Ordine degli Ingegneri della Provincia
di Roma
TAVOLO PERMANENTE SULLA LEGISLAZIONE DEI LLPP
«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010
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COORDINATORE ING. TULLIO RUSSO
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INTERVENTI
Roma, 22 maggio 2013
Parlamentino del Consiglio Superiore LL.PP.
Piazza di Porta Pia in Roma
Segreteria Organizzativa del Tavolo
permanente sulla legislazione dei LLPP
Ing. Massimo Babudri
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
TAVOLO PERMANENTE SULLA LEGISLAZIONE DEI LLPP
«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010
La disciplina della verifica
La responsabilità del progettista
Verifica della Qualità della Progettazione e delle
procedure di affidamento dei servizi di ingegneria
Aspetti assicurativi e responsabilità
Rapporto Progettista - Verificatore
Il contenzioso per carenze progettuali
L’esperienza ANAS – Organismo di ispezione di tipo B
La validazione dei progetti nell’esperienza ITALFERR
La Verifica nell’attività del Consiglio Superiore LLPP
Dott.ssa Bernadette Veca
Dott.ssa Caterina Garufi
Presidente Sergio Santoro
Avv. Giuseppe Giuffrè
Ing. Hansjorg Letzner
Avv. Arturo Cancrini
Ing. Giampiero Liberati
Ing. Paolo Valenza
Ing. Raniero Fabrizi
INDICE
ASCOTECO Ing. Andrea Grandi
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010
LA DISCIPLINA NORMATIVA DELLA VERIFICA
A CURA DI
DOTT.SSA BERNADETTE VECA
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Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti
Direzione Generale per la regolazione e i contratti pubblici
Convegno Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
22 maggio 2013
Avv. Bernadette Veca
LA DISCIPLINA NORMATIVA DELLA VERIFICA DEL PROGETTO
RELAZIONE
PREMESSA
Il regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici ha dedicato alla materia della
verifica e validazione della progettazione un ampio articolato, dagli artt. 44 a 59, che sostituisce ed
amplia la previgente disciplina tracciata dagli artt. 46, 47, 48 e 49 del DPR n. 554/1999.
Il nuovo testo si differenzia per il notevole approfondimento dato alla tematica, teso a superare i
problemi di limitata concretezza che affliggevano la pregressa normativa.
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Differenze tra verifica e validazione
- per verifica s’intende il controllo della documentazione progettuale, per ciascuna fase
(preliminare, definitivo ed esecutivo), con riferimento ai seguenti aspetti di controllo: affidabilità,
completezza ed adeguatezza, leggibilità, coerenza e ripercorribilità, compatibilità.
- per validazione del progetto (posto a base di gara) s’intende, di converso, l’atto formale che
riporta gli esiti delle verifiche eseguite e fa riferimento al rapporto conclusivo redatto dal soggetto
preposto alla verifica.
Quindi, la verifica deve essere eseguita in ogni fase progettuale mentre la validazione è il
momento conclusivo della verifica e deve essere eseguita prima dell’appalto dei lavori, tanto è
vero che gli estremi della validazione devono essere riportati sul bando di gara.
Il soggetto incaricato del procedimento di verifica, in ogni fase di progettazione, e validazione
finale del progetto è il responsabile unico del procedimento.
Le novità del Regolamento
La prima rilevante novità è che la verifica, quale controllo “tecnico concomitante”, non risulta
più limitata al solo progetto preliminare, ma si estende a tutti i livelli di progettazione, anche a
quelli definitivo ed esecutivo.
Difatti, la validazione perde il suo connotato di controllo (successivo giuridico-formale) limitato al
progetto esecutivo (o al definitivo in caso di appalto integrato), per qualificarsi quale mero «atto
formale che riporta gli esiti delle verifiche», successivo all’attività di verifica esercitata anche sul
progetto esecutivo.
Inoltre, l’attività di verifica, che nel DPR n. 554/1999 era indicata soltanto attraverso le finalità da
perseguirsi - risultando di conseguenza eccessivamente vaga e pertanto di difficile comprensione ed
attuazione - viene oggi ad essere analiticamente indicata nelle sue modalità e criteri di
applicazione, creando così un paradigma procedimentale cui il soggetto procedente deve
attenersi rigidamente, risultando esposto, in caso contrario, ad una vera e propria
responsabilità per inadempimento.
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Altra importantissima innovazione è la previsione di una disciplina ad hoc per lo svolgimento
dell’appalto del servizio di verifica, non più totalmente assimilato al comune appalto di servizi.
Il decreto ministriale per l’accreditamento
Il regolamento distingue tra verifiche interne ed esterne alla stazione appaltante.
Per quanto riguarda le verifiche tecniche eseguite da organi esterni alla stazione appaltante il
regolamento distingue per importo dei lavori; per opere d’importo pari o superiore a 20 milioni di
euro, dette verifiche sono eseguite da Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C, accreditati ai
sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020 da enti partecipanti all’European
cooperation for accreditation (EA) secondo le disposizioni previste da apposito decreto del
Ministero Infrastrutture e Trasporti, ad oggi non emanato.
Per le opere di importo inferiore a 20 milioni di euro, si prevede, tra l’altro, che i soggetti abilitati
ad eseguirle devono disporre al loro interno di un sistema interno di controllo di qualità, dimostrato
attraverso il possesso della certificazione di conformità alla norma UNI EN ISO 9001, rilasciata da
Organismi di certificazione accreditati da enti partecipanti all’European cooperation for
accreditation (EA); siffatta certificazione è emessa secondo le disposizioni previste da apposito
decreto del Ministero Infrastrutture e Trasporti, ad oggi non emanato.
Nella prospettiva del contenuto del futuro decreto pare rilevante osservare che il Ministero delle
Infrastrutture ha già emanato il D.M. 30.4.2008, n. 119 in materia di accreditamento degli
Organismi di ispezione relativamente alle opere strategiche, in ragione di quanto previsto
dall’articolo 28 dell'allegato XXI al decretolegislativo 12 aprile 2006, n. 163, e, in particolare, il
comma 4, come modificato dall'art. 2, comma 1, lett. iii), nn. 1) e 2), D.Lgs. 31 luglio 2007, n. 113,
a decorrere dal 1° agosto 2007, e, successivamente, dall'art. 2, comma 1, lett. aaa), del D.Lgs. 11
settembre 2008, n. 152 , il quale dispone che «ferme restando le competenze del Ministero dello
sviluppo economico in materia di vigilanza sugli organismi di accreditamento, il Consiglio
superiore dei lavori pubblici, tramite il servizio tecnico centrale, è organo di accreditamento delle
unità tecniche delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli
organismi statali di diritto pubblico ai sensi delle norme europee UNI EN ISO 9001 ed UNI CEI EN
ISO/IEC 17020 per gli organismi di ispezione di Tipo B, sulla base di apposito regolamento tecnico
predisposto dal Consiglio stesso sentiti gli enti nazionali di accreditamento riconosciuti a livello
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europeo, emanato con decreto del Ministro delle infrastrutture. Per le finalità di cui al presente
comma le amministrazioni pubbliche possono avvalersi del Consiglio superiore dei lavori pubblici
>>(all.to. 1).
Attese le medesime finalità, il decreto di cui all’art. 47 del Regolamento, di prossima emanazione,
potrebbe non divergere, in modo sostanziale, da quanto previsto dal citato D.M. 119 del 2008,
ancorchè per le opere non strategiche sia stata contemplata l’apertura agli organismi di tipo C per la
verifica di importo pari o superiore a 20 milioni di euro, mentre il D.M. 119/2008 reca la disciplina
regolamentare tecnica per l'accreditamento degli organismi di ispezione di tipo B)
I novellati istituti della verifica e della validazione
Il vigente regolamento, sganciandosi dal pregresso impianto normativo, introduce un nuovo
concetto di verifica e ne individua un autonomo ambito applicativo.
Come già accennato, l’attività di verifica intesa come controllo tecnico concomitante, che si svolge
durante la progettazione in posizione intermedia tra le varie fasi progettuali, non è più limitata al
solo progetto preliminare.
Differentemente dal DPR n. 554/1999 il nuovo regolamento prevede il medesimo controllo tecnico
per tutti e tre i livelli di progettazione (preliminare, definitivo ed esecutivo).
Ciò comporta che i tre stadi di progetto siano sottoposti, in momenti diversi, in base ad un principio
di adeguatezza dell’attività, ai medesimi controlli tecnici, fungendo, il livello precedente già
verificato, da punto di partenza per il controllo del livello superiore.
In tale impianto, pertanto, vengono introdotte per la prima volta, le fasi della verifica tecnica (e
non meramente formale), tanto del progetto definitivo - fase assente nella pregressa disciplina,
dato che il progetto definitivo era sottoposto a validazione (e non a verifica) soltanto in caso di
appalto integrato - quanto del progetto esecutivo, non più sottoposto soltanto ad un controllo
giuridico formale come quello della validazione.
L’azione di verifica viene svincolata dal progetto preliminare, assurgendo a modello di controllo
tecnico di tutta la progettazione unitariamente intesa.
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Ne consegue la modifica del concetto di validazione, che non interviene più dopo la verifica del
progetto preliminare, quale vaglio del progetto esecutivo, ma rileva soltanto al termine del controllo
tecnico di tutta la progettazione.
Essa, pertanto, non ha più i caratteri del controllo successivo giuridico-formale che si estrinseca
nell’attività prevista dall’art. 47 DPR 554/1999, ma viene a qualificarsi come «l’atto formale che
riporta gli esiti delle verifiche» (art. 55), ed è sottoscritto dal RUP.
La fase del contraddittorio è invece anticipata al momento della redazione dei verbali delle attività
di verifica dei singoli livelli progettuali, anch’essi precedenti l’atto di validazione.
Viene, pertanto, ad essere ridisegnando il rapporto verifica-validazione, non più come procedimenti
autonomi e non interdipendenti tra loro, ma come fasi susseguenti di un unico procedimento in cui
la verifica funge da attività istruttoria, poi consacrata nell’atto conclusivo formale della validazione.
Le finalità della verifica
La verifica, nel nuovo concetto tracciato dal regolamento, mira all’accertamento della conformità
della soluzione progettuale prescelta alle previsioni funzionali, prestazionali, normative e tecniche
contenute nello studio di fattibilità, nel documento preliminare alla progettazione ovvero negli
elaborati progettuali dei livelli già positivamente esaminati (art. 45).
Nonostante l’uso della locuzione “ovvero”, che spingerebbe a ritenere tra loro alternativi il
documento preliminare e gli elaborati dei livelli progettuali già approvati, pare preferibile seguire
un’interpretazione per cui la verifica dei vari livelli viene esercitata sempre avendo come parametro
di riferimento lo studio di fattibilità ed il documento preliminare (che ha fissato a monte i vincoli
che il progetto deve rispettare), cui si aggiungono, senza sostituirli, gli elaborati dei livelli già
verificati.
Di talchè la verifica del livello progettuale superiore implica una sorta di secondo ed implicito
esame del livello progettuale già vagliato, atteso che gli elaborati progettuali in esame devono
risultare rispondenti sia a quanto stabilito nel livello precedente, sia al documento preliminare ed
allo studio di fattibilità.
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Ne consegue che se il progetto in analisi risultasse conforme soltanto ad uno di questi parametri, ciò
comporterebbe l’emersione di un errore nella verifica del livello progettuale precedente.
Tale conclusione è un corollario dell’introdotto principio di uguaglianza del controllo effettuato sui
vari livelli di progettazione.
L’individuazione di criteri di verifica identici per tutti i livelli progettuali, infatti, implica sempre un
controllo di conformità del livello più dettagliato rispetto alla documentazione preliminare.
D’altronde, se i livelli progettuali non fossero sottoposti ai medesimi criteri di verifica, non avrebbe
alcuna conseguenza logica la previsione degli elaborati del livello già esaminato quale parametro
per la verifica.
In particolare l’attività di verifica comporta l’accertamento:
a) della completezza della progettazione;
b) della coerenza e completezza del quadro economico in tutti i suoi aspetti;
c) dell’appaltabilità della soluzione progettuale prescelta;
d) dei presupposti per la durabilità dell’opera nel tempo;
e) della minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso;
f) della possibilità di ultimazione dell’opera entro i termini previsti;
g) della sicurezza delle maestranze e degli utilizzatori;
h) dell’adeguatezza dei prezzi unitari utilizzati;
i) della manutenibilità delle opere, se richiesta.
Il vigente regolamento, attraverso lo strumento dell’elencazione analitica dei criteri di base,
impone all’operatore il rispetto di predeterminati canoni di qualità di controllo, impedendo così la
possibilità di valutazioni eccessivamente discrezionali tali da compromettere la qualità dell’azione
di verifica; l’art. 46 DPR n. 554/1999, al contrario, prevedeva un controllo sulla “coerenza esterna”
tra la soluzione progettuale ed il contesto socio economico e ambientale in cui si inseriva
l’intervento, nonché sulla “coerenza interna” tra gli elementi della soluzione progettuale.
Autorevole dottrina aveva già evidenziato i limiti, anche applicativi, connessi a tale impostazione.
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In particolare, occorre evidenziare l’introduzione di criteri quali “l’appaltabilità del progetto”, da
intendersi come la capacità di quest’ultimo ad essere posto a base di gara, la “minimizzazione dei
rischi di varianti e di contenzioso” (legato al progetto), nonchè “la possibilità di terminare la
commessa nei tempi stabiliti”.
Ciò fa intendere con chiarezza come il primario interesse del legislatore sia teso a garantire
l’eseguibilità dell’opera in tempi certi e celeri, riducendo al minimo il rischio, ad oggi molto
concreto, di paralisi dell’esecuzione dell’opera a causa di una progettazione errata e non
efficacemente controllata.
Viene, inoltre, eliminato il richiamo alla “minimizzazione dei costi di realizzazione, gestione e
manutenzione” (art. 46 DPR 554/1999) a favore dell’accertamento della durabilità e della
manutenibilità dell’opera.
Ne consegue un quadro generale teso a valorizzare, almeno nella ratio legis, la qualità dell’opera e
la sua celere fruibilità per l’utenza pubblica e non solo il risparmio della spesa pubblica.
Modalità di verifica e aspetti del controllo
Al fine di consentire la verifica dei livelli progettuali, il RUP, già nella lettera di incarico (o negli
atti di gara se si ricorre ad affidamento all’esterno del servizio di verifica), indica le modalità con
cui deve svolgersi l’attività di controllo.
Questi deve inoltre fornire al soggetto verificatore lo studio di fattibilità, il documento preliminare
alla progettazione, nonché il disciplinare di incarico della progettazione (art. 49, comma 3).
Sembra opportuno evidenziare in questa sede come il richiamo esplicito a quest'ultimo documento
rappresenti una procedura inedita, infatti, attraverso l’analisi del disciplinare di incarico della
progettazione, il soggetto incaricato della verifica non attesta più soltanto la conformità tecnica del
progetto in quanto tale, ma estende il proprio controllo anche al rispetto del contratto di
progettazione da parte dei progettisti.
Ciò comporta un parametro di verifica ben più severo della mera analisi degli elaborati progettuali,
atteso che l’incaricato del controllo è onerato della “verifica dell’adempimento delle obbligazioni
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previste nel disciplinare di incarico di progettazione” (art. 52, comma 1, lett. b) n. 6), con
potenziale emersione di profili di responsabilità erariale a carico dei progettisti, in caso di grave
inadempimento.
Il RUP, nello stabilire le modalità di verifica, ha l’obbligo di dover pianificare lo svolgimento di tale
attività, sì da renderla contestuale allo sviluppo dei livelli progettuali, dei loro adempimenti di
approvazione, autorizzazione ed affidamento.
Ciò, al fine di evitare l’accavallamento delle operazioni di verifica dei vari livelli, che
comporterebbe la paralisi dell’intero procedimento accertativo.
Difatti, occorre ricordare che la verifica dei livelli superiori di progettazione viene effettuata anche
sulla scorta degli elaborati già verificati.
Pertanto, la mancata verifica del progetto precedente determina l’impossibilità concreta (oltre che
l’illogicità manifesta) di procedere alla valutazione del livello successivo.
L’attività di verifica viene condotta sulla documentazione progettuale prevista dalla parte II, titolo
II, capo I del regolamento afferente la progettazione, avendo riguardo ad aspetti del controllo
tassativamente indicati, ovverosia:
a) affidabilità;
b) completezza ed adeguatezza;
c) leggibilità, coerenza e ripercorribilità;
d) compatibilità.
La valutazione dell’affidabilità comporta: la verifica dell’applicazione delle norme specifiche e
delle regole tecniche di riferimento adottate per la redazione del progetto; la verifica della coerenza
delle ipotesi progettuali poste a base delle elaborazioni tecniche ambientali, cartografiche,
architettoniche, strutturali, impiantistiche e di sicurezza.
Al contrario gli aspetti della completezza ed adeguatezza vengono vagliati attraverso: la verifica
della corrispondenza dei nominativi dei progettisti a quelli titolari dell’affidamento e la verifica
della sottoscrizione dei documenti per l’assunzione delle rispettive responsabilità; la verifica
documentale mediante controllo dell’esistenza di tutti gli elaborati previsti per il livello del progetto
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da esaminare; la verifica dell’esaustività del progetto in funzione del quadro esigenziale; la verifica
dell’esaustività delle informazioni tecniche ed amministrative contenute nei singoli elaborati; la
verifica dell’esaustività delle modifiche apportate al progetto a seguito di un suo precedente esame;
la verifica dell’adempimento delle obbligazioni previste nel disciplinare di incarico di
progettazione.
Gli aspetti della leggibilità, della coerenza e della ripercorribilità invece, involgono una verifica:
della leggibilità degli elaborati con riguardo alla utilizzazione dei linguaggi convenzionali di
elaborazione; della comprensibilità delle informazioni contenute negli elaborati e della
ripercorribilità delle calcolazioni effettuate; nonché della coerenza delle informazioni tra i diversi
elaborati.
Il profilo della compatibilità, dal suo canto, tende a valutare: la rispondenza delle soluzioni
progettuali ai requisiti espressi nello studio di fattibilità ovvero nel documento preliminare alla
progettazione o negli elaborati progettuali prodotti nella fase precedente.
Viene, inoltre, valutata la compatibilità delle soluzioni progettuali scelte alle normative di
riferimento ed alle eventuali prescrizioni in merito; all’inserimento e all’impatto ambientale; alla
funzionalità e fruibilità dell’opera; alla stabilità delle strutture progettate; alla topografia e
fotogrammetria delle stesse; alla sicurezza delle persone connessa agli impianti tecnologici; al
rispetto delle prescrizioni in materia di igiene, salute e benessere delle persone; al superamento ed
eliminazione delle barriere architettoniche; alla sicurezza antincendio; alla tutela dall’inquinamento;
alla durabilità e manutenibilità dell’opera; alla coerenza dei tempi e dei costi; nonché alla sicurezza
ed organizzazione del cantiere.
Contenuto dell’attività di verifica
Il Regolamento, tuttavia, non si limita ad individuare, puntualmente, gli aspetti del controllo da
doversi valorizzare, giungendo a stabilire rigidamente il contenuto concreto dell’attività di verifica
rispetto alle singole tipologie di documento progettuale.
Per le relazioni generali occorre verificare che i contenuti siano coerenti con la loro descrizione
capitolare e grafica, nonché con i requisiti definiti nello studio di fattibilità, ovvero nel documento
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preliminare alla progettazione e con i contenuti delle documentazioni di autorizzazione ed
approvazione facenti riferimento alla fase progettuale precedente (già positivamente verificata).
La verifica delle relazioni di calcolo, al contrario, prevede un controllo teso a valutare i seguenti
profili: la coerenza delle ipotesi e dei criteri assunti alla base dei calcoli con la destinazione
dell’opera e con la corretta applicazione delle disposizioni normative e regolamentari pertinenti
all’ipotesi oggetto del progetto; il completo svolgimento del dimensionamento dell’opera, con
riferimento ai diversi componenti e in relazione al livello di progettazione da verificare, secondo
metodi di calcolo esplicitati in maniera tale da risultare leggibili, chiari e facilmente interpretabili
per i verificatori; la congruenza dei risultati del dimensionamento con il contenuto delle
elaborazioni grafiche e delle prescrizioni prestazionali e capitolari; la correttezza tecnica del
dimensionamento per gli elementi ritenuti più critici desumibili anche dalla descrizione illustrativa
della relazione di calcolo stessa; la garanzia che la scelta progettuale sia la soluzione più idonea in
relazione alla durabilità dell’opera nelle condizioni d’uso e manutenzione previste.
Le relazioni specialistiche, invece, devono risultare coerenti con: le specifiche esplicitate dal
committente; le norme cogenti in materia; le norme tecniche applicabili, anche in relazione alla
completezza della documentazione progettuale; e le regole di progettazione.
Con riferimento agli elaborati grafici, deve verificarsi che ogni elemento identificabile sui grafici,
sia descritto in termini geometrici e che, ove non dichiarate le sue caratteristiche, esso sia
identificato univocamente attraverso un codice ovvero attraverso altro sistema di identificazione che
possa porlo in riferimento alla descrizione di altri elaborati, compresi documenti prestazionali e
capitolari.
Per i capitolati, i documenti prestazionali, e lo schema del contratto, va verificato che ogni
elemento identificabile sugli elaborati grafici, sia adeguatamente qualificato all’interno della
documentazione prestazionale e capitolare; la verifica, per tali documenti, si estende fino alla
valutazione di coordinamento tra le prescrizioni del progetto e le clausole dello schema di contratto,
del capitolato speciale d’appalto e del piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti.
La documentazione di stima economica va vagliata alla luce dei seguenti criteri:
- la coerenza dei costi parametrici assunti alla base del calcolo sommario della spesa, rispetto
alla qualità dell’opera prevista e alla complessità delle necessarie lavorazioni;
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- la deduzione dei prezzi unitari assunti come riferimento dai prezzari della stazione
appaltante aggiornati ai sensi dell’articolo 133, comma 8, del codice o dai listini ufficiali
vigenti nell’area interessata;
- lo sviluppo di tutte le analisi per i prezzi di tutte le voci per le quali non sia disponibile un
dato nei prezzari;
- la coerenza dei prezzi unitari assunti a base del computo metrico estimativo con le analisi
dei prezzi e con i prezzi unitari assunti come riferimento;
- l’implementazione di tutte le opere previste nella documentazione prestazionale e capitolare
e corrispondano agli elaborati grafici e descrittivi negli elementi di computo metrico
estimativo;
- l’utilizzo di metodi di misura standard (o usuali) delle opere;
- la correttezza delle misure delle opere computate, operate anche a campione o per categorie
prevalenti; la correttezza dei totali calcolati;
- l’individuazione da parte del computo metrico estimativo e dello schema di contratto, della
categoria prevalente, delle categorie scorporabili e subappaltabili a scelta dell’affidatario,
delle categorie con obbligo di qualificazione e delle categorie di cui all’articolo 37, comma
11, del codice;
- la riferibilità delle stime economiche relative a piani di gestione e manutenzione ad opere
similari di cui si ha evidenza dal mercato o che i calcoli siano fondati su metodologie
accettabili dalla scienza in uso e raggiungano l’obiettivo richiesto dal committente;
- la garanzia che i piani economici e finanziari siano tali da assicurare il perseguimento
dell’equilibrio economico e finanziario.
La verifica del piano di sicurezza e coordinamento, invece, si sostanzia nel controllo che esso sia
stato redatto per tutte le tipologie di lavorazioni da porre in essere durante la realizzazione
dell’opera ed in conformità dei relativi magisteri; e, inoltre, che siano stati esaminati tutti gli aspetti
che possono avere un impatto diretto e indiretto sui costi e sull’effettiva cantierabilità dell’opera,
nel rispetto dei “contenuti minimi dei piani di sicurezza” previsti dall’All. XV al D.Lgs. 9 aprile
2008, n. 81.
Il controllo effettuato sul quadro economico attiene alla conformità di questo con quanto previsto
dall’articolo 16, alla cui trattazione si rimanda integralmente, per una più esaustiva trattazione della
materia.
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Infine, l’attività di verifica prevede un accertamento dell’acquisizione di tutte le approvazioni ed
autorizzazioni di legge previste per il livello di progettazione in esame.
Orbene va evidenziato l’alto grado di analiticità e approfondimento che la nuova disciplina
impone.
I criteri informatori non sono più indicati in mera linea di principio, come nella previgente
disciplina, ma vengono esplicati e spiegati fin nel dettaglio.
È d’obbligo, all’uopo, evidenziare come tra i canoni di verificazione siano stati introdotti la
“leggibilità” degli elaborati e la “ripercorribilità” dei calcoli effettuati.
Il loro inserimento tra i criteri informativi dell’attività di verifica dimostra come la volontà del
legislatore sia diretta a facilitare il più possibile l’attività di verifica, al fine di evitare l’insorgenza
di situazioni in cui la limitata (magari volontaria) comprensibilità degli elaborati matematici e
tecnici, possa inibire lo svolgimento dell’azione di controllo.
Tutta la suesposta attività di verifica deve, in ogni caso, informasi ad un principio cardine del nuovo
sistema di verifica progettuale: il principio di adeguatezza stabilito dall’art. 54, alla cui luce
l’attività di controllo tecnico, analiticamente prevista dagli artt. 45, 52 e 53, deve essere sempre
adeguata al livello progettuale in esame, e pertanto più approfondita man mano che si proceda nei
livelli progettuali.
Attraverso tale previsione il legislatore ha voluto evitare che l’attività di controllo possa esaurirsi in
una mera rielaborazione dei risultati già raggiunti per il livello precedente, verificato secondo i
medesimi criteri in base al principio dell’uniformità del controllo.
È evidente il rapporto di specularità che lega il principio di adeguatezza della verifica a quello di
uniformità dei criteri di verifica per tutti i livelli progettuali, essendo il primo strumento attuativo
dell’altro.
Inoltre, la Stazione Appaltante, in relazione alla complessità o alla natura peculiare di un’opera, può
ulteriormente adeguare (semplificando od integrando) il livello della verifica, al fine di rendere
questa ancor più efficace rispetto alle singole ipotesi contingenti.
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In caso di oggettiva elevata ripetitività di elementi progettuali o di oggettiva analogia con ipotesi già
verificate, è possibile ricorrere ad una verifica “a campione” o “a comparazione”, mentre qualora un
determinato elaborato progettuale sia già stato verificato, il controllo successivo può svolgersi
soltanto sulle modifiche o sulle integrazioni apportate (art. 54, comma 3 e 4).
Il ricorso a tali modalità alternative è da ritenersi espressione di una scelta discrezionale da parte del
soggetto verificatore, il quale può anche decidere di proseguire con il normale iter di verifica. È da
ritenersi, infatti, che le valutazioni inerenti la possibilità di verifica a campione e di possibilità di
verifica delle modificazioni, vengano in rilievo soltanto durante lo svolgimento concreto
dell’attività di verifica, tal per cui non è possibile ritenere che sia la Stazione Appaltante a
predeterminarlo a monte.
La possibilità di non verificare determinati elaborati già oggetto di controllo, risponde ad
un’evidente esigenza di celerità dell’azione che, da un lato, evita la duplicazione di un’attività
amministrativa concretamente inutile, e dall’altro, garantisce maggiore efficienza all’attività di
verifica, attraverso la concentrazione del controllo sulle parti non vagliate.
Lo svolgimento della verifica di ogni singolo livello di progettazione viene poi consacrato in un
apposito verbale, redatto in contraddittorio con il progettista, cui vengono anche affiancati i rapporti
stilati dal solo soggetto verificatore.
Rispetto alla previgente disciplina può notarsi come il momento del contraddittorio appaia
anticipato alla redazione dei verbali.
A fondare siffatto convincimento si pone, oltre alla chiara littera legis, anche un’interpretazione
sistematica del testo normativo, atteso che il principio del contraddittorio non viene assolutamente
menzionato contestualmente allo svolgimento delle attività di verifica, ma viene in rilievo soltanto
in merito alla redazione dei verbali.
Come è noto, il contraddittorio tra verificatore e progettista, nella pregressa normativa limitato alla
fase di validazione (occorre ricordare come, durante la verifica del progetto preliminare, l’art. 46
DPR n. 554/1999 garantisse al progettista soltanto la partecipazione alle attività di controllo senza
alcuna possibilità di contraddire), risponde ad una esigenza di tutela dei progettisti i quali possono,
così, far rilevare il proprio dissenso rispetto ai rilievi del soggetto verificatore, od anche formulare
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osservazioni su modifiche o interpretazioni degli elaborati che potrebbero comportare rischi in fase
esecutiva.
Ciò, peraltro, anche al fine di evitare una loro potenziale responsabilità per danni in caso di mancata
positiva verifica del livello progettuale in analisi.
Tale nuova impostazione sembra rispondere ad una esigenza, ritenuta prevalente rispetto alla tutela
professionale del progettista, di “serenità” del verificatore nello svolgimento delle sue funzioni.
Operando senza il progettista, il verificatore ha maggiori possibilità di riscontrare incongruenze ed
errori nella progettazione.
In particolare, la mancata partecipazione del progettista consente una più efficace valutazione degli
elaborati progettuali dal punto di vista della “leggibilità” e “ripercorribilità” degli elaborati, atteso
che il supporto del progettista che fornisca chiarimenti su passaggi incomprensibili, falserebbe
irrimediabilmente il giudizio del soggetto preposto al controllo.
La tutela del progettista, in ogni caso, non appare del tutto elisa, essendo stata procrastinata al
momento della redazione dei verbali.
Il progettista in questa sede potrà manifestare il proprio dissenso e le proprie osservazioni rispetto
all’attività del verificatore.
Detto contraddittorio, seppur limitato alla redazione dei verbali, deve essere rispettato per tutti i
livelli di progettazione.
La limitazione del potere di partecipazione del progettista è, pertanto, compensata da un suo
coinvolgimento in tutti i tre i livelli di progettazione e non soltanto, come nell’abrogato
regolamento, nell’ipotesi di validazione.
Al contrario, i rapporti stilati in totale autonomia dal verificatore sono sottratti al contraddittorio con
i progettisti (la norma nulla specifica in merito alla natura di siffatti rapporti e sul perché essi
possano essere sottratti al contraddittorio con i progettisti).
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Terminata l’azione di controllo tecnico su tutti i livelli progettuali, il verificatore (nel caso di
affidamento all’esterno il c.d. coordinatore del gruppo di lavoro di verifica) redige un rapporto
conclusivo che riporta le risultanze dell’attività svolta ed accerta il rilascio, da parte del direttore dei
lavori, dell’attestazione ex art. 106, comma 1 in merito alla accessibilità delle aree e degli immobili
interessati dai lavori secondo le indicazioni risultanti dagli elaborati progettuali, all’assenza di
impedimenti sopravvenuti rispetto agli accertamenti effettuati prima dell’approvazione del progetto,
ed alla conseguente realizzabilità del progetto anche in relazione al terreno, al tracciamento, al
sottosuolo ed a quanto altro occorre per l’esecuzione dei lavori.
Anche rispetto a tale documento il progettista ha il potere di controdedurre.
L’assenza di un termine entro cui esercitare tale diritto consente di dedurre che tali osservazioni
debbano intervenire prima della validazione, la quale deve fare riferimento alle controdeduzioni del
progettista (art. 55, comma 1).
La conferenza di servizi e la validazione
Stilato il rapporto finale, comprensivo delle su esposte attestazioni, ed acquisite le eventuali
osservazioni del progettista, il RUP, in base al potere di cui alla lett. h) art. 10 del Codice, indice, ai
sensi degli artt. 58 e 59 del regolamento, una conferenza di servizi per l’acquisizione dei pareri
necessari per la definizione di tutti gli aspetti del progetto.
La differenza rispetto alla conferenza di servizi di cui all’art. 49 del DPR n. 554/1999 è evidente.
Difatti, mentre la pregressa disciplina della conferenza di servizi vagliava il progetto dopo la
validazione e l’acquisizione dei pareri tecnici, il novellato istituto della conferenza viene indetto
prima dell’atto di validazione e, in ogni caso, proprio per l’acquisizione dei pareri necessari alla
definizione del progetto.
In altri termini, cambiano sia la tempistica con cui detta conferenza deve essere indetta (prima della
validazione), sia la finalità della stessa, ora tesa ad acquisire quei pareri che prima erano prodromici
alla sua indizione.
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L’attuale istituto della conferenza di servizi, pertanto, appare ben più assimilabile al modello
tracciato dall’art. 7 della L. n. 109/1994. Difatti, secondo autorevole dottrina, la conferenza di
servizi di cui all’art. 49 DPR n. 554/1999 era distinta da quella, ugualmente decisoria, prevista
dall’art. 7 L. 109/1994 che atteneva alla fase di verifica del progetto definitivo ed era veicolata per
l’acquisizione di pareri e intese.
In ogni caso la conferenza ex artt. 58 e 59, anche in conformità al prevalente orientamento
dottrinario formatosi con riguardo alla previgente disciplina, appare qualificabile come decisoria, in
quanto caratterizzata da un’immediata efficacia giuridica delle sue deliberazioni, le quali si
sostituiscono ai pareri tecnici richiesti senza che sia necessario un ulteriore step procedimentale per
la loro acquisizione (come in realtà accadrebbe se si versasse in ipotesi di conferenza istruttoria).
Ad ulteriore suffragio di tale conclusione, si pone la previsione per cui la conferenza di servizi, ove
espressamente richiesto, può riesaminare globalmente il progetto alla luce delle modifiche ritenute
necessarie in sede di verifica (art. 58, comma 1).
Tale potere di riesame appare conciliabile soltanto con una natura decisoria del modello
procedimentale in esame, attesa la portata modificativa che tale ultima deliberazione avrebbe
rispetto all’attività di verifica svolta.
Nella specifica ipotesi di appalto integrato sulla progettazione preliminare o di concessione di
lavori, il nuovo testo normativo stabilisce che la conferenza debba essere convocata sulla base del
progetto preliminare e il relativo verbale diviene parte integrante del progetto (preliminare) da porsi
a base di gara.
Anche in tale ipotesi, nonostante l’evidente somiglianza con la Conferenza di Servizi preliminare di
cui all’art. 14 bis L. n. 241/1990, la conferenza di servizi in esame va sussunta nella categoria del
modello decisorio, in quanto le decisioni ivi assunte andranno ad integrare direttamente il progetto
preliminare rendendolo appaltabile.
Al momento della comunicazione di avvio della conferenza di servizi le Amministrazioni devono
rendere disponibile, secondo le proprie modalità - anche per via telematica - il progetto, da
intendersi quale livello progettuale da porsi a base di gara.
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Acquisiti i pareri tecnici necessari attraverso lo strumento della conferenza di servizi, nonché
l’eventuale parere dell’organo consultivo dell’amministrazione di appartenenza, il RUP conclude
l’iter di verifica del livello progettuale da porsi a base di gara con l’adozione dell’atto formale della
validazione.
Tale atto, alla luce della considerazioni svolte ed ai sensi dell’art. 55, è il passaggio procedimentale
con cui il RUP assume la paternità dell’attività di verifica svolta.
In assenza di tale atto, la verifica non acquista alcun rilievo ai fini dell’appaltabilità della soluzione
progettuale prescelta.
La differenza con il precedente procedimento di validazione è di tutta evidenza: il novellato istituto,
lungi dall’integrare un’attività ulteriore di verifica, determina un mero, ma imprescindibile,
passaggio formale senza il quale il progetto non può essere posto in esecuzione.
La validazione, quale atto formale che riporta gli esiti della verifica, fa riferimento al rapporto
conclusivo redatto dal soggetto verificatore ed alle eventuali controdeduzioni presentate dal
progettista.
Nonostante il riconosciuto valore formale della validazione, la sottoscrizione del RUP non va
parificata ad una mera presa d’atto dell’attività di verifica svolta, atteso che quest’ultimo ha anche il
potere di rifiutare la validazione del progetto in caso di dissenso rispetto agli esiti del controllo, o di
concederla manifestando con specifiche motivazioni il proprio giudizio negativo. Sarà poi la
Stazione Appaltante ad assumere le necessarie statuizioni in merito.
All’uopo deve ritenersi che innanzi ad un motivato dissenso del RUP la Stazione Appaltante possa
anche decidere di non procedere all’esecuzione della commessa ritenendo non appaltabile l’opera.
Ad essere sottoposto a validazione non è necessariamente il progetto esecutivo. L’art. 59, infatti,
parla di validazione del livello progettuale da porre a base di gara, con ciò comprendendo anche
le possibilità di appalto integrato (in cui a base di gara si trova il progetto definitivo o, più
raramente, anche quello preliminare).
Assunto anche l’atto formale della validazione, la fase della verifica si ritiene conclusa, e la
Stazione Appaltante può dare avvio alle procedure per l’affidamento dei lavori di esecuzione,
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avendo l’accortezza di indicare gli estremi dell’avvenuta validazione del progetto nel bando di gara
e nella lettera di invito.
La norma non chiarisce il valore di tale richiamo in seno al bando di gara.
Deve però ritenersi, dato l’elevato valore procedimentale attribuito alla validazione, che la mancata
indicazione di tali estremi nel Bando di gara possa viziare la lex specialis, in quanto verrebbe a
mancare la prova dell’”appaltabilità” dell’opera, ovverosia del rispetto di tutto l’iter procedimentale
teso a garantire la bontà della soluzione progettuale prescelta.
I soggetti verificatori
La previgente disciplina, tracciata dagli artt. 30 comma 6 e 6 bis L. n. 109/1994 e 48 DPR n.
554/1999, prevedeva che il RUP dovesse verificare il progetto direttamente con l’ausilio dei propri
uffici tecnici, o, in caso di accertata carenza di adeguate professionalità, con il supporto di alcuni
specifici organismi, individuati con il ricorso ad un vera e propria procedura di appalto di servizi.
L’affidamento all’esterno era, inoltre, previsto nel caso di appalto (principale) sottosoglia, nel
rispetto dei principi di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza.
La nuova normativa regolamentare stravolge tale impostazione, sviluppando compiutamente quelli
che nella pregressa normativa erano rimasti semplici principi.
In primo luogo viene completamente modificato il ruolo del RUP.
Se nella disciplina previgente questi era il vero soggetto proposto alla verifica, che al più poteva
avvalersi di altre professionalità reperite negli uffici della Stazione Appaltante o all’esterno, oggi la
sua funzione di verificatore è limitata ad ipotesi residuali.
Difatti l’art. 47, comma 2 prevede che il RUP proceda in proprio alla verifica soltanto per gli appalti
di opere puntuali inferiori a euro 1.000.000,00, o per opere a rete di valore inferiore alla soglia
comunitaria.
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Ciò è dimostrato dalla centralità che si conferisce alla Stazione Appaltante nel procedimento di
verifica: è questa a scegliere il soggetto verificatore che non coadiuva più il RUP, ma lo sostituisce
completamente.
Partendo dalla delega legislativa dell’art. 112, comma 5 del codice, il nuovo regolamento introduce
regole ben precise per l’individuazione dei soggetti interni all’Amministrazione cui demandare
l’attività verificatoria.
In primis viene stabilito il principio cardine che l’incarico di verifica è incompatibile con le
attività di progettazione, di coordinamento della stessa, di direzione del lavoro, di
coordinamento della sicurezza e del collaudo, rese per il medesimo progetto (art. 49, comma 5).
Tale principio deve essere rispettato indistintamente da tutti gli eventuali verificatori, siano essi
appartenenti alla Stazione Appaltanti, siano essi meri affidatari a seguito di appalto. Inoltre vengono
inserite norme nuove per l’appalto all’esterno del servizio di verifica che, pertanto, non è più
totalmente assimilabile ad un comune appalto di servizi.
E, per la prima volta, viene disciplinato l’istituto dell’accreditamento dei soggetti verificatori,
attraverso l’indicazione degli Organismi in grado di rilasciare tale accreditamento.
L’accreditamento
L’accreditamento degli Organismi di certificazione e ispezione è quel processo finalizzato a
garantire la competenza di questi Operatori e quindi il valore e la credibilità dei risultati delle
valutazioni di conformità da essi effettuate.
Tale accreditamento, affermatosi soprattutto grazie all’esplosione dell’”approccio sistemico alla
qualità” (certificazioni ISO 9000), ha accompagnato efficacemente anche lo sviluppo delle altre
forme di valutazione della conformità (certificazioni di prodotto e personale, ispezioni).
In materia di lavori pubblici, e specificamente di verifica del progetto, l’accreditamento serve a
garantire la qualità dell’azione di controllo che è svolta, per gli Organismi di ispezione, direttamente
sul progetto, mentre per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di qualità
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attiene alla conformità del sistema interno di controllo di qualità degli uffici preposti alla verifica
alla normativa comunitaria UNI CEI EN ISO 9001.
Gli Organismi di ispezione sono soggetti che svolgono direttamene l’attività di verifica dei progetti
riguardanti appalti di importo superiore ai 20 milioni di euro.
Essi sono accreditati ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020 (che ha sostituito la
norma UNI CEI EN 45004 prevista dall’art. 30 l. n. 109/1994), attraverso la quale si certifica la loro
capacità di svolgere direttamente l’azione di controllo del progetto.
Il regolamento distingue tre tipi di Organismi di ispezione: A, B e C. Gli Organismi di tipo B
risultano essere unità tecniche interne alla Stazione Appaltante, mentre i tipi A e C, estranei
all’apparato amministrativo, eseguono l’attività di controllo soltanto a seguito di affidamento con
gara.
Al contrario gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di qualità sono soggetti
che non provvedono direttamente all’azione di controllo della progettazione.
Il loro accreditamento, infatti, permette soltanto di certificare che il sistema interno di controllo di
qualità delle strutture (o soggetti) preposti alla verifica sia coerente con i requisiti di qualità imposti
dalla norma UNI EN ISO 9001.
In altri termini, la funzione di detti soggetti è garantire che altre strutture siano in grado di espletare
la verifica progettuale secondo standard qualitativi minimi.
La loro certificazione di coerenza con la ISO 9001 rileva soltanto per gli appalti il cui valore sia
inferiore a 20 milioni di euro ma superiore a euro 1.000.000,00 per opere puntuali, o alla soglia
comunitaria (per i lavori e le concessioni di lavori), per opere a rete.
L’art. 46 stabilisce che gli Organi di accreditamento, tanto per gli Organismi di ispezione di Tipo A,
B e C, quanto per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di qualità, sono gli
enti che partecipano all’European cooperation for accredition (EA).
Tuttavia, è previsto che tanto l’accreditamento delle unità tecniche, quali Organismi di ispezione di
tipo B, quanto la certificazione della coerenza dei sistemi interni di controllo della qualità delle
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Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, è demandato dal regolamento al
Servizio tecnico centrale del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, il quale si sostituisce
completamente agli enti appartenenti all’EA (art. 47 comma 4).
Tale favor riconosciuto alle sole Amministrazioni statali, diviene una mera facoltà per le altre
amministrazioni aggiudicatrici non statali le quali possono, comunque, decidere di avvalersi di tale
Organo (art. 47 comma 5).
In verità, dal combinato disposto degli artt. 46, 47 comma 4 e 5, e 48 comma 3, emerge come tutti
gli Organismi di ispezione e certificazione, siano essi appartenenti ad amministrazioni statali o
locali od anche del tutto esterni all’apparato amministrativo (in ipotesi di appalto della verifica),
possano avvalersi dell’accreditamento del Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei
Lavori Pubblici
È inoltre previsto che possano avvalersi del Servizio anche le strutture esterne cui è demandata la
verifica dei progetti delle infrastrutture di cui all’allegato XXI del codice.
In tal modo si consente, in attesa della diffusione della proliferazione di enti partecipanti all’EA,
l’accreditamento del maggior numero di soggetti, rendendo così possibile l’attivazione del nuovo
modello di verifica tracciato dal regolamento.
L’importanza che la nuova disciplina affida al sistema dell’accreditamento è peraltro testimoniato
dall’inquadramento sistematico della norma all’interno dell’articolato.
Essa, infatti, è posta subito dopo l’indicazione delle finalità perseguite attraverso la verifica, e prima
dell’analisi dei criteri e degli aspetti del controllo. Quasi a voler evidenziare come l’accreditamento
sia condicio sine qua non per il legittimo svolgimento di qualsiasi attività di verifica.
La verifica attraverso strutture interne alla Stazione Appaltante
Il primo e preferenziale modello di verifica del progetto è quello demandato alle unità tecniche
interne della Stazione Appaltante.
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Il regolamento, infatti, pone in via residuale il ricorso all’affidamento esterno, esperibile soltanto
nelle ipotesi di conclamata impossibilità di eseguire il servizio in proprio.
L’art. 47 stabilisce, preliminarmente, che la Stazione Appaltante possa affidare l’attività di verifica a
sue strutture interne o a strutture tecniche di altre amministrazioni di cui si sia avvalsa, quali
Stazioni Appaltanti, ai sensi dell’art. 33 comma 3 del codice, il quale prevede la possibilità, per le
Amministrazioni aggiudicatrici, di avvalersi, quali stazioni appaltanti “a valle”, di amministrazioni
provinciali, di Servizi integrati infrastrutture e trasporti (i c.d. SIIT, ora Provveditorati alle OO.PP.)
ovvero di centrali di committenza.
Tuttavia, al di là del tenore letterale della disposizione, da quest’ultima pare possa trarsi un ulteriore
corollario, in virtù del quale è possibile ritenere che la Stazione Appaltante “a monte” possa
avvalersi delle strutture interne di altre amministrazioni anche quando quest’ultime non abbiano in
alcun modo preso parte al procedimento di progettazione.
Per i lavori di valore superiore ai 20 milioni di euro la verifica deve necessariamente essere svolta
da un’unità tecnica della Stazione Appaltante accreditata, nelle modalità precedentemente esposte,
quale Organismo di ispezione di tipo B.
Per i lavori di importo ricompreso tra i 20 milioni di euro e 1.000.000,00 di euro per le opere
puntuali e la soglia comunitaria per quelle a rete, la verifica può essere effettuata da tre tipologie di
soggetti:
a) dagli Organismi di ispezione di tipo B;
b) dagli uffici tecnici delle Stazioni Appaltanti se il progetto è stato redatto da progettisti
esterni;
c) sempre da uffici della stessa Stazione Appaltante, ma dotati di quel sistema interno di
controllo di qualità la cui coerenza con la UNI EN ISO 9001 è certificata dagli Organismi di
certificazione accreditati, se il progetto è stato redatto da progettisti interni.
Il legislatore, in tale fascia, introduce un sistema di separazione teso ad evitare che i soggetti
coinvolti nella progettazione possano prender parte anche alla verifica.
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Il sistema interno di controllo di qualità, infatti, tende a tale finalità:esso rileva soltanto in caso di
progetto redatto da uffici interni alla Stazione Appaltante e serve a far sì che vi sia un controllo sulla
qualità del servizio reso dai soggetti preposti alla verifica.
Qualità che deve porsi in assonanza con gli standard imposti dalla norma europea.
Va specificato che la certificazione di coerenza con la ISO 9001 è richiesta soltanto per i lavori di
valore superiore alla soglia comunitaria.
Nelle ipotesi di opere puntuali di valore compreso tra euro 1.000.000,00 e la soglia comunitaria,
il sistema di controllo richiesto dall’art. 47 si sostanzia in un “mero” sistema formalizzato attraverso
la predisposizione di procedure operative e manuali d’uso, non necessariamente coerente con le
prescrizioni della normativa europea.
Per i lavori di valore inferiore a euro 1.000.000,00, per opere puntuali, e alla soglia
comunitaria per quelle a rete, invece, è il RUP, sempreché non abbia partecipato alla
progettazione, a verificare il progetto, ovvero gli uffici della Stazione Appaltante anche sprovvisti di
un sistema di controllo interno di qualità.
La verifica attraverso strutture “esterne” alla Stazione Appaltante
Nell’ipotesi in cui non sia possibile affidare all’interno della Stazione appaltante l’attività di
verifica, il nuovo testo regolamentare, riprendendo una previsione già presente nella previgente
disciplina (gli artt. 30 comma 6 e 6 bis L. n. 109/1994 e art. 48 DPR n. 554/1999 facevano diretto
riferimento alla disciplina del comune appalto di servizi, senza introdurre alcuna distinzione basata
sulle peculiarità intrinseche del servizio di verifica), ammette la possibilità di ricorrere a soggetti
esterni all’Amministrazione, scelti in base ad una vera e propria gara pubblica.
L’appalto che così viene a indirsi non ricalca pedissequamente il modello dell’appalto di servizi, ma
se ne differenzia per la presenza di alcune peculiarità normative dettate dalla natura del servizio da
affidarsi.
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L’art. 48, in primo luogo, ammette il ricorso all’appalto soltanto in due tassative ipotesi: di
inesistenza delle condizioni di cui all’art. 47 comma 1, o di accertata carenza di organico.
La seconda ipotesi, in particolare, richiama quanto già previsto dall’art. 48 DPR n. 554/1999, ma
con due fondamentali differenze. In primo luogo la carenza, oltre che di professionalità, è di
organico, talchè non è più sufficiente l’assenza di qualifiche tra i dipendenti rilevando al contrario la
mancata possibilità di assegnare personale all’attività di verifica; in secondo luogo tale deficit non è
lasciato ad una valutazione discrezionale della Stazione Appaltate, ma deve essere accertato con atto
formale dal Dirigente competente.
Ciò impedisce un ricorso “inopportuno” o non necessario all’appalto del servizio di verifica, dato
che attraverso l’accertamento formale dello stato di carenza organica viene responsabilizzato il
Dirigente rispetto alla scelta di indire o meno la gara in luogo di un affidamento alle strutture
interne.
Responsabilità che, dato il costo dello svolgimento di una gara, risulterebbe vagliabile anche da
parte del Giudice Contabile
All’uopo si evidenzia il «carattere straordinario del ricorso ad apporti esterni evidenziando, a tal
fine, che la pubblica amministrazione deve di norma perseguire i fini istituzionali utilizzando il
proprio personale con la conseguenza che l’incarico esterno è lecito solo qualora ciò non sia
ragionevolmente possibile, o perché l’attività che deve essere svolta richiede un apporto
professionale particolarmente elevato sotto il profilo tecnico-scientifico, oppure perché, per ragioni
contingenti e transitorie (quali l’insufficienza del personale in organico o l’oggettiva impossibilità
del medesimo a provvedervi), anche quei compiti che potrebbero normalmente essere assolti con
l’utilizzo della struttura interna, rendono viceversa necessario avvalersi di personale esterno» (ex
multis C. conti Veneto, sez. giur., 14 ottobre 2008, n. 1057).
Lo svolgimento della gara è gestito dal RUP il quale è tenuto ad appaltare l’attività di verifica
unitariamente per tutti i livelli, senza che possa indirsi una gara diversa per ogni singolo livello
progettuale (art. 49, comma 2).
Ciò risponde ad una esigenza di coerenza ed efficacia dell’attività di verifica.
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Difatti, ammettendo il frazionamento dell’appalto del servizio di verifica in base ai vari livelli di
progettazione, ci si esporrebbe al rischio di un contrasto tra le risultanze delle verifiche già
effettuate da alcuni affidatari, e quelle effettuande ad opera di altri operatori.
Inoltre, ad ulteriore suffragio di tale impostazione soccorre la previsione di cui all’art. 54, comma 4,
la quale stabilisce che, in caso di verifiche già svolte, il controllo sul livello successivo può
incentrarsi soltanto sulle modifiche o integrazioni ai documenti già verificati.
È evidente come tale previsione possa essere rispettata soltanto dal soggetto che abbia già svolto la
verifica delle parti modificate od integrate (e pertanto de livello progettuale precedente),
risultandone in caso contrario frustrata la ratio di economicità ed efficienza dell’azione.
Tale “divieto di frazionamento” incontra un’unica deroga nell’ipotesi in cui i livelli di progettazione
precedenti siano stati già totalmente verificati internamente.
Anche per l’affidamento all’esterno è necessario che i soggetti aggiudicatari posseggano
determinati “requisiti di qualità”, secondo la disciplina dell’accreditamento.
In ipotesi di verifiche per progetti di lavori di importo superiore a 20 milioni di euro, i
partecipanti alla gara devono essere accreditati quali Organismi di ispezione di tipo A e C.
Questi, a differenza degli Organismi di tipo B interni alle Stazioni Appaltanti, devono altresì
garantire l’assoluta separazione, sul piano tecnico, procedurale, amministrativo e finanziario, tra le
attività ispettive e le altre attività potenzialmente configgenti con la verifica. Detta separazione si
sostanzia nella creazione, all’interno del medesimo Organismo, di una struttura tecnica autonoma
demandata esclusivamente alla verifica dei progetti.
L’accreditamento ai sensi della normativa europea, in tali Organismi, funge da certificazione
dell’utilizzo di procedure che garantiscano l’indipendenza e l’imparzialità di dette strutture interne.
È inoltre prevista la possibilità che detti Organismi partecipino in forma associata, anche come Ati.
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La verifica di lavori di importo compreso tra i 20 milioni di euro e euro 1.000.000,00 per opere
puntuali e la soglia comunitaria per opere a rete, invece, oltre a poter essere affidata ai succitati
Organismi, può essere svolta dai seguenti soggetti:
1) liberi professionisti singoli od anche in forma associata;
2) società di professionisti;
3) società di ingegneria;
4) prestatori di servizi di ingegneria ed architettura di cui alla categoria 12 dell’allegato II A del
codice;
5) consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria, anche in forma mista,
formati da almeno tre consorziati, con esperienza nei servizi di ingegneria e architettura per almeno
cinque anni;
6) Rti formate dai soggetti di cui ai nn. 1), 2), 3), 4) e 5).
Tali soggetti devono possedere un sistema interno di controllo di qualità la cui conformità alla
norma UNI EN ISO 9001, deve essere certificata da Organismi di certificazione accreditati.
Il contenuto di detta certificazione ricalca pedissequamente quello dell’accreditamento degli
Organismi di tipo A e C: deve infatti certificarsi la separazione tecnico-procedurale delle attività di
verifica da quelle potenzialmente configgenti, attraverso la costituzione di una struttura tecnica
autonoma interna esclusivamente dedicata all’attività di verifica, per mezzo di procedure che
garantiscano la terzietà ed imparzialità della stessa.
Questa è una novità importante introdotta con il regolamento: il mercato degli appalti dei servizi di
verifica, prima appannaggio dei soli Organismi di ispezione, viene aperto anche ai professionisti.
Nel caso specifico la tecnica del richiamo normativo appare alquanto eloquente: l’indicazione dei
soggetti indicati nell’art. 90 del codice (rubricato «progettazione interna ed esterna alle
amministrazioni aggiudicatrice in materia di lavori pubblici») sta ad indicare la ben precisa scelta
di coinvolgere professionisti dotati di esperienza specifica nel campo della progettazione di lavori
pubblici, sì da consentire la spendita dell’esperienza maturata nei concorsi di progettazione, anche
al di fuori di tale settoriale mercato.
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Peraltro, il Servizio Tecnico centrale del Consiglio Superiore dei lavori pubblici può effettuare
controlli a campione sull’effettiva rispondenza del sistema interno di controllo di qualità alle
prescrizioni della UNI EN ISO 9001 dei professionisti affidatari della verifica (art. 48, comma 1).
Ciò comporta un controllo ex post, ulteriore rispetto alla produzione delle certificazioni in sede di
partecipazione, che, se negativo, determinerebbe l’esclusione della gara.
Per la verifica dei progetti relativi a lavori di importo inferiore a euro 1.000.000,00 per opere
puntuali e alla soglia comunitaria per opere a rete, invece, i professionisti in argomento sono
esentati dal possesso della certificazione di conformità alla UNI EN ISO 9001.
È evidente il parallelo con l’esenzione prevista per le strutture tecniche interne della Stazione
Appaltante.
Tra l’altro occorre conclusivamente evidenziare come il regolamento preveda la possibilità di
appaltare ad un unico soggetto anche una pluralità di progettazioni analoghe (art. 49 comma 6).
Analogia questa, che in assenza di specifiche previsioni, deve essere valutata alla luce della
suddivisione in classi e categorie introdotta dalla legge sulle tariffe professionali di architetti ed
ingegneri (L. n. 143/1949), richiamata in riferimento alla maturazione dei requisiti tecnico-
organizzativi per la partecipazione alla gara.
I requisiti di partecipazione alle gare
Il nuovo regolamento introduce, all’art. 50, i requisiti minimi generali che qualsiasi soggetto
partecipante (sia esso Organismo di ispezione, sia esso professionista) deve possedere per poter
prendere parte all’appalto del servizio di verifica.
L’elemento economico-finanziario minimo cui deve attenersi la Stazione Appaltante nella
determinazione del relativo requisito è quello del fatturato globale per servizi di verifica realizzato
nell’ultimo quinquennio non inferiore al doppio dell’importo stimato per l’appalto di verifica da
affidarsi.
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Al contrario, per la determinazione del requisito tecnico-organizzativo la Stazione Appaltante deve
partire dall’avvenuto svolgimento, sempre nell’ultimo quinquennio, di almeno due appalti di servizi
di verifica relativi a lavori il cui valore individuale sia pari alla metà del valore dell’opera da
eseguirsi. Inoltre, le opere per le quali si è provveduto alla verifica devono avere natura analoga a
quella dell’opera che si intende appaltare, in base alla divisione in classi e categorie prevista dalla L.
n. 143/1949 sulle tariffe professionali di ingegneri ed architetti.
È evidente che, per come strutturata, la norma determini il minimo dei requisiti da possedere,
lasciando alla Stazione Appaltante il potere di stabilire requisiti ancora più stringenti.
Deve rilevarsi come l’individuazione di tali requisiti minimi sia, per l’attività di verifica, una novità
assoluta.
Prima della loro introduzione, le Stazioni Appaltanti godevano di un potere ampiamente
discrezionale, riconosciuto direttamente dagli artt. 41 e 42 del codice, nell’individuazione dei
requisiti di partecipazione che potevano anche non riferirsi specificamente a pregressa attività di
verifica.
I requisiti minimi individuati dal nuovo regolamento, seppur assimilabili a quelli richiesti per la
partecipazione alle procedure di affidamento dei servizi di ingegneria ed architettura (art. 263),
risultano ictu oculi più restrittivi e vincolanti per le stesse Stazioni Appaltanti.
A tal fine l’art. 50, comma 2, prevede un periodo transitorio di tre anni dall’entrata in vigore del
regolamento durante il quale i requisiti di cui innanzi possono essere maturati con riferimento alle
attività di progettazione, direzione dei lavori o collaudo delle opere
Per quanto attiene il possesso del requisito tecnico-organizzativo, esso può essere soddisfatto
attraverso la dimostrazione di quattro (e non più due) servizi analoghi di progettazione, direzione
dei lavori o collaudo delle opere, di valore complessivo (di tutte le quattro commesse) pari al valore
dell’oggetto della verifica.
La normativa, inoltre, prescrive il possesso di altri requisiti che tendano ad accertare la “terzietà”
dei partecipanti rispetto alle attività di progettazione da verificarsi, al fine di evitare l’insorgenza di
situazioni di potenziale conflitto di interessi
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All’uopo occorre ricordare che i verificatori esercitano un controllo indiretto anche sul
comportamento dei progettisti. Orbene qualora il soggetto verificatore sia legato professionalmente
al soggetto progettista di cui si è verificato il comportamento inadempiente, sorgerebbe il rischio di
una verifica non obiettiva.
In primis deve sottolinearsi come, tanto gli Organismi di tipo A e C, quanto i soggetti professionisti
di cui all’art. 90 del codice, siano tenuti a dimostrare di non aver partecipato, e impegnarsi a non
partecipare, direttamente o indirettamente né alla gara per l’affidamento della progettazione né alla
redazione della stessa (art. 50 comma 5).
L’eventuale violazione di tale disposizione, oltre a determinare l’esclusione dalla gara di che
trattasi, comporta l’ulteriore sanzione, per così dire accessoria, dell’esclusione per cinque anni dalle
attività di verifica, nonché la comunicazione dell’infrazione, ad opera del RUP, agli Organismi di
accreditamento.
La portata lesiva di tale sanzione va ben oltre il suo tenore letterale. L’esclusione per cinque anni,
letta in parallelo con le disposizioni sul possesso dei requisiti, provoca un’uscita sine die dal
mercato della certificazione. Ciò in quanto cinque anni è esattamente l’intervallo temporale entro
cui i soggetti partecipanti alle gare devono maturare i proprio requisiti specifici nella sola attività di
verifica.
La sanzione dell’esclusione, pertanto, ha una notevole portata “preventiva” oltre che afflittiva, dato
che la sua irrogazione provoca un’irrimediabile “uscita dal mercato”.
Al contrario, non è previsto cosa comporti la mera comunicazione dell’infrazione agli Organismi di
accreditamento.
Si suppone che le conseguenze di tale comunicazione saranno disciplinate dal regolamento,
attualmente in fase di predisposizione presso il Consiglio Superiore dei LL.PP., di cui all’art. 46,
comma 2 (sull’accreditamento), tal per cui dovrà attendersi l’adozione di tale testo normativo per
avere una risposta a tale quesito.
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La possibilità di insorgenza di un conflitto di interessi, peraltro, non viene sanzionata soltanto con
riferimento al progetto in appalto: i partecipanti alla gara per il servizio di verifica devono fornire
prova di non aver in corso, e di non aver avuto, rapporti professionali e/o commerciali con i
progettisti, se esterni, negli ultimi tre anni; nonché devono altresì fornire l’impegno, da rendersi al
momento dell’affidamento (e quindi a commessa aggiudicata), a non intrattenere rapporti con detti
soggetti per i successivi tre anni dalla conclusione dell’incarico (art. 48, comma 1).
La ripetizione del periodo triennale, a ben vedere, serve ad instaurare un circolo virtuoso che eviti
costantemente la possibile connivenza tra verificatori e progettisti.
Per quanto attiene alla ripartizione dei suddetti requisiti tra i partecipanti alla gara in forma
associata, va preliminarmente evidenziato come il regolamento ammetta senza eccezioni la
partecipazione in forma associata, per tutti i soggetti verificatori.
In particolare, qualora ad associarsi siano degli Organismi di ispezione di tipo A o C, è previsto che
l’accreditamento debba essere posseduto da tutti gli associati.
Nella specifica ipotesi di una Ati formata da detti Organismi, invece, la mandataria è tenuta a
possedere almeno il 50 % dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi richiesti dalla
Stazione Appaltante, mentre la restante percentuale può essere divisa liberamente tra le mandanti.
Tuttavia la Stazione Appaltante può decidere di richiedere alle mandanti una percentuale minima di
detti requisiti pari ad almeno il 10 % degli stessi.
Al contrario la disciplina delle Ati formata da professionisti è direttamente mutuata, attraverso lo
strumento del richiamo normativo, dall’art. 90 del codice (art. 48 comma 1).
A tali Riunioni Temporanee si applica la normale disciplina delle Ati., anche in termini di
distribuzione dei requisiti, tracciata dall’art. 37 del codice, sempre nei limiti della compatibilità
della disciplina con il modello dell’associazione di professionisti.
Infine, i partecipanti, sin dal momento della presentazione dell’offerta, devono nominare un
soggetto “coordinatore del gruppo di lavoro” di verifica, che abbia la qualifica di laureato in
architettura o ingegneria, abilitato alla professione da almeno dieci anni ed iscritto nel relativo albo
professionale.
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Il ruolo principale di tale soggetto è quello di sottoscrivere i rapporti degli Organismi di ispezione
nonché la relazione conclusiva prodromica all’atto di validazione.
La ratio di base di tale previsione, del tutto innovativa in materia, è da rintracciarsi nella volontà di
responsabilizzare un soggetto interno all’organo verificatore per le risultanze dell’attività di
controllo.
Responsabilità che nella previgente disciplina gravava esclusivamente sulla figura del RUP.
Le procedure di affidamento del servizio
La disciplina delle procedure di gara per l’affidamento del servizio è mutuata integralmente da
quella afferente l’affidamento dei servizi relativi all’architettura e all’ingegneria nei settori ordinari.
Ciò attraverso lo strumento del rinvio normativo alla parte III, titolo II del regolamento (artt. da 261
a 267), rubricata appunto «Affidamento dei servizi», alla cui trattazione si rimanda ai fini di una più
esaustiva analisi delle norme.
Occorre sottolineare come, per gli appalti del servizio di verifica, sia esclusa l’applicazione dei
primi tre commi dell’art. 261, i quali attengono alla separazione delle discipline dei termini, dei
bandi e della pubblicità in base al valore dell’appalto di servizi, separazione basata sulla differenza
tra sopra e sotto soglia.
Orbene, deve ritenersi che l’esclusione dell’applicazione dei primi tre commi dell’art. 261, attenga
proprio alle modalità di classificazione degli appalti di servizi di ingegneria ed architettura, operata
al fine di individuare le discipline applicabili per i termini, i bandi, gli avvisi di gara e la pubblicità.
Ciò in quanto, nella disciplina della verifica progettuale, è già presente una specifica classificazione
degli appalti in base al valore: quella dettata per l’individuazione dei soggetti competenti alla
verifica. Essa, come già ampiamente enucleato supra, si basa sul valore dell’opera cui fa
riferimento la progettazione (art. 48).
Il corrispettivo e i costi dell’attività di verifica
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Nonostante sia implementata a livello sistematico nella disciplina dell’art. 49, menzione a parte
merita la tematica del corrispettivo e dei costi dell’attività di verifica.
In merito agli oneri economici inerenti lo svolgimento del servizio di verifica, il quarto comma
dell’articolo stabilisce il principio per cui questi debbano far carico agli stanziamenti previsti per la
realizzazione delle singole opere.
Il corrispettivo per l’attività di verifica, al contrario, viene stimato dal RUP sulla base della Tabella
B6 del D.M. 13704 del 4 aprile 2001 avente ad oggetto «Onorario relativo alle attività di supporto
al responsabile del procedimento». In caso di appalto di più servizi di verifica analoghi ad un unico
soggetto (art. 49, comma 6), il corrispettivo per i singoli servizi viene stimato complessivamente,
sempre sulla base della predetta tabella.
Deve, però, evidenziarsi come il calcolo del corrispettivo sembrerebbe riguardare soltanto le ipotesi
di affidamento con gara, con esclusione delle ipotesi di servizio reso dalle strutture interne della
Stazione Appaltante.
Infatti, la previsione di ulteriori incentivi da accordarsi a dipendenti pubblici per lo svolgimento
dell’attività di verifica non pare assistita da alcuna base legislativa, mancando una simile
disposizione tanto nel d.P.R. n. 207/10 quanto nel Codice.
L’art. 92 del codice, il quale elenca tassativamente i casi in cui sia riconoscibile un incentivo in
favore dei soggetti che coadiuvano il RUP nello svolgimento delle sue funzioni, non indica
assolutamente tra questi la verifica del progetto.
Perlatro il Consiglio di Stato, in sede di parere, aveva evidenziato come le modalità di ripartizione
degli incentivi costituisce materia sottratta al potere di normazione del regolamento, rientrando
nella sfera di attribuzione della contrattazione collettiva a seguito della privatizzazione del pubblico
impiego (Corte cost., 14 giugno 2007, n. 189).
Le responsabilità e le garanzie del soggetto verificatore
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Sebbene il tema sarà oggetto di specifica e puntuale trattazione da parte degli interventi monografici
che seguiranno, desidero fare, brevemente, cenno alla disciplina de qua per completezza di
esposizione ed esaustività dell’analisi normativa.
Il nuovo regolamento ha introdotto una disciplina specifica per quanto attiene le responsabilità del
soggetto verificatore e le garanzie che questo deve prestare per poter espletare il servizio.
Il soggetto verificatore, infatti, è tenuto a munirsi preliminarmente di una polizza assicurativa
supplementare rispetto a quella professionale generale, normalmente stipulata dai professionisti.
Tale polizza deve valere fino al rilascio del certificato del collaudo (o di regolare esecuzione); ciò in
quanto il collaudo è l’unico strumento attraverso cui la stazione appaltante procede alla verifica
dell’esecuzione dell’opera e della sua corrispondenza al progetto ed alle clausole contrattuali.
Il mancato rilascio del certificato di collaudo, infatti, oltre ad evidenziare una non corretta
esecuzione dei lavori, potrebbe essere sintomatico di una progettazione errata, e non corretta in sede
di verifica.
Il valore della polizza varia a seconda dell’importo dell’opera da eseguirsi seguendo una distinzione
basata esclusivamente sulla dicotomia tra sopra soglia e sotto soglia: nel primo caso la polizza
dovrà coprire un massimale pari ad almeno il 10 % del valore dei lavori, con il limite massimo di
euro 1.500.000,00; nel caso di lavori sottosoglia, al contrario, la polizza dovrà avere un valore non
minore del 5% dell’importo dell’opera, con il limite massimo di euro 500.000,00.
Soltanto in caso di lavori sopra soglia aventi ad oggetto “opere di particolare complessità”, il
massimale potrà essere superiore a euro 1.500.000,00 e comunque fino al 20 % del valore
dell’opera con il limite invalicabile di euro 2.500.000,00.
Nell’ipotesi in cui il soggetto sia già coperto da una polizza professionale generale, quest’ultima
deve essere integrata con una dichiarazione che garantisca, per il singolo progetto, la parificazione
alle condizioni innanzi espresse.
Parrebbe, alla luce di un’interpretazione letterale dell’art. 57, che l’obbligo di munirsi di una polizza
sussista tanto per i soggetti interni alla Stazione Appaltante, quanto per gli affidatari di una gara
pubblica, data l’assenza di qualunque specificazione o limitazione normativa.
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Il Consiglio di Stato, in sede di parere, aveva sollevato dubbi sull’estendibilità dell’obbligo di
polizza ai soggetti interni alla Stazione Appaltante.
Il Consiglio di Stato, in sede consultiva, aveva anche sollevato l’erroneità della previsione per cui il
premio assicurativo, per i dipendenti delle Stazioni Appaltanti, fosse a carico di quest’ultime, atteso
che una tale previsione non era certo contenuta nell’art. 112, per le attività di verifica, a differenza
di quanto stabilito dall’art. 90 comma 5 del codice per il progettista interno. Orbene tale previsione
è stata del tutto eliminata dal vigente regolamento, rendendo, pertanto, sterile il suo
approfondimento.
Difatti, partendo dalla lettura della locuzione «soggetto che effettua la verifica del soggetto»
contenuta nella lett. c) del comma 5 dell’art. 112 del codice, si giungeva a ritenere che tale
disposizione non potesse riguardare gli uffici interni delle Stazioni appaltanti, perché privi di
“soggettività giuridica”.
Una tale interpretazione dell’art. 112 del codice appariva in assonanza con un’interpretazione
restrittiva delle ipotesi di polizza sottoscritte dalle Amministrazioni Pubbliche, da sempre
propugnata dalla giurisprudenza contabile (cfr. C. conti Sicilia, sez. giur., 25 ottobre 2006, n. 3054;
C. conti Puglia, sez. giur., 7 febbraio 2004, n. 95; C. conti Lombardia, sez giur., 8 aprile 2004, n.
528).
Inoltre, i giudici di Palazzo Spada avevano evidenziato come la materia dell’assicurazione dei
dipendenti pubblici rientrasse nella competenza della contrattazione pattizia, rispetto alla quale il
regolamento nulla avrebbe potuto aggiungere.
Pertanto in sede di parere si era auspicato l’inserimento, affianco alla parola “soggetto” di cui al
comma 1 dell’art. 57, del termine “esterno”, a significare l’applicabilità della disposizione soltanto
in caso di appalto.
L’art. 56 del regolamento disciplina accuratamente i casi di responsabilità dei soggetti verificatori,
anche alla luce delle istanze promosse in sede di parere.
Lo schema originario del regolamento, infatti, prevedeva che il dipendente della pubblica
amministrazione fosse perseguibile in sede disciplinare ed erariale soltanto in caso di colpa grave.
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Correttamente il Consiglio di Stato aveva evidenziato come, in primo luogo, la responsabilità
disciplinare prescindesse dal grado di colpa, mentre quella per danno erariale avesse una sua
disciplina specifica di fonte primaria che affronta il tema del grado di colpa, tal per cui la
distinzione introdotta nel testo regolamentare appariva errata.
In adesione alle sopracitate istanze, la disciplina regolamentare della responsabilità si articola nel
seguente modo.
In primo luogo, occorre evidenziare come il verificatore, in caso di mancato rilievo di errori ed
omissioni, risponda a titolo di inadempimento.
Tale responsabilità incontra immediatamente due evidenti limiti: l’”importanza”
dell’inadempimento e l’attività rispetto alla quale esso rileva.
Infatti, affinchè il verificatore risponda a titolo di inadempimento è necessario che gli errori o le
omissioni nello svolgimento della sua attività siano tali da aver pregiudicato, anche in parte, la
realizzabilità o l’utilizzazione dell’opera.
Il parallelo con l’art. 1455 c.c., secondo cui «il contratto non si può risolvere se l’inadempimento di
una delle parti ha scarsa importanza, avuto riguardo all’interesse dell’altra», è di palmare
percezione.
Inoltre la responsabilità per inadempimento è limitata alle attività indicate dagli artt. 52 e 53.
Tale indicazione va ritenuta tassativa, in quanto riferita espressamente alle sole specifiche attività
di verifica, tanto che per tutte le attività estranee a detto articolato, non è imputabile alcun
inadempimento al soggetto verificatore: per es. in caso di coadiuvazione nelle attività di verifica
delle offerte anomale o delle perizie di variante in corso d’opera (art. 54, comma 5).
Tuttavia, il “verificatore” risulta responsabile degli accertamenti e dell’avvenuta acquisizione dei
pareri, delle autorizzazioni ed approvazioni previste e prescritte, facendo salve le scelte progettuali
e i procedimenti di calcolo che, invece rientrano nella responsabilità del solo progettista.
Ulteriori obblighi rispetto ai quali possa rilevarsi la responsabilità del verificatore devono invece
essere specificamente fissati dal contratto di servizio.
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A seguito dell’inadempimento il soggetto è tenuto a risarcire i soli danni causati alla Stazione
Appaltante.
Va da sé che, per come impostata, tale responsabilità ricalchi il modello contrattuale, con
conseguente onere probatorio della Stazione Appaltante limitato alla mera prova
dell’inadempimento, ricadendo la prova liberatoria sul verificatore inadempiente.
Il soggetto esterno affidatario, per i danni di importo superiore ai massimali della polizza, risponde
personalmente a titolo di responsabilità erariale.
Siffatta responsabilità opera anche nell’ipotesi in cui non sia esigibile, anche in parte, la prestazione
dovuta dall’assicuratore.
È evidente come una tale impostazione accolga la recente evoluzione in materia di responsabilità
erariale, tesa a consentire la sua imputabilità a tutti i soggetti che entrano in relazione funzionale
con l’Amministrazione, tra cui vanno implementati anche i soggetti affidatari di un appalto (c.d.
rapporto di servizio in senso lato)
D’altronde l’evoluzione pretoria contabile, formatasi sulla figura del progettista esterno-direttore
dei lavori, ha chiarito che «la giurisdizione contabile presuppone la sussistenza di un rapporto di
servizio connesso alla possibilità di imputare l’attività svolta dall’interessato in capo alla Pubblica
Amministrazione, rimanendo irrilevante la natura dell’atto in forza del quale è stato originato
l’inserimento nell’organizzazione amministrativa» (ex multis C. conti Sicilia, sez. giur., 22
dicembre 2008, n. 3343).
Al contrario, nel caso di dipendente della Stazione Appaltante risultato inadempiente, quest’ultimo
risponde economicamente nei limiti dei massimali della polizza; inoltre il comportamento del
dipendente pubblico è vagliabile, secondo le rispettive discipline di settore, sotto il profilo sia della
responsabilità disciplinare, che della responsabilità erariale.
La norma introduce uno specifico caso di responsabilità a carico dei concorrenti per l’affidamento
dei lavori, strettamente legato alla verifica del progetto.
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È, infine, previsto che la validazione del progetto non sollevi i concorrenti alla gara pubblica per
l’affidamento del servizio di verifica dalle responsabilità legate dalla mancata produzione della
dichiarazione «con la quale i concorrenti attestano di avere direttamente o con delega a personale
dipendente, esaminato tutti gli elaborati progettuali, compreso il calcolo sommario della spesa o il
computo metrico estimativo (ove redatto), di essersi recati sul luogo di esecuzione dei lavori, di
avere preso conoscenza delle condizioni locali, della viabilità di accesso, di aver verificato le
capacità e le disponibilità, compatibili con i tempi di esecuzione previsti, delle cave eventualmente
necessarie e delle discariche autorizzate, nonché di tutte le circostanze generali e particolari
suscettibili di influire sulla determinazione dei prezzi, sulle condizioni contrattuali e sull’esecuzione
dei lavori e di aver giudicato i lavori stessi realizzabili, gli elaborati progettuali adeguati ed i prezzi
nel loro complesso remunerativi e tali da consentire il ribasso offerto.
La stessa dichiarazione contiene altresì l’attestazione di avere effettuato una verifica della
disponibilità della mano d’opera necessaria per l’esecuzione dei lavori nonché della disponibilità
di attrezzature adeguate all’entità e alla tipologia e categoria dei lavori in appalto» (art. 106,
comma 2 regolamento).
Difatti il comma 3 dell’art. 106 prevede che in mancanza della dichiarazione di cui al comma 2 non
sia possibile procedere alla stipulazione del contratto di appalto.
Pertanto, attraverso tale previsione la responsabilità per una “cattiva” verifica del progetto, viene
estesa anche ai soggetti che partecipano (la norma, infatti, prevede che detta dichiarazione venga
resa in sede di presentazione dell’offerta) all’appalto per l’affidamento della commessa principale, i
quali, una volta resa la summenzionata dichiarazione, non potranno liberarsi da un’eventuale loro
responsabilità per inadempimento nell’esecuzione dell’opera, adducendo l’erroneità della
progettazione o della sua verifica, essendo “a monte” a conoscenza delle risultanze dell’attività di
controllo.
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MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE
DECRETO 30 aprile 2008 , n. 119 Regolamento tecnico per l'accreditamento degli organismi di ispezione di tipo B ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020, di cui all'articolo 28, comma 4, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni ed integrazioni.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
IL MINISTRO DELLE INFRASTRUTTURE
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante «Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri» ed in particolare l'articolo 17, commi 3 e 4; Vista la legge 21 dicembre 2001, n. 443, e successive modificazioni recante delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive; Visto il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante il «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE» ed in particolare la parte II, titolo III, capo IV (lavori relativi a infrastrutture strategiche ed insediamenti produttivi), come modificato ed integrato dai decreti legislativi del 26 gennaio 2007, n. 6, e del 31 luglio 2007, n. 113; Visto l'articolo 28 dell'allegato XXI al predetto decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e, in particolare, il comma 4, come modificato dalla lettera iii) del comma 1 dell'articolo 2 del decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 113, che recita: «Ferme restando le competenze del Ministero per le attività produttive in materia di vigilanza sugli organismi di accreditamento, il Consiglio superiore dei lavori pubblici, tramite il Servizio tecnico centrale, è organo di accreditamento delle unità tecniche delle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli organismi statali di diritto pubblico ai sensi delle norme europee UNI EN ISO 9001 ed UNI CEI EN ISO/IEC 17020 per gli organismi di ispezione di tipo B, sulla base di apposito regolamento tecnico predisposto dal Consiglio stesso sentiti gli enti nazionali di accreditamento riconosciuti a livello europeo, emanato con decreto del Ministero delle infrastrutture»; Visto il decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 2006, n. 204, recante «Regolamento di riordino del Consiglio superiore dei lavori pubblici»; Visto il decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito con la legge 17 luglio 2006, n. 233, recante «Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri» e, in particolare, l'articolo 1, comma 4, che istituisce il Ministero delle infrastrutture; Vista la nota n. 2006PRS006 del 22 febbraio 2006 del SINCERT, Sistema Nazionale per l'Accreditamento degli Organismi di Certificazione; Visto il parere favorevole reso, con voto 285/2007, sul citato schema di regolamento tecnico dalla prima sezione del Consiglio superiore dei lavori pubblici; Uditi i pareri del Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, n. 139/2008 espressi nelle adunanze in data 21 gennaio 2008 ed in data 31 marzo 2008; Vista la nota n. 3951 del 23 aprile 2008 di preventiva
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comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri; Ritenuto che occorre emanare il regolamento tecnico per l'accreditamento degli organismi di ispezione di tipo B ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020, predisposto ai sensi dell'articolo 28, comma 4, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni, con l'allegato recante le modalità operative per la richiesta, l'istruttoria ed il rilascio dell'accreditamento degli organismi di ispezione di tipo B; Sulla proposta del Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici;
E m a n a il seguente regolamento tecnico:
Art. 1.
Oggetto
1. Il presente regolamento disciplina l'accreditamento, da parte del Consiglio superiore dei lavori pubblici, delle unità tecniche delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli organismi statali di diritto pubblico, ai sensi delle norme europee UNI EN ISO 9001/2000 e UNI CEI EN ISO/IEC 17020, quali organismi di ispezione di tipo B, al fine dello svolgimento dell'attività di verifica della progettazione delle infrastrutture strategiche, ai sensi dell'articolo 28, comma 4, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni. 2. Per quanto non specificamente disposto dal presente regolamento si applica la norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020 nella versione di volta in volta vigente.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 2.
Definizioni
1. Ai fini del presente regolamento si intende per: verifica: l'attività di cui all'articolo 27, comma 1, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni; validazione: l'attività di cui all'articolo 35, comma 1, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni; amministrazione: le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e gli organismi statali di diritto pubblico; organismi di ispezione di tipo «B» (di seguito OdI): apposita unita/ufficio/divisione, interna all'amministrazione, che esegue verifiche di progetti di competenza dell'amministrazione di appartenenza o di organizzazioni ad essa societariamente collegate. stazione appaltante: il soggetto per conto del quale è eseguita l'attività di verifica, e che incarica l'OdI, specificando nel contratto l'oggetto e l'obiettivo del servizio.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 3.
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Requisiti amministrativi dell'organismo di ispezione
1. Gli atti organizzativi dell'OdI prevedono espressamente lo svolgimento dell'attività di verifica. 2. L'OdI dispone di un disciplinare che stabilisca i rapporti tra la stazione appaltante e l'OdI. Tale disciplinare è trasmesso alla stazione appaltante prima dell'emissione dell'ordine per il servizio di verifica. Quando la stazione appaltante imponga un suo disciplinare, l'OdI ne verifica la congruenza con il proprio disciplinare, eventualmente evidenziando alla stazione appaltante stessa significativi scostamenti per l'attività di verifica. 3. L'OdI dispone di una polizza indennitaria civile per danni a terzi per i rischi derivanti dall'attività di propria competenza come indicato all'articolo 37 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 4.
Indipendenza, imparzialità ed integrità
1. Negli atti organizzativi dell'OdI non sono previste attività che comportano conflitti di interesse con le attività di verifica. Tali atti esplicitano altresì l'impegno formale dell'OdI a non effettuare l'attività di verifica in tutti i casi in cui vi siano situazioni che possano risultare in contrasto con le esigenze di indipendenza ed imparzialità dell'attività di verifica. 2. Ai sensi dell'articolo 30, comma 5, dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni, «l'affidamento dell'incarico di verifica è incompatibile con lo svolgimento per il medesimo progetto della progettazione, del coordinamento della medesima, della direzione dei lavori e con il collaudo». 3. Gli OdI possono svolgere le attività di verifica di progetti anche su richiesta di stazioni appaltanti che, per legge, possono avvalersi dell'amministrazione di appartenenza dell'OdI. 4. L'unità costituente l'OdI ha le seguenti caratteristiche: rispetta i requisiti dell'appendice B della citata norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020; è dotata di una struttura tecnico-organizzativa dedicata alla attività di verifica, separata ed identificabile all'interno dell'amministrazione di appartenenza; tale struttura possiede una consistenza tecnico-numerica e logistica (uffici, responsabile tecnico, coordinatori del servizio di verifica, supporti di segreteria, ecc..) adeguata al volume ed alla complessità delle attività svolte. 5. Il responsabile tecnico dell'OdI non dipende gerarchicamente da persone che assumono responsabilità concernenti attività di progettazione, direzione lavori e collaudo dell'opera cui si riferisce la verifica. 6. Il personale dell'unità non svolge attività che possano mettere a rischio l'indipendenza di giudizio in relazione all'attività di verifica. È interdetto al personale occuparsi della progettazione, direzione lavori e collaudo dell'opera cui si riferisce la verifica. 7. Possono essere utilizzati, in qualità di ispettori, tecnici appartenenti ad altre unita/uffici/divisioni dell'amministrazione di
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appartenenza. I suddetti ispettori, tuttavia, non possono svolgere attività di verifica su opere nelle quali siano stati o siano coinvolti in attività di progettazione, direzione lavori e collaudi. 8. Per gli OdI, l'accreditamento è rilasciato all'amministrazione richiedente, con la specificazione della denominazione dell'unita/ufficio/divisione interna che svolge il ruolo di OdI.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 5.
Riservatezza
1. L'OdI è tenuto alla riservatezza delle informazioni riguardanti la stazione appaltante, sia da parte del personale dipendente che da parte degli eventuali collaboratori esterni.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 6.
Aspetti organizzativi e gestionali
1. L'OdI è dotato di un organigramma aggiornato dei dipendenti direttamente impiegati nello svolgimento delle attività di verifica. 2. L'OdI dispone di un responsabile tecnico, ingegnere o architetto dotato di laurea magistrale, o di laurea specialistica conseguita secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 22 ottobre 2004, n. 270, ovvero di diploma di laurea conseguito secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509. Il responsabile tecnico deve essere abilitato all'esercizio della professione da almeno dieci anni, secondo le norme del Paese dell'Unione europea cui egli appartiene. Il responsabile tecnico dell'OdI deve aver maturato un'esperienza lavorativa di almeno dieci anni nella progettazione, direzione lavori, collaudo o in alternativa nel controllo tecnico. Il responsabile tecnico è un dipendente di ruolo dell'amministrazione. 3. L'OdI tramite il responsabile tecnico esercita la supervisione delle attività effettuate dal proprio personale ispettivo, attraverso il riesame dei rapporti di ispezione in modo da garantire la conformità delle attività svolte alle disposizioni di cui agli articoli 33 e 34 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni. 4. L'OdI dispone di sostituti in grado di svolgere le funzioni del responsabile tecnico in assenza di quest'ultimo. I sostituti possiedono tutti i requisiti previsti per il responsabile tecnico dal precedente comma 2. Nei casi in cui anche i sostituti non siano disponibili, l'OdI cessa l'emissione di rapporti di ispezione sotto accreditamento.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 7.
Sistema di gestione
1. L'amministrazione di appartenenza dell'OdI definisce e documenta, in apposito manuale di gestione, gli obiettivi e l'impegno
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a garantire la qualità del servizio erogato dall'OdI, con esplicito riferimento alle finalità delle attività di verifica. Il manuale di gestione contiene le informazioni minime richieste dalla norma di riferimento (UNI CEI EN ISO/IEC 17020), nonché una tabella di correlazione tra le varie parti (sezioni, capitoli, ecc.. ) del manuale e i requisiti della norma. Il manuale e le procedure evidenziano le parti interessate dall'ultima modifica. I documenti superati, conservati a cura dell'OdI, sono identificati come tali. 2. Il sistema di gestione dell'OdI copre almeno i seguenti aspetti: pianificazione e modalità operative di esecuzione della verifica (analisi di fattibilità, pianificazione delle risorse, analisi della documentazione applicabile ecc..); modalità di raccolta dei risultati delle verifiche e di stesura e approvazione dei rapporti di ispezione; ruoli e responsabilità delle diverse figure coinvolte nella verifica; descrizione delle competenze degli ispettori e tipologie di attività per le quali ne è previsto l'impiego, al fine di dare evidenza della totale ricopertura dello scopo di accreditamento in termini di competenze ispettive. 3. L'OdI provvede alla distribuzione di tutta la documentazione necessaria al personale interessato. Il sistema di controllo della documentazione provvede alla rintracciabilità di tutti i dati/documenti relativi alle ispezioni effettuate, almeno fino al termine ultimo della garanzia richiesta per i lavori dalla stazione appaltante, o stabilito per legge e/o definito dalle norme che regolamentano la verifica. 4. L'OdI attua un programma di verifiche ispettive interne pianificate e documentate, che comprenda il monitoraggio dei propri processi ispettivi. Il personale addetto alle verifiche ispettive interne deve possedere e dimostrare adeguata conoscenza della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 8.
Personale
1. L'OdI identifica responsabilità, compiti e mansioni del personale direttivo, tecnico, amministrativo e operativo in genere coinvolto nelle attività di verifica e processi correlati. Tali elementi sono chiaramente descritti in opportuni documenti («profili professionali»). L'OdI assicura la rispondenza tra suddetti requisiti e l'effettivo livello di competenza del personale ed a fornire la formazione e l'addestramento a tal fine richiesti. L'OdI assicura che tutto il personale operi secondo le procedure del proprio sistema di gestione. 2. Il gruppo di ispezione soddisfa i seguenti requisiti: conoscenza delle norme e regole cogenti applicabili, di natura tecnica, amministrativa ed economica rispetto alle quali deve essere accertata la conformità; conoscenza delle problematiche di natura tecnica, amministrativa ed economica dei processi di progettazione e realizzazione delle opere cui si riferisce la verifica. 3. Se l'ordinamento dell'amministrazione di appartenenza dell'OdI consente l'affidamento di incarico a soggetto esterno per l'acquisizione di collaborazioni o di un supporto operativo al personale dipendente, l'incarico è espletato da professionisti
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iscritti negli appositi albi ove previsti dai vigenti ordinamenti professionali, ed è regolato dalle Parti II e III del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni. L'OdI informa tempestivamente la stazione appaltante della propria intenzione di affidare un incarico a soggetto esterno. L'OdI comunica al Consiglio superiore dei lavori pubblici l'elenco dei collaboratori esterni, con indicazione delle loro qualifiche professionali. 4. Il coordinatore di un singolo servizio di verifica, che può coincidere con il responsabile tecnico, è dipendente dell'OdI e risponde ai seguenti requisiti: essere ingegnere o architetto dotato di laurea magistrale, o di laurea specialistica conseguita secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 22 ottobre 2004, n. 270, ovvero di diploma di laurea conseguito secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509, abilitato all'esercizio della professione da almeno cinque anni secondo le norme del Paese dell'Unione europea cui egli appartiene e con almeno cinque anni di accertata esperienza lavorativa nel settore. Oppure, se in possesso di laurea triennale o diploma universitario deve essere un tecnico abilitato all'esercizio della professione da almeno sette anni secondo le norme del paese dell'Unione Europea cui egli appartiene e con almeno sette anni di accertata esperienza lavorativa nel settore. Oppure, se in possesso di diploma deve essere un tecnico abilitato all'esercizio della professione da almeno dieci anni secondo le norme del paese dell'Unione Europea cui egli appartiene e con almeno dieci anni di accertata esperienza lavorativa nel settore; possedere capacità di gestione del piano di ispezione. 5. I singoli ispettori ed esperti tecnici di settore, dipendenti e collaboratori esterni, devono essere in possesso di laurea magistrale, o di laurea specialistica conseguita secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 22 ottobre 2004, n. 270, ovvero di diploma di laurea conseguito secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509, o di laurea triennale o diploma universitario o di diploma di scuola media superiore. Essi sono qualificati dall'OdI in base alle esperienze acquisite in attività lavorative inerenti le specifiche materie, discipline e tecnologie, afferenti alle specifiche caratteristiche dell'oggetto dell'ispezione, la cui padronanza è essenziale per le relative valutazioni. Si richiedono almeno tre anni di accertata esperienza lavorativa in tali materie. Si richiede inoltre l'abilitazione all'esercizio della professione da almeno tre anni secondo le norme del Paese dell'Unione europea di appartenenza. 6. Tutti gli addetti alle verifiche adottano un comportamento ispirato a correttezza ed etica professionale. I collaboratori esterni non possono avere o aver avuto, negli ultimi tre anni, rapporti professionali con soggetti coinvolti nel processo di progettazione, direzione lavori, esecuzione e collaudo delle opere oggetto della verifica. I collaboratori esterni si impegnano altresì, per iscritto, al momento dell'accettazione dell'incarico, a non intrattenere rapporti professionali o di servizi con i medesimi soggetti per i successivi due anni. 7. L'OdI mantiene aggiornate le registrazioni relative alle qualifiche, all'addestramento ed all'esperienza del proprio personale, al fine di dimostrare la competenza dei singoli addetti ai requisiti delle ispezioni da svolgere.
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Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 9.
Strutture e attrezzature dell'organismo di ispezione
1. I software utilizzati dall'OdI per le attività operative di verifica sono sottoposti a controllo preventivo, allo scopo di confermarne l'adeguatezza allo specifico uso.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 10.
Metodi e procedure di ispezione
1. L'OdI dispone di una o più procedure documentate descriventi la completa attività di ispezione riferita alla verifica del progetto. 2. Per l'attività di verifica del progetto sono richiesti piani di ispezione, da redigere sulla base degli articoli 33 e 34 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni e integrazioni. Il piano di ispezione, direttamente o attraverso documenti cui fa riferimento, prevede come minimo i seguenti aspetti: descrizione del progetto; dati di base della verifica; eventuali criticità individuate in sede di affidamento dell'incarico; competenze tecniche necessarie per svolgere l'attività; composizione del gruppo di verifica con descrizione del ruolo e specializzazione di ciascuno dei componenti il gruppo; impegni di tempo previsti per ciascuna risorsa del gruppo di verifica; prove e controlli da effettuare; elenco delle attività significative da svolgere, in sequenza logica e temporale, con la individuazione di eventuali fasi supposte critiche; elementi o aspetti particolari da tenere presenti in fase di verifica; procedura di campionamento utilizzata, statisticamente valida ai fini della verifica. 3. L'OdI può operare con liste di controllo o documenti equivalenti (es. modulistica o guide tecniche sviluppate all'interno dell'OdI). 4. Quando l'OdI utilizza metodi o procedure di ispezione non normalizzati, in quanto non contenuti in norme regionali, nazionali o estere, in disciplinari e testi scientifici riconosciuti, tali metodi e procedure devono essere appropriati e completamente documentati. 5. Gli OdI predispongono e tengono aggiornate banche dati relativamente a dati statistici significativi ed altri elementi utili per il miglior svolgimento delle attività di verifica. 6. Eventuali software impiegati per verifiche di calcoli sono sottoposti ad appositi controlli preliminari da parte dell'OdI.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 11.
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Manipolazione dei campioni e degli oggetti sottoposti a ispezione
1. Gli elaborati oggetto della verifica ai fini di validazione sono identificati, gestiti e conservati come prescritto dal punto 11 della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 12.
Registrazioni
1. Le registrazioni relative alle attività di verifica svolte dall'OdI, sono conservate in condizioni di sicurezza per un periodo, eventualmente concordato con la stazione appaltante, non inferiore al termine stabilito dalle norme che regolamentano la verifica.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 13.
Rapporti di ispezione e certificati di ispezione
1. Le attività di verifica disciplinate dal presente regolamento richiedono l'emissione di due tipologie di rapporti di ispezione: a) rapporti di ispezione «intermedi», riportanti gli esiti di attività intermedie destinate a confluire nei rapporti finali. b) rapporti di ispezione «finali» emessi al termine dell'attività ispettiva e riportanti i risultati conclusivi della medesima; 2. I rapporti intermedi e finali sono redatti con riferimento a quanto riportato nell'appendice 3 della Guida EA IAF/ILAC-A4 «Guidance on the application of ISO/IEC 17020». 3. Il responsabile tecnico dell'OdI approva e controfirma i rapporti intermedi ed i rapporti finali di ispezione. I rapporti intermedi possono essere approvati e controfirmati anche dal solo coordinatore del singolo servizio di verifica. 4. I rapporti, sia intermedi che finali, riportano l'identificazione univoca di tutti i componenti del gruppo di verifica che hanno partecipato alla redazione degli stessi ed essere da quest'ultimi sottoscritti.
Parte I DISPOSIZIONI RIGUARDANTI GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 14.
Sub-fornitori
1. Fermo quanto previsto all'articolo 8, comma 3, del presente regolamento, gli OdI non possono avvalersi del subappalto.
Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 15.
Presentazione della domanda di accreditamento
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1. La domanda di accreditamento di un OdI è presentata utilizzando l'apposito modulo disponibile sul sito informatico del Consiglio superiore dei lavori pubblici, sottoscritto dal legale rappresentante o dal dirigente responsabile. La domanda è compilata integralmente fornendo tutte le informazioni e dati richiesti e motivando le eventuali inapplicabilità in caso di mancata compilazione, pena la non accettazione della domanda stessa. Gli oneri relativi alle procedure di accreditamento sono a carico dei richiedenti e sono individuati dal regolamento di cui al comma 9 dell'articolo 7 della legge 1° agosto 2002, n. 166. 2. Alla domanda sono allegati: atto di organizzazione; manuale della qualità; regolamento generale per la gestione delle attività di valutazione per le quali è richiesto l'accreditamento; elenco delle procedure, istruzioni operative e altri documenti applicabili alle attività dell'OdI; copia tipo degli attestati di conformità che rilascerà l'OdI che ha presentato la domanda; attestato del versamento di una quota pari al 30% degli oneri previsti per la procedura di accreditamento. 3. L'accreditamento può essere richiesto per uno o più raggruppamenti di tipologie degli interventi di cui all'articolo 31 dell'allegato XXI al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni e integrazioni. I raggruppamenti sono i seguenti: organismi edilizi ed opere di bioedilizia; opere per la mobilità su gomma e ferro; opere relative al ciclo integrato dell'acqua; opere fluviali e marittime; opere impiantistiche; opere di impatto ambientale, di bonifica e di ecocompatibilità. 4. L'OdI si impegna a rispettare le condizioni di indipendenza e imparzialità di cui all'articolo 4 del presente regolamento. 5. Ove l'OdI richiedente ritenga di affidare un incarico, inerente al settore accreditato o accreditando, a soggetto esterno per l'acquisizione di collaborazioni o di un supporto operativo al personale dipendente, ai sensi dell'articolo 8, comma 2, del presente regolamento, si impegna a documentare che tale soggetto sia competente per fornire il servizio in questione. I nominativi di tali soggetti sono comunicati al Servizio tecnico centrale in sede di relazione annuale di cui al successivo articolo 19, comma 3, del presente regolamento.
Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 16.
Istruttoria della domanda
1. Pervenuta l'istanza, il direttore del Servizio tecnico centrale l'assegna al responsabile del procedimento, comunicando il nominativo al richiedente entro quindici giorni dal ricevimento della domanda. 2. Entro i successivi trenta giorni il responsabile del procedimento procede all'esame preliminare della documentazione e alla comunicazione dell'esito dell'esame. 3. Se la documentazione trasmessa dal richiedente è incompleta, il responsabile del procedimento provvede, nel termine di cui al comma 2, a richiedere per iscritto le necessarie integrazioni
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documentali. Il termine di cui al comma 2 è sospeso fino al ricevimento delle integrazioni richieste che sono fornite entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta, pena la improcedibilità della domanda. 4. Se l'esito dell'esame preliminare è positivo, si procede all'esecuzione delle verifiche ispettive presso la sede del richiedente. La data della visita è fissata entro venti giorni dalla comunicazione di cui al comma 2. Entro tale data l'OdI richiedente documenta al Servizio tecnico centrale l'avvenuto versamento di una ulteriore quota del 30% degli oneri previsti per l'accreditamento. Le verifiche sono eseguite da almeno due ispettori del Servizio tecnico centrale e si concludono entro trenta giorni. Dette verifiche hanno lo scopo di accertare che le prassi operative adottate dall'OdI, relativamente alle attività svolte, siano conformi alle prescrizioni del presente regolamento tecnico e di ogni altro riferimento legislativo generale e settoriale applicabile nonchè ai dati indicati nella domanda ed ai regolamenti e alle procedure stabiliti dall'OdI stesso, così come formalizzati nella documentazione relativa al sistema di gestione del medesimo (manuale di gestione, piani di ispezione, qualifiche del personale, elenchi degli ispettori). L'OdI richiedente permette l'accesso dei componenti del gruppo di verifica ispettiva alla propria sede e alla documentazione detenuta e collabora con essi. Qualora, nel corso delle verifiche in sede, vengano riscontrate e formalizzate una o più non conformità, il processo di accreditamento è sospeso fino alla comunicazione dell'avvenuta adozione dei necessari provvedimenti, dell'attuazione delle corrispondenti azioni correttive e relativa verifica di efficacia. I suddetti adempimenti possono essere verificati tramite appositi accertamenti supplementari. Il termine ultimo per l'attuazione delle azioni correttive e relativa dimostrazione di efficacia è di centottanta giorni, pena la negativa conclusione dell'iter di accreditamento. 5. Entro quindici giorni dal termine delle verifiche di cui al comma precedente, gli ispettori, predispongono apposito rapporto di valutazione, che è sottoposto al responsabile del procedimento. 6. Il responsabile del procedimento, acquisito il rapporto di valutazione, predispone, entro i successivi quindici giorni, una relazione istruttoria con le proprie proposte per il direttore del Servizio tecnico centrale.
Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 17.
Rilascio dell'accreditamento
1. L'accreditamento è rilasciato, entro quindici giorni dalla scadenza del termine di cui all'articolo 16, comma 6, con l'emissione di un «certificato di accreditamento» firmato dal Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici, su proposta del direttore del Servizio tecnico centrale, previo accertamento dell'avvenuto versamento del saldo degli oneri previsti per l'accreditamento e determinati in via definitiva dal Servizio tecnico centrale. 2. Nel certificato di accreditamento sono indicati i raggruppamenti di cui al precedente articolo 15, comma 2, e le norme in base alle quali è avvenuto l'accreditamento stesso. 3. L'accreditamento ha validità di quattro anni. 4. L'elenco degli OdI accreditati è inserito sul sito informatico del Consiglio superiore dei lavori pubblici.
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5. Il rilascio dell'accreditamento impegna l'OdI a mantenere la propria struttura organizzativa ed il proprio funzionamento conformemente ai requisiti stabiliti nel presente regolamento tecnico e nelle norme e riferimenti generali e settoriali applicabili.
Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 18.
Mancato rilascio dell'accreditamento
1. Se dall'istruttoria risulta che non sussistono i requisiti per poter rilasciare l'accreditamento, il Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici, su proposta del direttore del Servizio tecnico centrale ne dà comunicazione all'OdI richiedente con atto motivato.
Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 19.
Sorveglianza e rinnovo dell'accreditamento
1. Nel periodo di validità dell'accreditamento, il Servizio tecnico centrale svolge attività di sorveglianza sull'OdI accreditato, anche mediante apposite verifiche ispettive, onde accertare il rispetto delle prescrizioni e delle norme, nonchè la persistenza dei requisiti in base ai quali è avvenuto l'accreditamento. 2. L'OdI comunica al Servizio tecnico centrale gli aggiornamenti apportati alla sua organizzazione ed alla sua documentazione, rispetto alle informazioni e ai dati forniti con la domanda iniziale di accreditamento, che comportino mutamenti significativi nei procedimenti utilizzati per l'attività ispettiva. In particolare, trasmette le edizioni aggiornate del manuale di gestione, dei piani di ispezione, delle qualifiche del personale e degli elenchi degli ispettori, evidenziando le modifiche rispetto alle precedenti versioni. 3. Con cadenza annuale, a decorrere dal rilascio dell'accreditamento l'OdI presenta al Servizio tecnico centrale una relazione sull'andamento delle verifiche eseguite. 4. Gli esiti delle attività di sorveglianza di cui ai precedenti commi 1, 2 e 3 sono valutati dal Servizio tecnico centrale. 5. Per rinnovare l'accreditamento, l'OdI presenta domanda di rinnovo con un anticipo di almeno sei mesi rispetto alla scadenza del periodo di validità dell'accreditamento stesso. Detto rinnovo avverrà con la stessa procedura seguita per il primo rilascio dell'accreditamento. A seguito del rinnovo, è emesso un nuovo certificato di accreditamento ed è aggiornato l'elenco degli OdI accreditati.
Parte II PROCEDIMENTO PER L'ACCREDITAMENTO DEGLI ORGANISMI DI ISPEZIONE
Art. 20.
Variazione delle condizioni di accreditamento
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1. Nel caso di variazione delle condizioni di accreditamento il Servizio tecnico centrale ne dà comunicazione all'OdI. Questo ha la facoltà di mantenere l'accreditamento, adeguando la propria organizzazione ed il proprio funzionamento alle nuove condizioni entro un termine congruo fissato dal Servizio tecnico centrale, ovvero di rinunciare all'accreditamento stesso. 2. Nel caso di mantenimento dell'accreditamento, il Servizio tecnico centrale ha la facoltà di disporre apposite verifiche per accertare la corretta attuazione degli adeguamenti richiesti. Il presente decreto munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.
Roma, 30 aprile 2008
Il Ministro: Di Pietro Visto, il Guardasigilli: Alfano
Registrato alla Corte dei conti il 25 giugno 2008 Ufficio controllo atti Ministeri delle infrastrutture ed assetto del territorio, registro n. 7, foglio n. 128
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010
LA RESPONSABILITA’ DEL PROGETTISTA
A CURA DI
DOTT.SSA CATERINA GARUFI
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La responsabilità del progettista SOMMARIO: 1. L’attività di progettazione. Riferimenti normativi e pronunce del giudice ordinario ed amministrativo. 2. La responsabilità del progettista. 3. la responsabilità in solido del progettista e dell’appaltatore. 4. La natura dell’obbligazione del progettista. 5. Riparto di giurisdizione. 1. L’attività di progettazione. Riferimenti normativi e pronunce del giudice ordinario ed amministrativo. L’attività di progettazione rappresenta, con evidenza, uno dei momenti essenziali e più significativi nell’esercizio della professione di ingegnere. In via di prima approssimazione, la progettazione si estrinseca nella redazione di un progetto di un’opera in modo conforme alle esigenze del committente, alla normativa in materia, oltre che alle leges artis più evolute. In particolare, tale attività progettuale comporta la predisposizione di disegni rappresentativi dell’opera commissionata e degli altri elaborati utili all’individuazione della forma, delle caratteristiche e le dimensioni dell’opera da realizzare. La rilevanza della fase progettuale si evidenzia anche considerando che particolarmente copiosa è la produzione normativa in materia, specie nei lavori pubblici, cui è dedicata una disciplina connotata da forti elementi di specialità. Sempre sotto l’aspetto definitorio, è opportuno rappresentare che la legge 2 marzo 1949, n. 143 (sulla tariffa professionale degli ingegneri ed architetti), distingue, per i lavori commissionati da privati, il progetto sommario, detto anche di massima, dal progetto esecutivo, detto anche particolareggiato o di dettaglio. Precisamente, ai sensi dell’art. 19, comma 1, lett. a), dello stesso provvedimento normativo, il progetto di massima consiste in quell’attività volta alla redazione di un progetto sommario della costruzione o dello studio sommario dell’impianto, in modo da individuare l’opera nei suoi elementi essenziali. Con riferimento al progetto esecutivo, invece, il medesimo art. 19, al comma 1, lett. b), dispone che esso deve essere completato dalla redazione sommaria del cd. preventivo, che è un documento predisposto dal progettista per consentire l’individuazione, in via del tutto approssimativa, dei costi dell’opera. Invece, con riferimento alle opere pubbliche, quanto previsto dalla legge n. 109/1994 è confluito nel Codice dei contratti pubblici emanato con d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 che è, allo stato, diventato il testo normativo di riferimento in materia. In particolare, l’art. 93, comma 3, del Codice dei contratti pubblici, individua nel progetto preliminare quello che definisce le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire e consiste in una relazione illustrativa delle ragioni della scelta della soluzione prospettata. Il comma 4 dello stesso art. 93 si occupa, invece, del progetto definitivo, contraddistinto come quello che individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabilite nel progetto preliminare. Infine, sempre l’art. 93, comma 5, si interessa al
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progetto esecutivo il quale, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare e il relativo costo previsto. Volendo sintetizzare, in base al suesposto quadro normativo, si può affermare, che con la compilazione di un progetto di massima l’ingegnere predispone un’idea progettuale che verrà puntualizzata con la redazione del c.d. progetto esecutivo. Sul punto la giurisprudenza ha avuto modo di puntualizzare che il progetto deve essere qualificato di massima quando attiene al momento ideativo dell’opera e alla sua rappresentazione grafica ovvero esecutivo ove contenga tutti gli elementi necessari all’individuazione dello sviluppo completo e dettagliato dell’opera (Cass., 20 giugno 2000, n. 8395). La giurisprudenza ordinaria si è preoccupata di definire, altresì, le caratteristiche del progetto esecutivo, tracciando le principali differenze che lo distinguono dal progetto di massima. Si è, così, affermato che un progetto deve considerarsi esecutivo quando contenga tutti i dati necessari all’individuazione dello sviluppo completo e dettagliato dell’opera, e non può essere declassato a mero progetto di massima per la sola presenza di qualche marginale lacuna (Cass., 4 agosto 1979, n. 4540). Per la progettazione di infrastrutture, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che è configurabile un progetto esecutivo qualora siano ricompresi, oltre che i grafici di progetto esecutivo della rete viaria, di distribuzione idrica, elettrica, telefonica, di illuminazione pubblica, anche i particolari esecutivi delle opere stesse, nonché il computo metrico particolareggiato, dell’elenco dei prezzi unitari e dei capitolati speciali di appalto (Cons. Stato, 8 agosto 2006, n. 4775 ). Pertanto, a differenza del progetto preliminare, che ne costituisce un momento propedeutico, quello esecutivo rappresenta una fase successiva in cui l’ingegnere elabora nei particolari la concreta attuazione dell’opera che, si sottolinea, può essere realizzata anche da un professionista diverso dal progettista. In merito, è opportuno chiarire, anche per le ricadute in tema di responsabilità, che l’affidamento di un progetto di massima ad un professionista non implica necessariamente anche l’attribuzione dell’incarico relativo alla progettazione esecutiva, trattandosi di prestazioni indipendenti ed autonome, ancorchè collegate (Cass., 27 aprile 1991, n. 4641). In merito, poi, ai rapporti tra progetto definitivo ed esecutivo nell’ambito degli appalti di opere pubbliche, il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario precisare che è il progetto definitivo quello cui compete d’individuare le caratteristiche finali dell’opera ed implica che la progettazione esecutiva debba essere redatta in stretta conformità al progetto definitivo, di cui costituisce mera ingegnerizzazione. Il progetto definitivo non è quindi mutabile nella sua sostanziale struttura ad opera di quello esecutivo (Cons. Stato, 11 maggio 2005, n. 2392). 2. La responsabilità del progettista
Per ricostruire compiutamente la problematica, ecco qualche rilievo a carattere preliminare. Fino alla metà degli anni ’60, l’attività di progettazione veniva ricondotta nell’alveo della prestazione d'opera intellettuale in senso stretto e ciò anche nel caso in cui essa si sostanziasse in un opus materiale, quale il progetto di
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costruzione(Cass. Sez. U. 4.5.63, n. 1101; Cass.22.4.59, n. 1200). Si trattava di un orientamento giurisprudenziale consolidato che riconduceva l’attività di progettazione nella vasta categoria delle obbligazioni di mezzi e, in sede di giudizio di responsabilità, rinviava all'art. 1176, 2° co., c.c., con l’applicazione dell'art. 2236 c.c, in caso di problemi tecnici di particolare difficoltà. (Cass. 29.9.65, n. 2065; Cass. 22.4.59, n. 1200). Questo indirizzo giurisprudenziale è poi mutato ed, in particolare, l'art. 2226 c.c. -in tema di garanzia per vizi e difformità dell’opera- viene oggi ritenuto applicabile anche all'attività del progettista, (Cass. 24.4.96, n. 3879; Cass. 27.2.96, n. 1530). Ciò premesso, però, va specificato che l’ingegnere può svolgere la sua attività di progettazione sia da libero professionista che da lavoratore subordinato: tale diversità di ruoli comporterà l’operatività di discipline diversamente connotate, sotto differenti e rilevanti profili (regime probatorio, decadenza, prescrizione.) Nel primo caso al rapporto si applicano le disposizioni di cui agli artt. 2229 e ss. c.c., mentre nel secondo, il rapporto è disciplinato dalle disposizioni delle sezioni II, III e IV del Capo I del Titolo II del Libro V c.c. in materia di lavoro subordinato.
E’ opportuno trattare con maggiori dettagli l’ipotesi del progettista che opera in qualità di libero professionista: in tale eventualità l’ingegnere potrà essere un ausiliario del committente oppure dell’appaltatore dell’opera. Sotto il profilo del regime di responsabilità, se l’ingegnere ha concluso un contratto d’opera professionale con il committente e questi abbia subito un danno a causa di un difetto di progettazione, il progettista incorrerà in responsabilità contrattuale per non aver esattamente adempiuto alla prestazione che si era impegnato a portare a termine. Se, invece, l’ingegnere è legato da un rapporto professionale con l’appaltatore e, per un’erronea esecuzione della fase progettuale, il committente subisca un pregiudizio, il progettista sarà chiamato –questa volta- a rispondere nei confronti del committente danneggiato a titolo di responsabilità extracontrattuale o aquiliana ex art. 2043 cc. (clausola generale che sanziona l’illecito non derivante dalla violazione di una preesistente obbligazione tra le parti, poichè prescinde dall’esistenza di un qualsiasi rapporto tra le stesse: « qualunque fatto colposo o doloso che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno»).
Una problematica oggetto di accurata disamina da parte della dottrina e della giurisprudenza attiene la natura della responsabilità ex art 1669 cc., fattispecie speciale che riguarda, a rigore, non solo il progettista ma anche il direttore dei lavori. Pertanto, in via di premessa, per definire in maniera ancora più netta il ruolo del progettista può essere opportuno identificare, in maniera sintetica, la figura del direttore dei lavori. Quest’ultimo, quale professionista tecnico, si distingue dall'assistente ai lavori (cd. capo-cantiere) che, come mero dipendente dell'appaltatore, svolge mansioni esecutive ed è quindi privo di autonomia decisionale. Invece, l'obbligazione del direttore dei lavori consiste in un opera di controllo e verifica, per conto del committente, della regolarità ed del buon andamento dell’opera posta in essere dal costruttore. Secondo una consolidata giurisprudenza, essa costituisce un'obbligazione di mezzi e non di risultato, in quanto
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ha per oggetto la prestazione di un'opera intellettuale che non si estrinseca in un risultato di cui si possa cogliere tangibilmente la consistenza (Cass. 22.3.95, n. 3264). La giurisprudenza, inoltre, precisa e delimita il contenuto dell'obbligazione del direttore dei lavori affermando che questi “non ha l'obbligo di essere continuamente presente all'esecuzione di essi o comunque di intervenire ad ogni operazione materiale relativa all'esecuzione stessa, essendo tali mansioni affidate all'assistente. Tuttavia, egli non deve necessariamente fidarsi dell'impresa appaltatrice dei lavori fino al punto da essere esonerato dall'obbligo di esercitare una qualsiasi sorveglianza, almeno periodica, e, comunque, idonea ad assicurare che l'opera sia eseguita in conformità del progetto ed a regola d'arte, nonché di verificare, almeno con ispezioni saltuarie, la qualità e la quantità dei materiali impiegati nella costruzione (Cass. 4.7.62, n. 1705; Cass. 7.2.75, n. 475).
Fatte queste precisazioni, nel particolare caso in cui si verifichi una rovina in tutto o in parte dell’edificio ovvero questi presenti evidente pericolo di rovina o gravi difetti a causa di carenze progettuali imputabili al progettista, quest’ultimo è chiamato a rispondere ai sensi dell’art. 1669 c.c., norma collocata nell’ambito della disciplina del contratto d’appalto. Ciò che preme evidenziate è che, in tali circostanze, il progettista è responsabile, con l’appaltatore, verso il committente o i suoi aventi causa, a nulla rilevando la natura e la diversità dei contratti (quello dell’appaltatore e quello del progettista), quando con le rispettive azioni od omissioni –costituenti autonomi e distinti illeciti o violazioni di norme giuridiche diverse– tali soggetti concorrono, in modo efficiente, a produrre uno degli eventi dannosi tipici indicati nell’art. 1669 cc. cit. E’ opportuno specificare che si tratta di responsabilità di natura aquiliana: di conseguenza, non spiega alcun rilievo la disciplina dettata dagli artt. 2226 e 2230 c.c. ed, inoltre, si rivela ininfluente la natura dell’obbligazione –se di risultato o di mezzi– che il professionista assume verso il cliente committente dell’opera data in appalto (Cass., 25 agosto 1997, n. 7992).
Al riguardo, sotto il profilo della ratio legis sottesa a tale regime “speciale”, si è soliti giustificare la natura aquiliana della responsabilità de qua in virtù dell’esigenza di tutelare l’incolumità dei consociati. In sostanza, si attribuisce rilievo assorbente all’interesse pubblico alla stabilità e solidità degli immobili destinati ad avere lunga durata, a preservazione della sicurezza dei cittadini, rispetto l’interesse di natura individuale del committente. Secondo questo indirizzo, piuttosto consolidato in giurisprudenza, la norma di cui all’art. 1669 cc. configura una responsabilità extracontrattuale, di ordine pubblico, sancita per ragioni e finalità di pubblico interesse. Tale inquadramento comporta significativi risvolti di ordine pratico- effettuale: a titolo esemplificativo, per l’ipotesi in cui ci si trovi di fronte ad un costruttore in proprio che ha poi venduto l’immobile, ebbene l’art 1669 cc. viene utilizzato anche un questo caso, in cui manca, tra danneggiante e danneggiato, l'intermediazione di un contratto di appalto (Cass. 14.12 93, n. 12304); o, ancora, l'art. 1669 c.c. è utilizzabile anche dal terzo, estraneo al contratto di appalto, che tuttavia ha subito danni dalla rovina dell'immobile (Cass. 9.1.90, n. 8).
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Tale ricostruzione è ormai consolidata, ritenendo così applicabile l’art. 1669 cc. non solo nei confronti dell'appaltatore, come già esposto, ma anche nei riguardi del progettista, del direttore dei lavori e dello stesso committente che si sia avvalso di detti ausiliari (Cass. 28.4.84, n. 2676; Cass. 26.4.93, n. 4900, ; Cass. 21.3.89, n. 1406). In sostanza, secondo i giudici di legittimità, non si vedrebbe la ragione per cui al medesimo titolo tale responsabilità extracontrattuale non debba estendersi a tutti coloro abbiano collaborato alla costruzione, sia nella sua fase ideativa con la redazione del progetto, sia in quella attuativa mediante la elaborazione dei calcoli di resistenza per il dosaggio del cemento armato, tutte le volte che si dimostri che i vizi si siano verificati in dipendenza e a causa di errori commessi nella progettazione, ovvero nei calcoli, oppure, nel contempo, nell'una e negli altri, non potendosi negare, quanto alla legittimazione passiva, la sussistenza della responsabilità in capo a soggetti che, a ragione dell'opera prestata, debbono essere considerati quali costruttori al pari dell'appaltatore, verso il quale la specifica responsabilità appare canalizzata (Cass. 14.4.84, n. 2415).
Naturalmente, l’art. 1669 c.c. si pone in rapporto di specialità con la clausola generale di cui all’art. 2043 c.c., la quale ultima pertanto trova applicazione solo ove non risulti applicabile quella speciale e, inoltre, attribuisce legittimazione ad agire nei confronti di un’amplissima platea di soggetti: l’appaltatore ed eventuali soggetti corresponsabili, il committente ed i suoi aventi causa (ivi compreso l’acquirente dell’immobile), ma anche qualunque terzo che lamenti essere stato danneggiato in conseguenza dei gravi difetti della costruzione, della sua rovina o del pericolo della rovina di essa (Cass., 28 gennaio 2005, n. 1748).
3. La responsabilità in solido del progettista e dell’appaltatore.
Presenta diversi profili di interesse il regime della responsabilità tra appaltatore e progettista, vista l’evoluzione giurisprudenziale in materia. In precedenza, la giurisprudenza della Suprema Corte aveva escluso la solidarietà tra progettista ed appaltatore, assumendo che le obbligazioni in solido presuppongono che il fatto giuridico, da cui deriva il debito, sia unico per due o più soggetti, mentre nella specie le responsabilità discendono da diversi contratti (rispettivamente: di appalto e di prestazione d'opera professionale), e potrebbero divenire solidali solo nell'ipotesi di collusione, perché avrebbero allora origine da un unico illecito extracontrattuale (Cass. 6.9.68, n. 2887). Successivamente, la Suprema Corte ha mutato il proprio orientamento, per affermare che, quando un medesimo danno è provocato da più soggetti per inadempimento di contratti diversi, intercorsi rispettivamente tra ciascuno di essi e il danneggiato, come nel caso del danno risentito dal committente di un'opera per concorrenti inadempimenti del progettista e dell'appaltatore, sussistono tutte le condizioni necessarie perché i corresponsabili siano tenuti a risarcirlo in solido (Cass. 5.1.76, n. 1; conforme la giurisprudenza successiva: ex plurimis Cass. 23.9.96, n.. 8395). Questo indirizzo ermeneutico, oramai pacifico, viene confortato dall’osservazione che, se pure due o più sono i contratti e diverse le
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azioni esercitabili, uno ed uno solo è il danno patito dal creditore e, come nella responsabilità da fatto illecito, l’unicità del danno è in sé un elemento oggettivo ed immodificabile a prescindere da quanti siano i debitori. Gli obblighi solidali tra progettista ed appaltatore trovano comunque delle ripartizioni: in particolare, l'appaltatore, deve verificare la congruità del progetto cui è chiamato a dare esecuzione e rilevare quei vizi che ogni costruttore deve saper cogliere in un progetto elaborato da terzi (Cass. 4.12.91, n. 13039); nelle stesse circostanze, l’appaltatore non può limitarsi ad accettare qualsiasi direttiva del committente, col rischio di rendere tutta l'opera non solo inutile, ma anche dannosa, ma ha il dovere di prospettargli le eventuali obiezioni tecniche che in ipotesi si frappongano alla esecuzione di un dato lavoro (Cass. 2.6.93, n. 671). Proprio di recente la Suprema corte (Cass., 21.05.2012, sent. n. 8016) ha ribadito che se appaltatore e progettista si rendono entrambi responsabili dell'unico illecito extracontrattuale, rispondono entrambi, a detto titolo, del danno cagionato, a nulla rilevando in contrario la natura e la diversità dei contratti cui si ricollega la responsabilità.
Per meglio definire l’ambito soggettivo della responsabilità del progettista, si può citare la decisione della Cassazione secondo la quale il progettista è responsabile ex art. 1669 c.c. con riferimento ai gravi vizi di costruzione. Precisamente, il progettista è chiamato a rispondere, nei confronti degli assegnatari degli immobili, con i quali –si sottolinea- non risulta aver contratto alcun diretto rapporto negoziale, ad esclusivo titolo di (concorsuale) responsabilità aquiliana, con riferimento ai gravi vizi di costruzione derivanti dall'inadeguatezza delle fondazioni, in conseguenza dell'omissione di adeguate preventive indagini sulla natura e consistenza del suolo, non eseguite nè richieste al committente prima della redazione del progetto (Cassazione Civile, Sez. II, 22.03.2012, n. 4614). Se, però, i danni provocati dal crollo dell’edificio siano stati patiti da soggetti diversi dal committente o da i suoi aventi causa, si pensi ad esempio a ignari passanti o ai proprietari degli edifici vicini, in tal caso troverà applicazione la clausola generale in tema di responsabilità extracontrattuale, vale a dire l’art. 2043 c.c., che consentirà al danneggiato di pretendere il risarcimento dei danni nei confronti del progettista.
Si afferma anche che la responsabilità solidale del progettista con l'appaltatore non viene meno se quest'ultimo non evidenzia le carenze o gli errori del progetto. L'appaltatore, fatte salve le ipotesi contrattuali in cui abbia operato quale nudus minister, è tenuto a rilevare egli stesso le carenze del progetto ed a segnalarle al committente, il che tuttavia non comporta che l'omissione di tale sindacato elida la preesistente responsabilità del progettista, configurandosi al riguardo una ipotesi di concorso nell'illecito di cui all'art. 1669 c.c. (Cassazione Civile, Sez. II, 22.03.2012, n. 4614).
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4. La natura dell’obbligazione del progettista.
Passiamo ora ad esaminare l’ipotesi, indicata in precedenza, in cui il progettista è legato al committente da un rapporto d’opera professionale: come già cennato, in tal caso, il progettista risponderà a titolo di responsabilità contrattuale, in presenza di errori di progettazione. In sostanza, il professionista dovrà attenersi alle regole di cui agli artt. 1176, comma 2, c.c., e ss. per cui, nell’adempimento delle obbligazioni inerenti all’esercizio di un’attività professionale, la diligenza deve valutarsi con riguardo alla natura dell’attività esercitata. Precisamente, la disposizione prevede che «se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, il prestatore d’opera non risponde dei danni, se non in caso di dolo o di colpa grave».
Orbene, l’obbligazione cui è tenuto il professionista è solitamente considerata come un’obbligazione di mezzi, proprio perché questi dovrà adempiere con diligenza la sua prestazione, dovrà cioè fare tutto ciò che è nelle sue possibilità per giungere ad un risultato utile per il suo cliente, ma non avrà anche l’obbligo di garantire l’obiettivo da quest’ultimo avuto di mira. Di qui la conseguenza che il professionista avrà diritto alla controprestazione anche qualora egli non riesca a raggiungere il risultato sperato dal suo assistito. Al riguardo giova differenziare le obbligazioni di mezzi, nelle quali il debitore è tenuto a compiere quanto è per lui possibile al fine di soddisfare l’interesse del creditore, e quelle cd. di risultato, nelle quali il debitore dovrà assicurare al creditore il raggiungimento dello scopo che quest’ultimo aveva di mira.
Tale distinzione assumeva, fino a non molto tempo fa, un’importanza estremamente significativa, soprattutto con riferimento al problema dell’onere della prova. Infatti, se nelle obbligazioni di risultato si riteneva che al creditore bastasse provare l’evento dannoso per ottenere il risarcimento, per le obbligazioni di mezzi si considerava necessario che il creditore dovesse dimostrare anche la negligenza del comportamento del debitore. Tale orientamento è stato, tuttavia, superato da una diversa soluzione adottata dalla Suprema Corte a partire dagli inizi degli anni 2000 (soprattutto in tema di responsabilità medica), sul rilievo che, nei due tipi di obbligazione, il creditore deve limitarsi ad allegare la circostanza dell’inadempimento o dell’inesatto adempimento, essendo onere del debitore convenuto in giudizio dover dimostrare che vi sia stata estinzione dell’obbligazione a seguito dell’avvenuto adempimento o per il sopravvenire di qualche ulteriore causa di estinzione.
Ciò posto, preme evidenziare che, contrariamente a quanto avviene per l’inquadramento delle obbligazioni professionali di altre categorie di soggetti, la giurisprudenza non ha adottato, per il progettista, una posizione netta: da un lato, la sentenza della Cass., sez. II, 3 settembre 2008, si uniforma al precedente delle Sezioni Unite n. 15781/2005 e, nel solco di tale insegnamento, ritiene che la valutazione della responsabilità dell’ingegnere o dell’architetto debba essere considerata, a tutti gli effetti, una vera e propria obbligazione di risultato. Egli è obbligato, cioè, a far conseguire al proprio committente un risultato certo con la
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redazione di un progetto realizzabile, vale a dire suscettibile di esecuzione concreta. Anche la giurisprudenza di merito è da tempo orientata a qualificare l’obbligazione del professionista tecnico (architetto, ingegnere, geometra) come obbligazione di risultato (Trib. Terni 3 gennaio 2001) e la stessa Suprema Corte, in alcune occasioni, si è schierata a favore di tale opinione (Cass. 24 aprile 1996 n. 3879). Nel contempo bisogna dar conto, però, di altro orientamento della giurisprudenza di legittimità, parimenti diffuso, in cui si preferisce operare sul piano pratico e concreto dell’accertamento di errori nella formazione dell’elaborato tecnico, evitando di avventurarsi nella difficile teorica della predetta distinzione tra tipi di obbligazioni, di mezzi o di risultato. In sostanza, secondo questo tipo di indirizzo, la responsabilità è comunque addebitabile al professionista se è conseguenza di suoi errori commessi nella formazione dell’elaborato. E così le recenti pronunce della Suprema Corte hanno -per così dire- accantonato il problema dell’inquadramento nelle obbligazioni di mezzi e di risultato, affermando esplicitamente che, ai fini del decidere in ordine alla responsabilità del professionista tecnico, non ha alcuna rilevanza la distinzione teorica fra l’obbligazione di risultato e l’obbligazione di mezzi. Del resto, tale iato tra l’oggetto dell’obbligazione ed il contenuto della stessa non trova particolare riscontro sul piano normativo. Tenuto conto di ciò, passando in rassegna la giurisprudenza in materia, si afferma che l’esecuzione di un progetto da parte di un ingegnere o di un architetto costituisce un’obbligazione, non già di mezzi, ma di risultato, con la conseguenza che la presenza di difformità o di vizi nell’opera realizzata abilita il committente, convenuto in giudizio dal professionista per il pagamento, a formulare eccezione d’inadempimento – che, in quanto eccezione in senso sostanziale, è rimessa all’iniziativa ed alla disponibilità della parte e non può essere rilevata d’ufficio dal giudice – nei termini di decadenza e di prescrizione previsti dall’art. 2226 c.c. (Cass., 24 aprile 1996, n. 3879, in Foro it., 1996, I, 3738). L’ingegnere sarà, quindi, considerato inadempiente tutte le volte in cui il progetto risulti ineseguibile a causa di errori tecnici anche se, in mancanza di problemi tecnici di particolare difficoltà, l’irrealizzabilità del progetto derivi da una sua colpa lieve. Qualora, invece, il professionista si troverà ad affrontare problemi tecnici particolarmente complessi, egli risponderà esclusivamente nei casi di dolo o colpa grave. Nell’ipotesi in cui l’ingegnere rediga un progetto di un’opera che di fatto si riveli irrealizzabile perché, ad esempio, non conforme alle prescrizioni urbanistiche o viziato da errori di progettazione, il committente può legittimamente rifiutarsi di adempiere la propria prestazione di corrispondere il compenso al professionista. Troverà, in questo caso, applicazione l’art. 1460 c.c. a norma del quale «nei contratti con prestazioni corrispettive, ciascuno dei contraenti può rifiutarsi di adempiere la sua obbligazione, se l’altro non adempie o non offre di adempiere contemporaneamente la propria». In linea con tale orientamento interpretativo, si ritiene che l’obbligazione di redigere un progetto di ingegneria è di risultato, perché ha per oggetto la sua realizzabilità; perciò
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se il committente, ente pubblico, comunica al professionista i rilievi formulati da un organo, consultivo o di controllo, che ne condizionano l’approvazione, il professionista è obbligato ad adeguare corrispondentemente il progetto, altrimenti il predetto committente legittimamente rifiuta (ex art. 1460 c.c.) di corrispondergli il compenso (Cass., 21 marzo 1997, n. 2540). Va, invece, esclusa la responsabilità dell’ingegnere tutte le volte che il cliente abbia richiesto un progetto con caratteristiche tali da non poter essere approvato dalle competenti autorità amministrative, ed il professionista abbia avvisato il cliente che il progetto, con tali soluzioni tecniche suggerite, non avrebbe ottenuto la necessaria approvazione. Quando, cioè, il cliente accetta il rischio di una bocciatura del progetto da parte della P.A., deve essere comunque riconosciuto il diritto al compenso al professionista. Ad ogni modo, il committente che non intenda corrispondere il compenso al progettista, non solo avrà l’onere di provare l’esistenza di difformità e di errori tecnici del progetto, ma dovrà anche preoccuparsi di eccepire in giudizio l’inadempimento del professionista, non potendo il giudice rilevare d’ufficio tale circostanza. Il committente convenuto per il pagamento può contrastare la pretesa del professionista adducendo l’esistenza dei vizi o delle difformità; ma tale contestazione concreta un’eccezione (in senso sostanziale) di inadempimento rimessa all’iniziativa ed alla disponibilità dell’interessato, che non può essere rilevata d’ufficio dal giudice (Cass., 27 febbraio 1996, n. 1530). 5. Riparto di giurisdizione. Infine, qualche cenno in tema di riparto di giurisdizione, in alcune ipotesi problematiche in cui rileva la responsabilità del progettista.
In particolare ,si è affermato, con riguardo a tale soggetto, che tra questi e l’Amministrazione appaltante sussiste un rapporto di natura privatistica, al quale si applica la disciplina di diritto comune in materia di contratto d’opera professionale. Come rilevato dalla Corte di Cassazione, con l’ordinanza delle Sezioni unite 13 gennaio 2003, n. 340, l’amministrazione deve sottoporre l’elaborato progettuale ad una specifica approvazione, ragion per cui non vi è l’inserimento del soggetto nell’organizzazione dell’amministrazione, bensì l’instaurazione di un contratto di natura privatistica. Da ciò deriva che, con riguardo alla responsabilità per danni cagionati all’amministrazione dal progettista, sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario. In conformità a tale orientamento, nelle ipotesi in cui la responsabilità del professionista, che abbia svolto la progettazione e la direzione dei lavori, sia riferita non alla posizione di direttore dei lavori, ma a quella di progettista, vi è giurisdizione del giudice ordinario e non della Corte dei Conti nel giudizio risarcitorio proposto dal committente pubblico (Cassazione civile, Su, sentenza 23.04.2012 n° 6335; Cass. Civ., S.U., sentenza 9 febbraio 2011, n. 3165).
In virtù di tali considerazioni, può essere opportuno soffermarsi ancora sul differente ruolo svolto dal direttore dei lavori. In particolare, il direttore dei lavori è considerato
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quale soggetto dotato di poteri autoritativi nei confronti dell’appaltatore, ma al contempo sottoposto alle direttive del committente. Da ciò si evince come il rapporto privatistico risulti insufficiente a dare contezza della peculiare posizione giuridica del direttore dei lavori. Pertanto, quest’ultimo viene considerato organo tecnico straordinario dell’amministrazione, inserito temporaneamente nell’apparato organizzativo della Pubblica Amministrazione. Sul punto, la giurisprudenza di legittimità ha evidenziato come « al direttore dei lavori sono affidati compiti di attiva vigilanza, per conto della p.a. committente, in tutta la fase esecutiva dell'opera, compiti di ingerenza fattiva dell'amministrazione stessa per la corretta gestione delle opere appaltate e di tramite per la continuativa cooperazione cui la stazione appaltante resta tenuta» (così, Cass.SU, 5 aprile 1993, n. 4060). In tale decisione la Suprema Corte ribadisce la natura pubblica dell’attività posta in essere dal direttore dei lavori, il quale assume la veste di agente e deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserito nell’apparato organizzativo della P.A., operando quale organo tecnico e straordinario della stessa. Ciò posto, il giudice nomofilattico ritiene la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 52, comma 1, R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, il quale dispone che :«i funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell'ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo, che nell'esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza, cagionino danno allo stato o ad altra amministrazione dalla quale dipendono, sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti».
A questo punto, quid iuris nell’ipotesi in cui il progettista svolga anche funzioni di direttore dei lavori? La Corte regolatrice della giurisdizione, accolta la tesi a favore della natura privatistica del rapporto tra il progettista e l’amministrazione di riferimento, rileva come nel caso di riunione degli incarichi, non possa «giungersi alla scissione delle giurisdizioni, affermandosi quella del giudice ordinario per il danno causato nella qualità di progettista e quella del giudice contabile per il danno causato nella qualità di direttore dei lavori» (Corte di cassazione, SU, ordinanza 20 marzo 2008, n. 7446). Tale ragionamento si fonda essenzialmente sulla constatazione che i due incarichi professionali determinano una complessiva attività professionale; in particolare, l’attività di progettazione si pone come momento antecedente quella di direttore, per cui si può ritenere che si tratti di un rapporto unitario. «I doveri di verifica del progetto, propri del direttore dei lavori» osserva il supremo Collegio, «sussistono già durante la progettazione, che così continua ad avere una sua autonomia solo ideale ed astratta dalla direzione dei lavori (…)».
La Corte però non ritiene sufficiente il cumulo dei due incarichi, infatti, viene individuato anche un altro requisito al fine della corretta individuazione del giudice dotato di potere giurisdizionale. Occorre anche la domanda risarcitoria proposta dall’Amministrazione «investa la complessiva attività posta in essere dall’unico professionista incaricato». Pertanto, solo qualora ricorrano entrambi i requisiti, la giurisdizione apparterrà al Giudice contabile: questa è la conclusione cui perviene il
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supremo Collegio. Invece, per profili contabili, sempre secondo la giurisprudenza della Suprema Corte, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e Corte dei conti, nelle controversie risarcitorie proposte dall'Amministrazione appaltante contro il professionista che abbia svolto l'incarico di progettista e di direttore dei lavori per l'esecuzione di un'opera pubblica, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando, nella prospettazione della domanda, la parte ne abbia dedotto la responsabilità non nella qualità di direttore dei lavori, ma in quella di progettista, per gli errori e le carenze progettuali allo stesso imputabili (Cass. Su. 9 febbraio 2011 n. 3165).
Infine, per la particolare ipotesi dei danni da fermo cantiere negli appalti pubblici, si segnala l’importante decisione della Cassazione, nell’autorevole composizione a sezioni unite secondo la quale, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e Corte dei conti, nelle controversie risarcitorie proposte dall'Amministrazione appaltante contro il professionista che abbia svolto l'incarico di progettista e di direttore dei lavori per l'esecuzione di un'opera pubblica, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando, nella prospettazione della domanda, la parte ne abbia dedotto la responsabilità non nella qualità di direttore dei lavori, ma in quella di progettista, per gli errori e le carenze progettuali allo stesso imputabili (Cassazione civile, S.U., sentenza 23.04.2012 n° 6335).
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010
VERIFICA DELLA QUALITA’ DELLA PROGETTAZIONE
E DELLE PROCEDURE
DI AFFIDAMENTO DEI SERVIZI DI INGEGNERIA
A CURA DI
PRES. SERGIO SANTORO
INTERVENTO DEL Presidente Sergio Santoro LA VERIFICA DEI PROGETTI
Introduzione
Il nuovo regolamento ex art. 5 D.lgs 163/06, approvato con Decreto del Presidente della
Repubblica n. 207/2010, prevede ulteriori specificazioni sui livelli progettuali, con
particolare riferimento allo studio di fattibilità, nonché nuove modalità di verifica e
validazione dei progetti, in linea con l’evoluzione normativa che sin dalla legge quadro sui
lavori pubblici (legge 109/94) ha riposto nella qualità dei progetti la soluzione alle criticità
emerse nel settore dei lavori pubblici, dove il livello troppo scadente degli elaborati
progettuali è fonte di ricorso a varianti in corso d’opera con sensibili aumenti dei costi
preventivati e contenziosi che vedono soccombenti principalmente le stazioni appaltanti.
La verifica e la validazione dei progetti è momento centrale dell’attività di realizzazione dei
lavori pubblici e richiede, in relazione all’importanza dell’opera da realizzare, competenze e
conoscenze in modo da garantire la pubblica amministrazione contro eventuali rischi
connessi ad una cattiva o errata progettazione. L’esperienza, maturata nel decennio di
applicazione del regolamento approvato con DPR 554/99, ha mostrato i limiti e le carenze
del previgente assetto normativo riguardante la verifica e la validazione dei progetti ed ha
portato il legislatore a modificare sensibilmente le previsioni a riguardo prevedendo un
sistema la cui verifica è demandata, almeno per gli interventi più importanti, a soggetti
caratterizzati da sistemi di qualità aziendali coerenti con le norme internazionali,
coinvolgendo in maniera rilevante il Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei
Lavori pubblici nei procedimenti di accreditamento delle stazioni appaltanti e degli
operatori economici.
Tralasciando in questa analisi le novità nel campo della progettazione, nei successivi
paragrafi verranno illustrate le innovazioni apportate alle procedure di verifica e validazione
dei progetti che come è noto hanno come finalità l’accertamento della conformità della
soluzione progettuale prescelta alle specifiche disposizioni funzionali, prestazionali,
normative e tecniche contenute nello studio di fattibilità, nel documento preliminare alla
progettazione ovvero negli elaborati progettuali dei livelli già approvati.
Verifica dei progetti
Rispetto al precedente, il nuovo regolamento prevede che verifica dei progetti sia effettuata
per ogni livello progettuale. Gli aspetti del controllo riguardano l’affidabilità, la
completezza ed adeguatezza, la leggibilità, coerenza e ripercorribilità, nonché la
compatibilità.
Con riferimento all’affidabilità, viene specificato che le attività consistono nella verifica
della coerente applicazione delle norme e dei regolamenti tecnici per la redazione dei
progetti. Per quanto riguarda la completezza ed adeguatezza, ovviamente le disposizioni si
soffermano alla sottoscrizione dei documenti da parte del tecnico incaricato e sulla
esaustività ed esistenza di tutti gli elaborati progettuali previsti per il livello progettuale
oggetto di verifica, eventualmente integrati/adattati da apposita disposizione del
Responsabile del Procedimento in relazione all’importanza dell’opera da realizzare,
coerentemente al disciplinare d’incarico, nel caso in cui l’attività professionale sia stata
affidata all’esterno della Stazione Appaltante. La verifica della leggibilità, coerenza e
ripercorribilità consiste nel controllo dell’utilizzo dei linguaggi convenzionali di
elaborazione, della comprensibilità delle informazioni contenute negli elaborati, della
ripercorribilità delle calcolazioni effettuate, nonché della coerenza delle informazioni tra i
diversi elaborati. Per quanto riguarda infine la compatibilità, questa consiste nel controllo
della rispondenza delle soluzioni progettuali ai requisiti espressi nello studio di fattibilità
ovvero nel documento preliminare alla progettazione o negli elaborati progettuali prodotti
nella fase precedente. Ovviamente la compatibilità riguarda l’inserimento ambientale,
l’impatto ambientale, la funzionalità, ecc..
L’effettiva appaltabilità dell’opera unitamente alla minimizzazione dei rischi di introduzione
di varianti e di contenzioso, come è stato accennato nell’introduzione, sono gli aspetti di
maggior rilievo nel procedimento di verifica.
Il regolamento ha prestato particolare attenzione alla sicurezza nei cantieri nonché alla
sicurezza degli utilizzatori, in linea con l’evoluzione normativa sulla sicurezza nei luoghi di
lavoro (D.lgs 81/2008) e all’atto di segnalazione al Governo ed al Parlamento nel 2007
dell’Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici con il quale l’organo di vigilanza ha
osservato che il piano di sicurezza e coordinamento, pur essendo parte integrante del
progetto esecutivo, non è oggetto di specifica verifica nel procedimento di validazione del
progetto da parte del Responsabile del Procedimento (art. 47, DPR 554/99), ponendo la
validazione degli elaborati riguardanti i piani di sicurezza in una posizione di secondaria
importanza rispetto ai rimanenti elaborati del progetto esecutivo, espressamente richiamati
invece nell’articolo 47 del regolamento.
Soggetti e requisiti per la verifica dei progetti
La verifica dei progetti può essere effettuata da strutture interne oppure da strutture esterne
alla Pubblica Amministrazione. I requisiti richiesti ai soggetti per l’attività di verifica sono
legati all’importo dei lavori da realizzare; per lavori di importo superiore a 20 milioni di
euro i soggetti devono essere accreditati dagli enti partecipanti all’European cooperation for
accreditation (EA) e per appalti di importo superiore a 1 milione di euro e fino a 20 milioni
di euro i soggetti esterni alla Pubblica Amministrazione devono possedere un sistema
unitario di controllo di qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001; lo
stesso sistema unitario deve essere posseduto dagli uffici tecnici delle Pubbliche
Amministrazioni nel caso in cui la verifica viene effettuata dallo stesso ufficio che ha
redatto la progettazione. Per lavori di importo inferiore a 1.000.000 di euro per opere
puntuali e inferiore alla soglia comunitaria per opere a rete, la verifica è effettuata dal
responsabile del procedimento, sempreché non abbia svolto le funzioni di progettista,
ovvero gli uffici tecnici della stazione appaltante anche non dotati di un sistema interno di
controllo di qualità. Per questi ultimi lavori i soggetti esterni alla stazione appaltante sono
esentati dal possesso degli elementi di qualità di cui alle norme UNI EN ISO 9001.
Il regolamento prevede tre Organismi di ispezione ( di tipo A, B e C) ai sensi della norma
europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020. Il Servizio tecnico centrale del Consiglio superiore
dei lavori pubblici può accreditare gli Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C ai sensi
della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020 e accertare per i soggetti di cui
all’articolo 90, comma 1, lettere d), e), f), f-bis, g) e h), del codice il possesso di un sistema
unitario di controllo di qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001. Le
unità tecniche delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, si
accreditano tramite il Servizio tecnico centrale del Consiglio superiore dei lavori pubblici
quali organismi di ispezione di tipo B ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC
17020; il Servizio tecnico centrale provvede altresì ad accertare per le unità tecniche delle
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, la coerenza dei sistemi
interni di controllo della qualità con i requisiti delle norma UNI EN ISO 9001. Le rimanenti
stazioni appaltanti possono avvalersi del Servizio tecnico centrale del Consiglio superiore
dei lavori pubblici per l’accreditamento come Organismo di tipo B e per l’accertamento del
sistema di controllo interno di qualità, coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO
9001 oppure ricorrere, per l’accreditamento o per l’accertamento, rispettivamente agli enti
partecipanti all’European cooperation for accreditation (EA) e agli Organismi di
certificazione accreditati da enti partecipanti all’European cooperation for accreditation
(EA).
Modalità e procedure di accreditamento
Le modalità le procedure di accreditamento per gli Organismi di .ispezione di tipo A, B e C
e di accertamento per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di
qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001 saranno disciplinate con
apposito decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, adottato entro sei mesi
dall’entrata in vigore del regolamento, prevista per l’8 giugno 2011.
Il regolamento tuttavia fornisce alcune indicazioni sui requisiti degli Organismi che
necessariamente si rifletteranno sulle modalità di accreditamento. In particolare, gli
Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C devono garantire l’assoluta separazione, sul
piano tecnico, procedurale, amministrativo e finanziario, tra le attività ispettive ed altre
attività con queste potenzialmente conflittuali. Tali Organismi devono aver costituito al
proprio interno una struttura tecnica autonoma dedicata all’attività di verifica dei progetti, in
cui sia accertata mediante l’accreditamento, l’applicazione di procedure che ne garantiscano
l’indipendenza e l’imparzialità.
Il sistema interno di controllo di qualità deve essere dimostrato attraverso il possesso della
certificazione di conformità alla norma UNI EN ISO 9001, rilasciata da Organismi di
certificazione accreditati da enti partecipanti all’European cooperation for accreditation
(EA); tale certificazione deve garantire l’assoluta separazione sul piano tecnico e
procedurale tra le attività ispettive ed altre attività con queste potenzialmente conflittuali.
Tali soggetti devono aver costituito al proprio interno una struttura tecnica autonoma
dedicata all’attività di verifica dei progetti, in cui sia accertata mediante la certificazione,
l’applicazione di procedure che ne garantiscano indipendenza ed imparzialità.
Il ruolo del Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici
Il Servizio Tecnico Centrale è chiamato nei prossimi mesi a svolgere un ruolo
particolarmente importante e delicato nel processo di accreditamento o di accertamento del
possesso degli elementi di qualità di cui alle norme UNI EN ISO 9001 di numerosi soggetti
pubblici e privati, atteso le novità dei procedimenti in questione, tra l’altro ancora da
definire con decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti. I soggetti interessati
all’accreditamento o all’accertamento degli elementi di qualità sono le società di Ingegneria
e Professionali, 1200 circa, come si rileva nella relazione al Parlamento dell’Autorità di
vigilanza sui contratti pubblici per l’anno 2009, le stazioni appaltanti, circa 13.000, e decine
di migliaia di liberi professionisti.
Inoltre, al Servizio tecnico è richiesto di effettuare controlli a campione per la verifica
l’effettiva coerenza del sistema interno di controllo di qualità con i requisiti della norma
UNI EN ISO 9001 e ciò ovviamente per i soggetti che non si sono rivolti allo stesso
Servizio tecnico per l’ottenimento della certificazione.
Conclusioni
La verifica del progetto assume maggiore importanza con il nuovo regolamento il quale
prevede un più attento procedimento di verifica e una qualificazione, diversificata in
relazione all’importanza dei lavori, dei soggetti per l’espletamento dei controlli.
L’attenzione che il regolamento ha posto al procedimento di verifica si rileva anche dalle
penali in capo al soggetto incaricato del controllo il quale risponde a titolo di
inadempimento del mancato rilievo di errori ed omissioni del progetto verificato che ne
pregiudichino in tutto o in parte la realizzabilità o la sua utilizzazione, ferma restando
l’autonoma responsabilità del progettista circa le scelte progettuali e i procedimento di
calcolo adottati, ed è tenuto a risarcire i danni derivanti alla stazione appaltante in
conseguenza dell’inadempimento ed è escluso per i successivi tre anni dalle attività di
verifica.
Il processo di accreditamento o di accertamento del possesso degli elementi di qualità di cui
alle norme UNI EN ISO 9001 sarà definito con decreto del Ministro delle Infrastrutture e
dei Trasporti entro sei mesi dall’entrata in vigore del regolamento e coinvolgerà nei
prossimi mesi numerosi soggetti pubblici e privati.
Il Servizio Tecnico Centrale del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici è chiamato invece
a svolgere l’attiovità di certificazione e di vigilanza sul sistema di verifica così delineato dal
regolamento il cui fine è quello di garantire la pubblica amministrazione contro eventuali
rischi connessi ad una cattiva o errata progettazione che comporta varianti progettuali con
forti aumenti dei costi di costruzione e contenziosi che vedono soccombenti principalmente
le stazioni appaltanti.
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010
ASPETTI ASSICURATIVI E RESPONSABILITA’
A CURA DI
AVV. GIUSEPPE GIUFFRE’
1
1. Da decenni, i più avveduti critici delle problematiche dei lavori
pubblici (tempi lunghi, eccesso di contenzioso, prezzo finale fuori
controllo) richiamano l’attenzione del legislatore sul punto cruciale
della qualità del progetto (e – sotto tutt’altro profilo – sulla qualità
delle procedure di selezione dei concorrenti alla gara).
2. Un tentativo di stimolare un salto di qualità dei progetti è stato operato
con la Legge “Merloni”, che (soprattutto nella sua versione originaria)
ha tentato di imporre un livello qualitativo elevato con il radicale
strumento di vietare – sostanzialmente – le varianti in corso d’opera:
in tal modo, si riteneva che le amministrazioni sarebbero state di fatto
costrette ad appaltare progetti correttamente redatti, a pena di forzate
interruzioni dell’opera e pesanti sanzioni e responsabilità per chi ha
permesso un affidamento sulla base di un progetto inadeguato. Il
sistema non ha funzionato e perciò le maglie strette delle varianti si
sono progressivamente allargate, anche per evitare una paralisi di fatto
dei lavori pubblici.
3. La verifica del progetto è un secondo – più concreto – sistema di
migliorare la qualità del progetto. Il rilievo, o meglio, la centralità che
l’attività di verifica assume, nella volontà del legislatore in materia di
lavori pubblici, emerge – non foss’altro – dalla diffusa ed analitica
normativa in proposito contenuta nel Regolamento, ove è alla stessa
dedicato un intero capo (con 16 complessi articoli).
La verifica è perciò in sintesi, il sistema che il legislatore ha introdotto
per evitare che progetti errati vadano in gara: una garanzia per il
Committente ed il pubblico interesse.
2
Il verificatore/validatore è, perciò, il garante del progetto e, come tutti
i soggetti che rilasciano una garanzia, assume necessariamente una
diretta e (relativamente) precisa responsabilità.
4. Alla responsabilità del verificatore il legislatore riserva un intero
articolo, il 56 “Responsabilità”.
La norma è chiara.
Peraltro, per intenderne la esatta portata, sarà utile ricordare quello che
è il presupposto delle attività di validazione: il validatore non è un co-
progettista e le sue responsabilità sono ben diverse.
Ciò comporta, a mio avviso, precise conseguenze sulla responsabilità:
non spetta infatti al verificatore né rivedere/ottimizzare il progetto né
garantirne la redazione “a regola d’arte” e secondo la migliore tecnica.
Un progetto può essere adeguato al suo scopo (cioè, fattibile ed in
grado di raggiungere la funzionalità richiesta) senza con questo essere
un buon progetto: potrebbe essere costoso, non adeguato agli sviluppi
più recenti della tecnica, o, semplicemente, brutto esteticamente.
Ma se è fattibile e funzionale, non spetta al validatore né giudicarlo né
tantomeno migliorarlo o indicare i modi di migliorarlo.
Se si chiedesse questo al verificatore, gli si chiederebbe di partecipare
alla progettazione, assumendone – in questo caso – la responsabilità
parziale; ma non è questo che chiede la norma.
5. L’art. 45, nell’indicare le finalità della verifica chiede molte cose, ma
non chiede né la “qualità” tecnica ed estetica del progetto né la
“economicità”: chiede infatti “l’adeguatezza dei prezzi unitari
utilizzati”, che è cosa molto diversa.
3
Analoghe considerazioni possono rendersi in relazione all’art. 52
“criteri generali o della verifica” che chiede molti controlli a)
affidabilità; b) completezza ed adeguatezza; c) leggibilità, coerenza e
ripercorribilità; d) compatibilità del progetto, ma non il controllo della
qualità tecnica e/o economica del progetto; i criteri essenziali sono
sempre gli stessi: fattibilità e funzionalità. Chi verifica deve attestare
che il progetto può essere seguito e, una volta eseguito, sarà adeguato
alle funzioni richieste; non garantisce che alle funzioni richieste non
possa pervenirsi con un progetto migliore, più economico o più bello.
6. Ciò premesso, si possono esaminare in dettaglio le previsioni dell’art.
56, dedicato alle responsabilità del verificatore:
a) prima di tutto, il contenuto delle garanzie.
Il verificatore risponde – a titolo di inadempimento – per:
a1) “Il mancato rilievo di errori ed omissioni del progetto
verificato”
Ma non di tutti e qualsiasi errori ed omissioni, ma solo di
quelli che “pregiudichino in tutto o in parte la realizzabilità”
dell’opera, ovvero “la sua utilizzazione”.
Non costituisce perciò presupposto per l’azione di
inadempimento del verificatore, il mancato rilievo di errori
che possano inficiare la sola qualità di un progetto
(aumentandone il costo o peggiorandone la qualità tecnica o
estetica) ma non impattino sugli elementi essenziali della
fattibilità e funzionalità, per come declinati diffusamente
dalla norma in esame;
4
a2) corollario di questa responsabilità – ma opportunamente
precisato – è che il verificatore incorre in responsabilità
anche per non aver verificato (in contrasto con la specifica
previsione dell’art. 53, comma 2, lett. i) “l’avvenuta
acquisizione dei necessari pareri, autorizzazioni ed
approvazioni”).
Si tratta, all’evidenza, di un aspetto della fattibilità
dell’opera, non privo di talune problematiche, cui si farà più
avanto accenno.
b) I limiti delle responsabilità sono così chiariti: il verificatore
risponde:
b1) “nei limiti della attività di verifica di cui agli articoli 52 e
53”;
b2) “ferma restando l’autonoma responsabilità del progettista
circa le scelte progettuali ed i procedimenti di calcolo
adottati.
Ciò vuol dire che “l’errore o l’omissione” del progetto, la
cui mancata verifica da ingresso alla responsabilità per
inadempimento, deve rientrare tra gli elementi progettuali
indicati agli articoli 52 e 53.
Non è perciò una responsabilità oggettiva e nemmeno
presunta; deve essere inquadrata, da chi vuol farla valere,
nell’ambito delle finalità e delle attività di verifica
dettagliate agli articoli predetti.
Vuol dire anche che – come accennato in premessa – non
sussiste un'unica responsabilità progettuale, suddivisa tra
5
progettista e verificatore, ma due responsabilità autonome:
quella del progettista – omnicomprensiva – e quella del
verificatore, delimitata dalla norma.
Per meglio intenderci, a seconda del tipo di incarico che è
stato affidato, si potrà contestare al progettista
l’“overdesign”, la ridondanza progettuale; è mia opinione
che, invece, tale contestazione non possa farsi al verificatore
(nella misura in cui non vi sia discrasia tra il quadro
economico e la spesa effettiva) e proprio perché ottimizzare
il progetto sotto il profilo dei costi compete al progettista; il
verificatore non potrà negare che un progetto – anche
ridondante - possa essere fattibile e funzionale.
Và qui ricordato che questa essenziale distinzione di
responsabilità tra progettista e verificatore, chiarita dalla norma
con il riferimento alla “autonoma” responsabilità del primo, è
frutto di una assai precisa valutazione del Consiglio Superiore dei
LL.PP. (Ass. Gen. Adunanza 15/12/08).
Quel voto (avendo suggerito la dizione della norma poi
effettivamente emessa) costituisce un criterio interpretativo
rilevante ed è, sotto due profili, molto esplicito:
in primo luogo, propone questa formulazione per escludere
che il verificatore “possa rispondere, se pur nei limiti della
propria attività, per eventuali errori del progetto
verificato”;
in secondo luogo, per precisare che, a differenza
dell’incarico di progettazione, l’incarico del verificatore
6
comporta un “obbligo di mezzi”, non un obbligo di risultato.
Questa distinzione è importante: se viene rilevato un errore del
progetto, il progettista è ex se responsabile, salvo dimostrare la
mancanza di colpa (errori di input, cambio di normativa, sorpresa
geologica); il verificatore ne risponde, per parte sua, ma solo se
l’errore era rilevabile – e non è stato rilevato – nell’ambito delle
attività puntualmente previste dal capo in esame: la
responsabilità andrà dedotta e provata.
c) Le conseguenze di una errata verificazione consistono, in via
generale, nella responsabilità per l’inadempimento, regolata, nel
codice civile dagli artt. 1176, comma 2 e 2236.
Il primo, precisa che, nell’adempiere una obbligazione connessa
all’esercizio di una attività professionale, occorre usare la
diligenza relativa “all’attività esercitata”; decrittato, l’articolo ci
dice che si presuppone che l’esercente una attività professionale
sia “pratico dell’arte”, sicchè non è scusato per le particolarità o
le specificità del caso esaminato, come invece potrebbe essere chi
adempie ad una obbligazione con la “diligenza del buon padre di
famiglia”, come prevede il comma 1 dello stesso articolo.
La responsabilità del professionista è, perciò, ex 1176 comma 2
del codice, rafforzata.
Essa è invece mitigata ex art. 2236 del codice civile per cui “se la
prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale
difficoltà, il prestatore d’opera non risponde dei danni se non in
caso di dolo o di colpa grave.
Quindi, per un verso, il validatore si presume competente ed esperto
7
– e risponde come tale –; per un altro verso, se la prestazione
coinvolge problemi tecnici “di speciali difficoltà” (e cioè tali da non
essere facilmente risolvibili da chi pure è “pratico dell’arte”)esso
non incorre per responsabilità per “colpa lieve”: cioè, è ammesso un
certo margine di errore ed incomprensione.
7. Ciò premesso in via generale, preme evidenziare che è ben difforme la
responsabilità del verificatore esterno rispetto a quello interno alla
amministrazione.
Entrambe, infatti, devono risarcire il danno causato
all’amministrazione, intendendosi come danni risarcibili non quelli –
in ipotesi maggiori ma comunque diversi – determinati da un progetto
sbagliato, ma dalla mancata segnalazione dell’errore nelle fasi
procedimentali in cui è stata espletata la verifica.
Entrambi i verificatori – interno ed esterno – sono, poi, esclusi dalle
attività di validazione per “i 3 anni successivi”.
Ma la differenza essenziale riguarda il regime assicurativo e –
soprattutto – le conseguenze economiche che ricadono sul
verificatore.
Per entrambe le tipologie di verificatore, per verità, è prevista la
stessa tipologia di assicurazione e cioè:
- validità fino al collaudo o certificato di buona esecuzione;
- valore del 5% - ma con il limite di 500.000 euro - per i
lavori sotto soglia comunitaria;
- valore del 10% - ma con il limite di 1.500.000 euro - per i
lavori sopra soglia comunitaria, con la possibilità – per
opere di particolare complessità – di alzare il massimale al
8
20%, con il limite di 2.500.000 euro.
Ma
- per il validatore esterno, il premio assicurativo è a carico
dello stesso (in effetti, è compensato dal corrispettivo)
mentre per il validatore interno è a carico della
amministrazione;
- soprattutto, però. solo il validatore esterno risponde dei
danni anche per la parte non coperta da assicurazione; il
validatore interno, risponde invece a titolo di
inadempimento solo nei limiti della assicurazione stipulata
(cioè, non risponde affatto, economicamente, dell’errore di
verifica, a titolo di inadempimento) risponde però – quale
pubblico dipendente – nell’ambito della responsabilità
disciplinare e per danno erariale; ovviamente, per il caso in
cui ricorrano i presupposti della relativa normativa, alquanto
diversa da quella ex regolamento.
8. A conclusione del breve excursus, gioverà porre qualche problema a
mio avviso ancora aperto, malgrado il notevole dettaglio normativo:
a) Individuazione dei permessi, autorizzazioni e approvazioni.
A chi spetta?
Si deve presupporre che il verificatore sia in grado di
valutare la sussistenza dei vincoli gravanti sull’intero
progetto, allo scopo di individuare gli enti competenti e, poi,
verificare la sussistenza dei relativi provvedimenti di
svincolo? o, al contrario, si deve ritenere che spetti al
progettista – ovvero al RUP – individuare gli enti terzi
9
coinvolti nel procedimento autorizzatorio, ed al validatore
soltanto verificare se questi effettivamente abbiano
rilasciato gli atti dovuti, e che il progetto sia congruente a
questi atti?
b) Responsabilità erariale: è chiaro che è esclusa per il
verificatore esterno?
Si dovrebbe ritenere di sì, essendo stata la stessa richiamata
solo per i verificatori interni.
Ma va ricordata una netta distinzione tra progettista
(considerato soggetto esterno alla P.A. e, pertanto, non
soggetto a responsabilità erariale) e Direttore dei Lavori
(che è, invece, considerato ausiliario della P.A., e pertanto
soggetto alla responsabilità dei pubblici funzionari).
Ma il compito di verifica è affine a quello di progettista,
ovvero a quello del Direttore dei lavori o del RUP?
Va qui ricordato che esiste almeno un precedente nel quale
la Corte dei Conti ha contestato al RUP la violazione
dell’obbligo di verifica del progetto (riguardava la carenza
della autorizzazione paesistica); un certo rischio di
estensività della responsabilità erariale potrebbe esistere.
c) Infine – e più rilevante dubbio – se è vero che le
responsabilità del progettista e del verificatore sono
autonome, come concorrono sul medesimo oggetto?
Cioè, se sussiste un errore progettuale (responsabilità del
progettista) e nell’ambito del procedimento di verifica esso
è stato colpevolmente ignorato (responsabilità del
10
verificatore), in quale misura concorrono le due
responsabilità, ai fini del risarcimento del danno?
Può essere lecito al progettista sottrarsi in tutto o in parte
alle responsabilità, asserendo che – in caso di corretta
verifica – i danni sarebbero stati evitati o limitati? E se sì, in
quali limiti?
La risposta a queste questioni esula dalla presente relazione;
richiamarla vuole essere nulla più di uno spunto per una disamina
che – a quanto almeno mi risulta – non è stata ancora
puntualmente compiuta dalla giurisprudenza e dagli enti
interessati.
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010
RAPPORTO PROGETTISTA - VERIFICATORE
A CURA DI
ING. HANSJORG LETZNER
il rapporto progettista - verificatore
Roma – 22.05.2013 – la verifica del progetto Hansjörg Letzner
soggetti autorizzati
1) Organismi di Ispezione di tipo: (accreditati UNI CEI EN ISO/IEC 17020)
“A”
“B”
“C”
2) Uffici Tecnici interni alle stazioni appaltanti (con o senza certificazione UNI EN ISO 9001)
3) Soggetti “esterni” di cui alle lettere d, e, f, f-bis, g ed h dell’art. 90, 1 del codice, (con o senza certificazione UNI EN ISO 9001)
Roma – 22.05.2013 – la verifica del progetto Hansjörg Letzner
ovvero: - liberi professionisti singoli o associati
- società di professionisti
- società di ingegneria
- prestatori di servizi di ingegneria o architettura, stabiliti in altri paesi EU
- raggruppamenti temporanei
- consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria con almeno 3
associati, operanti da almeno 5 anni
Roma – 22.05.2013 – la verifica del progetto Hansjörg Letzner
criteri generali validi per gli organismi di ispezione (A, B, C): - i documenti statutari non possono prevedere attività che comportino conflitto di
interesse
- devono esplicitare l’impegno formale a non effettuare ispezioni ogniqualvolta possa esservi contrasto con le esigenze di indipendenza ed imparzialità dell’attività di verifica
- l’organismo deve operare con la massima integrità professionale, evitando di assumere
incarichi in contrasto e con la propria capacità di svolgere la prestazione e con lo scopo dell’accreditamento
Roma – 22.05.2013 – la verifica del progetto Hansjörg Letzner
organismi di ispezione di tipo “A” (“di parte terza”)
Per organismo di tipo “A” si intende un operatore della valutazione della conformità impegnato esclusivamente in attività ispettive o in altre attività di valutazione della conformità, che fornisce servizi a terzi. essi non possono: - avere “collegamenti” di qualsiasi genere a strutture che esercitano attività di
progettazione, realizzazione, fornitura, installazione, acquisizione, possesso, utilizzo o manutenzione degli oggetti ispezionati, simili o concorrenziali
- avere proprietari o soci in comune con le strutture di cui sopra, salvo il caso in cui essi
non siano in grado di interferire con l’attività ispettiva
- avere amministratori nominati dalle strutture di cui sopra o collegati ad esse
- intrattenere rapporti contrattuali o informali di qualsiasi genere con le strutture di cui sopra, ne riferire direttamente alle Direzioni delle stesse
Roma – 22.05.2013 – la verifica del progetto Hansjörg Letzner
organismi di ispezione di tipo “B” (“interni”)
Per organismi di tipo “B” si intendono apposite unità – interne ad organizzazioni pubbliche o private che svolgono attività di progettazione, di servizio o di realizzazione – che eseguono ispezioni sulle attività svolte dall’organizzazione di appartenenza; quali le unità tecniche delle amministrazioni pubbliche.
Devono essere dotati di una struttura tecnico- organizzativa dedicata esclusivamente alle attività ispettive, separata ed identificabile all’interno dell’organizzazione madre, con consistenza tecnico- numerica e logistica adeguata a volume e complessità delle attività svolte;
Il responsabile tecnico non deve dipendere gerarchicamente da chi, all’interno della casa madre, detiene potere decisionale in materia di progettazione, costruzione, fornitura ecc. …
Il personale non può svolgere attività che possa entrare in conflitto con etica ed indipendenza di giudizio in relazione all’attività ispettiva
Roma – 22.05.2013 – la verifica del progetto Hansjörg Letzner
Quali “ispettori” possono essere utilizzati tecnici, competenti, di altre unità dell’organizzazione madre impegnate nella progettazione e realizzazione, sempreché non coinvolti in prima persona nel caso specifico
L’organismo può fornire i propri servizi solo all’organizzazione madre
Roma – 22.05.2013 – la verifica del progetto Hansjörg Letzner
organismi di ispezione di tipo “C”
Per organismi di tipo “C” si intendono unità tecniche indipendenti coinvolte nella progettazione, fabbricazione, fornitura, utilizzo o manutenzione degli oggetti sottoposti ad ispezione o di oggetti similari concorrenziali, interne ad organizzazioni che forniscono servizi di ispezione a terzi, ivi incluse altre organizzazioni comunque collegate.
I requisiti sono sostanzialmente simili a quelli richiesti agli organismi di tipo “B”
non possono prestare attività ispettiva relativamente ad oggetti alla cui progettazione o realizzazione sia coinvolta l’ organizzazione madre
Roma – 22.05.2013 – la verifica del progetto Hansjörg Letzner
uffici tecnici interni alle stazioni appaltanti e professionalità esterne: con o senza SGQ (sistema di gestione della qualità) certificata UNI EN ISO 9001 - l’organizzazione deve essere dotata di una struttura tecnico-organizzativa dedicata
esclusivamente alla attività di verifica, con consistenza tecnico-numerica adeguata
- se vi sono altre attività esse devono essere nettamente separate ed identificabili all’interno della struttura madre
- deve esserci un responsabile tecnico, ingegnere o architetto competente:
• con 10 anni di esperienza lavorativa (progettazione, realizzazione o controllo)
• iscritto all’albo o abilitato alla professione secondo le norme del paese EU di origine
• dipendente dell’organizzazione ed operare esclusivamente per essa
• non deve essere coinvolto in attività di progettazione o realizzazione
• non deve dipendere gerarchicamente da persone che detengono responsabilità decisionali in materia di progettazione e realizzazione
Roma – 22.05.2013 – la verifica del progetto Hansjörg Letzner
- deve esserci un coordinatore del singolo servizio di verifica, ingegnere o architetto competente, con almeno 5 anni di esperienza lavorativa ed iscrizione all’albo; in particolari casi questa figura può coincidere con il responsabile tecnico
- devono esserci degli esperti di settore – con laurea, laurea breve o diploma – con
almeno 3 anni di accertata esperienza lavorativa specifica
- può essere utilizzato personale esterno, di comprovata capacità
- il tutto deve risultare da un organigramma che elenchi tutti i soggetti coinvolti nell’attività di verifica
- l’organizzazione deve assicurare che tutto il personale operi secondo le procedure definite dal proprio sistema di gestione della qualità
Roma – 22.05.2013 – la verifica del progetto Hansjörg Letzner
per le verifiche affidate all’esterno delle stazioni appaltanti (art. 48 del regolamento) e per lavori di importo > € 1 milioni (> € 4,845 milioni), l’organismo verificatore deve:
- “dimostrare” (dichiarare?) di non trovarsi in situazioni di incompatibilità
- dichiarare di non aver avuto rapporti di natura professionale o commerciale con i
progettisti negli ultimi tre anni
- impegnarsi a non intrattenere futuri rapporti professionali o commerciali per i tre anni successivi alla conclusione dell’incarico
Roma – 22.05.2013 – la verifica del progetto Hansjörg Letzner
per opere di valore < € 1 milioni (> € 4,845 milioni) vale comunque il divieto ex art. 50, 4 di sussistenza di una situazione di incompatibilità, oltre, ovviamente all’obbligo deontologico di fornire una prestazione improntata alla massima indipendenza ed imparzialità.
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010
IL CONTENZIOSO PER CARENZE PROGETTUALI
A CURA DI
AVV. ARTURO CANCRINI
1
Parlamentino Consup - Tavolo sulla legislazione dei LL.PP.
dell’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
22 maggio 2013
Relazione
dell'Avv. Arturo Cancrini
IL CONTENZIOSO DELLA PROGETTAZIONE
1. L’art. 90 del Codice e le disposizioni vigenti in tema di progettazione.
La disciplina contenuta nell’art. 90 del Codice riproduce l’art. 17 della Legge
Merloni, lasciando pertanto invariata quella disciplina; vi sono anche in questo
articolo delle modifiche e nel comma 4 (che corrisponde al comma 2 dell’art. 17
della Legge Merloni) non viene ovviamente riportato il secondo periodo della detta
disposizione della Legge Quadro, essendo quella una chiara norma transitoria.1
Il comma 5 compie un rinvio al regolamento di cui all’art. 5: il d.p.r. n.
207/2010 dedica l’intero Titolo II della Parte I (artt. 14-59) alla progettazione e alla
verifica del progetto; inoltre, la Parte III (artt. 252-270) è dedicata ai contratti
pubblici di servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria (nei settori ordinari).
Alla luce delle conferme della disciplina attuale rispetto a quella della L. n.
109/94 e s.m.i., occorre fissare in breve l’attenzione su alcuni aspetti, fra i più
importanti.
Innanzitutto, si può far riferimento alla natura giuridica dei consorzi stabili di
società di professionisti, di cui al comma 1, lett. h). Relativamente alla figura del
consorzio stabile per la progettazione, si deve innanzitutto evidenziare che, in
1 Per quanto scritto nella presente relazione, si veda A.CANCRINI, V. CAPUZZA, Lezioni di
Legislazione delle Opere Pubbliche, Aracne, Roma 2012.
2
presenza dei presupposti di cui all’articolo in esame, la redazione dei progetti può
essere affidata, sulla base di quanto dispone l’art. 90, c. 1 lett. h), anche a consorzi
stabili di società di professionisti e di società di ingegneria, anche in forma mista,
formati da non meno di tre consorziati che abbiano operato congiuntamente nel
settore dei servizi di ingegneria per un periodo di tempo non inferiore a cinque
anni, e che abbiano deciso di operare in modo congiunto ai sensi dell’art. 36,
comma 1 del Codice.
Ai consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria si
applicano anche le disposizioni di cui ai commi 4 e 5 del predetto art. 36 ed il
comma 8 dell’art. 253 della Codice.
In particolare, quindi, va ricordato che l’art. 36, c. 4 del Codice stabilisce che ai
consorzi stabili sono applicabili le disposizioni relative ai consorzi previsti dal
codice civile (Capo II, Titolo X, Libro V), nonché l’art. 118 del Codice.
E’ vietata ex articolo 36, comma 5 del Codice la partecipazione contemporanea
alla medesima gara del consorzio stabile di società di professionisti o di ingegneria
e dei soggetti consorziati attraverso i quali il consorzio concorre (sussiste l’obbligo
del consorzio stabile di indicarli in sede di offerta); in caso di inosservanza del
divieto, si configura l’ipotesi delittuosa di cui all’art. 353 del codice penale. È
vietata la partecipazione a più di un consorzio stabile.
La disciplina generale dei consorzi stabili contenuta nell’art. 36 del Codice si
applica ai consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria
anche relativamente al calcolo del fatturato globale in servizi di ingegneria e
architettura operato da ciascuna società consorziata nel quinquennio o nel decennio
precedente, ai fini della partecipazione alle gare per l’affidamento di incarichi di
progettazione ed attività tecnico-amministrative ad essa connesse. A tal fine, il
fatturato è incrementato, sulla base della disposizione contenuta nell’art. 36, comma
6 (che è l’abrogato art.12, comma 8-bis, aggiunto dalla Legge n. 166/2002), di una
percentuale della somma stessa pari al 20% nel primo anno; al 15% nel secondo
anno; al 10% nel terzo anno sino al compimento del quinquennio.
Da precisare, in tema di responsabilità, che, nonostante le società di engineering
3
offrano uno spettro di servizi molto più ampio di quello relativo alle fasi della
progettazione, delle attività accessorie e della direzione dei lavori, vale anche per le
società di ingegneria la chiara ripartizione fra progettazione e realizzazione dei
lavori; infatti, l’art. 90 comma 8 del Codice (è l’abrogato art. 17, comma 9 della
Legge) stabilisce che nessuno dei soggetti elencati al comma 1 dello stesso articolo
(quindi anche i consorzi stabili di società di ingegneria), può partecipare agli
appalti, concessioni, subappalti o cottimi di lavori pubblici per i quali abbiano
svolto attività di progettazione (principio della separazione).
Altro aspetto interessante potrebbe essere la rilevanza giuridica e la disciplina
della coincidenza delle figure fra responsabile del procedimento (di cui all’art. 10
Codice) ed il progettista.
L’art. 10, al comma 6 rinvia al regolamento la dettagliata disciplina, per la
quale si applicano innanzitutto gli artt. 9 e 10 del d.p.r. n. 207/2010. Infatti, la
disciplina sui lavori pubblici in generale e più in particolare l’art. 10 del Codice,
come ha fatto l’art. 7 della legge 109/94, ha dato grande rilievo alla figura del
responsabile del procedimento, facendogli sempre più assumere una posizione di
rilievo nell’ambito dell’amministrazione committente.
La necessità di individuare nominativamente il soggetto a cui è demandata la
titolarità del singolo procedimento è dettata dall’esigenza di tutelare sempre più la
trasparenza e l’efficacia dell’azione amministrativa.
Ai sensi dell’art. 10, comma 7 del Codice (è l’art. 7, comma 5 della Legge
Merloni) il responsabile del procedimento deve essere un tecnico dipendente
dall’amministrazione e solo ove venga dimostrata una carenza d’organico gli
potranno essere affiancati professionisti aventi le necessarie competenze,
selezionati con le forme e le modalità con le procedure del Codice in tema di
affidamento di incarichi di servizi (il precedente rinvio nella Merloni era al decreto
legislativo 157/95).
Il responsabile del procedimento è la figura centrale del nuovo sistema di
realizzazione dei lavori pubblici, particolarmente dopo le modifiche - introdotte
dalla legge 415/98 - che hanno soppresso la figura del coordinatore unico ed hanno
4
restituito al responsabile del procedimento la pienezza e la effettività dei compiti di
un vero e proprio “project manager” .
Le previsioni contenute negli artt. 9 e 10 del regolamento, nel dettare una
disciplina completa e particolareggiata della figura e dei suoi compiti, danno piena
concretezza all’istituto del responsabile del procedimento che già nella legge
quadro era stato tratteggiato nei suoi aspetti essenziali.
Infatti, la figura del responsabile del procedimento quale unico responsabile
della sequenza procedimentale, relativa ad ogni singolo intervento, era già stata
delineata con compiutezza nell’assetto fissato nella legge quadro.
L’art. 9, individua le fasi dell’intervento del responsabile del procedimento
(programmazione, affidamento della progettazione, scelta del contraente,
esecuzione del contratto e collaudo) e rende palese che in realtà nell’intera
procedura volta alla realizzazione di lavori pubblici il responsabile del
procedimento è il vero dominus, cioè il vero centro unitario d’imputazione delle
funzioni di scelta, controllo e vigilanza.
La previsione normativa, inoltre, ribadisce che il responsabile del procedimento
– ancorché molte delle sue attività abbiano natura giuridica ed amministrativa –
deve essere un tecnico, e, pertanto, individua i requisiti di professionalità che deve
possedere. L’art. 9, comma 4 del d.p.r. 207/2010, specificatamente affronta la
questione prevedendo che il responsabile del procedimento sia un tecnico in
possesso di un titolo di studio adeguato alla natura dell’intervento da realizzare,
abilitato all’esercizio della professione, o, quando l’abilitazione non sia prevista
dalle norme vigenti, sia un funzionario con idonea professionalità, e con anzianità
di servizio in ruolo non inferiore a cinque anni.
Adempiendo a quanto previsto dall’art. 10, comma 6 del Codice, il
regolamento d’attuazione all’art. 9, comma 4 individua gli importi e la tipologia dei
lavori in presenza dei quali si può ritenere possibile, anche in funzione delle
esigenze di snellezza operativa ed economicità, che il responsabile del
procedimento svolga anche le funzioni del progettista e del direttore dei lavori.
In particolare, il responsabile del procedimento può svolgere per uno o più
5
interventi, nei limiti delle proprie competenze professionali, anche le funzioni di
progettista o di direttore dei lavori; tuttavia, affinché tale cumulo di funzioni possa
aver luogo, dovrà tenersi conto delle specifiche competenze professionali possedute
dal soggetto investito delle funzioni di responsabile del procedimento, escludendo
comunque tale possibilità quando si debba procedere con un progetto integrale, cioè
con un progetto elaborato in forma completa e dettagliata in tutte le sue parti,
architettoniche, strutturali ed impiantistiche secondo la definizione contenuta nella
lettera m) dell’art. 3 del regolamento, ovvero per lavori di speciale complessità o di
rilevanza architettonica o ambientale la lett. l) dell’art. 3 del regolamento è molto
dettagliata sul punto), e purché non si tratti d’interventi superiori a 500.000 Euro.
Tale importo deve essere calcolato in rapporto alla spesa globale necessaria per
realizzare l’opera.
Questa deroga alla previsione generale è contenuta nell’ultima parte dell’art. 9,
comma 4, del regolamento, dove specificatamente viene anche ulteriormente
chiarito il rapporto tra il responsabile del procedimento ed il progettista: il
responsabile del procedimento può altresì svolgere le funzioni di progettista per la
predisposizione del progetto preliminare relativo a lavori di importo inferiore alla
soglia comunitaria fissata per i lavori pubblici (di cui all'articolo 28, comma 1,
lettera c), del Codice).
Il comma 5 dell’art. 9 del regolamento offre un’altra ipotesi derogatoria: in caso
di particolare necessità per appalti di importo inferiore a 500.000 euro, diversi da
quelli definiti ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera l) (progetto integrale), le
competenze del responsabile del procedimento sono attribuite al responsabile
dell'ufficio tecnico o della struttura corrispondente. Ove non sia presente tale figura
professionale, le competenze sono attribuite al responsabile del servizio al quale
attiene il lavoro da realizzare”.
Per quanto riguarda le procedure di affidamento per gli incarichi di
progettazione, valga quanto segue.
Innanzitutto, dispone l’art. 90 al comma 6 che le amministrazioni aggiudicatrici
possono affidare la redazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo,
6
nonché lo svolgimento di attività tecnico-amministrative connesse alla
progettazione, ai soggetti di cui al comma 1, lettere d), e), f), f-bis), g) e h), in caso
di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi
della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto (c.d. urgenza),
ovvero in caso di lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o
ambientale o in caso di necessità di predisporre progetti integrali, così come definiti
dal regolamento, che richiedono l'apporto di una pluralità di competenze, casi che
devono essere accertati e certificati dal responsabile del procedimento.
Quindi, fermo restando che l’eventuale contenzioso di gara rientrerebbe nella
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 del D.Lgs.
n. 104/2010, e i tempi degli atti processuali - compreso il ricorso giurisdizionale
– sono ridotti della metà ai sensi dell’art. 119 c.p.a., va precisato che l’art. 91 del
Codice stabilisce quanto segue nei primi sei commi:
i. per l'affidamento di incarichi di progettazione, di coordinamento della
sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della
sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo nel rispetto di quanto disposto
all'articolo 120, comma 2-bis, di importo pari o superiore a 100.000 euro si
applicano le disposizioni di cui alla parte II, titolo I e titolo II del Codice (quindi,
l’evidenza pubblica piena), ovvero, per i soggetti operanti nei settori speciali di cui
alla parte III, le disposizioni ivi previste.2
ii. Gli incarichi di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di
progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della sicurezza in fase di
esecuzione e di collaudo nel rispetto di quanto disposto all'articolo 120, comma 2-
bis, di importo inferiore alla soglia di 100.000 euro possono essere affidati dalle
stazioni appaltanti, a cura del responsabile del procedimento, ai soggetti di cui al
2 L’art. 12 della L. 180 del 11 novembre 2011 (c.d. “Statuto delle Imprese”, le cui
disposizioni si applicano a decorrere dal 15 novembre 2011) aveva modificato l’indicazione alla soglia dei 100 mila euro, sostituendola con la soglia comunitaria per i servizi e le forniture (lettere a) e b) del comma 1 dell'art. 28 del Codice). Però, la previsione della soglia è stata di nuovo modificata dall'art. 44, comma 5, del D.L. 6.12.2011, n. 201 (c.d. “decreto Salva-Italia”), convertito in L. 22.12.2011, n. 214, che ha riportato la soglia a 100 mila euro.
7
comma 1, lettere d), e), f), f-bis), g) e h) dell'articolo 90, nel rispetto dei principi di
non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza, e secondo
la procedura prevista dall'articolo 57, comma 6; l'invito è rivolto ad almeno cinque
soggetti, se sussistono in tale numero aspiranti idonei.3
In relazione all'applicazione di tali principi, si consideri che il Cons. Stato
Sez. V, 13-06-2012, n. 3469 ha affermato che “Il principio di non discriminazione
impone che tutti i potenziali offerenti siano posti in condizioni di eguaglianza e non
consente, quindi, limitazioni di accesso al mercato "ratione loci", ovvero in ragione
dell'ubicazione della sede in un determinato territorio. Pertanto, nel caso di specie,
la scelta del comune di limitare la partecipazione alla procedura negoziata, senza
previa pubblicazione del bando, per l'affidamento di un incarico di progettazione e
direzione lavori per la costruzione di una struttura polifunzionale d'interesse
comprensoriale destinata ad attività sportive e ricreative, ai professionisti locali,
non supportata da un'indagine volta a verificare le professionalità più qualificate
con riguardo all'oggetto della procedura, si è sostanziata in una limitazione
territoriale aprioristica in contrasto con i principi comunitari in tema di tutela della
concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi. La
3 In relazione all'idoneità, in particolare si consideri che di recente il Consiglio di Stato,
Sez. V, 04-12-2012, n. 6175 ha affermato che i criterio per accertare se la progettazione di una costruzione rientri nella competenza professionale dei geometri ai sensi dell'art. 16, lett. m), r.d. 11 febbraio 1929, n. 274, consiste nel valutare le difficoltà tecniche che la progettazione e l'esecuzione dell'opera comportano e le capacità occorrenti per superarle; in quanto le opere che impongono calcoli complessi esulano dalle competenze professionali dei geometri (Conferma della sentenza del T.a.r. Campania - Salerno, sez. I, n. 804/2011). La pronuncia si inserisce nel filone interpretativo (si veda Cons. Stato Sez. IV, 28-11-2012, n. 6036) secondo il quale è affetto da nullità il contratto di prestazione d'opera che affidi a un geometra calcoli in cemento armato e ciò anche ove il compito, limitatamente a quelle strutture, venga poi svolto da un professionista abilitato, che ne sia stato officiato dall'originario incaricato; è irrilevante, a tali fini, che l'incarico sia distinto per le parti in conglomerato e non sia stato subdelegato dal geometra, ma conferito direttamente dal committente stesso a un ingegnere o architetto, in quanto non è consentito neppure al committente scindere dalla progettazione generale quella relativa alle opere in cemento armato poiché non è possibile enucleare e distinguere un'autonoma attività, per la parte di tali lavori, riconducibile ad un ingegnere o ad un architetto -il che appare senz'altro esatto, poiché chi non è abilitato a delineare l'ossatura, neppure può essere ritenuto in grado di dare forma al corpo che deve esserne sorretto (Conferma della sentenza del T.a.r. Lombardia -Milano, sez. II, n. 1147/2010). Sul tema si veda anche T.A.R. Lazio Latina Sez. I, 30-05-2012, n. 415.
8
valorizzazione di detto dato territoriale costituisce, quindi, una barriera di accesso
in contrasto con i principi comunitari volti a garantire l'affermazione di un mercato
comune libero da restrizioni discriminatorie collegate alla nazionalità o alla sede
formale”.
iii. In tutti gli affidamenti di cui all'art. 91 l'affidatario non può avvalersi del
subappalto, (fatta eccezione per le attività relative alle indagini geologiche,
geotecniche e sismiche, a sondaggi, a rilievi, a misurazioni e picchettazioni, alla
predisposizione di elaborati specialistici e di dettaglio, con l'esclusione delle
relazioni geologiche, nonché per la sola redazione grafica degli elaborati
progettuali. Resta comunque impregiudicata la responsabilità del progettista).
iv. Le progettazioni definitiva ed esecutiva sono di norma affidate al
medesimo soggetto, pubblico o privato, salvo che in senso contrario sussistano
particolari ragioni, accertate dal responsabile del procedimento. In tal caso occorre
l'accettazione, da parte del nuovo progettista, dell'attività progettuale
precedentemente svolta. L'affidamento può ricomprendere entrambi i livelli di
progettazione, fermo restando che l'avvio di quello esecutivo resta sospensivamente
condizionato alla determinazione delle stazioni appaltanti sulla progettazione
definitiva.
v. Quando la prestazione riguardi la progettazione di lavori di particolare
rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo,
nonché tecnologico, le stazioni appaltanti valutano in via prioritaria l'opportunità di
applicare la procedura del concorso di progettazione o del concorso di idee.
vi. Nel caso in cui il valore delle attività di progettazione, coordinamento della
sicurezza in fase di progettazione, direzione dei lavori e coordinamento della
sicurezza in fase di esecuzione superi complessivamente la soglia di applicazione
della direttiva comunitaria in materia, l'affidamento diretto della direzione dei
lavori e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione al progettista è
consentito soltanto ove espressamente previsto dal bando di gara della
progettazione.
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Importante è sottolineare che la normativa contenuta nel Codice stabilisce all’art.
130 che anche per l’attività del Direttore dei Lavori, se le amministrazioni
aggiudicatrici non la possano espletare nei casi di cui all'articolo 90, comma 6, tale
attività è affidata nell'ordine ai seguenti soggetti:
a) altre amministrazioni pubbliche, previa apposita intesa o convenzione di cui
all'art.30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267;
b) il progettista incaricato ai sensi dell'art. 90, comma 6;
c) altri soggetti scelti con le procedure previste dal presente codice per
l'affidamento degli incarichi di progettazione.
La norma contenuta nell’art. 93 del Codice fa riferimento espresso agli appalti di
lavori pubblici e alle concessioni di lavori.
L’art. 94, invece, fa riferimento agli appalti di servizi e forniture (anche per i
requisiti dei progettisti) e va letto in combinato con le previsioni contenute nel d.p.r.
n. 207/2010.
Il livelli di progettazione sono confermati nei i tre livelli: preliminare (comma
3), definitivo (comma 4) ed esecutivo (comma 5).
E’ altrettanto noto che la progettazione preliminare, che stabilisce i profili e le
caratteristiche più significative degli elaborati dei successivi livelli di progettazione,
in funzione delle dimensioni economiche e della tipologia e categoria
dell’intervento, nel definire il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche
prestazioni da fornire, deve inoltre consentire l’avvio dell’eventuale procedura
espropriativa (art. 98, commi 3 del Codice). Il motivo di tali previsioni è nella
garanzia voluta dal Legislatore consistente nel fatto che, al momento del
completamento della progettazione, siano già avanziate le pratiche relative alla
disponibilità dei terreni sui quali si intende costruire l’opera pubblica, nonché
quelle per il rilascio delle autorizzazioni obbligatorie. Il progetto preliminare deve
consentire l’avvio della procedura espropriativa, quindi dovrà contenere tutti gli
elementi necessari di esproprio per la successiva dichiarazione di pubblica utilità.
All’uopo, va altresì indicato che l’approvazione del progetto definitivo da parte
10
dell’amministrazione aggiudicatrice, equivale negli effetti giuridici alla
dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, anche se parte
della dottrina ha individuato nel solo progetto preliminare il fondamento dell’avvio
della procedura espropriativa fino ad occupare su quella base i terreni interessati.
Il progetto esecutivo, nell’attuale significato, deve comprendere tutti gli aspetti
che sono necessari per la realizzazione dell’opera.4
Dunque, come precisato dall’Autorità di vigilanza nella Determinazione n.
4/2001, “Tutta l’attività di progettazione – che di per sé costituisce un vero e
proprio procedimento amministrativo a forte valenza tecnica e
contemporaneamente si pone, rispetto alla complessa procedura di realizzazione
delle opere pubbliche, come sub-procedimento, a cui è preposto il responsabile del
procedimento – deve necessariamente osservare un percorso predeterminato dal
legislatore ed ogni fase di approfondimento presuppone che sia esaurita la
precedente in un contesto logico e temporale progressivamente ben cadenzato, dove
le scelte e decisioni assunte non possono essere smentite nel livello successivo,
tranne la (residuale) possibilità di rivedere sulla base di precise ed obiettive
esigenze le scelte compiute nella fase progettuale precedente. Si può dunque ora
affermare che l’attività di progettazione dei lavori pubblici si articola in un sistema
tripartito in un quadro tendenzialmente rigido in cui la discrezionalità
dell’amministrazione è ben delimitata e le stesse scelte tecniche progettuali si
collocano in ambiti precisati e si snodano all’interno di un percorso normativo che
il legislatore ha tracciato sia nell’art. 16 più volte citato che in sede di
delegificazione con l’approvazione del regolamento generale di cui al D.P.R.
554/99, dedicando l’intero Capo II del Titolo III, artt. 15-49, in vigore dal 28 luglio
2000”.
2 . Profili di contenzioso nella progettazione.
4 cfr. anche Cassazione 3 novembre 1981 n. 5786, 2 febbraio 1980 n. 736, 2 aprile 1977
n. 1245, 10 marzo n. 692, 5 settembre 1970 n. 1225.
11
Da questo inquadramento generale, che va dall’avvio della progettazione alla sua
approvazione, è possibile notare come le norme relative non fissano i tempi
procedurali minimi da rispettarsi uniformemente da parte di ciascuna
amministrazione aggiudicatrice, ma rapporta le dettagliate fasi dell’iter ai tempi
stabiliti dall’ordinamento proprio dell’amministrazione che procede.
Si basano su quest’ultima caratteristica delle norme, le rationes di alcuni
elementi di flessibilità che alcune leggi regionali hanno introdotto nell’attività di
progettazione e che la stessa Autorità di Vigilanza ha richiamato nella
Determinazione n. 9 del 23 novembre 2005. Infatti, il fatto che non si possa
individuare per ogni fase del complesso iter una ‘scaletta dei tempi minimi e
generali’, ma solo l’individuazione delle fasi, dei compiti, dei criteri e dei contenuti,
spiega il motivo, ad esempio, per il quale si sia posto il problema operativo di
ammettere o meno la concentrazione in unica fase dei tre livelli di progettazione,
atteso che la legge non prescrive la redazione di tre distinti progetti, bensì di un solo
progetto che necessariamente passa attraverso gradi successivi di approfondimento:
“Tale riduzione non va intesa nel senso di una soppressione sic et simpliciter di uno
o più livelli di progettazione quanto, piuttosto, nel senso di una unificazione di più
livelli, qualora ciò sia ritenuto dal RUP necessario, utile o strettamente opportuno
in relazione alla tipologia e/o alla dimensione dei lavori. Questo criterio della
unificazione di un livello progettuale con quello successivo è stato implicitamente
ribadito da questa Autorità anche nella successiva deliberazione n. 311 del 26
settembre 2001, nella quale, a proposito della verifica da parte del RUP
dell’avvenuta acquisizione dei prescritti pareri in sede di progetto definitivo, è stato
affermato che ‘nel caso in cui l’attività di progettazione dalla preliminare è passata
direttamente alla esecutiva, i prescritti pareri devono essere acquisiti in relazione
al progetto esecutivo’. I contenuti tipici del progetto definitivo vengono quindi
assorbiti dal progetto esecutivo. Negli anni recenti il giudice amministrativo si è
pronunciato più volte sull’argomento recependo generalmente l’orientamento
dell’Autorità. Il TAR Lombardia Brescia, con sentenza del 22 marzo 2004 n. 229,
ha constatato che ‘costituisce prassi diffusa a livello amministrativo l’elaborazione
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congiunta del progetto definitivo ed esecutivo, che vengono predisposti in un’unica
soluzione dal tecnico incaricato dall’amministrazione per essere poi fatti propri da
quest’ultima con un’approvazione unico actu’. Anche il TAR Puglia Bari sez. II, ha
manifestato valutazioni simili con due recenti sentenze del 17 febbraio 2005, n. 594
e del 16 giugno 2005 n. 2919 nelle quali si afferma che ‘ in presenza di lavori di
non rilevante complessità deve ritenersi possibile il coagularsi in un unico atto
dell’approvazione della progettazione di dettaglio (definitiva ed esecutiva), quando
questa risulti integrare quella completa, complessa operazione tecnico-
amministrativa finalizzata al massimo livello di approfondimento possibile, che
consenta, in definitiva, la definizione e l’identificazione di ogni elemento
progettuale in forma, tipologia, dimensione, prezzo, qualità, comprendendo tutti gli
aspetti necessari per la realizzazione dell’opera in conformità con il progetto
preliminare”.
Va altresì considerato che l’attività di progettazione ed il progetto, che di essa
ne è il risultato, assumono nell’ordinamento dei lavori pubblici un’importanza ed
una centralità assolutamente primaria, sia che si tratti di lavori “ordinari” sia che si
tratti di grandi infrastrutture. Il progetto, infatti, “comporta elevati riflessi sotto
molteplici profili: influenza il contenuto del bando di gara, la qualificazione dei
concorrenti, i soggetti affidatari dei servizi di ingegneria, i sistemi di realizzazione
dei lavori pubblici, i sistemi di scelta del contraente, i criteri di aggiudicazione, la
composizione dei seggi di gara e delle commissioni giudicatrici, le varianti, il
contenzioso nella fase esecutiva, i piani di sicurezza, il subappalto” (AVCP,
Determinazione 9/2005).
Pertanto, l’inizio dell’attività progettuale delle opere pubbliche coincide
necessariamente con la redazione del documento preliminare alla progettazione a
cui segue prima il progetto preliminare, e - dopo l’inserimento dell’opera
nell’elenco annuale delle opere programmate – la progettazione di dettaglio
(definitiva ed esecutiva), e la stessa attività di progettazione configura una
complessa operazione tecnico-amministrativa finalizzata al massimo livello di
approfondimento possibile, in modo che sia definito ed identificato ogni elemento
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progettuale in forma, tipologia, dimensione, prezzo, qualità; alla luce di ciò, la
legge stabilisce che tranne che per i lavori di manutenzione e per gli scavi
archeologici, tutte le opere pubbliche non possono avere inizio se non quando sia
stato redatto il progetto esecutivo e non sia intervenuta l’approvazione da parte
dell’amministrazione. Da ciò, in considerazione del tenore del disposto di cui
all’art. 112, commi 1, 2 e 3 del Codice, discende il principio secondo cui il progetto
esecutivo è condizione indispensabile per l’esecuzione lavori (era la previsione
dell’abrogato art. 19, comma 5 bis , della Legge 109/94).
Dunque, in relazione alla tempistica delle fasi nell’intero iter
procedimentale (definito da taluni un sub-procedimento del più ampio
procedimento della realizzazione dei lavori), che va dall’avvio dell’attività di
progettazione alla pubblicazione del relativo bando di gara per l’appalto di opere
pubbliche, si possono ricavare due aspetti interpretativi mediante il combinato
disposto fra l’art. 59, del d.pr. n. 207/2010 e l’art. 112 del Codice. In particolare, da
un lato la dipendenza dell’avvio della procedura ad evidenza pubblica per i lavori
dall’approvazione del progetto; approvazione che, d’altra parte, va rapportata – per
espressa previsione di legge – al procedimento disciplinato secondo i modi e i
tempi stabiliti dall’ordinamento di ciascuna amministrazione aggiudicatrice.
In riferimento alla gara d'appalto, si consideri che nel caso in cui la gara
pubblica d'appalto preveda che una o più fasi della progettazione siano demandate
ai concorrenti l'interesse pubblico impone alla stazione appaltante di verificare la
rispondenza del progetto ai contenuti essenziali previsti dalla legge e di escludere le
offerte che non risultino ad essi conformi. E ciò anche nel caso in cui manchi nella
lex specialis una espressa comminatoria di esclusione, perché non può ammettersi
né che l'amministrazione approvi a scatola chiusa il progetto dell'opera né che la
verifica sulla sua idoneità tecnica avvenga a posteriori dopo la conclusione della
gara (T.A.R. Lombardia Milano Sez. I, 18-01-2013, n. 163).
In tema di avvalimento, alla luce di quanto affermato dalla giurisprudenza, si
consideri che il disposto normativo di cui all'art. 49, comma secondo, D.Lgs. n. 163
del 2006 (Codice degli appalti), nella parte in cui ricorre all'espressione
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"concorrente", intende riferirsi inequivocamente al solo operatore economico che
presenta domanda di partecipazione alla gara, il quale, pertanto, ove voglia ricorrere
all'avvalimento, è tenuto a dichiarare ed allegare, unitamente alla domanda di
partecipazione, il possesso da parte del soggetto avvalso dei requisiti che, sommati
ai propri, integrano la prescrizione del bando. Stante quanto innanzi, dunque, non è
ammesso il ricorso all'avvalimento da parte del raggruppamento di progettazione di
cui si sia avvalso il raggruppamento temporaneo di imprese partecipante alla gara,
in quanto non può riconoscersi al primo la qualità di concorrente, nei termini di cui
sopra (Cons. Stato Sez. III, 01-10-2012, n. 5161).
E ancora: in tema di concessioni di lavori pubblici la giurisprudenza ha
affermato che esse hanno, di regola, ad oggetto la progettazione definitiva, la
progettazione esecutiva e la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, e
di lavori ad esse strutturalmente e direttamente collegati, nonché la loro gestione
funzionale ed economica e la controprestazione a favore del concessionario
consiste, di regola, unicamente nel diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare
economicamente tutti i lavori realizzati. Da ciò consegue che l'onere di valutare la
convenienza economica dell'operazione ricade in primo luogo sul concessionario, al
quale spetta accertare se i costi siano adeguatamente coperti dai ricavi
ragionevolmente prevedibili (T.A.R. Piemonte Torino Sez. I, 09-01-2013, n. 2).
2.1. Il nuovo regime delle responsabilità per la progettazione nel nuovo
regolamento.
Occorre considerare diversi momenti inerenti l'appalto.
In prima battuta, si tenga conto che a valle dell'esecuzione del contratto vige
una regola pacificamente affermata dalla Cassazione (Cass. civ. Sez. II, 21-05-
2012, n. 8016 - rv. 622409), secondo la quale in tema di rovina e difetti di cose
immobili (responsabilità del costruttore), quando l'opera appaltata presenta gravi
difetti dipendenti da errata progettazione il progettista è responsabile, con
l'appaltatore, verso il committente, ai sensi dell'art. 1669 cod. civ., a nulla rilevando
15
in contrario la natura e la diversità dei contratti cui si ricollega la responsabilità,
rendendosi sia l'appaltatore che il progettista, con le rispettive azioni od omissioni -
costituenti autonomi e distinti illeciti o violazioni di norme giuridiche diverse,
concorrenti in modo efficiente a produrre uno degli eventi dannosi tipici indicati nel
medesimo art. 1669 cod. civ. -, entrambi autori dell'unico illecito extracontrattuale,
e perciò rispondendo, a detto titolo, del danno cagionato. Trattandosi di
responsabilità extracontrattuale, specificamente regolata anche in ordine alla
decadenza ed alla prescrizione, non spiega alcun rilievo la disciplina dettata dagli
artt. 2226, 2330 cod. civ. e si rivela ininfluente la natura dell'obbligazione - se di
risultato o di mezzi - che il professionista assume verso il cliente committente
dell'opera data in appalto.
Laddove, invece, l'errore progettuale si manifestasse durante la fase
dell'esecuzione, troverebbe applicazione la disciplina contenuta nell'art. 132 del
Codice appalti in tema di varianti in corso d'opera; per errore progettuale si ha una
cd. interpretazione autentica: si intendono errore o omissione di progettazione
l'inadeguata valutazione dello stato di fatto, la mancata od erronea identificazione
della normativa tecnica vincolante per la progettazione, il mancato rispetto dei
requisiti funzionali ed economici prestabiliti e risultanti da prova scritta, la
violazione delle norme di diligenza nella predisposizione degli elaborati progettuali
(art. 132, comma 6 Codice).
In particolare, al comma1 lett. e) del suddetto articolo è previsto che per il
manifestarsi di errori o di omissioni del progetto esecutivo che pregiudicano, in
tutto o in parte, la realizzazione dell'opera ovvero la sua utilizzazione; in tal caso il
responsabile del procedimento ne dà immediatamente comunicazione
all'Osservatorio e al progettista. Le conseguenze sono chiaramente indicate: se le
varianti causate da errore progettuale eccedano il quinto dell'importo originario del
contratto, il soggetto aggiudicatore procede alla risoluzione del contratto e indice
una nuova gara alla quale è invitato l'aggiudicatario iniziale.
La risoluzione del contratto causata da errore del progetto (sempre che non sia
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stata provocata dall'esecutore nell'appalto integrato) dà luogo al pagamento dei
lavori eseguiti, dei materiali utili e del 10 per cento dei lavori non eseguiti, fino a
quattro quinti dell'importo del contratto.
Il nuovo regolamento del 2010, proprio per evitare situazioni patologiche che si
manifestino durante l'esecuzione dei lavori ovvero al termine di questi, ha inteso
limitare anche l'eventuale contenzioso che potrebbe scaturire a causa di errori
inerenti alla progettazione, fissando per la prima volta una serie di vincoli e di
responsabilità vigenti sin dalla fase della realizzazione dei livelli di
progettazione, fino ad arrivare alla sua validazione.
Gli articoli 14 e seguenti del d.p.r. n. 207/2010 recano una disciplina che, in
parte, rappresenta una delle novità del nuovo regolamento. Letto in altri termini, il
quadro si delinea così: le norme relative alla progettazione rimangono quasi per
intero quelle che erano nel d.p.r. n. 554/99 e nel D.M. 145/00 (ovviamente,
accorpate), tranne le previsioni – nuove – in tema di responsabilità e di garanzia dei
soggetti incaricati per la verifica.
Innanzitutto, l’art. 15 al comma 1 definisce gli scopi del progetto: la
progettazione ha come fine fondamentale la realizzazione di un intervento di qualità
e tecnicamente valido, nel rispetto del miglior rapporto fra i benefici e i costi
globali di costruzione, manutenzione e gestione dell’impegno di risorse materiali
non rinnovabili e di massimo riutilizzo delle risorse naturali impegnate
dall’intervento e della massima manutenibilità, miglioramento del rendimento
energetico, durabilità dei materiali e dei componenti, sostituibilità degli elementi,
compatibilità tecnica ed ambientale dei materiali ed agevole controllabilità delle
prestazioni dell’intervento nel tempo.
Poi, il comma 2 del medesimo art. 15 (il cui contenuto, pertanto, doveva essere
nell’art. 14) rinvia all’art. 93 del codice e richiama – ovviamente – il principio di
base: la progettazione si ha secondo tre progressivi livelli di definizione. E qui si
riparte dal contenuto dell’art. 14: la fase preliminare del progetto è costituita
inizialmente dallo studio di fattibilità, che si compone di una relazione illustrativa e
17
di una serie di dati elencati dall’articolo stesso.
Il comma 5 dell’art. 15 stabilisce un ulteriore passaggio: la redazione da parte
del responsabile del procedimento del cd. documento preliminare all'avvio della
progettazione, con allegato ogni atto necessario alla redazione del progetto e
recante, in particolare, le precisazioni di natura procedurale specificate nel detto
comma 5.
I quadri economici, ulteriore elemento procedurale, degli interventi e loro
variazioni sono predisposti con progressivo approfondimento in rapporto al livello
di progettazione al quale sono riferiti: lo stabilisce l’art. 16.
Il comma 3 dell’art. 15, sancisce il dovere del responsabile del procedimento, in
conformità di al codice (art. 93, comma 2), di valutare, per ogni intervento, e
motivatamente, la necessità di integrare o di ridurre, in rapporto alla specifica
tipologia e alla dimensione dell’intervento, i livelli di definizione e i contenuti della
progettazione, salvaguardandone la qualità. Quindi, per i casi in cui si rendesse
necessario un intervento definibile semplice o non particolarmente complesso,
l’amministrazione non è vincolata al rispetto di tutte le singole disposizioni
contenute nel regolamento: l’esigenza e quindi il grado del rispetto delle previsioni
regolamentati in parte qua è allora determinata dal carattere tecnico dell’intervento.
Occorre soffermarsi più approfonditamente sul progetto esecutivo e ai
nuovi livelli di verifica e di responsabilità.
L’esecutivo è l’ultimo stadio della progettazione: si mette a fuoco il tutto e lo si
stabilizza, fino ai minimi dettagli, necessari dal punto di vista tecnico. L’ombra è
sempre l’errore progettuale imputabile perciò all’estensore: gli effetti sul contratto
stipulato, poi, a valle di gara sarebbero deleteri per tutti, anche per l’appaltatore non
progettista (come invece lo è per l’appalto integrato). In tale ipotesi, gli effetti sono
quelli della variante in corso d’opera per errore progettuale: l’ultimo comma
dell’art. 132 del Codice chiude proprio sulla risoluzione, che l’appaltatore deve
subire per una causa a lui non imputabile: questo rende la causa dello scioglimento
più un recesso, non nascendo dall’obbligazione violata dalla parte esecutrice.
La Sezione IV del Capo I del Titolo II, Parte II, giunge fino all’art. 43 del
18
regolamento.
Due novità emergono dalla Sezione:
1) la prima sta nell’art. 39, al comma 3: si tratta del documento sul quadro
di incidenza della manodopera; deve essere sintetico e indicare, con riferimento allo
specifico contratto, il costo del lavoro di cui all’articolo 86, comma 3-bis, del
Codice. Il quadro deve altresì definire l’incidenza percentuale della quantità di
manodopera per le diverse categorie di cui si compone l’opera o il lavoro;
2) la seconda novità è nell’art. 43: l’articolo unisce il vecchio contenuto
degli artt. 42, comma 4 e 45 del d.p.r. n. 554/99, ma in aggiunta stabilisce in modo
espresso che lo schema di contratto contiene, per quanto non disciplinato dal
presente regolamento e dal capitolato generale, se menzionato nel bando o
nell’invito, le clausole dirette a regolare il rapporto tra stazione appaltante ed
esecutore, in relazione alle caratteristiche dell'intervento con particolare riferimento
a quelle elencate nello stesso comma 1 dell’art. 43.
Due momenti stanno a valle della progettazione: verifica e validazione di
quanto svolto e formato graficamente.
Quale debba essere l’oggetto della verifica lo indica, in via particolare, il
comma 2 dell’art. 45. Il primo comma del detto articolo indica chiaramente la
finalità dell’esame: è finalizzato ad accertare la conformità della soluzione
progettuale prescelta alle specifiche disposizioni funzionali, prestazionali,
normative e tecniche contenute nello studio di fattibilità, nel documento preliminare
alla progettazione ovvero negli elaborati progettuali dei livelli già approvati.
Dunque, la verifica cade sull’applicazione degli elementi e delle facoltà
derogatorie sugli stessi (art. 15, comma 3) previsti nel Capo I del Titolo II, Parte II.
Gli artt. 53 e 54 fissano la documentazione, i criteri metodologici, i momenti e
il livello di estensione della verifica: il responsabile del procedimento pianifica
l’attività d’esame e degli adempimenti di approvazione, autorizzazione e
affidamento; il comma 2 dell’art. 54 è l’alter ego del contenuto di cui all’art. 15,
comma 3: il regolamento ha traslitterato quel precetto dalla fase della progettazione
a quello della verifica.
19
Dall’art. 55 inizia il momento della cd. validazione: è l’atto formale che riporta
gli esiti delle verifiche ed è sottoscritta dal responsabile del procedimento e fa
preciso riferimento al rapporto conclusivo, di cui all’articolo 54, comma 7, del
soggetto preposto alla verifica ed alle eventuali controdeduzioni del progettista.
Nell’ipotesi in cui il responsabile del procedimento abbia espresso dissenso
rispetto agli esiti delle verifiche effettuate, l’atto formale di validazione (o la
mancata validazione del progetto) deve contenere anche le specifiche motivazioni.
Importante previsione al comma 3 dell’art. 55: il bando e la lettera di invito per
l’affidamento dei lavori devono contenere gli estremi dell’avvenuta validazione del
progetto posto a base di gara.
Gli articoli 47 e 48 disciplinano due ipotesi alternative per la verifica: se essa è
attuata da operatori e struttura della stazione appaltante, si applica la disciplina
dell’art. 47; altrimenti, per le verifiche da strutture esterne trova vigenza quanto
sancito dall’art. 48.
Nell’art. 47 si hanno poteri in funzione delle soglie:
1) per lavori di importo superiore a 20 milioni di euro, la verifica è svolta
dall’unità tecnica della stazione appaltante accreditata, ai sensi della norma europea
UNI CEI EN ISO/IEC 17020;
2) per lavori di importo inferiore a 20 milioni di euro, la verifica è svolta
dall’unità tecnica di cui sopra; ovvero dagli uffici tecnici delle stesse stazioni
appaltanti (se il progetto sia stato redatto da progettisti esterni); ovvero dagli uffici
tecnici delle stesse stazioni appaltanti, dotate di un sistema interno di controllo di
qualità (se il progetto sia stato redatto da progettisti interni);
3) per lavori di importo inferiore a 1.000.000 di euro per opere puntuali e
inferiore alla soglia di cui all’articolo 28, comma 1, lettera c), del codice, per opere
a rete: la verifica compete al responsabile del procedimento, sempreché non abbia
svolto le funzioni di progettista; ovvero, in alternativa, compete agli uffici tecnici
della stazione appaltante anche non dotati di un sistema interno di controllo di
qualità UNI CEI, valevole per gli importi di lavori superiori a 20 milioni di euro.
L’ente unico di accreditamento italiano è ACCREDIA; l’unico organismo
20
nazionale autorizzato dallo Stato a svolgere attività di accreditamento; esso è stato
riconosciuto dallo Stato il 22 dicembre 2009 ed è nato dalla fusione di SINAL e
SINCERT, come Associazione senza scopo di lucro. Con ACCREDIA l'Italia si è
adeguata al Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 765, del 9
luglio 2008, che dal 1° gennaio 2010 è applicato per l'accreditamento e la vigilanza
del mercato nei Paesi UE.5
Accredia ha, tra l’altro, elaborato il Documento RT-07 rev.00, datato 24 giungo
2011 (in vigore dal 1° luglio 2011), riguardante le prescrizioni per l’accreditamento
degli organismi di ispezione di tipo A, B e C ai sensi della norma UNI CEI EN
ISO/IEC 17020 nei settori di accreditamento ivi indicati.
Come si legge nel Documento, il relativo campo di applicazione è quello delle
ispezioni svolte nell’ambito delle costruzioni: “A fini di inquadramento e
razionalizzazione, si individuano tre famiglie fondamentali di “oggetti” delle
attività ispettive sottoposte ad accreditamento (nel seguito definite settori di
accreditamento) che, pur nella loro inevitabile genericità, corrispondono a
categorie distinte in termini di macrocompetenze richieste per le attività ispettive e
precisamente:
1. Costruzioni edili, opere di ingegneria civile in generale e relative opere
impiantistiche, opere di presidio e
di difesa ambientale e di ingegneria naturalistica;
2. Opere impiantistiche industriali;
3. Prodotti, componenti e servizi per le costruzioni.
L’accreditamento potrà riguardare uno o più dei settori sopra indicati, in
coerenza con la normativa vigente e in funzione delle competenze possedute dal
richiedente.
Per ciascuno dei citati 3 settori di accreditamento, si individuano quattro
Tipologie Ispettive (di carattere orizzontale e trasversali ai settori suddetti) e
precisamente:
5 Fonte in www.accredia.it
21
a) Ispezioni sulla progettazione delle opere (ad esempio, quando richieste,
quelle effettuate ai fini delle verifiche di cui al D.L. n° 163 del 12.04.06, al
Regolamento attuativo DPR n. 207 del 05.10.2010 e altre legislazioni applicabili).
Per la definizione di modalità armonizzate delle verifiche sulle progettazioni
finalizzate alle validazioni dei progetti di cui sopra, è stato redatto un apposito
documento, quale Linea Guida a supporto;
b) Ispezioni sull' esecuzione delle opere;
c) Ispezioni su prodotti e componenti per le costruzioni (applicabile alla sola
categoria 3 “Prodotti, componenti e servizi per le costruzioni”);
d) Ispezioni sui servizi, per quanto applicabili ai settori di accreditamento in
oggetto (intese come attività di verifica)”.
Il paragrafo 4.2.1. del citato Documento di Accredia riguarda l’Organo di
ispezione (O.d.i.) di Tipo A, il quale deve rispettare i criteri dell’Appendice A della
norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020, nonché quelli contenuti nella clausola 4.2.1a
della guida EA/IAF/ILAC–A4, nei termini specificati nel suddetto. Nei seguenti
paragrafi sono indicate le caratteristiche e fissate le regole di funzionamento degli
O.d.i. di Tipo B (paragrafo 4.2.2.) e C. (paragrafo 4.2.3.).
Tornando al regolamento, la procedura di cui al successivo art. 48 trova
applicazione in via derogatoria e quindi eccezionale; le ipotesi deroganti e da
motivare, si configurano:
1) nei casi di inesistenza delle condizioni di cui all’articolo 47, comma 1;
2) nei casi di carenza di organico, accertata ai sensi dell’articolo 10, comma 7,
del Codice,
In tali casi la stazione appaltante, per il tramite del responsabile del
procedimento, affida l’appalto di servizi avente a oggetto la verifica della
progettazione, ai soggetti indicati dal comma 1 dell’art. 48.
L’art. 48, ultimo comma sancisce che gli organismi e i soggetti di cui al comma
1 devono dimostrare di essere in possesso dei requisiti minimi di partecipazione alla
gara per l'affidamento dei servizi avente ad oggetto la verifica, individuati dalla
stazione appaltante come previsto all'articolo 50.
22
E’ nell'art. 56, che non ha precedenti positivi nella passata legislazione, che
sono stabilite le coordinate della responsabilità del soggetto incaricato della verifica
del progetto:
1) per il responsabile della verifica esterno alla stazione appaltante:
a) per l’ipotesi di mancato rilievo di errori ed omissioni del progetto verificato,
tali che ne pregiudichino in tutto o in parte la realizzabilità o la sua utilizzazione, il
responsabile ne risponde a titolo di inadempimento, nel limiti delle attività di
verifica stabilite nei criteri generali ex art. 52 e dalla documentazione ex art. 53 reg.
b) Per gli inadempiente agli obblighi posti a suo carico dal Capo II e dal
contratto di appalto di servizi, il responsabile è tenuto a risarcire i danni derivanti
alla stazione appaltante in conseguenza dell’inadempimento ed è escluso per i
successivi tre anni dalle attività di verifica.
c) Per i danni non ristorabili, per tipologia o importo, attraverso la garanzia di
cui all’art.57, resta ferma la responsabilità del soggetto esterno incaricato
dell'attività di verifica, la quale opera pure nel caso di inesigibilità (in tutto o in
parte) della prestazione dovuta ex contractu dall’assicuratore.
d) La validazione del progetto di cui all’articolo 55, non esime il concorrente che
partecipa alla procedura per l’affidamento dell’appalto o della concessione di lavori
pubblici dagli adempimenti di cui all’articolo 106, comma 2, e dalle conseguenti
responsabilità: in altri termini, il concorrente accompagna l’offerta della
dichiarazione con cui attesta di avere esaminato tutti gli elaborati progettuali,
compresi gli altri aspetti e dati elencati nel detto articolo, che riproduce il contenuto
dell’art. 71 del d.p.r. n. 554/99.
2) Nel caso in cui il soggetto incaricato della verifica sia dipendente della
stazione appaltante:
a) per l’ipotesi di mancato rilievo di errori ed omissioni del progetto verificato,
tali che ne pregiudichino in tutto o in parte la realizzabilità o la sua utilizzazione, il
responsabile ne risponde, alla stessa stregua dell’esterno, a titolo di inadempimento,
nel limiti delle attività di verifica stabilite nei criteri generali ex art. 52 e dalla
documentazione ex art. 53 reg.
23
b) Tale soggetto risponde nei limiti della copertura assicurativa di cui all’art. 57,
fatte salve le responsabilità disciplinare e per danno erariale secondo le norme
vigenti.
2.2. Un particolare profilo causativo del contenzioso: il diritto d’autore del
progetto.
Un aspetto di particolare interesse, in tema di progettazione, riguarda la
disciplina giuridica del diritto d’autore circa la paternità di un progetto.
Il diritto d’autore è disciplinato dagli artt. 2575 ss. cod. civ. e dalla L. 22 aprile
1941 n. 633 - Protezione del diritto d'autore e di altri diritti connessi al suo
esercizio, nel tempo modificata da molteplici normative.
Il diritto d’autore ha due volti: da un lato è il diritto riconosciuto al soggetto
che abbia realizzato un’opera dell’ingegno o dell’arte ad esserne riconosciuto
autore (c.d. diritto morale o alla paternità dell’opera); d’altra parte, è diritto a trarre
profitto, in via esclusiva, dalla utilizzazione economica dell’opera o dell’invenzione
(è in tal senso diritto patrimoniale).
L’oggetto del diritto d’autore è individuato dall’articolo 2575 cod. civ. nelle
opere dell’ingegno di carattere creativo che appartengono alle scienze, alla
letteratura, alla musica, alle arti, all’architettura, al teatro e alla cinematografia,
qualunque ne sia il modo o la forma d’espressione. Questa elencazione – in via non
tassativa – è integrata dall’art. 2 della L. n. 633/1941.
Ai sensi dell’art. 2575 c.c. e dell’art. 1 della L. 633/1941, per essere
considerata frutto dell’ingegno l’opera deve essere creativa e quindi deve presentare
i caratteri della originalità e della novità.
L’opera di ingegno ha valore ex se, con la conseguenza che l’acquisito del
diritto d’autore è automatico e incondizionato: il titolo originario dell’acquisito del
diritto è costituito dalla stessa creazione dell’opera, quale particolare espressione
del lavoro intellettuale (art. 6 L. 633/1941).
Il diritto morale per definizione non ha ad oggetto gli interessi patrimoniali
24
dell’autore, ma si rappresenta la tutela della la personalità dell’autore e la
oggettivazione della sua attività creativa, e, quindi, del suo modo di essere. Il diritto
morale d’autore, che trova il fondamento nell’art. 21 della Costituzione (libera
manifestazione del pensiero) è ascrivibile fra i diritti soggettivi assoluti, in
particolare fra i diritti della personalità e si esplica in diverse forme: diritto
all’inedito (la libertà di non pubblicazione dell’opera); il diritto alla paternità
dell’opera inteso come diritto di essere pubblicamente riconosciuto e indicato come
colui che ha creato o scoperto: l’usurpazione della paternità dell’opera costituisce il
c.d. plagio, avverso il quale l’autore dell’opera può esperire azione giudiziale e
ottenere anche il risarcimento dei danni. Il diritto di paternità è imprescrittibile,
irrinunciabile, intrasferibile (artt. 2577, comma 2, 2582 comma 2, 2589 cod. civ.);
diritto all’integrità dell’opera.
L’autore ha anche il diritto patrimoniale di autore o di inventore, ossia il diritto
di utilizzazione economica dell’opera. Tale diritto è un diritto di proprietà, avente
ad oggetto il bene immateriale ed implicante la facoltà di goderne e di disporne in
modo esclusivo (art. 832 c.p.c.); questo tipo di diritto è espresso quando si usano le
locuzioni “proprietà artistica”, di “proprietà industriale”, e così via.
Logicamente, il diritto patrimoniale di autore o di inventore è trasferibile (art.
2581, 2589 cod. civ.) e può essere oggetto di contratti; dunque, tali forme di
trasferimento, ferma restando la titolarità del diritto morale, consentono a terzi
(cessionari) lo sfruttamento dell’opera o dell’invenzione. Si consideri, in
particolare, che “per effetto di un valido contratto d'opera intellettuale con il quale
un committente incarica un architetto professionista della redazione di un progetto
d'architettura che costituisce un'opera dell'ingegno tutelata ai sensi dell'art. 2 della
legge sul diritto d'autore, il primo acquista tutti i diritti di sfruttamento economico
di esso, ivi incluso quello di trarne opere derivate, senza che sia necessaria la forma
scritta ad probationem del relativo trasferimento, in deroga all'art. 110 della legge
sul diritto d'autore” (Trib. Torino, Sez. spec. propr. industr. ed intell., 24-02-2010).
Il contenuto del diritto patrimoniale d’autore è definito dall’art. 2577, comma
1, cod. civ.: “l’autore ha il diritto esclusivo di pubblicare l’opera e di utilizzarla
25
economicamente in ogni forma e modo , nei limiti e per gli effetti fissati dalla
legge”. La legge 633/1941, agli artt. 12 ss. detta norme di maggior dettaglio
nell’ambito del diritto patrimoniale d’autore specialmente per la pubblicazione, la
riproduzione e lo smercio dell’opera.
Il deposito e la registrazione dell’opera non hanno funzione costitutiva del
diritto d’autore, ma rispettivamente, il deposito ha funzioni di controllo, ed ex art.
103 della L. n.633/1941 “la registrazione fa fede sino a prova contraria
dell’esistenza dell’opera e del fatto della sua pubblicazione. Gli autori e i produttori
indicati nel registro sono reputati, sino a prova contraria, autori o produttori delle
opere che sono loro attribuite”.
Il diritto d’autore è tutelato anche per i progetti di lavori di ingegneria. L’art.
2578 cod. civ., nell’ambito del Titolo IX relativo ai diritti sulle opere dell’ingegno e
sulle invenzioni industriali dispone “all’autore di progetti di lavori di ingegneria, o
altri lavori analoghi, che costituiscano soluzioni originali di problemi tecnici,
compete, oltre al diritto esclusivo di riproduzione dei piani e disegni dei progetti
medesimi, il diritto ad un equo compenso a carico di coloro che realizzano il
progetto tecnico a scopo di lucro senza il suo consenso”. Anche il comma 1 dell’art.
99 della L. 633/1941 detta la medesima disciplina ora citata; il comma 2 prescrive
che per esercitare il diritto al compenso l’autore deve inserire sopra il piano o
disegno una dichiarazione di riserva ed eseguire il deposito del piano o disegni
presso il Ministero della cultura popolare. I concetti di “progetti di ingegneria” e
quello di “altri lavori analoghi” sono veramente ampi e possono essere ascritti in
essi tutti i lavori svolti nell’esercizio dell’attività dell’ingegneria o di architettura.
Ovviamente, il progetto, in subiecta materia, affinché sia riconosciuto il diritto
d’autore al progettista, deve rappresentare un’idea originale rispetto ad un problema
tecnico e non un superamento di semplici difficoltà per le quali siano sufficienti
accorgimenti meri, noti e di prassi: è indispensabile che l’autore abbia apportato
nuove idee.
Talvolta la giurisprudenza ha affermato che “i progetti di lavori d’ingegneria,
anche quando costituiscono soluzioni originali di problemi tecnici, non possono
26
mai essere oggetto del cosiddetto diritto morale d’autore. È possibile introdurre
varianti ai progetti di ingegneria anche senza l’intervento del progettista ed
addirittura contro la sua volontà” (cfr. Trib. Milano 13 luglio 1993).
Eppure, a ben vedere il panorama legale formato dall’art. 99 della L. 633/1941
e dall’art. 2578 del cod. civ., non è espressamente negata la sussistenza del diritto
morale d’autore (diritto di inedito, del diritto alla paternità ed alla integrità
dell’opera) in capo al progettista di un’opera di ingegneria ma prevedono per la
tutela di tale diritto una gradazione ridotta rispetto a quella prevista per le altre
opere dell’ingegno o creative. Infatti, sebbene non sia prevista alcuna inibizione a
tutela, però alla violazione di tale diritto è comunque ricondotto un effetto
“sanzionatorio” per un soggetto che realizza il progetto appartenente alla proprietà
intellettuale altrui, senza permesso a fini di lucro.
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010
L’ESPERIENZA ANAS
ORGANISMO DI ISPEZIONE DI TIPO B
A CURA DI
ING. GIAMPIERO LIBERATI
- 1 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
L’esperienza ANAS – Organismo di ispezione tipo B
Ing. Giampiero LIBERATI
- 2 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
Costituzione ed accreditamento dell’ODI ANAS - cronologia eventi
Il CDA ANAS del 5 giugno 2007 ha deliberato di dotarsi di una struttura
tecnica interna all’amministrazione per la verifica dei progetti ai fini della
validazione:
Organismo di Ispezione di tipo “B” ai sensi della norma
UNI CEI EN ISO/IEC 17020
U.O. VERIFICA TECNICA DEI PROGETTI
al fine di ottemperare a quanto richiesto dal D.Lvo. 163/06
- 3 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
In data 04/03/2008 l’Ente di Accreditamento rilascia il primo
accreditamento come Organismo di Ispezione di tipo “B” ai sensi
della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020 nel seguente settore:
Costruzioni edili e delle opere di ingegneria in generale e
relative opere impiantistiche, opere di presidio e di difesa
ambientale e di ingegneria naturalistica
e per la tipologia ispettiva
Ispezioni sulla progettazione delle opere, di cui al Decreto
Legislativo n° 163 del 12/04/2006 – Allegato XXI – art.28
Costituzione ed accreditamento dell’ODI ANAS - cronologia eventi
- 4 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
In data 20/02/2012 l’Ente di Accreditamento rinnova l’accreditamento
come Organismo di Ispezione di tipo “B” ai sensi della norma UNI CEI
EN ISO/IEC 17020 nel seguente settore:
Costruzioni edili e delle opere di ingegneria civile in generale e
relative opere impiantistiche, opere di presidio e di difesa
ambientale e di ingegneria naturalistica
e per la tipologia ispettiva
Ispezioni sulla progettazione delle opere, di cui al Decr. Leg.vo
n° 163 del 12-04-06 - allegato XXI - art. 28 e al DPR n° 207 del
05-10-2010 art. 47.
Costituzione ed accreditamento dell’ODI ANAS - cronologia eventi
- 5 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Costituzione ed accreditamento dell’ODI ANAS - cronologia eventi
5 giugno 2007
Delibera CDA ANAS
4 marzo 2008
Accreditamento come Organismo
di Ispezione di tipo “B”
Ispezioni sulla progettazione delle
opere, di cui al Decreto Legislativo
n° 163 del 12/04/2006 – Allegato
XXI – art.28
20 febbraio 2012
Rinnovo Accreditamento
Ispezioni sulla progettazione delle
opere, di cui al Decr. Leg.vo n°
163 del 12-04-06 - allegato XXI -
art. 28 e al DPR n° 207 del 05-10-
2010 art. 47
- 6 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
Sorveglianza dell’Ente di Accreditamento effettuato sull’ODI ANAS
I°
ACCREDITAMENTO
2008 - 2011
RINNOVO
ACCREDITAMENTO
2012 – 2015
- 7 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
Responsabile del
Sistema Qualità
Geom. D. Palazzo
Segreteria
Dott.ssa E. Valenti
U.O. VERIFICA
TECNICA PROGETTI
Responsabile Tecnico
Ing. G. Liberati
Responsabile
del Gruppo di
Ispezione
Ing. M. Muzzi
Ispettori
(interni ODI e da altre
strutture ANAS)
Segreteria Tecnica
Amm. UnicoDirigente Responsabile
F. De Santis
Organigramma dell’ODI ANAS
- 8 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
DIREZIONE CENTRALE
PROGETTAZIONE
DIREZIONE CENTRALE
ESERCIZIO E
COORDINAMENTO
TERRITORIO
DIREZIONE CENTRALE
NUOVE CONSTRUZIONI
DIREZIONE RICERCA
E
INNOVAZIONE
ISPETTORI
VERIFICA TECNICA
DEI PROGETTI
Provenienza Ispettori esterni all’ODI
Organigramma dell’ODI ANAS
- 9 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
Organigramma dell’ODI ANAS
- 10 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
Rapporto fra l’ODI ANAS ed il Committente/RUP
COMMITTENTE
/RUP
PROGETTISTA
RAPPORTO
INTERMEDIO
VERIFICA
PROGETTO REVISIONATO E
DETERMINAZIONI DEL RUP
ESITO FINALE
VERIFICA
(CERTIFICATO FINALE)
A. POSITIVO
B. NEGATIVO
C. POSITIVO CON RISERVA
U.O. Verifica
Tecnica dei Progetti
PROGETTO
AB
C
CERTIFICATO FINALE
(ESITO FINALE VERIFICA)RUP VALIDAZIONE
RUP Richiesta di VerificaACCETTAZIONE
INCARICOPIANIFICAZIONE
ATTIVITA’
- 11 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
Rapporto fra l’ODI ANAS ed il Committente/RUP
RICHIESTA DIVERIFICA
PIANIFICAZIONE
ATTIVITA'
RUP
ODI
RESPONSABILE SEGRETERIA
TECNICA AMM. UNICO
PROPOSTA
GRUPPO DI
ISPEZIONE
NOMINA
GRUPPO DI
ISPEZIONE
VERIFICA PROGETTO
ACCETTAZIONE
INCARICO DI
VERIFICA
- 12 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
Rapporto fra l’ODI ANAS ed il Committente/RUP
COMMITTENTE/
RUPPROGETTISTA
PROGETTO
ODI ANAS
VERIFICA PROGETTO
No rapporto diretto Progettista - ODI
- 13 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
La Verifica del Progetto ai fini della Validazione viene effettuata
con un approccio per requisiti ed oggetti (in accordo alla UNI
10721) e in relazione al know-how ANAS
Requisiti – sono definiti dagli articolati legislativi e possono
essere eventualmente disattivati dalle specifiche del RUP in
sede di richiesta
Oggetti – componenti del progetto (studi, WBS,
documentazione tecnico amministrativa) da sottoporre a verifica,
dettagliate a partire da uno schema standard a seguito
dell’attività di pianificazione dell’ODI
La conduzione della Verifica dei Progetti
- 14 -
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
Piano dei riscontri
La conduzione della Verifica dei Progetti
REQUISITI
OGGETTI
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Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
I Requisiti, gli Oggetti e le relative assegnazioni ai singoli
Ispettori, sono indicati nel Piano dei Riscontri, rappresentato da
una matrice le cui righe rappresentano i Requisiti (Controlli) che
il progetto deve soddisfare e le colonne gli Oggetti della verifica.
I Controlli sono articolati in specifici Riscontri attivati in funzione
di alcuni parametri (livello di progetto, finalità dell’appalto,
specifiche richieste/esclusioni del RUP, ecc.).
Per ogni elemento attivato della matrice Piano dei Riscontri
l’Ispettore incaricato dispone per il Controllo/Riscontro del
Requisito di una specifica “check-list” e di eventuali istruzioni
operative associate.
La conduzione della Verifica dei Progetti
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CONTROLLI
A. Controllo della completezza della documentazione progettuale (art. 33 comma 2a - all.
XXI D.vo 163/2006 ed Art. 52 comma 1 lettera b: completezza ed adeguatezza DPR
207/2010)
B. Controllo del contenuto degli elaborati grafici finalizzato alla univoca e puntuale
computazione delle opere (art. 33 comma 2b - all. XXI D.vo 163/2006 ed Art. 52 comma 1
lettera c: leggibilità DPR 207/2010)
C. Controllo della congruenza fra disegni, relazioni, capitolato e computo (art. 33 comma
2c - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera c: coerenza DPR 207/2010)
D. Controllo incrociato degli elaborati (art. 33 comma 2d - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52
comma 1 lettera a: affidabilità e lettera c: coerenza DPR 207/2010)
E. Controllo dell'affidabilità e funzionalità tecnica dell'intervento (art. 33 comma 2e - all. XXI
D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera a: affidabilità, lettera c: ripercorribilità, lettera d:
compatibilità DPR 207/2010)
F. Controllo della coerenza e completezza del quadro economico (art. 27 comma 2b - all.
XXI D.vo 163/2006 ed art. 45 comma 2 lettera b DPR 207/2010)
La conduzione della Verifica dei Progetti
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Attività 2008 – 2012 ODI ANAS
ATTIVITA’ 2008 – 2012 ODI ANAS
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Attività 2008 – 2012 ODI ANAS
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Attività 2008 – 2012 ODI ANAS
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Attività 2008 – 2012 ODI ANAS
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Attività 2008 – 2012 ODI ANAS
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Rilievi tecnici effettuati nell’ Attività di Verifica
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Effetti Economici sui Lavori dell’Attività di Verifica
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Flessibilità
Risparmio dei tempi connessi all’espletamento della gara di servizi per
l’affidamento dell’attività di verifica
Economia
Costi funzionamento ODI pari a circa 0,05% dell’Importo Lavori dei progetti
oggetto di verifica
Integrazione nel processo di progettazione
Conoscenza del prezziario di riferimento
Punti di forza dell’Organismo di Ispezione Interno
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Alcune Non Conformità rilevate in sede di verifica (Appalto 1)
• WBS: Gallerie Naturali (GN);
• CONTROLLO C: Controllo della congruenza fra disegni, relazioni, capitolato e
computo (art. 33 comma 2c - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera c:
coerenza DPR 207/2010);
•NC RILEVATA: “Per le carpenterie delle gallerie artificiali di imbocco è stato
computato un cls di Rck=25MPa mentre negli elaborati grafici e nella Relazione di
Calcolo è previsto pari a Rck=35MPa”;
• VALORE ECONOMICO DELLA NC:
Cls classe 25MPa gallerie artificiali di imbocco (voce B.3.11.c) -1.274.114,80 €
Cls classe 35MPa gallerie artificiali di imbocco (voce B.3.15.c) +2.741.007,93 €
Aggiunta voce di prezzo B.3.15.c con delta economico di +1.466.893,13 €
Esempi
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Alcune Non Conformità rilevate in sede di verifica (Appalto 1)
• WBS: Gallerie Naturali (GN);
• CONTROLLO C: Controllo della congruenza fra disegni, relazioni, capitolato e
computo (art. 33 comma 2c - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera c:
coerenza DPR 207/2010);
•NC RILEVATA: “Per le carpenterie delle gallerie naturali è stato computato un cls di
Rck=30MPa mentre negli elaborati grafici e nella Relazione di Calcolo è previsto pari a
Rck=35MPa”;
• VALORE ECONOMICO DELLA NC:
Cls Rck=30MPa per calotta e piedritti (C.2.01/2a) e
arco rovescio (C.2.01/2c) -11.721.573,65 €
Cls Rck=35MPa per calotta e piedritti (C.2.01/3a) e
arco rovescio (C.2.01/3c) +14.101.096,22 €
Aggiunte voci C.2.01/3a e C.2.01/3c con delta economico di +2.379.522,57 €
Esempi
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Alcune Non Conformità rilevate in sede di verifica (Appalto 2)
• WBS: Gallerie Naturali (GN);
• CONTROLLO E: Controllo dell'affidabilità e funzionalità tecnica dell'intervento (art. 33
comma 2e - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera a: affidabilità, lettera c:
ripercorribilità, lettera d: compatibilità DPR 207/2010);
• NC RILEVATA: “Sui disegni e nei computi non è prevista l’impermeabilizzazione così
come richiesto nelle prescrizioni di cui ai punti a) e b) delle conclusioni del parere VIA
Regione… n°0/170b ”;
• VALORE ECONOMICO DELLA NC:
Aggiunta voce di prezzo C.3.17 “impermeabilizzazione di galleria naturale”
con delta economico di +1.582.036,06 €
Esempi
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Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
Alcune Non Conformità rilevate in sede di verifica (Appalto 2)
• WBS: Gallerie Naturali (GN);
• CONTROLLO C: Controllo della congruenza fra disegni, relazioni, capitolato e
computo (art. 33 comma 2c - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera c:
coerenza DPR 207/2010);
• NC RILEVATA: “Le indicazioni riportate nella Relazione di Calcolo e nelle sezioni tipo
di scavo e consolidamento in merito alla distanza dal fronte per la messa in opera
dell’arco rovescio non sono coerenti con i sovrapprezzi utilizzati”;
• VALORE ECONOMICO DELLA NC:
Aggiunto sovrapprezzo C.1.03.a “sovrapprezzo agli scavi di galleria per A/R
entro la distanza massima di un diametro e mezzo dal fronte di scavo” con
delta economico di +2.732.898,88 €
Esempi
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Alcune Non Conformità rilevate in sede di verifica (Appalto 3)
• WBS: Corpo stradale (CS), Viadotti (VI), Gallerie artificiali (GA);
• CONTROLLO C: Controllo della congruenza fra disegni, relazioni, capitolato e
computo (art. 33 comma 2c - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera c:
coerenza DPR 207/2010);
•NC RILEVATA: “Nel computo è stata prevista una percentuale di scavo in roccia (80%
- cfr. voce A.1.04) che non trova giustificazione nei risultati ottenuti dalle prospezioni
geofisiche effettuate sui materiali interessati dagli scavi (Vp mediamente pari a 1000
m/s)”;
• VALORE ECONOMICO DELLA NC:
Importo voce A.1.04 iniziale -8.945795,01 €
Importo voce A.1.04 finale +3.353.296,19 €
Delta -5.592.498,82 €
Esempi
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Alcune Non Conformità rilevate in sede di verifica (Appalto 3)
• WBS: interventi di inserimento paesaggistico ed ambientale (OM01);
• CONTROLLO F: Controllo della coerenza e completezza del quadro economico (art.
27 comma 2b - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 45 comma 2 lettera b DPR 207/2010);
•NC RILEVATA: “I nuovi prezzi non sono formulati in maniera corretta: i costi delle
forniture devono essere indicati in maniera esplicita e poi rapportati all’u.m. del prezzo
(p.es. PA13 fortemente sovrastimato – il costo della fornitura sesto di impianto si
riferisce ad un’area di circa 40 mq e pertanto va diviso per detto valore”;
• VALORE ECONOMICO DELLA NC:
Importo voce PA13 (201 €/mq) iniziale -10.415.820,00 €
Importo voce PA13 (18,73 €/mq) finale +1.810.928,78 €
Delta -8.604.891,22 €
Esempi
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Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
Alcune Non Conformità rilevate in sede di verifica (Appalto 4)
• WBS: Viadotti (VI01-VI02); Opere d’arte minori (OM01-OM02)
• CONTROLLO C: Controllo della congruenza fra disegni, relazioni, capitolato e
computo (art. 33 comma 2c - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera c:
coerenza DPR 207/2010);
•NC RILEVATA: “Calcestruzzi – L’art. B.6.12 sovrapprezzo calcestruzzo alta durabilità
risulta superato nell’EP ANAS 2008 perché già compensato nella voce di prezzo del
cls”;
• VALORE ECONOMICO DELLA NC:
Importo voce B.6.12 (81.89 €/mc) iniziale -4.062.728,33 €
Importo voce B.6.12 (81.89 €/mc) finale 0,0 €
Delta -4.062.728,33 €
Esempi
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Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
Alcune Non Conformità rilevate in sede di verifica (Appalto 4)
• WBS: Gallerie naturali (GN00)
• CONTROLLO C: Controllo della congruenza fra disegni, relazioni, capitolato e
computo (art. 33 comma 2c - all. XXI D.vo 163/2006 ed art. 52 comma 1 lettera c:
coerenza DPR 207/2010);
• NC RILEVATA: “Non è stato previsto l’art. C.3.24 pari ad una maggiorazione del 5%
per tutte le lavorazioni in galleria da effettuarsi a distanze superiori da 500 m dagli
imbocchi ”;
• VALORE ECONOMICO DELLA NC:
Importo voce C.3.24 iniziale 0,0 €
Importo voce C.3.24 finale +5.448.835,31 €
Delta +5.448.835,33 €
Esempi
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Problematiche Assicurative
Verifica dei progetti contrattualizzati
Coordinamento con altre verifiche tecniche previste da altre normative
Analisi del rischio
Problematiche aperte
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Verifica dei progetti contrattualizzati
D.L.vo 163/2006 art. 112
Problematiche aperte
GARA CONTRATTO LAVORIGARA CONTRATTO LAVORIGARA CONTRATTO LAVORIPROGETTO A BASE
GARA
GARA
PROGETTO
AGGIUDICATO
PROGETTO PER
ESECUZIONE LAVORI
VERIFICA E VALIDAZIONE DEL
PROGETTOart.112 Dlgs 163/2006
VERIFICA E VALIDAZIONE DEL
PROGETTOart.112 Dlgs 163/2006
LAVORI
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Verifica dei progetti contrattualizzati
D.L.vo 163/2006 art. 112
Problematiche aperte
GARA CONTRATTO LAVORIGARA CONTRATTO LAVORIGARA CONTRATTO LAVORIPROGETTO A BASE
GARA
GARA
PROGETTO
AGGIUDICATO
PROGETTO PER
ESECUZIONE LAVORI
VERIFICA E VALIDAZIONE DEL PROGETTO
art.112 Dlgs 163/2006
VERIFICA E VALIDAZIONE DEL PROGETTO
art.112 Dlgs 163/2006
LAVORI
FASE DI VERIFICA NON PREVISTA DAL CODICE
DEGLI APPALTI
OFFERTA ECONOMICAMENTE PIU' VANTAGGIOSA E VARIANTI
CONSENTITE IN GARA
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PRELIMINARE DEFINITIVO ESECUTIVO
VERIFICA E VALIDAZIONE DEL PROGETTOin alternativa in funzione del tipo
di garaart.34 all.XXI Dlgs 163/2006
Verifica dei progetti contrattualizzati
D.L.vo 163/2006 Allegato XXI art. 34
Problematiche aperte
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Tavolo di discussione “La verifica del progetto”. Roma – 22 Maggio 2013
FASE DI VERIFICA NON RICHIESTA ESPLICITAMENTE
DALL'ALLEGATO XXI
PRELIMINARE DEFINITIVO ESECUTIVO
VERIFICA E VALIDAZIONE DEL PROGETTOin alternativa in funzione del tipo
di garaart.34 all.XXI Dlgs 163/2006
Verifica dei progetti contrattualizzati
D.L.vo 163/2006 Allegato XXI art. 34
Problematiche aperte
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VERIFICA E VALIDAZIONE DEL PROGETTOart.54 DPR 207/2010
PRELIMINARE DEFINITIVO ESECUTIVO
Verifica dei progetti contrattualizzati
DPR 207/2010 art. 54
Problematiche aperte
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«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010
LA VALIDAZIONE DEI PROGETTI NELL’ESPERIENZA
ITALFERR
A CURA DI
ING. PAOLO VALENZA
"La validazione dei progetti nell'esperienza Italferr"
Direzione Qualità, Controllo e ApprovvigionamentiU.O. Validazione Progetti
Ing. Paolo ValenzaRoma, 22 Maggio 2013
COSA E’ ITALFERR s.p.a.Italferr è la società di ingegneria delle Ferrovie dello Stato Italiane che opera da 25 anni in Italia e all’estero nel settore dell’ingegneria ferroviaria tradizionale, ad Alta Velocità e per il trasporto metropolitano.
Investimenti in gestione circa 75 miliardi € 559 commesse attualmente in gestione Valore della produzione 2011: 162 milioni € 16 sedi/uffici di cui 3 all'estero (Bucarest, San Diego, Abu Dhabi) e
64 cantieri Titoli di studio:
Dati riferiti a giugno 20122
SERVIZI OFFERTI Studi di fattibilità Piani di sviluppo dei trasporti Stima dei costi Progetti preliminari, definitivi ed esecutivi Validazione progetti Studi di impatto ambientale Documenti e procedure di gare Project Management Pianificazione e controllo costi Direzione lavori / Supervisione lavori Collaudi e avvio all’esercizio Attivazioni Assistenza all’esercizio Training
3
Certificazione Qualità
Il Sistema di Gestione Integrato di Italferr
Italferr ha ottenuto le seguenti
certificazioni/accreditamenti:
ISO 9001 nel 1998 (Qualità) ISO 14001 nel 2006 (Ambiente) ISO 17020 nel 2006 (Validazione Progetti) BS OHSAS 18001 nel 2009 (Salute e Sicurezza)
ISO 14064 nel 2010 (Impronta Climatica nei Progetti)
4
VERIFICA E VALIDAZIONE PROGETTI
COSA È LA VERIFICA
COSA È LA VALIDAZIONELA VALIDAZIONE È L’ATTO FORMALE CHE RIPORTA GLI ESITI DELLE VERIFICHE CONDOTTESUL PROGETTO DA PORRE A BASE DI GARA
PERTANTO, LA VALIDAZIONE E’ UN ATTO DISTINTO, E SUCCESSIVO, RISPETTO ALLE VERIFICHE- DI CUI RECEPISCE GLI ESITI – VOLTO AD ATTESTARE LA CONFORMITÀ DEL PROGETTO DAPORRE A BASE DI GARA ALLA NORMATIVA VIGENTE E LA SUA RISPONDENZA AI REQUISITIFISSATI IN FASE DI PROGRAMMAZIONE
LA VERIFICA È L’ATTIVITÀ VOLTA AD ACCERTARE L’APPALTABILITÀ, COERENZA E BONTÀ DELPROGETTO, IN PARTICOLARE CON RIFERIMENTO AI SEGUENTI ASPETTI:
A) AFFIDABILITÀ;B) COMPLETEZZA ED ADEGUATEZZA;C) LEGGIBILITÀ, COERENZA E RIPERCORRIBILITÀ;D) COMPATIBILITÀ
5
QUINDI….
VERIFICA
VALIDAZIONE
PROCEDURA DIAFFIDAMENTO
ITALFERR, NELLA PERSONA DEL PROJECT MANAGER (PM), VALIDA I PROGETTI DA PORRE A BASE DI GARA SULLA BASE DELLE RISULTANZE DELL’ATTIVITA’ DI VERIFICA
ITALFERR, NELLA PERSONA DEL PROJECT MANAGER (PM), VALIDA I PROGETTI DA PORRE A BASE DI GARA SULLA BASE DELLE RISULTANZE DELL’ATTIVITA’ DI VERIFICA
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EXCURSUS NORMATIVO
Legge Merloni 109/1994 (art.30 comma 6) : ha introdotto il concetto di verifica del progetto demandando al D.P.R. 554 del 1999 (così detto “Regolamento di attuazione) le modalità di esecuzione della verifica da parte del Responsabile del procedimento prima della approvazione del progetto stesso (vedi artt. 46 e 47 D.P.R.554/99).
Decreto Legislativo 189/2005: ha previsto che la validazione dei i progetti di “Legge Obbiettivo” (finanziamento CIPE) avvenga, tra l’altro, attraverso l’effettuazione di istruttorie tecniche predisposte da Organismi di Ispezione accreditati.
D.L. vo 163/2006: riprende, per la validazione dei progetti, gli stessi concetti del D.Lgs 189/2005 e li estende anche ai progetti non ricadenti nel programma delle infrastrutture strategiche finanziate dal CIPE, rimandando al regolamento di attuazione la definizione delle modalità di verifica tecnica della progettazione. Di fatto prima dell’entrata in vigore del Regolamento (DPR n. 207/2010), la progettazione e la relativa verifica erano soggette alle disposizione di cui agli artt. 93, 112 e 164, nonché dell’allegato XXI (relativo alle infrastrutture strategiche) richiamato da quest’ultimo articolo
DPR 05 ottobre 2010, n. 207: L’entrata in vigore (8 giugno 2011) del Regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici definisce compiutamente le finalità e le modalità di verifica ai fini della validazione dei progetti (artt. da 45 a 57).
L.106 del 12/07/2011: integra l’art. 240 bis del Codice dei Contratti prevedendo che l’appaltatore non possa avanzare riserve relativamente agli aspetti progettuali che sono stati oggetto di verifica ai sensi dell’art.112 del Codice stesso e del relativo Regolamento attuativo.
7
NORMATIVA DI RIFERIMENTO
Normativa Europea
UNI CEI EN ISO/IEC 17020 maggio 2012
GUIDA EA IAF-ILAC A4:2004 45004 di applicazione della ISO/IEC 17020
Normativa Nazionale
D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163
DPR 05 ottobre 2010, n. 207
Legge n 106 del 12 luglio 2011(conversione del D.L. 13 maggio 2011, n.70)
D.P.R. 207/2010• Soggetti che operano nei settori speciali
Ai sensi dell’art. 339 tutto ciò che concerne la verifica e la validazione non è vincolante per i soggetti che operano nei settori speciali (quale ad es. Italferr)
• Infrastrutture strategicheContinuano a trovare applicazione l’art. 112 e l’allegato XXI del D.Lgs. 163/2006
8
MEDIANTE UFFICI TECNICI DELLE STESSA STAZIONE APPALTANTE , DOTATE DI UN SISTEMA INTERNO DI CONTROLLO DI QUALITA’
MEDIANTE L’UNTITA’ TECNICA DELLA STAZIONE APPALTANTE ACCREDITATA QUALE ORGANISMO DI ISPEZIONE DI TIPO B
MEDIANTE L’UNTITA’ TECNICA DELLA STAZIONE APPALTANTE ACCREDITATA QUALE ORGANISMO DI ISPEZIONE DI TIPO B
IMPORTO OPERE ≥20 MILIONI DI EURO
VERIFICA DEI PROGETTI SVILUPPATI ALL’INTERNO DEL GRUPPO FS RELATIVI AD
INFRASTRUTTURE STRATEGICHE E NON
IMPORTO OPERE <20 MILIONI DI EURO
VERIFICA ATTRAVERSO STRUTTURE TECNICHE DELLA STAZIONE APPALTANTE
D.L. 13 maggio 2011, n.70 art.4 comma 2 lettera hh) punto 2 integra l’articolo 240-bis, coordinato con la legge di conversione 12 luglio 2011, n°106.«comma 1-bis. Non possono essere oggetto di riserva gli aspetti progettuali che, ai sensi dell'articolo 112 e del regolamento, sono stati oggetto di verifica.»;
9
GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE UNI CEI EN ISO/IEC 17020:2012
Organismo di ispezione di Tipo A:
Organismo di
ispezione di Tipo B:
Organismo di ispezione di Tipo C:
L’organismo che costituisce una parte separata ed identificabile di un’organizzazione che opera nella progettazione, fabbricazione, fornitura, installazione, utilizzo o manutenzione degli elementi che esso sottopone ad ispezione e che eroga servizi di ispezione solo alla propria organizzazione di appartenenza.
UNI CEI EN ISO/IEC 17020/12A.2 a) I servizi di ispezione devono essere erogati solo all’organizzazione di cui l’organismo di ispezione fa parte.
10
Struttura Organizzativa indipendente dalla linea produttiva
REQUISITO PER GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE TIPO B
Amministratore Delegato
RISORSE UMANE E
ORGANIZZAZIONE
AMMINISTRAZIONE E CONTROLLO
GESTIONE
DIREZIONE TECNICA
LEGALE
DIREZIONE OPERATIVA
DIREZIONE SVILUPPO
MERCATO ESTERO
DIREZIONE APPROVVIGIONAMENTI
E SISTEMI
VALIDAZIONE PROGETTI DIREZIONE CONTROLLO
PROGETI E VALUTAZIONE INVESTIMENTI
UNI CEI EN ISO/IEC 17020/12A.2 b) Deve essere stabilita una chiara separazione delle responsabilità del personale di ispezione dalle responsabilità del personale impiegato nelle altre funzioni, mediante un’identificazione organizzativa e mediante i metodi di elaborazione dei rapporti dell’organismo di ispezione all’interno dell’organizzazione di appartenenza.
11
REQUISITO PER GLI ORGANISMI DI ISPEZIONE TIPO B
Responsabile Direzione Approvvigionamenti
e Sistemi
SegreteriaUO Sistemi Qualità e Ambiente
Responsabile Coordinamento Ispezione (RCI)
Ispettore
Responsabile Tecnico ODI (RT) RSPP
DATORE DI
LAVORO
UNI CEI EN ISO/IEC 17020/12A.2 c) L’organismo di ispezione ed il proprio personale non devono impegnarsi in qualsiasi attività che possa essere in conflitto con la loro indipendenza di giudizio ed integrità in relazione alle loro attività di ispezione. In particolare, essi non devono essere impegnati nella progettazione, fabbricazione, fornitura, installazione, utilizzo o manutenzione degli elementi sottoposti ad ispezione.
88Ispettori iscritti all’albo
ispettori.
1. Gli ispettori sono selezionati sulla base del c.v.
2. Sottoscrivono la loro indipendenza3. Sono valutati dal RT al termine
delle attività ispettive per la permanenza nell’Albo ispettori
12
La documentazione integrata con il SGQ Italferr:
Manuale dell’Organismo di Ispezione - PPA 158 -
Specifica Tecnica “Controllo e Gestione dei documenti dell’ODI” - PPA638-
Specifica Tecnica “Qualificazione e Valutazione del Personale” - PPA640-
Specifica Tecnica “Verifica del Progetto come OdI ” - PPA641-
Specifica Tecnica “Esecuzione dei controlli” - PPA642-
Specifica Tecnica “Emissione dei rapporti di verifica progetti
ai fini della Validazione” – PPA639 -
Manuale dell’Organismo di Ispezione - PPA 158 -
Specifica Tecnica “Controllo e Gestione dei documenti dell’ODI” - PPA638-
Specifica Tecnica “Qualificazione e Valutazione del Personale” - PPA640-
Specifica Tecnica “Verifica del Progetto come OdI ” - PPA641-
Specifica Tecnica “Esecuzione dei controlli” - PPA642-
Specifica Tecnica “Emissione dei rapporti di verifica progetti
ai fini della Validazione” – PPA639 -
DOCUMENTAZIONE ODI
Manuale Integrato della Qualità, Ambiente e Sicurezza
Procedura per la Gestione delle Verifiche Ispettive Interne e Esterne
Procedura per la gestione delle Non Conformità Interne
Procedura per il Controllo e la Gestione della Documentazione
Procedura per la Gestione delle Azioni Correttive/Preventive
Albo Auditor
Istruzione validazione del software
Manuale Integrato della Qualità, Ambiente e Sicurezza
Procedura per la Gestione delle Verifiche Ispettive Interne e Esterne
Procedura per la gestione delle Non Conformità Interne
Procedura per il Controllo e la Gestione della Documentazione
Procedura per la Gestione delle Azioni Correttive/Preventive
Albo Auditor
Istruzione validazione del software13
ESECUZIONE DELLA VERIFICA
- Richiesta del PM delle attività di verifica- Assegnazione Incarico al Responsabile Coordinamento di Ispezione (RCI)- Definizione della Richiesta Interna (PM e RT);- Richiesta polizza assicurativa- Redazione e condivisione tra PM e RCI del Piano di Ispezione- Nomina Ispettori- Attività di ispezione - Emissione dei Rapporti Intermedi di Verifica (RIV) - Analisi dei RIV da parte del PM ed eventuale contraddittorio con i progettisti- Verifica risposta dei progettisti- Emissione del rapporto di verifica finale ai fini della validazione da parte
della UO Validazione Progetti
PROCESSO DI VERIFICA AI FINI DELLA VALIDAZIONE
ANALISI DEI RISULTATI DELL’ATTIVITA’ DI VERIFICA E ARCHIVIAZIONE DOCUMENTAZIONE
- Valutazione attività in termini di tempi, criticità, prestazioni ispettori.- Valutazione ritorni dal campo- Archiviazione documentazione
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ESECUZIONE DELLA VERIFICA
Il Rapporto Intermedio di Verifica contiene le Osservazioni degli Ispettori classificate in tre livelli di criticità:
1 critico: quando l’anomalia rilevata è in contrasto con leggi cogenti, norme di riferimentoe/o richieste prestazionali espresse dal committente e che se non gestita rappresenterà unavariante/contenzioso certa da parte dell’Appaltatore;2 importante: quando l’anomalia rilevata è tale da poter rappresentare oggetto di potenzialecontenzioso (economico, tecnico ecc) tra i soggetti coinvolti nella realizzazione ed esecuzionedell’opera;3 marginale: quando un aspetto progettuale e/o esecutivo non è sufficientemente approfondito,e la sua completa definizione può essere effettuata “a posteriori” dallo stesso progettista, dalla DL, e/odall’impresa, senza che questo si configuri come elemento di valenza “2”.
e costituisce lo strumento per effettuare il contraddittorio con i Progettisti
Rapporto Intermedio di Verifica
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ESECUZIONE DELLA VERIFICA
Il Rapporto Finale di Verifica ai fini della Validazione contiene il parere rispetto alla validabilità del progetto
Il Parere può essere:FavorevoleFavorevole condizionatoNon favorevole
Rapporto Finale di Verifica ai fini della Validazione
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RISULTATI DELL’ATTIVITA’ DI VERIFICA
2006-2012
Sul totale dei rilievi effettuati in fase di verifica circa il 95% dei rilievi evidenziati nei Rapporti di verifica sono stati ritenuti pertinenti dal Progettista/RUP ed hanno condotto a modifiche/chiarimenti/integrazioni degli elaborati.
82%
18%
Progetti Definitivielaborati totali elaborati modificati
91%
9%
Progetti Esecutivielaborati totali elaborati modificati
ATotale elaborati verificatin 8900
ATotale elaborati verificatin 7600
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IMPEGNO DELL’ATTIVITA’ DI VERIFICA
L’Organismo di Ispezione di Italferr affronta di norma la verifica di progetti complessi caratterizzati da elevata multidisciplinarietà.
Ciò comporta la costituzione di Team di verifica con la partecipazione anche di 20 ispettori specialisti.
L’impegno della verifica ovviamente variabile in funzione della tipologia prevalente di opere dell’appalto, è stato stimato compreso tra le 3 e le 5 ore/elaborato.
VANTAGGIAccuratezza della verifica
SVANTAGGIDiseconomia dell’attività
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RITORNI DAL CAMPO
Anomalo andamento;
60,5
Contabili; 34,5
Modifiche progettuali;
3,4
Altro; 1,5 Imprevisto geo-archeologico Cause di forza maggiore Enti terzi/novazioni normative Modifiche programma lavori
(proroghe/sospensioni……) Interpretazioni contrattuali Soggezioni esercizio ferroviario …………………………….
Rimborsi Riaccredito penali Prezzi mat. Prime/revisione prezzi Modalità di contabilizzazione …………………………….
Modifiche progettuali ……………………..
Furti/Danneggiamenti Sequestri ……………………..
ITALFERR monitora l’andamento del contenzioso durante l’esecuzione dei lavori codificando le circostanze esplicitate nelle riserve.
Possiamo suddividere in contabili (riserve di prezzo) e risarcitorie (di danno per anomalo andamento) le riserve.
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Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010
LA VERIFICA NELL’ATTIVITA’ DEL
CONSIGLIO NAZIONALE DEI LLPP
A CURA DI
ING. RANIERO FABRIZI
1
LA VERIFICA NELL’ ATTIVITA’ DEL CONSIGLIO SUPERIORE DEI LLPP
1.� La verifica del progetto e gli obblighi normativi ........................................................................................ 2
2. Competenze del Consiglio Superiore dei LLPP nell'ambito dei processi di verifica e validazione………….. 4
3.� Ambiti di miglioramento ............................................................................................................................ 6�
La verifica nell’attività del Consiglio Superiore dei LLPP 23/05/13
2
1. La verifica del progetto e gli obblighi normativi
La verifica delle progettazione (validazione) in Italia è stato introdotta normativamente con la Legge 11
febbraio 1994, n. 109 “Legge quadro in materia di lavori pubblici” e disciplinata dal suo regolamento
attuativo (DPR 554/99).
L’evoluzione normativa sugli appalti pubblici (D. Lgs. 163/20606 “Codice degli appalti” e DPR 207/2010
“Regolamento di attuazione”) ha confermato l’orientamento ponendo in capo al soggetto incaricato una
dettagliato elenco di verifiche per evitare indeterminatezze e/o errori e quindi insorgenza di contenziosi
con le imprese, prolungamento dei tempi ed aumento dei costi.
Per progetti di opere il cui importo è inferiore ad 1 milione di euro, le Stazioni Appaltanti procedono ad
effettuare le verifiche attraverso il Responsabile del procedimento oppure tramite i propri Uffici tecnici; per
importi di compresi tra 1 milione e 20 milioni di euro, la Stazione Appaltante si affida ai cosiddetti
Organismi di Ispezione; ciò avviene anche per la validazione di opere il cui importo è superiore ai 20 milioni
di euro.
L’art. 46 del DPR 207/2010 (Accreditamento) classifica gli Organismi di ispezione in tre tipologie: tipo A, B e
C ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020, aventi le seguenti caratteristiche:
Tipo A – L’Organismo di Tipo A può essere un Operatore della valutazione della conformità impegnato
esclusivamente in attività ispettive o impegnato altresì in altre attività di valutazione della
conformità. Eventuali attività accessorie non devono comunque compromettere l’imparzialità
dell’Organismo.
Sono strutture pertanto che si dedicano esclusivamente ad attività ispettive garantendo
imparzialità e terzietà di giudizio
Tipo B – Per Organismi di Tipo B si intendono apposite unità/divisioni tecnicamente indipendenti che
formano una parte separata ed identificabile di una organizzazione coinvolta nella
progettazione, fabbricazione, fornitura, installazione, utilizzo o manutenzione degli oggetti
sottoposti ad ispezione e che è stata incaricata di fornire servizi ispettivi alla propria
organizzazione di appartenenza (o da organizzazioni ad essa societariamente collegate).
Sono strutture interne ad organizzazioni più ampie e complesse, dedicate ad attività ispettiva da
effettuare nell’ambito di processi di progettazione e realizzazione promossi dalla loro stessa
organizzazione
Tipo C – Per Organismi di Tipo C si intendono unità tecnicamente indipendenti coinvolte nella progettazione,
fabbricazione, fornitura, installazione, utilizzo o manutenzione degli oggetti sottoposti ad
La verifica nell’attività del Consiglio Superiore dei LLPP 23/05/13
3
ispezione o di oggetti similari concorrenziali, interne ad organizzazioni che forniscono servizi di
ispezione a terzi, ivi incluse altre organizzazioni comunque collegate.
Sono strutture interne ad organizzazioni più ampie e complesse (che si occupano anche di
progettazione), dedicate ad attività ispettiva da effettuare nell’ambito di processi di
progettazione e realizzazione promossi da altre organizzazioni.
Secondo gli artt. 47 e 48 DPR 207/2010 si prevede che per lavori di importo pari o superiore a 20 milioni di
euro, l’attività di verifica venga svolta da:
l’unità tecnica della stazione appaltante accreditata, ai sensi della norma europea UNI CEI EN
ISO/IEC 17020, quale Organismo di ispezione di Tipo B;
da Organismi di ispezione di tipo A e di tipo C.
Da ricordare che l’articolo 46 c. 2 del DPR 207/2010 precisa che “Con apposito decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, adottato entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente
regolamento, sono disciplinate le modalità e le procedure di accreditamento per gli Organismi di ispezione
di tipo A, B e C e di accertamento per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di
qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001”.
L’art. 357 del DPR 207/2010 (comma 18) consente alle Stazioni Appaltanti di continuare ad effettuare la
verifica progettuale per i lavori di importo superiore a 20 milioni di euro con i propri Uffici Tecnici, anche in
mancanza dell'accreditamento come Organismo di tipo B, "fino al centottantesimo giorno dalla data di
entrata in vigore del decreto di cui all'articolo 46, comma 2".
Le date e le scadenze del dettato normativo si possono così riepilogare:
10 dicembre 2010 pubblicazione del DPR 207/2010
10 giugno 2011 entrata in vigore del DPR 207/2010
10 dicembre 2011 adozione di apposito decreto del MIT con la disciplina delle modalità e delle
procedure di accreditamento per gli Organismi di ispezione di tipo A, B e C e di
accertamento per gli Organismi di certificazione del sistema di controllo interno di
qualità coerente con i requisiti della norma UNI EN ISO 9001
10 giugno 2014 fino a questa data gli UT delle SA sono esentati dal possesso del sistema di controllo
interno
10 giugno 2014 fino a questa data i requisiti tecnici e prestazionali in capo agli studi professionali
sono validi per effettuare attività di OdI
La verifica nell’attività del Consiglio Superiore dei LLPP 23/05/13
4
2 Competenze del Consiglio Superiore dei LLPP nell’ambito del processo di
verifica e validazione
L’attività del Consiglio Superiore dei LLPP è disciplinata dall’art.127 del D.lgs. 163/2006 (Codice dei
contratti pubblici) e dal DPR 27.4.2006 n.204(Regolamento di riordino del Consiglio Superiore dei
Lavori Pubblici). I predetti provvedimenti prevedono, tra l’altro, lo svolgimento della seguente
attività istituzionale da parte del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici :
‐ Attività consultiva di carattere obbligatorio sui progetti definitivi di lavori pubblici di
competenza statale o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo superiore
ai 25 milioni di euro, nonché sui progetti delle altre stazioni appaltanti che siano pubbliche
amministrazioni che ne facciano richiesta. Per i progetti di importo inferiore ai 25 milioni di
euro la stessa competenza viene esercitata dai Comitati Tecnico Amministrativi presso i
Provveditorati interregionali alle OOPP competenti per territorio, il cui funzionamento viene
regolamentato dall’art.5 DPR 19.11.2007 n. 254 .(art. 127 del D.Lgs 163/06)
‐ Attività di accreditamento Per quanto attiene le procedure di verifica è previsto che il
Consiglio Superiore dei LLPP, attraverso il Servizio Tecnico Centrale, provveda :
a)Per i lavori relativi ad infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi (Capo IV) del D.Lgs
163/06) all’accreditamento delle unità tecniche delle amministrazioni dello Stato, anche ad
ordinamento autonomo, e degli organismi statali di diritto pubblico, ai sensi dell’art. 28 comma
4 dell’all. XXI del D.Lgs 163/2006. Lo stesso articolo prevede che anche le amministrazioni
pubbliche possano avvalersi di tale disposizione
Per tale attività di accreditamento è stato emanato il DM 30.4.08 n.119.
b)In tutti gli altri casi la medesima attività di accreditamento è prevista ai sensi dell’art. 47
comma 4 del DPR 207/2010 – Regolamento di esecuzione ed attuazione del D.Lgs 163/2006.
Per disciplinare tale attività deve essere emanato il relativo decreto ministeriale che disciplina
le modalità e le procedure di accreditamento
Le suddette attività del Consiglio Superiore dei LLPP intercettano, in modo diretto o indiretto, i
procedimenti di verifica e validazione dei progetti di opere .
La verifica nell’attività del Consiglio Superiore dei LLPP 23/05/13
5
A) Attività consultiva E’ il caso di evidenziare che l’esame che viene condotto attraverso l’istruttoria
delle commissione relatrici e la discussione e conseguente emissione di parere in sede di seduta
delle Sezioni o dell’Assemblea Generale non è da confondere con l’attività di verifica disciplinata dal
Titolo II Capo II del Regolamento 207, ma può essere considerata ad essa complementare, come
peraltro si evince dal contenuto dell’art.59 del medesimo Regolamento, che impone al
Responsabile del procedimento di acquisire “..ove previsto, il parere del proprio organo consultivo
..”, unitamente a quello della conferenza dei servizi, prima di concludere le attività di verifica
relative al livello di progettazione da porre a base di gara con l’atto di validazione. La composizione
stessa del Consiglio Superiore prevista dall’art.3 del richiamato DPR 204/06 (e quella analoga dei
CTA dei Provveditorati interregionali alle OOPP), in cui sono presenti – oltre ad esperti nelle varie
discipline tecniche che contribuiscono alla completa disamina tecnica degli interventi
infrastrutturali – rappresentanti di tutte le amministrazioni dello Stato, degli organi di giustizia
amministrativa e contabile e rappresentanti del territorio interessato dalla realizzazione, ne
caratterizza l’espressione sotto i profili tecnici, economici, di rispondenza ai requisiti di legittimità e
di soddisfacimento degli interessi della collettività. Viceversa la disamina dei progetti da parte del
Consiglio Superiore prescinde dalle dettagliate operazioni di riscontro formale e computistico
prescritte dal Regolamento in sede di “verifica”. In sostanza il Consiglio Superiore dei LLPP è
l’organo tecnico di cui si avvale l’Amministrazione dello Stato e, ove richiesto, l’amministrazione
pubblica in genere, per la formulazione di pareri consultivi sulle scelte progettuali adottate nella
realizzazione di infrastrutture.
L’attività di verifica e validazione trova la sua conclusione immediatamente prima dell’attivazione
delle procedure di aggiudicazione o di sviluppo di successivi livelli di progettazione in quanto
finalizzate a raccogliere, sintetizzare e verificare la sussistenza e validità di tutti i passaggi richiesti
dal procedimento di formazione del progetto, come dettagliatamente enunciato negli articoli dal 44
al 59 del Regolamento 207/10. Tra i suddetti passaggi , nei casi previsti dalla normativa, rientrano,
ove previsti, i pareri rilasciati dal Consiglio Superiore dei LLPP, ovvero dai Comitati Tecnico
Amministrativi dei Provveditorati Interregionali.
B) Attività di accreditamento L’accreditamento da parte del Servizio tecnico Centrale di unità tecniche
di amministrazioni pubbliche aventi le funzioni di stazione appaltante è stata resa operativa già con
il citato D.M. 30.4.08 per i progetti relativi alla realizzazione di infrastrutture strategiche.
Ciononostante corre l’obbligo evidenziare che solo recentemente, con provvedimento del 28 marzo
2013, è stato rilasciato il primo certificato di accreditamento dal Servizio Tecnico Centrale del
Consiglio Superiore, per il Provveditorato interregionale alle OOPP per la Puglia e Basilicata.
La verifica nell’attività del Consiglio Superiore dei LLPP 23/05/13
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E’ evidente che la costituzione di unità tecniche da accreditare per le attività di verifica presso le
amministrazioni pubbliche può risultare spesso di difficile attuazione in relazione ai requisiti di
autonomia ed indipendenza richiesti per il personale tali unità che spesso risultano poco
compatibili con le ridotte dotazioni di personale tecnico specializzato da parte degli uffici pubblici.
Si ritiene tuttavia che tale possibilità possa ricorrere e vada utilizzata, soprattutto nei numerosi casi
in cui la stazione appaltante faccia ricorso alla progettazione esterna . In tali casi infatti può
risultare agevole la costituzione di unità composte da personale dedicate esclusivamente all’attività
di verifica e gerarchicamente indipendente dai soggetti responsabili della attività di progettazione.
Infatti la dotazione da parte di pubbliche amministrazioni di unità tecniche accreditate come
organismi di tipo B consente di conseguire :
‐ Una maggiore efficacia dell’azione di verifica, che deve “accompagnare” la progettazione nel
suo sviluppo ed essere condotta da personale specializzato ed esperto del settore specifico in
cui si va a collocare l’opera infrastrutturale e delle possibili criticità che possono verificarsi nello
sviluppo del procedimento realizzativo
‐ Possibili economie nelle somme impegnate dai quadri economici degli interventi infrastrutturali
‐ Semplificazioni procedurali determinate dalla mancanza delle attività concorsuali per
l’affidamento ad organismi esterni (Tipo A o C) verificatori della progettazione.
3 . Ambiti di miglioramento
Si ritiene che, trascorsi oramai oltre due anni dalla entrata in vigore della nuova disciplina
dell’attività di verifica, sia possibile, senza la necessità di ulteriori interventi normativi o
regolamentari, portare a regime tali processi indirizzati al miglioramento della qualità della
progettazione, ottimizzando ed integrando tra loro i mezzi già disponibili.
3.1 ‐ Si ritiene che sia opportuno valorizzare la complementarietà delle attività consultiva del
Consiglio Superiore (o dei Comitati Tecnico Amministrativi) e di verifica da parte degli organismi
accreditati, al fine di amplificarne la rispettiva efficacia e fare si che sia costantemente adempiuto il
dettato normativo che le prevede.
La verifica nell’attività del Consiglio Superiore dei LLPP 23/05/13
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Nella quasi totalità dei casi i pareri resi dal Consiglio Superiore dei LLPP recano osservazioni e
prescrizioni alle quali viene subordinato il rilascio del parere favorevole, la cui osservanza viene
rimessa all’azione e responsabilità del RUP della stazione appaltante.
Il mancato rispetto di tali prescrizioni spesso può comportare l’insorgere di contenziosi con le
imprese esecutrici, allungamenti dei tempi, aumenti di spese per l’insorgenza di varianti, con
conseguenti danni per la collettività.
Si ritiene opportuna la costituzione di un concordato meccanismo di monitoraggio e riscontro
dell’effettivo adeguamento dei progetti alle prescrizioni e raccomandazioni contenute nei pareri,
coinvolgendo le amministrazioni appaltanti, gli organismi di accreditamento e l’Osservatorio dei
LLPP.
Tale monitoraggio può costituire peraltro un concreto riscontro anche sull’efficacia sia dell’attività
consultiva del Consiglio Superiore sia su quella di verifica e validazione, suggerendo eventuali
ulteriori interventi di adeguamento normativo o semplicemente di prassi nel controllo preventivo
dei progetti.
3.2 ‐Il Consiglio Superiore potrebbe concorrere ad effettuare il controllo del processo, che verifichi
costantemente ed in maniera diffusa l’applicazione della norma e la conduzione dell’attività di
verifica dei progetti da parte di Organismi accreditati per tutti i livelli di progettazione prima
dell’indizione delle gara.
Si potrebbe, ad esempio, prevedere l’obbligo da parte della Stazione Appaltante di trasmettere al
Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, il Rapporto di Ispezione Finale redatto dall’Organismo di
Ispezione accreditato relativo ai precedenti livelli di progettazione, dove sono riportati gli esiti delle
verifiche condotte sul progetto con riferimento specifico agli studi di fattibilità ed ai documenti
preliminari alla progettazione.
In diversi casi la Stazione Appaltante tende a condurre la sola verifica del livello progettuale posto a
base di gara, (contrariamente alle previsioni dell’art. 54 DPR 207/2010) ; attraverso l’azione di
stimolo del Consiglio Superiore dei LLPP si potrebbe incentivare il rispetto della norma, facendo si
che le attività di verifica accompagnino lo sviluppo della progettazione in tutte le fasi, consentendo
di apportare per tempo la eventuali azioni correttive. L’acquisizione di tali Rapporti di Ispezione
relativi ai precedenti livelli di progettazione consentirebbe peraltro al Consiglio Superiore di
verificare la congruenza della progettazione in esame con le scelte operate in fase di studio di
fattibilità, documento preliminare alla progettazione, progettazione preliminare.
La verifica nell’attività del Consiglio Superiore dei LLPP 23/05/13
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3.3 ‐ E’ evidente che il regime transitorio indicato dal DPR 207/2010 per l’accreditamento degli
organismi di tipo B è ormai prossimo ad esaurire la propria validità; peraltro una scadenza, quella
del 10 dicembre 2012, è già stata superata.
La necessità di superare il regime transitorio risiede non solo dall’avvicinarsi della scadenza indicata
dal legislatore, ma anche dal fatto che questo regime non ha prodotto i risultati attesi in termini di
estensione delle attività di validazione e di ampliamento dei soggetti di tipo B accreditati tra le
Amministrazioni dello Stato (come precedentemente evidenziato ad oggi risulta recentemente
autorizzato come Organismo d’Ispezione di tipo “B” solo il Provveditorato Interregionale alle OO.PP
della Puglia e Basilicata).
Lo stesso Consiglio Superiore potrebbe gestire le attività di programmazione e controllo del
processo di accreditamento delle unità tecniche delle stazioni appaltanti della pubblica
amministrazione come OdI di tipo B, oltre a verificare e controllare i sistemi di qualità delle Unità
Tecniche medesime.
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma
«La verifica del progetto»Codice dei contratti 163 / 2006 e Regolamento 207/2010
ASCOTECO
A CURA DI
ING. ANDREA GRANDI
Sede e Segreteria dell’Associazione: Via G. Revere, 10 - 20123 Milano Tel. 0236531122 - Fax 02700551081
Registrata a Roma il 30 Novembre 1984 - Atti Pubblici N. 49576 Serie 1B - C. F.: 97035290580 www.ascoteco.org
INTERVENTO DI ASCOTECO AL TAVOLO DI DISCUSSIONE “LA VERIFICA DEL PROGETTO” – ROMA 22-05-2013
Premesse
Il nostro intervento vuole essere la testimonianza di un’Associazione (che comprende parte degli Organismi di
Ispezione di tipo A, di terza parte indipendente, operanti in Italia) in merito ad alcune problematiche riscontrate
in questi anni di esercizio dell’attività nel settore della verifica ai fini della validazione.
Nel consegnare la presente memoria, formuliamo l’auspicio che gli aspetti da noi sottolineati possano divenire
punti di riflessione e discussione per iniziative future simili a questa, volendo tutti noi contribuire a migliorare il
risultato finale di una serie di norme che governano il complesso mondo delle costruzioni.
Dopo tredici anni di attività, durante i quali abbiamo per altro riscontrato una scarsa attenzione verso il tema
della validazione, ci troviamo di fronte ad un nuovo quadro normativo, nettamente diverso, e certamente più
oneroso; quadro che, nonostante indubbi miglioramenti e chiarimenti, è ancora suscettibile di osservazioni e di
ulteriori upgrade. Tuttavia, registriamo sul campo uno scollamento, un divario abissale, tra ciò che si dovrebbe
fare e ciò che nella realtà e nella pratica si fa, al punto tale che il quadro ”virtuoso” si trasforma in un quadro, o
realtà, “virtuale”.
Valgano in tal senso, ma non in maniera esaustiva, alcuni esempi e considerazioni.
1. Il Committente – Stazione Appaltante - RUP
Nella stragrande maggioranza dei casi, il Committente non ha assolutamente la percezione dell’utilità del servizio
di verifica, come attività in grado di conferire un valore aggiunto alla qualità del progetto, a tutela della Stazione
Appaltante, bensì considera tale servizio come un “must” cui ottemperare “obtorto collo”, e considera
l’Organismo di controllo come un soggetto:
1.1. Cui consegnare il progetto e alienare qualsiasi tipo di mansione e incarico, nonché responsabilità ;
1.2. Che deve espletare il servizio ai prezzi più bassi possibili (ormai il trend è quello dell’offerta al massimo
ribasso);
1.3. Che deve garantire il servizio in tempi brevi, spesso improponibili e di fatto non rispettabili;
1.4. Che deve consentire comunque la validazione e l’approvazione del progetto, pena il non rispetto dei
tempi prefissati per indire la gara d’appalto dei lavori o la perdita del finanziamento dell’intervento;
1.5. Cui attribuire, in caso di riserve o contenzioso da parte dell’impresa, la responsabilità della validazione
del progetto, ignorando in tutto e per tutto quelle che invece dovrebbero essere le responsabilità proprie
del RUP in termini di supervisione e gestione del processo di progettazione e verifica.
A sostegno di quanto sopra citato, si fa notare quanto segue:
a) In tredici anni di attività, a fronte di oltre mille servizi espletati dai vari Organismi di Ispezione che hanno
fatto parte dell’Associazione, abbiamo assistito alla produzione di Documenti Preliminari alla
Progettazione (DPP) per una percentuale pari a circa il 1% (uno per cento), né abbiamo mai rintracciato,
tra gli elaborati, documenti di pianificazione dell’intervento che potessero ritenersi quanto meno
equivalenti.
Contributo di ASCOTECO per il Tavolo di discussione “La verifica del progetto” –
Ordine degli Ingegneri di Roma – 22 maggio 2013.
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b) Nella grande maggioranza dei casi non esiste traccia e non vengono forniti elementi atti a documentare
oggettivamente i risultati delle attività pregresse svolte dalla Stazione Appaltante (verifiche dei livelli
progettuali precedenti, verbali, rapporti conclusivi, ecc.)
c) Abbiamo assistito alla pubblicazione di bandi con le richieste, previsioni e clausole più assurde, e in diversi
casi vessatorie, spesso sotto forma di copia e incolla di altri bandi a loro volta affetti dalle medesime
carenze e difetti (coefficienti correttivi di attribuzione punteggi parametrati agli importi o ai mq. dei
requisiti presentati dal concorrente con quelli dell’intervento da verificare – infiniti loop di verifiche o
reiterazione delle prestazioni “ad libitum”– requisiti di partecipazione richiesti come cloni dell’oggetto da
verificare, che non tengono conto delle modalità di rilascio delle attestazioni pregresse degli anni
precedenti l’entrata in vigore del DPR 207/10 – gare di uguale contenuto, praticamente identiche, e nello
stesso ambito territoriale, ma con modalità e requisiti di partecipazione diversi, offerta di prestazioni
accessorie gratuite di cui poi non si tiene conto nella fase di giustificazione dell’offerta stessa);
d) Le previsioni e modalità di svolgimento del servizio non sono assolutamente contestualizzate e coerenti
con il servizio in oggetto (ad es. : nei bandi e nei disciplinari di incarico spesso si fissano tempi ristretti per
lo svolgimento del servizio, ad es. 15 gg., comprensivi anche dell’attività di revisione, mentre da un punto
di vista metodologico si pretendono, nello stesso arco temporale: piani della qualità – piani dei controlli –
redazione di Linee guida per il corretto sviluppo degli elaborati del livello progettuale in esame – riunioni
di contraddittorio – reports iniziali, intermedi, finali; da sottolineare poi la completa non conoscenza di
cosa significhi nella realtà la verifica in progress); i tempi previsti per lo svolgimento del servizio sono in
diversi casi anche oggetto di ribasso e conseguentemente di attribuzione di punteggio; il tutto poi, per
esempio, contestualizzato ad interventi edilizi che superano il centinaio di milioni di euro);
e) I compensi sono del tutto inadeguati, innanzitutto perché non valutati correttamente, sia facendo
riferimento al D.M. 04-04-2001(tab. B6) o ad altro metodo; si sottolineano poi le evidenti ed inammissibili
forzature interpretative che vengono date al D.M. 04-04-2001, che nel caso della validazione aveva a
riferimento le attività, e relative modalità di espletamento, sicuramente meno onerose, previste nel DPR
554/99; il risultato dello stesso algoritmo di calcolo, che veniva una volta preso a riferimento per una sola
fase progettuale (validazione del progetto esecutivo o del definitivo da appalto integrato) ora viene
interpretato come applicabile al compenso previsto per la verifica di tutte e tre le fasi progettuali, con
evidente sottostima del compenso, aggravato da un non corretto calcolo del compenso stesso (non si
considera la progettazione coordinata integrale e le maggiorazioni previste dalla tabella B1 del D.M. 04-
04-2001);
f) Attraverso una stima non corretta, o volutamente non corretta, si riconducono gare “sopra soglia” a
“sotto soglia”; gare sopra soglia, ricadenti nello schema dell’Allegato XXI, vengono indette con compensi
sottostimati e al massimo ribasso e non all’offerta economicamente più vantaggiosa;
g) Il trend dei criteri di aggiudicazione è ormai quello al massimo ribasso, ponendo a base di gara compensi
che già all’inizio sono sottostimati, proponendo modalità di pagamento che sono inconciliabili con una
sana gestione e sostenibilità d’impresa, accettando e giustificando infine ribassi non giustificabili (e qui se
volessimo comprendere uno, non l’unico, dei possibili motivi dei forti ribassi offerti in fase di gara da
Contributo di ASCOTECO per il Tavolo di discussione “La verifica del progetto” –
Ordine degli Ingegneri di Roma – 22 maggio 2013.
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parte degli Organismi di controllo, dovremmo chiamare in causa il perverso meccanismo dei requisiti di
partecipazione, senza il possesso dei quali non si partecipa a gare future; meccanismo cui si aggiungono,
in via rafforzativa, le modalità di mantenimento dell’accreditamento);
h) Si segnala anche il delicato tema dell’Avvalimento, a nostro avviso difficilmente riferibile ad attività per le
quali si richiede il requisito indispensabile dell’accreditamento, ma che comunque, nei fatti, viene
consentito;
i) Si segnala anche che in caso di partecipazione, sotto forma singola, o RTI, o avvalimento, di Società
estere, la Stazione Appaltante spesso non è assolutamente in grado di valutare la correttezza dei dati, dei
requisiti e delle dichiarazioni presentati;
j) Le modalità di rilascio delle garanzie non tengono conto dell’effettivo “stato dell’arte” e delle condizioni e
modalità imposte dalle Compagnie d’Assicurazione, ed inoltre i tempi previsti per la durata della polizza si
collocano in archi temporali tali da fare assomigliare (in termini di durata) la polizza ad una decennale
postuma, con una onerosità non trascurabile, a volte paragonabile ad una significativa percentuale del
compenso posto a base di gara;
k) Da ultimo, last but not least, si sottolinea che nella maggioranza dei casi si sottoscrive il contratto a
servizio praticamente terminato o in forte stato di avanzamento, per cui ci si trova costretti, a posteriori,
ad accettare sulla carta modalità di espletamento del servizio che la stessa Stazione Appaltante
disattende a causa dei forti ritmi e accelerazioni impresse alla tempistica di svolgimento del servizio di
controllo, in funzione della necessità di pervenire alla validazione, approvazione, indizione della gara
d’appalto.
2. Il Progettista
Il Progettista, o meglio i Progettisti, intervengono nel processo generale ancor prima dei soggetti deputati alla
verifica, e si trovano innanzitutto, in assenza di documenti quali il DPP, di fronte ad una pianificazione incerta
dell’intervento, con tutte le conseguenze che poi ne derivano in corso di progettazione, ed ancor peggio in
sede di verifica.
Essi considerano di fatto l’Organismo di controllo come una controparte che interferisce nel normale
svolgimento dell’attività progettuale, anziché considerarlo come un soggetto con cui confrontarsi, dialogare e
collaborare, al fine di conseguire gli obiettivi e finalità che il Committente si prefigge, ignorando spesso i
contenuti dell’attività di verifica (art. 53 DPR 207/2010).
Si riscontra che sono rari i casi in cui i progetti vengono svolti seguendo i contenuti dei vari articoli del DPR
207/2010 che governano la redazione dei vari elaborati, osservandone le prescrizioni; ancor più, i progettisti
sembrano ignorare completamente i contenuti degli art. 52-53 che riguardano i Criteri generali della verifica e
la Verifica della documentazione, che di fatto prefigurano quali saranno le azioni di controllo che saranno
esercitate sul progetto, e di fatto costituiscono una sorta di check-list per un controllo di Parte Prima da parte
dei progettisti stessi.
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Ordine degli Ingegneri di Roma – 22 maggio 2013.
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Si ignora anche che, rispetto al precedente, il nuovo Regolamento introduce una novità assoluta, in quanto il
soggetto incaricato dell’attività di verifica estende il proprio controllo anche al rispetto del contratto di
progettazione da parte dei progettisti (art. 49, comma 3 e art. 52, comma 1, lettera b) n.6) il che comporta
anche valutazioni inerenti lo svolgimento dell’attività dei progettisti che vanno oltre la semplice redazione del
progetto e/o una mera analisi degli elaborati progettuali; la qualcosa non è da sottovalutare, perché spesso i
contenuti dei disciplinari di incarico dei Progettisti presentano punti ed aspetti che non sono in linea con
quelli che poi si ritrovano nei disciplinari di incarico per il soggetto incaricato della verifica (vedi ad es.: tempi,
modalità, verifica in progress, ecc.); questo tema, a nostro avviso, sottolinea la delicatezza ed importanza
della terzietà ed indipendenza assoluta da parte di chi svolge la verifica, contrariamente a quanto invece la
norma prevede (sia per importi superiori che inferiori alla soglia di 20 milioni di euro – organismi di tipo C,
Società di Ingegneria, singoli professionisti, ecc.)
Venendo ad aspetti specifici, inerenti la tematica progettuale, dalle esperienze vissute in campo, ciò che
emerge con maggiore evidenza è che:
nella quasi totalità dei casi si riscontra un mancato coordinamento tra i diversi settori della
progettazione, che penalizza di fatto, sotto un profilo qualitativo, di efficacia e di efficienza,
l’attività progettuale;
spesso si constata la consuetudine di demandare la risoluzione delle problematiche di pertinenza
di un livello progettuale alla fase successiva di sviluppo; quando poi trattasi di progetto esecutivo
lo si demanda alla fase realizzativa, mascherando l’operazione attraverso la richiesta
all’aggiudicatario dell’appalto di sviluppare il progetto costruttivo;
spesso si riscontra una parziale elusione dei prezziari di riferimento e/o l’inesistenza delle analisi
prezzi, la proposizione di prezzi che non trovano giustificazione, se non con l’intenzione di far
rientrare la stima economica dell’intervento in quella inizialmente prevista, o prevista in fasi
progettuali precedenti;
i progetti spesso non vengono svolti seguendo i contenuti dei vari articoli del DPR 207/2010 che
governano la redazione dei vari elaborati, osservandone le prescrizioni; in particolare si sottolinea
che per quanto riguarda la redazione delle Relazioni di Calcolo (soprattutto per quelle relative alle
strutture) l’impiego di codici di calcolo rende di fatto illeggibili, non interpretabili e difficilmente
ripercorribili le Relazioni stesse;
l’invalso uso di consegnare la documentazione cartacea in formato digitale, o caricandola su
piattaforme web, rende assai problematico e difficoltoso il controllo sia degli elaborati, sia del
loro flusso e circuitazione durante l’attività di verifica.
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3. La Giurisprudenza
Nel caso di contenzioso, per carenze progettuali ecc., e conseguente valutazione delle responsabilità,
l’interpretazione dei punti e degli aspetti della norma da parte della Giurisprudenza rappresentano un aspetto
molto delicato.
In un contesto così articolato e complesso, dove esistono ancora zone d’ombra della Norma, troviamo anche
espressioni quali:
a) Minimizzazione del rischio;
b) Appaltabilità del progetto;
c) Qualità attesa;
d) Possibilità di ultimazione dell’opera nel tempo;
e) Presupposti per la durabilità dell’opera nel tempo;
f) Esaustività del progetto in funzione del quadro esigenziale;
g) Leggibilità degli elaborati con riguardo alla utilizzazione dei linguaggi convenzionali di elaborazione;
h) Verifica della correttezza del dimensionamento per gli elementi ritenuti più critici, che devono essere
desumibili anche dalla descrizione illustrativa della relazione di calcolo stessa; questo punto pare
essere in contrasto con l’ultima parte del successivo punto i) “….. ferma restando…..”;
i) Il soggetto incaricato della verifica ha la responsabilità degli accertamenti previsti dagli artt. 52 e 53,
ivi compresi quelli relativi all’avvenuta acquisizione dei necessari pareri, autorizzazioni ed
approvazioni, ferma restando l’autonoma responsabilità del progettista circa le scelte progettuali e i
procedimenti di calcolo adottati.
che vogliono dire tutto e niente e paiono essere finalità astratte. Queste espressioni sono sicuramente
interpretate e possono essere utilizzate, in diverse sedi, in maniera diversa da: Committente, Progettista,
Verificatore, Impresa, Soggetto di Legge.
4. Le Compagnie di Assicurazione - garanzie
In un quadro così articolato, complesso e contraddistinto dalle incertezze sopra descritte, le Compagnie di
Assicurazione, per quanto riguarda il tema della verifica, si trovano disorientate, non riuscendo a:
delineare e definire quelli che sono gli effettivi rischi cui il soggetto verificatore va incontro;
avere un dato temporale certo per la durata della polizza, a seguito di richiesta di dati e informazioni alla
stazione appaltante (si sottolinea che alla fine il costo della polizza può corrispondere ad una percentuale
alta e significativa del compenso per il servizio di validazione, e tale costo non è prevedibile);
essere nelle condizioni di offrire polizze a lungo termine.
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A seguito del pragmatismo che contraddistingue gli operatori del comparto assicurativo, ci troviamo ora di fronte
a valutazioni per le quali il soggetto (esterno) incaricato della verifica viene assimilato, in termini di stima del
rischio, al Progettista, con costi di polizze simili, a fronte di compensi professionali che sono dell’ordine di circa un
dieci/sette per cento di quello dei progettisti.
5. Conclusioni
Il risultato finale è che , in un contesto contraddistinto da un quadro normativo molto articolato ed oneroso, a
fronte di una realtà connotata da carenze e vizi (di pianificazione, gestione, ecc.) “ab origine”, constatata
l’impossibilità di poter applicare in pieno, o per lo meno in gran parte, le regole del gioco prefigurate dalla norma,
o forse si potrebbe dire anche certi di disattendere la norma, ci si rivolge ad un soggetto, il verificatore, il quale
deve garantire il risultato e l’esito positivo di tutto il processo, soggetto al quale poi chiedere di rendere conto in
caso di contenzioso, magari artatamente e pretestuosamente avviato dall’impresa, per recuperare quanto
scontato in fase di offerta. Il tutto, si sottolinea e ribadisce, a fronte di compensi sottostimati e di tempi di
svolgimento non adeguati.