Download - Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
1/101
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
2/101
PRIRUNIK
za
ANALIZU JAVNIH POLITIKAUvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou
Prvo izdanje
AGENCIJA ZA LOKALNE RAZVOJNE INICIJAIVE
GORADE
2007
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
3/101
(c) 2000, 2006 ALDI u.g.
PRIRUNIK ZA ANALIZU JAVNIH POLIIKA
Uvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou
Prvi put objavljeno u 2007. godini
Prvo izdanje: Januar 2007.
Izdava: Udruenje graana za lokalne razvojne inicijative ALDI u.g.
ira: 1000 kopija
Dizajn: Mursel Musabai
tampano u Bosni i Hercegovini
ALDIAgencija za lokalne razvojne inicijativePanorama b.b.73 000 GorazdeBosna i HercegovinaInternet: www.aldi.ba
Projekat: Nova uloga NVO u procesu dizajniranja javnih politika u BiH
Prirunik Uvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou kreiran je tokom rada na projektu Nova uloga NVOu procesu dizajniranja javnih politika, koji je finansiran od strane Delegacije Evropske komisije u Bosni i Hercegovini, krozprojekat u okviru Evropske inicijative za razvoj demokratije i ljudskih prava (EIDHR).
Ovaj dokument je sainjen uz finansijsku pomo Evropske unije. Sadraj ovog dokumenta je iskljuiva odgovornost Aldi u.g. i ni podkojim okolnostima ne moe se smatrati da odraava poziciju Evropske unije.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
4/101
S A D R A J
Predgovor
Uvod 1
Pojmovi i definicije 5
PRVO POGLAVLJE
Osnove procesa kreiranja javnih politika 9
1.1. Razvijeni model procesa kreiranja javnih politika 12
1.2. Modeli promjene javne politike 14
DRUGO POGLAVLJE
Osnove analize javnih politika 21
2.1. Multidisciplinarna analiza javnih politika 22
2.2. Oblici analize javnih politika 28
2.3. Praksa u analizi javnih politika 33
2.4. Kritiko razmiljanje i javne politike 39
2.5. Strukturiranje policy problema 42
REE POGLAVLJE
Uesnici u procesu kreiranja javnih politika 49
3.1. Zvanini uesnici u procesu kreiranja javnih politika i njihove uloge 49
3.2. Nezvanini uesnici u procesu kreiranja javnih politika i njihove uloge 52
3.3. Povezanost razliitih uesnika u procesu kreiranja javnih politika 55
EVRO POGLAVLJE
ehnike i alati u procesu kreiranja javnih politika 57
4.1. Osnovne karakteristike prijedloga za javnu politiku 57
4.2. Kako napisati prijedlog javne politike 594.3. Kako publikovati prijedlog javne politike 69
DODAAK Primjer policy briefa 77
Bibliografija 89
P R E G L E D A B E L A I S L I K A
abela 1-1. Faze procesa kreiranja javne politike 12
abela 4-1. Razlike izmeu studije javne politike i analize javne politike 58
abela 4-2. Elementi rada o policy pitanjima i metode kreiranja informacija relevantnih zasvaki od elemenata 69
Slika 1-1. Ciklus javne politike 10
Slika 1-2. Proces kreiranja javnih politika ima viestruke cikluse 14
Slika 2-1. Proces integrisane analize javnih politika 23
Slika 2-2. Oblici analize javnih politika 29
Slika 2-3. Primjena razliitih metoda u analizi javnih politika 34
Slika 2-4. Struktura i proces policy argumentacije 40
Slika 2-5. Strukturiranje problema u analizi javnih politika 43
Slika 2-6. Faze strukturiranja problema 46
Slika 4-1. Proces policy komunikacije 73Okvir 4-1. Podsjetnik za izradu finalne verzije policy dokumenta 71
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
5/101
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
6/101
P r e d g o v o r
Ideja za ovaj prirunik nastala je u 2005. godini, kada je javna administracija u Bosni i Hercegovini
pravila prve ozbiljne korake ka lanstvu u Evropskoj uniji. Nakon 10 godina tranzicije pod vostvom
meunarodnih institucija, napokon je dolo vrijeme da domae institucije preuzmu odgovornost zakreiranje, voenje i upravljanje tranzicijskim promjenama. Razlog za ovaj prenos odgovornosti je
bio veoma jednostavan. Ukoliko Bosna i Hercegovina eli lanstvo u Evropskoj uniji domae snage
moraju imati kapacitete da samostalno donose odluke o kljunim pitanjima koja istovremeno moraju
odgovoriti na dva izazova, kako reorganizovati javnu administraciju u skladu sa zahtjevima Evropske
unije i kako omoguiti kreiranje pozitivnih promjena u ivotnom standardu svih stanovnika Bosne i
Hercegovine.
Civilno drutvo i proces kreiranja javnih politika
Promjene u povlaenju meunarodne zajednice sa liderske pozicije u kreiranju pozitivnih promjena
nisu postavili izazove samo sa predstavnike domae vlasti. Moda i vei izazovi su postavljeni pred
domae organizacije civilnog drutva. Povlaenjem meunarodne zajednice, domae organizacije
civilnog drutva vie nemaju mogunost da igraju sporednu ulogu u predlaganju, monitoringu
i procjeni djelovanja javne administracije. Kao i u svim drugim demokratskim drutvima, dolo je
vrijeme da civilno drutvo preuzme jednu od glavnih uloga u ovom procesu.
Imajui u vidu da e prilika za snanijim angaovanjem civilnog drutva u procesu kreiranja javnih
politika biti ubrzo dobivena, poetkom 2005. godine nekolicina nevladinih organizacija je donijele
odluku da mobiliziraju sve raspoloive snage kako bi u novonastaloj situaciji odigrali ulogu na najbolji
mogui nain. U oktobru 2005. godine, pet organizacija civilnog drutva Centar za promociju civilnogdrutva, Centri civilnih inicijativa, ransparency International BiH, Fondacija Mozaik i Agencija za
lokalne razvojne inicijative zapoeli su sa pripremama kako bi mobilizirali snage civilnog drutva da
snano utiu na domae vlasti da posvete maksimalnu panju rjeavanju najznaajnijih socijalnih i
ekonomskih problema stanovnika Bosne i Hercegovine.
Kako bi se maksimizirao eekat rada organizacija civilnog drutva odabran je najpovoljniji momenat.
Godina u kojoj se odravaju opti izbori je najpovoljnije vrijeme za definisanje politikih ciljeva
domaih vlasti i taj momenat je iskoriten da se pokrene GROZD (skraenica od Graansko
organizovanje za demokratiju) kao instrument uticaja civilnog drutva na efikasno djelovanje javneadministracije u javnom interesu. GROZD je omoguavao okvir za zajedniko djelovanje graana,
nevladinih organizacija i interesnih udruenja kako bi svi zajedno kreirali sveobuhvatan prijedlog
ciljeva, aktivnosti i mjera koje novoizabrane domae vlasti trebaju provesti, a sve u cilju obezbjeenja
znaajnog napretka u rjeavanju najznaajnijih socio-ekonomskih problema sa kojima se svakodnevno
suoava najvei broj stanovnika Bosne i Hercegovine.
Inicijativa za pokretanjem GROZD-a naila je na iroko odobravanje od strane civilnog drutva.
GROZD-u je pristupilo oko 400 nevladinih organizacija i veliki broj interesnih udruenja koja su
okupljala razliite grupe graana koji su trpili posljedice neefikasnog djelovanja javne administracije
kao to su poljoprivrednici, nezaposleni, socijalno ugroeni i penzioneri. Konkretni planovi GROZD-a bili su identifikacija 12 najznaajnijih probema za koje stanovnici smatraju da se trebaju nai na
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
7/101
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
8/101
Zahvale
Ovaj prirunik je zajedniki kreiran od strane osoblja ALDI koje je bilo ukljueno u implementaciju
projekta Nova uloga NVO u procesu dizajniranja javnih politika, koje je tokom rada na projektu
istovremeno radilo na jaanju kapaciteta domaih nevladinih organizacija za dizajniranje javnih
politika i pripremalo razliita poglavlja ovog prirunika. Svoj veoma vaan doprinos u kreiranju ovog
prirunika dali su: Vildana Kadri ([email protected]), Edita Belija ([email protected]) i Fatima
Imamovi ([email protected]), osobe koje su ve nekoliko godina duboko posveene pitanjima
kako obezbijediti pozitivne promjene na lokalnom nivou u Bosni i Hercegovini. akoe, potrebno
je da se zahvalimo i naem kolegi, Murselu Musabaiu, koji je izradio dizajn i pripremio kompletan
prirunik za tampu jer bez njegove pomoi teko da bi prirunik u ovakvom obliku ugledao svjetlo
dana. Naravno ne moemo zaboraviti ne pomenti i zahvaliti svim kolegama iz nevladinih organizacija
sa kojima smo radili sve vrijeme prilikom pripreme i izrade ovog prirunika, ije aktivnosti i ciljevi su
nam dali jasne smjernice u kojem pravcu izrada ovog prirunika treba da ide. I na kraju, moramo izraziti
duboku zahvalnost osoblju Delegacije Evropske komisije u Bosni i Hercegovini koje je prepoznalo
potrebu i omoguilo izradu i publikovanje ovog prirunika.
U Goradu, 22. januara 2007. godine
Demir Imamovi, ALDI Izvrni direktor
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
9/101
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
10/101
Mada samo nekolicina moe tvoriti politiku, svi smo sposobnida sudimo o njoj.
Perikle
430 g. p. n. e.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
11/101
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
12/101
1
U v o d
Distribucija dobara i usluga, bogastva i prihoda je sama sr javnih politika. Jedna od najpoznatijih
definicija politiih nauka govori da politike nauke prouavaju ko dobija ta, kada i kako.1 Ovaj
prirunik koji je pred vama ima za cilj da uvede razliite uesnike u proces kreiranja javnih politika
bilo da tek namjeravaju da se aktivno ukljue u proces kreiranja javnih politika, ili one iskusnije u
osnovne tehnike analize i planiranja javnih politika koje su neophodne za uspjeno uestvovanje u
procesu kreiranja javnih politika na lokalnom nivu.2
Graani Bosne i Hercegovine su u proteklih 15 godina veoma dobro nauili koliko je kontraverzno
politiko pitanje ko dobija ta, kada i kako. Upravo zbog tekoe dobijanja pravednog ili preciznije
reeno jednakog dijela prava, dobara, resursa i usluga i mogunosti, parlamentarci i vladini slubenici
nekada i godinama raspravljaju o tome koji nain raspodjele je najpravedniji za sve stanovnike
Bosne i Hercegovine ili sve stanovnike jednog od entiteta ili sve stanovnike jednog ili vie kantonau Federaciji Bosne i Hercegovine. Da bi ilustrirali politiki problem u odluivanju ko dobija ta, kada
i kako, mogli bi odabrati bilo koje pitanje iz oblasti javne politike ustavna pitanja, poreski sistem,
obrazovanje, socijalnu zatitu, pitanje policije ili zapoljavanja. Sva ova pitanja su za trenutnu politiku
zajednicu od neprocjenjive vanosti. Pitanja su toliko znaajna i komplikovana da neko ko prati njihov
rad posredstvom medija vrlo lako moe pomisliti da su ova pitanja toliko komplikovana za Bosnu
i Hercegovinu da ih je prosto nemogue rijeiti, a da svi budu zadovoljni. Domaim politiarima su
ova pitanja toliko bitna da su spremni prijetiti i novim ratom ukoliko bi se u nekim od ovih pitanja
donijela odluka kojom oni ne bi bili zadovoljni. Zato da nas ne bi optuili za novi rat kao primjer
tekoe u odluivanju kako u politikom procesu obezbijediti da svi imaju jednake koristi od politikeodluke, koristiemo se primjerom raspodjele okoladnog kolaa izmeu studenata na predavanju o
javnih politikama.3
Rat zbog kolaa?
Na predavanje o javnim politikama proesor nenajavljeno donese okoladni kola sa namjerom da ga
podijeli jednako svim studentima. Proesor na poetku govori da je potreban samo jedan preduslov
da bi se kola pojeo, a to je da se kola podijeli jednako. Prva pomisao za nekoga ko posmatra cijelu
situaciju jeste da tu uopte nema nekog problema u odluivanju kako zadatak obaviti na nain da su
svi zadovoljni. Jednostavno rjeenje jeste da se izbroje studenti u uionici i da se kola izree na taj broj
jednakih dijelova i da se tako izrezani kola podijeli svima. Ako se prisjetimo da se politika nauka
bavi pitanjem ko dobija ta, kada i kako, ovo jednostavno rjeenje ne izgleda najispravnije, jer ono
podrazumijeva samo jednu dimenziju rjeavanja problema, ali brojna druga pitanja ostavlja otvorenim.
Odabraemo samo nekoliko primjera:
1. Neki od studenata moe rei da je predloeno rjeenje nepoteno prema ljudima koji su odsutni sa
predavanja. Neko bi mogao rei: Ja ne bih preskoio as da sam znao da e se na asu dijeliti okoladni
kola.
1 Harold Lasswell, Politics: Who Gets What, When, How(2 izdanje, Cleveland: World Publishing, 1958)2 Ovaj prirunik je proizveden u namjeri da se unaprijedi proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou u Bosni i Hercegovini.Iz tog razloga instrumenti analize i planiranja javnih politika su posebno prilagoeni za lokalni nivo odluivanja, to ne znai da suneprimjenjivi u procesu kreiranja javnih politika na bilo kojem nivou.3 Ovo je primjer koji je prvi put objavljen u radu Douglas Rae u: The Egalitarian State: Notes on Contradictory System of Ideas.Objavljen u Daedalus 108. 1979. godine; str 37-54.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
13/101
2
akoe, neki od studenata koji ne pohaaju predmet javne politike bi mogao rei da je ova podjela
nepotena, jer da je znao da e se na tom predmetu dijeliti kolai, moda bi i on studirao taj predmet.
2. Nakon prethodne zamjerke, neko od studenata moe ustati i rei da orginalni prijedlog raspodjele
kolaa nije pravedan jer se kola dijeli svima jednako bez obzira to svi studenti u uionici nemaju
jednake rezultate. Neki studenti su bolji od drugih. Imaju bolje rezultate na testovima, drugi bolje
doprinose procesu uenja dok trei ometaju nastavu. Da bi se ova greka korigovala on moe predloiti
da se kola podijeli po principu jednakih dijelova za jednak rang studenata.
3. Jedna grupa studenata, mukih ili enskih, moe se usprotiviti i rei da predloen nain raspodjele
nije poten, jer bi se kola trebao podijeliti jednako meu spolovima. Nije u redu da jedan spol dobije
vie, a drugi manje. Kola bi se trebao podijeliti da i mukarci i ene dobiju jednak dio kolaa. Oni
predlau da se kola podijeli na nejednake dijelove, ali na jednake grupe.
4. Nakon toga, neko od studenata moe ustati i rei da, i pored ovoga, podjela nije pravedna. Neki studenti
su za ruak imali desert, dok neki studenti nisu imali nita za desert u studentskoj menzi, postavljajuipitanje da li je pravedno podijeliti kola na jednake dijelove kada znamo da su neki od njih ve pojeli
kola, a drugi ne. On se moe usprotiviti predloenoj podjeli i ustvrditi da je pravednija podjela koja bi
kola podijelila na nejednake dijelove tako da svaki student ima na kraju jednak obrok.
5. Neko od studenata ko malo bolje poznaje prehrambene navike studenata moe ustati i rei da je
predloena raspodjela kolaa nepotena jer u sali su studenti koji razliito vrednuju vrijednost kolaa
u prehrani. Neki su alergini na okoladu, neki je jednostavno ne vole dok drugi zaista cijene dobar
okoladni kola. On moe predloiti da se prvima dodijele manji dijelovi kolaa, dok bi vee porcije bile
dodijelenje onim pravim zaljubljenicima u okoladni kola.
6. Grupa studenata koji takoe studiraju ekonomske nauke, takoe bi se mogli usprotiviti predloenom
nainu raspodjele kolaa. Zato da troimo vrijeme oko ovako komplikovane procedure, zato
jednostavno ne damo svakome viljuku i pustite nas da pojedemo kola. Moda e zaista rezultat biti
da nee svi pojesti jednake dijelove, al e bar svi imati jednake anse za jedenje kolaa.
7. Nakon njih mogli bi se usprotiviti studenti statistike, koji bi mogli tehniki jasno argumentovati da je
kola nemogue podijeliti na jednake dijelove (to je tehniki zaista i teko izvodljivo), pogotovo zato
to se mali kola dijeli na veliki broj ljudi, te bi mogli predloiti elegantno rjeenje: Stavite svaije ime u
eir i ije ime izvuemo taj dobija cijeli kola, opravdavajui to da iako svi nee dobiti jednake dijelovesvi imaju apsolutno jednake statistike anse da dobiju kola.
8. I na kraju, student koji takoe studira vladinu administraciju moe ustati i rei da u demokratiji
jedini pravedni nain da odluimo ko e dobiti kola i koliki dio kolaa jeste da svakom studentu damo
glas i da odrimo izbore. Demokratija, moe se rei, znai nejednaki dijelovi, ali jednaki glasovi.
Jednostavan primjer raspodjele kolaa moe biti samo interesantna vjeba za studente politikih nauka,
ali takoe vrlo dobro ilustruje da proces odreivanja ko dobija ta, kada i kako nije nimalo jednostavan
ako elimo da rezultat bude da svi uesnici u procesu na kraju prihvate doneenu odluku kao pravednu.Vidimo da i kod najjednostavnijeg primjera politikog odluivanja moramo veoma paljivo pristupiti
procesu donoenja odluka, uzimajui u obzir ogroman broj razliitih alternativa od kojih svaka moe
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
14/101
3
imati razliite posljedice na one koji bi trebali imati koristi od odluke o kojoj se raspravlja. Pitanje
raspodjele kolaa pojednostavljuje razliite dimenzije pitanja jednakosti, to je samo jedna komponenta
koja se uzima u razmatranje prilikom odluivanja o prihvatanju ili neprihvatanju odreenog prijedloga
koji se nudi za rjeavanje politikog problema, bilo da su to ustavne reorme, policija ili obrazovanje.
U prethodnom primjeru smo posmatrali sam proces odluivanja, u kojoj jedna grupa zajedniki eli
donijeti odluku koja se tie njih samih. U tom prikazu nismo uzimali u razmatranje bilo kakav drugi
aspekt problema, kako bi samo ukazali koliko razliite dimenzije problema mogu iskomplicirati i tako
jednostavan problem kao to je raspodjela kolaa. Ukoliko bi u pitanje raspodjele kolaa uvrstili i pitanje
efikasnosti vidjeemo da stvari postaju znatno komplikovanije. Vjerovatno se niko ne bi uputao u
diskusiju oko pravedne raspodjele kolaa ako e ona trajati due od jednog dana, jer vrlo lako bi se
moglo desiti da kola izgubi veinu svojih svojstava dok se studenti odlue kako e ga podjeliti. Slina
je situacija i u procesu odluivaja u vezi bilo kojeg drugog politikog pitanja. Da li e odluka, kakva
god da se donese, biti ispravna u oblasti obrazovanja, ako e proces odluivanja trajati 5 ili 10 godina?
Princip efikasnosti u procesu donoenja odluka mora uzeti u obzir i tete koje nastaju u periodu
trajanja odluivanja, a ne samo tete koje e nastati donoenjem odluke po pojedine uesnike u procesuodluivanja.
Ovom temom se ne iscrpljuju sva pitanja koja je neophodno uzeti u razmatranje u okviru procesa
donoenja odluka, ve je ovo samo jedan djelimian prikaz kompleksnosti procesa racionalnog
odluivanja u politikom ivotu. Primjena procesa racionalnog odluivanja je podjednako kompleksna
za bilo koji nivo odluivanja kako u javnom tako i u privatnom ivotu. Drugim rijeima, proces
odluivanja unutar neke lokalne zajednice opine ili drave je podjednako sloen, samo rezultati
procesa odluivanja mogu imati vee ili manje posljedice s obzirom na broj onih koji e biti direktno
pogoeni odlukom koja se donosi.
Ukoliko posmatramo proces kreiranja javnih politika, u samoj sri dileme nalazi se sa jedne strane
pitanje jednakosti, dok je na drugoj strani pitanje slobode. Naime, drava prilikom donoenja odluka
nastoji da se pridrava principa da omogui jednaku korist od javne politike svim stanovnicima, odnosno
da prui odgovarajuu pomo onim stanovnicima kojima je pomo drave najpotrebnija (kao to su
obezbjeenje minimalnih ivotnih uslova za sve ili pomo pri zapoljavanju za one koji nemaju posao).
Meutim, da bi osigurala provoenje javnih politika drava se mora umjeati u slobodno djelovanje
pojedinca, kroz donoenje zakona ili propisa kojim se ureuju odreene norme ponaanja ili obaveze
koje lanovi drutva moraju ispunjavati (kao to je zabrana bavljenja odreenim poslovima ili plaanje
poreza na primjer). Pitanje slobode je povezano sa pitanjem jednakosti u jednoj undamentalnojkoncepciji: Pod kojim uslovima treba biti kreirana javna politika koja e ograniavati individualnu
slobodu pojedinca? Primjer iz nedavne prolosti u reormi javne administracije daje veoma slikovit
primjer ove dileme. Da li je bolje to je drava poveala porez nakon uvoenja PDV-a uvodei porez
na hljeb (koji do tada nije postojao) i sa dodatnim sredstvima kreirala socijalne programe namijenjene
siromanim ili je trebalo da zadri postojee stanje ne uvodei porez na hljeb ime bi siromani po
niim cijemama mogli nabavljati ovaj osnovni proizvod? Zbog izuzetne vanosti pitanja slobode
pojedinca u demokratskom drutvu, prilikom odluivanja o bilo kojoj javnoj politici i njenim eektima
veoma je vano voditi rauna da se takvom politikom ne ogranie slobode pojedinca u tom nivou da
tete od predloene politike (zbog ogranienja slobode) ne budu vee nego same koristi koje pojedincimogu imati od predloene javne politike.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
15/101
4
Upravo iz razloga sloenosti procesa racionalnog odluivanja u politikom ivotu, potreba za
donoenjem ispravne i najbolje odluke proizvela je niz teorija, koncepata i modela koji imaju za cilj da
demokratski izabrane vlasti donose takve odluke koje e proizvoditi zadovoljstvo svih lanova drutva.
Neki od osnovnih modela i teorija procesa kreiranja javnih politika za koje smatramo da mogu znatno
olakati proces kreiranja javnih politika nalaze se u ovom priruniku. Prezentirani modeli ne samo da
mogu olakati i ubrzati trenutni proces kreiranja javnih politika u Bosni i Hercegovini, ve istovremeno
mogu motivisati uesnike u ovom procesu da primijene ove modele za odluivanje u oblastima za
koje se tradicionalno smatra da odluke treba da donosi samo jedna osoba. Pored toga, posebno je
vano naglasiti da ovo nije prirunik samo za osobe koje se nalaze na zakonodavnim ili izvrnim
pozicijama unutar vladinih institucija, ve naprotiv, ovaj prirunik je za sve one graane koji bez obzira
na svoje zanimanje ele da daju svoj doprinos u procesu donoenja politika koje e provoditi vladine
institucije.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
16/101
5
P o j m o v i i d e f i n i c i j e
Na poetku koritenja prirunika o analizi javnih politika neophodno je upoznati se sa osnovnim
definicijama i pojmovima koji e se koristiti u ovom priruniku. Nekoliko najvanijih pojmova i definicija
su predstavljeni u ovom uvodnom dijelu, dok su neki posebno pojanjeni u samom priruniku.
Agenda(Agenda). Lista tema ili problema kojima dravni slubenici i ljudi izvan vlade, blisko povezani
sa ovim slubenicima, posveuju ozbiljnu panju u bilo koje dato vrijeme.
Analitiar javne politike(policy analyst).Strunjak koji je neposredno, kroz odnos savjetnik-klijent,
povezan sa donosiocima odluka o javnoj politici. Njegova je osnovna uloga da pomogne donosiocima
odluka da ormuliu i implementiraju odreenu javnu politiku. Analitiari se obino ne bave studijama
javne politike, ali rezultate takvih studija koriste u svom radu.
Analiza javne politike (policy analysis). Prijedlog za javnu politiku namijenjen donosiocima odluka,
kako bi im pomogao da ormuliu javnu politiku i da je implementiraju. Piu ga analitiari javne politike;
on rijetko sadri primarna istraivanja, ali se nuno oslanja na relevantne studije javne politike.
Ciklus javne politike (policy cycle). Iterativan i timski proces kreiranja javne politike koji se sastoji od
6 stadija (Definisanje problema/Utvrivanje prioriteta; Definisanje raspoloivih opcija javne politike/
Formulisanje javne politike; Izbor rjeenja/Selekcija preerirane opcije javne politike; Izrada koncepcije
javne politike; Implementacija i praenje javne politike; Evaluacija).
Istraiva javne politike (policy researcher). Strunjak koji realizuje studije koje se bave detaljnijim
istraivanjem odreenog problema javne politike.
Javna debata o javnoj politici (policy debate). Razliite orme javnog prezentovanja i diskutovanja o
odreenim pitanjima javne politike, sa ciljem da se to iri krug zainteresovanih aktera ukljui u proces
kreiranja javne politike. Istovremeno, javne debate pruaju priliku strunjacima za javnu politiku dapromoviraju svoje prijedloge i da na osnovu ubjedljive argumentacije obezbijede javnu podrku za
svoje preporuke.
Koncepcija javne politike (policy design). Detaljna razrada preerirane opcije za javnu politiku;
definie sve aspekte i elemente date opcije koje je neophodno razraditi kako bi se omoguila djelotvorna
i efikasna implementacija.
Nauka o javnoj politici (policy science). Za razliku od tradicionalne politike nauke, nauka o javnoj
politici nema za cilj samo objanjenje ili razumijevanje ve ormulisanje rjeenja za realne probleme
javne politike, pri emu vanu ulogu ima i odreeni sistem vrijednosti.
Javna politika (policy). Upotreba vlasti ili politike moi u voenju javne politike, tj. aktivnostiusmjerene ka rjeavanju konkretnih problema ili unaprijeenju stanja u zajednici.
Policy dokument / Prijedlog za javnu politiku (policy paper/policy proposal). Dokument u kojem
se analizira odreeni praktinopolitiki problem/pitanje, razmatraju raspoloive opcije i na osnovu
evaluacije vjerovatnih posljedica razliitih opcija predlae najbolje rjeenje. Obino ima ormu studije
ili analize javne politike.
Proces kreiranja javne politike (policy-making process). Proces u kojem, pored onih koji imaju
mandat da donose odluke i resurse da implementiraju odreenu javnu politiku, uestvuju istraivai i
analitiari javne politike, kao i svi zainteresovani za dati problem.
Proces pisanja prijedloga za javnu politiku (policy paper writing). Proces se sastoji od nekoliko
kljunih aza: definisanje problema, razmatranje raspoloivih opcija i evaluacija njihovih implikacija,odabir preerirane opcije javne politike i navoenje uvjerljivih argumenata koji potvruju izbor
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
17/101
6
preerirane opcije. Prijedlog za javnu politiku nije samo neutralna, objektivna analiza problema i
raspoloivih rjeenja, ve ukljuuje vrijednosne sudove.
Promovisanje jane politike (policy dissemination). Aktivnosti usmjerene ka upoznavanju svih
relevantnih aktera u zajednici sa preporukama za javnu politiku, kako bi se oni ubijedili da je predloena
opcija javne politike najbolja od svih raspoloivih opcija.
Savjetnik za javnu politiku (policy adviser). Strunjak za javnu politiku koji svojom ekspertizom
pomae ovlatenim donosiocima odluka da koncipiraju i implementiraju odreenu javnu politiku. U
ovoj ulozi mogu se nai obje vrste strunjaka za javnu politiku (analitiari i istraivai javne politike).
Skup instrumenata javne politike(policy instument mix). Skup (pravnih, finansijskih itd.) instrumenata
koji stoje na raspolaganju vladinoj agenciji ili vladinom tijelu ovlatenom da kreira i vodi javnu politiku
i koji e se koristiti prilikom implementacije preerirane opcije javne politike.
Struni timovi ili struni instituti (think tanks). Grupe strunjaka ili instituti specijalizovani
za odreena pitanja javne politike, koji se ukljuuju u proces kreiranja javne politike. U taj proces
se takoe mogu ukljuiti ad-hoc timovi (strune komisije) koji se ormiraju radi pruanja pomoi
prilikom rjeavanja nekog problema javne politike.
Studije javne politike (policy study). Prijedlog za javnu politiku namijenjen drugim strunjacima izoblasti javne politike; u njemu se detaljno istrauje odreeni praktinopolitiki problem/pitanje, kako
bi se ormulisale odreene preporuke. Piu ga istraivai javne politike; obino ukljuuje i primarna
istraivanja.
Zainteresovani akteri (stakeholders). Svi pripadnici jedne zajednice koji imaju interes kada je u pitanju
rjeavanje odreenog problema javne politike, odnosno svi oni na koje bi izbor jedne ili druge opcije
imao implikacije.
Zajednica kreatora javne politike (public policy community). Zajednica razliitih aktera koji su
zainteresovani za rjeavanje odreenog problema javne politike i koji uestvuju u procesu kreiranja
javne politike.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
18/101
7
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
19/101
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
20/101
9
PRVO POGLAVLJE
O s n o v e p r o c e s a k r e i r a nj a j a v n i h p o l i t i k a
Jedan od najboljih naina da se upoznamo sa procesom kreiranja javnih politika jeste da se odmah
na poetku upoznamo sa terminom javna politika,te da se nakon toga upoznamo sa modelom koji
na najbolji nain prikazuje sam proces njihovog kreiranja. Za termin javna politika postoji jako
mnogo definicija, koje iako razliite skoro uvijek imaju neke zajednike elemente, u smislu da svaka
od definicija javne politike implicira neki kurs vladine akcije prema nekom cilju. Jedan od najjasnijih
i ujedno najprihvatljivijih definicija javnu politiku definie jednostavno kao najvaniji izbor.1Pored
ove jednostavne definicije razliiti autori definiu javnu politiku kao: Poseban predmet ili cilj; eljeni
kurs dogaaja; Odabrana linija djelovanja; Izjava o namjerama ili Sprovoenje namjera.2akoe esto
moemo uti da je javna politika bilo ta to vlada odlui da uradi ili ne uradi.3
Nakon to smo se upoznali sa nekoliko najee upotrebljivanih definicija termina javne politike,moemo zapoeti sa pobliim upoznavanjem sa procesom kreiranja javnih politika u okviru kojeg
se javne politike proizvode. Prije nego prezentiramo osnove jednog od najee koritenih modela
procesa kreiranja javnih politika, potrebno je razjasniti razlike izmeu modela i onoga to se zaista
u praksi deava prilikom donoenja bilo koje javne politike. Uzmimo za primjer igraku automobil.
Iako igraka koja je replika nekog sportskog automobila Lamborghini ima samo 6 dijelova, svako ko
malo bolje poznaje automobile moe rei da je to model poznatog italijanskog sportskog automobila.
Meutim, kako mi znamo da je to ba model stvarnog Lamborghini-ja? Model nema motor, vrata se ne
mogu otvarati na nain koji je karakteristian za ovaj automobil i na kraju kako smo mogli zakljuiti
da je to model ba Lamburghini-ja kada pravi automobil ima preko 20.000 dijelova? Odgovor na
ovo pitanje lei u tome da model treba da predstavlja generalni izgled na osnovu kojeg mi sa nekim
odreenim nivoom preciznosti moemo pretpostaviti odreeni predmet ili kako proces zaista izgleda
u stvarnosti.
Imajui u vidu da proces kreiranja javnih politika zavisi od niza specifinih okolnosti koje uslovljavaju
proces kreiranja javnih politika (na primjer: proces kreiranja javnih politika na nivou drave Bosne
i Hercegovine je uslovljen Ustavom propisanom procedurom glasanja koja je znaajno drugaija od
procedure odluivanja na lokalnom opinskom nivou), postoje razliiti pristupi procesu kreiranja
javne politike, koji uglavnom zavise od konteksta i cilja (ciljeva) koji se ele ostvariti. Model koji je
iroko usvojen i koji na najbolji nain prikazuje proces kreiranja javnih politika se naziva ciklus javnepolitike, koji je sastavljen od pet koraka, kako je i prikazano na slici 1-1.
Osnovna prednost ovog jednostavnog modela jeste u njegovom jasnom prikazu koji usmjerava korake
u procesu kreiranja javnih politika, iako zbog toga trpi odreene slabosti koje su izraene u nedovoljnoj
fleksibilnosti. Drugim rijeima, ovakav model ne propisuje precizno konkretne aktivnosti koje uesnici
u procesu kreiranja javnih politika trebaju da preduzmu u svakoj pojedinoj situaciji, ali on definie
naela koja treba da primjenjuju ako ele da slijedi primjere dobre prakse.
1 Lasswell, Harrold (1951). Te Policy Orientation. Stanord, CA: Stanord University Press2 Preuzeto od Daniel C. McCool (2005). Public Policy Teories, Models, and Concepts. An Anthology. A Pearson Education Com-pany. New York: Prentice-Hall, Inc.3 Dye, Tomas (1972). Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, New York:Prentice Hall, Inc.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
21/101
10
Pored toga, vana odlika procesa kreiranja javne politike jeste to da svaka aza moe da utie kako
na prethodne aze, tako i na naredne korake u ciklusu. Na primjer, poreenje razliitih opcija da bi
se izabrala ona najbolja esto moe podstai da se produbi i proiri definicija problema. Otuda, kao
to kae Bardak (Bardach, 1996), ovaj proces treba tretirati kao iterativni proces, tj. tokom procesa
prolazi se vie puta kroz iste dijelove svakog od koraka sve dok ne doete do zadovoljavajueg rezultata.
akoe, vano je uoiti da sve aze u ovom procesu podrazumijevaju saradnju i meuzavisnost. Slijedi
kratak prikaz svakog koraka kako bi se ukazalo na njihove kljune karakteristike.
Slika 1-1.Ciklus javne politike
1. De finisanje pr oblema / Prioriteta
2. Fo rmulacija ja vne politike
3. Izbor n ajpogodnije opcije4. Implem entacija javne politike
5. Evalua cija javne politike
Korak 1: Definisanje problema / Utvrivanje prioriteta. Polazna taka u procesu kreiranja javne politike
sastoji se od identifikacije odreenog problema koji postoji u zajednici. Ukoliko ste i vi kao strunjak
za javnu politiku zainteresovani za pronalaenja rjeenja za dati problem, pokuaete ili da ga uvrstite u
plan rada vlade, odnosno da to postane jedan od prioriteta ili, ukoliko se on ve nalazi na listi politikih
prioriteta, nastojaete da on dobije veu vanost. Da biste ovo ostvarili, potrebno je da ubijedite
i nedlene vladine organe i iru zajednicu da dati problem realno postoji i da se vlada mora njime
pozabaviti. Da biste to ostvarili, u krajnje politizovanom svijetu javne politike, potrebno je da iznesete
uvjerljivu i obuhvatnu argumentaciju o uzrocima, eektima i vanosti problema, koja e biti zasnovana
na razliitim izvorima podataka.
Korak 2: Definisanje raspoloivih opcija javne politike / Formulacija javne politike. Kada se odreeni
problem nae na listi prioriteta vlade i kada je on dovoljno dobro definisan, slijedei korak sastoji se u
ormulisanju raspoloivih naina kako problem moe biti rijeen, odnosno u ormulisanju raspoloivih
opcija javne politike. Da biste osmislili odgovarajue alternative, prvo treba da razmotrite ta je do sada
uraeno u vezi sa tim pitanjem, koje opcije su drugi ve predloili, kao i koje opcije biste vi predloili.
Prilikom ormulisanja raspoloivih opcija potrebno je da se one meusobno iskljuuju, odnosno
treba izbjei opcije koje su samo varijacije jedne iste ideje. akoe, imajte na umu da e biti teko da
pronaete idealnu alternativu, to znai da treba da tragate za opcijom koja bi bila najprihvatljivija i
najrealistinija u datim okolnostima.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
22/101
11
Korak 3: Izbor rjeenja / Izbor najpogodnije opcije javne politike. Nakon ormulisanja razliitih
raspoloivih rjeenja treba da odluite kojoj od njih dajete prednost, odnosno koje smatrate najboljim.
Odluka o najboljem rjeenju treba da bude donesena na osnovu procjene (evaluacije) raspoloivih
rjeenja. Upotreba evaluacije zasnovane na kriterijumima ne omoguava vam samo izbor odgovarajue
opcije ve vam prua i argumente koji e vam omoguiti da mjerodavno zastupate rjeenje koje
predlaete. Iako problem i okolnosti u kojima se rjeava dati problem utiu na izbor kriterijuma za
procjenu, neki kriterijumi su opteprihvaeni:
Djelotvornost: U kojoj mjeri dato rjeenje moe da dovede do eljenih rezultata, odnosno do
rjeenja postojeeg problema;
Efikasnost: Polazei od analize trokova i koristi, uzimajui u obzir kako finansijske resurse tako i
uticaj na drutvo, utvrdite koje bi posljedice dato rjeenje imalo na ciljne grupe;
Pravednost: Da li dato rjeenje dovodi do pravedne raspodjele trokova i koristi;
Izvodljivost/Sprovodljivost: Da li postoji odgovarajui politiki, administrativni i pravni okvir da
se dato rjeenje djelotvorno i efikasno sprovede u djelo;
Fleksibilnost/Mogunost unaprijeivanja: Da li je dato rjeenje dovoljno fleksibilno da moe da semodifikuje ukoliko se promijene okolnosti i da li dozvoljava unaprijeivanje.
Korak 4: Sprovoenje i praenje javne politike. Slijedea aza podrazumijeva sprovoenje javne politike,
u skladu sa prethodno izraenom koncepcijom. Najbolji rezultati se obino postiu ukoliko se ostvari
ravnotea izmeu dobre koncepcije javne politike i njene djelotvorne primjene. Pored toga, neophodno
je neprekidno praenje procesa sprovoenja, koje e predstavljati osnovu za sveobuhvatnu procjenu na
temelju razliitih izvora podataka.
Korak 5: Procjena / Evaluacija. Svaka dobro koncipirana javna politika, kao i dobar plan sprovoenja
ukljuuju i sveobuhvatnu procjenu koja je kljuna da bi se utvrdila efikasnost sprovoenja i koja slui
kao osnova za donoenje buduih odluka. Prilikom izrade plana evaluacije, organi vlade i organizacije
koje sprovode javnu politiku treba da razmotre kako moe tano i efikasno da se izmjeri u kojoj mjeri
su ostvareni predvieni ciljevi i kako e se tako prikupljeni podaci koristiti prilikom donoenja buduih
odluka. Proces procjene se sastoji od praenja sprovoenja javne politike, kako u pogledu ostvarenih
ciljeva, tako i u pogledu sredstava pomou kojih se sprovodi. Ovaj proces obuhvata irok krug ljudi, od
administracije i politiara do nevladinih organizacija i ostalih zainteresovanih aktera.
Kao to se moe vidjeti iz krune i ponavljajue prirode ciklusa javne politike, na osnovu rezultata
procjene svaki korak moe se ponovo razmotriti: definisanje problema, odabrana opcija za javnupolitiku, plan za javnu politiku ili primjena javne politike. o znai da ova pitanja mogu ponovo biti
stavljena na dnevni red, premjetena u drugi korak ili se primjena moe nastaviti na isti nain. Nakon
to smo na vrlo jednostavan nain prikazali osnove modela procesa kreiranja javnih politika, moemo
prei na pitanje analize javnih politika, odnosno na praktinu disciplinu drutvenih nauka koja koristi
vie metoda istraivanja i argumentacije da proizvede (i transormie) za javnu politiku relevantne
inormacije koje se mogu iskoristiti u procesu kreiranja javnih politika da razrijee odreene probleme
koji oteavaju proces donoenja odluka.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
23/101
12
1.1. Razvijeni model procesa kreiranja javnih politika
Razvoj analize javnih politika je bio odgovor na praktine probleme i krize. Iako je spoznavanje ovog
praktinog porijekla vano, historijska svijest sama nam ne govori puno o karakteristikama tog procesa
i kako on radi.
abela 1-1. Faze procesa kreiranja javne politike
Faza Karakteristike Ilustracija
POSAVLJANJE
AGENDE
Izabrani i imenovani slubenici stavljaju probleme u
javnu agendu. Politiari i vladini slubenici u agendu
stavljaju one probleme ili pitanja za koja smatraju da
trebaju biti prioritet u njihovom buduem radu.
Poslanici u dravnom parlamentu,
premijeri vlada, ili naelnici opina
pripremaju prijedlog liste aktivnosti (ili
prijedlog zakona ili mjera) koji bi trebali
doprinijeti rjeavanju odreenih (ili
najvanijih) problema stanovnitva.
FORMULACIJA JAVNEPOLIIKE
Slubenici ormuliu alternativne javne politike
da bi se djelovalo na problem. Alternativne javne
politike podrazumijevaju oblik izvrnih naredbi (lista
aktivnosti ili mjera), sudske odluke i zakonodavne
akte.
Vijee ministara BiH i odgovarajue
vladine agencije na dravnom nivou
pripremili su nekoliko razliitih
alternativa za smanjivanje problema
nezaposlenosti u zemlji.
USVAJANJE JAVNE
POLIIKE
Javna politika je usvojena uz podrku legislativne
veine, konsenzusa meu direktorima agencija ili na
osnovu sudske odluke.
Parlament BiH je odabrao jednu od vie
predloenih alternativa za borbu protiv
nezaposlenosti u zemlji u vidu strategije
ili zakona.
IMPLEMENACIJA
JAVNE POLIIKE
Administrativne jedinice i specijalizirane vladine
agencije mobiliziraju finansijske i ljudske resurse
potrebne za ostvarivanje ciljeva iz usvojene javne
politike i provode definisane aktivonosti u skladu sa
planom.
Dravna agencija za zapoljavanje
u saradnji sa entitetskim i lokalnim
agencijama za zapoljavanje zapoinje
program podsticanja zapoljavanja u
BiH.
OCJENA
JAVNE POLIIKE
Jedinice za analizu i planiranje u vladi odreuju da
li su izvrne agencije, zakonodavna tijela osigurali
sve potrebne uslove (sredstva, zakone i instrumente)
neophodne za implementaciju javne politike, te da li
stvarni rezultati na implementaciji politike odgovaraju
planiranim.
Dravni ured za reviziju, agencije za
statistiku, u saradnji sa vladinim slubama
za monitoring uz nezavisni monitoring
ne-vladinih institucija (instituti i NGO)
procjenjuju uspjenost implementacije
vladine politike na terenu.
PRILAGOAVANJE
JAVNE POLIIKE
Revizorske i evaluacione jedinice izvjetavaju
agencije odgovorne za ormulaciju, usvajanje i
implementaciju javnih politika da slabo napisane
odredbe, nedovoljni resursi, neadekvatna obuka i sl.zahtijevaju prilagoavanje javnih politika.
Dravna agencija za zapoljavanje evaluira
aktivne politike zapoljavanja prednosti
nekim manjinama pri zapoljavanju
nalazei da je neophodno posvetitiveu panju smanjenju nezaposlenosti
manjinskih kategorija stanovnitva.
SUKCESIJA
JAVNE POLIIKE
Agencije odgovorne za evaluaciju javnih politika
zajedno sa dizajnerima javnih politika uviaju da
javna politika vie nije potrebna. Umjesto prekida,
javna politika se radije odrava i preusmjerava prema
novom problemu i ciljevima.
Ukoliko se pokae da definisana javna
politika daje rezultate na smanjenju
nezaposlenosti, nadleni za kreiranje
politike u ovoj oblasti prilagoavaju
ciljeve npr. smanjenje nezaposlenosti
u onim podrujima u kojima je visoka
manjinska nezaposlenost.
PREKIDJAVNE POLIIKE
Agencije odgovorne za evaluaciju i nadzor odreuju
(tano ili pogreno) da bi javna politika ili itavaagencija trebale biti ukinute zato jer vie nisu
potrebne.
Parlament BiH donosi odluku da se
prekida program implementacije javnepolitike u oblasti nezaposlenosti zbog
nedostizanja planiranih rezultata.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
24/101
13
Proces kreiranja javnih politika je serija intelektualnih aktivnosti ugraenih u socijalni proces koji
ukljuuje ekonomiju, politiku, psihologiju i kulturu putem kojih se definiu odreene aktivnosti vladinih
institucija. Aktivnosti koje se poduzimaju u okviru ovog procesa su razliite u zavisnosti od stadija u
kojem se sam proces nalazi. U razvijenom modelu, koji nadopunjuje prethodno opisani osnovni model
(prikazan na slici 1-1.) korisno je vizuelno predstaviti proces kao seriju nezavisnih aktivnosti koje se
niu tokom vremena. U razvijenom modelu procesa kreiranja javnih politika imamo nekoliko kljunih
aza od kojih svaka predstavlja odreenu grupu aktivnosti koje je neophodno sprovesti kako bi od
identifikacije problema uticali na kreiranje i implementaciju odreene vladine akcije na njegovom
rjeavanju i konano nakon procjene uspjenosti provedene akcije evaluirali njene eekte i eventualno
ponovo redefinisali ne samo mjere za eliminiranje problema ve i sam problem koji se nastoji rijeiti.
U razvijenom modelu prepoznajemo slijedee aze: postavljanje agende (agenda setting), ormulacija
javne politike (policy formulation), usvajanje javne politike (policy adoption), implementacija javne
politike (policy implementation), ocjena javne politike (policy assessment), sukcesija javne politike
(policy succession) i prekid javne politike (policy termination). Osnovne karakteristike i ilustracije svake
od pomenutih aza prikazane su u tabeli 1-1.
Kao to vidimo, tabela 1-1. pojanjava preciznije proces kreiranja javnih politika u odnosu na osnovni
model prikazan na slici 1-1. Za bolje razumijevanje procesa kreiranja javnih politika neophodno je
poznavati osnovne korake koji su prikazani u ovom proirenom modelu, kako bi svi uesnici u ovom
procesu mogli preciznije znati kako i na koji nain reagovati na problem, odnosno na prijedlog javne
politike za ije uestvovanje u procesu kreiranja su zainteresovani. Pored toga to detaljnije prikazuje
sam proces kreiranja javne politike, proireni model procesa kreiranja javnih politika, koji je prikazan
na slici 1-2. posebnu panju naglaava na povezanost i meuzavisnost pojedinih aza u cijelokupnom
procesu.
Svaka aza je povezana sa slijedeom i proces u cjelini nema tano odreen poetak i kraj. Pojedinci
kao i interesne grupe, biroi, uredi i odjeli uestvuju u jednom ili vie policy ciklusa kroz kooperaciju,
natjecanje i konflikt. Jedan oblik ciklusa ukljuuje policy adaptaciju, gdje se povratna sprega spaja kasnije
sa ranijim azama. Ostali oblici su policy sukcesija gdje se nove javne politike i organizacije izgrauju
na starim; tu je i policy prekid. Policy prekid moe znaiti zavretak javne politike ili programa iako
zavretak utie na to koja pitanja e se staviti u javnu agendu i u tom smislu on predstavlja drugu vrstu
ciklusa.
U nekim sluajevima, javne politike se prvo usvajaju, a onda opravdavaju radei unatrag ka postavljanjuagende, pri emu se problemi ormuliu ili reormuliu da bi se uklopili u javne politike. Mogu se
istovremeno pojaviti paralelni ciklusi sa razliitim grupama razvojnih javnih politika i tu moe doi do
ravanja bilo unaprijed ili unazad jedne aze na viestruke sljedbene ili prethodne aze. Susjedne aze
mogu biti povezane ili preskoene sve zajedno kreirajui preice. Rjeenja i problemi su u kontinualnom
toku, stvarajui kompleksnost koja potie metaore poput kante za smee, prvobitne policy supe i
organizovane anarhije.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
25/101
14
Slika 1-2.Proces kreiranja javnih politika ima viestruke cikluse
SISTEM SKAA GEN D A
PR IJED LOZ IJAVN E POLITIKE
AG E N D A J AVN EP OL I T I K E
JAVN EP OL I T I K E
R EZU LTATIJAVN E POLITIKE
Postav l jan jeagende
Form ulacijaja v ne po lit ik e
U svajanjeja v ne po lit ik e
Im plem enta cijaja v ne po lit ik e
Ocjenjivanjeja v ne po lit ik e
IZVR SEN JEJAVN E POLITIKE
Prilagodjavanje
Prilagodjavanje
Prilagodjavanje
Prilagodjavanje
Sukcesija
Sukcesija
Prekid
1.2. Modeli promjene javne politike
Razliiti konceptualni modeli su razvijeni u cilju razumijevanja jednog ili drugog aspekta strukture
procesa kreiranja javnih politika. Ovi konceptualni modeli su apstraktni predstavnici dogaaja ili osoba
koje uestvuju u procesu kreiranja javnih politika. U ovom dijelu predstaviemo nekoliko modela koji e
nam u mnogome pomoi da razumijemo razliite pristupe pitanju promjene odreene javne politike.
Komprehenzivna ekonomska racionalnost
Model komprehenzivne ekonomske racionalnosti oslikava policy promjenu kao jednu iscrpnu tenju
za efikasnost. Racionalni ekonomski akter je Homo economicus, pojedinani ili kolektivni donosilac
odluka koji vaga trokove i koristi svih raspoloivih alternativa i poduzima akcije koje su motivirane
interesom za efikasno koritenje resursa. Fundamentalno naelo modela ekonomske racionalnosti
jeste da to je vea neto efikasnost alternative koja je odabrana iz komprehenzivnog seta potencijalnihrjeenja vee su anse da e ona biti izabrana kao osnova za policy akciju i promjenu. Policy promjena
nastaje kad pojedinani ili kolektivni donosilac odluke:
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
26/101
15
Identifikuje policy problem za koji postoji dovoljan konsenzus meu relevantnim stakeholderima
da donosilac odluke moe djelovati u njihovo ime;
Specificira i rangira dosljedno ciljeve i podciljeve ije ostvarivanje e sainjavati rjeavanje
problema;
Identifikuje policy alternative koje mogu dati najbolji doprinos ostvarivanju svakog cilja i
podcilja;
Predvia posljedice koje e rezultirati iz izbora svake alternative;
Uporeuje ove posljedice u terminima njihovih posljedica za ostvarivanje svakog cilja i podcilja;
Izabira alternativu(e) koje maksimiziraju ostvarivanje ciljeva i podciljeva;
Pravi promjene u procesu kreiranja javnih politika djelovanjem na izbor.
Postoje druge verzije racionalnog izbora koji ukljuuje inkorporiranje institucionalnih transakcionih
trokova u situacije izbora; redefiniranje koristi i trokova u politikom, socijalnom, organizacionom ili
moralnom smislu (npr. Homo politicus); i odredbu da su donosioci odluka pogreivi, da stalno ue i da
imaju nesavrene inormacije, ograniene raunske sposobnosti i sklonost za greke u institucionalnom
kontekstu.
Racionalnost Drugo-najbolje
Jedna znaajna kritika racionalnog ekonomskog modela je zasnovana na i poznata pod imenomArrow-
eva teorema nemogunosti.4 eorema kae da je nemogue za donosioce odluka u demokratskom
drutvu da ispune zahtjeve modela ekonomske racionalnosti. Individualni racionalni izbori ne mogu
biti saeti putem procedura glasanja veine da stvore jedan najbolji izbor za sve strane. Nemogunost
kreiranja kolektivne odluke koja ukljuuje prelazne preerencije (ako je A preerirano u odnosu na B, a
B preerirano u odnosu na C, onda je A preerirano u odnosu na C) je opisana kao glasaki paradoks.
Arrow-eva teorema nemogunosti dokazuje putem loginog oduzimanja da je nemogue primijeniti
demokratske procedure (npr. pravilo veine) da bi se donijele kolektivne odluke koje su tranzitivne.
Postoji pet razumnih uslova bilo koje procedure demokratske odluke:
(1) Neograniavanje izbora sve mogue kombinacije individualnih preerencija moraju biti uzete u
obzir;
(2) Neizopaenost kolektivnog izbora kolektivni izbori moraju dosljedno odraavati individualne
izbore;
(3) Nezavisnost irelevantnih alternativa izbori moraju biti ogranieni na dati set alternativa koje su
nezavisne od svih drugih;(4) Graanski suverenitet kolektivni izbori ne smiju biti ometeni ranijim izborima;
(5) Nediktatorstvo nijedan pojedinac niti grupa ne moe odrediti ishod kolektivnog izbora
nametanjem svojih preerencija nad drugim.
Da bi se izbjegla dilema neprelaznih (intranzitivnih) preerencija moemo delegirati kolektivne izbore
na nekoliko donosioca odluka (npr. politiku ili tehniku elitu) od kojih se moe oekivati da e postii
konsenzus i time tranzitivan izbor. Iako se ovim rjeava problem intranzitivnih preerencija, ipak se
time naruavaju uslovi graanskog suvereniteta i nediktatorstva. Alternativno, moemo uvesti dodatne
alternative u nadi da e to obezbijediti konsenzus. Meutim, ovim se naruava uslov nezavisnostiirelevantnih alternativa.
4 Kenneth J. Arrow: Social Choice and Individual Values. New York: John Wiley, 1963.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
27/101
16
U praksi, politiki sistemi ormalno opredijeljeni za pravilo veine koriste obje procedure da bi se
postigli kolektivni izbori. Ovi izbori se opisuju kao druge-najboljeodluke.
Razdvojeni inkrementalizam
Model razdvojenog inkrementalizma (poveanja) stoji na uvjerenju da policy izbori rijetko
odgovaraju zahtjevima modela ekonomske racionalnosti.5 Fundamentalno naelo teorije
razdvojenog inkrementalizma jeste da policy promjene nastaju na margini sa statusom quo tako da
je ponaanje u vremenu tmarginalno razliito od ponaanja u vremenu t+1. U skladu sa razdvojenim
inkrementalizmom, promjena nastaje kad donosioci odluka:
Razmatraju samo one alternative koje se razlikuju inkrementalno (npr. po malim iznosima) od
statusa quo alternativa koje se razlikuju po velikim iznosima nemaju puno izgleda da rezultiraju
uspjenom policy promjenom;
Ograniavaju broj posljedica predvienih za svaku alternativu;
Prave meusobna prilagoavanja u ciljevima i podciljevima sa jedne strane, i meu policy
alternativama sa druge strane; Kontinualno reormuliraju probleme i alternative tokom dobijanja novih inormacija;
Analiziraju i evaluiraju alternative sekvencijalno tako da se izbori kontinualno dopunjavaju tokom
vremena;
Kontinualno otklanjaju postojee probleme radije nego da pokuavaju rjeavati probleme u
potpunosti odjednom;
Dijele odgovornosti za analizu i evaluaciju sa mnogim grupama u drutvu, tako da je proces izbora
ragmentiran ili razdvojen;
Prave inkrementalne i dopunske policy promjene djelujui na takve izbore.
Ograniena racionalnost
Alternativa racionalnom ekonomskom modelu je ograniena racionalnost. Prema ovom modelu,
dizajneri javnih politika ne pokuavaju biti ekonomski racionalni u potpunosti ili sveobuhvatni u smislu
razmatranja i vaganja svih alternativa. Iako su izbori racionalni, ogranieni su praktinim okolnostima
u kojima dizajneri javnih politika rade. Fundamentalno naelo ograniene racionalnosti jeste da policy
promjena nastaje kad dizajneri javnih politika koriste rule of thumb(procedura koja potie iz prakse
ili iskustva) da odrede izbore koji su minimalno prihvatljivi. Zaetnik modela ograniene racionalnosti,
naunik multidisciplinarne politike nauke Herbert Simon, tvrdi da je nemogue za ponaanje
individualne izolirane osobe da dostigne bilo kakav vii stepen racionalnosti. Broj alternativa koje takav
pojedinac mora istraiti je ogroman, informacije koje e mu biti potrebne da ih evaluira su toliko opseneda je ak i pribliavanje objektivnoj racionalnosti teko zamisliti.6
Ova ormulacija spoznaje granice komprehenzivnog, ekonomski racionalnog izbora kada donosioci
odluka nastoje da maksimiziraju neke procijenjene vrijednosti. Nasuprot ovom tipu maksimizirajueg
ponaanja, Simon predlae koncept dovoljno zadovoljavajueg ponaanja. Dovoljno zadovoljavajue
ponaanje se odnosi na izbore prilikom kojih donosioci odluka nastoje identifikovati smjer akcije
koji je samo dovoljno dobar, to znai, gdje kombinacija zadovoljavajueg i dovoljnog daju dovoljno
zadovoljavajui izbor. Drugim rijeima, donosioci odluka ne razmatraju sve alternative koje bi u
principu mogle proizvesti najvee poveanje u koristima akcije.
5 Za vie vidjeti: Charles E. Lindblom and David Braybrooke:A Strategy of Decision.New York: Free Press, 1963.6 Herbert A. Simon:Administrative Behavior, p.92. New York: Macmillan, 1945.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
28/101
17
Ograniena racionalnost, koja se odnosi na ogranienja individualnih racionalnih izbora, je usko
povezana sa razdvojenim inkrementalizmom koji se odnosi na ogranienja kolektivnih racionalnih
izbora. Dovoljno zadovoljavajue ponaanje moe biti vieno kao nastojanje da se maksimiziraju
procijenjeni ishodi uz istovremeno spoznavanje ogranienja nametnutih trokovima inormacija.
Prema rijeima dva predlagaa ovog modela racionalnog izbora, koje je vrijedno zapamtiti:
Upitno je da li bi analitiar procedura racionalnog izbora tvrdio da donosilac odluke treba
sistemtski ispitati i evaluirati sve raspoloive alternative. akvo istraivanje zahtijeva i
vrijeme i skupo je, a jedna optimalna procedura odluivanja treba ove faktore uzeti u obzir
... kotanje donoenja odluke treba biti inkorporirano u maksimizirajui model. 7
Ovdje je racionalnost ograniena zahtjevima da se uzmu u obzir trokovi i koristi istraivanja za
ocjenjivanje novih alternativa.
Mjeovito skeniranje (pretraivanje)
Jo jedan model promjene jeste mjeovito skeniranje. Ovaj model predstavlja alternativu ekonomskojracionalnosti, razdvojenom inkrementalizmu i ogranienoj racionalnosti. Iako su prihvatili kritike na
raun modela ekonomske racionalnosti, Etzioni i ostali su ukazali i na ogranienja inkrementalnog
modela. Inkrementalizam ima konzervativnu i status quo orijentaciju koju je teko uskladiti sa potrebama
za kreativnou i inovacijama u kreiranju javnih politika. U ovom kontekstu inkrementalizam predlae
(ispravno) da najjai interesi u drutvu ine veinu najvanijih policy izbora, jer su ti interesi oni koji
e najvie dobiti od javnih politika koje se razlikuju od statusa quo to je manje mogue. I konano,
inkrementalizam ne prepoznaje da se policy izbori razlikuju po obimu, sloenosti i vanosti. Glavni
strateki izbori, na primjer, razliiti su od svakodnevnih operativnih odluka; inkrementalna teorija ovu
razliku ne uzima adekvatno u obzir.
Mjeovito skeniranje razlikuje zahtjeve stratekih izbora koji postavljaju osnovne smjerove javne
politike i operativnih izbora koji pomau da se postave temelji za strateke izbore ili doprinose njihovoj
implementaciji. Fundamentalno naelo mjeovitog skeniranja jeste da policy promjena nastaje kada
su problemi izbora prilagoeni prirodi problema sa kojim se suoavaju dizajneri javnih politika.
Zbog toga to ono to je racionalno u jednom kontekstu ne mora biti u drugom, mjeovito skeniranje
selektivno kombinuje elemente komprehenzivne racionalnosti i razdvojenog inkrementalizma. Kako
Etzioni kae:
Pretpostavimo da uspostavljamo sistem za osmatranje vremenskih prilika koji e obuhvataticijeli svijet, a radie na principu koritenja vremenskih satelita. Racionalistiki pristup (npr.
racionalno-komprehenzivna teorija) bi zahtijevao jedno iscrpno istraivanje vremenskih
uslova putem kamera sposobnih za detaljno osmatranje i putem evidencije pregleda to je
ee mogue. Ovo bi proizvelo lavinu detalja i bilo bi skupo za analiziranje te bi, po svoj
prilici, nadmailo mogunosti nae akcije (na primjer: gomilanje formacija oblaka koji se
mogu razviti u orkan ili donijeti kiu u suhim podrujima). Inkrementalizam bi se fokusirao
na ona podruja u kojima su se slini modeli razvijali u skoroj prolosti, moda, u nekoliko
susjednih regiona; time bi on ignorisao sve formacije koje bi mogle zasluivati panju ako
se pojave u neoekivanim podrujima.8
7 Zeckhauser and Schaeer: Te Study of Policy Formulation.New York: Free Press 1966.8 Amitai Etzioni (1967):Mixed-Scanning: A Tird Approach to decision Making.Public Administration Rewiew No. 27.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
29/101
18
Mjeovito skeniranje, za razliku od ostala dva pristupa uzeta sama za sebe, obezbjeuje izbore zasnovane
i na komprehenzivnoj ekonomskoj racionalnosti i na razdvojenom inkrementalizmu. Odreena
kombinacija zavisi od prirode problema. to su ti problemi vie strateki po svojoj prirodi, to je pristup
komprehenzivnog ekonomskog racionaliteta vie pogodan. I obratno, to su problemi vie operativne
prirode to je pogodniji inkrementalni pristup. U svim okolnostima neka od kombinacija dva pristupa je
neophodna poto problem nije usvajanje jednog pristupa, a odbijanje drugog, ve njihova kombinacija
na razborit nain.
Erotetika racionalnost
Izazov modelima policy promjene opisanim ranije jeste erotetika racionalnost. Erotetika racionalnost
se odnosi na proces postavljanja pitanja i davanja odgovora. Erotetika racionalnost, iako moe biti
nezadovoljavajua onima koji zahtijevaju dobro specificirane modele prije analize, lei u sri indukcionih
procesa mnogih vrsta. Albert je saeto naveo glavni princip erotetike racionalnosti u svojoj kritici
koritenja analize korist-trokovi u sudskim postavkama: Neznanje je sine qua non racionalnosti.9U
mnogim od najvanijih sluajeva analitiari jednostavno ne znaju odnos izmeu javnih politika, policy
rezultata i vrijednosti u smislu koji od tih rezultata treba biti ocijenjen. Ovdje, iskreno priznavanjeneznanja je preduslov ukljuivanja u proces postavljanja pitanja i davanja odgovora. Erotetika
racionalnost je usko povezana sa problemom struktuiranja kao centralnim sistemom upravljanja
analize javnih politika. Erotetika racionalnost je sr skoranjih inovacija u fizici to se vidi u radu
autora Ilya Prigogine, zaetnika teorije haosa: Fizika dvadesetog vijeka nije vie znanje o tanostima,
to je znanje o ispitivanju ... i svugdje, umjesto otkrivanja stalnosti i postojanosti u prirodi (to je od nas
zahtijevala klasina nauka da traimo), mi nailazimo na promjenu, nestabilnost i evoluciju.10
Kritika konvergencija
Proces javne politike (policy proces) je kao kompleksna rijena delta sa viestrukim strujama koje se
pribliavaju i razilaze kako prelaze kroz ravnicu i krivudaju ka moru. Ako pokuamo da razumijemo
rezultate procesa koritenjem kante vode kao uzorak iz mora neemo biti u mogunosti da otkrijemo
razliite puteve kojima voda dolazi do mora. Meutim, ako imamo mogunost da posmatramo cijeli
proces i njegovu strukturu onda bismo nali da s vremena na vrijeme neke struje konvergiraju kako bi
ormirale duboke kanale koji, barem privremeno, vode proces na predvidljiv nain.
Metaora rjene delte i njezinih viestrukih struja prenose neto od sloenosti procesa kreiranja javnih
politika, ali bez naputanja odgovornosti da se identifikuju strukture koje oblikuju proces. U kontekstu
kreiranja javnih politika, pojedinci i grupe djeluju meusobno tokom vremena da bi postavili agende
i ormulirali javne politike. Njihov uspjeh, meutim, zavisi od sposobnosti da se prepoznaju kritikimomenti (policy prozori) kada tri vrste struja problema, javnih politika i politike konvergiraju.
Fundamentalno naelo modela kritike konvergencije jeste da policy promjena nastaje u ovim kritinim
momentima. Najvjerovatnije, prepoznavanje ovih momenata konvergencije je dio zadatka analitiara
javne politike.
Isprekidani ekvilibrijum (ravnotea)
Jedna od potekoa do sada prikazanih modela jeste ta da nijedan od njih ne tumai dovoljno glavna
odstupanja od dominantnog obrasca spore, postepene promjene predviene modelom razdvojenog
inkrementalizma. Isprekidane i diskontinuirane promjene koje su se pojavile u javnoj politici o okolini
9Jeffrey M. Albert, Some Epistemological Aspects o Cost-Benefit Analysis, George Washington Law Review45, no. 5 (1977): 103010 Ilya Prigogine, A New Model o ime, a New View o Physics, in Model of Reality, ed. Jacques Richardson (Mt. Airy, MD: Lo-mond Publications, 1984).
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
30/101
19
u okviru Uredbe o istom vazduhu su relativno rijetke. Spoznajui da znaajna policy promjena moe
nastati samo otprilike svakih dvadesetpet godina, ovaj model skree panju na vanost vanjskih
uznemiravanja ili egzogenih okova na eekat policy promjena koje su diskontinualne i obimne. akve
promjene ukljuuju relativno ubrzane socio-ekonomske promjene u obliku recesija, depresija i nanih
kriza; iznenadnih promjena javnog mnijenja kao one to su se pojavile pred kraj rata u Vijetnamu i
u obliku dramatinog porasta nacionalizma i line nesigurnosti koji se pojavio nakon 11. septembra
2001. godine nakon napada na Svjetski trgovaki centar i Pentagon.
Model isprekidanog ekvilibrijuma povezuje proces policy promjene sa biolokom evolucijom. Masa
javnih politika je relativno stabilna i mijenjaju se inkrementalno tokom dugog vremenskog perioda.
Postoji dinamian ekvilibrijum meu konkurentnim javnim politikama, vie kao proces uzajamnog
prilagoavanja identifikovan od strane Lindbloma i Braybrookea. Uzajamno prilagoavanje moe i
esto ukljuuje komparativni proces meu relativno autonomnim birokratijama. Birokratski lideri se
natjeu za priznanje i resurse u skladu sa institucionalnim motivacijama i strukturom nagraivanja u
njihovim organizacijama (Gdje stojite zavisi od toga gdje sjedite). Periodino, pojavljuju se u javnoj
politici promjene kao posljedica novih politikih imida, koji su proizvod policy zemljotresa i drugihvanjskih okova. Fundamentalno naelo model isprekidanog ekvilibrijuma jeste da su vanjski okovi
potreban, ali ne i dovoljan uslov za veliku policy promjenu. Dovoljan uslov je da se iznenada pojave
novi politiki imidi i razumijevanja politikog svijeta kao odgovor na ove okove. Meutim, kada se
novi politiki imidi, uvjerenja i vrijednosti postepeno razviju tokom dugih perioda vremena, onda
proces nije isprekidan. o je najbolje opisano kao neisprekidano policy uenje.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
31/101
20
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
32/101
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
33/101
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
34/101
23
Ovih pet tipova inormacija je na slici 2-1. predstavljeno kao pravougaonici.2
Slika 2-1.Proces integrisane analize javnih politika
Problem javne politike je nerealizovana vrijednost ili mogunost za poboljanje koja, kako god
identifovana, moe biti ostvarena akcijom javne administracije. Znanje o tome koji problem rijeitizahtijeva inormacije o prethodeim uslovima problema (npr. nekvalitetno obrazovanje je jedan od
pethodeih problema nezaposlenosti), kao i inormacije o vrijednostima (npr. sigurne kole ili primanja
za ivot) ije ostvarivanje moe dovesti do rjeenja problema. Inormacije o policy problemima igraju
kljunu ulogu u analizi javnih politika zato jer nain na koji je problem definisan upravlja traenjem
odgovorajueg rjeenja. Neadekvatne ili pogrene inormacije mogu rezultirati atalnom grekom:
rjeavanje pogrene ormulacije problema kad je umjesto te trebala biti rjeavana ona prava.
Oekivani rezultat javne politikeje vjerovatna posljedica javne politike dizajnirane da rijei problem.
Inormacije o okolnostima koje su omoguile isticanje problema su sutinske za kreiranje inormacija
o oekivanim policy rezultatima. Meutim, takve inormacije su esto nedovoljne jer se prolost ne
ponavlja u potpunosti i vrijednosti koje oblikuju budue ponaanje se mijenjaju tokom vremena. Iz tog
razloga, analitiar mora uzeti u obzir oekivane policy rezultate koji nisu dati postojeom situacijom.
Kreiranje takvih inormacija zahtijeva kreativnost, proniciljivost i koritenje preutnog znanja.
Preferirana javna politika je potencijalno rjeenje problema. Da bi se izabrala preerirana javna
politika neophodno je imati inormacije o oekivanim policy rezultatima. Inormacija o tome koju
javnu politiku izabrati ovisi i o ocjeni vrijednosti ili korisnosti oekivanih rezultata. Drugi nain
da se ovo kae jeste da su policy preporuke bazirane kako na injeninim tako i na vrijednosnim
pretpostavkama. Same injenice ne opravdavaju izbor javne politike.
2 Ovaj okvir je prvi put sugerisan u Walter Wallace: Te Logic of Science in Sociology. Chicago, Aldine Books, 1971.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
35/101
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
36/101
25
Monitoring (opisivanje) proizvodi inormacije o uoenim rezultatima javnih politika.
Predvianjeproizvodi inormacije o oekivanim rezultatima javnih politika.
Evaluacija(procjena) proizvodi inormacije o vrijednosti uoenih i oekivanih rezultata.
Preporuivanje(propisivanje) proizvodi inormacije o preeriranim javnim politikama.
Strukturiranje problema(definicija) proizvodi inormacije o tome koji problem rijeiti.
Posljednja metoda, strukturiranje problema, je o ostalim metodama i iz tog razloga ona je metametoda.4
U smislu strukturiranja problema analitiari se obino susreu sa nezgodnom, zamrenom, napornom
situacijom, gdje je tekoa, kao to je i bila, rasprostranjena kroz cijelu situaciju zaraavajui je kao
cjelinu.5Ove problemske situacije nisu problemi; problemi su prikazi problemske situacije. Problemi
nisu tamo negdjeu svijetu, ve proizilaze iz razmiljanja koje je u interakciji sa vanjskim okruenjem.
Jedna te ista problemska situacija moe biti, i esto i jeste, strukturirana na razne naine. Da uzmemo
jedan jednostavan primjer: Zamislite grafikon koji pokazuje trokove za politike zapoljavanja kao
rastui procenat bruto domaeg proizvoda tokom vremena. Analitiari sa razliitim perspektivama
e vidjeti grafikon razliito: jedan e ga vidjeti kao dokaz porasta uloge drave u rjeavanju problema
nezaposlenosti (poto je vie sredstava iz budeta alocirano na politike zapoljavanja), drugi e ga vidjetikao indikaciju poveanja generalne javne potronje i nepotrebnog optereenja privatnog sektora (vei
porezi koji usporavaju rast privrede i zapoljavanja). reba istai da strukturiranje problema upravlja
proizvodnju, tumaenje i predstavljanje inormacija proizvedenih drugim metodama. Ono predstavlja
centralni sistem smjernicaanalize javnih politika.
Policy analitike metode su meuovisne. Nije mogue koristiti jednu metodu bez da se najprije
upotrijebe druge metode. Stoga, iako je mogue vriti monitoring prolih javnih politika bez predvianja
njihovih buduih posljedica, nije mogue predviati javne politike bez prethodnog vrenja monitoringa
istih. Slino tome, analitiar moe vriti monitoring policy rezultata bez da ih evaluira, ali nije mogue
evaluirati rezultat bez da se najprije utvrdi da to zapravo jeste rezultat. Na kraju, izbor preerirane
javne politike zahtijeva da su analitiari ve angaovani na monitoringu, evaluaciji i predvianju. o
je drugi nain da se kae, jo jednom, da su svi policy izbori bazirani kako na injeninim tako i na
vrijednosnim pretpostavkama.
Kompletan set policyinormativnih komponenti (pravougaonici), policyinormativnih
transormacija (strelice) i policyanalitikih metoda (estougaonici) je predstavljen na slici 2-1. Slika
daje okvir za integriranje metoda iz razliitih policy relevantnih disciplina i proesija. Pet generalnih
metoda, kao to je ve reeno, se koriste u disciplinama i proesijama politikih nauka, sociologije,
ekonomije, menadment nauka, operativnih istraivanja, javne administracije, evaluacije programa ietike. Uz svaku generalnu proceduru prikljueno je vie specfinih tehnika koje se koriste samo ili
naroito u nekim disciplinama ili proesijama, a ne u drugim. Politika nauka i evaluacija programa,
na primjer, koriste monitoring da bi se ispitalo da li je javna politika uzrono relevantna za uoeni
policy rezultat. Iako je evaluacija programa nainila opsenu upotrebu analize prekinutih vremenskih
nizova, analize regresije diskontinuiteta, uzronog modeliranja i drugih tehnika povezanih sa dizajnom
i analizom eksperimenata na terenu,istraivanje implementacije u okviru politike nauke nije. Umjesto
toga, istraivanje implementacije se oslanja uglavnom na tehnike analize studije sluaja. Drugi primjer
dolazi iz predvianja. Iako je predvianje centralno i za ekonomiju i za analizu sistema, ekonomija
gotovo ekskluzivno koristi ekonometrijske tehnike.
4 Ili metoda metod5 Citat iz John Dewey: How we think. Boston, MA: D.C. Healt and Company, 1993.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
37/101
26
Analiza sistema vie upotrebljava tehnike kvalitativnog predvianja za sintetiziranje strune prosudbe,
na primjer, kvalitativne tehnike javne politike - Delphi.
Multidisciplinarna analiza javnih politika omoguava znaajno uticanje na proces kreiranja javnih
politika zbog proizvodnje i potencijalne upotrebe inormacija relevantnih za unaprijeenje kreiranja
javnih poltika i to posebno kroz:
Strukturiranje problema. Metode struktuiranja problema obezbjeuju policy-relevantne inormacije
koje se mogu koristiti za provjeravanje pretpostavki koje lee u osnovi definicije problema koji dostiu
proces kreiranja javne politike krozpostavljanje agende. Strukturiranje problema pomae da se otkriju
skrivene pretpostavke, dijagnosticiraju uzroci, mapiraju mogui ciljevi, sintetiziraju suprotstavljeni
pogledi i otkriju ili dizajniraju nove policy opcije. Na primjer, problem rasne ili spolne pristrasnosti
u nekih 20 miliona standardiziranih testova obavljenih godinje u Sjedinjenim Dravama je stavljen
u legislativne agende u nekoliko drava u kasnim 1980-tim godinama. U Pensilvaniji analitiari su
preispitivali pretpostavku da pristrasnost na testovima zahtijeva legislativnu akciju npr. izravna
zabrana standardizovanih testova nakon sintetiziranja i evaluiranja istraivanja o pristrasnosti natestovima preporuenog od strane razliitih stakeholdera. Velike uoene neusklaenosti u postignutim
rezultatima na testovima meu manjinama i bijelcima nisu viene kao problem pristrasnosti na
testovima ve kao indikator ili mjerilo nejednakosti u obrazovnim mogunostima. Analitiari su
preporuili kontinualnu upotrebu standardiziranih testova da bi se vrio monitoring i ublaile ove
nejednakosti.
Predvianje. Metode za predvianje oekivanih rezultata javne politike obezbjeuju policy-relevantne
inormacije o posljedicama koje e po svoj prilici pratiti usvajanje preeriranih javnih politika (ukljuujui
i sluaj da se ne radi nita). Predvianje se obavlja u aziformulacije javne politike. Predvianje pomae
da se ispita vjerovatna, potencijalna i normativno vrednovana budunost; da se procijene posljedice
postojeih i predloenih javnih politika; da se specificiraju mogua budua ogranienja na ostvarivanju
ciljeva i da se procijeni politika izvodljivost (podrka i opozicija) razliitih opcija. Analitiari mogu
koristiti metode predvianja da procijene eekte dodatnih javnih rashoda na politike zapoljavanja.
Preporuke. Metode za izbor preerirane alternative javne politike daju policy-relevantne inormacije
o koristima i trokovima i vie generalno o vrijednosti ili korisnosti oekivanih rezultata javne
politike procijenjenih kroz predvianje, pomaui time dizajnere javnih politika u azi usvajanja javne
politike. Kroz proces preporuivanja preeriranih javnih politika analitiari mogu procijeniti razine
rizika i nesigurnosti, identifikovati eksterne predmetnosti i irenja, specificirati kriterije za izabiranjei dodijeliti administrativnu odgovornost za implementiranje javnih politika. Na primjer, debata
o maksimalnoj brzini u Sjedinjenim Dravama se okusirala na trokove po izbjegnutom smrtnom
sluaju pod opcijama 90 km na sat i 105 km na sat. U 1980-tim godinama pojavila se jedna preporuka,
zasnovana na zakljuku da e se ogranienjem brzine na 90 km na sat i dalje izbjei 2 do 3 procenta
smrtnih sluajeva, koja je bila za to da se trokovi za odravanje ogranienja brzine usmjere na
nabavku detektora dima koji bi spasili mnogo vie ivota. Do 1987. godine oko eterdeset drava je
eksperimentisalo sa veim ogranienjima brzine. 1995. godine ogranienje brzine na 90 km na sat je u
potpunosti naputeno.
Monitoring. Metode za monitoring uoenih rezultata javne politike obezbjeuju inormacije o
posljedicama usvajanja javnih politika pomaui time u azi implementacije javne politike.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
38/101
27
Mnoge agencije redovno vre monitoring rezultata javne politike i uinaka koristei za to policy
indikatore u podruju zdravstva, obrazovanja, stanovanja, socijalne skrbi, kriminala, nauke i tehnologije.
Monitoring pomae da se ocijeni stepen usklaenosti, da se otkriju nenamjeravane posljedice javnih
politika i programa, da se identifikuju prepreke i ogranienja u implementaciji i da se lociraju izvori
odgovornosti za odstupanja od javnih politika. Na primjer, ekonomske javne politike i javne politike
za socijalnu skrb u Sjedinjenim Dravama su monitorisali analitiari iz nekoliko agencija ukljuujui
Biro za popis stanovnitva i Biro za statistiku rada. Analiza sprovedena 1991. godine je zakljuila da
je stvarni srednji prihod domainstva u Sjedinjenim Dravama porastao za samo 2 procenta izmeu
1969. i 1989. godine. U istom periodu udio petine domainstava s najviim dohotkom u nacionalnom
prihodu je porastao sa 43 na 46.7 procenata, uz sve ostale grupe koje su zabiljeile smanjenje. U ovom
sluaju policy monitoring je otkrio znaajno poveanje u nejednakosti prihoda, eroziju srednje klase i
smanjenje u standardu ivota izmeu 1969. i 1989. godine. Situacija u periodu od 1989. do 2000. godine
je bila obiljeena veom nejednakou prihoda.
Evaluacija. Metode za evaluaciju uoenih rezultata javne politike daju policy-relevantne inormacije o
neusklaenostima izmeu oekivanog i stvarnog izvrenja javne politike pomaui time u azama ocjenejavne politike, prilagoavanja javne politike, sukcesije javne politike i prekida javne politike. Evaluacija
ne rezultira samo u zakljucima o stepenu do kojeg su problemi smanjeni ve ona moe doprinijeti i
razjanjavanju i kritici vrijednosti koje usmjeravaju javnu politiku, moe pomoi pri prilagoavanju ili
reormulaciji javnih politika i utvrditi osnovu za restrukturiranje problema. Dobar primjer evaluacije
jeste tip analize koja doprinosi razrjeenju, kritici i debati o vrijednostima predlaganjem da etiki i
moralni razlozi poveaju sada dominantni model tehnikih razloga koji usmjeravaju javne politike u
oblasti zatite okoline u Evropskoj zajednici i drugim dijelovima svijeta.
Koritenje analize u praksi
U principu, analiza javnih politika ima potencijal za kreiranje boljih javnih politika. U praksi, meutim,
analiza javnih politika i druge oblasti u okviru socijalnih (i prirodnih) nauka imaju neke ili sve od
slijedeih ogranienja:
Koritenje je indirektno, usporeno i uopteno. Analiza javnih politika se rijetko koristi direktno i
odmah kao osnova za unaprijeenje specifinih odluka ukljuujui alokaciju ljudskih i materijalnih
resursa. Koritenje analize je tipino indirektno i uopteno, a pojedinane analize su rijetko vane
ukoliko nisu dio veeg tijela inormacija o nekom pitanju. Indirektan i uopten karakter koritenja
je razumljiv kad uvidimo da je kreiranje javnih politika sloen proces sastavljen od brojnih ciklusa
koji se kreu od prekida i sukcesije do usvajanja i preica. Unaprijeenje je etiki kontraverzno.Kada se koristi analiza javnih politika pitanje ta ini jedno
unaprijeenje zavisi od politikog, ideolokog ili etikog stava promatraa. Oni koji vjeruju da je
javni interes zadovoljen pomaganjem onih koji su u najgoroj situaciji kroz oporezivanje onih koji
su u najboljoj situaciji, poimaju unaprijeenje razliito od onih koji vjeruju da je javni interes
zadovoljen kad pojedinci rijee svoje probleme bez vladine intervencije. Iako je cilj unaprijeenje
efikasnosti ponekad vien kao neto to svi podravaju, on je takoer jedna ideoloka ili etika
stvar zato jer ukljuuje izbor nekih vrijednosti ili normi.
'Biti od koristi' odraava line, profesionalne i institucionalne intrese. Kao socijalni
naunici i kao osobe, analitiari javnih politika nastoje da poboljaju svoj lini status iproesionalna priznanja kao i ona njihovih agencija ili instituc ija. Mogunosti za povezivanje
sa osobama koje imaju politiku mo, privilegije ili ekonomski poloaj kao njihovisavjetnici,
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
39/101
28
konsultanti, ekpsertni svjedoci ili osoblje su dio motivacije za time da se bude analitiar.
Dobar dio potekoa u vezi sa pitanjima oko praktine upotrebe analize javnih politika proizilazi iz
propusta da se spozna da je proces koritenja analize javnih politika u kreiranju javnih politika sloen
isto koliko i sam proces kreiranja javnih politika. Razmotrimo naredni opis donoenja odluke od strane
uspjenog izvrnog direktora i vanog saradnika na polju administracije. Piui o naredbi ili javnoj
politici da se pomjeri teleonski stub sa jedne na drugu stranu ulice, Barnard kae:
o se, ja mislim, moe priblino demonstrirati time da sprovoenje te naredbe ukljuuje
moda 10,000 odluka koje e donijeti 100 ljudi locirano na 15 mjesta zahtijevajui
sukcesivne analize nekoliko okruenja ukljuujui socijalne, moralne, legalne, ekonomske
i fizike injenice okruenja i zahtijevajui 9,000 redefinisanja i preureiavanja svrhe.
Ako istraivanje sprovedu oni odgovorni, onda vjerovatno nee biti opozvano ili smatrano
vrijednim pomena vie od 5-6 odluka... Ostale e biti uzete zdravo za gotovo.6
Sasvim je jasno da je koritenje analize javnih politika sloen proces sa nekoliko dimenzija:
Sastav korisnika. Pojedinci kao i kolektivi na primjer, agencije, ministarstva, biroi, sudovi,
zakonodavstvo, parlamenti koriste analizu javnih politika. Kad koritenje analize javnih politika
dobija (ili gubi) u linoj korisnosti inormacija proces koritenja je jedan aspekt pojedinanih
odluka (pojedinana upotreba). Nasuprot tome, kad proces koritenja ukljuuje mnogo pojedinaca
onda je to aspekt kolektivnih odluka ili javnih politika (kolektivna upotreba).
Oekivani efekti upotrebe.Upotreba analize javnih politika ima spoznajne i bihejvioristike eekte.
Spoznajni eekti ukljuuju koritenje analize javnih politika da se razmisli o problemima i rjeenjima
(konceptualna upotreba). Nasuprot tome, bihejvioristiki eekti ukljuuju upotrebu analize javnih
politika kao sredstvo ili instrument za sprovoenje vidljivih aktivnosti ili unkcija (instrumentalna
upotreba). Konceptualna i bihejvioristika upotreba inormacija nastaje meu pojedinanim ili
kolektivnim korisnicima.
Obim upotrijebljenih informacija. Obim inormacija upotrijebljenih od strane dizajnera javnih
politika se kree od specifinog do generalnog. Upotreba pojma dobre valute je generalna u obimu
(generalna upotreba) dok je koritenje odreenih preporuka specifino (specifina upotreba).
Inormacije koje variraju u obimu koriste pojedinci i kolektivi sa eektima koji su konceptualni i
bihejvioristiki.
U praksi, ove tri dimenzije koritenja inormacija se preklapaju. Presjek meu njima obezbjeujeosnovu za ocjenjivanje i unaprijeenje koritenja analize javnih politika.
2.2. Oblici analize javnih politika
Odnosi izmeu policy-inormativnih komponenti, policy-analitikih metoda i policy-inormativnih
transormacija daju osnovu za uporeivanje est osnovnih oblika analize javnih politika koje moemo
podijeliti u dvije grupe i to, s obzirom na vrijeme, na prospektivne i retrospektivne, sa aspekta
metodologije na deskriptivne i normativne oblike analiza, te sa aspekta problema na analize koje su
okusirane na pronalaenje problema, odnosno na njegovo rjeavanje. Svih est oblika prikazani su naslici 2-2.
6 Chester I. Barnard: Te Functions of the Executive. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1962.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
40/101
29
Slika 2-2. Oblici analize javnih politika
RETROSPEKTIVASta se dogodilo i kakvu razliku to pravi?
PERSPEKTIVASta ce se dogoditi i sta treba biti uradjeno?
PRONALAZENJEPRO
BLEMA
Kojiproblem
trebabiti
rjesen?
RJESAVANJEPROBLEMA
Stajerjesenje?
Struktur i ran jeproblema
UOCENI REZULTATIJAVNE POLITIKE
OCEKIVANI REZULTATIJAVNE POLITIKE
Struktur i ran jeproblema
PREFERIRANEJAVNE POLITIKE
Struktur i ran jeproblema
IZVRSENJEJAVNE POLITIKE
Struktur i ran jeproblema
Predvidjanje
Monitoring
D
e s
k r i p
t i v n a
Evaluacija
PROBLEMIJAVNE POLITIKE
Preporuka
Normativna
Retrospektivna i prospektivna analiza
Prospektivnaanaliza javnih politika ukljuuje proizvoenje transormacije inormacijeprijepoduzimanje
policy akcija. Ovaj oblik ex anteanalize, prikazan na desnoj polovini Slike 2-2., simbolizira operativnestilove ekonomista, analitiara sistema, istraivaa operacija i analitiara odluka.
Prospektivni oblik analize je oblik analize u najuem podrazumijevanju analize javnih politika. o
je sredstvo sintetiziranja inormacija da bi se mogle izvui policy alternative i preerencije izraene
u uporedivim, predvienim kvantitativnim i kvalitativnim terminima kao osnova ili smjernica za
policy odluke; konceptualno, ovaj oblik ne ukljuuje prikupljanje inormacija. Policy istraivanje,
nasuprot tome, se odnosi na sve studije koje koriste naunu metodologiju za opisivanje enomena i/ili
odreivanje odnosa meu njima. Prospektivna analiza esto stvara iroke jazove izmeu preeriranih
rjeenja i stvarnih napora za njihovu implementaciju. Procjenjuje se da je najvie 10 procenata stvarno
zahtijevanog rada na postizanju eljenog seta policy rezultata uraeno prijenego su javne politike
implementirane, o emu vrlo ilustrativno govori slijedei citat:
Nije da mi imamo previe dobrih analitikih rjeenja za probleme. Prije e biti da imamo
vie dobrih rjeenja nego to imamo odgovarajuih akcija.7
Retrospektivna analiza je prikazana na lijevoj polovini slike 2-2. Ovaj oblik ex poste analize ukljuuje
proizvoenje i transormaciju inormacijaposlijeimplementacije javnih politika.
7 Graham . Allison: Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crises.Boston, MA: Little, Brown, 1971.
-
8/13/2019 Prirucnik Za Analizu Javnih Politika
41/101
30
Retrospektivnu analizu karakteriu operativni stilovi tri grupe analitiara:
Analitiari orijentisani na disciplinu. Ova grupa koja se uglavnom sastoji od politikih naunika i
sociologa nastoji da razvije i isproba teorije bazirane na disciplini koje opisuju uzroke i posljedice
javnih politika. Ova grupa se ne bavi identifikacijom specifinih policy ciljeva niti distinkcijom
izmeu policy varijabli koje su predmet policy manipulacije i onih koje to nisu. Na primjer, analiza
eekata konkurencije partija u vladinim trokovima ne daje inormacije o specifinim policy
ciljevima niti je konkurencija partija varijabla kojom dizajneri javnih politika mogu manipulirati
kako bi promijenili javne trokove.
Analitiari orijentisani na problem. Ova grupa koja se takoer sastoji uglavnom od politikih
naunika i sociologa nastoji da opie uzroke i posljedice javnih politika. Meutim, analitiari
orijentisani na problem se manje bave razvojem i testiranjem teorija za koje se vjeruje da su vane
u disciplinama socijalne nauke, nego to se bave identifikovanjem varijabli koje mogu objasniti
problem. Analitiari orijentisani na problem nisu pretjerano zainteresovani za specifine ciljeve
prvenstveno zbog toga to su praktini problemi koje oni analiziraju obino ope prirode. Na
primjer, analiza zbirnih podataka o eektima nejednakosti spolova, etnike nejednakosti i socijalnenejednakosti na ostvarivanje rezultata na testu itanja daje inormacije koje pomau da se objasni
problem (npr. neadekvatna izvedba testa) ali ne daje inormacije o policy varijablama kojima se
moe manipulirati.
Analitiari orijentisani na primjenu.rea grupa ukljuuje grupe naunika primjenjene sociologije,
primjenjene psihologije i primjenjene antropologije kao i analitiare iz proesija kao to su javna
administracij