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Tendências Atuais da Política Social no Brasil
Profa. Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna
Dezembro 2004
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Tendências atuais
Mudança de concepção
Transformações contextuais
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Contexto internacional traços gerais
Anos 80: afirmação de “nova ordem mundial”
⇒Globalização financeira⇒Reestruturação produtiva⇒Hegemonia de concepção
privilegiadora da regulação via mercado em detrimento de papel ativo do Estado
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Anos 80
• Vitórias de partidos conservadores Europa e EUA
• Derrocada regimes socialistas • Políticas econômicas recessivas• Desemprego• Debate sobre reformas nos
sistemas de proteção social
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Anos 90
• Governos social-democratas afinados com concepção liberal
• Rediscussão papel do Estado• Centralidade da questão social• Reforço agências multilaterais de
crédito (FMI, Banco Mundial)• Relatório PNUD 90 - IDH
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Países em desenvolvimento
• Dívida externa => ajustes• Restrições a políticas públicas
que implicam gastos expansivos• Recomendações explícitas de
reformas • Valorização da questão social na
agenda pública
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Contexto brasileiro: traços gerais
Anos 80:• Agravamento da crise econômica
(inflação, dívida externa, recessão)
• Reativação da competição política e da participação social (democratização, expansão de direitos, Assembléia Nacional Constituinte)
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Anos 80
Progressivo esgotamento do modelo desenvolvimentista marcado pelo papel produtivo do Estado e fundado na expansão industrial substitutiva de importações
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Desenvolvimentismo: modelo que presidiu a condução do país e as relações Estado/mercado desde anos 30 e que dispensou a democracia (competição política e participação social) em momentos - chave
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Pilares do modelo desenvolvimentista:
• Política econômica produtivista
• Política social incorporadora de segmentos sociais ao estatuto da cidadania (mesmo que regulada)
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anos 80
• Intenso debate sobre as políticas sociais => vários foruns
• Constituição Federal 1988 => Título II - Dos Direitos e Garantias Fundamentais Título VIII – Da Ordem Social
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Anos 90
• Governos eleitos voto direto• Políticas econômicas
recessivas• Desmonte da estrutura de
proteção social desenhada pela CF 88 (Seguridade Social)
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Anos 90
Ruptura com padrão de desenvolvimento pregresso
Adoção de novo modelo de condução do país e de relação Estado/mercado
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As “novas” diretrizes
Política econômica regulatória• Estabilidade macroeconômica• Abertura da economia
“Nova” política social – voltada para a inclusão de certos segmentos ao mercado
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A concepção de política social na CF 88
Art. 194A seguridade social compreende
um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social
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Seguridade social
“É a proteção que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que de outra forma derivariam no desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência como conseqüência de enfermidade, maternidade, acidente do trabalho ou enfermidade profissional, invalidez, velhice e morte, e também a proteção na forma de assistência médica e de ajuda às famílias com filhos” (OIT, 1984).
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Movimento prévio
Diagnóstico do sistema • Fragmentação e superposição de ações• Centralização burocrática• Fragilidade das bases de financiamento• Baixa resolutividade
Debate • Na academia• Nas arenas profissionais
Organização da sociedade
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Princípios da Seguridade CF 88
• Integração• Universalidade• Descentralização• distributividade
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integração
Políticas sociais (previdência, saúde e assistência social) integradas
• Gestão integrada – Ministério único
• Eliminação do estigma associado às ações assistenciais
• Redução da natureza securitária da previdência
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universalidade
Direitos sociais de cidadania para todos
Estabelecimento de critérios objetivos para o usufruto de certos direitos
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descentralização
Envolvimento dos entes federativos (União, estados e municípios) na condução das políticas
Mecanismos de participação social e controle, pela sociedade, das decisões
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distributividade
Compartilhamento das receitas estabelecidas constitucionalmente
Financiamento compartilhado de programas contributivos e não contributivos
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Anos 90
Regulamentação dos preceitos constitucionais: desestruturação do modelo de seguridade – Setorialização– Esvaziamento
Inflexão na concepção de política social
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As diretrizes legais
Lei Orgânica da Saúde – Lei 8.080 de 19/9/1990
Lei do SUS – Lei 8.142 de 28/12/1990
Lei 8.812 de 24/7/1991 – Plano de Custeio da Previdência
Lei 8.813 de 24/7/1991 – Plano de Benefícios da Previdência
LOAS – Lei 8.742 (7/12/1993)
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A setorializaçãoinstitucional
1990 – criação do INSS; previdência social volta para o Ministério do Trabalho
1995 – recriação Ministério da Previdência e Assistência Social
1993 – extinção do INAMPS; Ministério da Saúde assume a assistência médica
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1990 – extinção da FUNABEM; criação do Ministério da Ação Social (depois Ministério do Bem-Estar Social) e da FCBIA
1995 – extinção do Ministério do Bem-Estar Social; assistência retorna ao MPAS
1999 – criação da SEAS (Secretaria de Estado de Assistência Social)
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2003 – desmembramento do MPAS: MPS e MAPS (Ministério da Assistência e Promoção Social)
2004 – criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
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1995 – criação do Comunidade Solidária
1999 – Programa Alvorada2003 – Fome Zero
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A especialização das receitas
Principais receitas constitucionalmente estabelecidas para a seguridade social:
• Contribuições de empregadores sobre folha salarial
• Contribuições de empregados sobre salário
• Contribuição sobre faturamento das empresas (COFINS)
• Contribuição sobre lucro líquido (CSLL)• Impostos gerais
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1991 – arrecadação das contribuições incidentes sobre salários pelo INSS/ arrecadação das contribuições incidentes sobre faturamento e lucro pela Receita federal
1993 – suspensão da transferência de recursos da seguridade para a saúde
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1996 – criação da CPMF: arrecadação pela Receita Federal
1998 – EC 20: vinculação estrita das receitas oriundas de contribuições sobre salários ao pagamento de benefícios previdenciários
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2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal: cria o Fundo do Regime Geral de Previdência Social especificando suas receitas
2003 – EC 41: consigna caráter contributivo (contribuições incidentes sobre salários) da previdência social
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O esvaziamento conceitual
EC 20/98 => organização da previdência em regimes:
• RGPS• Regimes própriosO Regulamento da PS (99) =>
seguridade como parte da previdência
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SEGURIDADE SOCIAL (1)SALDO COM O REGIME DE
PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS)- ANO 2002
(Em R$ bilhões de reais)I -RECEITAS Receita previdenciária líquida (2) 71,03 Outras receitas do INSS (3) 0,36COFINS 52,27Contribuição social sobre o lucro líquido 13,36Concurso de prognósticos 1,05Receita própria do Ministério da Saúde 0,89 Outras contribuições sociais (4) 0,40CPMF 20,37
TOTAL DE RECEITAS 159,73
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Quadro 1: continuaçãoII - DESPESASPagamento total de benefícios (5) 92,111-Benefícios previdenciários (6) 86,37
.Urbanos 69,10
.Rurais (7) 17,272- Benefícios assistenciais 5,08
.RMV 1,66
.LOAS 3,433- EPU (8) 0,66Saúde (9) 23,08Assistência social geral 0,35Custeio e pessoal do MPAS (10) 2,86Outras ações da Seguridade (11) 2,89Ações do Fundo de Combate à Pobreza (12) 2,13TOTAL DAS DESPESAS 123,42SALDO FINAL 36,31
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Notas do quadro 1Fonte: SIAF/2002 e Fluxo de Caixa do INSS( dados da Previdência) Apud ANFIP, 2003 (1)Receitas e Despesas da Seguridade Social conforme o artigo 195 da C.F. (exclui
PIS/PASEP, FAT, juros, amortizações, etc. Nas receitas das contribuições sociais estão incluídas as de dívida ativa
(2)Receita líquida = Arrecadação bancária + Simples + REFIS + arrecadação CDP + arrecadação FIES + depósitos judiciais - restituições – transferências a terceiros.
(3) Corresponde a rendimentos financeiros, antecipação de receita e outros, segundo o Fluxo de Caixa do INSS.
(4) Referem-se a contribuições sobre o DPVAT (vai para a Saúde), contribuições sobre prêmios prescritos, bens apreendidos (parcela da assistência social).
(5) Referem-se aos benefícios mantidos (previdenciários+ assistenciais + legislação especial).
(6) Exclui RMV por estar em item próprio.(7) Dados preliminares.(8) Encargos previdenciários da União: benefícios concedidos através de leis especiais,
pagos pelo INSS, com recursos da Seguridade Social, e repassados pelo Tesouro.(9) Inclui ações de saúde do SUS, saneamento, custeio e ativos do Ministério da Saúde.(10) Pagamentos realizados a ativos do INSS, bem como despesas operacionais
consignadas. (11) ações prestadas em outros ministérios.(12) despesas executadas a partir do segundo semestre de 2001.
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PREVIDÊNCIA SOCIAL –FLUXO DE CAIXA – 2002 (em R$
mil)Itens de Receita e Despesa Acumulado 20021. SALDO INICIAL 1.487.5122. RECEBIMENTOS 105.035.0772.1. arrecadação 76.082.251- arrecadação bancária 71.827.576- simples(1) 2.810.330- REFIS (2) 400.258- Fundo Nacional de Saúde (3) 12.900 - Certificados da Dívida Pública (4) 60.059- Fundo de Incentivo ao Ensino Superior (5) 495.168- Quitação de Dívidas (6) 114.987- Depósitos Judiciais (7) 628.6502.2. Rendimentos Financeiros 39.2512.3. Outros Recebimentos Próprios 320.832 2.4. Antecipação de Receita (Tesouro Nacional) 2.939.546
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Quadro 2: continuação
2.5. Transferências da União 5.653.199- Recursos Ordinários 4.823.922- COFINS 12.635.393- COFINS/LOAS 3.438.782- COFINS/ EPU 62.154- Devolução PSS/PASEP 1.049- Recursos Ordinários 1.050- Contrib. Social sobre Lucro 602.692- CPMF 3.528.928
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Quadro 2: continuação3. PAGAMENTOS 102.144.2473.1. Pagamentos INSS 97.089.6763.1.1. Benefícios 92.110.1763.1.1.1. previdenciários 88.026.5643.1.1.2. não-previdenciários 4.083.612- EPU T.N. 657.571- LOAS 3.426.041- 3.1.2. Pessoal (9) 3.250.422- 3.1.3. Custeio (10) 1.729.078- 3.2. Tranferências a terceiros (11) 5.054.571- 4. ARRECADAÇÃO LÍQUIDA (2.1 – 3.2) 71.027.680- 5. SALDO OPERACIONAL (2 –3) 2.890.830- 6. SALDO FINAL (1+2 – 3) 4.378.343
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Notas quadro 2(1) Contribuição previdenciária arrecadada e transferida pela União(2) Arrecadação proveniente do Programa de Recuperação Fiscal (Decreto 3.342/00)(3) Dívida dos hospitais junto à Previdência repassada ao INSS através do Fundo
Nacional de Saúde(4) Valor do resgate de CDP junto ao Tesouro Nacional(5) Dívida das universidades junto à Previdência repassada ao INSS através do FIES(6) Débitos recebidos em decorrência de Contrato de Assunção, Confissão e
Compensação de Créditos(7) Retenção de parcela do crédito previdenciário de PJ que ingressam com ações contra
a Previdência(8) Rec. antecipados pelo TN para cobertura de eventuais excessos de pagamentos sobre
recebimentos(9) Reúne pagamentos realizados a ativos, inativos e pensionistas do quadro do INSS(10) Despesas operacionais consignadas nas seguintes contas: Serviço de Terceiros;
Remuneração Bancária, ECT, Material, Administração e Patrimônio, GEAP (Patronal), DATAPREV, PASEP e Diversos
(11) Rec. recolhidos pelo INSS e repassados a: FNDE (salário educação), INCRA, DPC/FDEP – Marítimo, SDR/MAARA, SENAI, SESI, SENAC, SESC. SEBRAE, SENAR, SEST, SENAT, SESCOOP
(12) O Saldo Final acumulado refere-se ao saldo final do último mês considerado.
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Receita COFINS
Alocação de recursos – ano 2000saúde: ......................R$ 07,908 bilhõesprevidência:...... ......R$ 09,173 bilhõesoutras áreas:...... ......R$ 13,616 bilhõesretido no Tesouro: ...R$ 07,937 bilhõestotal arrecadado: .... .R$ 38,634 bilhões
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Receita CSLL
Alocação de recursos – ano 2000• Saúde – R$ 2,546 bilhões• Previdência – R$ 1,979 bilhões• Outras áreas– R$ 2,456 bilhões• Tesouro - R$ 1,768 bilhões• Arrecadado - R$ 8,665 bilhões
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Consequências do desmonte
• Redução de recursos para o financiamento
• Disputas setoriais por recursos (exemplo EC 29)
• Vilanização da previdência (sistema para incluídos)
• Erosão bases solidárias de sustentação da seguridade
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Seguridade e distributividade
A previdência rural• Cerca de 7 milhões de benefícios
em 2003A situação dos idosos• Famílias com idosos
aposentados => renda 14,8% maior que demais
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As novas tendências
• Comunidade Solidária• Programa Alvorada• Fome Zero• Bolsa Família
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Características comuns
• Programas focalizados concebidos para alívio da pobreza, redução de vulnerabilidades e/ou capacitação individual de segmentos específicos previamente selecionados por critérios de desenvolvimento humano
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• Programas criados à margem da estrutura da seguridade social: vinculação direta com Presidência da República e/ou Casa Civil
(só em 2004 o Programa Bolsa Família foi integrado ao MDS)
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• Programas que redefinem a noção constitucionalmente formulada de descentralização
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Delegação de funções e responsabilidades a organizações não-governamentaisEstabelecimento de parcerias com entes privadosSubordinação de ações locais a diretrizes centralizadas (cadastro de beneficiários, valores dos benefícios, definição de condicionalidades)
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conclusões
Novo contexto+
Novas tendências=
Novos desafios?
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conclusões
Aspectos negativos• Programas focalizados de
inclusão no mercado não alteram a estrutura de reprodução das desigualdades e da pobreza
• Programas assistenciais produzem segmentação da cidadania
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conclusões
Aspectos potencialmente positivos• Envolvimento da sociedade =>
novos atores, responsabilidade social
• Novas formas de articulação de políticas na ponta da linha