Verfassungsrechtliche und organisationswissenschaftliche
Eckpunkte einer möglichen Funktional- und Verwaltungsstrukturreform auf Landes- und
Kommunalebene im Land Brandenburg
Arbeitsbericht der „AG Aufgabenerfassung“ und mögliche Schlussfolgerungen
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, LL.M.oec.int.
1. Die Ergebnisse der Ämterreform 1992, der Kreis-gebietsreform 1993 und der Gemeindegebietsreform des Jahres 2003 sind zu prüfen und unter dem Aspekt der Zukunftsfähigkeit in einer zusammenfassenden Bewertung darzustellen. Dabei sind die Erfahrungen anderer Länder, insbesondere der Reformen in Sachsen, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern zu berücksichtigen. Die Leistungsfähigkeit, Strukturen und Größen der kommunalen Verwaltungseinheiten sind vor dem Hintergrund des Bevölkerungsrückgangs zu bewerten. 2. Die derzeitige vertikale und horizontale Aufgaben-verteilung zwischen Land, Landkreisen und Kommunen und die dabei eingesetzten Personal- und Finanzmittel sind systematisch zu erfassen und vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung und den sich ändernden finanziellen Rahmenbedingungen zu bewerten. Zur Sicherung der Daseinsvorsorge sind die Leistungen kritisch zu beurteilen.
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
3. Die Struktur der Aufgabenverteilung auf allen Ebenen ist kritisch zu bewerten. Es ist zu überprüfen, an welcher Stelle diese Aufgaben bürgerfreundlich, am effizientesten und kostengünstigsten erbracht werden können und ob auf Ebene der Landesbehörden neue Zusammenarbeits-modelle mit anderen Ländern gefunden werden können. Die Vorschläge dürfen einer möglichen Länderneuglieder-ung nicht im Wege stehen.
4. Es sollen Vorschläge unterbreitet werden, in denen die Qualität und der Umfang kommunaler Kooperationen durch geeignete Maßnahmen einschließlich Änderungen gesetzlicher Regelungen befördert werden kann und in welchem Verhältnis Kooperationen und Fusionen zueinander stehen sollen.
5. Bei der Betrachtung von Neustrukturierungen der Verwaltungseinheiten ist auch die Frage zu untersuchen, ob die Ämter im Land Brandenburg vor dem Hintergrund der aktuellen Rechtsprechung in anderen Ländern umge-staltet oder nach den Erfahrungen anderer Flächenländer neu konzipiert werden müssen.
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
6. Die Enquete-Kommission soll ausgehend von den Analyseergebnissen dem Landtag verschiedene Modell-varianten einschließlich Mindestgrößen für eine mögliche Neu- beziehungsweise Umstrukturierung der Gebiets-körperschaften im Land Brandenburg vorlegen, die den sich verändernden finanziellen und demografischen Bedingungen Rechnung tragen. Die modifizierten Verwal-tungsstrukturen sollen flexible und zukunftsfeste Elemente beinhalten, um auf künftige demografische Entwicklungen reagieren zu können. Grundlage für eine Gebietsreform ist eine Funktionalreform. Die Entwick-lungen und Reformen in anderen Ländern sollen dabei vergleichend herangezogen werden.
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
„Für die nachfolgend genannten größeren Aufgabenblöcke wird grds. die Möglichkeit gesehen, eine Aufgabenverlagerung auf die kommunale Verwaltungsebene vorzunehmen. Es gibt jeweils Beispiele aus anderen Bundesländern dafür, dass eine Aufgabenverlagerung ganz oder teilweise möglich ist:
- Versorgungsverwaltung
- Wasserverwaltung
- Technischer Umweltschutz (Abfall, Altlasten und Immissionsschutz)
- Naturschutz
- Straßenwesen einschließlich Straßenverkehrsrecht
- Forstverwaltung (Hoheit, gemeinwohlorientierte Aufgaben)“
… in die Arbeit der Enquete 5.2 miteinzubeziehen
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
Beschluss der Enquete 5.2 vom 10. Juni 2011: „… Die Aufgaben - der Steuerverwaltung, - der Hochschulen, der Gerichte (Ausnahme Kirchenaustritte) und Staatsanwaltschaften sowie Justizvollzugsanstalten, der Polizei (Ausnahme Waffenrecht und Kampf-mittelbeseitigung) und typische Regierungsaufgaben in obersten Landesbehörden brauchen nicht erhoben werden. Bezüglich nachfolgend genannter Aufgabenbereiche ist aufzuzeigen, in welchen Bundesländern eine Übertragung der Aufgaben auf kommunale Verwaltungsträger oder andere Träger in welchem Umfang bereits erfolgt bzw. geplant ist und wie dies bewertet wird: - Straßenbetriebsdienst und Straßenbau (=Modern.Vorh.5.Leg.-Per.) - Verkehrswesen (=Modern.Vorh.5.Leg.-Per.) - Jugendhilfe, Jugendschutz und Heimaufsicht - Schulwesen (≊Modern.Vorh.5.Leg.-Per., Straffg. d. Schulamtsstrukturen) - Denkmalschutz und Archivwesen - Forstverwaltung (hoheitliche und gemeinwohlorientierte Aufgaben, Waldpädagogik) (=Modern.Vorh.5.Leg.-Per.) - Fischereiwesen
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
- Sozial- und Versorgungsverwaltung (≊Modern.Vorh.5.Leg.-Per.) - Gesundheitsverwaltung (≊Modern.Vorh.5.Leg.-Per.) - Arbeitsförderung (insbesondere Beratungsleistungen der LASA) - Umwelt- und Naturschutz (einschließlich Großschutzgebietsangelegen- heiten) (≊Modern.Vorh.5.Leg.-Per.) - Immissionsschutz (u.a. Genehmigungsverfahren, Überwachung) (≊Modern.Vorh.5.Leg.-Per.) - Abfall- und Altlastenangelegenheiten (≊Modern.Vorh.5.Leg.-Per.) - Wasser (einschließlich Gewässerunterhaltung, ohne Hochwasserschutz) (≊Modern.Vorh.5.Leg.-Per.) - Verbraucherschutz (einschließlich Organisation und Finanzierung
Laboruntersuchungen) - Flurneuordnung und Ländliche Entwicklung (inkl. Aufgaben des LVLF z.B. - Fördermittelangelegenheiten im ländlichen Raum) - Landwirtschaft - Regionalplanung - Brand- und Katastrophenschutz (LSTE)
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
Werden die Aufgaben unter Mitwirkung anderer Verwaltungsträger (ins-besondere Kommunen, Verbände und ausgelagerte Aufgaben) erledigt oder mitfinanziert, ist dies darzustellen, so dass ihr Anteil an der Aufgabenerledi-gung in Relation zum Landesanteil identifizierbar ist. 2. Die kommunalen Spitzenverbände werden gebeten, ebenfalls bis Dezember 2011 eine Liste der Aufgaben, für die die kommunalen Verwaltungsträger bisher zuständig sind, der Enquetekommission zur Verfugung zu stellen. Es sollte jeweils dargelegt werden, ob es sich um pflichtige Selbstverwaltung-saufgaben, Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, staatliche Aufgaben als allgemeine untere Landesbehörde oder um Auftragsangelegenheiten handelt. Falls Aufgaben im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit erledigt werden, soll dies möglichst mit dargestellt werden.
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
12 Sitzungen i. d. Zeit vom 18. November 2011 bis 8. August 2012 (ursprgl. Zeitplan bis Ende 2012)
1.u.2. Sitzung: Verfahrensfragen / Art u. Umfang der Prüfung:
- Prüfung erfolgt unter fachlichen (Standards, einheitl. Vollzug), rechtlichen und politischen (Verantwortung, Steuerung) Aspekten. Am Ende hat die Bewertung der Kosten / Finanzierbarkeit (Konnexität, Überleitungskosten im Rahmen des Beamtenversorgungsrechts, Anspr. auf Zusatzversorgg. bei Angestellten) möglicherweise auf der Grdl. eines finanzwissenschaftl. Gutachtens zu erfolgen
- Erörterung auf Grundlage des im FRGG verankerten Kommunalisierungsgebotes + Prinzipien des HSichG
- Leitgedanke: Zugewinn i.S.e. (echten) kommunalen Gestaltungsspielraums u. fachl. Synergien
- Die „Vertretung“ der Ressorts erfolgte regelmäßig durch die Staatssekretäre und/oder zuständigen Abteilungsleiter(innen)
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
3. Sitzung, MASF: Arbeitsschutzverwaltung, Sozial- und Versorgungsverwaltung, Arbeitsmarktförderung
4. Sitzung, MI: nicht-polizeil. Gefahrenabwehr, WaffenR, Vermessungsverwaltung, Ordnungsverwaltung, Kriegs-gräber u. Stifungsangelegenheiten
5. Sitzung, MIL(1): Regionalplanung, Verkehrswesen, Straßenbetriebsdienst und Straßenbau
6. Sitzung, MIL(2): Fördermittelverwaltung, Flurneuordng., Forstverwaltung, Landwirtschaft
6. Sitzung, MdJ: Kirchenaustritte, Resozialisiergs.-hilfe im sozialen Justizdienst
7. Sitzung, MUGV: Aufgabenkritik im MUGV, Rechtsmedi-zin, Landeslabor, Gesundheit (ZER), Naturschutz u. Land-schaftspflege, Verbraucherschutz, Wasserwirtschaft und –versorgung, Immissionsschutz u. Abfallwirtschaft
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
8. Sitzung, MWFK: Denkmalpflege, Archivwesen, Kulturpflege und Bbg Kulturstiftung Cottbus
8. Sitzung, MBJS: Jugendhilfe, Jugendschutz, Heimaufsicht Schulwesen, Weiterbildung, Sport
9. Sitzung, MWE: …
10. Sitzung, MdF: Vollstreckungen (Steuerverwaltung), Fiskalerbschaften, Dienstleistungen des BLB und der ZBB
11. Sitzung: Auswertung der bisherigen Ergebnisse der Arbeit der AG Aufgabenerfassung
12. Sitzung: Sondersitzung Straßenbetriebsdienst
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
Fachgespräch mit Ressortvertretern und Behördenleitern mit anschließender interner Erörterung; Vergleich mit den Arbeitsergebnissen der IMAG FR (Zwischen- und Abschlussbericht) und weiteren Erkenntnissen Bsp. MI, Waffenrecht Bsp. MWE, Schornsteinfeger – Kehrbezirke: „Ein weiteres – exem-plarisches und im Rahmen der Fachgespräche nicht vertieftes – Problem betrifft die erneut erforderlichen Bestellungen der Bezirksschornsteinfeger (zuletzt zum 1. Januar 2005). Alle vor Inkrafttreten des SchfHwG erfolgten Bestellungen sind nach § 48 Satz 2 SchfHwG bis zum 31. Dezember 2014 befristet. Die Regelung betrifft 212 der insgesamt 255 Kehrbezirke im Land Brandenburg. Dementsprechend müssen in 2014 für über 200 Kehrbezirke – streitanfällige – Auswahlverfahren durchgeführt werden. Die Auswahlentscheidung hat den beamtenrechtlichen Grundsätzen entsprechend nach Eignung, Befähigung und Leistung zu erfolgen. Die Bestellung erfolgt nach der geltenden Gesetzes-lage für sieben Jahre. Auf der Grundlage der geltenden Schorn-steinfegerzuständigkeitsverordnung ist das MWE für die Durch-führung der über 200 Auswahlverfahren und die Bestellungen zuständig.“ (Protokollauszug)
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
MASF Schwerbehindertenrecht, Opferfürsorge Allgemeiner und Technischer Arbeitsschutz MIL Forstverwaltung Straßenbau- und Betrieb Flurneuordnung Fördermittelverwaltung
MUGV Immissionsschutz Natur- und Artenschutz „Wasser“
MWFK Denkmalpflege MBJS Schulaufsicht und schulpsychologischer Dienst
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
- Ausgangspunkt Defizitanalyse (Vorher/Nachher) ./. Demografische Entwicklung … gleichwohl: verwaltgs. wissenschaftl. Logik der Optimierg. d. Aufgabener- füllung ist als alleiniger/zentraler Maßstab risikobe- haftet;
- „Gemeinde-Verband“ = Verband von Gemeinden (Ipsen, Rechtsgutachten, 2005, S. 39 f.);
- Eigenart der Aufgaben prägt den Aufgabenträger … a.E.: SV durch staatlichen Einfluss dominiert?
- §§ 131 Abs. 1, 54 Abs. 1 Nr. 3 BbgKVerf;
- NdsStGH 2,1 (6f.): … Frido Wagner … erst Kreise ab etwa 150.000 EW „eine vom wirtschaftlichen Gesichts punkt her optimale Erfüllung ihrer Aufgaben …“ vgl. (Bogumil, Gutachten, S. 7)
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
Verwaltungsübersicht
Landkreise
Anzahl
Durchschnittliche
Einwohnerzahl / Größe Stand 31.12.2010
Einwohner
Fläche in km2
Sachsen
10
286 029
1 757
Mecklenburg-Vorpommern
6
224 062
3 812
Sachsen-Anhalt
11
162 147
1 806
Brandenburg
14
150 871
2 054
Thüringen
17
98 743
903
Es ergibt keinen Sinn, die Kommunalisierung von Aufgaben in BB ausschließlich auf Basis bestehender Gebietsstrukturen zu betrachten.
Quelle: Prof. Dr. Bogumil, PP-Präsentation, Enquete 5.2, 25./26. Okt. 2012
Szenarien Kreisstruktur Brandenburg
Bevölkerungsprognose Stand: 31.12.2010
durchschnittliche
Einwohnerzahl 2015
durchschnittliche
Einwohnerzahl 2030
Fläche in km2
Stand: 31.12.2011
Status quo: 14 Landkreise (plus 4 kreisfreie Städte)
147.000
132.000
2054
12 Landkreise (plus 1)
191.000
172.000
2441
8 Landkreise (plus 1)
287.000
259.000
3661
5 Landkreise (plus 1)
458.000
413.000
5859
Demographische und finanzielle Entwicklung sowie der Vergleich mit den Nachbarländern erfordern eine Diskussion der Kommunalisierungsfähigkeit von Aufgaben in verschiedenen Gebietsszenarien
Quelle: Prof. Dr. Bogumil, PP-Präsentation,
Enquete 5.2, 25./26. Oktober 2012
Diese Modellvarian-ten dienen nur der Veranschaulichung; es sollen keine Aus-sagen zum Verlauf der Kreisgebiets-grenzen getroffen werden; diese sind ggf. als Ergebnis eines Abwägungs-prozesses auf der Grdl. der verfas-sungsgerichtlichen Kriterien festzu-setzen.
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen
Landtages
14+4
- Eingriff in die Personalhoheit
25.10.2012 Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des
Brandenburgischen Landtages
12+1
- Eingriff in die Personalhoheit - Neugliederungsdogmatik: Berücksichtigung soziokul- tureller (landsmannschaftl.), geografischer, historischer, etc. Beziehungen - entspricht nicht dem tatsäch- lichen Befund
25.10.2012 Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des
Brandenburgischen Landtages
- Eingriff in die Personalhoheit - Neugliederungsdogmatik - entspricht eher dem tatsächlichen Befund
8+1
25.10.2012 Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des
Brandenburgischen Landtages
Fläche: 4.633km² Einwohner: 146.000
Fläche: 3.515 km² Einwohner: 338.000
Fläche: 4.530 km² Einwohner: 266.000
Fläche: 188 km² Einwohner: 187.000
Fläche: 2.804 km² Einwohner: 258.000
Fläche: 4.354 km² Einwohner: 300.000
Fläche: 3.106 km² Einwohner: 183.000
Fläche: 4.541 km² Einwohner: 382.000
Fläche: 1.812 km² Einwohner: 190.000
Bevölkerungsprognose bis 2030: 2010: 2.496 (906/1.590) 2020: 2.376 (950/1.427) 2030: 2.227 (956/1.271) ---------------------- 2008/2030: +7,1/-22,0 Gesamtsaldo: -11,7
≈ 2.25 Mio EW
5+1
Sondervorteil: intragemeinde-verbandlicher Horizontaler Finanzausgleich - Eingriff in die Personalhoheit - verfassungsrechtlich risiko- behaftet ("Gemeinde-Verband“)
25.10.2012 Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des
Brandenburgischen Landtages
Fläche: 6.413 km² Einwohner: 335.900
Fläche: 4.530 km² Einwohner: 266.100
Fläche: 6.613 km² Einwohner: 551.800
Fläche: 188 km² Einwohner: 187.300 Fläche: 4.541 km²
Einwohner: 381.900
Fläche: 7.180 km² Einwohner: 527.700
3. Teil: Strukturdiskussion Gemeindeebene
I. Neugliederungsdogmatik
1. Materiellrechtliche Bewertungsspielräume, prozedurale Pflichten;
2. Mehrfachneugliederungsdogmatik
II. Aufgabenverteilungsprinzip u. Eigenverantwortlichkeit
1. Rastede-Entscheidung
2. TeupitzII-Entscheidung (F-Planungskompetenz; „milderes Mittel“)
3. BVerfGE 107, 1 ff., Verwaltungsgemeinschaft LSA
25.10.2012
Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des Brandenburgischen Landtages
Prof. Dr. Heinricht Trute, PP-Präsentation 25.10.2012
Prof. Dr. Heinrich Trute, PP-Präsentation 25.10.2012
Prof. Dr. Heinrich Trute, PP-Präsentation 25.10.2012
25.10.2012 Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des
Brandenburgischen Landtages
25.10.2012 Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des
Brandenburgischen Landtages
25.10.2012 Prof. Dr. Ihno Gebhardt, Enquete 5.2 des
Brandenburgischen Landtages
Verf.-rechtl. Bewertg. (auch): §§ 131 Abs. 1, 54 Abs. 1 Nr. 3 und § 122 Abs. 3 BbgKVerf
Quelle: SKG Brandenburg, Internetseite
- Modell berücksich-tigt bestehende Verwaltungsgrenzen; - legt eine Aufgaben-verteilung nahe, die eine deutliche Aufg.- „Schwächung“ der Landkreise zur Folge hat; - Bildung v. „Flächen“-Gdn., die bislang i. d. BRep ohne Vorbild sind; - 26T/19,7T/29T/21T/ 49T/22T/56T… EW