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YONE MELO RIBEIRO PEDRO
GESTÃO E PLANEJAMENTO NA MARINHA DO BRASIL:
reflexos na qualidade do gasto público
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia. Orientador: Prof. Hercules Guimarães Honorato.
Rio de Janeiro 2012
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C2012 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitido a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG _________________________________
Yone Melo Ribeiro Pedro
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Tamanho: 12,5 cm x 7,5 cm - Fonte arial 10
Pedro, Yone Melo Ribeiro Gestão e Planejamento na Marinha do Brasil: reflexos na qualidade
do gasto público / Yone Melo Ribeiro Pedro. - Rio de Janeiro : ESG, 2012.
47 f.: il.
Orientador: Professor Hercules Guimarães Honorato Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2012.
1. Gestão. 2. Planejamento. 3. Marinha do Brasil. 4. Gerenciamento. 5. Qualificação. I.Título.
2
Aos meus pais que sem eles não teria
sido possível a minha caminhada
acadêmica.
Ao meu amado marido e companheiro
Joaquim, como resposta aos momentos
de minhas ausências, pela compreensão
e pelo total apoio para realização deste
projeto.
3
AGRADECIMENTOS
Aos meus filhos Kim e Kelly e ao meu marido Joaquim, pela paciência,
compreensão, incentivo e colaboração que recebi ao longo deste curso.
Aos estagiários da melhor Turma do CAEPE, turma Programa Antártico Brasileiro –
PROANTAR, pelo convívio harmonioso de todas as horas.
Ao Corpo Permanente da ESG pelos ensinamentos e orientações que me fizeram
refletir, cada vez mais, sobre a importância de se estudar o Brasil com a
responsabilidade implícita de ter que melhorar.
Aos meus respondentes, colegas da Marinha do Brasil, por terem contribuído
diretamente para realização deste trabalho.
À minha instituição, Marinha do Brasil e a minha OM, Comando do 4º Distrito Naval,
que me proporcionaram estudar e pensar o Brasil, realizando o CAEPE.
Em especial ao meu orientador Professor Hercules Guimarães Honorato pela
confiança, compreensão e importante colaboração na realização deste trabalho.
A Deus, significado de toda minha existência.
À Nossa Senhora de Nazaré, “Nazinha”, minha mãe protetora.
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Não há nada bom nem mau a não ser estas duas coisas: a sabedoria que é um bem e a ignorância que é um mal.
Platão
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RESUMO
A gestão e o planejamento financeiro de uma organização gerenciados com
eficiência são pilares para o êxito das ações realizadas. Devido à este fator,
discutem-se nesta monografia os pontos principais da gestão financeira e
planejamento financeiro da Marinha do Brasil, a qual ao longo dos anos, busca uma
administração de qualidade. O objetivo deste trabalho é, a partir de um questionário
voltado para militares e servidores civis das Organizações Militares do Comando do
4º Distrito Naval em Belém, analisar os dados atrelando a teoria que é apresentada.
A metodologia adotada aborda uma pesquisa bibliográfica que traz conceituações a
respeito das finanças públicas em relação à receita e às despesas, as leis que
regem essas finanças, como também postulados que apontam como se deve gerir
uma gestão para ser de qualidade e como obter êxito no planejamento financeiro
para garantir o alcance dos objetivos previamente contemplados. No que diz respeito
à coleta de dados, há uma preocupação em analisar a gestão e o planejamento
financeiro já instaurados na Marinha do Brasil com indivíduos aptos a responder às
perguntas previamente formuladas. Os dados levantados nesta coleta de dados são
analisados a partir das considerações teóricas ressaltando os pontos favoráveis a
uma gestão e a um planejamento financeiro eficazes, bem como os entraves que as
organizações militares enfrentam para obter a eficiência de suas ações. Conclui-se
que o comprometimento de todos os envolvidos nesse processo de gestão e
planejamento no que se refere ao gerenciamento dos recursos financeiros contribui
para o alcance do objetivo maior da Defesa Nacional.
Palavras-Chave: Gestão. Planejamento. Marinha do Brasil. Gerenciamento.
Qualificação.
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ABSTRACT
The management and financial planning of an organization managed with efficiency
are the pillars for the success of the actions taken. Due to this factor, this paper
discusses the main points of financial management and financial planning of the
Brazilian Navy and its effort to achieve quality of administration over the years. The
aim of this paper is to analyze data collected through a questionnaire based for
military and civil servants of the Military Organizations of the Command of the 4th
Naval District in Belém, Brazil, relating it to the theory that is presented. The
methodology adopted a literature survey that brings concepts about public finance in
relation to revenue and expenditure, the laws governing public finance, as well as
postulates that indicate how to run a quality management and how to succeed in
financial planning, ensuring the achievement of the aims previously set. With regard
to field research, there is concern in analyzing the financial management and
planning already established in the Brazilian Navy with individuals who are able to
answer those questions. The data collected in this research field is discussed from
theoretical considerations stressing the points in favor of management and effective
financial planning, as well as the obstacles that the military organizations face in
obtaining efficiency from their actions. Therefore, it is concluded that the commitment
of all the people involved in the management and planning related to financial
resources adds to the achievement of the ultimate aim of the National Defense.
Keywords: Management. Planning. Brazilian Navy. Management. Qualification.
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO........................................................................................... 08 2 GESTÃO E PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO .................................... 11 2.1 FINANÇAS PÚBLICAS: RECEITA E DESPESAS ...................................... 11 2.2 GESTÃO E PLANEJAMENTO ................................................................... 15 3 GESTÃO E PLANEJAMENTO DA MARINHA DO BRASIL ...................... 18 3.1 GESTÃO DA MB ........................................................................................ 18 3.2 PLANEJAMENTO DA MB .......................................................................... 22 4 COLETA E ANÁLISE DE DADOS ............................................................. 28
5 CONCLUSÃO ............................................................................................ 40 REFERÊNCIAS .......................................................................................... 43 APÊNDICE....................................................................................................46
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1 INTRODUÇÃO
Há vários estudos a respeito de gestão e planejamento que analisam como
os mesmos são necessários para uma organização e de que forma podem funcionar
para o êxito das instituições.
A importância do bom desempenho da gestão orçamentária e financeira
torna-se imprescindível para que a instituição cumpra com o seu papel na execução
mais eficiente dos recursos públicos disponíveis, visando o alcance dos objetivos e
dos resultados pretendidos, como meio de avaliar tal desempenho. Os objetivos são
valores visados ou resultados desejados pela instituição, que tem a expectativa de
alcançá-los por meio de sua eficiente execução (CHIAVENATO, 2003).
Esse autor afirma que a gestão financeira tem a finalidade de se preocupar
com os recursos financeiros para o desenvolvimento das atividades inerentes à
administração pública, uma vez que a mesma pode ser definida como a gestão dos
fluxos monetários. Há uma preocupação com as entradas e saídas de recursos
financeiros, para evitar o desperdício e fracasso, logo faz-se necessário tanto a
gestão, como também um planejamento.
É sabido que o planejamento configura-se como uma das funções mais
relevantes da administração, da mesma forma tem sido valorizado nos diversos
âmbitos de uma organização (CHIAVENATO, 2003).
Ao longo dos anos, a administração adaptou a estratégia bélica para a
realidade organizacional, o resultado foi a criação de algumas teorias que passaram
a edificar as decisões dos administradores modernos. Dessa forma, houve uma
evolução da visão mecanicista para a visão competitiva valorizando a
competitividade para que se obtenha o retorno máximo dos investimentos
realizados.
Em virtude desses dois fatores Gestão e Planejamento Financeiro, este
trabalho se propõe a analisar esses aspectos provenientes da gestão financeira e do
planejamento financeiro de uma instituição federal, a Marinha do Brasil (MB).
A MB ao longo dos anos vem envidando esforços contínuos para o
aprimoramento na aplicação das ferramentas de gestão no campo da administração,
desenvolvendo sistemas e processos de gestão de qualidade, através da evolução
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de programas e planos de ação, o que possibilita uma melhor e otimizada execução
dos recursos públicos disponíveis (BRASIL, 2011).
Devido a isso, a problemática deste trabalho se concentra em como
transformar a gestão orçamentária e financeira mais eficiente e eficaz nas atividades
relativas à melhor aplicação e otimização dos recursos públicos disponíveis como
também se há planejamento das ações futuras. No que se refere ao objetivo maior,
esta pesquisa se propõe a analisar a melhor aplicação e otimização dos recursos
públicos disponíveis na MB.
As questões que norteiam este trabalho são voltadas para a forma como
está o desenvolvimento dos principais conceitos e teorias relativas à gestão
orçamentária e o controle de gastos nas instituições públicas federais no
planejamento. Como também verificar se os recursos humanos são qualificados e
suficientes para o melhor desempenho da gestão financeira e de que forma o gestor
tem feito para evitar o desperdício dos recursos.
Mais especificamente à MB, identificar quais são os objetivos da
Organização Militar (OM), se existem instrumentos avaliativos para a gestão
financeira e se tais corrigem as deficiências encontradas. No que se refere ao
planejamento, faz-se necessário conhecer quais os principais óbices para o não
cumprimento do planejamento e por fim, se a gestão e o planejamento juntos e na
MB estão contribuindo para os objetivos da defesa nacional.
Portanto, a relevância deste trabalho se encontra em analisar de que forma
a gestão e planejamento orçamentário da MB estão sendo gerenciados e
desenvolvidos e como torná-los mais eficientes. Dessa forma, cabe delimitar as
seções deste trabalho:
Na parte teórica do estudo, a primeira seção abordou a gestão e o
planejamento orçamentário, com conceituações a respeito de finanças publicas em
relação a receita e despesa, como também as leis que cercam a gestão financeira.
Na segunda seção, houve a necessidade de postular considerações sobre a
gestão e o planejamento da MB e de que forma é desenvolvido o processo
administrativo no que diz respeito a esses fatores. Cabe ressaltar que nas duas
primeiras seções, vários autores como Chiavenato (2003), Ribeiro e Xavier (2008),
Hilário (2009), Silva (2009), Lima (2009), entre outros, compõem o arcabouço teórico
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consolidando o trabalho como também oferecendo suporte para melhor análise dos
resultados da pesquisa.
E, por fim, a seção que fundamenta o corpus deste estudo empírico
apresenta os dados dos questionários previamente elaborados para militares e
servidores civis das OM do Comando do 4º Distrito Naval em Belém, área onde são
desenvolvidas as atividades profissionais do autor deste trabalho, que desempenha
suas funções a frente da Divisão de Finanças e Controle Orçamentário, e também
como membro integrante do Conselho de Gestão e do Comitê do Programa Netuno
de sua OM. O instrumento de coleta é voltado para a gestão e o planejamento
financeiros. Com esses dados foi possível relacioná-los e analisá-los a partir da
teoria apresentada.
Pode-se concluir que este trabalho pretende verificar se a MB condiz com os
postulados teóricos que são pertencentes à administração e se a MB no que se
refere à gestão e ao planejamento financeiro está contribuindo para alcançar seu
objetivo que é a defesa da pátria.
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2 GESTÃO E PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO
2.1 FINANÇAS PÚBLICAS: RECEITA E DESPESAS
De acordo com Ramos e Conceição (2006), as finanças públicas têm como
principais pilares a receita e a despesa governamental. Em uma visão ampla,
finanças públicas podem ser definidas como a forma com que o Estado obtém suas
receitas e como essas são aplicadas frente às necessidades públicas na forma de
realização de despesa. A atividade financeira da Nação1 se configura como o
entendimento da obtenção e administração de ingressos (receitas) e de dispêndios
(despesas).
Com o avanço da atividade financeira da Nação, a receita pública, ao longo
da história, pode ser vista de diversas formas, como Ribeiro e Xavier (2008)
procuram explicitar em cinco padrões:
● parasitária (mundo antigo com a extorsão de pilhagem e exploração do
inimigo vencido);
● dominial (período medieval com a exploração dos próprios bens do
Estado, tais como imóveis, indústrias, entre outros);
● regaliana (exploração dos direitos regalianos, privilégios, reconhecidos
aos reis e príncipes de explorar serviços ou fazer a concessão desse direito a
terceiros conforme ao pagamento de uma determinada contribuição – regalia – ao
Estado);
● tributária (coação aos cidadãos ao pagamento de tributos que tornou-se
principal fonte de receita pública);
● social (utilização do tributo com finalidade extrafiscal).
Esses autores ainda afirmam que as quantias recebidas na sua totalidade
pelos cofres públicos são denominadas de “entradas” ou “ingressos” (RIBEIRO e
XAVIER, 2008). Todavia, nem todas essas entradas constituem a receita pública,
devido algumas delas não estarem inseridas no patrimônio governamental.
1 Nação é o grupo complexo, constituído por grupos sociais distintos que, em princípio, ocupando, um
mesmo Espaço Territorial, compartilham da mesma evolução histórico-cultural e dos mesmos valores, movidos pela vontade de comungar um mesmo destino. (ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA-ESG. Manual Básico: elementos fundamentais. Rio de Janeiro, 2009. p. 19. v. 1.)
12
Ao se referir à receita pública, faz-se necessário abordar a despesa pública,
que corresponde à aplicação de determinada quantia em dinheiro, por meio da
autoridade ou agente público competente, inserido em uma autorização legislativa
para execução de um fim a cargo do governo (BALEEIRO, 2004). Da mesma forma
Torres (2000) afirma que a despesa pública é vista como a soma de gastos
realizados pelo Estado para a realização de obras para a prestação de serviços
públicos.
Para concretizar-se, a despesa pública deve perpassar por três fases: o
empenho, o qual se configura como o ato, prévio, de reserva do crédito orçamentário
necessário à realização de determinado pagamento; a liquidação que corresponde à
verificação do cumprimento da obrigação do credor, bem como ao cálculo exato do
montante devido; e o pagamento (RIBEIRO; XAVIER, 2008).
Em relação às despesas com obras, serviços e compras, a concretização
das mesmas deverá ser precedida de licitação, a qual se caracteriza como um
processo pelo qual a administração pública informa à sociedade seu interesse em
realizar determinada obra ou adquirir bens e serviços, de modo que os interessados
possam concorrer em situação isonômica pela celebração do respectivo contrato
com o ente público (RIBEIRO; XAVIER, 2008).
As normas gerais sobre licitação estão estabelecidas na Lei 8.666/93
(BRASIL, 1993), onde a licitação se caracteriza como antecedente necessário do
contrato administrativo. Meirelles (1999) afirma que a licitação se configura como o
procedimento administrativo mediante o qual a administração pública seleciona a
proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse.
O referido autor ainda assevera que o processo licitatório tende a propiciar
iguais oportunidades aos que desejam contratar com o Poder Público, a partir dos
padrões previamente estabelecidos pela Administração, e atua como fator de
eficiência e moralidade nos negócios administrativos. Pode-se conceituá-la também
como o meio técnico-legal de verificação das melhores condições para a execução
de obras e serviços, compra de materiais e alienação de bens públicos. A licitação é
realizada por meio de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a
administração e para os licitantes, sem a observância dos quais é nulo o
procedimento licitatório, e o contrato subsequente (MEIRELLES, 1999).
13
No que se refere ao propor equilíbrio nas finanças dos cofres públicos, bem
como emprestar maior efetividade às normas pertinentes à realização de despesas
públicas, o Legislador Complementar brasileiro, buscando inspiração no Tratado de
Maastricht (que instituiu a União Européia), no Budget Enforcement Act – 1990
(EUA) e no Fiscal Responsibility Act – 1994 (Nova Zelândia), em 05 de maio de
2000, fez publicar a Lei Complementar nº 101 (BRASIL, 2000), de 04 de maio de
2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (RIBEIRO;
XAVIER, 2008).
Faz-se necessário, vislumbram esses autores, caracterizar a LRF que se
estabelece por princípios norteadores da gestão fiscal responsável, que impõe
limites para o endividamento público e para expansão de despesas continuadas, e
que provê mecanismos prévios e necessários para garantir o cumprimento de metas
fiscais a serem atingidas pelas três esferas de governo. Cabe ressaltar que há
preocupação desta norma em oferecer a condição necessária e suficiente para a
consolidação de um novo regime fiscal no País, compatível com a estabilidade de
preços e o desenvolvimento sustentável (RIBEIRO; XAVIER, 2008).
Além disso, a LRF favorece o controle e a fiscalização para que a sociedade
tenha acesso às finanças públicas bem como ao orçamento público. Ao mencionar
orçamento, cabe conceituá-lo como um dos principais instrumentos utilizados na
gestão pública. Outrora, ele se configurava como controlador dos gastos públicos,
entretanto, no decorrer dos anos, o orçamento sofreu transformações em seu
aspecto conceitual e técnico, transformando-se em um mecanismo de
acompanhamento da própria evolução do Estado (JESUS, 2011).
De acordo com Baleeiro (2004), o orçamento é tratado como um ato
legislativo que autoriza o Poder Executivo a realizar as despesas necessárias ao
funcionamento dos serviços públicos e demais fins adotados pela política
econômica, bem como a arrecadação das receitas criadas por lei.
Segundo Giacomoni (2009), o Estado utiliza-se do orçamento como peça
auxiliar ao planejamento, à avaliação e ao controle da utilização dos recursos
públicos. Wildavsky (1979) ressalta ainda, como objetivos do orçamento, a
transformação de recursos financeiros em propósitos humanos, representante de
memória para finanças públicas de experiências passadas que concede suporte a
decisões futuras, além de identificar os recursos sociais disponíveis, a distribuição
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da renda entre as regiões, fomentando seu desenvolvimento econômico, e refletindo
as aspirações do ente público quanto às necessidades sociais.
Conforme Ribeiro e Xavier (2008), no período atual, a estrutura do
Orçamento Público é tratada através da Constituição Federal (CF/88) (BRASIL,
1988), na qual existem os princípios e regras norteadores dos gastos e das receitas
públicas. Os principais dispositivos que abordam o orçamento em nossa
Constituição são: art. 31 (fiscalização orçamentária dos Municípios); art. 70 a 75
(normas sobre controle da execução orçamentária); art. 99 (orçamento do Poder
Judiciário), e; art. 165 a 169 (seção do orçamento).
Ao se referir sobre o Estado Orçamentário, Ribeiro e Xavier (2008) afirmam
que o mesmo busca alcançar o equilíbrio entre as receitas e as despesas públicas,
além de atender as necessidades coletivas e promover o desenvolvimento
econômico e social, baseia-se no planejamento, que tem como viés o objetivo de
instituir o planejamento orçamentário, para assim, o art. 165 da Constituição
estabelecer a necessidade de criação de Plano Plurianual (PPA); de Lei de Diretri-
zes Orçamentárias (LDO); e da Lei do Orçamento Anual (LOA). Cabe conceituá-los
brevemente cada um dos instrumentos legais mencionados.
Em relação ao PPA, esses autores afirmam que há a criação de metas e
programas de governo de longo prazo. Neste plano deverão constar elementos
capazes de promover o desenvolvimento econômico e o equilíbrio entre as diversas
regiões do País por meio da realização de despesas de capital e de outras delas
decorrentes, tal como disposto no art. 165, da CF/88.
No que diz respeito à LDO, eles verificam que existe o objetivo de
estabelecer as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; orientar a elaboração
da LOA; dispor sobre as alterações na legislação tributária; e consolidar a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LOA, por conseguinte, é o instrumento normativo que contém a discri-
minação da receita e despesas que visa evidenciar a política econômica financeira e
o programa de trabalho, sob os princípios de unidade universalidade e anualidade
(art. 2º da Lei nº 4.320/64). Tal lei compreende o orçamento fiscal, o de investimento
de empresas estatais e o da seguridade social, conforme art. 165, da CF/88
(BRASIL, 1988).
15
Ribeiro e Xavier (2008) ainda ressaltam que apesar de existir três
documentos distintos, é relevante salientar que o orçamento é uno e anual, de modo
que todos esses instrumentos se harmonizam em benefício de uma finalidade
comum.
2.2 GESTÃO E PLANEJAMENTO
Na CF/88 (BRASIL, 1988), é reforçada a estrutura do processo orçamentário
em que se define como é o modelo de planejamento orçamentário brasileiro,
estabelecido por meio do art. 165.
De acordo com Vieira (2010), o processo de planejamento e orçamento do
Governo Federal pode ser visto como um processo contínuo, com dinamismo e
flexibilidade, o qual tem função de elaborar, aprovar, executar, controlar e avaliar os
instrumentos de planejamento e orçamento. Assim, esse ciclo envolve um período
de tempo maior do que o exercício financeiro que, no Brasil, corresponde ao ano
civil2.
Esse autor ainda afirma que o ciclo de planejamento e de orçamento reserva
as etapas PPA, LDO e LOA uma atuação integrada, em que a primeira determina as
prioridades do Governo por um período de quatro anos, a segunda fixa o
planejamento de curto prazo com a dotação dos recursos orçamentários para os
programas e planos que constam no PPA. No que se refere à terceira etapa, Lei do
Orçamento Anual, estabelece-se a ligação entre as outras duas, ressaltando do
referido programa os investimentos e gastos prioritários que deverão compor a LOA,
como também definindo diretrizes que orientarão a elaboração desta Lei para o
exercício financeiro seguinte.
Na visão de Araujo e Arruda (2004, p. 65), “O processo orçamentário pode
ser definido como o conjunto das funções a serem cumpridas pelo orçamento em
termos de planejamento, controle gerencial e controle operacional”. Desta forma, o
planejamento está atrelado aos objetivos, aquisição de recursos, e à utilização
disponível desses recursos. O controle gerencial refere-se à obtenção e utilização
2 A Lei 810, de 6 de setembro de 1949, define ano civil como o período de 12 meses, contado do dia
do início ao dia correspondente no mesmo mês do ano seguinte. (WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Ano civil>. Acesso em: 04 set. 2012.)
16
eficaz e eficiente dos recursos para alcançar os objetivos e o controle operacional
envolvem a eficácia e a eficiência na execução das ações específicas.
Para Kohama (1998), o processo orçamentário tem uma característica
voltada para a coletividade e para o bem-estar social, assim como o controle no
empenho do dinheiro público. Pode-se afirmar também que o orçamento é um plano
de ação exposto à consideração pública. O orçamento reflete a estratégia política do
governo, os seus objetivos, prioridades, política social e econômica. É exposto, ao
mesmo tempo, diante da comunidade local e nacional, demonstrar as verdadeiras
condições econômicas que possui para efetivar as suas reformas e promessas,
entretanto, para efetivar o orçamento, faz-se necessário uma gestão financeira.
Segundo Cheng e Mendes (1989), a gestão financeira pode ser vista como a
gestão dos fluxos monetários advindos da atividade operacional da instituição, em
termos de suas respectivas ocorrências ao longo do tempo. Tal gestão visa o
“equilíbrio” entre “rentabilidade”, que é maximização do retorno à instituição e
“liquidez”, que se caracteriza como a capacidade da instituição em pagar suas
contas em tempo determinado. Há uma preocupação em gerar lucros e manter o
caixa equilibrado.
Os referidos autores pontuam que a gestão financeira se preocupa com a
administração das entradas e saídas de recursos monetários derivados da atividade
operacional da instituição. As quantias em dinheiro em circulação, os prazos e os
custos são variáveis importantes na gestão financeira. A partir do modelo de gestão,
defini-se também o processo de planejamento e controle, uma vez que o
planejamento estratégico define as diretrizes para que da mesma forma os gestores
possam exercer o controle devido.
A gestão3 é imprescindível para organizar os planos para que o ciclo
planejamento – ação – controle seja repetido continuamente. No entanto, muitas
organizações e instituições não se atentam devidamente para o planejamento e para
o controle, o que influencia na definição de eficiência e eficácia (HILÁRIO, 2009).
3 A gestão, por definição, é o ato de gerir, administrar recursos financeiros materiais e humanos, a fim
de atender a determinado propósito. Está presente em todos os momentos e em qualquer atividade, desde aquelas mais corriqueiras do dia a dia até as mais complexas que envolvem milhares de pessoas e processos. (Estado Maior da Armada. EMA-134: Manual de Gestão Administrativa da Marinha. Brasília, DF, 2011.)
17
De acordo com esse autor, a eficiência configura-se como a execução
correta das atividades com a comparação dos resultados alcançados frente aos
recursos utilizados, quanto maior o resultado obtido para uma determinada
quantidade de recursos disponíveis, maior será a eficiência organizacional, uma vez
que a mesma traça as metas e os objetivos determinados e a correta determinação
destes objetivos. Conclui-se que sem um planejamento que defina metas e objetivos,
que gere planos de ação e avalie resultados, a organização não pode atingir ou
demonstrar eficiência ou eficácia e subsequente efetividade.
Hilário (2009) ainda postula que a gestão é uma ferramenta administrativa,
haja vista que a mesma alinha o planejamento, a ação e o controle promovendo a
eficiência e a eficácia das finanças. Ele observa três aspectos importantes:
determinar a direção estratégica; implementar o processo de mudança alinhado com
a direção estratégica; e aprimorar continuadamente e desempenhar ações em
andamento.
Após abordar aspectos relevantes sobre gestão e planejamento no que se
refere à historicidade e a conceituações, o terceiro capítulo discorrerá a respeito da
gestão e planejamento da MB, uma vez que a mesma se configura como o corpus
deste trabalho.
18
3 GESTÃO E PLANEJAMENTO DA MARINHA DO BRASIL
3.1 GESTÃO DA MARINHA DO BRASIL (MB)
A MB se configura como uma instituição tradicional e complexa composta de
mais de trezentas organizações militares (OM) distribuídas por todas as regiões do
Brasil e nove distritos navais. A estrutura organizacional da MB é consolidada pelo
Decreto-Lei 200/1967 (BRASIL, 1967) e hierárquica, como também apresenta os
princípios fundamentais que devem ser obedecidos na Administração Pública e que
são aplicados para planejar, coordenar, descentralizar e delegar competências e
também controlar (BRASIL, 2011).
A partir do século XX, mais precisamente na segunda metade, os sistemas
administrativos começaram apresentar inovações na relação usuários/clientes, com
isso houve a necessidade da implantação da “Gestão pela Qualidade Total” (GQT),
uma ferramenta que proporcionou, dentro da nova ordem administrativa, a aquisição
de novos resultados organizacionais direcionados para a prioridade no atendimento
ao cliente (SILVA, 2009).
Diante desse cenário, a MB, para se inserir na nova realidade administrativa,
adotou desde 1992 a ferramenta da GQT como um processo para favorecer a
melhoria de gestão de suas OM. No entanto, a implementação da GQT na Marinha
enfrentou resistências, da mesma forma como também enfrentou entraves de
implementação nos demais órgãos públicos no que diz respeito à qualificação, à
utilização de novas tecnologias (SILVA, 2009).
Em 1998, uma nova forma de gestão, seguindo os mesmos parâmetros da
GQT, foi implantada e denominada de Doutrina da Gestão Contemporânea. Ela
desenvolveu com ações de planejamento, execução, controle e aperfeiçoamento
contínuo, nas atividades pertencentes à organização, tendo a finalidade de atender
as necessidades e expectativas de qualidade do usuário (SILVA, 2009).
Quanto à sua constituição, a gestão administrativa da MB na sua totalidade
é fundamentada na Constituição Federal e outros documentos legais como o Vade-
Mécum Naval, além de um planejamento de elevado nível (BRASIL, 2011).
Segundo Souza (2009), a MB sempre esteve integrada ao conceito de
melhoria contínua, visando a qualidade. O Arsenal de Marinha do Rio de Janeiro
19
(AMRJ) foi precursor com a implantação do Departamento de Controle de
Qualidade, há quarenta anos aproximadamente. Tal iniciativa foi determinante para
o êxito da construção naval, identificando erros e defeitos de construção de forma
prévia a fim de uma excelência na gestão.
O referido autor ainda afirma que para a MB, o conceito de qualidade é visto
como a totalidade no que se refere a propriedades e características de um
determinado produto ou serviço a fim de atender às necessidades explícitas ou
implícitas do usuário.
Conforme Lima (2009), o poder público ao longo dos anos, vem
continuamente assumindo a responsabilidade de investir na qualificação profissional,
operacional e na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros. Como
exemplificação, destaca-se o Contrato de Autonomia da Gestão, o qual tem como
meta favorecer maior autonomia às organizações no gerenciamento de recursos
para que possa atingir os objetivos.
A partir de 1999, a MB foi autorizada a implementar a Autonomia de Gestão,
por meio do Decreto n. 3.011 de 30 de março de 1999 (BRASIL, 1999). Essa
Autonomia de Gestão caracteriza-se por ser um modelo de administração gerencial
baseada no Planejamento Estratégico (PE), que é o requisito prévio para que uma
Organização Militar assine seu Contrato de Gestão4 (LIMA, 2009).
Na verdade, a MB ao longo da história visou a modernização da sua gestão
com iniciativas na área da qualidade e respectivas correspondências no que se
refere às medidas desenvolvidas no plano governamental, como: em 1990, a
iniciativa de desenvolver o subprograma da Qualidade e Produtividade na
Administração Pública; em 1992, a Gestão da Qualidade Total (GQT); em 1996, o
Programa da Qualidade e Participação na Administração (QPAP); em 1998, Gestão
Contemporânea (GECOM); em 2000, o Programa da Qualidade no Serviço Público
(PQSP); em 2005, o Programa Nacional de Gestão Pública (GESPUBLICA); em
2006, o Programa Netuno (BRASIL, 2011).
Cabe ressaltar, os últimos programas da MB voltados para a aplicação
gerencial com medidas de mudanças de valores e processos. De acordo com Souza
4 Contrato de Gestão é um modo modelo de administração pública que pretende ser mais eficiente.
(WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Ano civil>. Acesso em: 06 set. 2012.)
20
(2009), o programa GECON se caracterizou por suas modernas técnicas de gestão,
tanto em sua metodologia quanto em seus procedimentos, esses se configuraram
como um instrumento importante para que os Comandantes e Diretores pleiteassem
a excelência de suas unidades, alinhados com as modernas práticas adotadas na
administração pública.
Ao se referir à MB, os resultados influenciam nas expectativas e
necessidades do usuário. Existe uma valorização do ser humano que reflete na
administração por meio do desenvolvimento e aperfeiçoamento das qualidades
morais, profissionais, intelectuais e culturais, como também seu aprimoramento
físico e seu bem estar psicossocial (SOUZA, 2009).
O programa GESPÚBLICA, segundo esse autor, teve a função de contribuir
para a qualidade dos serviços, proporcionando conquistas para a sociedade. Como
também, o objetivo de elevar a capacidade do Estado para melhor administração
pública, apresentando uma excelência contemporânea através de um Modelo de
Excelência em Gestão, sem desmerecer a natureza pública.
Esse programa ainda apresenta uma abordagem sistêmica, caracterizando-
se por apresentar um caráter com o enfoque sistêmico, a gestão participativa, a
gestão baseada em processos e informações, valorização das pessoas, visão de
futuro, aprendizado organizacional e foco em resultados. Além de gerar mudança na
administração pública, transformando o comportamento gerencial da instituição
(BRASIL, 2009).
Em relação ao programa Netuno, o mesmo está atrelado à busca da
excelência na administração naval com objetivo de aplicar modernas técnicas de
gestão nas organizações militares, atual programa que representa uma nova fase na
gestão da MB e visa a gestão baseada na excelência (BRASIL, 2009).
Desde sua implantação, o referido programa favoreceu a capacitação dos
recursos humanos a fim de atuarem conscientemente ao lado dos comitês nas
diversas OM. Pode-se afirmar que a capacitação foi a base do programa contendo
avaliação da gestão, melhoria de processos e gerência de projetos (BRASIL, 2009).
Para Silva (2009), o programa Netuno se resume em um programa voltado
para o nível micro que possa implementar de forma sólida o nível de excelência de
gestão em suas organizações, como também solidificar condutas que não interferem
na conduta da rotina diária, e também não rejeitar os princípios e os fundamentos
21
trazidos pelo GESPÚBLICA, os quais podem contribuir para a melhoria dos
processos administrativos e para o cumprimento das missões das suas
organizações.
Contudo, os variados processos de trabalho e atividades que fazem parte
do dia a dia das organizações são, normalmente, melhor gerenciados por intermédio
do acompanhamento de indicadores que possam demonstrar o rendimento obtido
em diferentes momentos e situações, e assim, comparados com metas e parâmetros
pré-estabelecidos para subsidiarem os ajustes que se fizerem necessários. Para
isso, recomenda-se às OM que, após a definição, identificação e otimização de seus
respectivos processos, mantenham o acompanhamento de seus principais
indicadores (BRASIL, 2011).
Para consolidar cada vez mais o referido programa faz-se necessário o
comprometimento de todos os envolvidos na administração naval em todos os níveis
até na alta administração, para que a MB alcance os ideais de melhoria contínua.
A gestão administrativa da MB que gerencia o aspecto macro também
gerencia o nível de OM, bem como os recursos financeiros, materiais e humanos, de
maneira sistêmica com a finalidade de contribuir para o desenvolvimento satisfatório
(BRASIL, 2011).
A partir disso, faz-se necessário perpassar pela gestão dos recursos
materiais, financeiros/orçamentários e recursos humanos para melhor compreensão.
A gestão dos recursos materiais na MB envolve vários instrumentos como as
Normas para a execução do abastecimento (SGM-201); as Normas a respeito da
Gestão Material (SGM-303); como também por meio de documentos que se
caracterizam como administrativos, operativos, publicações e documentos especiais
formulados pelas diversas OM; além dos documentos, existe a utilização da
Tecnologia da Informação presente no Programa Netuno para suprir a necessidade
da modernização dos equipamentos, sistemas e ferramentas administrativas
(BRASIL, 2011).
Quanto à gestão dos recursos financeiros e orçamentários, os mesmos são
gerenciados pelo Sistema do Plano Diretor, pelas Normas sobre Administração
Financeira e Contabilidade e Normas sobre Caixa de Economias (BRASIL, 2011).
Além desses recursos, há os recursos humanos em que a cultura, a
doutrina, a liderança, o pessoal e a capacitação são fatores que compõem a gestão
22
da MB. Cabe ressaltar alguns deles (cultura e doutrina) devido as suas
complexidades e importância no gerenciamento.
A cultura de uma organização é vista como desencadeadora do êxito como
também do fracasso, a mesma influencia diretamente a gestão administrativa nas
tradições, símbolos, linguagem e cerimônias que cercam uma sociedade (BRASIL,
2011).
Em relação à doutrina, pode-se citar a Doutrina Básica da Marinha (EMA-
305) que ressalta a força como representante dos valores, dos princípios
fundamentais e dos organizacionais, dos conceitos básicos, das normas, dos
métodos e dos processos (BRASIL, 2011).
3.2 PLANEJAMENTO DA MARINHA DO BRASIL (MB)
O referencial teórico do presente subtópico será o livro “Introdução à Teoria
Geral da Administração: uma visão abrangente da modernidade das organizações”
de Chiavenato (2003), que discute os principais aspectos e métodos relacionados
com as questões que discorrem sobre o processo do planejamento.
Nesse sentido, esse autor afirma que o planejamento, como função
administrativa, determina de forma antecipada a quais são os objetivos e como se
devem ser alcançados. Diz respeito a um modelo teórico para a ação futura. O autor
ainda ratifica que “Planejar é definir os objetivos e escolher antecipadamente o
melhor curso para alcançá-los. Defini-se onde pretende-se chegar, o que deve ser
feito, quando, como e em que sequência” (CHIAVENATO, 2003, p.168).
Dessa forma cabe registrar que o autor em questão correlaciona as quatro
ações, apresentadas na figura a seguir, ao ato de administrar, além de asseverar a
importância da Administração para a sobrevivência e sucesso das organizações.
Para ele, sem a administração, as organizações não teriam condições de existir e de
crescer (CHIAVENATO, 2003).
23
FIGURA 1: As quatro funções administrativas FONTE: Chiavenato (2003).
Assim como o planejamento, existe a organização a qual depende do
planejamento, da direção e do controle para alcançar a sua meta. Organizar consiste
em “determinar as atividades específicas necessárias ao alcance dos objetivos
planejados (...) agrupar as atividades em uma estrutura lógica (...) designar as
atividades às específicas posições e pessoas” (CHIAVENATO, 2003, p. 173 e 174).
Para esse autor, logo após o planejamento definido e a organização
estabelecida, a direção se configura como a terceira função administrativa, o papel
da direção é acionar e dinamizar a instituição. A direção está diretamente ligada à
ação e aos recursos humanos.
Ele ainda afirma que o controle como quarta função administrativa tem a
finalidade de garantir os resultados que foram planejados, organizados e dirigidos,
de tal forma, que exista o ajuste aos objetivos previamente traçados.
Como este trabalho trata de gestão e planejamento, o mesmo vai priorizar o
planejamento entre as quatro funções administrativas. Existem três tipos de
planejamento: o planejamento estratégico, o planejamento tático e o planejamento
operacional.
24
O planejamento estratégico (PE) se caracteriza por ser mais amplo e
abranger toda a organização; é projetado a longo prazo; envolve a empresa como
uma totalidade; sua preocupação está voltada em atingir os objetivos em nível
organizacional; defini-se pela alta hierarquia da organização; como também se
corresponde ao plano maior não sendo subordinado (CHIAVENATO, 2003).
No que se refere ao planejamento tático, o mesmo abrange cada
departamento ou unidade da organização; é projetado para o médio prazo; tem
objetivos departamentais; defini-se no nível intermediário da instituição
(CHIAVENATO, 2003).
Já, o planejamento operacional contempla cada tarefa ou atividade
específica; é projetado para o curto prazo, de forma imediata; cada atividade ou
atividade isolada é envolvida, há uma preocupação para metas específicas; defini-se
no nível operacional voltado para cada tarefa ou atividade (CHIAVENATO, 2003).
É necessário que este trabalho aborde o PE, uma vez que este é o adotado
pela MB. Ao se referir ao mesmo, é preciso fazer uma breve abordagem a respeito
de estratégia.
De acordo com Chiavenato (2003, p. 234), a estratégia é definida pelo
antigo conceito militar como “a aplicação de forças em larga escala contra um
inimigo. Em termos empresariais (...) a mobilização de todos os recursos da
empresa no âmbito global visando atingir os objetivos a longo prazo”.
Pereira (2009) pontua que a estratégia apresenta várias conotações tanto
faz do ponto de vista acadêmico ou voltado ao lado mais prático nas organizações.
Esse autor afirma que a gestão estratégica configura-se como uma metodologia para
assegurar o êxito da empresa no momento presente bem como no futuro, a mesma
apresenta três fases distintas: o planejamento estratégico; a execução e o controle.
De acordo com Lima (2009), a gestão das organizações sofre inúmeras
transformações, como o surgimento do Planejamento Financeiro (1950) –
cumprimento do orçamento; Planejamento de Longo Prazo (1960) – projeção de
longo prazo; Planejamento Estratégico (1970) - formulação estratégica;
Administração Estratégica (1980) – implementação de estratégia, e Gestão
Estratégica (1980) – direção estratégica.
O planejamento estratégico tem a função de identificar os riscos e
apresentar planos para evitar problemas futuros; identificar pontos fortes e fracos de
25
uma organização no que diz respeito à concorrência e ao ambiente do negócio;
verificar o mercado e definir estratégias para seus produtos e serviços (PEREIRA,
2009).
O referido autor ainda diz que o PE está atrelado com as metas de longo
prazo e às ações para atingir tais objetivos. É visto como um processo gerencial que
possibilita ao executivo estabelecer a missão a ser alcançada. Mesmo assim, ainda
é preciso difundir mais este tipo de planejamento no Brasil, principalmente nas
organizações públicas, uma vez que nos Estados Unidos, a questão estratégica é
pré-requisito básico para a grande maioria das organizações, independente de sua
tipificação.
As principais vantagens do PE são: uma visão sistêmica; decisões rápidas;
estabelecimento de uma direção única; melhor capacidade de adaptação; melhor
alocação de recursos; reforça a motivação; melhor controle; sistematização de ciclos
de melhoria contínua da organização.
De acordo com Lima (2009), o PE se configura como um processo
administrativo que favorece a sustentação metodológica que visa a melhor decisão
para a empresa a fim de otimizar o grau de interação com os fatores externos que
atuam de forma inovadora e diferenciada.
Ainda com relação ao planejamento, o mesmo é inserido em todos os
níveis para garantir o êxito das atividades e tarefas. O Planejamento Estratégico da
Marinha (PEM) é visto como a principal forma de planejamento de longo prazo da
força e que direciona as ações da MB e quanto as prioridades, o mesmo é
desenvolvido em curto prazo quando se referem às Orientações do Comandante da
Marinha (ORCOM) como também às Orientações Setoriais (ORISET) (BRASIL,
2011).
De acordo com Rocha (2008), o PEM está inserido na Sistemática de
Planejamento de Alto Nível da Marinha (SPAN) em três níveis de planejamento:
nacional; setorial; subsetorial. Esse planejamento apresenta a abordagem dos
diversos aspectos que contribuem para atender aos interesses do País (BRASIL,
2011).
No nível nacional são elucidados os objetivos da defesa nacional e como
realizá-la; no nível setorial são delimitados os aspectos militares da política e
26
estratégia da defesa nacional; no nível subsetorial são considerados os
planejamentos, as condicionantes e as disposições normativas (BRASIL, 2011).
Lima (2009) determinou fases do PE que contribuem para a melhoria das
OM, de forma breve, cabe ressaltar tais fases:
A 1ª fase é denominada de diagnóstico estratégico que tem como uma das
finalidades, identificar a visão, ou seja, permitir que mesmo quando haja alterações
de chefias, o substituto não tenha problemas em continuar o trabalho que está
sendo desenvolvido. Outra finalidade é a identificação de valores que engendra
princípios, crenças e questões éticas que proporcionam mesmo com as mudanças, a
manutenção de valores da OM. O ambiente externo à OM, o ambiente interno da
OM e os concorrentes devem ser observados, as ações devem ser refletidas, pois
dessa forma se saberá os pontos fracos e fortes. Um instrumento utilizado nessa
fase é a análise SWOT5 que tem por objetivo relacionar metodicamente as forças, as
fraquezas, as oportunidades como também as ameaças.
Na 2ª fase, há o estabelecimento da missão, como qual direção deve ser
seguida para alcançar as metas previamente traçadas. São também determinados
propósitos, há uma discussão a respeito de possíveis cenários como uma forma de
projeção futura. Outra finalidade tão importante como as anteriores é o
estabelecimento de uma postura estratégica que transforma oportunidades em
realidades e corrige pontos fracos evitando o fracasso. Apresentando
macroestratégias e microestratégias que permitem uma coesão das ações no interior
da organização.
Na 3ª fase, é encontrado o estabelecimento de objetivos, desafios e metas,
isto é, define-se as competências da organização e um engajamento em atingir o
foco da mesma. Nesta fase, há também o estabelecimento de estratégias, políticas
nacionais e planos de ação, permitindo a OM determinar parâmetros que facilitem as
decisões, mas também para que a ação se torne em resultados. Ainda nessa fase,
existem os instrumentos quantitativos que definem quais planos de ação, projetos e
atividades previstas são necessários para alcançar os resultados esperados.
5 A análise SWOT pressupõe uma análise dos efeitos da interação cruzada entre Forças e Fraquezas
com Oportunidades e Ameaças. BRASIL. Secretaria Geral da Marinha. SGM-107: Normas Gerais de Administração. rev. Brasília, DF, 2011, p. 69.
27
Na última fase que é a 4ª, faz-se necessário o acompanhamento de todas
as medidas já tomadas com o controle e avaliação, os quais permitem o dirigente
verificar de que forma a estratégia da OM está sendo executada.
O PE da MB, no final do processo, configura as Diretrizes de Planejamento
Naval (DiPNav), em nível estratégico. Como também, estabelece diretrizes
decorrentes, que tem como meta orientar e condicionar planejamentos e ações
relacionadas visando ao preparo e à aplicação do Poder Naval, de acordo com as
necessidades estratégicas verificadas (BRASIL, 2009).
O planejamento na MB apresenta uma significativa importância no sentido
de preparação para qualquer empreendimento a fim de se estabelecer objetivos,
recursos necessários para alcançar tais objetivos, como a política para gerenciar a
aquisição, utilização e disposição dos recursos, para que dessa forma a MB cumpra
sua missão institucional (BRASIL, 2009).
Ao final deste terceiro capítulo, compreende-se a relevância da aplicação
das principais formas de planejamento no âmbito da MB. A correlação entre os
principais fundamentos da literatura a cerca do PE e a prática de tais conceitos em
cada programa dirigido nas OM da Marinha, permite concluir que a alta
administração está alinhada com a principal questão deste estudo, a importância da
excelência na gestão e no planejamento, seja em nível institucional ou operacional.
Assim, através de cada programa apresentado neste capítulo, a MB demonstra que
mantém em exercício constante a busca na eficiência no processo de
aprimoramento da sua força.
28
4 COLETA E ANÁLISE DE DADOS
A pesquisa empírica deste trabalho foi realizada com o objetivo de analisar a
importância da gestão orçamentária e financeira da MB. Cabe ressaltar que todos os
respondentes estão aptos a responder com propriedade a respeito da gestão e
planejamento da MB, pois desenvolvem atividades específicas da gestão da OM.
O instrumento de coleta de dados, como também os envolvidos na pesquisa
são descritos no quadro a seguir:
Quadro 1 - Instrumento de coleta de dados Instrumento
de coleta de
dados
Amostra
12 (doze) pessoas
Finalidade do
Instrumento
Questionário
5 (cinco) servidores civis e 7 (sete) militares
da carreira de oficiais, distribuídos em 5
Organizações Militares da área do Comando
do 4º Distrito Naval, onde os respondentes
são:
- 01 Ordenador de Despesa
- 01 Agente Fiscal
- 01 Chefe de Departamento de
Administração
- 02 Gestores Financeiros
- 01 Encarregada da Subseção de
Planejamento, Orçamento e Finanças
- 01 Ajudante da Subseção de Planejamento,
Orçamento e Finanças
- 01 Gerente de Crédito
- 01 Auxiliar Administrativo da Gestoria da
Execução Financeira
- 01 Encarregada da Assessoria de Gestão e
Planejamento
- 01 Membro do Conselho de Gestão e do
Comitê do Programa Netuno
- 01 Agente Financeiro Substituto
Coletar informações
necessárias sobre de
que forma se dá a
gestão e o planejamento
da MB.
Fonte: O autor (2012).
29
33%59%
8%
Sim
Não
Outros
Para a realização da pesquisa proposta deste trabalho foi aplicado um
questionário com perguntas abertas e fechadas, via e-mail à doze integrantes da
MB. Os respondentes não serão identificados, mas serão denominados de
respondente 01 ao respondente 12 para melhor exposição dos dados.
A análise dos dados do instrumento de coleta será descrita e comparada por
meio de gráficos para as respostas objetivas e tabela para as respostas
dissertativas. Posteriormente, será feita a análise dos dados.
Os gráficos e tabelas apresentados mostrarão as perguntas que foram
utilizadas nas entrevistas como também as respostas sintetizadas dos 12
respondentes.
1ª pergunta:
Você julga ser eficiente a gestão financeira da sua OM na captação dos
recursos financeiros?
Essa indagação representa o interesse em saber qual é a avaliação do
funcionário com a gestão que o mesmo é submetido no que se refere à aplicação de
recursos.
Em relação à primeira pergunta, 07 afirmaram “sim”, 04 afirmaram “não” e
apenas um apresentou outro ponto de vista.
Gráfico 1: Eficiência da Gestão Financeira Fonte: O autor (2012).
30
Os respondentes que afirmaram “sim” alegaram que a captação de recursos
está sendo satisfatória e cumprindo a sistemática do plano diretor, como também
afirmam que os recursos estão suprindo as necessidades da OM. Além do que, os
gestores estão conduzindo os recursos para atender as demandas a partir de uma
formulação prévia de como serão utilizados os recursos.
Os que responderam positivamente também afirmaram que as parcerias
com órgãos governamentais e não governamentais também são importantes para a
modernização da gestão.
Já, os respondentes que apresentaram “não” como resposta afirmaram que
pelo fato da aplicação de recursos está centralizada em um determinado local (em
uma OM centralizadora), faz com que as aquisições da OM (centralizada)
demandem um tempo considerável para sua execução. Se toda OM tivesse sua
execução financeira própria seria mais viável.
Outro ponto mencionado ainda com os respondentes que afirmaram “não” foi
a falta de continuidade das atividades no âmbito das Forças Armadas, devido à alta
rotatividade de pessoal nas OM, principalmente do pessoal militar.
O respondente que afirmou “outros” justificou que a OM ainda carece de
uma adoção de procedimentos mais eficazes para o desenvolvimento de seu
planejamento de gastos.
Essa questão acorda com Chiavenato (2003) que afirma que deve haver
planejamento como forma prévia para assegurar de forma mais segura, o alcance
dos objetivos principalmente no que se refere a recursos financeiros.
Tanto as respostas positivas quanto as negativas se referiram a importância
de planejar, traçar objetivos para, dessa forma, evitar problemas como também estar
seguro para resolver situações inesperadas.
2ª pergunta:
Os recursos humanos são qualificados e suficientes para o melhor
desempenho da gestão financeira?
Essa pergunta tem o objetivo de verificar como está a situação dos recursos
humanos das OM em questão quanto à qualificação.
A segunda pergunta mostrou que 05 respondentes afirmaram “sim” e 07
afirmaram “não”.
31
58%
42%
0%
Sim
Não
Outros
Gráfico 2: A qualificação e a suficiência dos recursos humanos Fonte: O autor (2012).
Os respondentes que afirmaram “sim” justificam em virtude da qualificação
técnica e da experiência com a prática ao longo dos anos. Outro fator mencionado é
o interesse pela sua atividade que permite a continuidade do trabalho do gestor
anterior.
Os respondentes que afirmaram “não” pontuam a falta de qualificação no
que diz respeito ao orçamento público e à execução financeira, como também a
carência de mais profissionais no quadro, assim como o aperfeiçoamento para o
referido quadro.
Um fator que reafirma esta situação é a elevada rotatividade de pessoal que
compromete a continuidade, a má distribuição de pessoal na OM e qualidade das
tarefas executadas, e a falta de incentivo da chefia em influenciar a qualificação, o
que determina a necessidade de uma mudança na cultura organizacional.
A prevalência de não ter um número suficiente de recursos humanos
qualificados reflete uma realidade que é a falta de qualificação da mão de obra
brasileira, o que traz como consequência entraves na operacionalização de sistemas
como também em outras atividades técnicas.
3ª pergunta:
De forma breve em sua opinião o que o gestor financeiro faz para evitar
o desperdício dos recursos?
32
Essa tabela traz considerações dos respondentes quanto a medidas para
evitar o desperdício dos recursos, uma vez que isso é uma preocupação de uma
gestão de qualidade em que suas atividades são previamente planejadas.
Tabela 1 – Desperdício dos recursos
Respondente 01 Emprega recursos por meio de processos licitatórios.
Respondente 02 Com o planejamento, quanto mais se planeja, mais eficiente
é a execução e controle.
Respondente 03 Busca cumprir as determinações emanadas pelos Comandos
superiores; prioriza empregar os recursos por meio de
processos licitatórios e adesão à Ata de Registro de Preço;
as obras e serviços são tratados por meio de projetos
avaliados tecnicamente; realiza frequentes reuniões de
Conselho de Gestão e submissão às inspeções
administrativas; contínua atualização das demandas por meio
do Quadro de Necessidades Não Atendidas.
Respondente 04 Conhecimento sobre as necessidades de sua OM e debater
com seus superiores a melhor forma de aplicação de
recursos; licitações, pregões ou em atas de registro de
preços como forma de empregar os recursos.
Respondente 05 Utilização dos recursos de maneira coerente, buscando o
menor preço e as melhores alternativas e possibilidade de
aquisição, remanejamento e priorização.
Respondente 06 Planejamento através das necessidades atuais não deixando
de levar em conta necessidades médias anteriores.
Respondente 07 Através de “pregão”.
Respondente 08 Efetuação de compra após comparação de preços;
procedimentos licitatórios e a cobrança dos gerentes de
crédito quanto à celeridade na utilização dos recursos
públicos.
Respondente 09 Reestruturação dos atuais procedimentos, implementando-se
planejamentos eficientes, contendo as metas aprovadas para
execução no exercício como também elevar a qualidade dos
33
processos licitatórios.
Respondente 10 Age com inteligência aplicando o que determina a Lei nº
8.666/93.
Respondente 11 Elabora um programa de aplicação de recursos com metas
definidas, pesquisa de mercado e acompanhamento do
controle de gastos.
Respondente 12 Economia de material de expediente e despesas
compulsórias.
Fonte: O autor (2012).
No que se refere em evitar desperdícios de recursos, alguns respondentes
mencionaram a necessidade de um planejamento, pois segundo Pereira (2009), o
planejamento tem a função de identificar os riscos e apresentar planos para evitar
problemas futuros, um desses prováveis problemas seria o desperdício de recursos.
Existe a referenciação à licitação que reafirma o que os teóricos afirmam
como Meirelles (1999), o qual postula a licitação como um ato administrativo
necessário presente na Lei 8.666/93 e também proporciona a escolha da proposta
mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Outro ponto elencado é a
integração de todos os envolvidos como a discussão prévia sobre a aplicação dos
recursos.
4ª pergunta:
No planejamento da sua OM são definidos os objetivos e escolhido o
melhor curso para alcançá-lo previamente?
Nessa indagação 11 pessoas afirmaram que no planejamento são definidos
os objetivos e escolhido a melhor forma para alcançá-los e apenas um respondente
apresentou sua resposta em “outros”.
34
0%
92%
8%
Sim
Não
Outros
Gráfico 3: O alcance dos objetivos definidos e escolhidos Fonte: O autor (2012).
Na justificativa dos respondentes quanto ao “sim”, a maioria menciona o
planejamento que proporciona a definição de metas, a organização e o controle das
atividades, como também é mencionado o Programa de Aplicação de Recursos
(PAR) em que são inseridas as pretensões de gastos das OM ao longo do ano.
Cabe ressaltar que mesmo tratando-se de um programa existe a possibilidade de
adaptações.
A prevalência do “sim” reflete o estabelecimento de objetivos, desafios e
metas que é visto, segundo Lima (2009), na 3ª fase do planejamento estratégico da
MB, o que permite tanto a determinação de parâmetros que facilitam as decisões
como também a possibilidade das ações se tornarem em resultados.
5ª pergunta:
Existem instrumentos avaliativos quanto a gestão financeira na sua
OM?
O resultado dessa pergunta culminou em 100% dos respondentes em
afirmar que existem instrumentos avaliativos.
Essa totalidade dos respondentes em afirmar que existem instrumentos
avaliativos reflete o exercício de uma gestão por objetivos como também o exercício
do planejamento estratégico, uma vez que a estratégia implica em avaliação. A
avaliação é necessária para verificar se as metas estão sendo alcançadas, se existe
desperdício de recursos e como estes estão sendo aplicados.
35
Diante da constatação de resultados positivos ou não, há uma oportunidade
em implementar novas ações para que se assegure o êxito dos objetivos
previamente traçados pela OM.
6ª pergunta:
Você considera que esses instrumentos avaliativos corrigem as
deficiências encontradas?
Essa pergunta permite verificar a eficiência dos instrumentos avaliativos, se
os mesmos exercem sua função de denúncia e correção para que aquilo que esteja
instaurado seja passível de mudanças.
Gráfico 4: Correção das deficiências Fonte: O autor (2012).
Os que afirmaram que os instrumentos avaliativos corrigem as deficiências
encontradas justificam referindo-se ao cumprimento da Constituição Federal e à
legislação de licitação, os quais orientam a aplicação de recursos.
A afirmação acorda com a teoria, pois, de acordo com Jesus (2011), os
instrumentos avaliativos entre várias funções, configuram-se como controlador dos
gastos públicos, o que os caracterizam como um mecanismo de acompanhamento
do serviço público.
17%
66%
17%
Sim
Não
Outros
36
7ª pergunta:
Cite os três óbices para o não cumprimento do planejamento.
Tabela 2: Óbices
Respondente 01 Não informado.
Respondente 02 Reduzida capacitação das tripulações; reduzida
disponibilidade de engenheiros nas OM para executarem os
projetos básicos; troca sistemática de comando.
Respondente 03 Inadequação da célula orçamentária disponibilizada em
relação às necessidades da OM; dificuldade para elaboração
de projetos básicos pela área técnica; falta de definição de
critérios que devem ser elaborados pelo gestor para elaborar
o planejamento.
Respondente 04 Falta de recursos disponíveis para certas células de crédito;
certos departamentos não conhecem de fato as suas
verdadeiras necessidades; óbices emergenciais.
Respondente 05 Falta de controle; insegurança na tomada de decisão; não
cumprimento dos objetivos estabelecidos.
Respondente 06 Falta de subsídios dos diversos setores; constante
rotatividade do pessoal; falta de uma agenda viva.
Respondente 07 Hierarquia; baixa credibilidade dada pelas pessoas
envolvidas no processo; desconhecimento das pessoas
envolvidas no processo.
Respondente 08 Mudança de comando e perda de continuidade; falta de
qualificação de pessoal; necessidade de utilização rápida de
recurso sem seguir o planejamento.
Respondente 09 Planejamento realizado sem comprometimento com as reais
necessidades; equívocos no dimensionamento das despesas
administrativas; eleição inadequada das prioridades.
Respondente 10 Redução de recursos por parte do governo federal; má
aplicação dos recursos pela Instituição; alteração do
planejamento.
37
Respondente 11 Mudança sistemática de metas; avaliação equivocada de
custos e descuido na preparação antecipada para o alcance
nas metas através de procedimentos legais (licitações).
Respondente 12 Carência de recursos orçamentários solicitados.
Fonte: O autor (2012).
Os respondentes relataram inúmeras dificuldades em distintas categorias
como a falta de conhecimento da própria atividade, a rotatividade ocasionando a
perda da continuidade, falta de credibilidade, má qualificação de mão de obra, a falta
de entrosamento, enfim são vários determinantes que impedem o cumprimento do
planejamento.
Esses óbices comprometem o desenvolvimento no planejamento das ações,
bem como a realização das metas previamente já traçadas no que se refere a
definição das necessidades, a aplicação de recursos, o controle, a organização das
atividades das OM.
8ª pergunta:
Você considera que a gestão e o planejamento praticados em sua OM
contribuem para o alcance dos objetivos da Defesa Nacional?
Gráfico 5: Contribuição da gestão e do planejamento Fonte: O autor (2012).
0%
80%
20%
Sim
Não
Parcialmente
38
Os respondentes que afirmaram “sim” ressaltam que a presença das Forças
Armadas em todo o território nacional contribui para a garantia da lei e da ordem, no
aspecto interno e dissuade ações de interesses externos, logo cumpre os objetivos
da Defesa Nacional utilizando as ferramentas de gestão orçamentária do governo
federal demonstrando a integração entre os diversos segmentos da administração
pública.
Os respondentes que responderam a opção “parcialmente” justificam sua
resposta porque acreditam que há uma contribuição parcial devido aos parcos
recursos voltados à Defesa Nacional, cabendo apenas ao comando à forma como
aplicá-los. Outro fator levantado é a falta de qualificação ou pouca qualificação
oferecida aos recursos humanos, haja vista que quanto mais as pessoas estiverem
melhores capacitadas melhor exercerão suas atividades e cumprirão sua missão.
As colocações dos respondentes correspondem com as necessidades reais
do serviço das Forças Armadas como poucos recursos e má qualificação. Priorizar a
Defesa Nacional é algo imprescindível para o fortalecimento do país tanto no interior
do território nacional como em frente a todos outros países.
Na sequência deste trabalho, apresenta-se um quadro com os pontos fortes
e fracos levantados na análise da coleta de dados.
Quadro 2 - Pontos Fortes e Pontos Fracos
Problema Pontos fortes Pontos fracos
Como tornar a
gestão
orçamentária e
financeira mais
eficiente e eficaz
nas ações relativas
à melhor aplicação
e otimização dos
recursos públicos
disponíveis?
Gestão de qualidade utilizando
de recursos inseridos na lei e
programas como também
estabelecimento de objetivos e
metas
Reduzida qualificação no
que diz respeito a
aplicação dos recursos
públicos
Planejamento estratégico que
identifica riscos e apresenta
planos para evitar problemas
futuros; identifica pontos fortes
e fracos de uma organização;
verifica o mercado e defini
estratégias para seus produtos
e serviços
Qualificação quanto ao
planejamento e à gestão
orçamentária e financeira
tanto no que diz respeito à
operacionalização de
sistemas como a
elaboração melhor de
planos
39
Cumprimento da missão maior
que é contribuir para a Defesa
Nacional
Descontinuidade das
atividades, proveniente da
elevada rotatividade de
pessoal
Fonte: O autor (2012).
A coleta de dados foi realizada com êxito sem a omissão de informações, as
respostas foram avaliadas como suficientes para relacionar com os postulados
teóricos quanto à gestão e ao planejamento financeiro.
40
5 CONCLUSÃO
Diante de tudo que já foi exposto sobre gestão e planejamento financeiro da
Marinha do Brasil, não resta dúvida que tais fatores podem resultar em sucesso ou
em fracasso nas ações realizadas. Na verdade, a gestão e o planejamento
financeiro se tornam vitais para qualquer organização. Haja vista que, a falta de
direcionamento claro pode induzir a organização em trilhar caminhos duvidosos e
perigosos, colocando-a em dificuldades ou até mesmo levando à falência.
Ao logo dos anos, o sistema de gestão como qualquer outro sistema
presente em uma organização evolui no tempo, a gestão da MB tem buscado uma
gestão de qualidade com a modernização de sistemas e qualificação da mão-de-
obra. Em relação ao planejamento, a estratégia é utilizada para melhor aplicar os
recursos financeiros das OM.
Esse aparato é necessário, pois o fracasso financeiro de uma organização
tende a ser evitado quando a mesma eleva seus níveis de profissionalismo e
produtividade, projetando os gestores a procurar alternativas para superar os
desafios encontrados a cada dia.
O planejamento faz-se imprescindível em todos os âmbitos organizacionais,
entretanto, primordialmente na área financeira, uma gestão financeira eficaz tornou-
se um fator crítico de sucesso. Devido a isso, há a necessidade de projetar o futuro
com a apresentação do orçamento, o qual delimitará como e quando as ações
poderão ser consolidadas.
Neste trabalho foram abordados os meios para que o processo financeiro da
MB se configure, tais como o Plano Plurianual (PPA) que traz o planejamento
governamental; Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) que propõe as diretrizes e
elaborações para a elaboração da LOA; e Lei Orçamentária Anual (LOA) que deve
estar equiparado aos dois mencionados anteriormente.
A eficácia da gestão financeira é possível quando a mesma é sustentada e
orientada por um planejamento de suas disponibilidades. Para isso o gestor precisa
de instrumentos confiáveis que o auxiliem a otimizar os recursos aplicados, uma vez
que a gestão financeira se preocupa com as entradas e saídas, com as
necessidades futuras de financiamentos, para que possa tomar decisões certas e
oportunas.
41
No que diz respeito à pesquisa deste trabalho direcionada a funcionários do
Comando do 4º Distrito Naval, 59% dos respondentes julgaram ser eficiente a
gestão financeira da sua OM, e atribuíram essa eficiência aos gestores com a
condução dos recursos com a finalidade de atender as demandas a partir de uma
formulação prévia.
Quanto à qualificação, a maioria dos respondentes, 58% afirmaram que os
recursos humanos não estão qualificados de forma suficiente, o que implica
diretamente na gestão financeira, esse fator exposto contradiz o que é esperado
pela corporação.
Em relação ao que os gestores fazem para evitar o desperdício, a maioria
mencionou nas suas respostas subjetivas, o planejamento das ações futuras. Isso
configura o Planejamento Financeiro como uma ferramenta relevante para
quantificar em termos financeiros as metas no planejamento estratégico nos planos
táticos e operacionais.
Ainda a respeito do planejamento, 92% dos respondentes confirmaram que
existe planejamento para traçar metas, definir organização e proporcionar o controle
das atividades. Diante disso, pode-se verificar que além do planejamento auxiliar na
conquista dos objetivos da MB, o mesmo cria mecanismos de controle que envolvem
todas as atividades, sejam operacionais ou não.
Um fator positivo apontado na pesquisa são os instrumentos avaliativos que
segundo a pesquisa com 100% de “sim”, os respondentes afirmam que tais
instrumentos são presente nas OM contempladas com a coleta de dados, e 66%
desses acordam que essa avaliação corrige as deficiências no que diz respeito aos
recursos. Então, nota-se que quando há avaliação, também há controle dos gastos.
Essa avaliação condiz com o planejamento e o controle orçamentário, uma
vez que quando realizado juntamente com o controle financeiro, possibilitam
mudanças táticas rápidas para tratar de eventos estranhos ao processo
administrativo, para prevenir riscos que comprometam as metas estabelecidas.
Entretanto, existem óbices que dificultam o planejamento das ações
projetadas da MB. Nesta pesquisa, foram apontadas nas respostas subjetivas alguns
óbices, como a falta de qualificação no que diz respeito à aplicação dos recursos, a
falta de continuidade do trabalho já existente, a rotatividade dos recursos humanos,
a falta de comprometimento com a organização, entre outros.
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Apesar dos entraves, 80% dos respondentes afirmaram que a gestão e o
planejamento praticados em sua OM contribuem para atingir os objetivos da Defesa
Nacional, isso mostra que há a busca por uma gestão de qualidade e um
planejamento dos objetivos a serem alcançados. No que se refere a qualificação, o
profissional deve buscar o aprimoramento em suas atividades; quanto a rotatividade,
o mesmo deve prosseguir as ações já instauradas pelo antigo gestor; em relação ao
gerenciamento inadequado o gestor deve ser comprometido com o bom andamento
das ações de sua OM.
Por fim, o presente estudo espera que contribua para mostrar de que forma
a gestão e o planejamento da MB estão sendo desenvolvidos, abordando como é
realizada a aplicação dos recursos, as dificuldades em gerir as ações, bem como os
acertos das OM, ressaltando que para a MB alcançar uma gestão de excelência é
indispensável que cada um dos seus membros tenha a consciência do seu papel
que desempenha na organização, favorecendo dessa forma à sociedade, a MB com
melhores rendimentos e condições para estar apta a qualquer situação no que se
refere ao seu objetivo maior que é a Defesa Nacional.
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APÊNDICE A – QUESTIONÁRIO REALIZADO NAS OM DO COMANDO DO 4º
DISTRITO NAVAL
Função ou Cargo atual que exerce:
1. Você julga ser eficiente6 a gestão financeira da sua OM na captação e
aplicação dos recursos financeiros?
a) Sim ( )
b) Não ( )
c) Outros. Justifique sua resposta
2. Os recursos humanos são qualificados e suficientes para o melhor
desempenho da gestão financeira?
a) Sim ( )
b) Não ( )
c) Outros. Justifique sua resposta
3. De forma breve, em sua opinião o que o gestor financeiro faz para evitar o
desperdício dos recursos?
4. No planejamento da sua OM são definidos os objetivos e escolhido o melhor
curso para alcançá-los previamente?
a) Sim ( )
b) Não ( )
c) Outros. Justifique sua resposta
5. Existem instrumentos avaliativos quanto a gestão financeira na sua OM?
a) Sim ( )
b) Não ( )
c) Desconheço ( )
6. Você considera que esses instrumentos avaliativos corrigem as deficiências
encontradas?
6 (...) a eficiência é uma relação entre custos e benefícios, ou seja, uma relação entre os recursos
aplicados e o produto final obtido: é a razão entre o esforço e o resultado, entre a despesa e a receita, entre o custo e o beneficio resultante. (CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração: uma visão abrangente da moderna administração das organizações. 7. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: ELSEVIER, 2003, p. 155.)
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a) Sim ( )
b) Não ( )
c) Outros. Justifique sua resposta
7. Cite os três principais óbices para o não cumprimento do planejamento:
8. Você considera que a gestão e o planejamento praticados em sua OM,
contribuem para o alcance dos objetivos da Defesa Nacional?
a) Sim ( )
b) Não ( )
c) Parcialmente.Justifique sua resposta