndash98 1986
Coordenaccedilatildeo durante o furacatildeo Katrina
BRINKLEY Douglas The Great Deluge Hurricane Katrina New
Orleans and the Mississippi Gulf Coast New York William
Morrow 2006
COMFORT Louise The Dynamics of Policy Learning Unpublished
paper
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1414
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
COOPER Christopher and Robert Block Disaster Hurricane Katrina
and the Failure of Homeland Security New York Times Books 2006
LEONARD Herman B e HOWITT Arnold M Katrina as Prelude
Preparing for and Responding to Katrina-Class Disturbances in the
United States Journal of Homeland Security and Emergency
Management 3(2) article 5 2006 Disponiacutevel em http
wwwbepresscomjhsemvol3iss25
MOYNIHAN Donald P From Forest Fires to Hurricane Katrina Case
Studies of Incident Command Systems Relatoacuterio para o Centro
IBM para Negoacutecios do governo 2007 http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsMoynihanKatrinapdf
US House of Representatives Select Bipartisan Committee to
Investigate the Preparation for and Response to Katrina A Failure
of Initiative Washington DC Government Printing Office 2006
US Senate Committee of Homeland Security and Government
Affairs Hurricane Katrina A Nation Still Unprepared Washington
DC Government Printing Office 2006
WHITE HOUSE The Federal Response to Hurricane Katrina Lessons
Learned Washington DC Government Printing Office 2006
Sistema Nacional de Resposta e Sistemas de Comando de Incidente
Link para o Sistema Nacional de Resposta httpwwwfemagov
emergencynrf
MOYNIHAN Donald P Combining Structural Forms in the Search for
Policy Tools Incident Command Systems in US Crisis
Management Governance 21 (2) 205-229 2008
Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1
1515
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
organizaccedilotildees podem criar e utilizar regras de procedimento para limitar
ou definir a natureza da colaboraccedilatildeo No que diz respeito a isso as regras
de procedimento podem tornar-se barreiras entre as organizaccedilotildees Ou
as organizaccedilotildees podem revisar interpretar ou ignorar as regras a fim de
obter uma colaboraccedilatildeo maior
Leituras relevantes para a questatildeo
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P 2007
Overcoming Barriers to Organizational Effectiveness and
Bureaucratic Red Tape A Multi- Method Study Public Performance
and Management Review 30(3) 371-400
ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253
5 Qual eacute a loacutegica de coordenaccedilatildeo que leva agrave colaboraccedilatildeo
Pesquisas sobre redes enfatizam a importacircncia da confianccedila e da
reciprocidade e em menor escala da aquisiccedilatildeo de recursos como loacutegica
central de coordenaccedilatildeo Como discutido acima eacute difiacutecil desenvolver
confianccedila no momento de resposta a uma crise Como crises reais satildeo
raras os encarregados emergenciais tendem a construir relaccedilotildees virtuais
de experiecircncias como preacute-planejamentos e simulaccedilotildees mas esses natildeo
satildeo substitutivos perfeitos para um trabalho em conjunto de verdade
Enquanto a maior parte da pesquisa sobre redes foca nas
organizaccedilotildees cujo envolvimento na rede eacute voluntaacuterio as redes de
serviccedilo puacuteblico envolvem alguns atores com responsabilidades
designadas ou seja eles natildeo podem se retirar da rede caso sintam
que natildeo estatildeo tendo benefiacutecios Para respostas agraves crises o Sistema
Nacional de Resposta delega responsabilidades especiacuteficas a diferentes
agecircncias federais que por sua vez tecircm responsabilidade poliacutetica de
comprometer recursos para a resposta
Responsabilidade poliacutetica eacute uma relaccedilatildeo de colaboraccedilatildeo diferente
daquela baseada em confianccedila e reciprocidade ou em aquisiccedilatildeo de
recursos Por obrigaccedilatildeo o DOD ajuda a Fema Isto eacute o departamento
natildeo nutre expectativa de que conseguiraacute ganhar algo em troca Uma
loacutegica de coordenaccedilatildeo baseada em responsabilidade poliacutetica tem
implicaccedilotildees distintas Significa que dirigentes da agecircncia estatildeo mais
preocupados com o potencial para responsabilizaccedilatildeo poliacutetica do que com
a manutenccedilatildeo de boas relaccedilotildees com outros membros da rede Isso
geralmente obriga a agecircncia a tentar trabalhar com outros para evitar
ser vista como aquela que estaacute se esquivando das responsabilidades
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
99
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Mas se os dirigentes da agecircncia percebem que a resposta estaacute
falhando eles tecircm um grande incentivo para a) responsabilizar outros
membros da rede e b) separar-se da rede se acreditar que podem ser
mais eficazes com accedilotildees independentes Nota-se elementos desses
dois comportamentos na resposta do DOD durante o Katrina Em
audiecircncias no Congresso alguns membros da Fema culparam o
departamento por ser muito lento e burocraacutetico na hora de providenciar
auxiacutelio durante os estaacutegios iniciais do desastre O DOD em resposta
culpou a Fema de falhar em apresentar solicitaccedilotildees de ajuda detalhadas
e raacutepidas Quando os dirigentes do DOD decidiram que natildeo poderiam
confiar na agecircncia para fornecer orientaccedilatildeo apropriada eles se
engajaram fortemente por meio de accedilotildees independentes que
mostraram resposta ativa e agressiva mas natildeo sua plena colaboraccedilatildeo
Um fato que vale a pena discutir eacute se teria sido possiacutevel para o
departamento buscar resposta agressiva que fosse ao mesmo tempo
colaborativa Ou o julgamento impliacutecito do DOD estava correto (ou
seja que houve uma troca entre sua efetividade em responder ao
Katrina e o niacutevel de colaboraccedilatildeo no qual se engajaram)
O caso foca a relaccedilatildeo DOD-Fema mas tambeacutem eacute vaacutelido notar que a
falta de mecanismos de reciprocidade natildeo eacute limitada agrave colaboraccedilatildeo entre
agecircncias federais Esta falta tambeacutem se aplica a relaccedilotildees
intergovernamentais O niacutevel federal ajuda estados e municiacutepios porque
trata-se de uma responsabilidade poliacutetica e natildeo porque a instacircncia
espera receber algo em troca Estados e municiacutepios recebem bem o
auxiacutelio quando este traz recursos mas tecircm receio de perder o controle
sobre a resposta e de serem responsabilizados por uma falha
No caso do Katrina a governadora Blanco e sua equipe acreditavam
que a Casa Branca queria responsabilizar o Estado de Louisiana pela
resposta ineficaz Quando a Casa Branca tentou convencecirc-la a federalizar
a Guarda Nacional Blanco recusou Seu chefe de Gabinete disse que ldquofoi
uma proposta para permitir que o governo federal ganhasse os creacuteditos
pela superaccedilatildeo da trageacutedia no territoacuterio de Nova Orleansrdquo A proacutepria Blanco
culpou a Fema por atrasos no provimento de ocircnibus para evacuaccedilatildeo
Semanas apoacutes o Katrina preocupaccedilotildees em relaccedilatildeo agrave autonomia e
transferecircncia de culpa afetaram a relaccedilatildeo entre governo federal e estado
durante a resposta ao furacatildeo Wilma na Floacuterida Os funcionaacuterios do
estado que haviam assistido agrave resposta ao Katrina recusaram-se a aceitar
a autoridade do DHS ou a nomeaccedilatildeo de um diretor federal e nomearam
seu governador (o irmatildeo do entatildeo presidente dos EUA Jeb Bush) como
comandante do incidente para impedir que um agente federal tentasse
comandar a resposta
Em contrapartida eacute interessante olhar para os dois exemplos mais
surpreendentes de coordenaccedilatildeo positiva em larga escala durante o Katrina
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1010
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1) O apoio massivo dado por outros estados a Louisiana Mississippi
e Alabama quase 50 mil homens da Guarda Nacional e quase 20 mil civis
foram ativados por meio de um acordo preestabelecido chamado Pacto
de Accedilatildeo em Gestatildeo de Emergecircncias Os estados fornecem apoio na
expectativa de que o ente auxiliado cobriraacute os custos de tal assistecircncia
e que ajuda similar seraacute fornecida caso o estado que estaacute auxiliando
enfrente algum tipo de emergecircncia O apoio eacute portanto regido por
normas de reciprocidade
2) Coordenaccedilatildeo da Guarda Nacional e forccedilas ativas tensotildees entre a
Casa Branca e a governadora Blanco sobre o papel da Guarda Nacional de
Louisiana foram resolvidas em grande parte porque o general Honoreacute e
o chefe da Guarda general Bennett C Landreneau tinham uma amizade
de longa data que estimulou um acordo de trabalho informal em relaccedilatildeo
ao uso das tropas Em seu depoimento no Senado Honoreacute assinalou
que ldquoa arte do comando eacute pegar a situaccedilatildeo como vocecirc a encontra e
esclarecer as pessoasrdquo ldquoE foi isso que eu e o general Landreneau
fizemos ao ficarmos na mesma barraca do lado de fora do Superdome
trabalhando juntos em colaboraccedilatildeo para atingir uma unidade de esforccedilo
natildeo atraveacutes de uma equipe natildeo por distacircncia mas sim da forma mais
pessoal que pode acontecer cara a cara e com decisotildees conjuntasrdquo
disse o general Honoreacute
Os dois exemplos de colaboraccedilatildeo demonstram os benefiacutecios da
reciprocidade e da existecircncia de relaccedilotildees anteriores mas tais condiccedilotildees
natildeo foram comuns durante a resposta ao Katrina e o caso menciona que
as mudanccedilas na poliacutetica poacutes-0911 comprometeram as possibilidades de
colaboraccedilatildeo intergovernamental Antes do Katrina a capacidade da Fema
foi severamente prejudicada resultando em relaccedilotildees fraacutegeis com
funcionaacuterios estaduais Apoacutes 0911 a agecircncia tornou-se parte do novo
DHS perdendo acesso direto agrave Casa Branca e algumas responsabilidades
essenciais Ela tambeacutem perdeu a responsabilidade de consolidar planos
emergenciais de resposta em um uacutenico plano coordenado Esse papel
era crucial jaacute que o Plano Nacional de Resposta incorporou novos
conceitos de gestatildeo de crises e estruturas como o Incidente de
Significacircncia Nacional e o Diretor Federal Essas eram alteraccedilotildees
evidentes referentes agrave poliacutetica anterior que confundia funccedilotildees e
responsabilidades durante a resposta ao Katrina
A Fema perdeu uma funccedilatildeo-chave ndash preparaccedilatildeo O desenho baacutesico
de um sistema de gestatildeo de crises ndash mitigaccedilatildeo de riscos preparaccedilatildeo
resposta e recuperaccedilatildeo ndash assume uma abordagem coerente e integrada
dessas funccedilotildees A perda da funccedilatildeo de preparaccedilatildeo limitou a habilidade
da agecircncia de influenciar a preparaccedilatildeo do estado e enfraqueceu as
relaccedilotildees com os encarregados estaduais As subvenccedilotildees de preparaccedilatildeo
tornaram-se responsabilidade do Departamento de Preparaccedilatildeo Local
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1111
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra
eventos terroristas do que para desastres naturais
A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de
construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia
solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal
de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em
2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais
especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que
previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por
cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi
suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-
chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes
do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de
viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na
debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram
consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados
estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores
como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu
Leituras relevantes para a questatildeo
MILWARD H Brinton and PROVAN Keith 2006 A Managerrsquos Guide to
Choosing and Using Collaborative Frameworks Centro IBM para
Negoacutecios do Governo 2006 Disponiacutevel em http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsProvanReportpdf
Orsquo LEARY Rosemary e BINGHAM Lisa B 2007 A Managerrsquos Guide to
Resolving Conflicts in Collaborative Networks Centro IBM para
Negoacutecios do Governo Disponiacutevel em http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsolearybinghamreportpdf
WEAVER R Kent The Politics of Blame Avoidance Journal of Public
Policy 6 (4) 371ndash98 1986
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1212
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Bibliografia
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TRAINOR Joseph Searching for a System Multi-Organizational
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and Rescue Response DRC Preliminary Publication 343 Public
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Coordenaccedilatildeo durante o furacatildeo Katrina
BRINKLEY Douglas The Great Deluge Hurricane Katrina New
Orleans and the Mississippi Gulf Coast New York William
Morrow 2006
COMFORT Louise The Dynamics of Policy Learning Unpublished
paper
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1414
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COOPER Christopher and Robert Block Disaster Hurricane Katrina
and the Failure of Homeland Security New York Times Books 2006
LEONARD Herman B e HOWITT Arnold M Katrina as Prelude
Preparing for and Responding to Katrina-Class Disturbances in the
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MOYNIHAN Donald P From Forest Fires to Hurricane Katrina Case
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Sistema Nacional de Resposta e Sistemas de Comando de Incidente
Link para o Sistema Nacional de Resposta httpwwwfemagov
emergencynrf
MOYNIHAN Donald P Combining Structural Forms in the Search for
Policy Tools Incident Command Systems in US Crisis
Management Governance 21 (2) 205-229 2008
Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1
1515
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Mas se os dirigentes da agecircncia percebem que a resposta estaacute
falhando eles tecircm um grande incentivo para a) responsabilizar outros
membros da rede e b) separar-se da rede se acreditar que podem ser
mais eficazes com accedilotildees independentes Nota-se elementos desses
dois comportamentos na resposta do DOD durante o Katrina Em
audiecircncias no Congresso alguns membros da Fema culparam o
departamento por ser muito lento e burocraacutetico na hora de providenciar
auxiacutelio durante os estaacutegios iniciais do desastre O DOD em resposta
culpou a Fema de falhar em apresentar solicitaccedilotildees de ajuda detalhadas
e raacutepidas Quando os dirigentes do DOD decidiram que natildeo poderiam
confiar na agecircncia para fornecer orientaccedilatildeo apropriada eles se
engajaram fortemente por meio de accedilotildees independentes que
mostraram resposta ativa e agressiva mas natildeo sua plena colaboraccedilatildeo
Um fato que vale a pena discutir eacute se teria sido possiacutevel para o
departamento buscar resposta agressiva que fosse ao mesmo tempo
colaborativa Ou o julgamento impliacutecito do DOD estava correto (ou
seja que houve uma troca entre sua efetividade em responder ao
Katrina e o niacutevel de colaboraccedilatildeo no qual se engajaram)
O caso foca a relaccedilatildeo DOD-Fema mas tambeacutem eacute vaacutelido notar que a
falta de mecanismos de reciprocidade natildeo eacute limitada agrave colaboraccedilatildeo entre
agecircncias federais Esta falta tambeacutem se aplica a relaccedilotildees
intergovernamentais O niacutevel federal ajuda estados e municiacutepios porque
trata-se de uma responsabilidade poliacutetica e natildeo porque a instacircncia
espera receber algo em troca Estados e municiacutepios recebem bem o
auxiacutelio quando este traz recursos mas tecircm receio de perder o controle
sobre a resposta e de serem responsabilizados por uma falha
No caso do Katrina a governadora Blanco e sua equipe acreditavam
que a Casa Branca queria responsabilizar o Estado de Louisiana pela
resposta ineficaz Quando a Casa Branca tentou convencecirc-la a federalizar
a Guarda Nacional Blanco recusou Seu chefe de Gabinete disse que ldquofoi
uma proposta para permitir que o governo federal ganhasse os creacuteditos
pela superaccedilatildeo da trageacutedia no territoacuterio de Nova Orleansrdquo A proacutepria Blanco
culpou a Fema por atrasos no provimento de ocircnibus para evacuaccedilatildeo
Semanas apoacutes o Katrina preocupaccedilotildees em relaccedilatildeo agrave autonomia e
transferecircncia de culpa afetaram a relaccedilatildeo entre governo federal e estado
durante a resposta ao furacatildeo Wilma na Floacuterida Os funcionaacuterios do
estado que haviam assistido agrave resposta ao Katrina recusaram-se a aceitar
a autoridade do DHS ou a nomeaccedilatildeo de um diretor federal e nomearam
seu governador (o irmatildeo do entatildeo presidente dos EUA Jeb Bush) como
comandante do incidente para impedir que um agente federal tentasse
comandar a resposta
Em contrapartida eacute interessante olhar para os dois exemplos mais
surpreendentes de coordenaccedilatildeo positiva em larga escala durante o Katrina
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1010
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1) O apoio massivo dado por outros estados a Louisiana Mississippi
e Alabama quase 50 mil homens da Guarda Nacional e quase 20 mil civis
foram ativados por meio de um acordo preestabelecido chamado Pacto
de Accedilatildeo em Gestatildeo de Emergecircncias Os estados fornecem apoio na
expectativa de que o ente auxiliado cobriraacute os custos de tal assistecircncia
e que ajuda similar seraacute fornecida caso o estado que estaacute auxiliando
enfrente algum tipo de emergecircncia O apoio eacute portanto regido por
normas de reciprocidade
2) Coordenaccedilatildeo da Guarda Nacional e forccedilas ativas tensotildees entre a
Casa Branca e a governadora Blanco sobre o papel da Guarda Nacional de
Louisiana foram resolvidas em grande parte porque o general Honoreacute e
o chefe da Guarda general Bennett C Landreneau tinham uma amizade
de longa data que estimulou um acordo de trabalho informal em relaccedilatildeo
ao uso das tropas Em seu depoimento no Senado Honoreacute assinalou
que ldquoa arte do comando eacute pegar a situaccedilatildeo como vocecirc a encontra e
esclarecer as pessoasrdquo ldquoE foi isso que eu e o general Landreneau
fizemos ao ficarmos na mesma barraca do lado de fora do Superdome
trabalhando juntos em colaboraccedilatildeo para atingir uma unidade de esforccedilo
natildeo atraveacutes de uma equipe natildeo por distacircncia mas sim da forma mais
pessoal que pode acontecer cara a cara e com decisotildees conjuntasrdquo
disse o general Honoreacute
Os dois exemplos de colaboraccedilatildeo demonstram os benefiacutecios da
reciprocidade e da existecircncia de relaccedilotildees anteriores mas tais condiccedilotildees
natildeo foram comuns durante a resposta ao Katrina e o caso menciona que
as mudanccedilas na poliacutetica poacutes-0911 comprometeram as possibilidades de
colaboraccedilatildeo intergovernamental Antes do Katrina a capacidade da Fema
foi severamente prejudicada resultando em relaccedilotildees fraacutegeis com
funcionaacuterios estaduais Apoacutes 0911 a agecircncia tornou-se parte do novo
DHS perdendo acesso direto agrave Casa Branca e algumas responsabilidades
essenciais Ela tambeacutem perdeu a responsabilidade de consolidar planos
emergenciais de resposta em um uacutenico plano coordenado Esse papel
era crucial jaacute que o Plano Nacional de Resposta incorporou novos
conceitos de gestatildeo de crises e estruturas como o Incidente de
Significacircncia Nacional e o Diretor Federal Essas eram alteraccedilotildees
evidentes referentes agrave poliacutetica anterior que confundia funccedilotildees e
responsabilidades durante a resposta ao Katrina
A Fema perdeu uma funccedilatildeo-chave ndash preparaccedilatildeo O desenho baacutesico
de um sistema de gestatildeo de crises ndash mitigaccedilatildeo de riscos preparaccedilatildeo
resposta e recuperaccedilatildeo ndash assume uma abordagem coerente e integrada
dessas funccedilotildees A perda da funccedilatildeo de preparaccedilatildeo limitou a habilidade
da agecircncia de influenciar a preparaccedilatildeo do estado e enfraqueceu as
relaccedilotildees com os encarregados estaduais As subvenccedilotildees de preparaccedilatildeo
tornaram-se responsabilidade do Departamento de Preparaccedilatildeo Local
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra
eventos terroristas do que para desastres naturais
A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de
construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia
solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal
de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em
2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais
especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que
previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por
cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi
suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-
chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes
do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de
viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na
debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram
consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados
estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores
como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu
Leituras relevantes para a questatildeo
MILWARD H Brinton and PROVAN Keith 2006 A Managerrsquos Guide to
Choosing and Using Collaborative Frameworks Centro IBM para
Negoacutecios do Governo 2006 Disponiacutevel em http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsProvanReportpdf
Orsquo LEARY Rosemary e BINGHAM Lisa B 2007 A Managerrsquos Guide to
Resolving Conflicts in Collaborative Networks Centro IBM para
Negoacutecios do Governo Disponiacutevel em http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsolearybinghamreportpdf
WEAVER R Kent The Politics of Blame Avoidance Journal of Public
Policy 6 (4) 371ndash98 1986
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1212
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
Bibliografia
Cultura organizacional
BAN Carolyn How Do Public Managers Manage Bureaucratic
Constraints Organizational Culture and the Potential for Reform
San Francisco CA Jossey-Bass 1995
KHADEMIAN Anne M Working with Culture The Way the Job Gets
Done in Public Programs Washington DC Congressional
Quarterly Press 2002
SCHEIN Edgar H Organizational Culture and Leadership 2ordf Ed San
Francisco CA Jossey-Bass 1992
WEICK Karl E Making Sense of the Organization Oxford UK
Blackwell Ltd 2001
Cultura Militar
BARNETT Thomas PM The Pentagonrsquos New Map War and Peace in
the Twenty-First Century New York GP Putnamrsquos Sons 2004
BUILDER Carl H The Masks of War American Military Styles in
Strategy and Analysis Baltimore MD Johns Hopkins University
Press 1989
DUNIVIN Karen O Military culture Change and Continuity Armed
Forces and Society 20(4) 531-547 1994
FEAVER Peter D Armed Servants Agency Oversight and Civil Military
Relations Cambridge Mass Harvard University Press 2003
HUNTINGTON Samuel P The Soldier and the State The Theory and
Politics of Civil-Military Relations Cambridge Mass Belknap
Press 1957
PRIEST Dana The Mission Waging War and Keeping Peace with
Americarsquos Military New York WW Norton amp Company 2003
ROMZEK Barbara e IN G R A H A M Patricia Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253 2000
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1313
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Burocracia Excessiva
BOZEMAN Barry Bureaucracy and Red Tape Upper Saddle River NJ
Prentice Hall 2000
KAUFMAN Herbert Red Tape Its Origins Uses and Abuses
Washington DC Brookings Institute 1976
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P Overcoming
Barriers to Organizational Effectiveness and Bureaucratic Red Tape
A Multi- Method Study Public Performance and Management
Review 30(3) 371-400 2007
Redes e Colaboraccedilatildeo
KOPPENJAN Joop and KLIJN Hans-Erik Managing uncertainties in
networks A network approach to problem solving and decision
making New York NY Routledge 2004
MCGUIRE Michael Collaborative public management Assessing
what we know and how we know it Public Administration Review
66 (Ediccedilatildeo especial) 33-43 2006
MILWARD H Brinton and PROVAN Keith A Managerrsquos Guide to
Choosing and Using Collaborative Frameworks IBM Centro para
negoacutecios do governo 2006 http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsProvanReportpdf
O LEARY Rosemary and BINGHAM Lisa B A Managerrsquos Guide to
Resolving Conflicts in Collaborative Networks IBM Centro de
Negoacutecio para o governo 2007 http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsolearybinghamreportpdf
TRAINOR Joseph Searching for a System Multi-Organizational
Coordination in the September 11th World Trade Center Search
and Rescue Response DRC Preliminary Publication 343 Public
Entity Risk Institute 2004
WEAVER R Kent The Politics of Blame Avoidance Journal of Public
Policy 6 (4) 371ndash98 1986
Coordenaccedilatildeo durante o furacatildeo Katrina
BRINKLEY Douglas The Great Deluge Hurricane Katrina New
Orleans and the Mississippi Gulf Coast New York William
Morrow 2006
COMFORT Louise The Dynamics of Policy Learning Unpublished
paper
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1414
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COOPER Christopher and Robert Block Disaster Hurricane Katrina
and the Failure of Homeland Security New York Times Books 2006
LEONARD Herman B e HOWITT Arnold M Katrina as Prelude
Preparing for and Responding to Katrina-Class Disturbances in the
United States Journal of Homeland Security and Emergency
Management 3(2) article 5 2006 Disponiacutevel em http
wwwbepresscomjhsemvol3iss25
MOYNIHAN Donald P From Forest Fires to Hurricane Katrina Case
Studies of Incident Command Systems Relatoacuterio para o Centro
IBM para Negoacutecios do governo 2007 http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsMoynihanKatrinapdf
US House of Representatives Select Bipartisan Committee to
Investigate the Preparation for and Response to Katrina A Failure
of Initiative Washington DC Government Printing Office 2006
US Senate Committee of Homeland Security and Government
Affairs Hurricane Katrina A Nation Still Unprepared Washington
DC Government Printing Office 2006
WHITE HOUSE The Federal Response to Hurricane Katrina Lessons
Learned Washington DC Government Printing Office 2006
Sistema Nacional de Resposta e Sistemas de Comando de Incidente
Link para o Sistema Nacional de Resposta httpwwwfemagov
emergencynrf
MOYNIHAN Donald P Combining Structural Forms in the Search for
Policy Tools Incident Command Systems in US Crisis
Management Governance 21 (2) 205-229 2008
Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1
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1) O apoio massivo dado por outros estados a Louisiana Mississippi
e Alabama quase 50 mil homens da Guarda Nacional e quase 20 mil civis
foram ativados por meio de um acordo preestabelecido chamado Pacto
de Accedilatildeo em Gestatildeo de Emergecircncias Os estados fornecem apoio na
expectativa de que o ente auxiliado cobriraacute os custos de tal assistecircncia
e que ajuda similar seraacute fornecida caso o estado que estaacute auxiliando
enfrente algum tipo de emergecircncia O apoio eacute portanto regido por
normas de reciprocidade
2) Coordenaccedilatildeo da Guarda Nacional e forccedilas ativas tensotildees entre a
Casa Branca e a governadora Blanco sobre o papel da Guarda Nacional de
Louisiana foram resolvidas em grande parte porque o general Honoreacute e
o chefe da Guarda general Bennett C Landreneau tinham uma amizade
de longa data que estimulou um acordo de trabalho informal em relaccedilatildeo
ao uso das tropas Em seu depoimento no Senado Honoreacute assinalou
que ldquoa arte do comando eacute pegar a situaccedilatildeo como vocecirc a encontra e
esclarecer as pessoasrdquo ldquoE foi isso que eu e o general Landreneau
fizemos ao ficarmos na mesma barraca do lado de fora do Superdome
trabalhando juntos em colaboraccedilatildeo para atingir uma unidade de esforccedilo
natildeo atraveacutes de uma equipe natildeo por distacircncia mas sim da forma mais
pessoal que pode acontecer cara a cara e com decisotildees conjuntasrdquo
disse o general Honoreacute
Os dois exemplos de colaboraccedilatildeo demonstram os benefiacutecios da
reciprocidade e da existecircncia de relaccedilotildees anteriores mas tais condiccedilotildees
natildeo foram comuns durante a resposta ao Katrina e o caso menciona que
as mudanccedilas na poliacutetica poacutes-0911 comprometeram as possibilidades de
colaboraccedilatildeo intergovernamental Antes do Katrina a capacidade da Fema
foi severamente prejudicada resultando em relaccedilotildees fraacutegeis com
funcionaacuterios estaduais Apoacutes 0911 a agecircncia tornou-se parte do novo
DHS perdendo acesso direto agrave Casa Branca e algumas responsabilidades
essenciais Ela tambeacutem perdeu a responsabilidade de consolidar planos
emergenciais de resposta em um uacutenico plano coordenado Esse papel
era crucial jaacute que o Plano Nacional de Resposta incorporou novos
conceitos de gestatildeo de crises e estruturas como o Incidente de
Significacircncia Nacional e o Diretor Federal Essas eram alteraccedilotildees
evidentes referentes agrave poliacutetica anterior que confundia funccedilotildees e
responsabilidades durante a resposta ao Katrina
A Fema perdeu uma funccedilatildeo-chave ndash preparaccedilatildeo O desenho baacutesico
de um sistema de gestatildeo de crises ndash mitigaccedilatildeo de riscos preparaccedilatildeo
resposta e recuperaccedilatildeo ndash assume uma abordagem coerente e integrada
dessas funccedilotildees A perda da funccedilatildeo de preparaccedilatildeo limitou a habilidade
da agecircncia de influenciar a preparaccedilatildeo do estado e enfraqueceu as
relaccedilotildees com os encarregados estaduais As subvenccedilotildees de preparaccedilatildeo
tornaram-se responsabilidade do Departamento de Preparaccedilatildeo Local
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra
eventos terroristas do que para desastres naturais
A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de
construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia
solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal
de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em
2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais
especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que
previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por
cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi
suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-
chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes
do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de
viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na
debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram
consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados
estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores
como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu
Leituras relevantes para a questatildeo
MILWARD H Brinton and PROVAN Keith 2006 A Managerrsquos Guide to
Choosing and Using Collaborative Frameworks Centro IBM para
Negoacutecios do Governo 2006 Disponiacutevel em http
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Orsquo LEARY Rosemary e BINGHAM Lisa B 2007 A Managerrsquos Guide to
Resolving Conflicts in Collaborative Networks Centro IBM para
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WEAVER R Kent The Politics of Blame Avoidance Journal of Public
Policy 6 (4) 371ndash98 1986
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Bibliografia
Cultura organizacional
BAN Carolyn How Do Public Managers Manage Bureaucratic
Constraints Organizational Culture and the Potential for Reform
San Francisco CA Jossey-Bass 1995
KHADEMIAN Anne M Working with Culture The Way the Job Gets
Done in Public Programs Washington DC Congressional
Quarterly Press 2002
SCHEIN Edgar H Organizational Culture and Leadership 2ordf Ed San
Francisco CA Jossey-Bass 1992
WEICK Karl E Making Sense of the Organization Oxford UK
Blackwell Ltd 2001
Cultura Militar
BARNETT Thomas PM The Pentagonrsquos New Map War and Peace in
the Twenty-First Century New York GP Putnamrsquos Sons 2004
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Strategy and Analysis Baltimore MD Johns Hopkins University
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DUNIVIN Karen O Military culture Change and Continuity Armed
Forces and Society 20(4) 531-547 1994
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Relations Cambridge Mass Harvard University Press 2003
HUNTINGTON Samuel P The Soldier and the State The Theory and
Politics of Civil-Military Relations Cambridge Mass Belknap
Press 1957
PRIEST Dana The Mission Waging War and Keeping Peace with
Americarsquos Military New York WW Norton amp Company 2003
ROMZEK Barbara e IN G R A H A M Patricia Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253 2000
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Burocracia Excessiva
BOZEMAN Barry Bureaucracy and Red Tape Upper Saddle River NJ
Prentice Hall 2000
KAUFMAN Herbert Red Tape Its Origins Uses and Abuses
Washington DC Brookings Institute 1976
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P Overcoming
Barriers to Organizational Effectiveness and Bureaucratic Red Tape
A Multi- Method Study Public Performance and Management
Review 30(3) 371-400 2007
Redes e Colaboraccedilatildeo
KOPPENJAN Joop and KLIJN Hans-Erik Managing uncertainties in
networks A network approach to problem solving and decision
making New York NY Routledge 2004
MCGUIRE Michael Collaborative public management Assessing
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Coordination in the September 11th World Trade Center Search
and Rescue Response DRC Preliminary Publication 343 Public
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BRINKLEY Douglas The Great Deluge Hurricane Katrina New
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MOYNIHAN Donald P From Forest Fires to Hurricane Katrina Case
Studies of Incident Command Systems Relatoacuterio para o Centro
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Investigate the Preparation for and Response to Katrina A Failure
of Initiative Washington DC Government Printing Office 2006
US Senate Committee of Homeland Security and Government
Affairs Hurricane Katrina A Nation Still Unprepared Washington
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WHITE HOUSE The Federal Response to Hurricane Katrina Lessons
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MOYNIHAN Donald P Combining Structural Forms in the Search for
Policy Tools Incident Command Systems in US Crisis
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Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1
1515
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que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra
eventos terroristas do que para desastres naturais
A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de
construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia
solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal
de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em
2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais
especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que
previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por
cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi
suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-
chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes
do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de
viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na
debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram
consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados
estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores
como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu
Leituras relevantes para a questatildeo
MILWARD H Brinton and PROVAN Keith 2006 A Managerrsquos Guide to
Choosing and Using Collaborative Frameworks Centro IBM para
Negoacutecios do Governo 2006 Disponiacutevel em http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsProvanReportpdf
Orsquo LEARY Rosemary e BINGHAM Lisa B 2007 A Managerrsquos Guide to
Resolving Conflicts in Collaborative Networks Centro IBM para
Negoacutecios do Governo Disponiacutevel em http
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WEAVER R Kent The Politics of Blame Avoidance Journal of Public
Policy 6 (4) 371ndash98 1986
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1212
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Bibliografia
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San Francisco CA Jossey-Bass 1995
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Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
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BOZEMAN Barry Bureaucracy and Red Tape Upper Saddle River NJ
Prentice Hall 2000
KAUFMAN Herbert Red Tape Its Origins Uses and Abuses
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PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P Overcoming
Barriers to Organizational Effectiveness and Bureaucratic Red Tape
A Multi- Method Study Public Performance and Management
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Redes e Colaboraccedilatildeo
KOPPENJAN Joop and KLIJN Hans-Erik Managing uncertainties in
networks A network approach to problem solving and decision
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66 (Ediccedilatildeo especial) 33-43 2006
MILWARD H Brinton and PROVAN Keith A Managerrsquos Guide to
Choosing and Using Collaborative Frameworks IBM Centro para
negoacutecios do governo 2006 http
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O LEARY Rosemary and BINGHAM Lisa B A Managerrsquos Guide to
Resolving Conflicts in Collaborative Networks IBM Centro de
Negoacutecio para o governo 2007 http
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TRAINOR Joseph Searching for a System Multi-Organizational
Coordination in the September 11th World Trade Center Search
and Rescue Response DRC Preliminary Publication 343 Public
Entity Risk Institute 2004
WEAVER R Kent The Politics of Blame Avoidance Journal of Public
Policy 6 (4) 371ndash98 1986
Coordenaccedilatildeo durante o furacatildeo Katrina
BRINKLEY Douglas The Great Deluge Hurricane Katrina New
Orleans and the Mississippi Gulf Coast New York William
Morrow 2006
COMFORT Louise The Dynamics of Policy Learning Unpublished
paper
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1414
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and the Failure of Homeland Security New York Times Books 2006
LEONARD Herman B e HOWITT Arnold M Katrina as Prelude
Preparing for and Responding to Katrina-Class Disturbances in the
United States Journal of Homeland Security and Emergency
Management 3(2) article 5 2006 Disponiacutevel em http
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MOYNIHAN Donald P From Forest Fires to Hurricane Katrina Case
Studies of Incident Command Systems Relatoacuterio para o Centro
IBM para Negoacutecios do governo 2007 http
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US House of Representatives Select Bipartisan Committee to
Investigate the Preparation for and Response to Katrina A Failure
of Initiative Washington DC Government Printing Office 2006
US Senate Committee of Homeland Security and Government
Affairs Hurricane Katrina A Nation Still Unprepared Washington
DC Government Printing Office 2006
WHITE HOUSE The Federal Response to Hurricane Katrina Lessons
Learned Washington DC Government Printing Office 2006
Sistema Nacional de Resposta e Sistemas de Comando de Incidente
Link para o Sistema Nacional de Resposta httpwwwfemagov
emergencynrf
MOYNIHAN Donald P Combining Structural Forms in the Search for
Policy Tools Incident Command Systems in US Crisis
Management Governance 21 (2) 205-229 2008
Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Bibliografia
Cultura organizacional
BAN Carolyn How Do Public Managers Manage Bureaucratic
Constraints Organizational Culture and the Potential for Reform
San Francisco CA Jossey-Bass 1995
KHADEMIAN Anne M Working with Culture The Way the Job Gets
Done in Public Programs Washington DC Congressional
Quarterly Press 2002
SCHEIN Edgar H Organizational Culture and Leadership 2ordf Ed San
Francisco CA Jossey-Bass 1992
WEICK Karl E Making Sense of the Organization Oxford UK
Blackwell Ltd 2001
Cultura Militar
BARNETT Thomas PM The Pentagonrsquos New Map War and Peace in
the Twenty-First Century New York GP Putnamrsquos Sons 2004
BUILDER Carl H The Masks of War American Military Styles in
Strategy and Analysis Baltimore MD Johns Hopkins University
Press 1989
DUNIVIN Karen O Military culture Change and Continuity Armed
Forces and Society 20(4) 531-547 1994
FEAVER Peter D Armed Servants Agency Oversight and Civil Military
Relations Cambridge Mass Harvard University Press 2003
HUNTINGTON Samuel P The Soldier and the State The Theory and
Politics of Civil-Military Relations Cambridge Mass Belknap
Press 1957
PRIEST Dana The Mission Waging War and Keeping Peace with
Americarsquos Military New York WW Norton amp Company 2003
ROMZEK Barbara e IN G R A H A M Patricia Cross Pressures of
Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown
Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253 2000
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1313
111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Burocracia Excessiva
BOZEMAN Barry Bureaucracy and Red Tape Upper Saddle River NJ
Prentice Hall 2000
KAUFMAN Herbert Red Tape Its Origins Uses and Abuses
Washington DC Brookings Institute 1976
PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P Overcoming
Barriers to Organizational Effectiveness and Bureaucratic Red Tape
A Multi- Method Study Public Performance and Management
Review 30(3) 371-400 2007
Redes e Colaboraccedilatildeo
KOPPENJAN Joop and KLIJN Hans-Erik Managing uncertainties in
networks A network approach to problem solving and decision
making New York NY Routledge 2004
MCGUIRE Michael Collaborative public management Assessing
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66 (Ediccedilatildeo especial) 33-43 2006
MILWARD H Brinton and PROVAN Keith A Managerrsquos Guide to
Choosing and Using Collaborative Frameworks IBM Centro para
negoacutecios do governo 2006 http
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Resolving Conflicts in Collaborative Networks IBM Centro de
Negoacutecio para o governo 2007 http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsolearybinghamreportpdf
TRAINOR Joseph Searching for a System Multi-Organizational
Coordination in the September 11th World Trade Center Search
and Rescue Response DRC Preliminary Publication 343 Public
Entity Risk Institute 2004
WEAVER R Kent The Politics of Blame Avoidance Journal of Public
Policy 6 (4) 371ndash98 1986
Coordenaccedilatildeo durante o furacatildeo Katrina
BRINKLEY Douglas The Great Deluge Hurricane Katrina New
Orleans and the Mississippi Gulf Coast New York William
Morrow 2006
COMFORT Louise The Dynamics of Policy Learning Unpublished
paper
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1414
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
COOPER Christopher and Robert Block Disaster Hurricane Katrina
and the Failure of Homeland Security New York Times Books 2006
LEONARD Herman B e HOWITT Arnold M Katrina as Prelude
Preparing for and Responding to Katrina-Class Disturbances in the
United States Journal of Homeland Security and Emergency
Management 3(2) article 5 2006 Disponiacutevel em http
wwwbepresscomjhsemvol3iss25
MOYNIHAN Donald P From Forest Fires to Hurricane Katrina Case
Studies of Incident Command Systems Relatoacuterio para o Centro
IBM para Negoacutecios do governo 2007 http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsMoynihanKatrinapdf
US House of Representatives Select Bipartisan Committee to
Investigate the Preparation for and Response to Katrina A Failure
of Initiative Washington DC Government Printing Office 2006
US Senate Committee of Homeland Security and Government
Affairs Hurricane Katrina A Nation Still Unprepared Washington
DC Government Printing Office 2006
WHITE HOUSE The Federal Response to Hurricane Katrina Lessons
Learned Washington DC Government Printing Office 2006
Sistema Nacional de Resposta e Sistemas de Comando de Incidente
Link para o Sistema Nacional de Resposta httpwwwfemagov
emergencynrf
MOYNIHAN Donald P Combining Structural Forms in the Search for
Policy Tools Incident Command Systems in US Crisis
Management Governance 21 (2) 205-229 2008
Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1
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111111 Casoteca de Gestiio P11blica
Burocracia Excessiva
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Prentice Hall 2000
KAUFMAN Herbert Red Tape Its Origins Uses and Abuses
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Redes e Colaboraccedilatildeo
KOPPENJAN Joop and KLIJN Hans-Erik Managing uncertainties in
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MCGUIRE Michael Collaborative public management Assessing
what we know and how we know it Public Administration Review
66 (Ediccedilatildeo especial) 33-43 2006
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Choosing and Using Collaborative Frameworks IBM Centro para
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wwwbusinessofgovernmentorgpdfsProvanReportpdf
O LEARY Rosemary and BINGHAM Lisa B A Managerrsquos Guide to
Resolving Conflicts in Collaborative Networks IBM Centro de
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wwwbusinessofgovernmentorgpdfsolearybinghamreportpdf
TRAINOR Joseph Searching for a System Multi-Organizational
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and Rescue Response DRC Preliminary Publication 343 Public
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Coordenaccedilatildeo durante o furacatildeo Katrina
BRINKLEY Douglas The Great Deluge Hurricane Katrina New
Orleans and the Mississippi Gulf Coast New York William
Morrow 2006
COMFORT Louise The Dynamics of Policy Learning Unpublished
paper
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1414
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
COOPER Christopher and Robert Block Disaster Hurricane Katrina
and the Failure of Homeland Security New York Times Books 2006
LEONARD Herman B e HOWITT Arnold M Katrina as Prelude
Preparing for and Responding to Katrina-Class Disturbances in the
United States Journal of Homeland Security and Emergency
Management 3(2) article 5 2006 Disponiacutevel em http
wwwbepresscomjhsemvol3iss25
MOYNIHAN Donald P From Forest Fires to Hurricane Katrina Case
Studies of Incident Command Systems Relatoacuterio para o Centro
IBM para Negoacutecios do governo 2007 http
wwwbusinessofgovernmentorgpdfsMoynihanKatrinapdf
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Investigate the Preparation for and Response to Katrina A Failure
of Initiative Washington DC Government Printing Office 2006
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Affairs Hurricane Katrina A Nation Still Unprepared Washington
DC Government Printing Office 2006
WHITE HOUSE The Federal Response to Hurricane Katrina Lessons
Learned Washington DC Government Printing Office 2006
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Link para o Sistema Nacional de Resposta httpwwwfemagov
emergencynrf
MOYNIHAN Donald P Combining Structural Forms in the Search for
Policy Tools Incident Command Systems in US Crisis
Management Governance 21 (2) 205-229 2008
Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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1515
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
COOPER Christopher and Robert Block Disaster Hurricane Katrina
and the Failure of Homeland Security New York Times Books 2006
LEONARD Herman B e HOWITT Arnold M Katrina as Prelude
Preparing for and Responding to Katrina-Class Disturbances in the
United States Journal of Homeland Security and Emergency
Management 3(2) article 5 2006 Disponiacutevel em http
wwwbepresscomjhsemvol3iss25
MOYNIHAN Donald P From Forest Fires to Hurricane Katrina Case
Studies of Incident Command Systems Relatoacuterio para o Centro
IBM para Negoacutecios do governo 2007 http
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US House of Representatives Select Bipartisan Committee to
Investigate the Preparation for and Response to Katrina A Failure
of Initiative Washington DC Government Printing Office 2006
US Senate Committee of Homeland Security and Government
Affairs Hurricane Katrina A Nation Still Unprepared Washington
DC Government Printing Office 2006
WHITE HOUSE The Federal Response to Hurricane Katrina Lessons
Learned Washington DC Government Printing Office 2006
Sistema Nacional de Resposta e Sistemas de Comando de Incidente
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MOYNIHAN Donald P Combining Structural Forms in the Search for
Policy Tools Incident Command Systems in US Crisis
Management Governance 21 (2) 205-229 2008
Nota
Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University
Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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