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O PAPEL DOS REGULAMENTOS FISCAIS NA GESTÃO DAS RECEITAS
PETROLIFERAS - EXPERIÊNCIA NIGERIANA
Dr. Bright E. Okogu, D. Phil (Oxon.)
Conselheiro Especial Sénior do Ministro das Finanças, Nigéria
Apresentação para um Workshop organizado pelo Governo Angolano
Luanda, 15-19 de Maio de 2006
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Ordem de Apresentação• Introdução• Petróleo: Como uma potencial bênção se pode
transformar numa maldição• Alguma teoria: estratégias para assegurar a
gestão eficaz das receitas petrolíferas• Da teoria à prática: experiência nigeriana de
gestão das receitas petrolíferas• O Projecto lei da Responsabilidade Fiscal
Nigeriana/Lei• Resumo e encerramento
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Petróleo como uma potencial “maldição” económica
• Sabedoria convencional de dotação de recursos como fonte de riqueza (Adam Smith & David Ricardo)
• ‘Maldição’ de recursos, uma contradição directa• Países ricos em recursos, que se concluiu crescerem
mais devagar (Gelb, 1988); maior corrupção, maior desigualdade de receitas, pobreza & conflito (Palley, 2003; Hoeffler, 1998, 2001), etc.
• Numerosos exemplos de países (África & outros lugares)
• Canais de transmissão incluem:– Efeitos da ‘Doença holandesa’; – Volatilidade macro-económica (desencoraja o investimento &
crescimento);– Comportamento da economia rendeira (Aizenman e Marion, 1993;
Fátas e Mihov, 2003 ); má qualidade de emprego de capital; fraca gestão das despesas públicas, etc.
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No caso da Nigéria…
• A maior parte dos efeitos negativos foram sentidos em:– Volatilidade macroeconómica (ver gráficos
nos 2 próximos diapositivos)– Corrupção– Implementação orçamental descoordenada;
assim, procura agregada imprevisível– Conflito a baixo nível, etc.
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A Nigéria apresentava um comportamento de despesas pró cíclicas antes das reformas
0102030405060708090
1st Qtr 2nd Qtr 3rd Qtr 4th Qtr
EastWestNorth
CHART 3: TRENDS IN % CHANGES IN OIL REVENUE AND TOTAL EXPENDITURE: 1971-2001
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YEARS
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Oil revenueTotal Expenditure
Pro-cyclical public expenditure pattern, 1971-2001
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Gastos Desligados das receitas petrolíferas, desde as reformas
Figure 2. Procyclical Expenditure Pattern: % Change in Oil Revenue Vs. Expenditure
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Oil Revenue Total Expenditure
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A r a b O i l E m b a r go
I r a n i a n R e v o l u t i o n
I r a n - I r a q W a r S a u d i s a b a n d o n " s w i n g p r o d u c e r " r o l e
I r a q I n v a d e s K u w a i t
O p e r a t i o n D e s e r t S t o r m
A s i a n e c o n o m i c c r i s i s ; I r a q o i l - f o r - f o o d
O P E C c u t b a c k s
9 / 1 1 a t t a c k s
V e n e z u e l a U n r e s t
PANORAMA DA TENDÊNCIA DO PREÇO DO PETRÓLEO Principais Eventos e Preços Mundiais do Petróleo (1970-2004)
O impacto dos Principais Eventos Mundiais nos Preços do Petróleo
Source: EIA
Refiner Acquisition Cost of Imported Crude Oil (Saudi Light Official Price for 1970-73)
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Estratégias para Gestão das Receitas Petrolíferas• Questões chave
– Protecção do processo orçamental (estabilizar o nível de despesas)– A possibilidade de exaurir os recursos petrolíferos (planear para o futuro;
sustentabilidade fiscal)– Considerações de equidade Intergeracional
• Abordagens sugeridas– Escolha de, & adesão a, uma regra fiscal (para desligar a despesa das
receitas petrolíferas)– A regra deve ser explícita e publicada para proteger os executores– Construir um consenso à sua volta & deve ter forte apoio político– Dar atenção à escolha para referência do preço do petróleo: média
variável (3, 5, 10-anos de média?)– Existe perigo se for usada média variável, e o preço real se desvia
significativamente disso, o fundo pode ser posto em perigo devido a grandes levantamentos
– Integrar expectativas adaptáveis no sistema, e.g., cortes automáticos depois de um certo nível de desvio mais alguns levantamentos
– O FMI sugeriu uma média de 3-5 anos para a Nigéria (Katz et al, 2005)– Estabelecer o objectivo de um nível de reservas financeiras
internacionais, mas quanto?
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Tipos de Fundos…I• Fundo de estabilização (para proteger o processo
orçamental; garantir níveis de despesas mínimos)– Criar o fundo, em tempos de boom– Baixar, em períodos de mercado fraco– Fraqueza relacionada com o comportamento do preço do
petróleo: não previsibilidade das cotações; meios fracos e característica de reversão
– O fundo pode ficar exaurido rapidamente, se o preço real estiver abaixo do preço de referência por mais tempo do que o previsto
• O fundo de estabilização tem a desvantagem de se preocupar apenas com os interesses da geração presente; nenhuma garantia de poupança para as gerações futuras– Mas…se bem gerido, deixará uma economia forte para
as gerações futuras (capital físico & social)
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Tipos de Fundos…II• Fundo de poupança (sobretudo para proteger o consumo
futuro; equidade intergeracional)– Exige que uma dada percentagem das receitas ou despesas seja
poupada no fundo (exemplo do Kuwait)– A ideia é construir um fundo, até um nível confortável; converter bens
petrolíferos em bens financeiros– Limitar o consumo para fluxos de receitas do stock de bens, mantendo,
assim, o valor da riqueza constante– Uma versão mais estrita mantém a riqueza per capita constante– Uma versão ainda mais estrita é a abordagem chamada “pássaro na
mão” (argumento da obsolescência)• Para estas questões ver, e.g., Davies et al (2001); Barnett e Ossowski (2002);
Davies et al (2003).• Os problemas incluem
– Complexidade de operação (questões de capacidade; apoio político)– Bens podem crescer indefinidamente; problemática para desenvolver o
país com enormes necessidades– Sempre uma meta tentadora para governos sucessivos, que podem
então estragá-la; este temor pode desencorajar os governos a construi-la– Exemplos do Kuwait, Estado do Alasca, Venezuela (resultados mistos)
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Tipos de Fundos…III• Fundo de Financiamento (modelo norueguês)• Política fiscal operada, como se não houvesse receita
petrolífera• Receita petrolífera usada para financiar déficit não
petrolífero; é uma questão abaixo-da-linha• Stock de fundos usado para pagar obrigações a longo
prazo, e.g. pensões• O problema é que isto não é facilmente adaptável para
Países em Vias de Desenvolvimento, onde receitas não petrolíferas são pequenas (na Nigéria balanço primário não petrolífero é agora de cerca de 40% mesmo abaixo do PSI)
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Passos práticos para melhorar a gestão da receita petrolífera
• Diversificar a economia• Alargar a base dos impostos• Desencorajar projectos ‘elefante branco’• Observar a qualidade de aplicação de
capital• Reformar os procedimentos de aquisição
pública. O Tratamento Justo poupou à Nigéria cerca de $3bn, nos últimos 4 anos
• Fazer um pacto de transparência, e.g. a EITI
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GESTAO DA RECEITA PETROLÍFERA NA NIGÉRIA
• Gestão da despesa pública no núcleo das reformas para melhorar a gestão da receita petrolífera
• Regulamento fiscal, com base no preço, introduzido desde 2004 ($25/b em 2004; $30/b em 2005; $35/b em 2006)
• Qualquer receita acima desse preço é poupada numa Conta de Excedente de Petróleo Bruto
• É uma mistura de fundo de estabilização & de poupança• Recursos das poupanças fornecidos para sanar a dívida do
Clube de Paris; parte deles sendo usados para projectos de energia
• Quadro de despesas a médio prazo (para forçar escolhas difíceis & minimizar a síndroma dos projectos abandonados)
• Comissão de administração de dinheiro vivo
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Alguns Resultados da Reforma/Fundo Petrolífero
• Um desempenho fiscal forte– Lucro de 10% do PIB em 2004; 10.6% em 2005
(consolidado)– $5.9biliões na conta do fundo petrolífero em2004; outros
$13.4biliões em 2005– Reservas estrangeiras cresceram de $7biliões, no fim de
2003 para $17biliões, no fim de 2004; & $28.3biliões, no fim de 2005
– Nenhum recurso a empréstimos dos bancos CBN/comm.– Objectivos da massa monetária atingidos pela primeira
vez, em décadas– Baixa da inflação de 23% em Dezembro de 2003 para
10% no fim de 2004, e 11.6% no fim de 2005– Forte desempenho estabeleceu uma queda na negociação
da dívida do Clube de Paris & classificações públicas (BB-) por Fitch e S & P.
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Institucionalizando o processo: O Projecto Lei da Responsabilidade Fiscal
• Conjuntos de regras a serem inseridos na legislação comprometendo todos os níveis do governo a :– Prudência fiscal e boa gestão financeira– Levantamentos do fundo, apenas quando o
preço das mercadorias cair abaixo do nível predeterminado por 3 meses consecutivos
– Maior transparência e responsabilização nas finanças públicas.
– Melhorar a coordenação fiscal inter-governamental, para garantir uma maior estabilidade macro-económica
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Institucionalizando o Processo: EITI
• Para construir a confiança da população, a Nigéria foi o primeiro país a assinar a EITI
• O sector geralmente visto pelos nigerianos como corrupto & não transparente
• Execução de auditorias financeiras, físicas & processuais nos sectores do petróleo & gás, 1999-2004; resultados largamente partilhados com o público
• Modelos padrão sendo agora desenhados para relatórios regulares; ajudarão a institucionalizar o processo.
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Alguns Aspectos da Lei• Secção 2.- do FRB confere poderes ao Conselho de
Responsabilidade Fiscal para:• (a) compelir qualquer pessoa ou instituição governamental
a dar a conhecer a informação relativa às receitas e despesas públicas;
• Secção 39. estabelece a base para o fundo de poupança:
(1) Quando o Preço de Referência da Mercadoria excede o nível predeterminado, cada Governo na Federação deve poupar a sua parte dos rendimentos excedentes resultantes, de acordo com a subsecção (2) desta secção.
(2) As poupanças de cada Governo na Federação, de acordo com a subsecção (1) desta secção, devem ser depositadas numa conta separada, que deve fazer parte do respectivo Fundo de Receitas Consolidadas do Governo a ser mantido no Banco Central da Nigéria por cada Governo.
(3) Média váriável de 5-anos; mas devido à recente subida do preço do petróleo, uma média de 10-anos será usada inicialmente mais um diferencial de </= $5/b
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Porquê a Lei? A Lei é um ingrediente chave de NECESSIDADES.
Sem ela, as nossas reformas económicas não resultarão.
• Necessidade de assegurar uma maior estabilidade macro-económica
Os 3 níveis do governo da Nigéria têm autonomia constitucional. Mas juntos eles fazem UMA ECONOMIA NIGERIANA.
• O GF controla menos de 50% da receita, mas tem responsabilidade pela estabilidade macro-económica.
• Más decisões fiscais, tomadas por alguns níveis do governo, tiveram efeitos drásticos na inflação, taxas de câmbio, taxas de juro, etc.
• Necessidade de instilar e institucionalizar transparência e responsabilidade na gestão económica
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O Quadro Económico a Médio Prazo
• Concebe o orçamento como um exercício multi anos
• Reconcilia eficientemente as necessidades com os recursos existentes
• Atribui o dinheiro para prioridades estratégicas, entre e dentro dos sectores
• Começa pela preparação de um quadro macro-económico e directrizes
• Forma bases de preparação de projectos e programas nos orçamentos anuais
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Mais do FRB• Ao abrigo da Secção 2C, o Conselho deve estar
preparado para :• Estabelecer um Quadro de Despesas e Receitas–• (i) estimativas de receitas agregadas para a
Federação, para cada ano financeiro, nos três próximos anos fiscais, com base no Preço pré determinado de Referência das Mercadorias adoptado;
• (ii) agregar o tecto das despesas, para a Federação, para cada ano financeiro, nos três próximos anos fiscais;
• (iii) agregar os gastos de impostos, para cada ano financeiro, nos três próximos anos fiscais; e
• (iv) o tecto mínimo de despesas, para cada ano financeiro, nos três próximos anos fiscais;
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Impacto Esperado no Sistema Fiscal da Nigéria
A Lei da Responsabilidade Fiscal irá:Comprometer todos os níveis do governo com
um conjunto de regras eficientes para a gestão económica– Planeamento padronizado e controlo das despesas
públicasConcentrar-se no orçamento a longo prazo,
bem como anualTrazer harmonia entre a política fiscal e
monetária
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Mecanismos de Aplicação• O Conselho de Administração Fiscal será
responsável pela monitorização e entrada em vigor
• Investiga e encaminha as violações para o Procurador Geral para julgamento
• Um ano de prisão e N500, 000 de multa para oficiais, que falhem no desempenho das suas obrigações, ou dêem falsos testemunhos (Secção 56).
• Mínimo de 3 anos de sentença de prisão pelas contravenções
• Ministro das Finanças/Comissários responsabilizados e sujeitos a punição
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Lições Aprendidas• Necessidade de forte apoio político• Propriedade do programa essencial• Formar um consenso entre os ramos chave do
governo; criar compromisso, se necessário (partilhámos 50% do montante poupado no 1º ano para encorajar as compras por atacado)
• Necessidade de alguns ganhos rápidos (e.g. publicar o balanço)
• Gestão do fundo deve ser aberta & transparente; informar o público
• As camadas mais elevadas do governo devem liderar, dando exemplo de gestão fiscal prudente.
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Observações Finais• Os recursos petrolíferos podem ser a bênção
que devem ser; a chave é uma gestão eficiente das receitas, através de regras fiscais apropriadas
• Existem diferentes abordagens para tal: cada país terá de decidir qual o modelo mais apropriado para si
• A experiência nigeriana foi relativamente bem sucedida, mas ainda ad hoc; o FRB deve controlá-la & institucionalizá-la
• É essencial ter apoio de intervenientes chave; propriedade é crítica; o apoio político é essencial