UFRGS / DEPTO. DE URBANISMO / FAURGS / IPURB
[REVISÃO E ATUALIZAÇÃO DO PLANO DIRETOR DE BENTO GONÇALVES]
RELATÓRIO 1ª ETAPA
Este relatório contém 4 partes, a saber: parte 1 – Estudos Urbanos e Regionais, parte 2 –
Diretrizes para o Desenvolvimento Urbano1 , parte 3 – Apreciação do Plano Diretor Vigente, e
parte 4 – Diretrizes para o Planejamento Urbano. Como se pode notar, o trabalho tenta, na sua
primeira parte, avaliar o estado e a evolução da cidade, e, na sequência, traçar diretrizes que
possam orientar a elaboração do Plano Urbanístico subsequente. Em seguida, o trabalho faz
uma apreciação do Plano Diretor existente, e delinear diretrizes para sua atualização.
1. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
Os estudos levados a cabo até aqui centraram-se em descrever, primeiro, a cidade, através de
dados geográficos e socioeconômicos, focando tanto na sua constituição interna quanto na sua
inserção metropolitana. Segundo, a descrição abrange a estrutura espacial urbana de BG, e a
observação de sua evolução no passado recente (2007-2014). A descrição geo-socioeconômica
está baseada em dados obtidos em fontes disponíveis, como a própria Prefeitura, IBGE, FEE, etc,
e buscam identificar, mediante indicadores usualmente utilizados para tal, um perfil atual da
cidade e da sociedade, sua inserção metropolitana e perspectivas de desenvolvimento. Por
outro lado, descrever a estrutura espacial de uma cidade consiste em identificar os
componentes, as relações e as interações de um sistema que se acredita capaz de representar a
sua natureza e dinâmica. Há diferentes formas (modelos) para realizar essa descrição. Este
trabalho optou por um sistema configuracional – um que utiliza basicamente uma base
geográfica muito desagregada, dados socioeconômicos igualmente desagregados, e relações
espaciais.
1.1. Caracterização do município O município de Bento Gonçalves situa-se na Serra Gaúcha, na Mesorregião do Nordeste Rio-
Grandense, no Estado do Rio Grande do Sul. Tem como municípios limítrofes: Veranópolis,
Cotiporã, Pinto Bandeira, Farroupilha e Garibaldi.
1 Os estudos sobre a área rural, bem como sobre a parte do Plano que trata da área rural, estão sendo realizados e serão entregues em relatório específico.
2
1.1.1. Inserção regional
Bento Gonçalves faz parte da recém criada Região Metropolitana da Serra Gaúcha, instituída
pela Lei Complementar nº 14.293 de agosto de 2013. Os treze municípios que a compõe são:
Antônio Prado, Bento Gonçalves, Carlos Barbosa, Caxias do Sul, Farroupilha, Flores da Cunha,
Garibaldi, Ipê, São Marcos, Nova Pádua, Monte Belo do Sul, Santa Teresa e Pinto
Bandeira. Segundo o Atlas socioeconômico do Rio Grande do Sul, a Região corresponde à antiga
Aglomeração Urbana do Nordeste (AUNe) e acrescida dos municípios de Antônio Prado, Ipê e
Pinto Bandeira, sendo este último emancipado de Bento Gonçalves e instalado em 2012. Em
2010, a população total destes 13 municípios era de 735.276 habitantes e taxa de crescimento
de 1,7% a/a.
Figura 1 –Região Metropolitana da Serra Gaúcha Fonte: Atlas Socioeconômico do Rio Grande do Sul http://www.scp.rs.gov.br/atlas
Bento Gonçalves é, juntamente com Caxias do Sul, um dos principais centros urbanos dessa
Região, sendo o segundo mais populoso e com maior taxa de urbanização. Sua taxa de
urbanização, de 92,3%, é acima da média do Estado do Rio Grande do Sul, que é de 85,1%. É
Veranópolis Cotiporã
3
também um dos municípios da RM com maior taxa de crescimento entre 2000 e 2010, em média
1,61% ao ano.
Tabela 1 – Dados demográficos dos municípios que compõem a Região Metropolitana da Serra Gaúcha Fonte: Atlas Socioeconômico do Rio Grande do Sul http://www.scp.rs.gov.br/atlas
1.1.2. Articulações regionais e modais de transporte
O modal rodoviário é o mais utilizado na região. Bento Gonçalves tem conexão rodoviária com
Veranópolis, ao norte, e Garibaldi, ao sul, pela RS-470, que é a principal rodovia que corta a
cidade. Atualmente, ela encontra-se em processo de federalização, e a expectativa é um
aumento de investimentos nos próximos anos e duplicação. Outra conexão importante é com
Farroupilha e Caxias do Sul, pela RS-453, cujo acesso se dá pela RS-444.
Há, na região, resquícios da antiga malha ferroviária, praticamente toda inativa, sendo que
Bento Gonçalves utiliza uma parte para turismo. Mas existem estudos para implantação de um
trem regional, como forma de resgatar o modal ferroviário para melhorar a mobilidade entre os
municípios.
Bento Gonçalves possui ainda um aeródromo, que deverá ser pavimentado até o fim deste ano,
a fim de poder receber aeronaves maiores2. O investimento veio de uma parceria entre a
prefeitura, o governo federal e a iniciativa privada, e tem como objetivo fomentar o turismo na
2 Fonte: Pioneiro, 11/03/2005
4
região. Os outros aeroportos mais próximos são o de Caxias do Sul, a 45km, e o de Porto Alegre,
a 120km.
Figura 2- Articulações viárias entre os municípios da Região Metropolitana da Serra Gaúcha
1.1.3. Aspectos físico-geográficos
O município de Bento Gonçalves encontra-se inserido na bacia hidrográfica Taquari-Antas. O Rio
das Antas é o principal recurso hídrico do município. Como arroios importantes podemos citar
o Barracão, o Pedrinho, o Burati e o São Miguel.
Bento Gonçalves apresenta relevo bastante acidentado e grande variação altimétrica, sendo que
a cota mais baixa é de 80m e a mais alta, de 780m, em relação ao nível do mar. Apresenta
também muitas áreas com declividades altas. As figuras mostram que o perímetro urbano (em
vermelho) delimita aproximadamente as áreas com altitude mais elevada e com menores
declividades.
A topografia é um importante condicionante à ocupação e ao crescimento urbano. Cerca de 32%
do território possui declividades acima de 30%, ou seja, um terço do município é inadequado à
ocupação urbana. Dentro do perímetro urbano, aproximadamente 19% correspondem a
declividades com mais de 30%, e 41% a declividades entre 15 e 30%. Percebe-se nas figuras, que
as partes mais planas são as que já estão ocupadas. São também as áreas mais valorizadas.
Portanto, há pouca área com baixas declividades disponível para urbanização, o que aumenta a
5
pressão de crescimento urbano em direção a áreas onde não se desejaria incentivar a ocupação
residencial, como:
a) Recursos hídricos do município, especialmente no entorno do arroio do Barracão e seus
afluentes, que claramente constitui uma das mais importantes áreas de preservação
ambiental do município, pois faz parte da bacia de captação de água potável do
município;
b) Caminhos de Pedra, uma importante rota turística, situada junto à bacia do Barracão;
c) Vale dos Vinhedos, uma área de declarado valor paisagístico, turístico e cultural do
município, situada na área rural, e de ocupação bastante controlada, mas que
justamente pelos seus atributos positivos atrativos acaba tendo atratividade para o
mercado imobiliário;
d) Áreas rurais do município, o que tem levado ao aumento do perímetro urbano;
e) Áreas com altas declividades, que não deveriam ser ocupadas pela dificuldade e custo
de urbanização e também pelos riscos, mas que por falta de opções acabam abrigando
a população mais pobre, sob a forma de ocupações muitas vezes precárias.
Figura 3 – Altitudes no município, em relação ao nível do mar
6
Figura 4 – Declividades no município
Figura5 – Declividades no perímetro urbano
7
Figura 6 – Declividades no perímetro urbano
Gráfico 1 – Declividades no município de Bento Gonçalves
Gráfico 2 – Declividades no perímetro urbano
32%
32%
36%Declividades:
0-15%
15-30%
acima de 30%
16%
6%
18%41%
19% Declividades:
0-8%8-10%10% - 15%15% - 30%acima de 30%
8
Ao analisar as áreas já ocupadas do município, percebe-se que os bairros “privilegiados” em
relação à topografia, isto é, os bairros que ocupam as áreas com declividade mais baixa, são:
Cidade Alta, Juventude da Montenegro, Botafogo, e São Bento, além do Centro.
Figura 7 – Bairros com menor declividade
1.1.4. Estrutura territorial administrativa do município
Bento Gonçalves possui 5 distritos: Sede, Vale dos Vinhedos, Faria Lemos, Tuiuty e São Pedro. O
antigo distrito de Pinto Bandeira emancipou-se em 2012. Cada distrito rural possui um pequeno
núcleo urbano. Percebe-se que o perímetro urbano do município não corresponde exatamente
ao distrito Sede.
9
Figura 8 – Distritos de Bento Gonçalves
Figura 9 – Distritos de Bento Gonçalves e urbanização
Conforme informações disponíveis no site da Prefeitura Municipal de Bento Gonçalves, a área
urbana se divide em 46 bairros.
10
1. Aparecida 2. Barracão 3. Borge 4. Botafogo
5. Caminhos da Eulália 6. Caravaggio 7. Centro 8. Cidade Alta
9. Cohab 10. Conceição 11. Cruzeiro 12. Eucaliptos
13. Fátima 14. Fenavinho 15. Humaitá 16. Imigrante
17. Industrial 18. Jardim Glória 19. Juventude da Montenegro
20. Liorsul 21. Maria Goretti 22. Merlot 23. Municipal
24. Nossa Senhora do Carmo 25. Ouro Verde 26. Planalto
27. Pomarosa 28. Pradel 29. Progresso 30. Salgado
31. Santa Helena 32. Santa Maria 33. Santa Rita 34. Santo Antão
35. São Bento 36. São Francisco 37. São João 38. São Roque
39. São Valentim 40. São Vendelino 41. Unicersitário 42. Verona
43. Vila Nova 44. Vinhedos 45. Vinosul 46. Zatt
Figura 10 – bairros de Bento Gonçalves
11
1.1.5. Aspectos socioeconômicos
Indicadores de desenvolvimento socioeconômico
Bento Gonçalves pode ser considerada uma cidade com alto desenvolvimento socioeconômico.
O primeiro indicador analisado foi o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), que
é uma medida composta de indicadores de três dimensões do desenvolvimento humano:
longevidade, educação e renda. Varia de 0 a 1. Quanto mais próximo de 1, maior o
desenvolvimento humano. Em 2010, O IDHM foi calculado em 0,7783, colocando Bento
Gonçalves na 145ª posição no País
Outro índice utilizado para a avaliação do desenvolvimento municipal foi Índice de
Desenvolvimento Socioeconômico (IDESE), que é formado por três blocos de indicadores:
educação, renda, e saúde. Como se pode ver no mapa (municípios em azul), Bento Gonçalves
faz parte de um seleto grupo de municípios no Rio Grande do Sul com índice de desenvolvimento
alto, ou seja, acima de 0,800. Para o ano de 2012, o IDESE de bento Gonçalves foi calculado em
0,833, enquanto a média do Rio Grande do Sul ficou em 0,7444.
Figura 11 – IDESE 2012 para os municípios do Rio Grande do Sul Fonte: Atlas Socioeconômico do Rio Grande do Sul http://www.scp.rs.gov.br/atlas
Por fim, outro indicador do alto nível de desenvolvimento do município é o Índice FIRJAN de
Desenvolvimento Municipal (IFDM), divulgado em 2014, no qual Bento Gonçalves ficou em
3 Fonte: PNUD – Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil http://www.pnud.org.br/atlas/ranking/Ranking-IDHM-Municipios-2010.aspx 4 Fonte: FEE/Núcleo de Indicadores Sociais e Ambientais.
12
segundo colocado no ranking estadual, e em 49º no nacional, com 0,8589 pontos5 (ano-base
2011). O IFDM é calculado pela Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN),
com objetivo de avaliar o desempenho socioeconômico dos municípios brasileiros, avaliando
indicadores de educação, saúde emprego e renda.
Dados demográficos
Conforme dados do IBGE, a população total no último Censo, em 2010, era de 107.278
habitantes. Descontando os habitantes que hoje fazem parte do município de Pinto Bandeira, a
população total em Bento Gonçalves, em 2010, era de 104.098 habitantes6. Em 2000, a
população era de 88.911. Ou seja, o crescimento populacional entre 2000 e 2010 foi de cerca de
17%. Outro dado interessante é que 11.0297 pessoas declararam, no Censo 2010, não residir em
Bento Gonçalves em 2005. Ou seja, existe um fluxo migratório em direção ao município.
No último censo, a população urbana correspondia a 94% da população total do município, valor
acima da taxa de urbanização nacional, que para o mesmo ano, era de 84%. Percebe-se que a
população rural vem decaindo, tanto em números absolutos, como em percentual, conforme
demonstrado no gráfico a seguir:
2000 2010
URBANA 81.260 91% 97.864 94%
RURAL 7.651 9% 6.234 6%
TOTAL 88.911 100% 104.098 100%
Tabela 2 – População em Bento Gonçalves, em números absolutos e porcentagem Fonte: IBGE – Censo 2000 e Censo 2010
A densidade demográfica bruta em Bento Gonçalves era de 369,8 habitantes por quilômetro
quadrado, em 2010. As Figuras mostram a distribuição das densidades populacionais por setor
censitário na área urbana (em habitantes por hectare), em 2000 e 2010, respectivamente.
Percebe-se um aumento significativo da concentração populacional em pontos específicos,
principalmente nos eixos da RS-444 e da RS-470.
Quanto à densidade habitacional, isto é, a densidade de domicílios, computada em número de
domicílios particulares permanentes por hectare, percebe-se a intensificação da ocupação no
centro e arredores, bem como o surgimento de novos locais com densidades acima de 20 e 50
domicílios por hectare. Alguns desses locais dizem respeito a aglomerados subnormais.
5 Fonte: Sistema FIRJAN http://www.firjan.org.br/ 6 Nota técnica: os mapas, dados e estatísticas apresentados neste capítulo, tanto do Censo 2000 como 2010, consideram apenas os setores censitários do município de Bento Gonçalves, ou seja, os setores que hoje fazem parte de Pinto Bandeira foram excluídos. 7 Fonte: IPEAGeo, com base nos dados do Censo 2010, do IBGE
13
Figura 12 – Densidade populacional, conforme Censo 2000 e 20108
Figura 13 – Densidade de habitacional, conforme Censo 2000 e 20109
8 Nota técnica: o mapa foi montado a partir de dados do IBGE, Censo 2000 (Planilha Morador, variável V0239) e Censo 2010 (Planilha Pessoa13, variável V002) 9 Nota técnica: o mapa foi montado a partir de dados do IBGE, Censo 2000 (Planilha Domicílios, variável V0003) e Censo 2010 (Planilha Básico, variável V001)
14
Setor especial de aglomerado subnormal é o
conjunto constituído por um mínimo de 51
domicílios, ocupando ou tendo ocupado, até
período recente, terreno de propriedade alheia
(pública ou particular), dispostos, em geral, de
forma desordenada e densa, e carentes, em sua
maioria, de serviços públicos essenciais.
O último Censo Demográfico classificou 11 setores
censitários como aglomerados subnormais, cuja
distribuição espacial sugere a existência de 5
núcleos, como se pode ver no mapa ao lado.
Alguns deles coincidem com os locais de mais alta
densidade populacional e habitacional.
A população total destes aglomerados é de 7.099
habitantes, ou seja, correspondem a 7% da
população total de Bento Gonçalves
Figura 14– aglomerados subnormais
Conforme dados do IBGE, o número de domicílios particulares permanentes aumentou de
26.542, no ano 2000, para 35.503, em 2010, o que representa um incremento de
aproximadamente 33%. É um aumento bem acima do crescimento populacional, que foi de 17%.
A média de moradores por domicílio diminuiu, de 3,33, no ano 2000, para 2,91, em 2010.
No ano 2000, dos 88.911 moradores de Bento Gonçalves, 62% residia em casas e 38% em
apartamentos10. Os dados divulgados em 2010, para este tema continham inconsistências que
não permitiram a comparação, por isso não constam nesse relatório.
No quesito condição de ocupação11 percebe-se que, em 2000, 71% dos domicílios
correspondiam a imóveis próprios quitados, enquanto 6% a imóveis próprios em processo de
aquisição e 17% a imóveis de aluguel. Em 2010, a principal diferença ocorreu no aumento da
porcentagem de domicílios alugados, que subiu para 23%, embora o número absoluto de
imóveis próprios, tanto quitados como em aquisição também tenha subido.
10 Fonte: IBGE, Censo 2000 (Planilha Morador, variáveis V0242 a V0244) 11 Nota técnica: neste caso, foram utilizados dados disponíveis na base de dados do IPEAGeo, portanto os valores incluem os domicílios de Pinto Bandeira, e por isso os valores totais de domicílios apresentam diferenças em relação aos dados apresentados anteriormente.
15
Gráfico 3 – Condição de ocupação, nos anos 2000 e 2010 (em porcentagem de domicílios)
Gráfico 4 – Condição de ocupação, nos anos 2000 e 2010 (em número de domicílios)
Segundo dados da Sinopse12, do Censo 2010, a porcentagem de domicílios de uso ocasional –
que geralmente são aqueles domicílios utilizados para descanso em fins de semana, férias ou
outro fim – era de apenas 3%, enquanto que no Rio Grande do Sul é de 7%. Outros municípios
com vocação turística costumam ter alta taxa de domicílios de uso ocasional, como por exemplo,
Gramado, cuja taxa é de 25%. A porcentagem de domicílios vagos, isto é, aqueles sem morador
na data de referência, também é baixa em Bento Gonçalves. Apenas 5% dos seus domicílios
estavam vagos, provavelmente imóveis abandonados ou para venda ou aluguel; enquanto que
a taxa de domicílios vagos no Rio Grande do Sul é de 8%.
1.1.6. Economia, emprego e renda
A economia em Bento Gonçalves é baseada nos setores de serviços e indústria, sendo a
agropecuária um setor com pouca participação, em termos de participação no PIB do município.
Observando o gráfico com a evolução de cada componente do PIB, entre 2000 e 2012, percebe-
se que a agropecuária mantém participação baixa, a indústria sofre uma estagnação a partir de
12 Nota técnica: aqui foram utilizados dados da Sinopse, do Censo 2010, e os números incluem os domicílios de Pinto Bandeira.
66%
7%
23%
4%
Condição de ocupação - 2010
Próprio quitado
Próprio em aquisição
Alugado
Cedido
19.203
1.568
4.591
1.714105
23.836
2.541
8.059
1.53587
Próprio quitado Próprio emaquisição
Alugado Cedido Outra condição
2000 2010
71%
6%
17%
6%
Condição de ocupação - 2000
16
2010 e o setor de serviços sobe bem acima dos demais setores. O setor de serviços teve
participação de 53% no PIB, em 2012.
Gráfico 5 – evolução nos componentes do PIB, em Bento Gonçalves, entre 2000 e 201013.
O município de Bento Gonçalves se destaca e é reconhecido, mais especificamente, nos setores
vitivinícola, moveleiro e turístico. Os setores vitivinícola e turístico são fortemente associados às
características naturais e culturais da região. Já o setor moveleiro, assim como outras atividades
industriais, requer disponibilidade de espaço físico para implantação de fábricas e facilidades de
escoamento da produção. Tanto o espaço físico como a mobilidade são dois dos principais
gargalos ao crescimento do município, especialmente devido às suas condições topográficas,
que impõem sérias limitações à urbanização.
Segundo dados disponibilizados pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, o número
de pessoas ocupadas, em 2010, foi de 60.926.
Quanto a renda, conforme dados do último Censo, do IBGE, a faixa predominante entre os
responsáveis por domicílios particulares permanentes é a de 1 a 3 salários mínimos, com 54%.
Cerca de 13% dos responsáveis declararam possuir rendimento nominal mensal superior a 5
salários mínimos, e cerca de 17% declararam não ter renda ou ter renda de até 1 salário mínimo.
Gráfico 6 – Rendimento nominal mensal dos responsáveis por domicílios particulares permanentes, no ano 2010.14
13 Nota técnica: gráfico construído a partir de dados disponíveis no site FEE Dados 14 Nota técnica: o gráfico foi montado a partir das variáveis V001 a V010 da Planilha Responsável Renda, do Censo 2010, excluindo os setores censitários de Pinto Bandeira.
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2000 2006 2010 2012
agropecuária
indústria
serviços
impostos
6%11%
54%
16%
10%3%
sem renda
até 1 s.m.
1 a 3 s.m.
3 a 5 s.m.
5 a 10 s.m.
mais de 10 s.m.
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Quanto ao somatório do total de rendimento nominal mensal das pessoas responsáveis,
percebe-se um aumento de cerca de 65% entre os anos 2000 e 2010, pois passou de R$
34.696.407,5615 para R$ 57.314.895,00. Para analisar a distribuição espacial da renda, foi
calculada uma renda média de cada setor censitário, dividindo o total de rendimento nominal
mensal dos responsáveis pelo número de pessoas responsáveis do setor. Analisando os
resultados em mapas, no ano 2000, percebe-se um núcleo com renda média bem alta, nos
bairros Centro, Cidade Alta e São Bento. No ano 2010, percebe-se uma diluição maior da renda
média, sendo que os bairros com renda média mais alta são Centro, Cidade Alta, São Bento e
Santo Antão. Cruzeiro e Barracão apresentam núcleos com baixíssima renda.
Figura 15 –Renda média das pessoas responsáveis do setor, conforme Censo 2000 e 201016
15 Nota técnica: A renda total de 2000 foi atualizada a valores de 2010 para fins de comparação. Utilizou-se o Índice Geral de Preços do Mercado - IGP-M (Fundação Getúlio Vargas - FGV). O período entre os dois Censos de julho/2000 a junho/2010 apresentou inflação acumulada de 132,65%, sendo este o índice utilizado para a correção dos valores. Fonte: http://economia.uol.com.br/financas-pessoais/calculadoras/2013/01/01/indices-de-inflacao.htm 16 Nota técnica: os mapas foram montados a partir de dados do IBGE, Censo 2000 (Planilha Responsável1, variável V0623, de total do rendimento dos responsáveis, atualizado pela inflação e dividido pela variável V0003, da Planilha Domicílio, que se refere ao número de pessoas responsáveis por domicílio particular permanente no setor) e Censo 2010 (Planilha Responsável Renda, variável V022, de total do rendimento, dividido pela variável V001, da Planilha Básico, que se refere ao número de pessoas responsáveis por domicílio particular permanente).
18
1.2. O Sistema Espacial
As análises urbanísticas foram conduzidas mediante a elaboração de um sistema espacial assim
composto:
1.2.1 COMPONENTES
Há uma base espacial bastante desagregada, denominada mapa nodal. Este define como
entidades espaciais elementares os nós – intercessões viárias, extremidades de vias e,
eventualmente, pontos de inflexão aguda. Dessa forma, cada esquina ou extremidade de rua é
um componente, conectado a outros do sistema espacial por trechos de via. Cada nó é, na
verdade o centroide de uma pequena zona urbana, como mostra a figura.
Figura 16: Mapa nodal de bento Gonçalves, composto por 2298 nós e abrangendo a totalidade da área urbana e Vale dos Vinhedos.
Há uma população, descrita por extratos socioeconômicos, distribuída espacialmente e alocada
à base espacial (nós) segundo a base do IBGE. Assim toda a população da cidade está contida no
sistema segundo a quantidade de habitantes de cada extrato socioeconômico encontrada em
cada microzona polarizada por cada nó do mapa nodal.
Há um conjunto de atividades, como comerciais/serviço, industriais, etc., descritas segundo
critérios quantitativos específicos, e também alocadas ao mapa nodal. Atividades
comerciais/serviço foram computadas segundo a extensão de vias ocupadas com a atividade,
19
tomando, assim, o metro linear de testada como unidade. Atividades industriais foram
computadas segundo módulos de área ocupada; o módulo adotado foi de 300m2.
Há ainda um conjunto de equipamentos, como escolas, hospitais, postos de saúde, praças e
parques, equipamentos especiais, como administração pública, equipamentos esportivos, etc.
os equipamentos foram computados por unidades encontradas no tecido urbano.
Todos os componentes socioeconômicos, ou seja, população, atividades e equipamentos, além
de quantificados como descrito acima, receberam um peso, ou um valor numérico que responde
por sua importância na constituição da estrutura urbana. Assim, população, como base dessa
hierarquia, recebeu peso 1, enquanto equipamentos como escola receberam peso 100,
hospitais 200, e assim por diante.
Figura 17: Mostra um determinado nó do sistema, as opções de carregamento de atributos socioeconômicos (RES = residentes), bem como seu carregamento ( 112 residentes da categoria D)
1.2.2. RELAÇÕES ENTRE COMPONENTES
Os componentes da base espacial (nós) são relacionados entre si por conectividade – dois nós
adjacentes ligados por um trecho de rua estão, por definição, conectados entre si. As conexões
entre nós adjacentes foram computadas de duas formas complementares: uma medida de
distância geodésica, equivalente à distância física entre os nós, e uma medida topológica,
equivalente a um valor de face de um (1). Medidas de distância geodésica são apropriadas para
análises em que a operação do sistema urbano é o foco, enquanto que medidas topológicas são
usadas em situações de verificação de relações estruturais.
A população, as atividades e os equipamentos são relacionados entre si por tensão – tensão
pode ser definida como o potencial de interação existente entre pessoas e atividades existentes
nos nós. Tensões podem ser genéricas, situação em que todos os atributos de população,
20
atividades e equipamentos de um nó são somados e então multiplicados pela soma de todos os
atributos de outro nó do sistema, ou específicas, situação em que apenas atributos escolhidos
são computados. Nesta situação, normalmente se associa população e atividade, ou seja, para
cada par de nós a tensão é a relação entre populações existentes em ambos e atividades
também neles localizadas. Por aí pode-se entender que para um par qualquer de nós pode haver
várias tensões, dependendo da quantidade de atividades e equipamentos de naturezas
diferentes forem ali encontrados.
1.2.3. INTERAÇÕES ENTRE COMPONENTES E RELAÇÕES
Por interação se entende a associação sistêmica de cada componente a todos os demais, tanto
na dimensão espacial quanto na dimensão socioeconômica. Essa associação revela a hierarquia
do sistema, sob diferentes ângulos e pode descrever o potencial de desempenho do sistema, no
que ser refere às suas funções vitais. Uma das interações mais fundamentais dos sistemas
espaciais é a acessibilidade, definida como medida de distância relativa entre cada nó e todos
os demais (somatório, ou média de distâncias geodésicas ou topológicas). Acessibilidade
descreve diferenciação espacial de forma bastante aguda, produzindo um ranking de hierarquia
espacial. Está suficientemente demonstrado por pesquisa que a acessibilidade urbana é um
fator de indução importante, na forma de potencialidade para afetar distribuição de percursos,
uso do solo e valor da terra. Acessibilidade urbana é modificada por inclusão/exclusão de nós
ou de conexões, ou ainda, artificialmente por congestionamento ou inclusão de meios de
transporte.
Figura 18: Mapa descrevendo um núcleo de acessibilidade do sistema.
Outra interação relevante é denominada centralidade, definida como medida de distribuição
espacial de tensões do sistema. Dado que todo par de nós realiza uma tensão entre si, derivada
21
dos atributos de cada um, a centralidade mede a distribuição, primeiro, da tensão de cada par
de nós entre todos os nós que compõem a conexão ou conexões do par, e, segundo, a
distribuição de todas essas parcelas de tensão entre todos os nós do sistema. Centralidade
descreve diferenciação espacial de forma elaborada, considerando a potencial troca entre cada
componente espacial e todos os demais, decorrente tanto de sua posição no sistema quanto da
existência de diferentes atributos nos nós. Centralidade urbana é modificada tanto por
modificação da rede de nós, quanto por inclusão ou exclusão de população, atividades ou
equipamentos.
Uma outra interação relevante é denominada polaridade, definida como uma medida de
distribuição espacial de tensões específicas do sistema. Dado que os componentes
socioeconômicos do sistema incluem, de um lado, população, e de outro atividades e
equipamentos polarizadores, esta medida associa os residentes de cada nós a atividades ou
equipamentos escolhidos no demais nós do sistema, produzindo uma medida altamente
discriminante.
Figura 19: Mapa mostrando uma medida de centralidade do sistema, descrito por frequências.
Finalmente oportunidade espacial, definida como uma medida de acesso a bens e serviços por
uma população, descreve justamente a hierarquia do sistema baseado no cômputo da distância
de cada nó residencial a todos os nós que contenham um serviço ou bem específico.
De cada medida isolada das descritas acima é possível extrair descrições estruturais e operativas
do sistema urbano, as quais, comparadas com medidas semelhantes obtidas em momentos
diferentes da evolução do sistema produzem ainda outras análises, capazes de representar a
mudança ocorrida, segundo diferentes óticas. Estas análises, precedidas pela apresentação de
características fundamentais do sistema espacial Bento Gonçalves, é que segue.
22
1.2.4. A Acessibilidade da rede viária
A acessibilidade foi calculada para o mapa nodal, tomando distâncias geodésicas, e considerou
todos os pares de nós possíveis no sistema de 2298 nós e 3050 arestas, ou conectores.
23
Figura 20 – Acessibilidade. Os nós marcados em vermelhos constituem a região urbana mais acessível, diminuindo para o laranja, amarelo, verde. Em azul os menos acessíveis
Os resultados para a medida de acessibilidade global (Rn) mostram que o núcleo mais
interno da malha da cidade, (bairros Centro, Cidade Alta, S. Bento, S. Francisco, Planalto,
Progresso e Maria Goretti) tem vantagens em termos de proximidade ao conjunto da
cidade.
Nessa mancha interna de alta acessibilidade verifica-se também descontinuidades na
porção norte (bairro Humaitá), oeste (Juventude) e sul (Botafogo). A topografia
acidentada é fator importante nas descontinuidades viárias que repercutem em
aumento de distâncias.
A Figura abaixo destaca o conjunto dos 77 nós que detém 5% da acessibilidade
acumulada. Observa-se a importância do Centro e região dos bairros Humaitá e Borgo
neste ranking.
Figura 11 – Em vermelho os 5% da rede viária mais acessíveis
24
A Acessibilidade da rede viária na escala local
A acessibilidade pode ser medida localmente, a diferentes raios de alcance; essas medidas
servem para identificar locais da rede viária urbana com privilégios locacionais e, assim,
potencialmente mais disponíveis para sediar funções polarizadoras e para formação de centros
secundários.
Quando se toma a medida de proximidade ao entorno próximo (raio de menos que 300
metros) verifica-se que a malha da cidade favorece diversos núcleos com potencial de
centros locais: na Cidade Alta, São Bento, Botafogo. Ao sul, Santo Antão e Santa Helena.
Ao norte Progresso, São Roque e Ouro Verde.
Figura 22 – Acessibilidade Local (R3), à esquerda mapa nodal e à direita visualização por interpolação com marcação dos bairros
A Deformação da rede viária medida pela acessibilidade
Por deformação da rede viária se entende quão distante de uma rede de malha retangular
perfeita a cidade se encontra. Redes viárias que apresentam grande deformação normalmente
são exageradamente hierárquicas e tendem a restringir a circulação de veículos e pessoas,
mostrando zonas de maior segregação espacial. O gráfico abaixo mostra a comparação da
medida de acessibilidade de Bento Gonçalves, em vermelho, comparada com uma medida
25
teórica de uma cidade ideal, constituída a partir de uma grelha retangular inteiramente
conectada. Como se pode ver, pelo menos 40% da rede viária da cidade apresenta valores acima
dos da rede de controle, com valores que chegam a 12% mais altos. Isso sugere uma rede urbana
razoavelmente equilibrada, embora apresentando trechos de grande dominância sobre o
restante da rede, certamente trechos da rodovia RS470 e alguns trechos em que a topografia
impõe limitações à rede viária.
Medidas de
rede
Estatística Valores reais
(T1)
Valores de
controle
Acessibilidade Média 107,42 109,07
Desvio padrão 19,74 13,23
Tabela 3: Estatística da acessibilidade comparada
Gráfico 7: Curvas de acessibilidade comparada
1.2.5. A Distributividade da rede viária
Distirbutividade é um atributo das redes relacionada à quantidade de percursos possíveis entre
pares de localizações aleatórias. Distirbutividade está associada à distirbuição de fluxos em
redes viárias. Sua medida varia entre 0 e 1, onde valores próximos de 1 indicam boa
distributividade. A medida é tomada pelo cômputo do número de ciclos (percursos ou circuitos
fechados) existentes na rede viária em estudo, comparado com o número de ciclos existentes
numa rede teórica em forma de grelha retangular completamente conectada. O índice de
distributividade de Bento Gonçalves é 0,2, ou seja, sua rede viária possui apenas 20% das
conexões verificadas numa grelha perfeita com o mesmo número de nós. É um valor muito baixo
para uma cidade cujo sistema viário tem capacidade restrita e reflete a dificuldade de circulação
em Bento, bem como a sobrecarga de algumas vias e do centro histórico.
26
Figura 23: Demonstrativo do cálculo de distributividade: à esquerda grelha retangular conectada, com 42 nós e 30 ciclos, à direita um arranjo com os mesmos 42 nós, mas apenas 15 ciclos, apresentando um índice de distributividade de 0,5, onde se vê o sistema labiríntico que se cria.
1.2.6. A Centralidade da rede viária
A centralidade foi calculada com base no mapa nodal, no qual os nós contém atributos
relativos a população, comércio & serviços, equipamentos de saúde, esporte, lazer,
educação e cultura e consumo, indústrias e algumas funções especiais. Todos esses
atributos foram considerados em dois momentos distintos, o primeiro correspondendo
ao primeiro ano de vigência do atual Plano Diretor, 2007, e o segundo o ano de 2014. O
mapa nodal de base também foi, na verdade, considerado nesses dois momentos,
embora as diferenças na rede viária tenham sido desprezíveis.
A população, extratificada por 5 categorias socioeconômicas (renda), é a dos censos de
2000 e 2010, distribuída pelos nós a partir dos setores censitários. Dados sobre comércio
e serviços são os fornecidos pelo Ipurb, assim como equipamentos de diferentes tipos.
Indústrias foram identificadas mediante levantamento efetuado pela equipe. Os
primeiros cálculos realizados foram os da chamada centalidade planar, onde os
atributos são considerados distribuídos homogeneamente pela rede. Com isso se
procura identificar os graus de dependência do sistema à rede viária, que sempre
desempenha papel importante.
A Centralidade Planar global evidencia espaços com potencial importante nas ligações
da malha urbana, as vias encurtadoras de caminho. Destacou-se fortemente o eixo
norte-sul da RS 470. Como eixo leste oeste, a Fiorelo Bertuol no Bairro Progresso. Pode-
se considerar que a rede por si só, sem considerar a topografia, forma um padrão
fragmentado de Centralidade, comprometendo a interação entre as partes. Mais
relevante é o padrão de centralidade associado à rodovia RS 470, que revela
dependência da vida urbana à citada rodovia, resultando em tráfego misturado,
congestionamento e perigo.
27
Figura 24 – Centralidade Planar, os nós vermelhos são os mais centrais, seguidos dos laranjas e amarelos
28
A estrutura espacial urbana: Centralidade Ponderada
A seguir foram processados os cálculos de centralidade ponderada, onde todos os atributos
foram computados segundo suas quantidades, tipos e localizações reais.
Figura 25: Centralidade Ponderada Global, representada por valores interpolados
29
Figura 26 – Centralidade Ponderada global. Nós marcados em vermelhos são os mais centrais, seguidos dos laranjas e amarelos
Quando o modelo passa a considerar não apenas a malha da cidade mas também a
localização e importância dos usos do solo (Centralidade ponderada) verifica-se que o
Centro aparece com mais destaque. A Figura destaca três eixos com alta centralidade.
30
No sentido norte-sul, em azul a RS 470 que apresenta centralidade regional e o eixo da
Av. Osvaldo Aranha (em vermelho) que costura o Centro mais diretamente a várias
centralidades de importância urbana. Em amarelo, destaca-se um dos poucos eixos de
centralidade global no sentido leste-oeste (Cidade alta, São Bento, Planalto). No entanto
esse último eixo é fragmentado (não contínuo) em temos da sua conexão (vias).
Figura 27 – Detalhe do eixo leste-oeste de centralidade global, à esquerda mapa nodal e à direita visualização por interpolação de valores
As Figuras 26 e 27 mostram detalhe de alguns trechos de vias de importância global no
sentido leste-oeste: 10 de novembro, Tv. Silva Paes, Visc. de São Gabriel, Tv Manaus, 13
de Maio, Planalto, Tietê, Gen. Goes Monteiro e Mal. Castelo Branco.
Observa-se a falta de articulação clara entre essas zonas.
Deformação do sistema espacial
Similar à acessibilidade, que revela graus de deformação da rede viária, a centralidade
é capaz de revelar deformação do sistema espacial como um todo; o gráfico abaixo
mostra a influência que a distribuição espacial da população e das atividades produtivas
causam no sistema (linha azul, comparada com um sistema teórico com mesmo número
de nós, conectada e tendo população e atividades homogeneamente distribuídas).
31
Gráfico 8: Gráfico da deformação da rede urbana medida por centralidade
A tabela abaixo resume os valores encontrados nesta comparação.
Tabela 3 – Comparação entre o sistema Bento Gonçalves e uma grelha de controle homogênea
Medidas de
rede
Estatística Valores reais
(T1)
Valores de
controle
Centralidade Média 1.136,72 1.104,02
Desvio padrão 2.303,63 556,28
Tabela 4: Estatística da centralidade comparada
Pode-se observar que para a Centralidade, o traçado da cidade gera muito mais hierarquia do
que uma grelha regular, expresso num desvio padrão quatro vezes maior. Isto indica uma malha
bastante deformada que cria forte hierarquia na ligação entre as partes. O centro comercial e
algumas poucas vias desempenham papel importante na organização de todo o sistema.
As Centralidades Locais
A centralidade urbana ocorre a diferentes escalas, simultaneamente; para descrever este
processo foram realizadas medições de centralidade a diferentes abrangências: raios de 250
metros, 500 metros, 1000 metros, 1500 metros e global. Raio de 250 metros deveria mostrar as
menores hierarquias possíveis, 500 metros revelaria aqueles nós que controlam o tecido urbano
na escala do pedestre. Enquanto na menor escala muitos dos nós mais centrais coincidem com
a área do centro histórico (figura 30), paradoxalmente, a maioria dos de 500 metros se
encontram justamente sobre a rodovia (quadriláteros rosa na figura 310A). Os nós interiores ao
tecido urbano, porém na prática mais importantes, marcados em azul, abrangem áreas do
centro histórico, ao longo da antiga rodovia e derivações a Leste. Sua distribuição pode ser
considerada boa na região urbana mais central e Norte, entretanto pode-se facilmente notar
ausência de referências de centralidade nas extensas áreas a Sul.
32
Figura 28 – Centralidade Ponderada com raio de alcance de 250 metros, à esquerda representação nodal, à direita visualização por interpolação de valores, marcando os bairros
Raio de 1000 metros revelaria centros secundários de importância urbana, ou seja, centros que,
mesmo não concorrendo com o centro principal, oferecem alternativas de serviço aos
habitantes, localização de atividades aos agentes econômicos e de emprego a trabalhadores do
setor de serviços. Como se pode ver na figura 30B, nessa escala já o centro histórico domina
totalmente o sistema, visto que a segunda e terceira áreas de concentração são praticamente
anexas a ele, formando uma unidade contínua.
Para o raio de 1500 metros a estrutura de centro único se repete praticamente sem modificação
(figura 30C). Mais interessante é o que revela a figura 30D, de centralidade global, no qual se
percebe três padrões de extensão do centro histórico, um primeiro justamente para o Sul, área
que apareceu na centralidade local destituída de importância. Isso se deve principalmente pelo
peso da população ali localizada que, no cômputo de sua relação com os serviços localizados no
centro histórico, conferem aos nós de ligação importância até então não descrita. O segundo
padrão é para o Norte, ao longo da av. Oswaldo Aranha, mas com menos ênfase. O terceiro,
ainda apenas insinuado, é para Leste na direção da via gastronômica, emergente.
33
A B
C D
Figura 29: Mapas de centralidades locais. O mapa A descreve os centros locais num raio de 500 metros, o B deveria revelar os centros de bairro (raio de 1000 metros) mas na verdade mostra a ausência deles e a
34
dominância do centro principal. O mapa C, de raio 1500 metros confirma a força do centro principal e o D descreve a ramificação que o centro histórico experimenta, para Sul, Norte e Leste.
O gráfico abaixo confirma o apresentado nos mapas, a linha que descreve os nós mais centrais
desde o ponto de vista local (500 metros, linha azul) é a única que consegue se destacar do
padrão imposto pela centralidade de maior escala (linha amarela).
Gráfico 9: Plotagem das curvas de núcleos de centralidades locais, mostrando a convergÇencia para a formação global já a partir de raios de abrangência de 1000 metros (linhas vermelha, cinza e amarela)
Esta análise revela, em primeiro lugar, o papel protagonista que a rodovia estadual exerce sobre
a cidade, não apenas separando-a em duas partes dificilmente intercomunicáveis, mas também
provendo centralidades parciais e ainda canalizando boa parte dos fluxos urbano-urbano
gerados pelo sistema. Estas centralidades, entretanto, já que baseadas em localizações
privilegiadas e atividades especializadas, pouco servem à população, desde o ponto de vista de
serviços, comodidade e animação urbana, embora possam ter grande relevância no
desempenho econômico e na oferta de empregos. Em segundo lugar, mostra uma formação
monocentral ainda forte, que polariza toda a cidade e distribui desigualmente o suporte de
serviços e empregos do setor terciário, deixando notadamente a região Sul da cidade
relativamente desguarnecida. Em terceiro, sugere alguns vetores de extensão linear do centro
histórico dignas de observação. A Sul, ao longo do eixo 13 de Maio, ao Norte, ao longo do eixo
Oswaldo Aranha, e a Leste, ao longo do eixo Assis Brasil. Tanto a Norte quanto a Leste se observa
descontinuidades do sistema viário, provavelmente devidas a acidentes do terreno. Também se
observa a virtual falta de vias concorrentes (paralelas) às que aparecem como vetores de
desenvolvimento de centralidade urbana.
Os resultados apontam a dominância do Centro como principal polo de consumo e
empregos. Nessa escala local, o eixo norte-sul é fortemente destacado, costurado pela
Osvaldo Aranha e sua continuação norte. Ao sul as centralidades locais aparecem na
Cidade Alta, São Bento, e Botafogo. Interessante notar que essas centralidades norte-
sul ocorrem de maneira mais interiorizada (fora da RS 470). Fora desse eixo, o bairro
Planalto de destaca como centralidade local, além do Fenavinho.
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
0,90
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57
centralidade 6-12-18-n, 2,5%
r6 - CR r12 - CR r18 - CR rn - CR
35
1.2.7. O crescimento T0 e T1
O gráfico 10 compara os resultados da Centralidade ponderada em 2007 e 2014. A
diferença na base espacial entre ambos foi o surgimento de apenas 7 espaços. Nos
carregamentos houve bastante diferença, sendo que a demanda considerou dados de
população e renda do Censo de 2000 e de 2010. Também se procurou atualizar os
carregamentos da oferta, de acordo com os perfis de crescimento das atividades
econômicas do município no período considerado. Os resultados mostram um
crescimento dos valores de Centralidade no período.
Gráfico 10: Comparação entre os rankings da Centralidade ponderada em 2007 e 2014
A Centralidade média cresceu 213% de T0 para T1. Analisando do ponto de vista de
cada espaço, houve várias alterações de ranking entre T0 e T1, indicando perdas e
ganhos de Centralidade.
A população residente: mudanças entre T0 e T1 do ponto de vista do modelo
Gráfico 11: Evolução da renda média do responsável nos espaços
36
Tabela 4: Classificação sócio-econômica adotada
Intervalo de renda
(salários-mínimos)
Faixa de renda média do
responsável
Entre 0 e 1 Muito baixa
Mais que 1 até 3 Baixa
Mais que 3 até 5 Média Baixa
Mais que 5 até 10 Média
Mais que 10 até 15 Média Alta
Fonte: com base em DIEESE
Numa análise quantitativa preliminar, pode-se observar que a quantidade de espaços
ocupados pela população com renda baixa diminuiu entre 2000 e 2010, enquanto que
houve aumento de espaços ocupados por classes média e média-baixa.
Isso aponta para um crescimento da renda da cidade no período associado a uma
possível melhoria dos espaços de moradia.
1.2.8. POLARIZAÇÃO
A análise de polarização procura evidenciar a distribuição espacial de fluxos específicos desde
localizações residenciais escolhidas até destinos particulares. Com isso é possível delinear o
stress sofrido por partes do sistema viário urbano em função desses fluxos.
No primeiro mapa está destacada a polarização exercida pelo comércio geral da cidade. Foram
incluídos como origens todas as localizações residenciais, com suas respectivas populações, e
como destinações todos os nós contendo atividade comercial e de serviço. A simulação
demonstra que a rodovia RS 344 detém papel muito importante, sendo um dos principais canais
de funcionamento urbano da cidade. As avenidas Oswaldo Aranha e 13 de Maio são igualmente
de grande significado, além de diversos nós no e ao redor do centro histórico.
Já o segundo mapa, que explora a polarização dos postos de trabalho, associados à população
trabalhadora corrobora a completa dominância da rodovia estadual no sistema de circulação
urbana da cidade. Quando apenas as indústrias são consideradas, essa dominância passa a ser
quase absoluta (terceiro mapa).
Para equipamentos de educação o cenário não se altera muito, dá para perceber como a
Universidade, que foi representada em nosso sistema de forma destacada, atrai e interioriza
fluxos, no seu entorno mais próximo, mas ainda sobrecarrega a rodovia.
37
Figura 30: Mapa de polarização para atividade de consumo (comércio e serviços); nós marcados em vermelho são os que mais concentram fluxos relativos à dinâmica examinada.
38
Figura 31: Mapa de polarização para trabalho (empregos no comércio, serviços e indústria); nós marcados em vermelho são os que mais concentram fluxos relativos à dinâmica examinada.
39
Figura 32: Mapa de polarização para trabalho na indústria; nós marcados em vermelho são os que mais concentram fluxos relativos à dinâmica examinada.
40
Figura 33: Mapa de polarização para educação (considerados os usuários dos equipamentos de educação); nós marcados em vermelho são os que mais concentram fluxos relativos à dinâmica examinada.
41
Figura 34: Mapas de polarização para pontos notáveis. À esquerda o padrão de fluxo convergindo ao pórtico de acesso da cidade, à direita o padrão de acesso ao centro da cidade (esquina da prefeitura); nós marcados em vermelho são os que mais concentram fluxos relativos à dinâmica examinada.
Esta análise sugere que aparte a rodovia RS 470, as demais vias urbanas que canalizam fluxos e
são assim responsáveis por boa parte da circulação viária urbana são igualmente centrais, ou
seja, são localização de atividade comercial importante. Essa característica, dada a peculiaridade
do relevo e consequentemente do sistema viário da cidade, mostra um alto grau de dependência
do sistema urbano de poucas vias já comprometidas em suas funções de circulação de passagem
pela atividade comercial (tráfego local lento) e transporte público.
O eixo RS 470 tem importância na escala global, atrai empregos e tensiona a estrutura a cidade.
O seu potencial ficou demonstrado em várias das medidas aqui apresentadas. Esta via tende a
atrair urbanização, atividades industriais, serviços, habitação de menor renda. Por ser rodovia,
apresenta conflito de pedestres e veículos e tem fraca integração na malha urbana.
O eixo da Osvaldo Aranha/ Dez de Novembro tem igualmente importância, particularmente
como ligação com a região Norte, atrai empregos e aponta forte potencial de crescimento neste
vetor. O bairro Planalto tensiona um crescimento a leste e já parece se constituir numa
centralidade local.
No que se refere às conexões viárias, os resultados apontaram que faltam percursos contínuos
ou anéis fechados com alta centralidade global. A consequência disso é o uso de trechos de vias
locais por fluxos de carga e ruas estreitas desempenhando a função de arteriais e coletoras. A
42
topografia acidentada e seus impactos na fragmentação da malha viária condicionam as
conexões nas escalas local e global.
1.2.9. CONCLUSÕES SINTÉTICAS DA ANÁLISE ESPACIAL
Uma vez explicitadas as análises acima, as seguintes conclusões podem ser emitidas:
1. Em relação à centralidade: o centro comercial e histórico está relativamente confinado por
sítios de topografia desfavorável, tendo apenas continuidade na direção Leste. Não obstante,
por razões históricas, há prolongamento na direção Norte, mas confinado à via de tráfego
principal (antiga rodovia). Também apresenta tendência de extensão linear para Sul, em direção
à rua 13 de Maio e bairro Botafogo. Ambas encontram obstáculos topográficos. As extensões do
centro ocorrem sobre eixos de ligação viária importantes e que no momento não possuem
alternativa; com isso tem-se congestionamento e prejuízo para ambas as funções (circulação de
passagem e comércio). Parece fundamental que um esquema de circulação viária de passagem,
poupando o centro, seja estabelecido, tanto no sentido N-S quanto L-O. As centralidades
secundárias emergentes são relativamente próximas ao centro principal, uma justamente sobre
a 13 de Maio, já tendendo a encontrar o núcleo da av. Planalto. A outra é há confluência da Assis
Brasil com Eugênci Valduga. Extensas áreas da cidade encontram-se desprovidas de nucleos de
centralidade definidos, particularmente a zona Sul. Ao Norte verifica-se um nó com alguma
importância. Sobre a RS 444, na altura dos bairros Humaitá e M Goretti.
2. Em relação ao crescimento urbano (expansão da área urbanizada e densidade): o município
não conta com áreas expressivas disponíveis para expansão urbana, dadas as restrições de
declividade e condições ambientais. Há algum espaço para expansão na zona Norte – São Roque,
e Sul – bacia do Barracão, além de pequenas possibilidades nas periferias dos bairros Conceição,
São Vendelino e Vila Nova, esta de ocupação industrial predominante. As áreas a Sul apresentam
claramente um conflito, visto se tratarem de áreas pertencentes à bacia de captação de água
potável da cidade e, por consequência, requer restrições de ocupação e uso. As áreas situadas
a Norte são mais disponíveis, entretanto apresentam problemas de acessibilidade (av São Roque
e Rodovia RS470) e, assim, dependeriam da provisão de novos acessos de ligação mais direta
com o restante da cidade.
A opção pelo adensamento parece, nesse cenário, uma valiosa opção de desenvolvimento
urbano. Presentemente a densidade bruta da área urbana do município é da ordem de 120
hab/ha, equivalente a uma ocupação residencial unifamiliar. As áreas propícias ao
adensamento, dada a combinação de relevo favorável e baixa ocupação dos terrenos, são
aqueles que formam uma faixa L-O, contendo o centro histórico, compreendendo os bairros
Cidade Alta, São Bento, Planalto, Fenavinho, Botafogo, Imigrante e São Francisco.
3. Em relação ao sistema viário: não constitui nenhuma novidade identificar o sistema viário
de BG como um dos entraves colocados ao seu desenvolvimento urbano. Os problemas
principais afetando o sistema viário são: a) a existência de uma rodovia que corta a cidade, que
serve aos propósitos de circulação rodoviária regional e ao mesmo tempo de ligação urbana de
vários bairros ao centro, com capacidade muito limitada e expressiva dificuldade de duplicação,
43
b) uma rede de vias urbanas que, além de baixa distributividade, tem baixa capacidade de
escoamento, além de declividades acentuadas, c) possuir pouca diferenciação hierárquica, d)
possuir carência de ligações extensas, concentrando o tráfego em poucas vias, congestionando
o centro e sobrecarregando a rodovia.
As perspectivas de desenvolvimento urbano seriam melhores se um sistema viário de passagem,
tanto no sentido L-O quanto N-S, contornando o centro fosse configurado, poupando,
entretanto, aquelas vias já hoje apresentando intenso uso comercial, onde o transporte coletivo
deveria estar direcionado.
4. Em relação ao desenvolvimento extensivo: algumas áreas com características particulares
deveriam ser poupadas de qualquer desenvolvimento mais intensivo (densidade e variedade de
usos do solo), como os casos das áreas na zona de captação de água, áreas com valor paisagístico
tais como fundos de vale, áreas de valor cultural e histórico. Além disso há a considerar a
alternativa de moradia em baixa densidade, preferida por uma parcela significativa da
população. Com isso se configura a conveniência de, ao lado da identificação de zonas
destinadas à densificação, fazer o mesmo quanto a zonas de baixa densidade existentes e a
serem mantidas.
5. Em relação a áreas especiais: há diversas áreas com características especiais e que
demandam identificação e delimitação, a primeira e mais importante é a zona que margeia a
rodovia RS 470, a área situada no fundo da sub-bacia do Barracão, algumas áreas industriais.
6. Em relação a equipamentos estruturadores: nota-se a clara ausência de um sistema de áreas
verdes urbanas (praças e principalmente parques equipados) na cidade que, dado o seu porte e
forma de ocupação da terra (predominância de baixa densidade), ainda não se tornaram
requisitos indispensáveis à vida urbana. A cidade, entretanto, está adquirindo um porte e uma
densidade tais que a demanda por esses equipamentos deverá se tornar significativa daqui para
a frente.
2. DIRETRIZES de DESENVOLVIMENTO URBANO
O segundo item deste Relatório se refere à elaboração de diretrizes de desenvolvimento urbano
para a cidade. Essas diretrizes visam dar um rumo aos estudos que se seguirão, focados na
definição de uma estrutura urbana e objetivos de longo prazo. A estrutura urbana das cidades
é, em grande parte, fundada nos seguintes elementos: centralidade, distribuição espacial da
população, sistema básico de circulação, grandes equipamentos e áreas especiais. Por
centralidade se entende a localização concentrada de atividades de comércio e serviços, com a
natural convergência de empregos do setor terciário, e consumo urbano em geral. A distribuição
espacial da população compreende a definição de áreas de maior e menor densidade,
objetivando oferecer alternativa de crescimento interno à cidade, bem como opções de
localização residencial para a população, conforme preferências por situações de maior ou
menor envolvimento com a vida urbana. O sistema básico de circulação precisa ser destacado
do sistema viário geral em função da necessidade de provisão de vias com capacidade de
tráfego, que formem uma macro rede ligando as diferentes partes do sistema urbano, poupando
44
o centro e a rodovia RS 470 do tráfego de passagem urbano. Os grandes equipamentos são
complementares à estrutura da cidade por se constituírem em polos de atração de interesse e
tráfego, tais como grandes centros educacionais, parques públicos, centros de compra, de
convenção, etc. Finalmente as áreas especiais são definidas em função de sua condição de
vulnerabilidade (áreas que precisam ser protegidas), regime de uso (áreas em que o uso do solo
pode ameaçar outras partes da cidade, ou onde existam conflitos de uso) ou valor (áreas cuja
paisagem ou importância cultural convém ser mantida).
2.1. O centro e suas extensões
Os estudos sugerem que a cidade de BG é basicamente polarizada por um único centro, cuja
extensão enfrenta obstáculos. Isso se deve, em parte, à topografia acidentada e consequente
fragmentação da conectividade e continuidade do sistema viário. Os estudos também sugerem
que haveria tendências de extensão linear do centro urbano nas direções Sul, Norte e Leste, ao
longo de vias principais ali existentes. Essas vias, entretanto, são também responsáveis pela
canalização de praticamente todo o tráfego nessas respectivas direções. As diretrizes para o
desenvolvimento do centro urbano e suas extensões, nessas circunstâncias são:
a) rever a delimitação legal da área central, visando oferecer mais alternativas de localização de
atividades comerciais e de serviço,
b) estudar alternativas de facilitação da extensão do centro, como área, na direção Leste, e
linearmente ao longo de vias mais importantes, com a necessária revisão do sistema viário e do
sistema de circulação e transporte urbano correspondentes,
c) propor alternativas de consolidação de centros secundários, visando melhor distribuir a
centralidade urbana e atender áreas hoje pouco contempladas com serviços, como a zona Sul.
2.2. A expansão urbana
Dadas as condições atuais de implantação da cidade e seu desenvolvimento, parece clara a
opção pela densificação, o que não exclui alguma expansão urbana, para o que se estabelece as
seguintes diretrizes:
a) identificação de áreas de declividades aceitáveis contíguas às áreas urbanas existentes,
b) ajustamento do atual perímetro urbano a requerimentos específicos de inclusão/exclusão de
áreas pelos critérios de declividade e de proteção ambiental.
2.3. O sistema viário
O sistema viário de BG, embora baseado genericamente em grelha, é bastante descontínuo,
por razões de sítio e história. Além disso apresenta dois outros problemas, a saber: i) vários
trechos encontram-se saturados com tráfego e ainda apresentam conflitos entre trânsito e uso
do solo, e ii) a rodovia RS 470 é hoje urbana em toda a extensão do perímetro urbano, canaliza
tráfego urbano juntamente com o de passagem e atividades de diferentes tipos, em clara
45
situação de conflito e potencial saturação. Em face disso, as diretrizes de sistema viário, para
além das que eventualmente sejam definidas pelo plano de mobilidade específico, são:
a) estabelecer a área de domínio da rodovia como zona especial, com vistas a um manejo mais
detalhado e cuidadoso de sua vizinhança,
b) revisar toda a interface viária da rodovia com a cidade,
c) revisar a classificação hierárquica do sistema viário urbano, buscando equacionar o problema
de convivência do tráfego, transporte urbano e uso do solo comercial das vias naturais de
extensão do centro urbano,
d) propor extensões do sistema viário, visando continuidade e fluidez, dentro de um conceito
genérico de ligações entrelaçadas nas direções N-S e L-O,
e) verificar mecanismos de gerenciamento que possam complementar as ações de modificação
física.
2.4. As áreas de desenvolvimento intensivo
Dada a conveniência de incrementar a densidade, como forma de encaminhar o crescimento
urbano da cidade, a definição de uma ou mais áreas de desenvolvimento intensivo deveria ser
proposta, a partir das seguintes diretrizes:
a) identificar possíveis variações da configuração fundiária e propor formas e limites de
densificação para uma parte da cidade, a ser denominada ‘zona de desenvolvimento intensivo’,
com a consequente redução da quantidade de zonas existentes hoje no PD,
b) compatibilizar as diferentes partes da zona de desenvolvimento intensivo com dotações de
sistema viário, equipamentos e serviços.
2.5. As áreas especiais de conservação e de função
Em adição às áreas centrais, de desenvolvimento intensivo (e, por consequência, extensivo ou
de menor densidade) a cidade certamente conta e deve considerar zonas especiais, definitivas
e definidas por critérios de conservação e uso, como zonas de conservação ambiental e zonas
industriais, para o que as seguintes diretrizes deverão ser observadas:
a) identificar e delimitar zonas especiais de uso industrial, contemplando, na medida do possível,
sua expansão e definindo critérios de convivência com as zonas de desenvolvimento intensivo e
extensivo, adjacentes,
b) identificar, delimitar e definir regimes de gerenciamento e uso de zonas especiais de
conservação ambiental, paisagística e, eventualmente, cultural/turismo.
2.6. A qualidade espacial
Os estudos levados a cabo até aqui sugerem que, com exceção de alguns trechos do centro
histórico e alguns poucos outros locais da cidade (como Eulália Alta, campus da UCS, via
Gastronômica, todas diferentes entre si, mas dotadas de qualidade urbana peculiares) a cidade
46
carece de qualidade espacial urbana. Isso decorre, em parte, da dificuldade de constituir
ambientes urbanos adequados em um sítio íngreme como o de BG, mas também da forma de
conceituar e tratar os diferentes elementos constituintes da cidade (espaço público, edificações,
complementos, etc.). Em face disso, propõe-se as seguintes diretrizes:
a) conceituar qualidade espacial urbana específica para a cidade de Bento Gonçalves,
permitindo que princípios e critérios de qualidade espacial sejam incorporados à legislação
urbanística e à cultura de planejamento e projeto da cidade,
b) elaborar trechos específicos de legislação urbanística, a fazerem parte do novo PDM, que
definam características essenciais para o tecido urbano, exigíveis em todos os projetos,
c) revisar o sistema de controles urbanísticos, conhecido como Regime Urbanístico, visando
adicionar aos critérios quantitativos já existentes, outros, de natureza qualitativa que
incorporem qualidade espacial à cidade.
2.7. Síntese do Modelo Espacial Desejado
As diretrizes sugeridas acima sinalizam para um modelo espacial (master plan) baseado em cinco
elementos fundamentais: i) uma ou mais áreas de centralidade acentuada, aglutinadoras de
comércio, serviços e emprego terciário, ii) uma ou mais áreas de ocupação intensiva, com
maiores densidades, como localização preferencial para o uso residencial coletivo, comércio e
serviços locais, e ainda equipamentos de apoio, iii) uma área de ocupação extensiva, com
densidades baixas, como localização alternativa para o uso residencial, comércio e serviços
locais, equipamentos e atividades econômicas de pequena escala, iv) um sistema viário básico
com alcance e capacidade compatíveis com a função de ligação em escala municipal nas direções
N-S e L-O, e v) áreas especiais, recortadas segundo a conveniência de proteção, segregação e
incentivo. O diagrama abaixo expressa o conceito.
47
Figura 35: Diagrama conceitual do Modelo Espacial Desejado de Bento Gonçalves
48
3. APRECIAÇÃO DO PLANO DIRETOR VIGENTE
O terceiro componente do presente relatório é o que se refere à avaliação do Plano existente e
do sistema de planejamento e gestão em prática. Para isso, os seguintes pontos são abordados:
3.1. O ponto de vista científico
O planejamento urbano sempre foi pensado como uma atividade capaz de melhorar a realidade
urbana caótica e imperfeita, através da intervenção na organização e controle dos espaços.
Como em uma máquina, seria possível coordenar, corrigir e arrumar as peças da engrenagem
urbana a fim de melhorar seu funcionamento, o que levou à estruturação de um planejamento
urbano centralizado e normativo. Destarte, o planejamento urbano tradicional está baseado na
necessidade de estabelecer e seguir um modelo teórico de cidade ideal, que seria alcançado
através das regras estritas. Este modelo pressupõe que a cidade se comporta de modo linear e
contínuo em direção a um estado ideal cognoscível de equilíbrio, baseado nas ações racionais
de seus agentes, levando à otimização da utilidade para todos. No entanto, a cada dia, vemos e
lidamos com mais problemas urbanos, de maneira que se pode pensar que o intuito do
planejamento, por si, não é capaz de impedir o agravamento dos problemas das cidades.
O planejamento urbano tem como elemento central de aplicação da política urbana (EC) o plano
diretor. Um plano diretor propõe prescrições e restrições, geralmente baseadas em regras de
uso e ocupação do solo, que visam a uma forma final idealizada de cidade, não considerando os
processos de inter-relação social. Assim, se constitui um planejamento urbano essencialmente
normativo, restritivo, centralizado e de cima para baixo. Outro problema é a própria formatação
dos planos, que também dificulta mudanças rotineiras nas cidades, uma resposta mais rápida
aos problemas que vão surgindo, sendo basicamente elaborados para responder aos problemas
enfrentados no passado.
Portanto, entende-se que estamos em um momento de se repensar o modo como entendemos
e planejamos as cidades. No mesmo sentido, parece haver uma lacuna, que precisa ser
diminuída, entre a compreensão, ainda presente, da cidade enquanto máquina e a noção de
que pode, e deve, ser ajustada e controlada de cima para baixo, através de um planejamento
urbano centralizado e instruções normativas; e, de outro lado, os avanços científicos, que
constituem, no início do século XXI, a ciência das cidades, contribuindo a um novo modo de
pensar e planejar a cidade.
Tradicionalmente, a cidade é entendida como um sistema em equilíbrio e estático; portanto,
passível de ser planejada e orientada a partir de prescrições normativas, a fim de atingir um
estado ideal, ótimo, conhecido pelos planejadores. Em um entendimento mais adequado aos
novos pensamentos urbanos, a cidade passa a ser abordada de acordo com seu estado contínuo
de não equilíbrio, ou seja, dinâmico. Assim, a cidade estaria sempre em transformação,
evolução, a partir das forças orientadoras resultante das decisões dos agentes urbanos no nível
local, nas escalas menores. Este ponto de vista pressupõe que todos os agentes na cidade são
planejadores, ou tomam decisões de planejamento.
49
Destarte, o planejamento urbano foi construído a partir da crença na relação causal entre os
controles e regras (as causas) e as manifestações socioespaciais (os efeitos), sendo estas
supostamente conhecidas e desejadas, a partir de comportamentos previsíveis e em direção a
um estado final de equilíbrio. Assim sendo, os planos diretores expressam conceitos de ordem,
linearidade e racionalidade. No entanto, essa certa arbitrariedade dos instrumentos usados para
planejar a cidade não condiz com a forma na qual a cidade parece crescer, como um produto
das decisões locais de diversos agentes.
Outros fatores que contribuem à necessidade de reavaliação de como entendemos as cidades
são as mudanças sociais decorrentes do desenvolvimento tecnológico, que auxiliam na
desconstrução da separação espacial e temporal nas relações sociais e na disseminação da
informação em rede instantaneamente. Assim, como expressão social, a cidade do final do
século XX e início do século XXI é a cidade pós-moderna: indomável, inconstante, sempre
recriando e complicando; assim como é encarada como um palco de representações tão
diversas e complexas, que é basicamente impossível discipliná-la.
Neste sentido, o principal avanço científico do século XX foi a percepção da não linearidade dos
eventos, a partir da qual se estabeleceu o campo para a ciência da dinâmica não linear. Este
campo mostra como os sistemas complexos, como as cidades, são capazes de se manter em um
estado de não equilíbrio, como consequência de mudanças contínuas e sua capacidade de
facilitar a emergência de novos comportamentos, sendo essencialmente adaptativos e criativos.
Também se diz que este tipo de sistema é complexo tendo em vista as inúmeras partes que o
compõe, e porque estas partes estão interconectadas de modo não linear. Assim, nestes
sistemas não lineares, as relações entre causa e efeito desaparecem pela retroalimentação, de
modo que se torna praticamente impossível estabelecer relações causais entre ações locais e
reações globais A partir desta abordagem, entende-se que o estado futuro destes sistemas não
pode ser previsto, ou conhecido
Ainda, nas cidades, ocorrem interações entre elementos em diferentes escalas e níveis,
geradoras de efeitos que se espalham por toda a estrutura urbana. Contrariamente, as usuais
ferramentas e regras lineares, que visam o equilíbrio, desconsideram os impactos de sua ação
nas outras escalas, pois ignoram a dinâmica do sistema, de modo que os problemas tendem a
ser resolvidos em escalas espaçotemporais únicas, resultando em sistemas bem sucedidos em
apenas certas condições.
Destarte, o objetivo do planejamento urbano não deve ser resistir ou reverter as mudanças, e
sim aceitar que a estas são inevitáveis e administrá-las para que os sistemas não percam sua
integridade funcional. Isto significa administrar a capacidade do sistema em experimentar
choques enquanto mantém essencialmente a mesma função, estrutura e identidade.
Diante disto, é preciso que o planejamento urbano se adapte à nova realidade social e científica
do século XXI, passando a conviver num contexto onde as certezas desapareceram e onde não
existe estado estável ou uma estrutura ótima. Essa condição de instabilidade e imprevisibilidade,
apenas permite uma aproximação em termos de otimização em escalas menores. Assim, deve-
se buscar perceber a escala mais apropriada para se tratar cada tipo de problema urbano.
50
3.2. O ponto de vista da cultura de planejamento
O sistema de planejamento territorial predominantemente utilizado no Brasil, e presentemente
em Bento Gonçalves é o normativo rígido. Por sistema normativo se entende um conjunto de
regras fixas de ocupação e uso do solo urbano. O controle do uso do solo se dá a partir de um
zoneamento, pelo qual o território urbano é dividido em porções tão pequenas quanto se julgue
necessário para captar a diferenciação do tecido urbano, e para cada porção são definidos quais
usos serão permitidos, tolerados ou proibidos. O controle da ocupação do solo se dá mediante
o uso do chamado regime urbanístico, um conjunto de índices voltados a regular o porte (área
construída), volume (gabarito de altura, taxa de ocupação do terreno) e posição (afastamentos
de frente, fundos e laterais) das edificações nos respectivos lotes. Complementar a isso, mais
recentemente foi introduzido na legislação um instrumento denominado Estudo de Impacto de
Vizinhança, destinado a regular alguns efeitos de edificações e atividades sobre o seu entorno.
Enquanto o regime urbanístico é suposto ser de aplicação automática, o EIV necessariamente
envolve um caso-a-caso, visto que demanda justamente investigar o contexto local. Na prática,
também o regime urbanístico acaba gerando inúmeros casos de resolução individual, seja
resultado de lacunas da legislação, interpretação, escala das intervenções, superposição de
regulamentos, emendas da lei, decisões ad hoc anteriormente tomadas, e outros motivos. Dado
que o regime urbanístico supostamente conteria uma solução, encontrada a priori e
materializada nos parâmetros prescritos pelo PD, a ocorrência de caso-a-caso na prática da
gestão urbana coloca os órgãos responsáveis e técnicos em posição de grande vulnerabilidade.
Isso se deve ao fato de que qualquer decisão ocorre num vácuo tanto institucional quanto
técnico. Institucional porque os órgãos responsáveis não encontram na lei do PD instrumentos
que lhe permitam conduzir, de forma transparente e objetiva, uma análise e um processo
decisório sobre casos individuais não amparados no regime urbanístico. Técnico porque a
análise e o encaminhamento de pareceres também são alheios à legislação, que considera a
questão de uso e ocupação do solo como matéria resolvida. Não surpreende que todo sistema
de planejamento urbano baseado nessas premissas é caótico, muito desgastante e, obviamente,
pouco eficaz.
Por outro lado, Bento Gonçalves apresenta uma situação até certo ponto única, ao contar com
o IPURB, uma instituição formada especificamente para tratar do planejamento territorial, com
experiência de vários anos, autonomia relativa e credibilidade. A base técnica e institucional do
Ipurb parece sólida o suficiente para ter, até agora, suprido as deficiências estruturais do sistema
de planejamento e pode constituir a fundação de um sistema mais elaborado, que será
delineado a seguir.
3.3. O sistema institucional: EdasM, EdasC, Conselho das Cidades
Estatuto das Metrópoles - Trata-se da aprovação do Projeto de Lei nº 3640/2004, de autoria do
Deputado Walter Felman. Esse projeto visa instituir diretrizes para a Política Nacional de
Planejamento Regional Urbano (PNPRU), criar o Sistema Nacional de Planejamento e
Informações Regionais Urbanas (SNPIRU) e dar outras providências.
51
O projeto, agora lei, traz como justificativa a inexistência de um arcabouço institucional que
ampare a “questão metropolitana”. Embora o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) tenha
disposto preciosos instrumentos para o planejamento municipal, uso social da propriedade
urbana e gestão democrática das cidades, a dimensão do desenvolvimento “regional-urbano”
permaneceu ausente – mesmo tendo considerado as especificidades das Regiões
Metropolitanas e Aglomerações Urbanas, enquanto categorias institucionais, em algumas de
suas disposições.
Desta forma tem sentido a argumentação do propositor do Estatuto da Metrópole, em sua
justificativa, quando diz:
Assim, é urgente que uma complementação, voltada para a regulamentação
do universo das unidades regionais, de características essenciais urbanas,
dote o País de uma normatização que, de forma dinâmica e continuada,
uniformiza, articule e organiza a ação dos entes federativos naqueles
territórios em que funções de interesse comum tenham de ser
necessariamente compartilhadas.
No âmbito da Constituição Federal, a dimensão regional-urbana foi tratada no Art. 25, § 3º, que
se refere à instituição “mediante lei complementar, de regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios, limítrofes, para integrar
a organização, o planejamento e a execução de funções de interesse comum”, delegando-a aos
Estados. Sobre o planejamento de espaços regionais, a Art. 21 inciso IX, remete como
competência exclusiva da União a elaboração e execução de planos nacionais e regionais de
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; e o Art. 165 dispões sobre o
plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, estendendo-se às três
instâncias de governo, com a ênfase, em seu § 4º, da consonância entre esses e os planos e
programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição.
O Estatuto da Metrópole foi pensado para agilizar a execução dessas ações de cunho urbano-
regionais, previstas na Constituição Federal, sem necessidade de regulamentações
complementares, assim como para:
(i) viabilizar os meios de produção da Política Nacional de Planejamento Regional Urbano,
elaborada e executada em conformidade com as disposições do Estatuto das Cidades, mediante
a criação do Sistema Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas; e
(ii) incentivar o exercício das atribuições estaduais e municipais nas unidades regionais urbanas,
de forma homogênea, possibilitando adequada avaliação de problemas e soluções, com a
consequente determinação de prioridade e destinação de recursos financeiros.
No formato apresentado, o Estatuto da Metrópole estabelece
(i) a conceituação, identificação e atualização das Unidades Regionais Urbanas – Regiões
Metropolitanas (RM), Aglomerações Urbanas (AU), Microrregiões (MR) e Regiões Integradas de
Desenvolvimento Regional (RIDE) nas suas diferentes possibilidades de instituição -;
(ii) os fundamentos, objetivos, diretrizes gerais, instrumentos e planos (natureza e conteúdo) da
PNPRU;
(iii) os fundamentos objetivos gerais, composição e caracterização dos componentes do SNPIRU;
e
52
(iv) disposições gerais e transitórias.
O autor do Projeto destaca:
(i) seu papel articulador e estimulador da União no desenvolvimento de uma regionalização
urbana homogênea, democrática, socialmente representativa, intergovernamental,
integradora, estimulante e dirigida à outo-sustentabilidade;
(ii) a independência da intervenção da União dos sistemas de organização e gestão das Unidades
Regionais Urbanas e de adesão voluntária, cooperativa, ao SNPIRU;
(iii) seu caráter organizador na classificação das funções e papéis desempenhados por essas
Unidades na rede de cidades do Brasil, particularmente no referente à complementaridade
regional, periodicamente aferido, mediante instrumentos técnicos adequados;
(iv) o papel progressivo da PNPRU em implantar processo permanente de planejamento
regional-urbano e estimular a articulação dos Planos Municipais, Regionais e Nacionais;
(v) o papel da União na consolidação do círculo virtuoso iniciado pelo Estatuto da Cidade, a ser
completado pelo Estado da Metrópole, na amarração dos Planos Municipais, Regionais e
Nacionais aos respectivos orçamentos, à Lei de Responsabilidade Fiscal e à Lei da Improbidade
Administrativa; e
(vi) a vinculação da organização operacional da Política e do Sistema proposto ao Ministério das
Cidades e ao Conselho das Cidades, “sem esquecer a representação direta das Unidades
Regionais Urbanas e da Sociedade Civil na luta permanente pela gestão democrática”, como
apropriadamente recomenda o propositor do Projeto.
É desta forma que no último dia 12 de janeiro foi sancionada a Lei Federal 13.089/2015,
conhecida como Estatuto da Metrópole, após tramitar no Congresso Nacional por mais de 10
anos.
Esse diploma tem fundamental importância para a política urbana, pois disciplina a criação de
“regiões metropolitanas” e outras categorias de unidades regionais previstas na Constituição
Federal de 1988.
Não só elimina o equívoco conceitual de atribuir natureza metropolitana a qualquer tipo de
aglomeração urbana, como torna claro, de uma vez por todas, que essas unidades territoriais
devem ser criadas para a realização de Funções Públicas de Interesse Comum (FPIC).
Ou seja, para garantir a oferta de transporte público de abastecimento de água, de coleta de
lixo, entre outros serviços essenciais que, por suas características e por sua inserção num
contexto de mancha contínua de ocupação, podem ser prestados de modo muito mais inclusivo
e eficiente se planejados e geridos em escala transmunicipal.
Contudo, a consecução desses objetivos demanda uma instância responsável por coordenar os
diversos entes implicados. O novo Estatuto estabelece a estrutura e os princípios da governança
interfederativa das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, que envolve,
obrigatoriamente, mecanismos de controle social e espaços de participação na organização, no
planejamento e na execução das FPIC.
53
Pela lógica da norma, esse esforço tem como norte o Plano de Desenvolvimento Urbano
Integrado (PDUI). O IPDUI será aprovado na forma de lei complementar pela Assembleia
Legislativa dos respectivos estados, contendo, entre outros elementos, o macrozoneamento do
território dessas unidades.
Uma novidade é que o Ministério Público está expressamente designado para acompanhar a
elaboração desse plano. Isso não significa, porém, que o PDUI seja o único instrumento para o
desenvolvimento urbano integrado: planos setoriais interfederativos, zonas para aplicação
compartilhada dos instrumentos urbanísticos, consórcios públicos, convênios de cooperação e
a compensação por serviços ambientais são meios a serem empregados conjunta e
articuladamente.
Tampouco a emergência do PDUI representa a obsolescência dos Planos Diretores Municipais.
Ao contrário, esses continuarão existindo e deverão ser compatibilizados, num prazo máximo
de 3 anos, com as diretrizes regionais assentadas, sob pena de improbidade administrativa dos
prefeitos. O governador que não elaborar o PDUI, no mesmo prazo, sofrerá igual sanção.
Neste contexto geral do Estatuto da Metrópole penso que:
- o Plano Diretor em curso deverá considerar a previsão da sua existência (do PDUI) em breve
espaço de tempo;
- as autoridades locais e gestores da cidade deverão ser alertados para a necessidade de
provisão do referido plano para a região, uma vez que Bento Gonçalves faz parte da
Aglomeração Urbana do Nordeste (AUNE) e ainda é polo importante no ramo moveleiro tendo
portanto uma interação e complementariedade com toda região;
- o Plano Diretor em curso poderá indicar algumas medidas a serem antecipadamente adotadas:
ex. prever instância para contatos interfederativos com ingerência nas políticas e propostas
locais e/ou regionais.
Estatudo das Cidades: já é muito mais conhecido, propõe uma série de instrumentos voltados a
aumentar o poder de interferência da autoridade pública municipal sobre o desenvolvimento
urbano. Sua absorção nos sistemas de planejamento municipais não tem, entretanto, sido livre
de problemas, alguns advindos justamente da incompatibilidade entre instrumentos que
demandam manejo, e planos normativos rígidos que impedem o seu uso. Exemplo claro dessa
incompatibilidade é a superposição dos regimes urbanísticos com os índices de aproveitamento
adicionais, vendidos pelas autoridades públicas, que, aplicados, comprometem o controle
básico da densidade, objetivo maior do regime urbanístico.
Conselho Nacional de Cidades: a resolução 148, de 7 de junho de 2013 recomenda a adoção do
coeficiente de aproveitamento básico, igual a 1, como princípio norteador do planejamento
urbano. As resoluções do ConCidades não tem força de lei, mas representa uma diretriz,
referendada pelo Ministério das Cidades e pode ser utilizada como critério de avaliação de
legislações urbanísticas, com vistas a aprovação de programas e financiamentos federais.
54
3.4. O ponto de vista da Qualidade Espacial
A evidência maior da qualidade espacial de um lugar estaria na presença ali de pessoas ou seja,
na condição de vitalidade daquela situação. Lynch (1960) entende que ‘os elementos móveis de
uma cidade e, em especial, as pessoas e suas atividades, são tão importantes quanto as partes
físicas estacionárias’ na construção da imagem da cidade.17 Esse modo Lynchiano de apreciação
da cidade através da leitura do modo como edifícios e pessoas conformam em conjunto a cena
urbana detecta aquilo que seria a essência do conceito de qualidade espacial. Essa apreciação
estética coloca lado a lado os elementos físicos que constituem a cidade, incluídos ai seus
elementos inertes, os espaços públicos e edifícios, e os elementos animados, as pessoas, e
também os veículos, que lhe conferem vida. A qualidade espacial de um lugar estaria portanto
em geral associada a sua animação ou vitalidade. Entende-se hoje na prática da arquitetura
urbana, dos projetos urbanos, a vitalidade como um bem precioso a ser perseguido.
Nessa linha Hillier (1983) sugere que a vitalidade urbana seja produto da escala global da cidade;
o arranjo global do espaço atuaria, sendo determinante no modo como o espaço é apropriado
pelas pessoas. Ele vê o espaço como um fundo ativo para a ação humana, e assim responsável
pela presença ou não ali de pessoas, a dita vitalidade do espaço público. Hillier vê essa condição
de publicização do espaço – o quão público um determinado espaço seria - expressa na
intensidade da interface entre moradores, os habitantes do lugar, e os visitantes ou, como diz
Hillier, os estranhos: ‘a percepção da presença de outras pessoas não é provavelmente aquilo
que os sociólogos chamam comunidade; é mais como uma comunidade latente ou virtual que
viemos a crer como importante por si própria, porque ela oferece um sentimento de segurança
e pertencimento que pode ser reduzido a uma comunidade’. O conceito de comunidade virtual
estaria, assim conceituado, em um patamar superior, em termos de urbanidade,
comparativamente ao conceito de comunidade.
O conceito idealizado de comunidade virtual poderia – mediante o surgimento de relações
interpessoais - degenerar em uma comunidade. Entende-se aí que o conceito de comunidade
tem nele embutido a afinidade do grupo, da comunidade, com relação a valores, desejos, etc,
específicos daquela comunidade, enquanto a dita comunidade virtual seria, por definição,
includente do outro, o estranho. O conceito de comunidade virtual descreve esse grupamento
humano heterogêneo que ocupa os espaços públicos das cidades como uma comunidade que
não existe como realidade, mas sim como potência ou faculdade. No entanto, paradoxalmente,
por ser virtual essa comunidade equivale igualmente à comunidade estrito senso, podendo fazer
as vezes desta no imaginário do habitante urbano que está, ainda que só, permanentemente
acompanhado. Portanto, paradoxalmente, a comunidade virtual é suscetível de exercer-se ainda
que não esteja em exercício.
Os espaços mais integradores ou integrados – posicionados no topo do ranking de acessibilidade
na escala global - tenderiam a ser aqueles com maior vitalidade. A analogia com a oxigenação
ilumina o ponto. As partes da cidade mais integradas espacialmente, mais irrigadas com espaços,
são aquelas com maior vitalidade, com mais pessoas utilizando, vivenciando o espaço público.
Por outro lado, se uma determinada situação urbana é espacialmente segregada ela terá, por
genética, por natureza espacial, uma qualificação espacial mais limitada, ainda que ela possa ser
17 LYNCH, K. A imagem da cidade, Martins Fontes, SP 2006 (orig. 1960), pp. 1-2.
55
localmente dotada de qualidade. Essa mesma situação, curiosamente, poderá no entanto ter
um alto grau de vitalidade, presença de pessoas, e mesmo sucesso comercial, dependendo do
grau de atratividade das atividades que ali se localizam. Ainda assim essa situação terá, por
definição, uma qualificação espacial limitada; ela sempre dependerá de atratores na realização
da sua vitalidade.
Vitalidade, diversidade e diacronia
O trabalho de Jane Jacobs (1961), ainda na década de 60, tornou-se um emblema no tópico da
qualidade espacial da cidade. Jacobs é uma aficionada da vitalidade, da animação, do
burburinho dos lugares urbanos, da vida na rua, as pessoas, as lojas, a mistura de tipos
arquitetônicos e humanos interagindo no espaço público, conjunto de características que ela
sintetiza da condição de diversidade. A critica de Jacobs é focalizada predominantemente na
perda de diversidade das urbanizações novas, produzidas em grande escala, em comparação
com a diversidade das cidades ditas de crescimento natural. Entenda-se diversidade como algo
que tem, para Jacobs, uma dimensão arquitetônica, na diversidade de tipos de edificação, de
tipos de espaços públicos e de tipos de atividades, e uma dimensão social, na diversidade de
tipos humanos, tanto em termos econômicos e quanto étnicos. Ela, nessa linha, detecta o
problema das urbanizações produzidas ‘all at once’, bairros construídos a uma só vez, grandes
conjuntos de habitação, situações em geral privadas da diversidade arquitetônica natural na
cidade produzida por diferentes agentes ao longo do tempo, a cidade dotada de diacronia.
Qualidade espacial, comodidade e utilidade; a escala local
Em paralelo aos ingredientes da qualidade espacial vindos da escala global da cidade, de sua
configuração, há aqueles ingredientes vindos da escala local, da escala da arquitetura do espaço
público, em suas diferentes escalas, desde o desenho do corrimão da escadaria da praça, que
em algum momento vai dar guarida à mão do velho, passando pela largura da calçada, chegando
até à definições sobre o desenho de ruas. Cada um desses elementos, vindos de diferentes
escalas, tem a sua contribuição à qualidade espacial da cidade, na medida em que cada um deles
tem uma qualidade arquitetônica intrínseca que vem da adequação, melhor ou pior, da sua
forma ao corpo, individual e coletivo. Portanto a qualidade espacial, na escala local, seria por
definição uma qualidade da forma ou das formas; trata-se de algo essencialmente material,
ainda que repercuta diretamente no comportamento e no bem estar das pessoas no espaço
público. Nessa escala a qualidade espacial da cidade teria como um dos seus elementos
constituintes básicos aquilo que Vitruvio conceituou, em arquitetura, como comodidade. Há que
notar aí a sutil distancia entre os conceitos de comodidade e utilidade, diluídos hoje no limitado
conceito de função. Ainda que ser funcional implique necessariamente em ser útil, não implica
de modo algum em ser cômodo. Nesses termos a qualidade espacial da cidade seria
necessariamente coincidente com a condição de comodidade, podendo ocasionalmente
prescindir da condição de utilidade.
Qualidade espacial, convexidade e constituição do espaço; a escala local
56
A qualidade espacial da cidade, na escala local, estaria dada pela qualidade das suas edificações,
estaria na sua arquitetura, no modo como o espaço publico é constituido. Hillier (1983) nos
auxilia nessa formulação: ‘A organização convexa do espaço público e a interface deste com os
edifícios - se há paredes cegas ou barreiras que distanciam os edifícios do espaço público – pode
igualmente afetar fortemente a relação entre moradores e seus vizinhos e entre habitantes e
estranhos’. Portanto, ainda que a dimensão local seja subsidiária - sendo o posicionamento de
uma determinada situação em relação à escala maior o fator preponderante na realização da
qualidade espacial - Hillier não subestima a importância do fator local. Em nossa realidade, por
exemplo, a ocorrência generalizada do gradeamento das edificações tem efeito tão devastador
quanto as paredes cegas. O conceito de organização convexa coloca a proposição de Hillier num
patamar sitteano; a condição de convexidade, ou de enclausuramento se quisermos, é típica da
cidade dita tradicional, aquela da rua, da praça e do quarteirão. Quanto mais essa configuração
espacial do espaço público dada pelo posicionamento das edificações for substituída por um
espaço público contínuo pontuado por edificações – ao modo de Brasilia ou Chandighar – menos
teremos a dita condição de convexidade, ou de enclausuramento ou ainda, se quisermos, de
acolhimento. Por outro lado na citação acima Hillier reforça a distinção que faz entre as
comunidades real, aquela estabelecida entre moradores e seus vizinhos, e a dita comunidade
virtual, que se estabelece entre habitantes e estranhos.
A escala local é aquela visível pela pessoa, a visualização in situ e seu entorno imediato, aquele
trecho de rua, aquela esquina, o conjunto de linhas de visada que ali se interconectam. No
âmbito local um atributo crucial da condição de urbanidade é a constituição do espaço ou seja,
a intensidade de ligações entre interiores privados e o espaço aberto público, através da
ocorrência de portas e janelas. Essa característica, aparentemente banal, seria talvez aquela
mais negligenciada no desenho urbano modernista. Ainda na dimensão local contribuirá
também na condição de urbanidade a forma geométrica ou, se quisermos, a dita dimensão de
convexidade dos espaços. Aí entram naturalmente a largura e a altura dos espaços, largura das
calçadas, relação dessa com a dimensão do leito viário e outros tantos detalhes e
desdobramentos. A qualidade espacial da forma urbana, em sua dimensão local, é assim
constituída por uma miríade inesgotável de elementos e suas combinações. Da combinação
desses dois fatores decorreria a aprazibilidade da cidade e, em consequência, sua vitalidade,
anunciada pela presença maior ou menor de pessoas nos lugares.
Qualidade espacial e hierarquia
A pesquisa de Lynch sugere a importância de uma hierarquia visual, segundo ele, ‘uma escolha
sensória dos canais principais e sua unificação como elementos perceptivos contínuos’. Este é,
segundo Lynch, o esqueleto da imagem da cidade. Lynch nos fala da qualidade cinestésica do
espaço urbano decorrente de sua apreensão em movimento. E sugere a linha de movimento
como fator chave na percepção do espaço: ‘a configuração da linha de movimento vai conferir-
lhe identidade’.18 O conceito de linha de movimento estendido à totalidade da rede urbana
constitui a base do modo descritivo por ele proposto: ‘uma cidade é estruturada por um
conjunto de vias organizadas. O ponto estratégico de tal conjunto é a intersecção, o ponto de
ligação e decisão para a pessoa em movimento; se isso puder ser claramente visualizado . . . o
18 ibid. pp. 107-108.
57
observador poderá então criar uma estrutura satisfatória’. Lynch propõe a certa altura uma
descrição diagramática do espaço urbano através da representação da sua rede de espaços
através de linhas de movimento interconectadas. Diz ele: ‘as vias também podem ser
imaginadas não como um modelo especifico de certos elementos individuais, mas como uma
rede que explique as relações típicas entre todas as vias do conjunto sem identificar qualquer via
especifica. Esse requerimento implica na existência de um traçado que tenha alguma
consistência de inter-relação topológica ou de espaçamento’.
3.4. O atual plano diretor
O PD vigente no município, no que tange à área urbana, segue o padrão clássico dos planos
normativos: divide a área urbana em várias zonas, cada um supostamente caracterizada pela
função verificada e/ou desejada – funções comercial, residencial, industrial, de interesse social,
etc. A cada zona corresponde uma seleção de usos previstos e um regime urbanístico. O Plano
sancionado em 2007 sofreu uma série de emendas, atendendo a demandas sociais, políticas e
econômicas, que resultaram num instrumento legal algo fraturado e pouco coeso.
Aspectos Institucionais
Instrumentos introduzidos pelo Estatuto da Cidade foram acolhidos no atual PD sem muita
concatenação com os anteriores já existentes, causando alguma dificuldade de controle sobre o
desenvolvimento urbano. Exemplo disso é o índice de aproveitamento virtual, que pode ser
adquirido e somado ao índice de aproveitamento tradicional, constante no regime urbanístico
de toda zona urbana. Zonas nitidamente temporárias, como são as de interesse social, são
gravadas no mapa de zoneamento junto com as demais zonas ditas normais de uma cidade.
Zonas de interesse social devem ser temporárias porque, de um lado, visam enquadrar uma
parte do tecido urbano em padrões urbanísticos especiais (normalmente inferiores aos padrões
normais adotados nas demais zonas) e em programas de financiamento do governo federal.
Ambas as condições são temporárias, no sentido de que padrões de urbanização, seja
regularização fundiária, seja parcelamento novo de terra, uma vez realizado, deixa de ser
especial e passa a ser parte integrante do tecido urbano permanente da cidade; o financiamento
também é condição temporária. De outro lado, zonas de interesse social são claramente
instrumentos de segregação social; sua manutenção, para além do tempo necessário de sua
implementação, contribui para cristalizar segregação social e criar zonas de exclusão urbana.
Aspectos técnicos
O PD vigente é eminentemente quantitativo, no sentido de estabelecer como critérios
fundamentais do desenvolvimento urbano as relações estatísticas entre área de terra e área de
edificação. Mesmo aquelas regulamentações supostamente voltadas a buscar ou manter
alguma qualidade espacial e de vida urbana, como gabarito de alturas e afastamentos entre
prédios, não se baseiam em critérios de qualidade real e apenas arremedam uma providência,
tornada estereotipada, de exigir limites de altura e de afastamento, apenas para, logo depois,
permitir mais altura e menos afastamento.
58
Aspectos relativos ao sistema de decisão
O PD mostra uma clara superposição de funções de dois conselhos deliberativos, o Forum de
Políticas Públicas e o Complan, ao mesmo tempo, não oferece a nenhum deles um campo
preciso e definido sobre o quê tomar decisões, já que o plano normativo pretende decidir quase
tudo à frente. Atribuições mais claras e consoantes com um sistema decisório racional é o
Complan, destinado a garantir a aplicação das leis, e interpretar pontos obscuros ou omisso
delas. Não obstante, tratando de matérias vagas (aquelas em que a lei do PD não estabelece
normas claras o suficiente) sofre de falta de instrumental institucional para decidir. Além disso
a composição do conselho é majoritariamente feita de oficiais da autoridade pública, que acaba
decidindo sozinha.
Acima de tudo, o PD vigente é ineficaz como instrumento de planejamento e gestão. No quesito
‘planejamento’ é ineficaz porque se ampara em normas rígidas que se chocam com a evolução
natural da cidade e da sociedade, gerando conflitos institucionais a cada vez que algo novo
emerge como possibilidade. No quesito ‘gestão’ é igualmente ineficaz porque não oferece ao
poder público instrumentos para desenvolver estratégias, políticas e programas de
desenvolvimento urbano, bem como de usar as forças do urbano de maneira proveitosa.
Mais do que uma simples atualização, o Plano Diretor de Bento Gonçalves está a requerer uma
revisão estrutural, abrangendo os princípios requeridos para o planejamento e a gestão locais
contemporâneos, os instrumentos de controle e os mecanismos de verificação técnica e de
tomada de decisões no âmbito do desenvolvimento urbano e municipal.
4. DIRETRIZES DE PLANEJAMENTO
4.1. Uma visão geral
Como foi delineado anteriormente, as demandas por uma estrutura de planejamento e gestão
consistentes e que atentem a objetivos de longo, médio e curto prazos, são presentes tanto
genericamente no país quanto particularmente na cidade de bento Gonçalves. Esta apresenta
uma cultura de planejamento participativo apreciável, entretanto levada a cabo de forma mais
ou menos casuística, viabilizada apenas através da dedicação dos técnicos. Considerando o
arcabouço institucional criado pelos Estatutos das Cidades e da Metrópoles, bem como a
tradição de planejamento físico, entende-se um sistema de planejamento e gestão seja
urgentemente necessário, mas um que derive dessa cultura, que leve em conta as práticas e
valores já presentes na cidade, e evolua na direção de um conjunto de instrumentos e
procedimentos articulados. Seriam diretrizes gerais para a consecução dessa meta as seguintes:
a) Planejamento urbano evolutivo – qualquer sistema de planejamento somente poderá ser
contínuo se levar em conta essa característica essencial da cidade, a evolução. A evolução de
uma cidade consiste na resolução de problemas sempre novos, gerados pela iniciativa de
59
agentes públicos e privados interessados no desenvolvimento das forças produtivas e sociais da
cidade. A noção de evolução é parcamente compatível com a de controles normativos rígidos,
visto que estes virtualmente eliminam a possibilidade de inovação. Pode-se dizer que o sistema
atualmente vigente se atribui a missão impossível de antecipar e resolver todos os problemas
do desenvolvimento urbano, entregando à cidade um projeto virtual;
b) Estrutura de planejamento adaptativa – à noção de planejamento evolutivo corresponde uma
estrutura de planejamento adaptativa, quer dizer, um sistema de resolução de problemas que
substitua o atual, onde supostamente todos os problemas estariam antecipadamente
identificados e resolvidos;
c) Processo de planejamento transparente e contínuo – um sistema de resolução de problemas
pressupõe uma estrutura de tomada de decisões transparente e colaborativa, respaldada por
um sistema de suporte técnico à decisão. Isso quer dizer que deve haver uma instância técnica
robusta, mas também uma instância de decisão política colaborativa;
d) Instrumentos de planejamento e gestão de longo, médio e curto prazos – a atual constituição
do PD, e de resto a grande maioria dos PDs existentes no país, se caracterizam pela virtual
ausência de instrumentos de gestão, resumindo sua ação em determinações normativas de
longo prazo, como zoneamento de usos e controles das edificações. Esse quadro deveria ser
alterado para incluir mecanismos de gestão mais efetivos e flexíveis, de forma que a autoridade
municipal seja capaz de implementar políticas de desenvolvimento urbano específicas e de
gerenciá-las adequadamente durante sua vigência;
Como se pode ver, as diretrizes gerais apontam para a constituição de um sistema de
planejamento que, ao mesmo tempo, estabeleça objetivos e metas de longo prazo, associadas
à estruturação e sustentabilidade urbana, admita e privilegie projetos e programas de governo
de médio prazo e ainda ofereça uma plataforma de resolução de problemas, sob demanda dos
agentes sociais, cotidianamente.
4.2. A estrutura de planejamento e gestão
Em consonância com as diretrizes gerais acima expostas, propõe-se as seguintes diretrizes
específicas para o trabalho de revisão do PD, no que se refere à área urbana. Tais diretrizes se
valem da experiência acumulada pelo Ipurb no manejo do Plano Diretor Rural, que desenvolveu
abordagens e métodos assemelhados. Um sistema de planejamento e gestão territorial eficiente
deveria contar com as seguintes partes fundamentais:
a) Um Modelo Espacial, que contém um conjunto de proposições territoriais (urbanísticas, no
caso da área urbana) de longo prazo, destinadas a orientar o desenvolvimento urbano;
b) Um Plano Estratégico, que contém proposições de agenciamento do território e programas
de governo de médio prazo. Estas são destinadas a estabelecer prioridades, escolhas temporais,
políticas públicas, programas setoriais, etc.;
60
c) Um Plano Regulador, que contém um conjunto de regras e mecanismos de resolução de
problemas territoriais, destinados a promover a mediação entre a autoridade pública de
planejamento e os agentes públicos e privados que promovem o desenvolvimento territorial.
Essa configuração permite que a autoridade pública se organize e atue em 3 escalas temporais
simultaneamente, no longo prazo, através do Modelo Espacial, a médio prazo com o Plano
Estratégico, e no dia-a-dia por intermédio do Plano Regulador. O Modelo Espacial se presta ao
planejamento de longo prazo justamente por conter objetivos e metas territoriais de mais longa
maturação, como estrutura de centralidade, distribuição espacial da população (densidade),
sistema viário e polaridade. Esse tipo de desenvolvimento da cidade requer a manutenção de
diretrizes espaciais e socioeconômicas por longos períodos. Já um Plano Estratégico se presta
melhor a encaminhar programas de governo, projetos setoriais e outras medidas que dependem
de programas de financiamento, cronogramas mais estritos e articulação com agentes públicos
e privados mais efetiva. Finalmente um Plano Regulador estabelece as bases de articulação
entre a autoridade pública e os milhares de agentes sociais, privados e públicos que, cada um a
seu tempo e sua conveniência, propõem ações de transformação urbana, nas formas de projetos
de edificação e expansão urbana, licenciamento de atividades e programas de infraestrutura,
equipamentos e serviços. Dessa forma o Plano Regulador precisa ser, antes de tudo, um sistema
estruturado de interface, que permita a qualquer agente se relacionar com a autoridade pública
de planejamento e obter o licenciamento de sua proposição, seja mediante a obediência estrita
a parâmetros urbanísticos estabelecidos, seja através de adaptações.
4.2.1. COMPONENTES ESSENCIAIS DO MODELO ESPACIAL
Um ME deveria conter os seguintes elementos:
I - divisão do território – é um zoneamento composto de poucas zonas e elementos conectores,
considerados mais permanentes e estruturantes da cidade. Destacam-se as seguintes: i) zona
ou zonas centrais e de polarização, ii) zona de desenvolvimento intensivo (média/alta
densidades), iii) zona de desenvolvimento extensivo (baixa densidade), iv) áreas especiais de uso
ou conservação. Áreas especiais devem ser reduzidas ao mínimo, como zonas industriais, zonas
de proteção ambiental, paisagística ou cultural/turismo, zona linear da rodovia, etc.
II - definições de uso e ocupação do solo – seguindo a abordagem sugerida para a divisão do
território, as definições de uso e ocupação do solo também deveriam ser amplas e consistentes
com a divisão territorial. Assim, na zona de desenvolvimento intensivo haveria indicações de uso
misto e padrões mínimos de densidade a serem observados, nas zonas de centralidade haveria
determinações específicas quanto à configuração e uso dos pavimentos térreos, e assim por
diante. As definições de ocupação do solo teriam as seguintes características: i) coeficiente de
aproveitamento de referência (CAR) – valor um (1), significando uma relação de um metro
quadrado de edificação para cada metro quadrado de terreno, conforme recomendação do
Conselho Nacional das Cidades, ii) coeficiente de aproveitamento (CAM) máximo – valor a ser
definido, estabelecendo um gradiente de aproveitamento variando entre zero (0) e máximo
61
(max), iii) coeficiente de aproveitamento complementar (CAC) – valor máximo max - 1 ,
representando a adição máxima de índices construtivos a um terreno, mediante aquisição da
autoridade pública ou de terceiros, iv) coeficiente máximo de ocupação do terreno (COM) – valor
a ser definido, significando o comprometimento máximo do terreno com edificação nessa
proporção, v) gabarito de altura máxima (H) – valor a ser definido em número de pavimento
e/ou metros, e suas variações para abrigar térreos comerciais.
III - sistema viário fundamental – decorrente de uma hierarquização e definição morfológica e
funcional, as partes mais importantes do sistema viário deverão constar gravadas como parte
do Modelo Espacial. Definição morfológica de uma via urbana envolve estabelecer sua
geometria (largura, destinação de faixas para diferentes usuários), a sua forma construída (porte
e posição das edificações), características desejadas para a paisagem (vegetação, definição das
esquinas). De forma assemelhada, definição funcional envolve definição do regime de uso das
diferentes faixas (pedestres, ciclistas, motoristas particulares, transporte público), usos do solo
e atividades, proporções, elementos de animação, etc..
4.2.2. COMPONENTES ESSENCIAIS DO PLANO ESTRATÉGICO
O PE deverá conter todo programa, projeto ou política públicos cuja consecução seja de médio
prazo, que conte com recursos e prazos previamente estabelecidos. A vigência de um PE deveria
ser igual ao de um mandato legislativo, defasado em um ano, de forma que todos os programas
possam ser definidos no horizonte de um mesmo período administrativo. Os programas
passíveis de operacionalização através do PE são:
I - Programas Setoriais – os mais comumente levados adiante pelas gestões municipais, incluem
os conhecidos PLHISS – programas locais de habitação de interesse social, os Programas de
Regularização Fundiária, os Programas de Mobilidade, os Programas de Acessibilidade Universal,
os Programas de Infraestrutura e Saneamento, os Programas Viários, os Programas de Provisão
de Equipamentos, como escolas, postos de saúde, praças, instalações esportivas, etc. Todo
programa constante do PE deve ter objetivos, metas, prazos e recursos estabelecidos.
II - Planos Locais Integrados – estes são iniciativas voltadas a consolidar e implementar o Modelo
Espacial, mediante a gestão dos mecanismos de uso e ocupação do solo urbano, combinado ou
não com programas setoriais. Alguns desses mecanismos são:
i) mapa de alocação de coeficientes de aproveitamento complementares - estes coeficientes
constituem um recurso maciço à disposição da autoridade de planejamento, devem ser
alocados, em medida, posição e prazo de utilização definidos e constituem, assim, um
instrumento altamente efetivo para a implementação do Modelo Espacial,
ii) precificação dos índices de aproveitamento complementares, que pode variar desde um
máximo igual ao valor de mercado da terra urbana na área de aplicação até zero, dependendo
do grau de incentivo a ser dado ao desenvolvimento do local do Programa,
iii) incentivo ao uso produtivo da terra, constituído de penalidades aos terrenos mantidos
desocupados ou sub-ocupados (coeficiente de aproveitamento < 1), mediante uso de
62
instrumentos do Estatuto das Cidades, combinado com incentivos fiscais aos que deixarem essa
condição dentro do período de implementação do PE,
iv) incentivo à localização de atividades, voltado a promover a fixação de atividades de comércio
e serviços em locais julgados prioritários para tal, mediante a isenção do coeficiente de
aproveitamento para as áreas construídas destinadas às atividades em questão,
v) incentivo à produção de equipamentos públicos, voltado a promover a construção de
equipamentos públicos julgados necessários, mediante a isenção do coeficiente de
aproveitamento para as áreas construídas do referido equipamento,
vi) contrapartidas ao uso de CAcs fora das áreas estratégicas, destinadas a desencorajar o uso
de coeficientes complementares em locais não prioritários e canalizar recursos ao PE,
vii) programas setoriais, combinados, voltados a dotar as áreas-alvo de condições de
funcionamento e qualidade espacial.
4.2.3. COMPONENTES ESSENCIAIS DO PLANO REGULADOR
Correspondente aos Planos de longo e médio prazos, o PR deve propiciar uma interface
transparente e objetiva para mediar as relações entre a autoridade pública de planejamento e
todos os demais agentes promotores de desenvolvimento urbano. Seus componentes essenciais
são:
I – Elementos de controle – destinados a ordenar a ocupação e uso do solo urbano, inclui os
seguintes componentes:
i) coeficientes de aproveitamento (CAR, CAM, CAC)
ii) Coeficiente de ocupação máximo COM
iv) Gabaritos máximos de altura H
v) Recuos, afastamentos e alinhamentos
vi) padrões de uso do solo e atividade
vii) indicadores de qualidade espacial
viii) padrões para parcelamento do solo
A alocação de área construída deve ser pautada por uma escala de proporcionalidade entre
edificação e terreno (índice de aproveitamento) variando entre zero (0) e, digamos, quatro (4).
O valor referencial é um (1), a que todo terreno urbano faz jus naturalmente. Qualquer
aproveitamento acima do valor referencial constitui índice de aproveitamento complementar e
precisa ser adquirido da autoridade pública de planejamento, ou de terceiros.
Toda proposta de edificação igual ao valor referencial deve ser aprovada segundo procedimento
de verificação sumário. Todo terreno cujo aproveitamento esteja, ou seja proposto, abaixo do
valor referencial está sujeito a sansões (ocupação compulsório, imposto progressivo,
desapropriação). Toda proposta de construção acima do valor referencial está sujeita a exame
de viabilidade prévio e aquisição de índices de aprov. complementares.
Os locais prioritários para alocação de índices de aproveitamento complementares serão
definidos a cada 4 anos no Plano estratégico, que também estabelecerá os locais onde índices
inferiores a 1 não serão tolerados. As regras para exame de viabilidade estão no Plano
Regulador. Os valores de referência dos índices de aproveitamento complementares são os do
63
mercado de terra em cada área da cidade. O Plano Estratégico estabelecerá, para as áreas
prioritárias de alocação de índices, valores subsidiados, de 0 a 100%, visando incentivar a
ocupação/densificação das mesmas. Toda área construída será computada no Coeficiente de
Aproveitamento segundo a seguinte relação: áreas construídas de uso privativo e coletivo: 1-
para-1, áreas subterrâneas 0,25 para 1, áreas de sacadas de frente e de fundos, projetadas 1
para 0,5.
Toda proposta de uso do solo/atividade que esteja presente no entorno da localização
pretendida será aprovada automaticamente, exceto aquelas que tiverem potencial de impacto
de vizinhança . Toda proposta que fuja do padrão da área ou que tenha potencial de impacto
serão objeto de exame de viabilidade. Atividades incentivadas pelo Plano Estratégico poderão
adquirir índices de aproveitamento complementares a preços subsidiados, até o limite de
dispensa de índices complementares, para atividades incentivadas.
II - Rotina de alocação de edificações e atividades no tecido urbano – aplicável a toda proposta
de edificação e atividade consoante com o padrão de referência da zona em que se localiza. Esta
rotina inclui os seguintes elementos:
i) emissão de DM, contendo os padrões de referência para a zona naquele momento,
ii) submissão de projeto ou pedido de alvará,
iii) verificação da obediência das propostas aos padrões preconizados para a zona,
iv) emissão de licenciamento de construção ou alvará de funcionamento.
EXEMPLO DE PADRÕES – ZONA DE DESENVOLVIMENTO INTENSIVO
CAR: 1
CAC: 2
Intervalo de aproveitamento: 1 <> 1,5 (isto significa que qualquer proposta de edificação cujo
aproveitamento esteja entre 1 e 1,5 será aprovada pela rotina padrão.
COM: 70% + 10% pavimentação
H: 6 pav+1 ou 23 m ou 20 m
Uso: misto
Qualidade espacial: x pontos
EXEMPLO DE PADRÕES – ZONA DE DESENVOLVIMENTO EXTENSIVO
CAR: 1
CAC: 0
Intervalo de aproveitamento: 0,5 <> 1
COM: 40% + 10% pavimentação
H: 4+1 pav ou 16 m ou 13 m
Uso: misto
Qualidade espacial: x pontos
EXEMPLO DE PADRÕES – ZONA DE CENTRALIDADE
CAR: 1
CAC: 3
Intervalo de aproveitamento: 1 <> 2,5
64
COM: 75% + 10% pavimentação
H: 10 pav+1 ou 36 m ou 32 m
Uso: misto, térreos comerciais
Qualidade espacial: x pontos
II – Rotina de aprovação de Viabilidade Urbanística – aplicável a toda proposta de edificação,
urbanização ou atividade fora do padrão de referência da zona, ou com potencial de impacto de
vizinhança e urbano. A rotina de viabilidade urbanística envolve:
i) emissão de DM,
ii) submissão de estudo preliminar de ocupação do solo, ou solicitação de alvará,
iii) análise de estudos preliminares e emissão de diretrizes,
iv) submissão de proposta e análise de impactos,
v) laudo técnico e proposta de ajuste, e
v) aprovação técnica definitiva.
O laudo técnico deverá indicar todos os elementos a serem ajustados, segundo critérios de
avaliação de impactos urbanos e de vizinhança, que incluem ajustes de projeto, de regime de
uso e contrapartidas.
III –Rotina de tomada de decisão sobre viabilidade urbanística – aplicável a toda proposta de
edificação ou atividade submetida a viabilidade urbanística. A aprovação deverá ser levada a
efeito por comissão mista com representação da autoridade pública, do interessado e da
comunidade, e envolve:
i) exame da proposta ajustada e do laudo técnico definitivo,
ii) decisão, por votação qualificada, sobre medidas de ajuste e
iii) emissão de decisão final.
A tomada de decisão deveria envolver um grupo decisório representativo da autoridade
municipal, dos interessados e da sociedade.
IV – Critérios e pontuação da qualidade espacial – uma tabela contendo uma lista de itens a
serem considerados, com suas respectivas pontuações, haveria uma pontuação mínima exigida,
com a possibilidade de a autoridade pública estabelecer prioridades e discutir com proponentes
visando aumentar a qualidade espacial. Apenas como exemplo, uma tabela assim poderia ter a
seguinte configuração:
Componente Critério Item de avaliação Conceito Pontuação
Edificação Posição Continuidade de fachadas
Alinhamento
Compatibilidade de alturas
Rel. rua Garagens
Atividades públicas
Entradas
Privacidade Frente
Laterais
Fundo
65
Conforto Marquise
Projeção de sombra
Composição Afinidade temática
Área mínima/unidade
Escala
Espaço público Movimento Acessibilidade
Entradas veículos
Calçadas Continuidade
Declividade
Adição de área
Sinalização
Componentes Muros, grades
Mobiliário
Arborização
Atividade Tipo Proximidade
Complementaridade
Alguns desses itens podem ser considerados obrigatórios para determinadas situações.
V – Critérios de enquadramento para impacto urbano e de vizinhança – destina-se a prover base
técnica de avaliação de toda proposta que não se enquadre nos padrões anteriormente
referidos. O não enquadramento pode se dar por:
i) estar fora do intervalo de aproveitamento preconizado,
ii) propor a criação ou modificação de espaços públicos (loteamentos, condomínios),
iii) ter potencial de risco (matérias inflamáveis, explosivos),
iv) ter potencial de geração de emissões (ruído, gases, efluentes líquidos ou sólidos), de tráfego,
ou de conflito de uso.
v) ter potencial de modificação do Modelo Espacial, relativo a centralidade, polarização, padrão
de fluxos, densidade e qualidade espacial
VI – Critérios para avaliação de Impactos de Vizinhança – como o nome sugere, este
procedimento visa antecipar efeitos locais associados a uma proposta qualquer de
transformação urbana, seja através de novas edificações, seja pela inserção de novas atividades,
particularmente atividades econômicas. Pode-se pensar nisso da seguinte forma:
i) efeitos estruturais I, centralidade e polarização local: neste tópico se avalia efeitos de
fortalecimento de centros locais existentes (efeitos de aglomeração, desejados), ou o contrário
(efeitos indesejáveis),
ii) efeitos estruturais II, sobre o sistema de circulação e transporte: aqui está em evidência o
potencial de geração de tráfego local e as pressões sobre infraestrutura viária, de
estacionamentos e de transporte público. Do ponto de vista do tráfego todos os possíveis efeitos
são indesejáveis, visto que sempre virão pressionar a infra existente. No quesito transporte,
entretanto, há possibilidade de efeitos positivos, como a diminuição de percursos de pedestres,
66
otimização de estações de transporte público e das próprias linhas de transporte existentes,
etc.,
iii) efeitos sobre a infraestrutura e equipamentos: verificação do estresse imposto sobre as redes
de saneamento e sobre os equipamentos urbanos locais, de educação, saúde e recreação,
iv) efeitos sobre o tecido urbano: alguns destes efeitos podem ser inferidos através do sistema
de avaliação de qualidade espacial, já referido anteriormente, outros podem ser considerados,
como valorização imobiliária, etc.,
v) efeitos sobre o sistema de atividades: estes efeitos se referem basicamente à geração de
diversidade de serviços (positivos se geram variedade), adequação frente à demanda local e
complementaridade com atividades já existentes,
vi) efeitos de externalidade: visam avaliar os efeitos negativos associados a emissões (ruídos,
fluídos), regime de atividade (horários, aglomeração de pessoas e veículos, etc) causados pelas
atividades.
VII - Critérios para avaliação de Impactos Urbanos – visam capturar aqueles efeitos que
extravasam os limites locais e podem repercutir no sistema urbano como um todo. Similar ao
que foi descrito no item anterior, este pode tratar a matéria de acordo com:
i) efeitos estruturais I, sobre o sistema de centralidade e polarização: a análise foca, primeiro,
nos efeitos positivos ou negativos sobre a implementação do modelo espacial, e, segundo, sobre
possíveis centralidades e polaridades emergentes,
ii) efeitos estruturais II, sobre o sistema viário e de transportes: similar ao anterior,
iii) efeitos sobre a infraestrutura e equipamentos urbanos: similar ao anterior,
iv) efeitos sobre o sistema de atividades: tentam antecipar efeitos virtuosos, com nas cadeias
produtivas do município, na inovação, na geração de renda e emprego, na valorização
imobiliária, contribuição fiscal, etc.
Avaliação de impactos de vizinhança e urbanos não são criados com o intuito de impedir o
desenvolvimento urbano, mas para oferecer aos decisores e à comunidade em geral parâmetros
de qualidade associados a ações de agenciamento do espaço urbano, com derivação de
problemas de eficiência, equidade e qualidade espacial decorrentes. Ações de agenciamento
urbano podem ser ajustadas de várias formas e efeitos negativos sobre a cidade podem ser
reduzidos e compensados. Assim, um sistema de avaliação de impactos deve conduzir à
definição e quantificação de ações minimizadoras ou compensatórias de impacto. Qualquer
procedimento de avaliação e de identificação de ações redutoras ou compensatórias de impacto
envolvem negociação entre autoridade pública e agentes privados. Decisões sobre isso não pode
estar sob o poder da autoridade pública, mas sim sob algum tipo de instância independente,
transparente e paritária entre planejadores públicos, agentes privados, comunidade e
interessados.
4.2.4. SISTEMA DECISÓRIO
Resta claro pelo exposto, que o sistema de decisão sobre o planejamento e a gestão do
município aqui delineada inclui as seguintes instâncias e competências quanto às decisões:
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i) decisões quanto a objetivos de longo prazo (modelo espacial, sistema de planejamento e
gestão): formulação da autoridade pública executiva, aprovação legistativa, com quórum
qualificado,
ii) decisões quanto a objetivos de médio prazo (plano estratégico): formulação da autoridade
pública executiva, aprovação pública (Complan) e implementação por decreto executivo,
iii) decisões quanto a objetivos de curto prazo (plano regulador): formulação de qualquer agente
social público ou privado, aprovação segundo dois caminhos: a) caminho ‘curto’, em que as
decisões gerais estão no modelo espacial, tendo, então, sido decididas segundo o que
estabelece o item i, acima, b) caminho ‘longo’, em que os agentes propõem, a autoridade
pública executiva analisa e emite parecer, apontando as modificações e contrapartidas
apropriadas a cada caso, um comitê paritário examina, ajusta e formula um contrato de direitos
e obrigações, e o Complan aprova em caráter definitivo.
Assim delineado, o sistema não mais abriga um conselho concorrente com o Complan
(eliminando, assim, o FdePP), ao mesmo tempo de cria uma nova instância de decisão, o aqui
chamado comitê paritário. O CP funcionaria com as câmaras técnicas que assessoram órgãos
decisórios compostos de muitos membros, como os conselhos universitários, os conselhos
profissionais (crea), as instituições corporativas (federação de indústrias), etc. O CP teria um
número de componentes variável, de acordo com o caso em análise, devendo, sempre, ter em
sua composição membros representantes da autoridade pública de planejamento, de outros
órgãos públicos envolvidos (como por exemplo a Corsan), dos proponentes, da comunidade, da
vizinhança diretamente afetada, etc., em igual número.
PERCURSO INSTITUCIONAL
Toda proposta de agenciamento do espaço municipal, independente de sua autoria, pública ou
privada, relativa a modificação física (construção, demolição, adaptação) ou funcional
(atividade), inicia-se com:
i) um pedido de DM, que definirá o padrão espacial do sítio para o qual a DM foi requerida,
ii) a submissão de uma proposta, de modificação física (projeto arquitetônico ou urbanistico) ou
de licenciamento de atividade (alvará), para o caso de a proposta ser consoante com o padrão
espacial do sítio, ou um pedido de viabilidade urbanística, caso a proposta fuja do padrão
espacial e/ou incida sobre outros fatores de exame caso-a-caso,
iii) no primeiro caso, a proposta será examinada pela autoridade pública e, confirmado o
enquadramento no padrão espacial, aprovada. No segundo caso, a autoridade pública deverá
examinar a proposta e definir quais elementos de análise e verificação deverão ser produzidos
(impacto de vizinhança, impacto urbano, nova urbanização), e indicando metodologia e
parâmetros aplicáveis,
iv) o proponente realiza os estudos, produz as evidências requeridas e submete seu dossiê,
v) a autoridade pública avalia os impactos, indica o conjunto de modificações de projeto, de
regime de uso, e de contrapartidas necessários, e submete ao CP,
vi) o CP avalia, decide sobre as modificações, e elabora minuta de contrato de direitos e deveres
relativos à proposta, encaminha para Complan, que homologa.
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CONSELHO DO PLANO E COMITÊS PARITÁRIOS
O Conselho do Plano deveria ter uma composição equilibrada de membros da autoridade
pública (1/3), comunidade (1/3) e organizações sociais (1/3). Os comitês paritários deveriam ser
formados de acordo com a proposta em exame, sempre mantendo paridade entre membros da
autoridade pública, dos agentes promotores interessados, da vizinhança e da cidade.
Os próximos passos do trabalho, que já estão sendo preparados, envolvem uma definição fina
do Modelo Espacial, as regras básicas de edição e manejo de Planos Estratégicos e detalhamento
do Plano Regulador, particularmente quanto a definições de impacto. Essas definições
antecedem a elaboração dos documentos legais destinados a definir com perfeição o sistema
de planejamento e gestão do município.