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Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial
Gestão do Setor Público: estratégia e estrutura para um novo Estado
Da administração pública burocrática à gerencialLuiz Carlos Bresser Pereira
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An
os
80 Ajuste estrutural:
ajuste fiscal, liberalização do comércio, privatização e desregulamentação.
An
os
90 Reforma do
Estado/Reforma Administrativa
Como reconstruir o Estado/ como redefinir um novo Estado em um mundo globalizado.
Gestão do Serviço PúblicoMudança de Perspectiva:
![Page 3: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/3.jpg)
Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado (Agosto, 1995)◦ Administração Pública Burocrática Gerencial
Transformação da Secretaria da Presidência em um novo Ministério: da Administração Federal e Reforma do Estado.
No Brasil
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Razões: ◦ Não basta o ajuste estrutural para se retomar o
crescimento; Premissa neoliberal que estava por trás das reformas
(estado mínimo/mercado coordenador da economia) provou ser irrealista.
◦ Proteção do patrimônio público (res publica) contra as ameaças de “privatização” (rent-seeking); Proteção dos direitos públicos: propriedade do Estado de
todos e para todos, não apropriada por uns poucos;◦ Aprimoramento da democracia e substituição da
administração pública burocrática por uma administração pública gerencial.
Reforma do Estado
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Consequências: ◦ Redução do Estado;◦ Limitação de suas funções como produtor de bens e
serviços e como regulador; ◦ Ampliação de suas funções no financiamento de
atividades que envolvam externalidades ou direitos humanos básicos e na promoção da competitividade internacional das indústrias locais.
Aspectos envolvidos:◦ Políticos: promoção da governabilidade;◦ Econômicos e Administrativos: visam aumentar a
governança.
Reforma do Estado
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Administração Pública
Patrimonialista Burocrática Gerencial
- Patrimônio público e privado eram confundidos;- Estado como um patrimônio de seu governante;
- Nepotismo;- Empregatismo;- Corrupção.
- Substituiu a administração patrimonialista;- Auto-referente;- Patrimônio público ≠ patrimônio privado;- Serviço público profissional e sistema administrativo impessoal, formal e racional;- Controle hierárquico e formalista dos procedimentos*;- Baseada no pressuposto da eficiência*;- Concentra-se no processo e em garantir as demandas dos cidadãos;- Controles preventivos.
Problemas:-Lenta, cara e ineficiente.
- Em resposta à crise do Estado; para enfrentar a crise fiscal; reduzir custos; aumentar a eficiência; instrumento de proteção do patrimônio público.- Orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados;- Visa à satisfação do interesse público.- Políticos e funcionários públicos são merecedores de confiança (limitada);- Estratégia: descentralização, incentivo à criatividade e à inovação, - Contrato de gestão (instrumento de controle dos gestores públicos);- Orientada para resultados;- Controle a posteriori.
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ESTADO MODERNO
Setores Características
Tipo de Administraçã
o
Tipo de Propriedad
e
Tipo de Instituição
Núcleo estratégico
É o centro no qual se definem as leis e as políticas e como as fazer cumprir. Ex: Parlamento, Tribunais, Presidente da República, ministros de Estado.
Administração Pública Gerencial + Características Burocráticas Atualizadas(carreira e estabilidade asseguradas por lei)
Estatal
Atividades exclusivas
É exercido o “Poder de Estado”. Ex: forças armadas, polícia, agências de financimento, agências reguladoras.
Administração Pública Gerencial (Descentralizada)
EstatalAgências autônomas
Serviços não-exclusivos
O Estado provê; mas podem também ser oferecidos pelo setor privado e pelo setor público não-governamental.Ex: educação, saúde, cultura, pesquisa científica.
Administração Pública Gerencial (Autônoma)
Pública não-governamental
Organizações sociais
Produção de bens e serviços
Empresas estataisAdministração Pública Gerencial
Privada
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Administração Pública Brasileira
![Page 9: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/9.jpg)
1936
1995Administração pública gerencial
1967
Ensaio de desburocratização e descentralização
1936
Reforma Burocrática
Reformas administrativas no Brasil
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Crise fiscal ou financeira
• Perda do crédito público e poupança pública negativa.
Crise do modo de
intervenção do Estado
• Esgotamento do modelo protecionista de substituição de importações.
Crise da forma burocrática
• Sobrevivência do patrimonialismo;
• Não consolidação de uma burocracia profissional no país;
• Enrijecimento burocrático extremo.
Crise política
• 1º) crise de legitimidade;
• 2º) crise de adaptação ao regime democrático;
• 3º) crise moral
Crise do Estado, 1979Perda da capacidade do Estado de coordenar o sistema econômico de forma complementar ao mercado.
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Período: 1979-1994 Causa: Crise do Estado Consequências: estagnação da renda per
capita e alta inflação sem precedentes. Retomada do Crescimento: Plano Real
(1994) - estagnação dos preços.
Crise Econômica no Brasil
![Page 12: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/12.jpg)
1979
1994
Plano Real
Retomada do crescimento
Estagnação dos preços
Segundo choque do petróleo
Crise do Estado
•Crise fiscal; •Crise do modo de intervenção do Estado; •Crise da forma burocrática; •Crise política.
CRISE ECONÔMICA NO BRASIL
1985
1995
Governo FHC
Plano Diretor da reforma do aparelho do
Estado: Administraçã
o Pública Burocrática
Gerencial
1988
Crise da Forma
Burocrática
Contra-reforma
CF/88 – Retrocesso Burocrático/
Irrealista
-Crise fiscal
-Crise do modo de intervenção do Estado
1987
2º momento da crise política
Crise de adaptação ao regime
democrático (tentativa
populista de voltar aos anos 50)
1990
Hiperinflação
Reformas econômicas
e ajuste fiscal
ganham impulso.
1992
3º momento da Crise Política
(Moral) Impeachment
de Collor1º momento da Crise Política (legitimidade)
(Crise do Regime Militar)
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Decreto-Lei 200, de 1967 1ª tentativa de reforma gerencial da administração pública brasileira –
FRACASSADA Tentativa de superação da rigidez burocrática; Ênfase: descentralização mediante a autonomia da administração
indireta; Promoveu a transferência das atividades de produção de bens e
serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista;
Princípios de racionalidade administrativa: planejamento, orçamento, descentralização e controle dos resultados;
Utilização de empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratação de trabalho (sem concurso público);
Flexibilização da administração (buscando maior eficiência nas atividades econômicas do Estado);
Fortalecimento da aliança política entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar, e a classe empresarial.
Reformas gerenciais da Administração Pública Brasileira
![Page 14: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/14.jpg)
Consequências inesperadas: Facilitou a sobrevivência de práticas
patrimonialistas e fisiológicas, por meio da contratação de empregados sem concurso público.
O núcleo estratégico do Estado foi enfraquecido indevidamente devido a ausência de realização de concursos e de desenvolvimento das carreiras de altos administradores.
Decreto-Lei 200, de 1967
![Page 15: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/15.jpg)
Governo Sarney (1985):
volta aos ideais burocráticos dos anos 30 e ao populismo dos anos 50;
Crise fiscal foi ignorada;
Visão distorcida do pensamento Kenesyano:
• Modelo de substituição de importações
• Aumento do gasto público e dos salários Fracasso do Plano Cruzado
A volta aos anos 50 e 30
![Page 16: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/16.jpg)
Reação ao Clientelismo, afirmação de privilégios corporativistas;
Princípios de uma administração pública arcaica, hierárquica e rígida;
Visão errônea sobre as estratégias descentralizadoras (decreto- lei n° 200/67);
Crítica ao Regime jurídico único e a Estabilidade do serviço público;
Crítica ao sistema de aposentadoria com remuneração integral;
Mérito: tornou obrigatório o concurso público para a admissão de todo e qualquer funcionário;
*impossibilidade de se promoverem funcionários internamente.
CF/88 – Retrocesso Burocrático
![Page 17: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/17.jpg)
1) Mito Positivo da Carreira: Ao mesmo tempo que se prega a instauração da carreira, na prática, a destrói através da indução da gratificação de desempenho;
2) Mito Negativo do DAS: acredita-se que o DAS mina o sistema de carreiras, abrindo espaço para a contratação sem concurso. Na verdade, trata-se de uma carreira mais flexível e orientada pelo mérito. O DAS pode-se tornar um instrumento estratégico para a disputa dos melhores administradores brasileiros.
Mitos Burocráticos
![Page 18: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/18.jpg)
Governo Brasileiro
Da Administração Burocrática à Gerencial Sarney (1985) à FHC (2003)
![Page 19: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/19.jpg)
Episódio da Hiperinflação (1990), ao final do governo Sarney, impulsionou as reformas econômicas e o ajuste fiscal durante o governo Collor;
Importantes medidas de apoio à Reforma da Economia e do Estado:
◦ Abertura Comercial;◦ Impulsionou a privatização;◦ Cancelamento da divida interna pública;◦ Promoveu o ajuste fiscal.
Governo Collor (1990-1992)
![Page 20: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/20.jpg)
Episódio da Hiperinflação (1990), ao final do governo Sarney, impulsionou as reformas econômicas e o ajuste fiscal durante o governo Collor;
Importantes medidas de apoio à Reforma da Economia e do Estado:
◦ Abertura Comercial;◦ Impulsionou a privatização;◦ Cancelamento da divida interna pública;◦ Promoveu o ajuste fiscal.
Governo Collor (1990-1992)
![Page 21: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/21.jpg)
Mas... “ Governo Contraditório”, se perde em meio à corrupção generalizada;
Diagnóstico equivocado Tentativa de reforma equivocada;
Crise na Administração Pública:
• Tentativa frustrada de reduzir o Estado sem assegurar a legalidade das medidas;
•Desprestigio dos servidores públicos;
• Desorganização da já precária estrutura burocrática existente.
![Page 22: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/22.jpg)
Governo Itamar (1992-1994)
Documento ENAP de 1993: Diagnóstico da administração Pública
“ A crise administrativa manifesta-se na baixa capacidade de formulação, informação, planejamento, implementação e controle de políticas públicas”
• Defende a necessidade de uma administração descontaminada de patrimonialismo;
• Reafirma valores burocráticos clássicos : Profissionalização do serviço público;
• Criação da carreira de Gestores Públicos;
* Não se deu conta da necessidade de uma modernização da administração Pública que só uma perspectiva gerencial poderia proporcionar, segundo Bresser Pereira (1998)
![Page 23: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/23.jpg)
Documento da Associação Nacional dos Especialistas em
Políticas Públicas (1994):
• Identifica o processo de recrutamento e alocação de quadros marcados por falta de critérios e clientelismo como o grande problema da administração;
• Aponta a necessidade de uma Reforma do Estado que reflita paradigmas gerenciais.
![Page 24: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/24.jpg)
Governo FHC (1995-2003) Nova Proposta de Reforma do Estado
• Objetivo a curto prazo: ajuste fiscal
o Definição do teto remuneratório (Estados e Municípios);
o Exoneração de funcionários por excesso de quadro;
o Modificação do sistema de aposentadorias: aumento da idade mínima e do tempo de serviço.
• Objetivo a médio prazo: Modernizar a Administração Pública, voltando-se para o atendimento do cidadão
![Page 25: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/25.jpg)
Necessidade de Mudança Constitucional;
Princípio da Subsidariedade: Só deve ser estatal a atividade que não puder ser controlada
pelo mercado + Crise que retirou do Estado a capacidade de
gerar poupança e investir em empresas estatais
=*Privatização de Empresas Estatais
Proposta de Reforma – Governo FHC
![Page 26: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/26.jpg)
Núcleo Estratégico: Estatal;
Atividades Exclusivas do Estado: Contrato de Gestão – Agências Reguladoras
Setor de bens e Serviços para o Mercado: Privatização
Atividades não exclusivas: Atividade controlada de forma mista pelo mercado e pelo Estado Organizações Sociais
• Programa de Publicização: entidade conserva seu caráter público , mas de direito privado Maior autonomia
*Privatização
![Page 27: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/27.jpg)
Objetivo da Reforma Administrativa: Transitar de uma administração pública burocrática para a gerencial
A administração gerencial constitui um avanço, mas sem romper em definitivo com a Burocracia – Há a combinação de princípios de ambas.
• Segurança e efetividade (princípios burocráticos): Núcleo estratégico;
• Flexibilidade e meritocracia (princípios gerencialistas): demais setores
Tipos de Administração mais adequados
![Page 28: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/28.jpg)
a) Institucional - legal: leis e instituições são modificadas;
b) Cultural: Mudança de valores burocráticos para gerenciais;
C) Co- gestão: colocar na prática os ideais gerenciais, oferecer a população um serviço público mais barato e de qualidade
Dimensões da Reforma Administrativa
![Page 29: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/29.jpg)
O êxito da reforma depende da capacidade de cobrança da sociedade;
No processo de reforma, o apoio da alta burocracia é fundamental;
Princípios da administração patrimonialista devem ser eliminados;
A administração gerencial não nega todos os princípios da burocracia. Na verdade, conserva alguns dos seus preceitos básicos, como a admissão de pessoal segundo critérios rígidos, as avaliações de desempenho, o aperfeiçoamento profissional e um sistema de remuneração estruturado.
Considerações finais sobre a Reforma Administrativa
![Page 30: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/30.jpg)
Na administração pública gerencial, a noção de interesse público é diferente da que existe no modelo burocrático. A burocracia admite o interesse público como o interesse do Estado. Já a administração pública gerencial, identifica este interesse como o dos cidadãos, que são vistos como clientes dos serviços públicos.
![Page 31: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/31.jpg)
A administração pública gerencial apresenta-se como solução para problemas do modelo burocrático. Prioriza-se a eficiência, a qualidade dos serviços e a redução dos custos. Busca-se aumentar a governança do Estado, isto é, sua capacidade de gerenciar com efetividade e eficiência.
Qual é o papel do cidadão na perspectiva gerencialista?
Questões para discutir
![Page 32: Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial](https://reader035.vdocuments.pub/reader035/viewer/2022062405/55721048497959fc0b8cee33/html5/thumbnails/32.jpg)
“A administração gerencial deve estar fortemente voltada para a satisfação do usuário final dos serviços de caráter público, o chamado cliente, na � �abordagem da iniciativa privada. Isto pressupõe a ampla disseminação de mecanismos de aferição da satisfação do cidadão com os serviços públicos e de transparência no acesso a informações”. Fonte: Questões sobre a Reforma Administrativa, p. 20,1997 – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado.
Quais seriam os mecanismos de participação e controle popular sobre a administração pública ? Tais mecanismos funcionam no nosso país?