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Perúen el umbralde unanueva era
Volumen II
Lecciones y desafíos para consolidar el
crecimiento económico y un desarrollo
más incluyente
2
Descentralización del Sector Público
Agrario
Avances y Retos para los Próximos 5 años
Descentralización del Sector Público Agrario
3
Los mensajes
En el Perú, alrededor del 80% de la población rural está empleada en
actividades agropecuarias.
Mejorar la competitividad en áreas rurales y fomentar la transferencia de
tecnología al brindar servicios agropecuario de calidad, el Sector Público
Agrario, exige fortalecer:
1) la descentralización: la clarificación de roles y funciones entre
niveles de gobierno;
2) la articulación y complementariedad de los planes estratégicos
del sector agrario entre niveles de gobierno;
3) el vínculo entre los Planes de Desarrollo Concertado y los Planes
de Inversión a nivel sub-nacional;
4) la actualización y uso de estadísticas agrarias para la definición
de línea de base e indicadores de resultado en los planes de
desarrollo concertado; y
5) la Capacidad Técnica para inversiones en el Sector Agrario
Descentralización del Sector Público Agrario
5
Desafío 1: Clarificación de roles y funciones
entre niveles de Gobierno La aplicación de la Ley de Descentralización, prevista para 2002 y
aprobada en diciembre de 2007, no incluyó la reestructuración de la
estructura organizacional de los gobiernos municipales y regionales.
Si bien en teoría, la Dirección Regional Agraria depende del Presidente
regional, en la práctica, todavía depende de Lima y funciona como parte
del MINAG. En los últimos años se ha mantenido en base a las
orientaciones derivadas del Decreto Supremo Nº 017-2001-AG, en el cual
las DRA son definidas como órganos desconcentrados del MINAG. En base
a este esquema, fueron formulados los Manual de Organización y
Funciones (MOF), Reglamento de ROF y Cuadro para Asignación de
Personal (CAP)
Consecuentemente, existe cierta descoordinación y duplicidad de esfuerzos
y un uso no optimo de los recursos humanos disponibles, entre las
Direcciones Regionales Agrarias y las Gerencias
Descentralización del Sector Público Agrario
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Opción 1: Reestructuración organizacional
Descentralización del Sector Público Agrario
Fusión de la Gerencia de Desarrollo Económico con la DRA (caso
de Huancavelica)
Creación de un entidad de ejecución para inversiones a nivel
regional: Caso de PROREGION “como organismo público ejecutor de
la inversión regional,”, aumento la capacidad de inversión en Cajamarca
Implementación de las inversiones del Gobierno de Cajamarca, del 2007 al 2010, en nuevos soles
0
50,000,000
100,000,000
150,000,000
200,000,000
250,000,000
300,000,000
350,000,000
400,000,000
450,000,000
1er Trimestre 2do Trimestre 3er Trimestre 4to Trimestre
2007
2008
2009
2010
7Desafío 2: Articulación y complementariedad
de los planes estratégicos
Descentralización del Sector Público Agrario
Nivel de
gobiernoInstrumentos de planificación
Nacional
1. Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN).2. Acuerdo Nacional.3. Marco Macroeconómico.4. Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM).5. Planes Estratégicos Institucionales (PEI).6. Planes Operativos y Presupuesto Anual (POA).
Regional
1. Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDC).2. Planes Estratégicos Institucionales (PEI).3. Planes Operativos y Presupuesto Anual (POA).4. Presupuesto Participativo (PP)5. Políticas sectoriales
Local
1. Plan de Desarrollo Municipal Concertado (PDC).2. Planes Estratégicos Institucionales (PEI).3. Planes Operativos Institucional (POI).4. Presupuesto Participativo (PP).
Los tres niveles de gobierno desarrollan sus propios procesos de planificación
estratégica. No se aplica una relación jerárquica entre los diferentes planes.
8Opción 2: Propuesta de jerarquía en herramientas de
planificación de la función agropecuaria para el desarrolla
agrario territorial
Descentralización del Sector Público Agrario
Nivel Nacional Nivel Regional Nivel Local
Plan Regional de Desarrollo
Concertado
Plan de DesarrolloConcertado Local
Plan Estratégico Regional del Sector Agricultura-PERSA
Planes OperativosInstitucionalesPlanes Operativos
Institucionales
Planes Estratégicos Institucionales
Plan Estratégico Multianual del Sector
Agricultura-PESEM
Proyectos de Agricultura
Presupuesto Institucional
Planes OperativosInstitucionales
Planes Estratégicos Institucionales
Proyectos de Agricultura
Proyectos de Agricultura
Presupuesto Institucional
Presupuesto Institucional
Planes Estratégicos Institucionales
Planes Estratégicos Institucionales
9Opción 2: Ordenamiento de procesos sectoriales de la función agraria
Proceso sectorial Servicio agrario
Desarrollo de capacidades productivas
a. Capacitación y asistencia técnico-productiva
b. Información agraria
c. Provisión de insumos para la producción
d. Otros servicios para la producción
Desarrollo de capacidades empresariales y de
negocios
a. Capacitación y asesoría empres. y negocios
b. Desarrollo de mercados
c. Información agraria
Financiamiento agrarioa. Financiamiento agropecuario
b. Asesoría financiera
Innovación y transferencia tecnológica
a. Investigación agraria
b. Capacitación y transferencia de tecnología
c. Información
Infraestructura agrariab. Provisión de infraestructura
d. Capacitación
Sanidad agraria
a. Capacitación y sensibilización
b. Entrega de autorizaciones y certific.
c. Evaluación y control
d. Servicios registrales
e. Información
Manejo y conservación de recursos naturales
a. Manejo de recursos naturales
b. Capacitación y asesoría organizacional
c. Información
Ordenamiento y control de actividades agrarias
a. Entrega de autorizaciones y certific.
b. Evaluación y control
c. Servicios registrales
d. Resolución de conflictos
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Desafío 3: Vínculo entre los Planes de Desarrollo
Concertado y los Planes de Inversión
El proceso de formulación presupuestal tiende a repetir una tendencia de
asignación presupuestal histórica en lugar de responder a un análisis de
brecha de servicio en el sector.
Cuando existe un diagnóstico, esto no necesariamente se usa para la toma
de decisiones de asignación presupuestal. Se podría revertir esta tendencia
al contar con un Instituto de Planificación”, similares al CEPLAR del
Gobierno Regional de Cajamarca, que tenga la responsabilidad de evaluar
las brechas en la provisión de servicios públicos por sector y forme parte
del Directorio para influir decisiones tomadas a nivel del Presidente
Regional.
Las limitaciones para asignar recursos de inversión vs gastos variables
limitan la posibilidad de cambiar tanto la calidad como la cobertura de los
servicios prestados.
Descentralización del Sector Público Agrario
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Desafío 3: Vínculo entre los Planes de Desarrollo
Concertado y los Planes de Inversión
Descentralización del Sector Público Agrario
1: REC ORDINARIOS
34%
2: RDR 8%
3: REC OP CREDITO
6%
4: DON Y TRANSF.
2%
5: REC
DETERMINADOS
50%
Función Agropecuaria por Fuentes de Financiamiento (2009)
Función Agropecuaria por Fuentes de Financiamiento, 2009
La importancia de recursos de canon minero en la función agropecuaria (83%
de sus recursos determinados) requiere recursos de gasto corriente para la
preparación dichos estudios. Sin embargo, estos son limitados.
7% Foncomun 0%
93% Canon
Recursos Determinados
07: FONCOMUN 08: IMP. MUNIC 18: CANON
12Opción 3: Incrementar los recursos para preparación de
estudios de inversión a nivel subnacional en la función
agropecuaria
Descentralización del Sector Público Agrario
Asignación y Ejecución Presupuestal 2009 de los 3 Niveles de Gobierno por
Genérica de gasto para Función Agropecuaria (millones de soles)
54,716.7 57.0 76.6 18,588.9 19.4 65.8 22,620.0 23.6 56.0 95,925.6 100 69.7
1,239.4 138.7 31.9 66.0 1,255.9 122.7 32.3 43.8 1,393.3 100.0 35.8 35.2 3,888.6 135.7 100.0 47.8
PIMEV
PIM
EH
PIM
A v
% PIMEV
PIM
EH
PIM
A v
% PIMEV
PIM
EH
PIM
Av
%PIM
EV
PIM
EH
PIM
Av
%
77.4 6.2 54.6 73.7 64.2 5.1 45.4 86.3 141.6 3.6 100 79.4
0.4 0.0 79.8 11.6 0.1 0.0 20.2 89.5 0.5 0.0 100 27.3
280.1 22.6 81.3 65.1 64.6 5.1 18.7 61.0 344.7 8.9 100 64.3
CONTRATO ADMINISTRATIVO
DE SERVICIOS108.5 38.7 88.1 79 .9 14.7 22.7 11.9 80 .0 123.2 35.7 79 .9
32.7 2.6 100.0 96.6 0.0 0.0 32.7 0.8 100 96.6
211.9 17.1 99.6 76.0 0.9 0.1 0.4 34.3 212.8 5.5 100 75.8
35.2 2.8 99.9 43.5 0.02 0.0 0.1 0.0 35.2 0.9 100 43.5
0.5 0.0 66.8 0.0 0.2 0.0 33.2 73.6 0.7 0.0 100 24.4
629.8 50.8 20.3 60.7 1,076.6 85.7 34.7 39.6 1,393.1 100.0 44.9 35.2 3,099.5 79.7 100 41.9
7.0 0.6 33.5 44.0 13.9 1.1 66.5 96.8 0.0 0.0 20.9 0.5 100 79.1
100 100 100 100
Fecha Consulta: 20dic-2009 (información a noviembre) / Incluye: Actividades y Proyectos / Año de Ejecución: 2009
5-25: OTROS GASTOS
6-24: DONACIONES Y
TRANSFERENCIAS
6-25: OTROS GASTOS
6-26: ADQUISICION DE
ACTIVOS NO FINANC.
6-27: ADQUISICION DE
ACTIVOS FINANCIEROS
Nota: CAS corresponde al Clasificador de Gastos Detalle Sub-Genérica 8: CONTRATO ADMINISTRATIVO DE SERVICIOS
Función 10:
AGROPECUARIA
Genérica de Gastos
5-21: PERSONAL Y
OBLIGACIONES SOCIALES
5-22: PENSIONES Y OTRAS
PRESTACIONES SOCIALES
5-23: BIENES Y SERVICIOS
5-24: DONACIONES Y
TRANSFERENCIAS
Cuadro Nº A.2 Asignación y Ejecución Presupuestal 2009 de los 3 Niveles de Gobierno por Genéricas de Gasto para Función
Agropecuaria (millones de soles).
Total 3 Niveles GobiernoGN GR GLTotal
13Desafío 4: Gestión por resultado
Los Planes de Desarrollo Concertado a nivel regional y local carecen de
una línea de base para cada una de sus metas, en caso de que cuenten
con metas definidas y medibles. Varios Plan Estratégico del Sector Agrario
Regional (PERSA) tampoco cuentan con línea de base (ver siguiente
lamina)
La iniciativa de lanzar un programa estratégico en competitividad productiva
y sanidad agraria, en el marco del presupuesto por resultado contribuye a
genera una cultura de monitoreo y de gestión por resultado en el sector
agropecuario, lo cual es un avance importante.
Es recomendable actualizar las estadísticas agropecuarios (Ultimo Censo
Agropecuario es del 1998).
Es necesario usar los datos disponibles en los diagnósticos para vincular
las etapas de planificación con la asignación presupuestal tanto para
gastos de inversión como gasto corrientes (recursos humanos, etc.)
Descentralización del Sector Público Agrario
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Descentralización del Sector Público Agrario
RegiónPDRC* PERSA*
Linea de Base Marco Logico Linea de Base Marco LogicoAmazonas si siAncash no no no siApurímac si siArequipa no siAyacucho si si no siCajamarca no noCallao, Provincia Constitucional del no siCusco no no no siHuancavelica no noHuánuco no no si siIca no siJunín no noLa Libertad si si no siLambayeque no noLima no no no siLoreto no noMadre de Dios no noMoquegua si siPasco no no si siPiura no si no noPuno no si no siSan Martín no si no siTacna no no no noTumbes no si no siUcayali no si no no
15Opción 4: Fortalecer los avances realizados
hacia la gestión por resultados Programa Estratégico en Competitividad Productiva y Sanidad Agraria,
en el marco del PpR elaboró la línea de base de 58 indicadores a través de
la encuesta nacional de programas estratégicos (ENAPRES) 2010.
Líneas de acción:
- Elaborar dichos programas estratégicos para cada uno de los servicios
brindados por el SPA, identificados en los 8 procesos mencionados.
- Definir estándares y metas para cada proceso en el corto, mediano y largo
plazo.
- Esto implica fortalecer las estadísticas con normativas metodológicas claras y
una recolección periódica de indicadores de servicios y de resultados de
impacto agropecuarios.
- Ajustar los recursos humanos y financieros para lograr dichas metas y definir
claramente los roles y funciones de los diferentes actores involucrados en
cada nivel de Gobierno.
Descentralización del Sector Público Agrario
16Desafío 5:Capacidad Técnica para
inversiones en el Sector AgrarioLa ejecución de inversiones en el Sector Publico Agrario se ve afectada por :
El bajo nivel de financiamiento en estudio de pre-inversión e inversión :
– En los niveles regionales, y especialmente locales, el porcentaje de inversiones destinado a pre inversión es menor a 0.5%.
– En el 2009, los esfuerzos del Estado se intensificaron, desde el MEF que aprobó el reglamento del Registro de Especialistas en Proyectos de Inversión Publica- REPIP y de agencias como SERVIR.
La baja calidad de la supervisión de los expedientes técnicos y de las obras.
Baja capacidad para procesos de adquisiciones y contrataciones.
Falta de manejo integrado de sistemas transversales de Logística:programación, pedidos, almacén, despacho de bienes
(Ver Nota de Política “Políticas salariales y de gestión de recursos humanos”, elaborada por Jonas Frank para opciones relacionadas a reformas del sistema de gestión de recursos humanos en diferentes niveles de gobierno)
Descentralización del Sector Público Agrario
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Desafío 5:Capacidad Técnica para inversiones en el Sector
Agrario: procesos de preparación de expedientes técnicos
Descentralización del Sector Público Agrario
Porcentaje de variación entre el costo de proyectos declarados viables y
los costos en el expediente técnico, en la etapa de adjudicación y en el presupuesto vigente
en Cajamarca y Junín
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
180%
Monto de Viabilidad
Expediente Técnico
Adjudicación
Presupuesto vigente
Fuente: Guerra García (2010)
18Opción 5: Redefinir herramientas de gestión
a lo largo del ciclo de inversiones
1.Diagnóstico de brechas de servicio
2. Definición de metas a corto, mediano y largo plazo
3. Generación de consenso y publicación de dichas metas
4. Priorización de intervenciones claves
5.Formulación de estudios depre-inversión
8. Incorporación de los proyectos de inversión en presupuesto
9. Formulación de estudios de inversión
6.Evaluación de estudios de pre-inversión
10. Evaluación de estudios de inversión
7. Aprobación de estudios de pre inversión
11. Aprobación de estudios de inversión
Proceso de gestión estratégica
Proceso operativo
Gestión de procesos de adquisición
(Formulación de TDRs y
contratación)
Gestión financiera
(auditorias y controles)
Soporte técnico
(informática y sistemas de información)
13.Supervisión de ejecución de inversiones
14.Supervisión de
Operación y Mantenimiento
15.Evaluación de impacto
12.Levantamiento de línea de base
Ejecución de inversiones
Planificación multianual de inversiones
19Algunas áreas de acción para los próximos
5 añosPlanificación:
La coexistencia de las direcciones regionales y de las gerencias regionales en un mismo ámbito geográfico debería considerarse como una oportunidad para fortalecer las capacidades de planificación y formulación de proyectos a nivel regional.
La claridad de funciones entre niveles de Gobierno es un elemento clave parafortalecer la articulación y complementariedad de los planes entre niveles de Gobierno y entre sectores en un mismo nivel de Gobierno.
Coordinación
Se requiere una entidad a nivel regional que lidere la coordinación entre las entidades que trabajan en un mismo territorio.
Recursos humanos y financieros
La capacidad técnica para inversiones agrícolas a nivel subnacional requiere invertir en aquellos procesos operativos, de gestión y transversales proporcional a la inversión requerida.
Descentralización del Sector Público Agrario