RELATÓRIO Nº 201505855
QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO?
No âmbito da Avaliação dos
Resultados da Gestão (ARG),
o trabalho contemplou a
análise da legalidade, da
economicidade e dos atos e
fatos de gestão do Ministério
do Turismo (MTur)
relacionados a contratações
de consultoria para a
realização de pesquisas sobre
a caracterização e o
dimensionamento do turismo
internacional no Brasil em
2014 e em 2015.
Assim, foram analisados os
Contratos nº 28/2013 e nº
36/2014 e respectivos
aditivos, celebrados entre o
MTur e a Fundação Instituto
de Pesquisas Econômicas
(FIPE), nos valores finais de R$
4.546.709,00 e R$
3.828.784,00
respectivamente.
Os recursos orçamentários
foram provenientes da Ação
20Y4 – Articulação e
Ordenamento Turístico –,
vinculada ao Programa
Temático 2076 – Turismo.
POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO?
O trabalho foi realizado considerando a
importância das informações produzidas
relacionadas à caracterização do turismo
internacional no Brasil, a realização de
contratação anual de objeto similar pelo
Ministério do Turismo e da mesma instituição,
há mais de dez anos, o montante de recursos
envolvidos e a elaboração de proposta de
reformulação dessa pesquisa a partir de
estudo realizado no âmbito de projeto
financiado com recursos externos (Projeto
Prodetur Nacional – BID 2229/OC-BR).
QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS? QUAIS RECOMENDAÇÕES FORAM EMITIDAS?
A realização deste trabalho identificou a
incompatibilidade entre a definição dos
percentuais de pagamento contratual e a
respectiva complexidade dos produtos
executados no âmbito dos Contratos analisados, recomendando-se que na
celebração dos próximos contratos, cujo
objeto seja similar ao analisado no presente
trabalho, haja alinhamento na distribuição
percentual de pagamento dos serviços
prestados de acordo com a complexidade, os
custos e o tempo de entrega do respectivo
produto.
Outra fragilidade identificada refere-se à
imprecisão na estimativa de custos, realizada
pelo MTur, no âmbito dos procedimentos que
resultaram nos Contratos nº 28/2013 e nº
36/2014. Assim, para as próximas
contratações, recomendou-se ao MTur que
redimensione os itens de despesas do Projeto
Básico, de modo que as quantidades de
insumos sejam suficientes para a realização da
pesquisa e os seus custos unitários reflitam os
preços de mercado. Adicionalmente,
recomendou-se estender o convite a
entidades públicas com capacidade técnica e
operacional para realizar tal pesquisa, a
exemplo do IBGE.
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SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
Unidade Auditada: SECRETARIA NAC.DE POLITICAS DE TURISMO-
SNPTUR
Município - UF: Brasília - DF
Relatório nº: 201505855
UCI Executora: SFC/DR/CGTES - Coordenação-Geral de Auditoria das
Áreas de Esporte e Turismo
RELATÓRIO DE AUDITORIA
Senhor Coordenador-Geral,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201505855, apresenta-
se o resultado dos exames realizados em relação aos atos e fatos de gestão referentes às
contratações de consultoria para a realização de pesquisas sobre turismo internacional no
Brasil, referentes aos exercícios de 2014 e de 2015.
I – ESCOPO DO TRABALHO
O escopo do presente trabalho contempla a análise da legalidade, da economicidade e dos
atos e fatos de gestão do Ministério do Turismo (MTur) relacionados às contratações de
consultoria para a realização de pesquisas sobre a caracterização e o dimensionamento do
turismo internacional no Brasil em 2014 e em 2015 (turismo receptivo e emissivo, e
contagem do fluxo turístico receptivo e emissivo aéreo no Brasil).
Os trabalhos foram realizados no período de 11 de dezembro de 2015 a 26 de agosto de
2016, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público
Federal. Nenhuma restrição foi imposta aos exames realizados.
Foram objeto dessa auditoria as pesquisas sobre turismo internacional no Brasil realizadas
em 2014 e em 2015, que deram origem respectivamente aos Contratos nº 28/2013 e nº
36/2014, celebrados entre o MTur e a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
(FIPE), entidade que tem sido contratada para a realização dessa pesquisa desde 2004,
por dispensa de licitação, nos termos do art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666, de 21 de
junho de 1993.
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Em síntese, a análise realizada consistiu na avaliação dos seguintes aspectos:
a) Legalidade da contratação direta da FIPE para a execução dos projetos;
b) Economicidade da contratação para a realização da pesquisa, levando-se em
consideração as propostas comerciais apresentadas por três instituições convidadas,
bem como as variações de itens de despesas (em termos de quantidade, custo unitário
e custo total) estimados nos Projetos Básicos que deram origem aos contratos
celebrados para a realização da pesquisa nos anos de 2013 a 2016;
c) Razoabilidade do prazo para entrega do produto final dos contratos;
d) Regularidade do pagamento pela entrega dos produtos dos contratos;
e) Risco na gestão dos contratos;
f) Apropriação dos produtos das pesquisas pelo setor público; e
g) Disponibilização dos resultados das pesquisas para os setores público e privado.
A seguir, apresenta-se o resultado dos exames realizados.
II – RESULTADO DOS EXAMES
1 GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS
1.1 CONTRATOS DE OBRAS, COMPRAS E SERVIÇOS
1.1.1 CONTRATOS SEM LICITAÇÃO
1.1.1.1 INFORMAÇÃO
Contextualização do projeto de pesquisa sobre turismo internacional no Brasil.
Fato
De acordo o Relatório Descritivo de Caracterização e Dimensionamento do Turismo
Internacional no Brasil 2010 – 2014, a pesquisa de demanda turística internacional no
Brasil é realizada desde 1983 e busca identificar o perfil socioeconômico do turista
receptivo e emissivo internacional, assim como os seus interesses e motivações em suas
viagens.
Esse mesmo Relatório Descritivo registra que em 2004 iniciaram-se mudanças na
estrutura da pesquisa com a contratação da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
(FIPE). Dentre as principais alterações introduzidas no projeto, destacam-se:
Aumento de duas para quatro etapas de coleta de dados, com o intuito de captar
variações devidas ao movimento sazonal do turismo (alta, média alta, média baixa
e baixa temporada de turismo);
Aumento do número de locais de pesquisa, de onze para 26, para ampliar a área
de abrangência da coleta de dados e obter total representatividade do fluxo
internacional aéreo nos principais pontos de entrada e saída de estrangeiros no
país; e
Aumento do número de entrevistas da amostra para a pesquisa de turismo
receptivo e emissivo, de 7.200 para 42.000, para minimizar os erros de estimativas
e propiciar um maior detalhamento dos resultados para aplicação às políticas de
turismo, com a segmentação dos grupos de turistas por meio de vários critérios de
interesse.
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Em relação às pesquisas referentes aos anos de 2014 e de 2015, que são o escopo desta
auditoria, os Projetos Executivos dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014 detalham o
estudo, que é composto por:
Pesquisas de caracterização do perfil do turismo receptivo (turistas residentes no
exterior em visita ao país) e do turismo emissivo (turistas residentes no Brasil em
visita ao exterior), englobando vias aéreas e terrestres do país; e
Pesquisa de contagem do fluxo turístico internacional no Brasil, tanto do receptivo
quanto do emissivo, nos acessos aéreos do país.
Pesquisa de caracterização do perfil do turismo receptivo e emissivo
As pesquisas de turismo receptivo e de turismo emissivo internacional no Brasil se
propõem a identificar as características da viagem, o perfil e os gastos do turista residente
no exterior em visita ao Brasil (turismo receptivo) e do turista residente no Brasil em
viagem ao exterior (turismo emissivo), tanto por vias aéreas como terrestres.
Baseadas no comportamento sazonal do fluxo internacional do turismo no Brasil, as
pesquisas de caracterização do perfil do turismo receptivo e emissivo ocorrem nas épocas
do ano apresentadas no Quadro abaixo.
Quadro – Etapas programadas para a realização das pesquisas de caracterização do perfil
do turismo receptivo e emissivo nos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.
Tipo de Estação Contrato nº 28/2013 Contrato nº 36/2014
Etapa Meses (2014) Etapa Meses (2015)
Alta 1 Janeiro e Fevereiro 1 Janeiro e Fevereiro
Baixa 2 Abril 2 Abril
Etapa Especial 3 Junho e Julho - -
Média Alta 4 Julho e Agosto 3 Julho e Agosto
Média Baixa 5 Outubro e Novembro 4 Outubro e Novembro
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.
Para aferir o impacto da Copa do Mundo FIFA 2014 no setor de turismo do Brasil, o
Contrato nº 28/2013 previu a realização de uma etapa adicional de pesquisa chamada
“Etapa Especial”. Houve, também, a realização de um aditivo a esse Contrato referente
aos seguintes serviços:
Pesquisa com jornalistas estrangeiros que trabalharam na cobertura da Copa do
Mundo FIFA 2014;
Ampliação de pesquisa de caracterização do turismo receptivo internacional
brasileiro em relação à Etapa Especial em fronteiras terrestres; e
Ampliação da pesquisa sobre a caracterização e dimensionamento do turismo
internacional no Brasil para incluir o novo terminal de passageiros do Aeroporto
Internacional de Guarulhos (Terminal 3, recém-inaugurado à época da realização
da pesquisa).
Pesquisa de contagem do fluxo turístico internacional no Brasil
De acordo com o Memorando nº 40/2016-DEPES/SE/MTur, de 11 de março de 2016,
encaminhado pelo Ofício nº 294/2016/AECI/MTur, de 11 de março de 2016, as
informações cedidas pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) e
pela Polícia Federal não são suficientes para estimar o fluxo turístico internacional, pois
não há nos sistemas corporativos governamentais dados que permitam a identificação de
turistas receptivos e emissivos, tais como país de residência permanente e motivo
principal da viagem.
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Para suprir essa ausência de dados, o MTur contrata anualmente consultoria para a
realização da pesquisa de contagem do fluxo turístico internacional nos principais
aeroportos internacionais do país. Os levantamentos dos fluxos aéreos são efetuados em
quatro meses para doze aeroportos internacionais, seis meses para os aeroportos Salgado
Filho (Porto Alegre/RS) e Dep. Luís Eduardo Magalhães (Salvador/BA), e doze meses
para os aeroportos Antônio Carlos Jobim (Rio de Janeiro/RJ) e André Franco Montoro
(Guarulhos/SP), conforme os Projetos Executivos dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.
Tanto a pesquisa de perfil do turismo internacional como a de contagem do fluxo turístico
internacional buscam aprimorar o conhecimento do mercado de viagens internacionais no
Brasil, por meio da geração de informações sobre características, hábitos e gastos dos
turistas que visitam o Brasil e do turista residente no país em visita ao exterior, bem como
apoiar a definição e o monitoramento de políticas públicas para o setor de turismo, e
subsidiar a tomada de decisão da iniciativa privada.
##/Fato##
1.1.1.2 INFORMAÇÃO
Contratação direta da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) para a
realização de pesquisa sobre turismo internacional no Brasil em 2014 e em 2015
(Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014).
Fato
Desde 2004, a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) tem sido contratada
para a realização da pesquisa sobre turismo internacional no Brasil, por dispensa de
licitação, nos termos do art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
“Art. 24. É dispensável a licitação:
(...)
XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou
estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional,
ou de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a
contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha
fins lucrativos.”
A FIPE, por ser uma instituição brasileira, sem fins lucrativos, com reputação ético-
profissional, incumbida estatutariamente de desenvolver ações de pesquisa em Economia
do Turismo, enquadra-se na previsão do art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993.
Não obstante, a Súmula nº 250 do Tribunal de Contas da União (TCU) determina ainda:
“A contratação de instituição sem fins lucrativos, com dispensa de licitação,
com fulcro no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93, somente é admitida nas
hipóteses em que houver nexo efetivo entre o mencionado dispositivo, a
natureza da instituição e o objeto contratado, além de comprovada a
compatibilidade com os preços de mercado.”
De fato, conforme consulta ao Estatuto Social da FIPE, há nexo efetivo entre uma de suas
atividades desenvolvidas (Economia do Turismo) e o objeto contratado (pesquisa sobre
caracterização e dimensionamento do turismo internacional no Brasil).
Quanto à compatibilidade com os preços de mercado, constam, nos autos dos processos
analisados, pesquisas de preços realizadas junto a outras instituições. Pela leitura do
Quadro a seguir, verifica-se que a FIPE apresentou o menor valor de proposta comercial
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tanto para o projeto de pesquisa de 2014, que deu origem ao Contrato nº 28/2013, quanto
para o de 2015, que originou o Contrato nº 36/2014.
Quadro – Pesquisas de preços realizadas junto a entidades para a execução da pesquisa de turismo
internacional no Brasil em 2014 e em 2015.
Entidades Consultadas CNPJ
Valor da Proposta Comercial (R$)
Contrato nº
28/2013
Contrato nº
36/2014
Consultur Assessoria em Projetos
Ltda. 02.501.089/0001-03 - 3.998.500,00
Data Kirsten Pesquisas, Projetos e
Projeções S/C Ltda. 65.503.302/0001-28 4.232.620,00 -
Fundação Instituto de Administração
(FIA) 44.315.919/0001-40 4.300.005,00 -
Fundação Instituto de Pesquisas
Econômicas (FIPE) 43.942.358/0001-46 3.960.554,00 3.828.784,00
Instituto de Pesquisas, Estudos e
Capacitação em Turismo (Ipeturis) 05.359.243/0001-34 - 3.936.400,00
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de documentos constantes do Processo nº
72031.007933/2013-02, referente ao Contrato nº 28/2013, e do Processo nº 72031.006309/2014-61,
referente ao Contrato nº 36/2014. ##/Fato##
1.1.1.3 CONSTATAÇÃO
Custos referentes à realização das pesquisas sobre turismo internacional no Brasil
para 2014 e para 2015 estimados pelo Ministério do Turismo de forma imprecisa.
Fato
Os custos estimados para a execução de pesquisa econômica estrutural sobre a
caracterização e dimensionamento do turismo internacional no Brasil para os anos de
2014 e de 2015, que constituem, respectivamente, objeto dos Contratos nº 28/2013 e nº
36/2014, apresentaram variações percentuais significativas entre si em termos de
quantidade, de valor unitário ou de valor total para os itens de despesa relacionados no
Quadro a seguir:
Quadro – Variação percentual dos custos estimados constantes dos Projetos Básicos que deram origem
aos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.
Item de Despesa Variação
Quantidade Valor Unitário Valor Total
Supervisão de campo
Ajuda de custo 100% -50% 0%
Transporte local 100% -25% 50%
Transporte intermunicipal 67% 6% 77%
Remuneração 100% -50% 0%
Pesquisadores
Remuneração - Perfil 38% -33% -8%
Remuneração - Contagem 1% -33% -33%
Ajuda de custo - Perfil 38% -14% 18%
Ajuda de custo - Contagem 1% -14% -14%
Materiais, visitas e reuniões
Digitação - Perfil -78% 33% -70%
Digitação - Contagem 0% 11% 11%
Impressões -38% 0% -38%
Materiais de apoio 0% -45% -45%
Envio de materiais -60% 0% -60%
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Item de Despesa Variação
Quantidade Valor Unitário Valor Total
Visitas técnicas 25% 0% 25%
Reuniões 0% 8% 8%
Equipe técnica
Coordenação 7% 0% 7%
Assistente da coordenação 7% 0% 7%
Técnicos sêniores 7% 0% 7%
Analistas 7% -14% -9%
Técnicos de campo 7% 0% 7%
Checagem e digitação 0% 8% 8%
Processamento de dados 7% 0% 7%
Secretaria e administração 7% 0% 7%
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações constantes dos Projetos Básicos que
deram origem aos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.
A título de exemplificação, o item de despesa “ajuda de custo para a supervisão de
campo” oscilou de forma relevante entre esses Projetos Básicos em termos de quantidade
(de 1200 para 2400 diárias – aumento de cem por cento) e de valor unitário (de R$ 300,00
para R$ 150,00 – redução de cinquenta por cento), mantendo-se constante em relação ao
seu valor total, como pode ser observado no Quadro anterior.
Registre-se que, antes de elaborar o Projeto Básico para o Contrato nº 28/2013, o MTur
já dispunha da informação, no Projeto Executivo elaborado pela FIPE no âmbito do
Contrato nº 30/2012, de que a Contratada pagava R$ 120/diária (cento e vinte reais por
diária) como “ajuda de custo para a supervisão de campo”. Apesar de conhecer o custo
unitário deste item de despesa da Contratada, o valor estimado no Projeto Básico do
Contrato nº 28/2013 foi de R$ 300,00/diária (trezentos reais por diária), 150% superior
ao valor despendido pela FIPE no contrato anterior.
No contrato celebrado no ano seguinte (Contrato nº 36/2014), o custo unitário deste item
de despesa foi reduzido para R$ 150,00/diária (cento e cinquenta reais por diária), porém
foi majorada a quantidade de diárias (de 1200 para 2400), o que manteve constante o
valor total deste item de despesa, apesar de o tamanho da amostra planejada para a
pesquisa de turismo receptivo de 2015 ter diminuído para 31000, representando uma
redução de dezesseis por cento em relação à amostra da pesquisa de 2014, conforme
demonstrado no Quadro a seguir.
Quadro – Tamanho da amostra planejada no Projeto Básico para a
pesquisa de turismo receptivo nos anos de 2014 e de 2015.
Ano da Pesquisa Nº do Contrato Tipo de Acesso
Total Terrestre Aéreo
2014 28/2013 6.700 30.300 37.000
2015 36/2014 6.000 25.000 31.000
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações
constantes nos Projetos Básicos que deram origem aos Contratos nº
28/2013 e nº 36/2014.
Por sua vez, em análise aos Processos nº 72031.007933/2013-02 e 72031.006309/2014-
61, que se referem respectivamente aos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014, identificou-
se que o parâmetro para a escolha pelo Ministério do Turismo da melhor proposta consiste
na identificação do menor valor total. Neste caso, não foi identificado o exame, ainda que
de forma incipiente, em relação aos custos individuais apresentados pelas entidades para
uma possível negociação com a Contratada.
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Adicionalmente, em análise às propostas de preços apresentadas pelas entidades para
realização das pesquisas sobre turismo internacional no Brasil para 2014 e para 2015,
constantes dos Processos nº 72031.007933/2013-02 e 72031.006309/2014-61, verificou-
se que nem todas as composições de custos apresentadas detalham o valor dos custos
unitários e as quantidades para cada item, o que dificulta a análise do preço pela
Contratante e prejudica eventual negociação com a entidade que tenha apresentado a
melhor proposta comercial.
Registre-se também que, das entidades solicitadas a apresentar proposta comercial,
nenhuma possui natureza jurídica pública. Questionado por meio da Solicitação de
Auditoria nº 201505855/04, de 25 de fevereiro de 2016, sobre a possibilidade de essas
pesquisas serem conduzidas por um órgão público, a exemplo do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE), a Diretoria de Estudos Econômicos e Pesquisas
(DEPES/SE/MTur) informou, por meio do Memorando nº 40/2016-DEPES/SE/MTur, de
11 de março de 2016, encaminhado pelo Ofício nº 294/2016/AECI/MTur, de 11 de março
de 2016, que “não foram realizadas estimativas de valores, avaliando a possibilidade das
pesquisas serem conduzidas por outro órgão público”.
Assim, identificam-se oportunidades de melhoria em relação à estimativa de custos
realizada pelo Ministério do Turismo, à apresentação das propostas de preços pelas
entidades consultadas pelo MTur, assim como em relação ao convite a instituições
públicas de pesquisa para apresentar proposta comercial nas próximas contratações, com
o objetivo de se obter maior competitividade.
##/Fato##
Causa
Dimensionamento inadequado dos itens de despesa no custo total do projeto de pesquisa.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Em resposta ao Ofício nº 17975/2016/CGTES/DR/SFC-CGU, que encaminhou ao MTur
o Relatório Preliminar de Auditoria nº 201505855 em 18 de outubro de 2016, o gestor
encaminhou as seguintes informações por meio do Memorando nº 216/2016-
DEPES/SE/MTur, de 25 de outubro de 2016, enviado por meio do Ofício nº
1361/2016/AECI/MTur, de 27 de outubro de 2016:
“Em relação as recomendações apontadas para o item 1.1.1.3 o Ministério
do Turismo e expressa e informa:
• A concordância com a implantação das recomendações feitas para as
futuras contratações das pesquisa de turismo internacional;
• Que as melhorias propostas demandam melhor qualificação da equipe
técnica envolvida no processo, e de suporte técnico de outra área, para
análise e validação do conteúdo das planilhas que irão integrar o projeto
básico.
• Que a iminência da iniciação dos procedimentos para a próxima
contratação relacionada ao mesmo objeto dos Contratos citados, não haverá
tempo suficiente para o atendimento integral, das referidas recomendações
sobre a questão.
• Reitera que a elaboração de análise de custo nos níveis recomendados será
implantado gradativamente, mas que todas as melhorias sugeridas serão
incorporadas ao processo.
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• Que o convite à outras entidades públicas, a exemplo do IBGE, e
manifestação de interesse em participar dependerá da gestão direta do alto
escalão do Ministério do Turismo.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação, o gestor concorda com todas as recomendações sobre este item do
Relatório, fazendo, entretanto, algumas ressalvas quanto ao momento de sua
implementação e ao envolvimento direto do alto escalão do MTur para fazer gestão junto
a entidades públicas de pesquisa, como o IBGE.
Em relação à revisão da planilha de custos do Projeto Básico, tendo em vista que a
pesquisa sobre turismo internacional no Brasil é realizada anualmente, com início
previsto em janeiro, não haveria tempo hábil para a adoção das Recomendações de 1 a 4
já na próxima contratação para a realização da referida pesquisa para o ano de 2017. O
compromisso do gestor seria a adoção dessas recomendações para as pesquisas que serão
realizadas a partir de 2018.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Nas próximas contratações relacionadas à realização de pesquisa
econômica estrutural sobre a caracterização e o dimensionamento do turismo
internacional no Brasil, dimensionar os itens de despesa que constituem a planilha de
custos estimados, constante do Projeto Básico, de modo que as quantidades de insumos
sejam suficientes para a realização da pesquisa e os seus custos unitários reflitam os
preços de mercado, arquivando, no processo, a memória de cálculo para estimar as
quantidades de insumos, bem como os registros das pesquisas de preço de mercado para
todos os itens que compõem a planilha de custo.
Recomendação 2: Nas próximas contratações relacionadas à realização de pesquisa
econômica estrutural sobre a caracterização e o dimensionamento do turismo
internacional no Brasil, solicitar, às instituições de pesquisa consultadas pelo MTur, o
encaminhamento de proposta comercial contendo o detalhamento dos custos de forma
padronizada (tais como a descrição do item, sua quantidade e unidade de medida, o custo
unitário e o custo total) para todos os itens.
Recomendação 3: Nas próximas contratações relacionadas à realização de pesquisa
econômica estrutural sobre a caracterização e o dimensionamento do turismo
internacional no Brasil, definir, previamente à apresentação das propostas das entidades
consultadas, um percentual máximo de variação razoável relativo aos custos individuais
estimados pelo Ministério do Turismo, a ser utilizado como balizador para os casos de
apresentação de proposta com custo individual mais elevado que aquele estimado pelo
Ministério do Turismo.
Recomendação 4: Nas próximas contratações relacionadas à realização de pesquisa
econômica estrutural sobre a caracterização e o dimensionamento do turismo
internacional no Brasil, implementar análise individual para cada custo unitário em
relação à estimativa de custos efetuada pelo Ministério do Turismo, procedendo à
negociação, com a instituição que tenha apresentado a menor proposta global, para os
casos em que o custo individual de algum item esteja divergente daquele percentual
máximo aceitável definido para os custos individuais estimados pelo Ministério do
Turismo.
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Recomendação 5: Nas próximas contratações relacionadas à realização de pesquisa
econômica estrutural sobre a caracterização e o dimensionamento do turismo
internacional no Brasil, estender o convite a entidades públicas com capacidade técnica e
operacional, a exemplo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), para
realizar tal pesquisa.
1.1.1.4 INFORMAÇÃO
Pagamentos pela entrega dos produtos em conformidade com os termos pactuados
nos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.
Fato
Tanto no âmbito do Contrato nº 28/2013 e do seu 1º Termo Aditivo, como no do Contrato
nº 36/2014, os pagamentos efetuados, em seus aspectos mais relevantes, foram realizados
de acordo com as cláusulas contratuais, ou seja, após a entrega dos respectivos produtos,
mediante prévio atesto do MTur e em conformidade com os valores previstos em
Contrato.
Registra-se, adicionalmente, que foram pagos R$ 70.000,00 a menos à FIPE pela entrega
do produto “Relatório de Planejamento de Pesquisa – Projeto Executivo” no âmbito do
Contrato nº 28/2013, mas que foram compensados pelo MTur em seguida, no pagamento
pela entrega do produto “Relatório de Resultados Parciais (Etapa 1 – Alta Estação)”.
##/Fato##
1.1.1.5 CONSTATAÇÃO
Incompatibilidade entre a definição dos percentuais de pagamento contratual e a
respectiva complexidade dos produtos executados no âmbito dos Contratos nº
28/2013 e nº 36/2014.
Fato
Ao analisar a compatibilidade entre o valor relativo pago pelos produtos contratuais e o
serviço efetivamente prestado, verificou-se que o valor a ser pago pela entrega dos três
primeiros produtos dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014 representa 85% do valor global
de cada Contrato, conforme Quadros a seguir.
Quadro – Produtos e respectivos percentuais de pagamento do Contrato nº 28/2013.
Produto Contratual % do Pagamento % do Pagamento
Acumulado
Relatório de Planejamento de Pesquisa - Projeto Executivo 30% 30%
1° Relatório de Resultados Parciais (Etapa 1 - Alta
Estação)
35% 65%
2° Relatório de Resultados Parciais (Etapa 2 - Baixa
Estação)
20% 85%
3° Relatório de Resultados Parciais (Etapa Especial) 5% 90%
4° Relatório de Resultados Parciais (Etapa 3 - Média Alta
Estação)
5% 95%
Relatório Final do Projeto (Etapa 4 - Média Baixa Estação) 3% 98%
Relatório Final Expandido do Receptivo 2% 100%
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações do Contrato nº 28/2013.
Quadro – Produtos e respectivos percentuais de pagamento do Contrato nº 36/2014.
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Produto Contratual % do Pagamento % do Pagamento
Acumulado
Relatório de Planejamento de Pesquisa - Projeto Executivo 30% 30%
1° Relatório de Resultados Parciais (Etapa 1 - Alta
Estação)
35% 65%
2° Relatório de Resultados Parciais (Etapa 2 - Baixa
Estação)
20% 85%
3° Relatório de Resultados Parciais (Etapa 3 - Média Alta
Estação)
10% 95%
Relatório Final do Projeto (Etapa 4 - Média Baixa Estação) 3% 98%
Relatório Final Expandido do Receptivo 2% 100%
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações do Contrato nº 36/2014.
Pela leitura dos Quadros anteriores, verifica-se que o segundo produto de maior valor
previsto nos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014 é o Projeto Executivo, representando trinta
por cento do valor total de cada contrato.
O prazo de entrega dos produtos é um fator a ser considerado na análise da adequação da
distribuição percentual do pagamento contratual e a respectiva complexidade dos
serviços, tendo em vista que, em regra, o percentual de pagamento de um produto é
proporcional a essas duas variáveis, complexidade e tempo de execução.
Em 17 de dezembro de 2013 e em 11 de dezembro de 2014, foram celebrados,
respectivamente, os Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014 entre o MTur e a FIPE, com prazo
de execução de vinte meses a contar da data de assinatura de cada contrato.
Com exceção da Etapa Especial, prevista apenas no Contrato nº 28/2013 devido à
realização da Copa do Mundo FIFA 2014, inicialmente ambos os contratos previam a
entrega de produtos similares, que se diferenciavam pelo exercício ao qual a pesquisa se
referia.
Quadro – Prazos para a entrega dos produtos previstos nos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.
Produto Contratual
Prazo para Entrega dos Produtos
Contrato nº 28/2013 Contrato nº 36/2014
Relatório de Planejamento de Pesquisa - Projeto
Executivo -¹ 31/12/2014
Relatório de Resultados Parciais (Etapa 1 – Alta
Estação) 25/04/2014 30/04/2015
Relatório de Resultados Parciais (Etapa 2 – Baixa
Estação) 29/08/2014 31/07/2015
Relatório de Resultados (Etapa Especial) 31/10/2014 -
Relatório de Resultados Parciais (Etapa 3 – Média
Alta Estação) 28/11/2014 31/10/2015
Relatório Final do Projeto (Etapa 4 – Média Baixa
Estação) 06/02/2015 29/02/2016
Relatório Final Expandido do Receptivo 05/08/2015 31/08/2016
¹Prazo para entrega do Projeto Executivo inexistente no Contrato nº 28/2013.
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações constantes dos Contratos nº 28/2013 e nº
36/2014.
Ao analisar o tempo para entrega do Projeto Executivo tomando-se como referencial a
data de assinatura contratual, foram necessários, respectivamente, apenas seis e oito dias
para sua entrega no âmbito dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014, enquanto o percentual
de pagamento desta etapa foi de trinta por cento em relação ao valor total do contrato, o
que caracteriza um pagamento desproporcional à complexidade do serviço efetivamente
prestado.
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Conforme o Memorando nº 160/2016 – DEPES/SE/MTur, de 11 de agosto de 2016,
encaminhado por meio do Ofício nº 1035/2016/AECI/MTur, de 12 de agosto de 2016, a
extensão do prazo se deve, em parte, à execução de algumas atividades preliminares
indispensáveis por órgãos diferentes, tais como o fornecimento da base de dados de
registros administrativos de migração pela Polícia Federal e a depuração da base de dados
realizada pelo MTur para encaminhamento à FIPE.
A partir do recebimento da base de dados depurada pelo MTur, a FIPE despendeu cerca
de três meses para a entrega da versão preliminar do “Relatório Final Expandido do
Receptivo”, conforme explicitado pelo Quadro a seguir.
Quadro – Tempo em dias corridos entre atividades indispensáveis para a entrega do “Relatório Final
Expandido do Receptivo”, no âmbito dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.
Atividades Necessárias
Tempo entre as Atividades (dias corridos)
Contrato nº 28/2013 Contrato nº 36/2014
Disponibilização da base de dados de registros
administrativos de migração pela Polícia Federal 70¹ 27²
Encaminhamento à FIPE da base de dados depurada
pelo MTur 120 75
Encaminhamento pela FIPE ao MTur da versão
preliminar dos produtos que compõem o “Relatório
Final Expandido do Receptivo”
99 91
Encaminhamento pela FIPE ao MTur da versão
final dos produtos que compõem o “Relatório Final
Expandido do Receptivo”
8 21
Total 297 214 1Tempo para disponibilização da base de dados de registros administrativos de migração pela Polícia
Federal contado a partir de 05 de janeiro de 2015.
²Tempo para disponibilização da base de dados de registros administrativos de migração pela Polícia
Federal contado a partir de 04 de janeiro de 2016 até 31 de janeiro de 2016.
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações constantes do Memorando nº 160/2016
– DEPES/SE/MTur, de 11 de agosto de 2016, encaminhado por meio do Ofício nº 1035/2016/AECI/MTur,
de 12 de agosto de 2016.
Apesar do longo prazo para entrega do produto final, apenas dois por cento do valor
global dos contratos foram previstos para o seu pagamento, demonstrando que, em
relação a este último produto, assim como em relação ao primeiro, não houve
razoabilidade entre a definição dos prazos estipulados e a complexidade dos produtos a
serem entregues, no âmbito dos Contratos em análise, e os percentuais de pagamento
respectivos.
Adicionalmente, ao se comparar o percentual de pagamento dos produtos de cada Etapa
com a amostra planejada para as pesquisas de turismo receptivo e emissivo no âmbito do
Contrato nº 36/2014, verifica-se que os percentuais dos produtos das Etapa 3 e 4 são
incompatíveis com o tamanho da amostra definida para essas etapas, conforme Quadro a
seguir.
Quadro – Comparação entre o tamanho da amostra planejada e o valor pago, em termos relativos, no
âmbito do Contrato nº 36/2014.
Produto Contratual Amostra Planejada
(Receptivo + Emissivo)
% da Amostra
Planejada
(Receptivo + Emissivo)
% do Valor
do Contrato
1° Relatório de Resultados
Parciais (Etapa 1 - Alta
Estação) 13.660 entrevistas 32% 35%
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Produto Contratual Amostra Planejada
(Receptivo + Emissivo)
% da Amostra
Planejada
(Receptivo + Emissivo)
% do Valor
do Contrato
2° Relatório de Resultados
Parciais (Etapa 2 - Baixa
Estação) 8.956 entrevistas 21% 20%
3° Relatório de Resultados
Parciais (Etapa 3 - Média
Alta Estação) 10.614 entrevistas 25% 10%
Relatório Final do Projeto
(Etapa 4 - Média Baixa
Estação)
8.997 entrevistas 21% 3%
Total 42.227 entrevistas 100% 68%
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações do Contrato nº 36/2014 e do Projeto
Executivo do Contrato nº 36/2014.
Pelo exposto, verifica-se que os Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014 possuem cláusulas
que apresentam desproporcionalidade em relação ao percentual de pagamento dos
produtos entregues em comparação à complexidade do respectivo serviço prestado.
Adotando-se como referência o tempo de entrega e os custos envolvidos em cada etapa,
seria coerente que o Projeto Executivo apresentasse a menor parcela de pagamento dentre
os produtos previstos e que todos os relatórios parciais apresentassem parcelas mais
elevadas por requererem um alto custo para a realização de entrevistas em campo, porém
essa compatibilidade não foi verificada no pagamento dos produtos correspondentes às
Etapas 3 e 4 da pesquisa.
Registre-se que a Consultoria Jurídica do MTur (Conjur/MTur), em seus pareceres, tem
reiteradamente recomendado à Diretoria de Estudos Econômicos e Pesquisas
(DEPES/SE/MTur) que a previsão de pagamento pelos produtos constantes em contrato
seja compatível com os serviços efetivamente prestados, de modo a evitar antecipação de
pagamentos.
Embora a FIPE, entidade contratada desde 2004 para a realização desta pesquisa, tenha,
até 2014, entregue todos os produtos pactuados (improvável, portanto, a não entrega dos
produtos contratuais), caso outra instituição de pesquisa seja contratada e não venha
honrar o contrato no futuro (ou até mesmo a própria FIPE), o impacto decorrente de
eventual não entrega dos produtos finais é grave, seja pelos altos valores já repassados à
entidade pela entrega de produtos parciais, seja pelo comprometimento do resultado do
projeto.
Identifica-se, assim, um risco elevado de não entrega dos produtos contratuais, conforme
demonstrado na Figura a seguir, em virtude da existência de cláusula que prevê o
pagamento dos produtos de modo incompatível com a complexidade dos serviços
efetivamente prestados pela consultoria e com o cronograma de entrega desses produtos.
Figura – Diagrama de risco de não entrega dos produtos contratuais da pesquisa de “Caracterização e
Dimensionamento do Turismo Internacional no Brasil”.
Pro
ba
bil
ida
de
Quase certo
Provável
Possível
Improvável Risco elevado
Raro
Sem impacto Leve Médio Grave Gravíssimo
Impacto
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Legenda:
Risco baixo
Risco moderado
Risco elevado
Risco extremo
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria. ##/Fato##
Causa
Existência de cláusula nos contratos que fixou percentuais de pagamento pelos produtos
de forma desproporcional à complexidade dos respectivos serviços prestados, bem como
em relação ao prazo de entrega desses produtos. ##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Em resposta ao Ofício nº 17975/2016/CGTES/DR/SFC-CGU, que encaminhou ao MTur
o Relatório Preliminar de Auditoria nº 201505855 em 18 de outubro de 2016, o gestor
encaminhou as seguintes informações por meio do Memorando nº 216/2016-
DEPES/SE/MTur, de 25 de outubro de 2016, enviado por meio do Ofício nº
1361/2016/AECI/MTur, de 27 de outubro de 2016:
“• Em relação as recomendações apontadas nas constatações para o item
1.1.1.5 o Ministério do Turismo manifesta a concordância sobre a
viabilidade de incorporação e implementação ao próximo processo de
contratação.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua manifestação, o gestor concorda com a recomendação sobre este item do
Relatório, comprometendo-se, na Reunião de Busca Conjunta de Soluções realizada com
a equipe de auditoria em 20 de outubro de 2016, bem como na manifestação reproduzida,
a implementá-la na próxima contratação da pesquisa de “Caracterização e
Dimensionamento do Turismo Internacional no Brasil” referente ao ano de 2017.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Nas próximas contratações relacionadas à realização de pesquisa
econômica estrutural sobre a caracterização e o dimensionamento do turismo
internacional no Brasil, alinhar a distribuição percentual de pagamento dos serviços
prestados de acordo com a complexidade, os custos e o tempo de entrega do respectivo
produto.
1.1.1.6 INFORMAÇÃO
Apropriação, pelo setor público, das informações geradas pelos produtos
fornecidos no âmbito dos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014.
Fato
Sobre a forma como os resultados das pesquisas elaboradas no âmbito dos Contratos nº
28/2013 e nº 36/2014 são incorporados na definição das políticas públicas de Turismo, a
Diretoria de Estudos Econômicos e Pesquisas (DEPES/SE/MTur) informou, por meio do
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Memorando nº 40/2016-DEPES/SE/MTur, de 11 de março de 2016, encaminhado pelo
Ofício nº 294/2016/AECI/MTur, de 11 de março de 2016, o seguinte:
“Em nível mais amplo os resultados da pesquisa de turismo internacional
disponibilizados anualmente são referência para construção das diretrizes
do Plano Nacional de Turismo e do Plano de Ação Estratégica do Ministério
do Turismo.
Mais especificamente, a proposição da ‘Categorização dos Municípios do
Mapa do Turismo Brasileiro’ é um exemplo da utilização dos microdados da
pesquisa. A variável destino visitado pelos turistas compôs o rol de variáveis
utilizadas para estimação do número de turistas que visitaram os municípios
brasileiros. Note-se que a categorização constitui-se em um importante passo
para a implementação das novas diretrizes do Programa de Regionalização
do Turismo, como instrumento para identificação do desempenho da
economia do turismo dos municípios inseridos nas regiões turísticas do Mapa
do Turismo Brasileiro, http://mapa.turismo.gov.br/mapa/
Ressalte-se ainda que o banco de dados da pesquisa também gera
informações repassadas ao Banco Central (avaliação das operações de
câmbio) e INFRAERO (avaliação de aeroportos) com o intuito de contribuir
para a melhoria da prestação de serviços turísticos”.
##/Fato##
1.1.1.7 INFORMAÇÃO
Disponibilização dos resultados das pesquisas para os setores público e privado.
Fato
Em relação à forma de disponibilização dos resultados da pesquisa aos setores público e
privado, a Diretoria de Estudos Econômicos e Pesquisas (DEPES/SE/MTur) esclareceu,
por meio do Memorando nº 40/2016-DEPES/SE/MTur, de 11 de março de 2016,
encaminhado pelo Ofício nº 294/2016/AECI/MTur, de 11 de março de 2016, o seguinte:
“A divulgação se inicia com apresentação dos resultados finais aos
executivos do Ministério do Turismo:
Na sequência os arquivos preparados com os resultados expandidos da
pesquisa são disponibilizados no principal local de divulgação dos
resultados da pesquisa, o portal do Ministério do Turismo, endereço onde
são disponibilizadas saídas especificas organizados em fichas síntese
agregadas com dados sobre o total Brasil, principais mercados emissores e
principais destinos, atualizando a série dos resultados anteriores.
http://www.dadosefatos.turismo.qov.br/dadosefatos/demanda
turística/internacional/
Observe-se que na época de divulgação da disponibilização dos resultados
são elaborados e distribuídos releases que remetem a endereço eletrônico no
portal do Ministério do Turismo para os arquivos de Dados e Fatos, que
permite acompanhar a evolução das variáveis em relação aos principias
mercados emissores e destinos mais visitados em relação a motivo de viagem,
destinos visitados, gasto médio, permanência média e avaliação dos destinos
entre outras características dos turistas.
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Outros extratos dos resultados também compõem as publicações divulgadas
ao público pelo Ministério do Turismo, como o Anuário Estatístico de
Turismo, editado anualmente
http://www.dadosefatos.turismo.gov.br/dadosefatos/anuario/ que contém
seção com dados relacionados aos resultados, bem como documentos com
Estatísticas Básicas do Turismo
http://www.dadosefatos.turismo.gov.br/dadosefatos/estatisticas_basicas_tur
ismo/ , entre outros.
Os dados também são fonte de referência da ASCOM para produção de
releases diversos relacionados ao tema, disseminado em mídias sociais
diversas. Em relação a iniciativa privada o atendimento se dá por meio de
acesso às informações livremente disponibilizadas no portal, bem como por
atendimento de demandas enviadas diretamente ao DEPES, ou via ouvidoria
e SIC.
Os dados da pesquisa também alimentam publicações editadas por terceiros
como:
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE
Publicações: Anuário estatístico do Brasil e Brasil em Números
Organização Mundial de Turismo – OMT
Publicações: Anuário Estatístico da OMT e Compendium de
estatística de turismo
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico –
OCDE
Publicações: Tourism Trends and Policies.
##/Fato##
III – CONCLUSÃO
A realização de pesquisas sobre turismo internacional é importante para o setor de turismo
na medida em que permite a identificação do perfil do turista residente no exterior em
visita ao Brasil (turismo receptivo) e do turista residente no Brasil em viagem ao exterior
(turismo emissivo), possibilitando a obtenção de informações, com o potencial de gerar
conhecimento, para que o governo e a iniciativa privada direcionem melhor investimentos
no fomento da atividade.
Quanto aos Contratos nº 28/2013 e nº 36/2014, todos os produtos previstos foram
entregues pela FIPE conforme o Projeto Básico, e os valores pagos pelo MTur até a data
de realização desta auditoria correspondem às parcelas estipuladas em contrato.
No entanto, nos Contratos supracitados, verifica-se que a cláusula “cronograma de
entrega dos produtos e seus valores” concentra os pagamentos na entrega dos primeiros
produtos, sem levar em consideração a compatibilidade com a complexidade dos serviços
prestados e com os prazos de entrega dos produtos, representando um risco elevado na
gestão desses contratos. A consequência disso é o longo prazo para entrega do produto
final do projeto (oito meses após o encerramento do ano da pesquisa, ainda que previsto
em contrato), impactando a tempestividade na divulgação dos resultados da pesquisa às
partes interessadas.
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Para que haja compatibilidade entre os valores pagos e os serviços prestados, bem como
estímulo para a entrega mais célere do produto final, a alteração desta cláusula na
celebração dos próximos contratos seria uma alternativa, concentrando parte significativa
do valor do contrato no pagamento do último produto a ser entregue, o que estimularia a
entrega mais célere deste produto, e possibilitando o alinhamento entre o percentual de
pagamento, a complexidade e os custos dos serviços prestados.
Quanto à economicidade da contratação, o presente trabalho não avaliou a adequação do
dimensionamento do quantitativo de entrevistas para a amostra estimada nos Projetos
Básicos. Assim, nesta perspectiva, a análise restou parcialmente prejudicada, pois o custo
do Contrato é impactado de forma significativa pela quantidade de entrevistas da amostra.
Por outro lado, este trabalho comparou as propostas comerciais apresentadas pelas
entidades privadas consultadas em cada projeto e também as variações de itens de
despesas (em termos de quantidade, custo unitário e custo total) estimados nos Projetos
Básicos que deram origem aos contratos celebrados para a realização da pesquisa nos
anos de 2013 a 2016.
Na comparação de itens de despesa estimados nos Projetos Básicos, houve variações
significativas de percentuais em diversos itens de um ano para o outro, sem identificação
de justificativa, o que demonstra a fragilidade da estimativa de custos do Projeto Básico.
Para as próximas contratações, recomenda-se que o MTur redimensione os itens de
despesas do Projeto Básico, de modo que as quantidades de insumos sejam suficientes
para a realização da pesquisa e os seus custos unitários reflitam os preços de mercado.
Adicionalmente, recomenda-se ao MTur estender o convite a entidades públicas com
capacidade técnica e operacional, a exemplo do IBGE, para realizar tal pesquisa.
Por fim, registre-se a concordância do MTur em relação às recomendações expedidas,
inclusive com o compromisso de adequar a cláusula contratual “DO CRONOGRAMA
DE ENTREGA DOS PRODUTOS E SEUS VALORES” já para a Pesquisa referente ao
ano de 2017, alinhando a distribuição percentual de pagamento dos serviços prestados
conforme a complexidade, os custos e o tempo de entrega do respectivo produto. Quanto
à implementação das demais recomendações, pela complexidade envolvida e o tempo
exíguo para adotá-la já no próximo contrato, o MTur se comprometeu a atendê-las nas
Pesquisas a serem realizadas a partir de 2018.
Brasília/DF, 11 de novembro de 2016.