PLANIFICAR Y PRESUPUESTAR EN TIEMPOS DE CRISIS: HACIA
UNA AGENDA DE IGUALDAD
Ricardo Martner
ILPES
TERMINOS CONTRADICTORIOS…
-15
-10
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5
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-15 -10 -5 0 5 10 15
Fuente: estimaciones de The Economis para 42 países.
Déficit fiscal y tasa de crecimiento del PIB, 2009
•…Pero la politica fiscal ha sido la principal herramienta de estabilización en la crisis…
Plan E. Plan Español para el Estímulo de la Economí a y el Empleo
- Medidas de apoyo a las familias
- Medidas de apoyo a las empresas
- Medidas de fomento del empleo.
- Medidas financieras y presupuestarias
- Modernización de la economía
..y la crisis ha dado nacimiento y adelantado planes!
PSA/Delivey Unit UK
El costo es diseñar estrategias fiscales de salida
0
50
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150
200
250
300
Alemania 66 63.6 68.7 79.8 86.8 91.4
Estados Unidos 61.9 63.1 68.7 88.8 99.8 112
Italia 106.9 104.1 105.6 117.3 123.2 132.2
Japón 195.3 195.5 202.5 217 226.2 239.2
Reino Unido 43.3 44 50.4 68.6 82.2 99.7
2006 2007 2008 2009 2010 2014
Fuente : FMI,”The State of Public Finance: a cross-country fiscal monitor”, Julio 2009
Cómo estamos por casa?
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA PÚBLICA DEL GOBIE RNO CENTRAL (En porcentaje del PIB)
Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
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1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
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Contribución Saldo primario Efecto tasa de interésEfecto tipo de cambio Efecto saldo f lujoEfecto crecimiento Saldo deuda pública
El dEl dééficit fue comparativamente moderado, con ficit fue comparativamente moderado, con impulsos generalmente impulsos generalmente contraccontracííclicosclicos
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS Y GASTOS FISCA LES, 2008-2009 (Variación en puntos porcentuales del PIB)
Ecu
Rdo
Col
Cri
Arg
PryChl
Bol
Hnd
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HtiGtm
Ven
Mex
Ury
BraPer NicPan
LAC
RRNN
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Ingreso Total
Gas
to T
otal
En busca de los factores explicativos de la distribución del ingreso
y = -1.515x + 54.48
R2 = 0.876
0.00
10.00
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30.00
40.00
50.00
60.00
0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00
Transferencias corrientes y subsidios, 2006(en porcentaje del PIB)
Coe
ficie
nte
de G
INI,
200
6
México
Ecuador
Chile
Paraguay
Argentina
Perú
UruguayVenezuela
Bolivia
Holanda Luxemburgo
Italia
Irlanda GreciaAlemania
FranciaFinlandia
Dinamarca
Austria
Estados Unidos
Reino Unido
Suecia
España
Portugal
Colombia Panamá
KoreaNueva Zelanda
Canada
Rep Checa
AustraliaHungría
Noruega
PoloniaBélgica
Suiza
Brasil
Fuente : Gonzalez, Martner (2010), presentado en XXII Seminario de Política fiscal de CEPAL
ÍNDICE DE GINI Y EDUCACIÓN
y = -0.186x + 124.2
R2 = 0.72
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
0.00 100.00 200.00 300.00 400.00 500.00 600.00
Indice PISA, 2006
Coe
ficie
nte
de G
INI,
200
6
México
ChileArgentina
Uruguay
Brasil
HolandaLuxemburgo
Japón
Italia
Irlanda
Grecia AlemaniaFranciaFinlandia
Dinamarca
Austria
Estados Unidos
Reino Unido
Suecia
España
Portugal
Nueva Zelanda
KoreaAustralia Canada
NoruegaRep Checa
Bélgica
Fuente : Gonzalez, Martner (2010), presentado en XXII Seminario de Política fiscal de CEPAL
La clasificación funcional del gasto público: Unión Europea
Protección social
Servicios publicos generales
Asuntos económicos
Salud
Educación
Defensa Orden público y seguridad
Vivienda Recreación cultura y religión
Protección ambiental
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
ÍNDICE DE GINI E IMPUESTOS A LA RENTA
y = -1.42x + 53.07
R2 = 0.60
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00
Impuestos sobre la Renta, 2006(en porcentaje del PIB)
Coe
ficie
nte
de G
INI,
200
6
MéxicoEcuador
Costa Rica
ChileParaguay
Argentina
Rep. DominicanaPerú
Uruguay
BrasilHonduras
Venezuela
Bolivia
HolandaLuxemburgo
Japón
Italia
IrlandaGrecia
AlemaniaFrancia
FinlandiaDinamarca
Austria
Estados Unidos
Reino Unido
Suecia
España
Colombia
Polonia
Korea
Hungría
Rep Checa
SuizaBélgica
CanadaAustralia
Noruega
Portugal
Nueva Zelanda
Fuente : Gonzalez, Martner (2010), presentado en XXII Seminario de Política fiscal de CEPAL
Acción fiscal y equidad
Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)
25 30 35 40 45 50 55 60 65
México
Chile
Brasil
Argentina
Italia
Dinamarca
OECD
Gini después de impuestos y transferencias
Gini después de transferencias
Gini antes de impuestos y transferencias
Pacto Fiscal: ecuaciónsociedad-estado
• De recaudar poco y mal a:�Estructura tributaria progresiva
�Expandir la carga tributaria�Reducir evasión y exenciones generalizadas
• Definir prioridades de gasto:�En lo social enfasis en lo no contributivo�En lo productivo: más para innovación�Banca de desarrollo: financiamiento inclusivo�Destinar inversión pública a infraestructura,
economía baja en carbono y pro-empleo
Nueva ecuación: Estado-mercado-sociedad
• Lo público como espacio de los intereses colectivos y no como lo estatal o lo nacional
• Con acuerdos políticos para un nuevo contrato social e inter-generacional con definición de responsabilidades y sistemas de rendición de cuentas
• Afianzar una cultura de desarrollo colectivo basada en la tolerancia frente a la diferencia y la diversidad
• Visión estratégica de largo plazo
• Políticas de Estado , no solamente de gobierno o administración, usando la vía de las instituciones …
Los países han avanzado en la presupuestación para resultados …
ImpactoProcedimientosEvaluación
AmpliadaLimitadaDiscrecionalidad de gasto
Anual o trimestralMensual o trimestral
Asignación de gastos
Productos o resultados
InsumosÉnfasis
Mediano plazoUn añoMarco temporal
Presupuestaciónpara resultados
Presupuestos convencionales
Fuente : Allen Shick, presentación en XX Seminario de Política fiscal de CEPAL
Instrumentos de Planificación
• Visión País y Plan 25
• Plan Nacional de Desarrollo (5 años)
• Presupuesto plurianual de gasto e inversiones, Planificación Institucional,
• Programación, Presupuesto y ejecución
• Sistemas de seguimiento y monitoreo
Prospectiva
Formulación
Coordinación
Tendencias, políticas, metas
Presupuestaciónde políticas y
metas, asignaciones de
gasto y de inversión pública
Objetivoscompartidos, entidades y programas
responsables
Evaluación
Indicadoresestratégicos
Funciones Productos
…y en los sistemas de planificación
Verticalidad, exceso de instrumentos?
• Plan Nacional de Desarrollo– Objetivos nacionales– Objetivos de ejes de política
pública del PND
• Planes Sectoriales– Objetivos sectoriales– Objetivos institucionales
• Planes Institucionales– Indicadores de Objetivos
Estratégicos Institucionales
• Programas Presupuestarios– Indicadores de gestión
PRIORIDADESNACIONALES
PRIORIDADESSECTORIALES
FINES Y OBJETIVOSESTRATEGICOS
INSTITUCIONALES
Estadísticas NacionalesEstudios de
Impacto
Evaluaciones de Impacto y resultados
Intermedios
IndicadoresEstratégicos
CONTROL DE GESTIÓN
IndicadoresSistema de Control de
Gestión
Ejemplo: 1.1.1.1.1.1.1.1., 1.1.1.1.1.1.1.2, 1.1.1.1.1.1.1.3
Evaluación y seguimiento
Dis
eño
Pro
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n
EL CICLO DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Fiscal y Presupuestaria
Coordinación y fortalecimiento
institucional
Definición de prioridades
Inversiónpublica
De desempeño yresultados
De diseño
Áreas críticas de cooperación
ESTRATEGIASESTRATEGIASNACIONALES DE NACIONALES DE
DESARROLLODESARROLLO
EJES DE POLÌTICASEJES DE POLÌTICAS
INSTITUCIONALINSTITUCIONAL
PROGRAMASPROGRAMAS
Niveles de planificaciNiveles de planificaci óónn
¿Cómo definir políticas públicas?
MÉXICO: MAPA DE POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICO
Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Garcia, Alvaro (2008), “Instituciones y gobernabilidad: prioridades para el desarrollo”, ILPES, CEPAL.
0
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0.4
0.6
0.8
1
Crecim iento Económ icoIndice de Com petitividad Total
Bases para la Com petitividad
Eficiencia
Factores de Innovación
Apertura al Exterior
Invers ión
Productividad
Em pleo
Indice de Desarrollo Hum ano
Esperanza de Vida
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Indice GINI
Seguridad SocialGas to en Salud - (Púb. + Priv.)Gas to en Educación - (Púb)
Tam año del Estado
Adicciones
Felicidad
Seguridad Ciudadana
Intens idad del CO2
Huella Ecológica Total
Indice de Dem ocracia
Satis facción de la Dem ocracia
Indice de Libertad
Indice de Calidad Política
Indice de Percepción de la Corrupción
Voz y Rendición de Cuenta
Efectividad de GobiernoCalidad de Regulación
Lider L.A.
Lider Mundial
¿Cómo definir políticas públicas?
COSTA RICA: MAPA DE POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICO
Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Garcia, Alvaro (2008), “Instituciones y gobernabilidad: prioridades para el desarrollo”, ILPES, CEPAL.
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0.6
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1
Crecimiento EconómicoIndice de Competitiv idad Total
Bases para la Competitividad
Ef iciencia
Factores de Innovación
Apertura al Exterior
Inversión
Productividad
Empleo
Indice de Desarrollo Humano
Esperanza de Vida
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Indice GINI
Seguridad SocialGasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Gasto en Educación - (Púb)Tamaño del EstadoObesidad
Adicciones
Felicidad
Seguridad Ciudadana
Intensidad del CO2
Huella Ecológica Total
Indice de Democracia
Satisfacción de la Democracia
Indice de Libertad
Indice de Calidad Política
Indice de Percepción de la Corrupción
Voz y Rendición de Cuenta
Efectividad de GobiernoCalidad de Regulación
Lider L.A.
Lider Mundial
¿Cómo definir políticas públicas?
CHILE: MAPA DE POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICO
Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Garcia, Alvaro (2008), “Instituciones y gobernabilidad: prioridades para el desarrollo”, ILPES, CEPAL.
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1Crecim iento Económ ico
Indice de Com petitividad TotalBases para la Com petitividad
Eficiencia
Factores de Innovación
Apertura al Exterior
Invers ión
Productividad
Em pleo
Indice de Desarrollo Hum ano
Esperanza de Vida
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Indice GINI
Seguridad SocialGasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Gas to en Educación - (Púb)Tam año del Es tadoCalidad de Educación
Obes idad
Adicciones
Felicidad
Seguridad Ciudadana
Intens idad del CO2
Huella Ecológica Total
Indice de Dem ocracia
Satis facción de la Dem ocracia
Indice de Libertad
Indice de Calidad Política
Indice de Percepción de la Corrupción
Voz y Rendición de Cuenta
Efectividad de GobiernoCalidad de Regulación
Lider L.A.
Lider Mundial
Cómo definir políticas públicas?La paradoja de las expectativas
Cómo definir políticas públicas?La paradoja de las expectativas
Cómo definir políticas públicas?La paradoja de las expectativas
¿Cómo definir políticas públicas?
• “La política pública es todo lo que los Gobiernos deciden hacer o dejar de hacer”: Dye (2005)
• La noción de desarrollo, en su aserción integrada, comienza a utilizarse a mediados de la década del cincuenta.
• El plan nacional de desarrollo, por tanto, persigue ser la expresión de las políticas públicas para el desarrollo.
Escasa articulación entre el nivel macro y el nivel sectorial-institucional
• Metas Nacionales con escasa expresión en prioridades sectoriales
• Metas Sectoriales difícilmente articuladas con metas institucionales
• Metas Institucionales sin conexión con metas operacionales
• Planificación del Desarrollo o Planificación del sector público(indicativo/mandatorio)?
La gestión por resultados, una panacea?
• Indicadoritis…ha aumentado la producción de información, pero se usan los indicadores para tomar decisiones?
• Los gerentes le otorgan más atención a los nuevos programas que a mejorar el impacto de los existentes (Budget 2011, OMB)
• La OMB le ha pedido a las agencias limitar sus metas prioritarias, entre 3 y 8, con alto valor para el ciudadano, en un horizonte de 18-24 meses y sin cambios legislativos.
Tres lemas
• Compartir objetivos (un plan, una meta, varias entidades)
• Simplificar (un solo sistema de seguimiento?, pocos indicadores)
• Definir indicadores de impacto, de mediano plazo
MISIMISIÓÓNN
El Ministerio El Ministerio ……....
Prioridad nn
….…
Prioridad 33
Prioridad 22
Prioridad 11
Sistema de
Programación
Gubernamental
N
n
…
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2
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Número Prioridad
Gubernamental
Objetivo
Estratégico
del Ministerio
N
n
…
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Número Obj.
Estratégico del
Ministerio
Objetivo
Estratégico
Institución
N
Misión de la Institución
La Institución….
Fuente : Arenas, Berner, Presupuesto por resultados…DIPRES, Chile
MISIMISIÓÓNN
El Ministerio El Ministerio ……....
Prioridad Número nn
….…
Prioridad Número 33
Prioridad Número 22
Prioridad Número 11
Sistema de
Programación
Gubernamental
N
n
…
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1
Número Prioridad
Gubernamental
Objetivo
Estratégico
del
Ministerio
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…
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Número Obj.
Estratégico de la
Subsecretaría a la
cual se Vincula
Objetivo
Estratégico
Institución
N
Misión de la Institución
La Institución….
Nº de Obj. Estratégico
de la Institución a la
cual se Vincula
Medio de
Verificación
Gasto
Asociado
Nombre Indicador
(Dimensión/Ambito
de Control
UsuarioProducto
Estratégicos
Nº
DESARROLLAR UN MEGAOBJETIVO
• “Elevar la productividad de la economía”�Concepto (factores críticos)�Medición�Estrategia de implementación
�Actores involucrados� Institucionalidad�Gerencia y respondabilidad�Presupuesto plurianual�Plan operativo
Reino Unido: un ejemplo de PSA• “Elevar la productividad de la economía”
� Concepto (factores críticos)� Innovación, Calificación de mano de obra, competencia, emprendimiento
� Medición� Indicador 1: productividad laboral a lo largo del ciclo
� Linea base: productividad laboral en el ciclo macroeconómico previo, periodicidad bi-anual� Meta: no hay…
� Indicador 2: Comparaciones internacionales de productividad laboral (por hora trabajada)� Información adicional
� Estrategia de implementación� Inversión� Innovación� Mano de obra� Competencia� Emprendimiento� Incremento de la productividad del sector público
� Actores involucrados� Camaras de comercio� Tesorería� Secretaría de economía� Otros…
� Gerencia y respondabilidad� Ministro líder: Secretarío de Economía� Comité de coordinación� Funcionario responsable: director general de economía� Plan de implementación de estrategia� Consultas