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POLÍTICA DE INVERSIONES EN LA REGIÓN DE ROSARIO ¿ORIENTADAS AL DESARROLLO REGIONAL? 2 1- INTRODUCCIÓN. 2 2- EL DESARROLLO REGIONAL SEGÚN LAS NUEVAS TEORÍAS. 3 3- IMPORTANCIA DE LAS INVERSIONES PARA EL DESARROLLO. 5 4- EL SISTEMA DE INVERSIONES EN ARGENTINA. DISTINTAS ESCALAS Y PLANOS. 7 5- ROSARIO: PERFIL PRODUCTIVO E INVERSIONES. 10 6- LA INVERSION PÚBLICA Y SU PAPEL ACTUAL EN LA REGIÓN. 13
A. La Inversión pública en el país en los últimos años. 13 B. Las inversiones regionales. Concreciones y expectativas en el último tiempo. 17
7- CONCLUSIONES GENERALES. 20 BIBLIOGRAFÍA 23 ANEXO I: CARACTERÍSTICAS DE LA INVERSIÓN PÚBLICA PRESUPUESTARIA NACIONAL Y PROVINCIAL. 25
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POLÍTICA DE INVERSIONES EN LA REGIÓN DE ROSARIO ¿ORIENTADAS AL
DESARROLLO REGIONAL?
SCIARA, ANGEL
RAPOSO, ISABEL
CAFARELL, SONIA
BRUN, CLAUDIA.1
1- INTRODUCCIÓN.
La Región de Rosario- Argentina experimentó cambios sustanciales en su proceso de desarrollo en los
últimos años. Con el devenir de la globalización se transformó la base productiva y social del modelo –
en particular a partir de la llamada “revolución de la soja”- sin ser esta la razón que explica en forma
excluyente el fenómeno. La llegada de nuevos agentes económicos junto a la radicación de fuertes
inversiones privadas en la Región, la reforma del Estado Nacional que acompañó el resurgir de las
políticas de corte local - no siempre alineadas en el plano nacional- y un mayor protagonismo de algunos
actores del medio en cuanto a la toma de decisión, definen la realidad de un proceso que se mantiene en
constante transformación.
La reprimarización de la estructura productiva y la pérdida de peso de los sectores de la pequeña y
mediana empresa, acompañaron el fuerte deterioro social y marginación de importantes segmentos de
población que quedaron excluidos del modelo de desarrollo, convirtiéndose este factor en una constante
"in crescendo" desde fines de la sustitución de importaciones en los primeros 80. Un nuevo ambiente
regional se generó a partir de la reciente crisis del país en el 2001; un nuevo ciclo de inversiones, tanto
públicas como privadas, modifican la configuración regional, recreando el ambiente productivo y
planteando fuertes demandas que desde el poder público deben ser atendidas y orientadas en función de
un modelo de desarrollo - aún no claramente definido- pero mucho más próximo a lo local.
Desde este trabajo se tratará de indagar acerca de como se definen hoy las políticas de promoción del
desarrollo y cuál es el papel del Estado Nacional frente a la Región, como interrogante que nos acerque a
comprender la problemática que representan las Inversiones. Se trata de indagar en los mecanismos a
través de los cuales se deciden, los criterios con los que se priorizan y los resultados y correspondencia al
analizar la transformación del escenario, el rol de los actores y el papel de las políticas públicas en la
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Región y sus connotaciones cambiantes en los últimos años (grandes obras, proyectos en cartera,
privatizaciones, efectos a partir de las recientes inversiones, etc)
2- EL DESARROLLO REGIONAL SEGÚN LAS NUEVAS TEORÍAS.
La cuestión regional ha merecido, desde los años 50 en más una especial consideración. Ligada por
entonces a un contexto social y económico favorable, fue ésta la etapa en que tanto las técnicas de análisis
como las herramientas econométricas se desarrollaron considerablemente. Si bien, y de allí en más, la
cuestión regional sólo se mantuvo en el tiempo, es reciente - en los años ochenta- que la macroeconomía
se orientó hacia la incorporación del espacio y la noción de territorio comienza a cobrar entidad,
otorgándole a la temática una concepción transformadora notable.
El emergente del referente espacial de la economía revitalizó las viejas teorías utilizadas en la
interpretación del desarrollo regional. Desde los mismos orígenes de la llamada "ciencia regional" se
destaca el papel que le ha correspondido a la Escuela alemana, siendo el primer exponente Von Thünen,
quien en 1826 establece la Teoría de la Renta del suelo agrícola, estructurada sobre los costos de
transportes a un mercado. Años más tarde, son fundamentales los aportes de W.Cristhaller con su modelo
de Jerarquías urbanas (1929) y, también los de A.Weber (1929) a través de su Teoría de la Localización
industrial. Hacia los años 50, W.Isard en los EEUU, es quien finalmente a través de su Teoría General del
equilibrio, trató de unir la brecha entre las corrientes de la economía por entonces y la teoría clásica de la
localización, abriendo un nuevo capítulo en la Economía espacial.2 Si bien muchas de estas teorías eran
formuladas con una visión geométrico- matemática del espacio, como lo destaca G.Benko3, sentaron las
bases de los estudios regionales, constituyendo el precedente más importante que hace a la Teoría General
de la localización.
Una segunda línea de trabajo - de desarrollo posterior- tuvo importantes formulaciones al considerar en la
explicación específica del desarrollo regional, las distintas teorías sobre el crecimiento en los años 50-60.
Desde esta perspectiva, las teorías del Centro- periferia (R.Prebisch), la de la Dependencia (Tdor Santos)
o la del Desarrollo desigual (Myrdal4- Kaldor) dieron lugar a explicar que el lugar que ocupa una región
está en directa relación con su posición en un sistema de jerarquías y relaciones asimétricas, donde existen
1 Docentes Investigadores del Instituto de Investigaciones Económicas. Escuela de Economía- Facultad de Ciencias Económicas y Estadística. UNR 2 W.Isard crea en 1954 junto a un pequeño grupo la asociación denominada Regional Science Association, lo que se considera que nacía así la ciencia regional. 3 Benko, George. "La ciencia regional" Edi- UNS 4 Para Myrdal las economías de escala y las externalidades tecnológicas atraen recursos hacia una región en tanto también ocurre lo contrario en regiones rezagadas.
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flujos y fuerzas que condicionan desde afuera a la propia región. Entre los cultores de estas ideas se
destaca Hirschman y su concepto de linkages (encadenamientos), idea base para los desarrollos teóricos
posteriores, y también F.Perroux con su teoría de "Polos de Desarrollo" y los efectos derrame
circunscriptos a un área determinada.5
Muchas de estas distintas visiones enmarcadas dentro de la corriente neoclásica del pensamiento quedaron
desplazadas por la idea de externalidades asociadas a factores endógenos en un contexto determinado por
la competencia imperfecta y los rendimientos crecientes. Los modelos de desarrollo centrados en el
potencial endógeno6 (donde el crecimiento depende de la acumulación de distintos factores como la
producción de conocimiento y la tecnología) pusieron en tela de juicio muchas de las teorías originales; de
este modo, hacia fines de la década del 80, se inicia una nueva etapa para el enfoque regional basado en
las condiciones dinámicas e internas en distintos países de Europa y EEUU.
El caso paradigmático es el de la región de la "Tercera Italia" donde los "distritos industriales" son el
emergente de espacios estructurados en la cooperación y la innovación en un medio social fértil;
paralelamente, en EEUU y para el caso de los Angeles o los distritos de alta tecnología de Boston y
Carolina del Norte, se arribaba a conclusiones similares que para el caso Italiano (A.Scott y R.Storper).
Desde esta lectura el nuevo modelo de desarrollo se estructura en base a un nuevo paradigma de
producción, un sistema de acumulación flexible y renovadas regulaciones que hacen al modo de
producción y las instituciones del sistema, tal cual lo describe la corriente Regulacionista francesa
(Aydalot, Lipietz, Boyer, Veltz).
Es P.Krugman7 quien de alguna manera establece un enlace directo entre la "ciencia regional" de W. Isard
y el presente, incorporando los principios espaciales a la economía anglosajona.8 Esta visión
caracterizada como "Nueva geografía económica" ha recibido recientemente críticas de parte de quienes
encabezan ideas acerca de régimen de acumulación flexible y posfordismo, dado que a partir del
reduccionismo de sus formulaciones, se dejan de lado las contingencias históricas que determinan la
localización económica en el espacio. Pese a las diferencias, ambos enfoques destacan la importancia de
la historia y de las aglomeraciones en particular, las externalidades y la relación entre historia y actividad
5 Más allá de estas dos líneas, estaban quienes trabajaron las condiciones internas, tratando de explicar porque una región ocupa determinada posición dentro del sistema económico. De este modo las etapas por la que atraviesa la economía de una región fueron explicadas por Rostow a través de identificar las condiciones para el "despegue". 6 Fueron inicialmente formulados por Romer y Lucas. 7 Debe destacarse los aportes que hace P. Krugman y los impactos producidos sobre el desarrollo regional. Las economías locales tienen ciertas "ventajas competitivas" que pueden -en particular- ser explotadas en el nuevo contexto internacional; si bien esta afirmación se verifica en distintas corrientes del pensamiento actual (están quienes concentran su interés en el marco institucional en tanto otras se orientan hacia el componente tecnológico o el rol de las externalidades a partir del territorio) 8 E.Moncayo Jiménez comenta el empeño de P. Krugman respecto a la formulación de una teoría general de la concentración.
5
humana. Ambos enfoques, los que se pueden caracterizar como espacial y funcional, hoy polarizan el
debate y sobre ambas se construye el futuro de la visión regional.
A la par que se revitaliza la temática regional, los ámbitos locales también revalorizados en los últimos
años a partir de las distintas teorías que dan cuenta de la importancia para las economías regionales, al
actuar como verdadero motor del desarrollo. Tanto la teoría de la Competitividad Sistémica (donde existe
una estrecha vinculación entre fenómenos sociales, económicos y políticos que impulsa la idea de
pertenencia y con ello la de cooperación a nivel territorial), la teoría del Desarrollo Endógeno (en que las
externalidades son el núcleo del análisis donde el lugar, el sitio y la localización son centrales a las
decisiones de inversión), o la de los Entornos Innovadores (en que un territorio- visto como medio
organizado e innovador- es un recurso construido con prácticas concretas y comportamientos
identificables), dan cuenta de un cambio en la perspectiva de análisis en tanto en todas ellas se revaloriza
el papel de lo "local" como instancia esencial (Federico Sabaté, A; 2000)
Hasta aquí, es posible afirmar que las nuevas teorías del desarrollo regional asumen una perspectiva de
oferta unida a cierta idea de creatividad e innovación basada en el conocimiento y la explotación del
potencial de cada caso, partiendo de la idea de utilización eficiente de los propios recursos. La
correspondencia entre la Teoría y los hechos describe, sin embargo, un largo camino por recorrer. No
todas las experiencias confirmar que haya una aceptación de estos contenidos.
El desarrollo "desde arriba" basado en las viejas teorías - como ya hemos visto- está siendo reemplazado
por los enfoques "desde abajo", los que se fortalecen en la idea de fuerzas sociales localizadas en el
territorio. El grado de transformación que se requiere para que existan respuestas adecuadas, implica que
las viejas estructuras del Estado deban transformarse y así ser receptivas a las regiones: los procesos de
desregulación y descentralización del Estado implementados en los últimos 15 años en el país, si bien
fueron un aporte interesante, no siempre alcanzaron a reformular una institucionalidad diferente,
convirtiéndose - incluso en algunos casos- en un traba para el desarrollo regional.
3- IMPORTANCIA DE LAS INVERSIONES PARA EL DESARROLLO.
Al tratar las inversiones para el desarrollo a nivel de Región, concentraremos nuestro interés en aquellas
dirigidas a infraestructuras en general, es decir las originadas en el sector público - en sus distintos niveles
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- como en el sector privado, atendiendo, además, tanto las que se clasifican como económicas - de índole
productiva- como sociales en general.9
Existe una idea generalizada a través de la cual se asocia que mayores gastos en infraestructura conducen
a mayores niveles de crecimiento del producto de un país o región.. Así es como uno puede observar una
especie de voz popular que dice que siempre este tipo de gastos están justificados en aras de mayores
niveles de producto económico. Ahora bien, ¿siempre se da esta relación, tan poco cuestionada en más de
una ocasión, de que mayores inversiones en infraestructura implican mayor crecimiento? La respuesta es
no, si se analiza empíricamente el tema y se identifican diferentes fenómenos.
La contribución de las infraestructuras públicas al crecimiento económico ha sido objeto de estudio por
los economistas, con renovado interés a partir de los trabajos de Aschauer 10(1989) aunque, mucho antes,
ya se habían preocupado de cómo evaluar la construcción de obras y estructuras de ingeniería que suelen
ser onerosas, con costes irrecuperables, y cuyos beneficios directos y externalidades se materializan sólo
en largos períodos de tiempo.
Es cierto, o al menos la mayoría de los estudios empíricos así lo muestran, que existe una correlación
positiva entre la infraestructura de un país y su crecimiento económico, sin embargo, correlación no es lo
mismo que causalidad (S.V.Lall, 1999, pag.717). La primera sólo nos indica si dos variables están o no
asociadas mutuamente, mientras que la segunda informa en que sentido están ellas asociadas.
Empíricamente, se detecta que mayores gastos de infraestructura están asociados a mayores niveles de
crecimiento, pero existe gran controversia respecto a cual de ellas afecta a la otra, es decir sobre la
causalidad. Hay estudios que muestran que mayores tasas de inversión en infraestructura han conducido a
un mayor crecimiento (Aschauer, 1989; Munnell, 1990), en tanto, otros demuestran lo contrario,
afirmando que la demanda de infraestructura es derivada de las tasas de crecimiento de un país (Eisner,
1991). También hay quienes dicen que la relación es bidireccional (Erenburg y Wohar, 1995) o que, por el
contrario, son variables independientes (Tatom, 1991; Gramlich, 1994).
9 Toda definición que se intente acerca de qué son las infraestructuras estará relacionada con el enfoque y estudio que se quiera hacer del tema; sin embargo, tanto o más importante que definirlas es clasificarlas. Es útil diferenciar tres categorías: 1- Los proyectos de inversión productiva aplican recursos en la creación, ampliación o modernización de una unidad de
producción de bienes y/o servicios de cualquier tipo o destino, entrando en ella los proyectos agrícolas, pecuarios, mineros, industriales, pesqueros, forestales, turísticos, etc.
2- Los proyectos de infraestructura económica son aquellos en que los recursos se destinan a la creación, ampliación o rehabilitación de unidades productivas para la provisión de servicios de apoyo a la producción de bienes o servicios o que faciliten su vinculación o intercambio, como es el caso de carreteras, energía eléctrica, comunicaciones, riego, canales y drenajes, defensas ribereñas, etc.
3- Los proyectos de inversión en infraestructura social son los que destinan recursos a la creación, ampliación o rehabilitación de unidades generadoras o prestadoras de servicios destinados a satisfacer necesidades sociales básicas. Se considerarían aquí los proyectos de salud, educación, vivienda, saneamiento urbano ren general, etc (Sciara A, 2003)
10 Aschauer es el primer autor en relacionar la caída en la productividad americana de los años 70 con una disminución en la inversión en infraestructura pública.
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En síntesis, entre quienes estudian el tema no existe consenso al respecto; ello no es menor, dadas las
fuertes implicancias de política económica que le siguen a cada postura. Si se acepta que la dirección de
causalidad es de infraestructura a crecimiento, entonces los hacedores de política van a estar sesgados
hacia mayores gastos en infraestructura, considerando a ello como condición necesaria y viendo la escasez
de recursos como amenaza, lo que podría generar cuellos de botella importantes y frenar el crecimiento.
Por su parte, quienes adhieren a la postura de relación de causalidad inversa, donde la demanda de
infraestructura deriva del crecimiento, tendrán una visión diferente del problema; estudiarán cómo el
crecimiento del producto hace necesaria la inversión en algunos sectores para ir acompañando y creando
estímulos que, a su vez, redunden en un mayor producto.
Podemos concluir que, a nivel agregado, se evidencia una correlación positiva entre crecimiento y gastos
en infraestructura, pero el debate está abierto en torno a cuál es la variable dominante. Sobre la base de
esta evidencia, es poco prudente aceptar la idea de que cualquier tipo de inversión en infraestructura como
positiva (con la justificación de que siempre fomenta “crecimiento”), sin hacer un detallado estudio del
proyecto en cuestión, que de lugar a la opción más indicada y en el tiempo apropiado.
Es decir, cuando se evalúan las inversiones públicas es necesario pensar en cada una de ellas en concreto
y hacer un análisis costo beneficio con evaluación social, preguntándose cuestiones cómo si ese gasto
constituye la mejor alternativa, si es el momento adecuado para realizarla o debe postergarse, cuáles son
los actores involucrados, definiendo el ámbito bajo estudio, alternativas de financiamiento, entre otros.
Sólo así, se puede decir que la correlación positiva que se evidencia a nivel macro, entre infraestructura y
crecimiento, adquiere relevancia a nivel micro. Se evitara con ello, caer en decisiones políticas a priori
muchas veces apoyadas en lobbies de diferentes sectores, mediando una decisión fundada que demuestre
que la inversión se justifica porque añade valor social a la economía en el mediano y largo plazo.11
4- EL SISTEMA DE INVERSIONES EN ARGENTINA. DISTINTAS ESCALAS Y PLANOS.
Los cambios en la economía nacional durante los años 90, incorporaron un nuevo modelo a lo que era
hasta entonces la provisión tradicional de infraestructura -casi excluyente- por parte del Estado. La
planificación de las inversiones se tornó fundamental, especialmente en áreas donde las fallas de mercado
-como externalidades, economías de escala o indivisibilidades- impedían obtener respuestas coherentes
por parte del mercado. Las obras públicas en el país se regían por la Ley Nº 17.520/67 (Ley de Obras
Públicas). Hasta la sanción de la Ley Nº 23.696/89 (Ley de Emergencia Económica), la construcción y
8
explotación de este tipo de obras era una actividad casi exclusiva del Estado. A partir de la misma, el
Poder Ejecutivo quedó facultado a otorgar concesiones de obras públicas a sociedades privadas, mixtas o
entes públicos con miras a su construcción, conservación o explotación mediante el cobro de tarifas o
peajes, enumerándose los procedimientos por los cuales se pueden realizar las obras públicas nacionales, a
saber: 1- Licitación pública, por contrato directo con entes públicos o sociedad de capital estatal, y 2-Por
contratación con sociedades privadas o mixtas.
El deterioro progresivo de la infraestructura y la escasez de las inversiones públicas durante los años 80,
fue lo que orientó a la búsqueda de nuevos mecanismos y fuente de ingresos que permitieran resolver
estas deficiencias. Con la sanción de la Ley Nº 24.354/94 tuvo lugar la creación del Sistema Nacional de
Inversión Pública12, cuyo objetivo principal es la iniciación y actualización permanente de un Banco de
proyectos de inversión pública nacional (BAPIN) y la formulación y gestión del Plan Nacional de
Inversiones.i De este modo y tratando de evitar la asignación irracional de los recursos públicos, la
Dirección Nacional de Inversión Pública y Financiamiento de Proyectos realiza la programación
sistemática de las inversiones, constituyendo el nuevo encuadre legal para la toma de decisiones en lo que
se refiere al proceso de selección y ejecución de obras.
A partir de la sanción de la Ley N 24.354/94, están sujetos a las disposiciones que en ella se establecen
todos aquellos proyectos de inversión de los organismos integrantes del sector público nacional así como
los de las organizaciones privadas o públicas que requieran para su realización de transferencias,
subsidios, aportes, avales, créditos y/o cualquier tipo de beneficios que afecten en forma directa o
indirecta al patrimonio público nacional, con repercusión presupuestaria presente o futura, cierta o
contingente. Superpuesta a esta estructura, incluso interviniendo desde sus ámbitos en la formulación y
selección de inversiones para el sector, cada Provincia define y gestiona por si sus propias
infraestructuras, aunque se ven limitadas en cuanto a territorio y, sobretodo, financieramente en la
formulación. Finalmente, los municipios también están en condiciones de definir prioridades a través de
sus propios proyectos, sin embargo, las posibilidades concretas de llevarlos a la práctica son muy
limitadas, a pesar de ser éste el ámbito con mayor acceso y conocimiento a las demandas y necesidades
que plantea el medio local.13
11 Trabajo prsentado en Jornadas de Investigación Fac. de C. Económicas y Estadística. UNR. 2004. 12 El Sistema Nacional de Inversión Pública se define como el conjunto de principios, la organización, las normas, los procedimientos y la información necesarios para la formulación y gestión del Plan Nacional de Inversiones Públicas y el mantenimiento y actualización periódica del Inventario de Proyectos. Como Inversión Pública Nacional se entiende la aplicación de recursos en todo tipo de bienes y actividades que incrementen el patrimonio de las entidades que integran el sector público nacional, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, modernizar, reponer o reconstruir capacidad productora de bienes o prestadora de servicios. 13Generalmente la falta de recursos humanos calificados en la formulación y gestión de proyectos en los Municipios, se constituye en la principal limitante a vencer (Banco Mundial, 1999; pag.7).
9
Un proyecto para ser seleccionado e incorporado al Plan de Inversiones debería contar con una evaluación
que respalde la toma de decisión, asegurando que es la mejor alternativa en función de los objetivos
políticos considerados y sobre los cuales se trazan las prioridades; de ello se ocupan las metodologías de
evaluación social de proyectos. A partir de 1968, se comenzaron a utilizar nuevas metodologías que se
caracterizan por la multiobjetividad y estar basadas en el análisis de costo- beneficio; pese a su
rigurosidad técnica, se las considera complejas y con algunas limitaciones.
Para su aplicación se requiere que los resultados sean identificados, medidos y valorados, de modo de
tener un flujo de costos y beneficios homogeneizados por sus valores económicos. Estas exigencias
dificultan su aplicación y dejan por lo común fuera de consideración una importante gama de elementos
cuya cuantificación es relevante para la toma de decisiones. La multiplicidad de objetivos de política
económica y el poder explicativo “dudoso” obligan a utilizar estimadores más directos y sencillos,
poniendo en duda el uso de indicadores sintéticos (TIR, VAN). Para estos casos, se han diseñado
metodologías alternativas como los análisis multicriterios de impactos ex-ante.
El Plan Nacional de Inversiones públicas toma en consideración exclusivamente la Inversión Pública a
cargo del Sector Público Nacional; es decir todas aquellas inversiones que, independientemente de quién
las ejecute (estado nacional, provincias o sector privado), son financiadas con recursos Nacionales. Por lo
tanto, no se incorpora en dicho Plan, la Inversión Pública provincial (presupuestaria o no) financiada con
recursos provinciales, y tampoco la generada a través de Municipios.
La formalización de este proceso llevado al ámbito de las inversiones en Infraestructura y, desde el punto
de vista institucional - para el caso Argentino- está contenido en el Sistema Nacional de Inversión
Pública, replicable además en provincias y municipios; sin embargo, está pendiente a nivel regional -
particularmente en el AMGR- una modelización de estas relaciones. Pese a reconocer la necesidad de un
mecanismo racional para implementar la toma de decisión y así asignar con mayor eficiencia, en los
hechos no se verifican resultados favorables. Rescatando esta "deficiencia" en los hechos, retomamos la
correlación y posible causalidad entre crecimiento e infraestructura, que nos pueda llevar a encontrar la
lógica del proceso de inversión en obras, pensadas y priorizadas en la Región..
10
Tipificación de la Inversión a cargo del Sector Público Argentino y su financiamiento.
Fuente: Plan Nacional de Inversión Pública. 2005-2007
5- ROSARIO: PERFIL PRODUCTIVO E INVERSIONES.
La ciudad de Rosario14 se configura actualmente como uno de los más importantes Aglomerados urbanos
en el país, y se caracteriza a partir de una historia de pujanza y prosperidad sobre el auge del movimiento
portuario, la conformación del cordón industrial del Gran Rosario y una creciente actividad comercial y
financiera que le valieron el reconocimiento durante décadas. La existencia de abundantes materias
14 Se puede inscribir a la Ciudad en una nueva concepción de región que abarca al menos, tres dimensiones diferentes: la región metropolitana del Gran Rosario (espacio funcional de la metrópoli o Microregión), la Región Centro (integrada por las provincias de Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos) y la región Mercosur (macroregión). Como criterio general, cuando se alude a la Región de Rosario en este trabajo, aludimos a la Microregión o espacio funcional. Esta es precisamente el área que el PEM- Plan Estratégico Metropolitano definió recientemente, incluyendo en la delimitación un total de 56 localidades.
Ejecutor Clasificación Presupuestaria Concepto Financiamiento
Inversión Presupuestaria Inversión Real Directa
Inversión EmpresasPúblicas Nacionales
Inversión otros Entesdel Estado Nacional
Inversión ejecutadapor el SectorPrivado (transferencias de laNación)
Inversión Presupuestaria
Inversión financiadacon Transferencias de Capital de la Nación
Inversión financiadacon Transferencias de Capital de la Nación
Inversión financiadacon FondosFiduciarios
Inversión financiadacon RecursosProvinciales
Inversión noPresupuestaria
Inversión EmpresasPúblicas Provinciales
Inversión a Cargo delSector PúblicoArgentino financiadacon RecursosProvinciales
Inversión Presupuestaria
Inversión noPresupuestaria
Inversión ejecutadapor el SectorPúblico Nacional
Inversión ejecutadapor el SectorPúblico Provincial
Inversión a Cargo delSector PúblicoArgentino financiadacon RecursosNacionales
11
primas de origen agropecuario en una vasta extensión que rodea al sitio para su posterior procesamiento y
traslado, convirtió a la agroindustria en la actividad productiva de mayor crecimiento en los últimos años.
Rosario es la cabecera de un área integrada por el conjunto de comunas y municipios que conforman el
Aglomerado Gran Rosario (espacio de continuidad urbana según el INDEC- Instituto Nacional de
Estadística y Censos), cuya población oscila hoy en aproximadamente 1.300.000 habitantes y tiene una
superficie total de 488.800 hectáreas15. Como Área metropolitana16 tiene su origen en la década del 30,
años en los que dio comienzo la radicación de industrias relacionadas con la "Sustitución de
importaciones" etapa en la que la ciudad se extendió a través de su urbanización, más allá de los límites
políticos que la definen.
La provincia de Santa Fe representa el 8,3% de la población del país, en tanto que el Aglomerado Rosario
concentra el 38,67 % del total de la provincia, y reúne un conjunto de 11 localidades: Rosario,
VG.Gálvez, Pérez, Soldini, Funes, Roldán, G. Baigorria, C. Bermúdez, FL Beltrán. San Lorenzo y PS.
Martín que integran el Área. La ciudad de Rosario muestra un estancamiento poblacional según los
últimos datos censales, no así el Aglomerado que crece pero en menor grado que la Provincia.
EVOLUCIÓN POBLACIONAL
*1980 1991 2001 Var80-91 Var91-01 Pcia. Santa Fe 2.465.546 2.798.422 2.997.376 13,50 7,11 Gran Rosario 954.606 1.118.905 1.159.004 17,21 3,58
Rosario *797.340 907.718 908.875 13,84 0,00 Fuente: Elaboración propia en base a datos de los Censos Nacionales de Población y Vivienda (INDEC)
Esta región no escapó a la reestructuración de actividades y el ajuste durante la década del 90, proceso
que dejó como saldo una severa desindustrialización en el Área y con ella, graves secuelas sociales como
la pérdida de puestos de trabajo y altos índices de pobreza e indigencia. Según datos de la Encuesta
Permanente de Hogares17, desde la puesta en marcha del Plan de Convertibilidad (Abril/91), el Gran
Rosario alcanzó valores muy altos en la tasa de desocupación (Desoc/PEA) siendo mayo de 1995, el
momento crítico donde la tasa llegó al 21.1%. De allí en más bajó ligeramente, para trepar a 24,78% en
Mayo 2002. (Este indicador refleja el proceso observado en el cordón industrial del Gran Rosario a partir
de los años 80, con la crisis terminal del modelo sustitutivo).
15 La ciudad de Rosario contaba en 1997 con un PBG- Producto Bruto Geográfico que alcanza los 6.903.528 mill. $ corrientes, monto que representa el 38.2% del Producto Bruto de la provincia de Santa Fe. 16 El desarrollo de las comunas adyacentes ea Rosario, encontró su razón en el extenso frente ribereño de la región, la infraestructura ferroviaria y vial, y una concentración de mano de obra y servicios complementarios que hacen de ella un sitio inmejorable para la radicación de inversiones productivas.
12
Fuente: Revista Ciudad y Región Nº 4
Los conflictos derivados del crecimiento desordenado de este sistema urbano- territorial, demandan un
mayor control sobre el avance de los usos residenciales sobre áreas de localización industrial de vieja
data, la atención de permanentes conflictos entre vecinos y empresas que las grandes radicaciones
productivas provocan, la previsión rigurosa de servicios complementarios y las necesarias inversiones en
infraestructuras de modo de controlar a la vez que facilitar el crecimiento regional. Las nuevas inversiones
deberían estar dirigidas a mitigar los impactos de las nuevas localizaciones, atender problemas de
contaminación de efluentes y de suelo, solucionar los problemas derivados de los crecientes flujos de
cargas y pasajeros, regular la disponibilidad de suelos aptos para nuevos usos, etc) en el marco de una
política de aliento al crecimiento productivo.
En tanto el centro de la Región se debate en conflictos urbanos algunos de vieja data - producto de
deficiencias en las políticas de promoción y regulación del territorio, numerosas localidades que
configuran la micro- región (región metropolitana), cuentan con suelo agrícola destinado a la producción
hortícola o frutícola (tambos, cultivos intensivos) que debe ser protegido del avance de la urbanización, y
también de la sobreexplotación de estos años, reemplazando actividades tradicionales por el monocultivo
de la Soja.
La estructura de la base productiva local se refleja en los porcentajes del Producto Bruto Geográfico,
donde la pérdida de participación de las actividades transformadoras (sector secundario) ha sido
importante en estos años, en tanto gana lugares las actividades del sector terciario, especialmente las
relacionadas con el comercio por mayor y menor, y las actividades inmobiliarias y empresariales. Las
17 Realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INDEC)
EVOLUCION DE LA TASA DE DESEMPLEO
0%
5%
10%
15%
20%
25%
1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
AÑOS
PORCENTAJES
GENERAL ROSARIO
13
producciones con mayor crecimiento en los últimos años en la Región están vinculadas con el
extraordinario desarrollo del sistema de comunicaciones y transporte en la región, a partir de las ventajas
que derivan del frente fluvial y del sistema actual de movilidad que facilita las vinculaciones con el
mercado nacional y el exterior.
ESTRUCTURA PORCENTUAL DEL PBG LOCAL POR SECTORES. 1993/2001 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Sector SECUNDARIO 21,19 21,18 21,11 22,08 21,78 24,00 20,63 16,35 15,79 Sector TERCIARIO 78,81 78,82 78,89 77,92 78,22 76,00 79,37 83,65 84,21 TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fuente: Cálculo del PBG- Rosario y su Región. IIE-FCEyE.- UNR
Entre estas actividades se destacan: la industria manufacturera de alimentos y bebidas, la siderurgia y la
metalmecánica, las maquinarias y equipos, los muebles, las autopartistas y la vestimenta y calzado en
general. Las exportaciones regionales crecieron rápidamente en estos años, y se dan esencialmente en
torno a la concentración de aceites, granos y subproductos en el Área, logrando consolidarse un complejo
agroalimentario único en el país y, uno de los mayores en escala del mundo.
6- LA INVERSION PÚBLICA Y SU PAPEL ACTUAL EN LA REGIÓN.
A. La Inversión pública en el país en los últimos años.
En distintos momentos de la historia económica argentina la inversión pública ha jugado un papel
trascendental en los procesos de acumulación, capitalizando las empresas públicas, construyendo
infraestructura o actuando en apoyo de la inversión privada. Ella se tornó imprescindible en los momentos
de mayor debilidad de la actividad económica, ante la languidez del sector privado, cumpliendo así un
objetivo anticíclico.
Durante el largo período de vigencia del modelo del Estado de Bienestar, el mismo cumplía un rol
fundamental para el crecimiento, el empleo y la distribución del ingreso. Por citar sólo una etapa en la
historia no muy lejana - como fue la década del setenta- la inversión del Estado resultó muy significativa,
llegando a ser la inversión real presupuestada del sector público18 del 8,8% promedio anual como
porcentaje del Producto Interno Bruto (osciló entre 6,8 y 11,4 %)19.
Otros vientos corrieron durante la década del noventa, producto del proceso de descentralización y
transferencia del sector público nacional. El Estado se alejó de la función productora de bienes y
18 Consolida Nación, Provincias y Municipios. durante el período 1970-1979. 19 Ministerio de Economía. Secretaría de Programación y Coordinación Económica. Información Económica de la Argentina 1980. Junio- Agosto/80
14
servicios, y del rol impulsor del crecimiento y la ocupación para dar lugar a la iniciativa privada, al tiempo
en que descuidó o lo hizo en forma deficiente, el control de las empresas privatizadas y/o concesionadas,
dando lugar a que éstas no cumplan con las inversiones comprometidas contractualmente.
Analizando la evolución de la Inversión Real Directa – según cuadro y gráfico adjunto- datos que surgen
del presupuesto del Sector Público Nacional- Base Caja de los últimos diez años, queda en evidencia la
contrastante situación donde la inversión pública nacional resulta insignificante en valores, así como
también lo son las correspondientes a la Provincia de Santa Fe y el Municipio de Rosario, según se
desprende de los valores de inversión real presupuestada y ejecución presupuestaria en forma respectiva.
Evolución de la participaciónde la IRDirecta en el PBI Período 1993-2003.
0.0000
0.2000
0.4000
0.6000
0.8000
1.0000
1.2000
1.4000
años
% I
RD
irect
a/PB
I
Nacion 0.6183 0.4427 0.3378 0.2784 0.2920 0.2970 0.2239 0.1414 0.1418 0.0872 0.2163
Provincia 0.8464 1.1798 1.3090 1.0349 1.0704 1.1508 1.0052 1.0465 0.8471 0.3406 0.7148
Municipio 0.5561 0.3206 0.4560 0.3377 0.4730 0.4255 0.8234 0.3292 0.4908
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Fuente: Ministerio de Economía - Informe Económico. Dirección Gral de programación
Estadística Hacendal. Gobierno de Santa Fe. Municipalidad de Rosario- Dirección Gral de Presupuesto de la Municipalidad-
La Inversión Real Directa de la Nación en el período considerado y como porcentaje del Producto Bruto
Interno20, además de ser irrelevante describe una clara tendencia declinante. En 1993 ese porcentaje era
del 0.62% y no deja de caer hasta 2002 con un 0.09%, para recuperar unos céntimos en el 2003 y 2004.
En igual período, la Inversión Real Directa Presupuestada de la Provincia de Santa Fe como porcentaje de
su Producto Bruto Geográfico21 superó los valores relativos de la Nación, con un máximo en el año 1995
de 1.35% y un mínimo en el año 2002 de 0.09%. Dichos valores, siguen estando muy alejados de los
20 A valores corrientes. 21 A valores corrientes
15
reconocidos para décadas anteriores; observándose además, una definida tendencia bajista en toda la
década, con una abrupta caída en el 2002, para recuperarse ligeramente al año siguiente.22
Como estamos trabajando a valores corrientes, es de esperar que la creciente inflación del año 2002-2003
haya impactado más en el PBG que en la inversión, lo cual explicaría parte de la disminución de los
valores considerados en el último tiempo. Finalmente, la Inversión Real Directa Ejecutada del Municipio
de Rosario en relación a su Producto Bruto Geográfico23, pese a registrar valores muy inestables en la
serie, define una tendencia ligeramente creciente en el período analizado, e intermedia entre los valores de
Nación y Provincia.
Pese a ser conscientes de que se había minimizado la acción del Estado en la economía en los últimos
años, resulta sorprendente reconocer los valores exiguos de la inversión pública en todos los niveles. Tan
bajos registros indican que no se estaría cumpliendo, no sólo con las nuevas demandas para el desarrollo,
sino que no se está cubriendo el mínimo necesario para el mantenimiento del stock de capital.
Otra relación interesante de examinar es la existente entre los montos de inversión provincial en relación a
la Nación y, la inversión municipal en relación a la Provincia. (valores reflejados en el gráfico adjunto), lo
cual permite comparar la dinámica inversora en los tres niveles del sector público y así detectar si existen
similitudes o diferencias en su evolución. En la relación de inversión entre Provincia y Nación el
indicador crece ininterrumpidamente en el período 1993- 2000 con valores que van desde el 9.90% hasta
un máximo de 51.87%, para luego caer llegando al 30,54% en el 2002. Esa excepcional proporción que
adquiere la inversión Provincial con respecto a la Nacional en años de crisis, refleja que la ejecución
provincial es más estable en momentos difíciles. En tanto, la relación de la inversión del Municipio con
respecto a la Provincia también refleja un crecimiento del valor en los años recesivos 1999- 2001 aunque
resulta más estable la inversión pública municipal que la provincial, es decir esta cumplió mejor la acción
anticíclica en momentos de retracción de la actividad privada.
El modelo neoliberal que se instaló en el país durante los noventa, condujo a la privatización del capital
de numerosas empresas públicas y/o al concesionamiento de las prestaciones a manos del sector privado;
de este modo la minimización - cuando no retiro- de la participación del Estado en el mantenimiento de
ciertos sectores como la red vial nacional, la generación de energía o la conservación del tendido
ferroviario explica en buena medida la drástica disminución de la inversión pública en cuanto a la
ejecución y mantenimiento de infraestructuras - particularmente las destinadas a la producción- en el país.
22 Como estamos trabajando a valores corrientes, es de esperar que la creciente inflación del año 2002-2003 haya impactado más en el PBG que en la inversión, lo cual explicaría parte de la disminución de los valores considerados en el último tiempo. 23 A valores corrientes
16
Evolución de la participación de la inversión pública período 1993-2003
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
años
Part
icip
ació
n %
Mun/Prov 22.60 8.95 11.59 11.00 15.17 13.22 29.03 11.02 19.49 8.23 6.83
Prov./Nac. 9.90 20.16 28.44 26.44 24.76 26.30 31.20 51.87 41.88 30.54 27.65
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía- Informe Económico- Dir. Gral.de Programación Estadística
Hacendal. Gobierno de Santa Fe. Municipalidad de Rosario- Dir.Gral de Presupuesto de la Municipalidad- IIE- Proyecto Cálculo PBG.
El Estado no sólo abandonó su rol de hacedor directo sino también se desentendió de ejercer el control
contractual sobre las inversiones comprometidas por el sector privado, y ante la falta de fiscalización, se
dilataron en muchos casos las inversiones comprometidas, cuando no se omitió su realización.
Participación de la Inversión según Cuentas Nacionales.
0
0.05
0.1
0.15
0.2
0.25
Años (2000-2004 son datos provisorios)
Inve
rsio
n na
cion
al /P
BI
Inv./PBI
Inv./PBI 0.19 0.2 0.18 0.19 0.21 0.21 0.19 0.18 0.16 0.11 0.14 0.18
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: Elaborado en base a datos del Ministerio de Economía. Dirección de Cuentas Nacionales
La región de Rosario no permaneció ajena a esta situación. En el último decenio la caída de la inversión
pública se manifestó en diferentes situaciones: en el abandono y deterioro de la red vial y ferroviaria, en
particular en los accesos a la ciudad y en los principales centros de intercambio y transbordo local
(Aeropuerto, Terminal y red ferroviaria, etc); los servicios esenciales no se renovaron ni ampliaron las
17
redes (se subejecutó la malla de agua y desagües cloacales, no se incorporaron estaciones transformadoras
a la red principal, etc), o se produjo la caída de los contratos de concesión como en el caso de Puerto
Rosario). Complementariamente, también las inversiones privadas ante la inminencia de la crisis,
terminaron dilatadas en su ejecución en tanto en otros casos se paralizaron las obras a la espera de nuevos
"horizontes" (inversiones hoteleras, shopping- centros de compras, concesiones viales, etc.)
Finalmente, resta señalar que analizando las inversiones en Argentina en los últimos años, es el sector
privado quien desempeña un rol central como realizador en el país. Las inversiones (pública y privada) en
relación al PBI - período 1993-2004, se mantienen en torno al 20%, retrayéndose - como ya se ha visto-
la inversión pública y ganando trascendencia la privada. La serie además da cuenta del impacto de la
crisis en la inversión, reduciendo su participación prácticamente a la mitad durante el año 2002 en
relación a los valores alcanzados apenas cuatro años atrás (1998).
B. Las inversiones regionales. Concreciones y expectativas en el último tiempo.
En los años posteriores a la crisis (fines del 2001), Rosario reinicia el ciclo de importantes inversiones en
infraestructura públicas y privadas, lo cual habla de un cambio en la conducta inversora que acompaña
las expectativas favorables sobre el crecimiento a futuro en la Región.
Con el cambio de escenario, se vieron favorecidas las exportaciones agrícolas por la devaluación
monetaria y la consecuente transformación tecnológica que incrementó sensiblemente la producción de
granos en el país. El complejo agrogranelero en la Región - conjunto de plantas de acopio y
procesamiento, instaladas en proximidades del frente fluvial- inició un nuevo ciclo expansivo de sus
inversiones con el objetivo de hacer frente a las mayores expectativas exportadoras y ganar rápidamente
competitividad internacional. Promediando el año 2003, se evidencia un cambio notable en la conducta de
los principales grupos exportadores de commodities agrícolas (granos, subproductos y aceites), mediando
anuncios sobre construcciones o ampliaciones de plantas e instalaciones de embarque, almacenamiento y
procesamiento vinculados –en especial- a la soja. Entre los proyectos anunciados por las empresas del
sector oleaginoso, se estiman inversiones cercanas a los 1800 mill.$, en su mayor parte a ser localizadas
en el Área del Gran Rosario24.
24 El incremento de productividad fue significativo en la década pasada, con la incorporación de los transgénicos, la siembra directa y el corrimiento de la frontera, al poder incorporarse tierras marginales que antes eran improductivas. Por la región de Rosario y sus alrededores se concentra la salida de aproximadamente el 70% de las exportaciones agrícolas del país; ello convierte al tema del transporte de granos, subproductos y derivados en un área prioritaria para los distintos agentes involucrados en la cadena agroalimentaria a la par que constituye un importante desafío para el sector público, que trata de acompañar estos emprendimientos. Las proyecciones de la producción agropecuaria indican que al año 2010 se espera un volumen de 100 mill. de toneladas, siendo la infraestructura del transporte y almacenaje, una cuestión pendiente a resolver.
18
Conjuntamente a estas inversiones, se están impulsando importantes ampliaciones de plantas y demás
instalaciones complementarias - como tratamiento de efluentes y procesamiento en general - por parte de
un grupo de grandes empresas ya radicadas, y que integran el cordón industrial de la Región Los montos
relevantes de este tipo de inversiones indican que se retoma el ritmo de crecimiento productivo con
recuperación del nivel de mantenimiento y actualización de instalaciones. En algunos casos se aumenta,
además, la capacidad productiva e incluso se verifica la instalación de nuevas plantas y procesos en el
conjunto. Estas inversiones se acompañan con la creación de nuevos puestos de trabajo, lo cual lleva a
pensar en una lenta aunque importante recuperación de los niveles de ocupación de la mano de obra25.
0.00%
10.00%
20.00%
30.00%
40.00%
50.00%
60.00%
4353.5Inversión privada
2884.5Inversion pública
51.7Inversión mixta
Grandes Inversiones en la Región.Clasificadas según tipo. En miles de millones de $.
Aproximación: período 2003-2005
Fuente: Elaboración propia como aproximación en base a información oficial y/o periodística utilizando fuentes diversas.- Período 2003-2005.
El crecimiento de Rosario comenzó a ser una realidad promediando el año 2003, y donde más se notó ese
despertar fue a partir de la reactivación de dos grandes obras vinculadas al comercio y los servicios - con
gran efecto demostración en la población-; las mismas cuentan con paseos de compras, grandes
supermercados de alimentos, entretenimientos, cines, patios de comida y diversiones; ellas son:
Cencosud (EASY -El Portal -Jumbo), e IRSA (Coto- Alto Rosario- Showcase). En forma
complementaria, dos actividades se perfilan a partir de un crecimiento inusual: el sector inmobiliario, que
más que duplica durante el 2004 los índices de construcción privada de el año anterior (superando en la
ciudad los 700 mill.$ de inversión) y la hotelería, que montada sobre las nuevas actividades de turismo
regional, se comenzó a equipar para atender una demanda fuertemente creciente.
25De concretarse sería relevante para la Región una reciente inversión de 1000 mill. $anunciada por la General Motors, empresa que prácticamente podría duplicar su actual capacidad instalada en la Región. La inversión esta siendo discutida con otras dos posibles localizaciones: México y Brasil.
19
La inversión pública en sus tres niveles acompaña el crecimiento del sector privado, complementando - a
través de distintas tipos de obras- demandas largamente postergadas. Durante la década de los 90, Rosario
resultó "beneficiada" (al menos en el plano declarativo) por grandes infraestructuras impulsadas desde el
sector público nacional y provincial; por entonces se comenzó a hablar de obras anheladas en la Región,
las que en algunos casos se iniciaron parcialmente, en tanto en otros, pese a las previsiones
presupuestarias, terminaron postergadas, "víctimas" del ajuste fiscal recesivo26 .
En los últimos dos años, se retomaron las grandes obras de infraestructuras económicas y de soporte para
el crecimiento regional: la red de accesos viales, la autopista Rosario- Córdoba (en toda su extensión
faltante), el proyecto del Circunvalar, profundización del calado de la Hidrovía, numerosos accesos y
derivaciones de caminos a los nuevos puertos, entre otros. Si bien el nivel de la inversión se recupera a
buen ritmo, con un sector público decidido a llevar adelante las mismas en apoyo de la inversión
productiva que lidera el crecimiento regional, no parece existir igual compromiso público en cuanto a las
llamadas infraestructuras sociales.
En este sentido y, pese a los recientes anuncios de incremento en los recursos para este tipo de obras -
particularmente en la ejecución de viviendas sociales- no se ha llegado a sostener el adecuado
mantenimiento del patrimonio público (escuelas, hospitales, cárceles), estando muy lejos la posibilidad -
en base a la limitación de los fondos asignados- de renovar e incrementar el capital social. Esto nos mueve
a pensar que de continuar esta tendencia, en el largo plazo, será escasa la reversión de la desigualdad
social.
Una mención especial merece la política del Municipio al respecto, dado que ha sostenido - pese a la
crisis que la afectó recientemente como al resto de los niveles de gobierno- obras públicas en el campo
social dignas de ser resaltadas y que le han merecido - incluso- el reconocimiento internacional. (Centros
de Distritos Descentralizados, Nuevo Hospital de Emergencia, Programa Rosario Habitat).27
Como cierre a esta aproximación regional que intenta mostrar la evolución en los dos últimos años, resta
citar dentro del grupo de las clasificadas como inversiones mixtas (público- privadas), la vinculada con un
nuevo desarrollo en particular, el Parque Científico- tecnológico. Ella reúne una nueva concepción en
26 Este es el caso de la construcción de la autopista Rosario – Córdoba (aún por finalizar), la Hidrovía Paraná- Paraguay, y fundamentalmente por su envergadura, la construcción del puente Rosario Victoria, obra que supuso una inversión cercana a los 400 millones. (obra para la cual el Estado Nacional aportó la mayor parte del capital, pese a ser inversión privada). 27 La ciudad en particular ha recibido recientemente una distinción que resalta precisamente esta condición: el premio de las Naciones Unidas- más precisamente el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo- PNUD a la Gobernabilidad, donde la ciudad resultó elegida entre 257 municipios a partir de sus políticas públicas en materia de niñez, salud, hábitat, espacio público y calidad de vida. La distinción resalta iniciativas locales tales como el presupuesto participativo, programa Rosario Habitat, programa de Agricultura urbana, Plan Estratégico y programa de Descentralización.
20
todos los sentidos; no sólo como emprendimiento que a futuro promete importantes logros en el campo de
la biotecnología aplicada al agro y la producción (sería el centro más importante en el país), sino que
resulta además "innovadora" en cuanto a la institucionalidad que respalda el proyecto (conjunción de
empresas del sector, Sector público en sus distintos niveles, Institutos de investigación- Universidades y la
colaboración internacional).
7- CONCLUSIONES GENERALES.
Las cuestiones regionales han vuelto a estar en el centro de la escena. El retiro del Estado Nacional, con
fuerte presencia política hasta fines de los años 80, dio paso a un proceso de descentralización de
funciones hacia los Estados Provinciales, con traspaso de bienes públicos y/o delegación de atribuciones a
manos de agentes privados. Hasta entonces, las regiones no tenían gran peso en la toma de decisiones,
estando el poder y la determinación de las políticas públicas fuertemente concentrada a nivel de la Nación.
(Pese a la transformación del Estado Nacional, éste se reservó una buena cuota del poder de decisión).
En los años 90, y a partir de la instalación en el país de políticas de claro corte neoliberal, se concretó la
transferencia de bienes y responsabilidades a las provincias, y con ello además se desmanteló la red de
protección de numerosas economías regionales, quedando liberadas muchas zonas del país a sus propios
recursos y a lo que la iniciativa privada pudiera potenciar. A la par que las políticas nacionales cambiaron,
también lo hizo el Estado fronteras afuera, con una mayor apertura de mercados, e integración regional en
el Mercosur, dando cabida a la llegada de grandes inversiones internacionales que se radican en
proximidades de los centros urbanos más importantes, y especialmente, en aquellas regiones que ofrecen
ventajas competitivas a partir de la disponibilidad de servicios y dotación de recursos.
No todas las regiones del país tuvieron las mismas respuestas frente a los cambios. Rosario, y su región en
particular, sufrieron una fuerte crisis industrial, dado su perfil productivo característico moldeado durante
la sustitución de importaciones. El ajuste y reconversión en sectores claves de la industria, como la
metalmecánica, la siderurgia, la química y del papel por citar las más relevantes, la llevaron a una crítica
situación económica y social, poniéndola en dificultades para competir en un marco de apertura
económica y creciente marginalidad social, exhibiendo una de las tasas de desocupación abierta más altas
del país.
El sector agropecuario tuvo una muy baja rentabilidad por esos años, producto del tipo de cambio vigente,
y eso también afectó especialmente a Rosario, dada la condición que ostenta de centro de servicios de la
más importante región agroexportadora del país. En esta situación de crisis generalizada, emergen algunas
21
grandes inversiones puntuales realizadas por el sector privado a través de importantes empresas
multinacionales, como es el caso de las grandes radicaciones agroexportadoras ligadas al procesamiento
de la soja (Cargill, Dreyfus), la industria automotriz (General Motors) y la gran comercialización
minorista (Carrefour, Casino).
La inversión pública en infraestructura no existió en este período, si se la compara en escala e importancia
con la realizada en otros tiempos. El Estado Nacional "tuvo presencia" a través de empresas privadas que
tenían a su cargo la concesión de servicios o que se beneficiaban a partir de importantes subsidios para la
realización de las obras (son los casos del puente Rosario- Victoria, la autopista Rosario -Córdoba y el
dragado del tramo fluvio- marítimo de la Hidrovía Paraná -Paraguay). También, cabe mencionar que
aquellos servicios a la población que tradicionalmente estaban atendidos por el Estado Nacional y/o
Provincial, pasaron a ser responsabilidad de concesionarios privados que no siempre cumplieron con las
inversiones contractualmente comprometidas (como los servicios de saneamiento, distribución de gas,
producción y distribución de energía, entre otros). Por último se registró una escasa participación de las
inversiones inherentes al Estado, como son las obras públicas destinadas a la atención de demandas
sociales en áreas como vivienda, salud, educación y seguridad.
La compleja situación financiera de fines del 2001, y la posterior maxidevaluación, marcaron el cambio
de rumbo en la política macroeconómica; este proceso comenzó a revertirse, estando aún vigente el
desafío de reconstruir un modelo de desarrollo que permita dinamizar el territorio. Tiempo antes de ser
evidente el quiebre del modelo, se produjo una reducción en los montos de la inversión tanto pública
como privada, la que se tornó en drástica caída hacia el año 2002 donde se da su mínima expresión (11 %
del PBI cuando habitualmente era el 20%).
El aumento del tipo de cambio unido a la positiva evolución de los precios externos de los cereales y
oleaginosos, en particular la soja, modificó sustancialmente la rentabilidad del sector agropecuario. Una
buena combinación de cantidad y precio lo convierte en un sector dinamizador de otras actividades,
demandante tanto de equipamiento como de maquinarias e inversiones inmobiliarias. Las empresas
exportadoras están destinando importantes montos para aumentar los embarques e instalaciones en
puertos e incrementar la capacidad de crushing de soja en la producción de aceites y subproductos. Este
sector es uno de los más relevantes actualmente, en cuanto a monto de inversión en la región.
A la par, el sector industrial integrado por empresas de primera línea instaladas en la región, demuestra
tener un cambio en la conducta con el anuncio de importantes inversiones, algunas en ejecución, otras a
concretarse en los próximos años.
22
Más allá de esta realidad que corresponde al ámbito del capital privado, la inversión pública en Rosario es
actualmente relevante, acompañando las demandas provenientes de la actividad productiva en pleno
desarrollo. La aproximación a los valores comprometidos en obras para la región, en los últimos dos años,
da cuenta que el aumento del capital productivo- público y privado- es notable al igual que las
expectativas de inversión generadas en el corto plazo, las que permiten ser optimistas respecto de que
estas conductas perduren en el tiempo.
La importancia de los montos comprometidos y/o invertidos por el sector público nacional está dando
cuenta que no sólo se ha privilegiado a esta región en el país, comparativamente y tomando como
parámetros los totales asignados en el Plan Nacional de Inversión Pública, sino que además, la inversión
pública habría pasado a tener más peso en el total de las inversiones regionales, a diferencia de lo que
ocurría años atrás (se estaría alterando la relación público- privada).
En suma, la recuperación de los niveles de inversión en la región se explica por una conjunción de
factores: elementos de la macroeconomía, una estratégica ubicación geográfica, el esmero y la continuidad
de acertadas políticas locales y lo que se puede mencionar como un conjunto de "ventajas construidas" en
el medio, que tiene que ver con: las características propias de un centro de servicios y producción de
relevancia nacional, con un patrimonio natural y construido que alienta el potencial, la disponibilidad de
servicios, mano de obra entrenada y calificada, centros de excelencia en capacitación y producción de
conocimientos, entre otros factores. Paradójicamente, junto a estos aspectos positivos convive una
realidad de pobreza y marginalidad estructural que afecta a una parte importante de la población,
demostrando la necesidad de contar de políticas activas de distribución del ingreso.
A los fines de mejorar la asignación, atendiendo no sólo criterios de eficiencia, sino también de equidad,
las inversiones deberían estructurarse en un plan integral de desarrollo que permita establecer necesidades
y prioridades en cada caso. Además, se debería contar con el debido correlato del plan a nivel regional,
tomando como primera aproximación (dado que no existe la región políticamente reconocida en la
Constitución Nacional) con un Plan Provincial que identifique y priorice, en función de las necesidades,
los acuerdos por consenso en las regiones. En parte, el Plan Nacional de Inversiones Públicas se encuadra
en el esquema, pero ¿se llega con éste a cumplir el objetivo?.
Analizando la realidad local, percibimos que no existe una clara coordinación de esfuerzos de las distintas
jurisdicciones, articuladas en cumplimiento de un plan de crecimiento continuo e integrado. Muchas veces
las obras se deciden por cuestiones políticas más que por criterios de eficiencia; el carácter influyente de
instituciones locales que representan a poderosos intereses económicos ha sido y -entendemos que es-
decisivo para definir inversiones financiadas - en muchos casos- por el sector público.
23
Las condiciones actuales permiten pensar que las posibilidades de desarrollo son importante en la
Región28; sin embargo, será necesario tener claro cuál es el modelo a seguir para imprimir una
direccionalidad a las políticas y evitar quedar atrapado en el estancamiento y la postergación. En
particular, una política de inversiones debidamente orientada, deberá retomar no sólo las cuestiones del
crecimiento (infraestructuras económicas- productivas o de soporte), sino que tendrá que poner su mirada
sobre las demandas sociales, siendo en este caso el sector público al que le cabe la responsabilidad mayor
de atender la cuestión, recuperando su papel de inversor y aumentando los recursos efectivamente
asignados.
A modo de síntesis, retomamos el interrogante planteado acerca de si existe una relación de causalidad
entre crecimiento e infraestructura. Tal como ya se mencionó, el debate que se da en torno al tema nos
lleva a reflexionar en este caso para nuestra región. La observación da cuenta que muchas inversiones
sufrieron demoras o quedaron suspendidas debido a la crisis; sin embargo, en los últimos años, cuando la
economía comenzó a evidenciar signos de crecimie,nto la infraestructura acompañó ese desempeño y
creció a valores que aunque sólo por el momento signifiquen estar recuperando los niveles perdidos, no
dejan de ser un indicador de relevancia de la situación de franca recuperación. En definitiva, entendemos
que se está dando una relación de causalidad positiva desde el crecimiento a la inversión, aunque bien,
ambas estarían tendiendo a complementarse y retroalimentarse, generándose una suerte de círculo
virtuoso para la Región Metropolitana del Gran Rosario.
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28 No se repiten con igual potencial en otras zonas del país donde en muchos casos se tienden a profundizar las diferencias, situación que obliga a la continua migración interna hacia zonas con mejores posibilidades laborales o de subsistencia.
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durante el período de la Convertibilidad". Actas de las Octavas Jornadas "Investigaciones en la
Facultad". Facultad de Ciencias Económicas y Estadística- UNR Rosario, nov.
ANEXO I: CARACTERÍSTICAS DE LA INVERSIÓN PÚBLICA PRESUPUESTARIA NACIONAL Y PROVINCIAL.
Tanto la Inversión Pública Presupuestaria Provincial como Nacional han mostrado un comportamiento
errático en la década del 90, en parte vinculado a la evolución del ciclo económico. A pesar de ello, como
se puede ver en el cuadro que se muestra a continuación, se observa que se mantiene una misma tendencia
de mayor importancia de la Inversión Presupuestaria Provincial con respecto a la Inversión Presupuestaria
Nacional. Ello obedece a que en función de la distribución de fondos y responsabilidades que surgieron de
las normas y acuerdos federales, el grueso (en promedio, más del 80%) de la inversión es realizada por las
jurisdicciones provinciales. Tal descentralización se da fundamentalmente en los sectores de Educación y
Cultura, Prestaciones Sociales y Vivienda e Infraestructura.
Sin embargo, aunque la ejecución de la inversión es básicamente descentralizada a provincias, el
financiamiento de la Inversión Provincial se encuentra mayormente a cargo de la Nación. De acuerdo a
estimaciones preliminares, entre 1994 y 2001, algo más del 75% de la inversión provincial fue financiada
a través de transferencias realizadas por el nivel nacional. Tales transferencias consistieron básicamente
de recursos con destino específico (vivienda, desarrollo vial y provisión de energía eléctrica), aún cuando
hacia el final del período, se permitió su aplicación a financiar gasto corriente dada la emergencia fiscal.
Inversión Pública Presupuestaria y Privada. En mill $ precios constantes de 1993 Año Inv Presup
Nacional (1) Inv Presup Provincial (2)
Total Inversión Presup (3)=(1)+(2)
Inversión Privada (4)*
Inversión Total(5)=(3)+(4)
1994 1.005,14 3.642,74 4.647,88 45.322,74 49.970,62 1995 582,81 3.234,92 3.817,73 38.710,40 42.528,13 1996 583,30 2.780,98 3.364,28 41.911,09 45.275,37 1997 681,65 3.587,47 4.269,12 48.276,03 52.545,15 1998 788,77 3.559,05 4.347,82 51.759,50 56.107,32 1999 630,14 3.671,87 4.302,01 44.691,32 48.993,33 2000 401,92 2.699,67 3.101,59 40.563,12 43.664,71 2001 290,34 2.397,69 2.688,03 34.036,76 36.724,79 2002 255,08 1.272,19 1.527,27 22.166,98 23.694,25 2003 422,49 1.625,63 2.048,12 28.807,01 30.855,13
* Incluye la Inversión no presupuestaria Nacional y provincial
Fuente: Plan Nacional de Inversiones Públicas 2005-2007
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Si bien este cuadro muestra la inversión pública presupuestada, nacional y provincial, siempre se debe
considerar, a la hora de tener una medida más acertada sobre el impacto de la inversión sobre la
economía, cuál ha sido la inversión realmente ejecutada. Así por ejemplo uno puede observar que en años
de importantes crisis económicas como ha sido particularmente el 2002, la inversión ejecutada es
sustancialmente inferior a la presupuestada. Para el rubro de Inversión Real Directa y Transferencias de
Capital, por ejemplo, sólo se ejecutó el 59% y 83% de lo presupuestado; cuestión que no es menor si
consideramos que ya partimos de niveles muy bajos de inversión. Pero esto es muy común que ocurra en
años recesivos ya que los recursos se destinan para necesidades más apremiantes o simplemente baja la
recaudación que previamente se había considerado. En el 2003, el nivel de inversión ejecutada ya es
mayor, alcanzando 77% para Inversión Real Directa y 91,5% para Transferencias de Capital. Y en el 2004
la diferencia también se sigue achicando. Así puede decirse que existe una relación directa entre ciclo
económico e inversión presupuestada, que se ve agravada porque los niveles de ejecución bajan, con
respecto al presupuesto, en años de crisis.El cuadro que se muestra a continuación, muestra los niveles de
Inversión privada y pública presupuestaría de la Provincia de Santa Fe.
Inversión Pública en Santa Fe. En mill $corrientes Año Inversión Pública 1994 257 1995 380 1996 263 1997 312 1998 671 1999 283 2000 312 2001 186 2002 96 2003 264
Fuente: Elaboración propia
Como se observa en los datos, la inversión pública de la provincia de Santa Fe muestra el mismo
comportamiento cíclico que el de la inversión Nacional, cayendo fuertemente en años de crisis.
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Area Metropolitana Estructura porcentual del PBG local por sectores. 1993/1998.
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 INDUSTRIA MANUFACTURERA 15,73 15,77 15,41 16,47 16,50 18,06 14,99ELECTRICIDAD, GAS Y AGUA 3,01 3,09 3,23 3,34 3,10 2,99 3,33CONSTRUCCIÓN 2,45 2,32 2,48 2,27 2,17 2,96 2,32COMERCIO POR MAYOR Y MENOR 20,90 20,99 17,40 18,11 19,23 20,25 20,02HOTELES Y RESTAURANTES 2,84 3,19 2,71 2,63 2,76 2,24 2,42TRANSPORTE Y COMUNICACIONES 8,89 9,03 9,75 9,87 10,14 9,49 9,93INTERMEDIACION FINANCIERA 2,95 3,08 3,30 2,59 2,41 2,24 2,27ACT. INMOBILIARIAS, EMPRESARIALES 24,29 23,93 24,82 24,50 23,98 22,47 23,05ADM. PÚBLICA Y DEFENSA 4,42 4,21 4,77 4,47 4,23 4,13 4,39ENSEÑANZA 4,28 3,75 3,96 4,10 4,08 3,86 4,21SERV. SOCIALES Y SALUD 4,70 5,31 6,72 6,36 5,86 6,02 7,38OTRAS ACTIV. COMUNITARIAS 4,06 3,84 4,23 4,06 4,33 4,17 4,47HOGARES PRIVADOS 1,48 1,50 1,23 1,23 1,20 1,13 1,23TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fuente: Cálculo del PBG-Rosario y su Región. IIE-FCEyE.- UNR
TABLA GRANDES INVERSIONES EN LA REGION
Obras proyectadas en licitación o ejecución. período 2003-2005. Valores en $
INVERSIONES PRIVADAS 4.353.5001- Sector Agroindustrial 1.797.000 2- Inversiones en el sector Industrial- transformador 1.084.000 3- Centros comerciales -Cines- Shoppings- Servicios 349.000 4- Hotelería 80.000 5- Inversiones inmobiliarias. 706.000 6- Comunicaciones y transporte 337.500 INVERSIONES PUBLICAS 2.936.2001- Viviendas sociales 405.000 2- Sector salud – educación- otras infraestructuras sociales 128.100 3- Inversiones Viales- Ferroviarias- Aeroportuarias. 2.177.000 4- Hidráulica 164.400 5- Infraestructuras económicas 10.000 INVERSIONES MIXTAS 51.7001-Parque científico tecnológico –otras instalaciones 50.000 TOTAL DE GRANDES INVERSIONES 7.289.700Fuente: Aproximación construida en base a información oficial y/o periodística utilizando fuentes diversas.