CORTE DEI CONTI
Sezione Regionale di Controllo per la Puglia
Nella Camera di Consiglio del 24 novembre 2010, composta dai magistrati:
Dott. Vittorio Lomazzi Presidente
Dott. Michele Grasso Consigliere
Dott. Luca Fazio Primo Referendario
Dott. Stefania Petrucci Primo Referendario
Dott. Chiara Vetro Referendario
Dott. Marcello Iacubino Referendario, relatore
Dott. Marco di Marco Referendario
ha adottato la seguente
DELIBERAZIONE N. 156/PRSP/2010
Visti:
- l’art. 100 della Costituzione;
- il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio
decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
- la legge 21 marzo 1953, n. 161 e la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
- la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000
del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione
delle funzioni di controllo della Corte dei conti, e ss. mm. ii.;
- il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo unico
delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL);
- l’art. 10 della Costituzione e l’art. 126 del Trattato sul funzionamento
dell’Unione europea (ex art. 104 del TCE);
- la legge 5 giugno 2003, n. 131;
- la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 166 e seguenti;
- le Linee guida e i relativi questionari per gli organi di revisione
economico-finanziaria degli enti locali, per l’attuazione dell’art. 1, commi
166-168 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, approvate in relazione al
Comune di Taranto - Consuntivo 2008 -
pag. 2 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
Rendiconto della gestione 2008 dalla Sezione delle Autonomie della Corte
dei conti con deliberazione n. 12/SEZAUT/2009 del 20 luglio 2009;
- l’ordinanza del Presidente della Sezione di Controllo per la Puglia n.
34/10 del 11 novembre 2010, che ha deferito la questione all’odierno
esame collegiale della Sezione per la pronuncia di cui all’art. 1, comma
168 della citata legge n. 266/2005.
Udito il relatore Referendario Dott. Marcello Iacubino.
Ritenuto in
FATTO
1. L’istruttoria sul consuntivo 2008 del Comune di Taranto (di seguito
anche “Comune” o “Ente”), avviata1 sulla relazione inviata dall’organo di
revisione ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg. della legge 23 dicembre
2005 n. 266, ha evidenziato le seguenti criticità/irregolarità da parte
dell’Ente (avente una popolazione di 210.954 abitanti):
a) notevole ritardo nell’approvazione del rendiconto 2008, avvenuta
solo in data 1° marzo 2010 invece del termine, normativamente previsto,
del 30.04.2019;
b) gravi irregolarità evidenziate dall’Organo di revisione quali: la
mancata predisposizione dell’inventario generale; varie difformità in
ordine al trattamento accessorio del personale dipendente, in particolare:
la mancata costituzione nelle forme di legge del fondo per il salario
accessorio; l’assenza della certificazione di compatibilità finanziaria; la
contrattazione integrativa ferma al 2001; l’irregolarità dei pagamenti nel
biennio 2008/2009; l’incremento degli oneri destinati alla contrattazione
decentrata integrativa nell’esercizio 2008;
c) ritardo nella regolarizzazione dei pignoramenti, che genera la
discordanza tra il conto del tesoriere e le scritture contabili dell’Ente;
d) assunzione di personale in violazione dell’art. 18 del D.L.
1 Con nota prot. n. 2432 del 6 agosto 2010, trasmessa al Sindaco e all’Organo di revisione contabile.
pag. 3 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
112/2008, rilevata in risposta alla domanda n. 13 - Sezione prima del
questionario;
e) inefficienza e onerosità della gestione esternalizzata dei tributi
comunali, segnalata dal Collegio dei revisori, chiedendo le azioni
intraprese in merito;
f) la notevole consistenza delle fattispecie di cui alla lett. e) dell’art.
194 TUEL;
g) allocazione della voce “progetto Area Vasta Taranto” tra le
principali partite contenute in “Altre per servizi in conto terzi” (per
1.087.100,80 euro);
h) aumento della spesa complessiva per il personale in violazione del
limite di cui all’art. 1, comma 557 della legge 296/2006.
2. Con lettera di risposta prot. n. 145889 del 20/09/2010 (acclarata al
prot. della sezione in pari data al n. 3119) il Sindaco ha rimesso una nota
del Dirigente della Direzione Finanziaria prot. n. 144345 del 16/09/2010,
contenente chiarimenti su alcuni punti dell’istruttoria, assicurando l’invio
“nel più breve tempo possibile, della restante parte …”. Con successive
note, prot. n. 186598 del 23/11/2010 (acclarata al prot. della sezione in
data 24/11/2010 al n. 4084) a firma del Capo di Gabinetto del Sindaco
(contenente due comunicazioni del Sindaco) e prot. n. 136017 del
01/09/2010 (acclarata al prot. della sezione in data 24/11/2010 al n.
4095), presentate in occasione dell’odierna adunanza dal Dirigente del
Personale e dal Dirigente dei Servizi finanziari, si chiarisce che:
a) le difficoltà “emerse nel ripristinare un’ordinata contabilità
immediatamente dopo la dichiarazione di dissesto, intervenuta con
deliberazione del Commissario Straordinario n. 234 del 17/10/2006”,
hanno provocato ritardi nell’approvazione dei bilanci di previsione e del
rendiconto 2007 e, “conseguentemente, del successivo rendiconto 2008
(approvato il 1° marzo 2010). A questo si aggiunge l’ulteriore difficoltà
pag. 4 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
nata dall’avvicendamento dei dirigenti responsabili dei servizi finanziari,
avvenuto nei mesi di giugno, luglio e agosto 2009” (risposta contenuta
nella cit. nota prot. n. 144345/2010);
b) il mancato aggiornamento dell’inventario consegue alla non
sistematica attività di ricognizione sui beni immobili e mobili negli anni
precedenti. Al riguardo l’Ente sta provvedendo all’implementazione di un
sistema informatizzato di gestione e aggiornamento dinamico (risposta
contenuta nella cit. nota prot. n. 144345/2010);
b1) in merito all’incremento degli oneri destinati alla contrattazione
integrativa registrato nell’esercizio 2008 e alla mancata costituzione nelle
forme di legge del salario accessorio, dalla nota ricevuta nell’odierna
adunanza si comunica che la ricostruzione del fondo è stata inizialmente
operata dal Commissario straordinario prefettizio con provvedimento n.
405 del 05/01/2007 (relativa al fondo 2006). La successiva deliberazione
commissariale n. 675 dell’11/04/2007, che determinava il fondo de quo
per il 2007 in un importo pari a 6.693.206,21 euro, è divenuta parte
integrante e sostanziale dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato,
regolarmente approvata con Decreto del Ministero dell’Interno. Lo sforzo
dell’Amministrazione insediatasi a seguito della dichiarazione di dissesto è
sempre stato teso a ricondurre le procedure contrattuali nell’ambito della
legalità, come dimostra il fatto che vi siano stati, negli anni successivi (il
2008, 2009 e 2010) ben tre tentativi di sottoscrizione dei CDI, le cui
preintese erano state rimesse all’esame del collegio dei revisori per la
verifica di compatibilità; il quale organo tuttavia, sollevava una serie di
rilievi in ordine alla corretta quantificazione del fondo per il salario
accessorio, che vedeva l’Ente costretto a rivolgersi ad un esperto del
settore e al M.I. per definire la questione. Ragion per cui dalla
ricostruzione effettuata e avallata dal Ministero dell’Interno (vedi nota n.
15971/28 del 04/11/2010, all. n. 8 alla documentazione depositata in
pag. 5 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
data odierna) risulta una determinazione del fondo pari a 5.556.585,45
euro nel 2008 e a 5.459,56772 euro nel 2009, che dimostra
(contrariamente a quanto affermato dai revisori) una diminuzione e non
una crescita continua del fondo a partire dal 2008. Riguardo invece alle
spese per il salario accessorio irregolarmente pagate nel biennio
2008/2009, si sottolinea anche da parte dei rappresentanti dell’Ente
presenti in adunanza che sono state liquidate risorse necessarie per
assicurare a funzionalità dei servizi quali l’indennità di turno, di
reperibilità, ecc., e che l’Amministrazione sta compiendo tutti gli sforzi
necessari (come si evince da una serie di atti depositati) per addivenire
alla stipula di un contratto collettivo decentrato integrativo (CDI),
attualmente fermo al 2001.
c) è in corso la regolazione contabile dei pignoramenti mediante il
riconoscimento dei correlati debiti fuori bilancio (risposta contenuta nella
cit. nota prot. n. 144345/2010);
d) inesitata la risposta relativa all’assunzione di personale nelle
partecipate in violazione dell’art. 18 del D.L. 112/2008;
e) in ordine alla gestione esternalizzata dei tributi comunali, è stata
già “espletata e aggiudicata una gara, all’esito della quale si sono ridotti i
costi del servizio per la gestione dell’imposta di pubblicità e degli impianti
pubblicitari. Inoltre, è in corso di espletamento la gara di affidamento
della riscossione volontaria, liquidazione e accertamento della tarsu e
della riscossione coattiva di tutte le entrate comunali” (risposta contenuta
nella cit. nota prot. n. 144345/2010). Ad integrazione, nelle note
depositate in data odierna il Sindaco allega atto di transazione sottoscritto
con la soc. “Emmegì Srl”, che anticipa il termine di scadenza del contratto
relativo alla gestione del servizio di accertamento della TARSU “dal
31/12/2010 al 31/12/2009 e fino all’aggiudicazione della gara di
affidamento del medesimo servizio oltre che della riscossione volontaria
pag. 6 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
Tarsu e della riscossione coattiva di tutte le entrate comunali affidata alla
società Soget S.p.A. fino al 31/12/2010”; ciò evidenzia gli sforzi
dell’Amministrazione tesi ad ovviare al problema segnalato dai revisori;
f) relativamente ai debiti fuori bilancio, è stato depositato in adunanza
l’elenco delle delibere, mentre è in corso la regolazione contabile dei
pignoramenti mediante il riconoscimento dei correlati debiti fuori bilancio.
Nulla è stato chiarito in relazione alla notevole consistenza delle
fattispecie di cui alla lett. e) dell’art. 194 TUEL;
g) in ordine alla contabilizzazione tra i servizi in conto terzi della voce
“Progetto Area Vasta Taranto”, si prende atto del rilievo formulato e si
assicura l’adozione dei correttivi necessari (risposta contenuta nella cit.
nota prot. n. 144345/2010);
h) relativamente al mancato rispetto dei limiti imposti dal comma
557, art. 1 della legge 296/2006, sulla spesa del personale, il Dirigente
del personale, presente in udienza, comunica che anche su questo punto
vi sono discordanze tra gli uffici e i revisori sulla corretta individuazione
delle voci di spesa rientranti nel calcolo, peraltro soggette ad
aggiornamento anno per anno, come si evince da una recente
deliberazione della Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, la quale ha
escluso dalle spese di personale i c.d. “incentivi per la progettazione
interna”, previsti dal Codice dei contratti pubblici; i diritti di rogito
spettanti ai segretari comunali; gli incentivi per il recupero dell’ICI.
Peraltro, nella citata nota del Dirigente della Direzione Finanziaria prot. n.
144345/2010, si assicurava il Magistrato istruttore circa il completamento
dei dati inerenti la riduzione della spesa del personale, essendo stata
“richiesta un’apposita relazione alla competente Direzione Risorse
umane”, non pervenuta alla data odierna.
2.1 Non risultano chiariti i punti relativi: alla violazione dell’art. 18 del
D.L. 112/2008 (punto d); alla notevole consistenza delle fattispecie di cui
pag. 7 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
alla lett. e) dell’art. 194 TUEL (punto f).
3. Il Magistrato istruttore, nel trasmettere al Presidente della Sezione
la relazione contenente le risultanze istruttorie, ha chiesto di fissare
l’adunanza per il relativo esame collegiale e la conseguente pronuncia
specifica. La relazione del Magistrato istruttore recante le risultanze
istruttorie è stata trasmessa al Comune, unitamente all’Ordinanza
presidenziale di convocazione all’odierna adunanza, ai fini dell’eventuale
contradditorio.
4. Sono intervenuti all’odierna adunanza della Sezione, in
rappresentanza del Comune muniti di delega da parte del Sindaco, il
Dirigente del Personale e il Dirigente dei Servizi finanziari.
Considerato in
DIRITTO
1. Sulla funzione del controllo della Corte.
La legge 23 dicembre 2006, n. 266 ha attribuito alle Sezioni regionali
di controllo della Corte dei conti una nuova e significativa modalità di
verifica dell’applicazione dei principi della sana gestione finanziaria e del
rispetto degli obiettivi previsti dalla normativa sul Patto di stabilità
interno, in attuazione del disegno legislativo avviato dopo la riforma del
Titolo V, Parte seconda della Costituzione con la legge 5 giugno 2003, n.
131, che vede il progressivo riconoscimento del ruolo delle Sezioni
regionali di controllo della magistratura contabile di garanti terzi e
imparziali della corretta gestione delle risorse pubbliche nell’interesse,
contemporaneamente, dei singoli enti territoriali e della comunità che
compone la Repubblica (posizione già riconosciuta alla Corte dei conti
dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla nota sentenza 27
gennaio 1995, n. 29 e sviluppata nelle successive pronunce 9 novembre
2005 n. 417, 6 luglio 2006 n. 267 e 7 giugno 2007 n. 179).
La funzione di controllo affidata dal legislatore alle Sezioni regionali di
pag. 8 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
controllo della Corte dei conti (che trova il proprio fondamento
costituzionale negli artt. 100, 81, 97 primo comma, 28 e 119 ultimo
comma della Costituzione) è finalizzata a rappresentare agli organi elettivi
la reale ed effettiva situazione finanziaria e/o le gravi irregolarità
riscontrate nella gestione dell’ente, in modo che ciascuna Amministrazione
possa responsabilmente assumere, nella sua autonomia e nel rispetto dei
parametri costituzionali, ogni più opportuna decisione sia nell’interesse
dell’ente amministrato che della più vasta Comunità cui l’ente appartiene.
Tale controllo, che è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e
regolarità, ha tuttavia la caratteristica, in una prospettiva non più statica
(com'era il tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, di
finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione
di effettive misure correttive. Ne consegue che esso assume anche i
caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto e concorre,
insieme a quest'ultimo, alla formazione di una visione unitaria della
finanza pubblica, ai fini della tutela dell'equilibrio finanziario e di
osservanza del patto di stabilità interno, che la Corte dei conti può (e
deve) garantire (sentenza n. 267/2006 cit.).
Tale tipologia di controllo culmina poi in una fase di vigilanza
sull’adozione delle misure necessarie da parte degli enti interessati,
indispensabile per l’effettività del controllo stesso. Si veda, all’uopo, l’art.
1, comma 168, della legge n 266/2005 citata, il quale stabilisce l’obbligo
di comunicare alla Corte le misure adottate in conseguenza di una
pronuncia di grave irregolarità contabile, nella cui accezione, di carattere
ampio, rientrano tutti i potenziali comportamenti, suscettibili di alterare la
sana gestione finanziaria e di pregiudicare l’equilibrio di bilancio o il
raggiungimento degli obiettivi generali di finanza pubblica. Il carattere
pregiudizievole può anche non essersi verificato in concreto, ma essere
valutato in astratto per la sua intrinseca capacità di generare rischi al
pag. 9 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
conseguimento o al raggiungimento degli equilibri, al rispetto dei limiti di
spesa o di indebitamento, con riguardo agli obiettivi di finanza pubblica.
2. Nel merito.
In via preliminare, la Sezione precisa che la presente pronuncia viene
resa “allo stato degli atti” per quanto riguarda i rilievi indicati
sinteticamente nel punto 2.1. della parte espositiva.
3. Mancata approvazione del rendiconto nel termine di legge.
Si prende atto della giustificazione fornita dal Comune in ordine al
ritardo che, tuttavia, presenta una dimensione ampia in quanto è pari a
circa 11 mesi. È bene richiamare, sul punto, i precedenti di questa
Sezione (v. pronunce n. 38 e 39 del 16 giugno 2010; n. 75 del 22 luglio
2010; n. 79 e 85 del 29/09/2010), la quale ha affermato che “la mancata
approvazione del rendiconto nei termini previsti dal legislatore costituisce
sintomo di difficoltà dell’ente locale nell’applicare correttamente la
normativa e i principi contabili, atteso che il rendiconto della gestione
rappresenta il momento essenziale del processo di pianificazione e
controllo sul quale si articola l’intera gestione dell’ente”.
È pertanto doveroso ed opportuno che l’Amministrazione predisponga
un efficace programma di rispetto dei termini normativamente previsti ai
fini dell’approvazione del rendiconto (30 aprile dell’anno successivo, ex
artt. 151, comma 7 e 227, comma 2 del TUEL), il cui mancato rispetto
costituisce una irregolarità in grado di dispiegare effetti anche negli altri
esercizi, compromettendo la sana gestione finanziaria dell’Ente. A tale
mancanza la legge riconnette, infatti, rilevanti conseguenze: - in primis,
l’avvenuta approvazione del rendiconto del penultimo esercizio precedente
quello in cui si intende deliberare l’indebitamento è una delle condizioni,
dettate dall’art. 203, comma 1, lett. a) del TUEL, per il ricorso
all’indebitamento ed il risultato contabile di amministrazione deve essere
accertato con l’approvazione del rendiconto dell’ultimo esercizio chiuso; -
pag. 10 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
inoltre, il Principio contabile n. 3 per gli enti locali (nell’ambito delle
Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali, Testo approvato
dall’Osservatorio il 12 marzo 2008), al punto n. 18 testualmente prevede:
“La mancata approvazione del rendiconto da parte dell’organo consiliare
nei termini determina, sino all’adempimento, la condizione di ente locale
strutturalmente deficitario, assoggettato ai controlli centrali in materia di
copertura del costo di alcuni servizi. L’inadempienza nella presentazione
del certificato del rendiconto, comporta la sospensione della seconda rata
del contributo ordinario dell’anno nel quale avviene l’inadempienza”; -
infine, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti del Molise,
con pronuncia n. 26/2007 ha stabilito che negli enti con popolazione
superiore a 5.000 abitanti, tale documento risulta fondamentale per la
verifica della salvaguardia degli equilibri di bilancio e degli obiettivi di
finanza pubblica, ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica
italiana. Di conseguenza, la sua mancata approvazione deve condurre allo
scioglimento del Consiglio comunale.
Ne deriva l’assoluto rilievo del rispetto del termine de quo, al fine di
consentire un’efficace e corretta programmazione dell’attività dell’Ente, di
evitare le conseguenze suddette e di permettere a questa Corte le
verifiche ad essa intestate dalla normativa in oggetto.
4. Assenza di un inventario aggiornato.
In relazione alla rilevata mancanza di un inventario aggiornato, si
richiama l’attenzione del Consiglio comunale sulla necessità di proseguire
nella strada intrapresa e di vigilare affinché la dichiarata operazione di
implementazione di un sistema informatizzato di gestione e
aggiornamento dinamico sia conclusa entro un ragionevole termine: ciò al
fine di addivenire ad una corretta determinazione del patrimonio, di
rimuovere la situazione di incompleta o distorta rappresentazione della
situazione patrimoniale e finanziaria del Comune, dando attuazione a
pag. 11 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
quanto disposto dall’articolo 230, comma 7, del TUEL, il quale afferma che
gli elementi attivi e passivi del conto del patrimonio devono trovare
corrispondenza nei valori espressi dall'inventario, che devono essere
aggiornati annualmente.
5. Irregolarità varie in ordine alle spese del personale (punti 2,
b.1 e h).
In via preliminare, va premesso che tutti gli atti e i comportamenti
assunti dall’Ente in materia di personale, in contrasto con i parametri di
legge e dei contratti collettivi di riferimento, nella misura in cui
determinino un illegittimo incremento di tale aggregato di spesa,
integrano una grave irregolarità finanziaria in quanto si riflettono
negativamente sul bilancio, determinandone un “irrigidimento” a livello
strutturale; oltre ad essere potenzialmente forieri di responsabilità
amministrativa, attesa l’inosservanza di disposizioni di legge univoche che
fissano determinati vincoli in punto di spese del personale.
5.1. Superamento del tetto di spesa del personale.
Con particolare riferimento al superamento del tetto di spesa del
personale, sulla base dei dati inseriti nel questionario (non integrati da
parte dell’Amministrazione, se non in misura modesta in udienza) emerge
l’aumento delle spese del personale, passate da 45.390.681,49 del 2007 a
45.973.363,86 del 2008, e di conseguenza il mancato rispetto del
principio di riduzione di dette spese di cui all’art. 1, comma 557, della
legge 27 dicembre 2006, n. 2962 (legge finanziaria 2007). La violazione è
ancor più aggravata: - dalla circostanza che, rispetto al precedente anno,
nel 2008 il numero dei dipendenti sia diminuito da 1.182 a 1.149 unità; -
dall’assenza della certificazione dei revisori in ordine alla sussistenza delle
condizioni che consentivano la deroga al ridetto principio, ai sensi del
comma 120 dell’art. 3 della legge 244 del 2007 (L.F. 2008). Il quale
2 Come integrato dal comma 1 e dal comma 5 dell’art. 76 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
pag. 12 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
prevede che gli organi di revisione contabile degli enti locali accertino che
i documenti di programmazione del fabbisogno di personale siano
improntati al rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa e
che eventuali eccezioni a tale principio siano analiticamente motivate, in
quanto trattasi di supportare una deroga ad una specifica disposizione
normativa di contenimento della spesa pubblica (la cui ratio è stata sopra
illustrata); anche al fine di rendere, in maniera trasparente, conto alla
collettività amministrata della scelta effettuata in ordine alla gestione di
pubbliche risorse, in attuazione radicato dei principi di buon andamento e
d’imparzialità dell’amministrazione predicati dall’art. 97 Cost.
5.2. Sul punto, i rappresentanti del Comune presenti in adunanza si
sono giustificati sostenendo che l’incertezza in ordine all’individuazione
delle voci che confluiscono nell’aggregato di spesa del personale, peraltro
oggetto di continue evoluzioni ed aggiornamenti (come dimostra la
deliberazione della Sezione delle Autonomie di questa Corte, citata in
parte espositiva), non consente una corretta rappresentazione di tali dati,
su cui vi è contrasto con gli stessi revisori.
5.3. Tale osservazione può essere condivisa solo in parte. Vero è che
possono sussistere dubbi interpretativi in ordine all’inclusione nel concetto
di spesa del personale di alcune peculiari voci.
Tuttavia, il Collegio ritiene che il quadro normativo ed interpretativo
(cui l’Ente dovrà fare riferimento) sia ben tratteggiato. Utili riferimenti per
l’operatore sono costituiti, infatti:
- dallo stesso art. 1 co. 557 citato, il quale3, nella formulazione
scaturita dall’art. 76 del d.l. n. 112 del 2008 (convertito con modificazioni
dalla legge 133 del 2008), ha definito - al comma 2 - il concetto di spesa
di personale, indicando tra le voci di spesa incluse anche quelle sostenute
per i rapporti di collaborazione continuata e continuativa, per la
3 in un quadro generale di contenimento della spesa pubblica, ai fini del più ampio concorso agli obiettivi di finanza pubblica imposti allo Stato nel suo complesso dall’Unione europea.
pag. 13 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'articolo 110 del TUEL
(oltre che per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del
rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente
denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente)4;
- dalla Circolare n. 9/2006 del MEF, la quale ha individuato una serie di
voci da considerare incluse nelle spese di personale;
- dai successivi interventi della Corte dei conti in Sezione delle
Autonomie, la quale ha prima escluso (con la citata deliberazione n. 16 del
9 novembre 2009) dalla base di calcolo delle “spese di personale”: i cc.dd.
“incentivi per la progettazione interna”, di cui all’art. 92, comma 5 del
d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (cd. “Codice dei contratti”); i diritti di rogito
spettanti ai segretari comunali; gli incentivi per il recupero dell’ICI; e poi
gli oneri relativi ai rinnovi contrattuali (deliberazione n. 2 del 12/01/2010;
esclusione poi testualmente ribadita dall’art. 14, comma 7 della legge n.
122 del 2010);
- dalla deliberazione n. 14/PAR/2010 di questa Sez. reg. di contr.
della Corte, la quale in sede consultiva ha ritenuto escluse le spese per
l’assunzione di personale a progetto, da utilizzare in servizi connessi alla
circolazione stradale, finanziate con i proventi delle sanzioni
amministrative pecuniarie per violazioni al Codice della strada approvato
con d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (art. 208, comma 4-bis).
Ritiene inoltre che ulteriori ed eventuali dubbi intrepretativi possono
essere risolti da questa Sezione nell’ambito della funzione consultiva ad
essa intestata dall’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131,
funzione che il Comune ben può attivare.
5.4. In conclusione, in assenza di dati ulteriori rispetto a quelli
contenuti nel questionario compilato dai revisori dei conti (nonostante ne
fosse stata assicurata l’integrazione: v. citata nota prot. n. 144345/2010),
4 Il d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122 (art. 14, comma 7), nel riformulare il co. 557, nulla ha innovato sul punto.
pag. 14 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
la Sezione si vede costretta ad accertare la violazione del predetto vincolo
inerente la riduzione della spesa del personale, nei termini sopra indicati,
e a richiamare l’attenzione del Consiglio comunale e del Collegio dei
revisori sull’obbligo di porre un freno all’esubero delle spese di personale e
del conseguente aumento della spesa pubblica, che presentano inevitabili
contraccolpi negativi sugli equilibri di bilancio (oltre ad eventuali profili di
danno erariale).
5.5. Contrattazione decentrata integrativa.
In via preliminare, dall’istruttoria è emerso che la determinazione del
fondo per il salario accessorio del personale dipendente (non dirigente),
relativamente all’anno 2007, sia stata effettuata dal commissario
straordinario con deliberazione n. 675 dell’11/04/2007 (che ha
determinato il fondo per il 2007 in un importo pari a 6.693.206,21 euro),
poi recepita nella delibera di approvazione dell’ipotesi di bilancio
stabilmente riequilibrato, a sua volta approvata con decreto del M.I.
(adottato in esito alla procedura di dissesto di cui all’art. 261 del TUEL5,
previo parere della Commissione per la Finanza e gli organici degli enti
locali).
Si può ritenere tale quantificazione un dato acquisito e una sicura base
di partenza ai fini della quantificazione del fondo inerente gli esercizi
successivi.
5.6. Ciò premesso, dall’istruttoria sono emerse le seguenti irregolarità
relative al trattamento accessorio del personale dipendente, in particolare: 5 Art. 261. Istruttoria e decisione sull'ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato. 1. L'ipotesi di bilancio di previsione stabilmente riequilibrato è istruita dalla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, che formula eventuali rilievi o richieste istruttorie, cui l'ente locale fornisce risposta entro sessanta giorni. 2. Entro il termine di quattro mesi la Commissione esprime un parere sulla validità delle misure disposte dall'ente per consolidare la propria situazione finanziaria e sulla capacità delle misure stesse di assicurare stabilità alla gestione finanziaria dell'ente medesimo. La formulazione di rilievi o richieste di cui al comma 1 sospende il decorso del termine. 3. In caso di esito positivo dell'esame la Commissione sottopone l'ipotesi all'approvazione del Ministro dell'interno che vi provvede con proprio decreto, stabilendo prescrizioni per la corretta ed equilibrata gestione dell'ente 4. In caso di esito negativo dell'esame da parte della Commissione il Ministro dell'interno emana un provvedimento di diniego dell'approvazione, prescrivendo all'ente locale di presentare, previa deliberazione consiliare, entro l'ulteriore termine perentorio di quarantacinque giorni decorrenti dalla data di notifica del provvedimento di diniego, una nuova ipotesi di bilancio idonea a rimuovere le cause che non hanno consentito il parere favorevole. La mancata approvazione della nuova ipotesi di bilancio ha carattere definitivo. 5. Con il decreto di cui al comma 3 è disposto l'eventuale adeguamento dei contributi alla media previsto dall'articolo 259, comma 4.
pag. 15 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
la mancata costituzione nelle forme di legge del fondo per il salario
accessorio; l’assenza della certificazione di compatibilità finanziaria sulla
contrattazione integrativa, ferma peraltro al 2001, cui ha fatto seguito
l’irregolarità dei pagamenti nel biennio 2008/2009.
In sostanza, dalla citata relazione e dalle comunicazioni fornite in fase
istruttoria, si evince la violazione di alcune regole poste a presidio della
corretta formazione e liquidazione delle risorse del salario accessorio del
personale dipendente (previsto dall’art. 45 del d.lgs. 30 marzo 2001, n.
165 - Testo unico in materia di pubblico impiego, nel prosieguo, T.U.P.I.)
e del trattamento economico dei dirigenti, sinteticamente desumibili dagli
artt. 2, 40 e ss. del T.U.P.I.; dagli artt. 3, 4, 5, 15, 17 e 18, del contratto
collettivo nazionale del personale del comparto «Regioni-Autonomie
locali» del 1°/04/1999; dagli artt. 6, 16 dell’Accordo del 31/03/1999;
dall’art. 31 del C.C.N.L. del 22.01.2004 «Disciplina delle risorse
decentrate».
5.7. Sul punto, per meglio comprendere la natura delle irregolarità
rilevate, è bene compiere una breve ricostruzione del quadro normativo in
materia di pubblico impiego contrattualizzato.
In via preliminare, la riforma del 19936, ha affermato un modello di
lavoro pubblico basato sulla negoziazione e sulla autonomia privata, che
vede il datore di lavoro e il dipendente in posizione paritaria, in
contrapposizione al vecchio modello pubblicistico, connotato da contenuti
spiccatamente autoritari e regolato in via unilaterale dalla P.A. con
provvedimenti di rango legislativo o regolamentare. Di conseguenza, è
stata completamente ribaltata la disciplina delle fonti del rapporto di
lavoro (art. 2, comma 2 del T.U.P.I.), che è ora assoggettato alle
disposizioni del codice civile (artt. 2082 e ss.) e alle leggi sui rapporti di
6 C.d. privatizzazione (o contrattualizzazione) del pubblico impiego, avviata con il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, portata a compimento con il d. lgs. 31 marzo 1998, n. 80, poi recepiti nel d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Testo unico in materia di pubblico impiego).
pag. 16 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
lavoro subordinato nell'impresa. In questa prospettiva, l'attribuzione di
trattamenti economici ai dirigenti e ai dipendenti pubblici può avvenire
esclusivamente mediante contratti collettivi (o, alle condizioni previste,
mediante contratti individuali) - la cui struttura è delineata dalla legge7
(art. 2, comma 3, 24 e 45, comma 1 del T.U.P.I.) -, nel rispetto del
principio di parità di trattamento economico (art. 45, comma 2 del
T.U.P.I.). La ratio di tale previsione, rafforzata peraltro dal principio di
omnicomprensività della retribuzione (art. 2, comma 3, art. 24, comma 3
e art. 45, comma 1 del T.U.P.I.), è quella di individuare un’unica ed
esclusiva fonte di regolamentazione del trattamento economico, a
garanzia dell’omogeneità del regime applicabile e in vista del
contenimento della spesa pubblica, nel rispetto dei principi costituzionali
d’imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa.
5.8. Fatta questa premessa, va poi precisato che la struttura
retributiva dei dipendenti degli enti locali (compreso i dirigenti), è
composta da un trattamento economico fondamentale ed uno accessorio.
5.9. Per il personale non dirigente le risorse relative al trattamento
accessorio (il c.d. salario accessorio), in attuazione del citato art. 45 del
T.U.P.I., devono necessariamente convergere in un fondo ad hoc (art. 15
CCNL del 1°/04/1999), chiamato fondo per lo sviluppo delle risorse umane
e della produttività dei dipendenti. Il quale è composto da risorse fisse,
prevista dal CCNL 1°.4.1999, art. 14, comma 4 (compensi per lavoro
straordinario); art. 15, comma 1, lett. a), b), c), f), g), h), i), j), l)
(l’elencazione è esemplificativa); e risorse variabili, le cui poste più
significative sono previste dall’art. 15, commi 2 e 5 , del citato CCNL.
Le risorse confluite in detto fondo sono finalizzate: ad incentivare la
produttività e il miglioramento dei servizi attraverso la previa fissazione di
7 La legge ha espressamente attribuito alla fonte contrattuale una vera e propria riserva di competenza in materia di trattamento economico dei dipendenti del pubblico impiego contrattualizzato. Tuttavia, i margini di autonomia del contratto collettivo sono stati progressivamente erosi, prevedendosi ora l’inderogabilità della legge da parte del contratto, a meno di specifica indicazione.
pag. 17 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
criteri e piani di attività anche pluriennali e di progetti strumentali e di
risultato; ad erogare compensi correlati al merito e all'impegno di gruppo,
in modo selettivo e secondo risultati accertati dal sistema permanente di
valutazione (art. 17 e 18 del citato CCNL del 1°/04/1999); al
finanziamento della progressione economica nella categoria (c.d.
progressione orizzontale) e della retribuzione di posizione e risultato per le
posizioni organizzative (con esclusione dei Comuni di minori dimensioni
demografiche di cui all'art. 11 del CCNL del 31 marzo 1999); al
pagamento delle indennità di turno, rischio, reperibilità, maneggio valori,
orario notturno, festivo ecc.; a ricompensare l'eventuale l'esercizio di
attività svolte in condizioni particolarmente disagiate da parte del
personale delle categorie A, B e C (c.d. indennità di disagio), o di compiti
che comportino specifiche responsabilità da parte del personale delle
categorie B e C (ad es.: responsabilità di procedimenti).
5.10. Nella prospettiva delineata dal legislatore, poi, è previsto che il
trattamento economico accessorio dei dipendenti pubblici (dirigenti e non)
sia oggetto di contrattazione di secondo livello (o decentrata integrativa,
che avviene a livello di singolo ente), la quale rappresenta il più
importante tra i modelli delle relazioni sindacali, vuoi per l’importanza
delle materie ad essa affidate, vuoi per i molteplici interessi che devono
essere composti in tale sede. Sotto questo ultimo profilo, infatti,
l’erogazione della retribuzione accessoria deve raccordarsi con il
contrapposto interesse (pubblico) finalizzato ad assicurare, da un lato il
raggiungimento di adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi
pubblici; dall’altro una progressiva razionalizzazione e riduzione del costo
del lavoro pubblico. Significativi sono, in questa direzione, i recenti
interventi del legislatore finalizzati: a contenere le risorse della
contrattazione integrativa; a ribadire che la loro utilizzazione possa
avvenire sulla base della previa definizione di obiettivi di rendimento e in
pag. 18 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
esito a percorsi oggettivi di valutazione; ad affermare definitivamente una
cultura del lavoro orientata alla performance e al risultato; al
superamento dei precedenti sistemi di distribuzione c.d. “a pioggia” del
salario accessorio8.
5.11. Ne consegue l’assoggettamento alla contrattazione decentrata
integrativa della materia inerente la definizione dei criteri generali per la
distribuzione delle risorse destinate al trattamento accessorio dei
dipendenti (art. 4 CCNL 1°/04/1999)9. Per tali materie, stante la
richiamata riserva di competenza (art. 2, c. 3, art. 24 e art. 45, c. 1,
T.U.P.I.), vi è un vero e proprio obbligo di concludere il contratto collettivo
decentrato integrativo (CDI) e non solo di contrattare. Detto in altri
termini, la disciplina del trattamento economico accessorio dei dipendenti
pubblici (compreso i dirigenti), deve necessariamente essere contenuta in
un accordo scritto stipulato in sede locale tra la parte pubblica e quella
privata.
5.12. Sul piano strutturale, la contrattazione integrativa, in linea con
la caratterizzazione gerarchica delle fonti contrattuali di disciplina del
rapporto di lavoro10, deve muoversi nel rigido solco scavato (dalla legge e)
dal contratto collettivo nazionale, che definisce l’ambito materiale, i limiti
entro cui essa può esplicarsi, la procedura negoziale, i termini entro cui
essa deve concludersi.
Sotto quest’ultimo profilo, in particolare, le richiamate disposizioni
contrattuali, sinteticamente prevedono:
a) che in via preliminare, l’Amministrazione, dopo aver nominato la
delegazione trattante di parte pubblica (ai sensi dell’art. 10 del CCNL
8 Il riferimento è alla l. 6 agosto 2008, n. 133 (art. 67), e alla l. n. 15 del 2009 (in particolare l’art. 3), attuata con d.lgs. n. 150 del 2009 (c.d. riforma Brunetta), il cui art. 54 ha modificato l’art. 40 del T.U.P.I. 9 E dei dirigenti, mercé l’art. 4, comma 1 lett. g) CCNL 23.12.1999. 10 Che pone al primo posto la legge, la quale funge da limite esterno della contrattazione collettiva (art. 2, artt. da 40 a 43 del T.U.P.I.), in quanto ne disciplina il procedimento; stabilisce i margini entro cui la seconda può esplicarsi; precisa i casi in cui gli accordi possono derogare alla stessa legge: art. 2, comma 3 del T.U.P.I.; individua l’oggetto della contrattazione.
pag. 19 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
dell’1.4.1999 e 11 del CCNL 23.12.1999 per i dirigenti), fissi gli indirizzi
cui deve attenersi quest’ultima nel corso delle trattative con la parte
sindacale, indicando le linee prioritarie di impiego delle risorse in parola;
b) la sottoscrizione della preintesa (o ipotesi) di CDI a seguito delle
trattative, che devono concludersi in tempi prestabiliti;
c) la rimessione dell’ipotesi di CDI all’organo di revisione contabile,
come previsto dall’art. 40-bis, comma 1 del T.U.P.I., e dall’art. 5, comma
3 dell’accordo del 1°-4-1999 (idem nel CCNL 23.12.1999 per i dirigenti,
art. 5, comma 3), ai fini dello svolgimento del controllo sulla compatibilità
dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio,
con quelli derivanti dall'applicazione delle norme di legge e del patto di
stabilità, e la relativa certificazione degli oneri. Detta verifica si inserisce
nel momento antecedente alla sottoscrizione definitiva del contratto e, se
negativa, impone la rinegoziazione dell'ipotesi di accordo tra le parti, che
deve riprendere entro il termine di cinque giorni (art. 5, c. 3, terzo
periodo); l'eventuale nuovo testo contrattuale dovrà essere sottoposto
un'altra volta al controllo di compatibilità economica. Giova sottolineare
che la verifica che il collegio dei revisori dei conti compie in tale fase, se
pure non attiene (e non potrebbe attenere) al merito, ha ad oggetto
anche la conformità alle disposizioni inderogabili che incidono sulla misura
e sulla corresponsione dei trattamenti accessori stessi. Questa fase è
molto importante in quanto il parere negativo (cui deve assimilarsi
l’ipotesi in cui il parere manchi del tutto) dei revisori comporta la nullità
delle clausole esorbitanti rispetto ai vincoli normativi e di bilancio (cfr. art.
4, comma 5 dell’accordo del 1°-4-1999, art. 4, comma 3 del CCNL
23.12.1999 per i dirigenti e art. 40, comma 3-quinquies del T.U.P.I.). Ne
consegue che la clausola contrattuale eventualmente difforme dal
paradigma così delineato è nulla ed è sostituita di diritto dalla norma
imperativa (eterointegrazione del contratto parzialmente nullo), ai sensi
pag. 20 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile;
d) esame della preintesa, munita del parere (positivo) dell’Organo di
revisione, da parte della Giunta comunale, ai fini del controllo delle
disposizioni impartite a monte, e conseguente autorizzazione al presidente
della delegazione di parte pubblica alla sottoscrizione definitiva del CDI,
che avviene con la rappresentanza sindacale. Sul punto, è bene chiarire
che tale contratto richiede necessariamente la forma scritta ad
substantiam. E ciò, in ossequio al tradizionale principio, affermato
costantemente dalla Corte di Cassazione, che vuole che i contratti in cui è
parte una P.A. siano sempre conclusi per iscritto a pena di nullità (anche
quando questa agisca jure privatorum), quale necessario e ineludibile
presupposto di certezza, di trasparenza e correttezza dell'operato degli
enti pubblici11. Applicando tali coordinate alla contrattazione decentrata,
ne consegue che: - gli accordi non conclusi per iscritto sono nulli; - le
eventuali erogazioni eventualmente disposte costituiscono un indebito
oggettivo e devono essere restituite in quanto prive di titolo12; - la nullità
rende assolutamente impossibile ogni forma di sanatoria (convalida) del
contratto, salvo poi ad attivare, come extrema ratio, la procedura
straordinaria di riconoscimento di debiti fuori bilancio di cui all’art. 194
lett. e) del TUEL, al fine di ricondurre – ai soli fini contabili - all’unità del
bilancio spese di incentivazione del personale formate illegittimamente;
e) ai sensi dell’art. 107 del TUEL e l’art. 4 del T.U.P.I., la
quantificazione delle risorse decentrate - parte stabile, avviene
annualmente in via automatica e obbligatoria con atto di competenza del
dirigente (del personale o di ragioneria, secondo l’organizzazione interna),
11 Cass. civ., sez. III, 26-06-2008, n. 17550; sez. I, 26-03-2009, n. 7298; sez. I, 08-06-2007, n. 13508. Conforme la giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, n. 7147/2005; n. 5444/2003). 12 Un limite alla ripetibilità è costituito dalla nullità per contrarietà al buon costume (2035), oltre che dalla prescrizione della stessa azione di ripetizione, il cui termine è quello ordinario di dieci anni (2946).
pag. 21 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
in quanto atto gestionale13 privo di qualsiasi contenuto di indirizzo per gli
uffici, in quanto si risolve in una mera operazione di conto, da effettuare
secondo regole obiettive e prefissate nei contratti collettivi. L’eventuale
valutazione in merito allo stanziamento (e all’utilizzazione) di risorse
variabili costituisce attività di indirizzo, riservata invece alla giunta (oltre
alla citata fissazione delle direttive in vista delle trattative), in quanto si
risolve nella fissazione delle linee generali da seguire e degli scopi da
perseguire con l’attività di gestione; e, ovviamente, al Consiglio, dovendo
queste risorse essere obbligatoriamente iscritte in bilancio, in ossequio ai
principi contabili;
f) l’accordo deve prevedere la fissazione di criteri e piani di attività
anche pluriennali e di progetti strumentali e di risultato ai sensi dell’art.
17 del citato CCNL del 1°/04/1999, e stabilire (per il personale) la
ripartizione delle risorse di parte stabile del fondo nell’ambito delle varie
finalità previste dal contratto, come ad es. per il finanziamento della
progressione economica nella categoria (c.d. progressione orizzontale)
ecc. (v. superiore punto 5.9);
g) una volta sottoscritto in via definitiva l’accordo, segue la fase
dell’impegno sul bilancio di competenza, in ossequio alla norma contabile
di cui all’art. 191 del TUEL, la quale esige che tutte le spese (anche i
compensi spettanti ai dipendenti relativi al salario accessorio) debbano
previamente essere oggetto di specifico impegno, salva l’eccezione
costituita dalle spese rivenienti dai contratti, i quali possono costituire un
impegno automatico sul bilancio giusto l’art. 183, comma 2 lettera c) dello
stesso TUEL, purché siano state stanziate nel bilancio di competenza le
connesse poste finanziarie. In difetto, le eventuali erogazioni disposte ai
dipendenti in assenza del previo impegno nel bilancio, oltre a violare la
citata norma contabile, si pongono in contrasto con l’art. 162, c. 1, del
13 Pena la violazione del principio di competenza di cui all’art. 21-octies, comma 1 della legge n. 241 del 1990.
pag. 22 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
TUEL e con i principi e i postulati contabili emanati dall’Osservatorio per la
finanza e la contabilità degli enti locali (nel testo, da ultimo, approvato il
12 marzo 2008), segnatamente: - il principio di annualità, che vuole non
siano spostati su successivi esercizi finanziari fatti di gestione
dell’esercizio di competenza; - il principio di veridicità ed attendibilità, in
quanto tale sistema non consente una rappresentazione veritiera e
corretta dei flussi finanziari generati dalle operazioni che si svolgeranno
nel futuro periodo di riferimento (punto n. 32); - il principio della
competenza finanziaria, il quale esige che le spese si imputino al periodo
amministrativo in cui sorge l’obbligo di pagare (impegno), salvo le
eccezioni espressamente previste per legge, e che l’impegno costituisca il
vincolo sugli stanziamenti di bilancio, nell’ambito della disponibilità
esistente, in relazione ad una obbligazione giuridica e sia determinata
l’intera somma da pagare, il soggetto titolare del vincolo con l’ente e la
ragione di tale vincolo, salvo le eccezioni espressamente previste per
legge;
h) ai sensi dell’art. 18 del CCNL del 1°-4-1999, la liquidazione ai
dipendenti dei compensi correlati al merito, diretti ad incentivare la
produttività ed il miglioramento dei servizi (di cui all’art. 17, comma 2,
lett. a) del CCNL del 1°-4-1999), può avvenire soltanto a conclusione di
un periodico processo di valutazione delle prestazioni e dei risultati
nonché in base al livello di conseguimento degli obiettivi predefiniti nel
PEG o negli analoghi strumenti di programmazione degli enti, che accerti,
da parte dei dirigenti, effettivi incrementi quali-quantitativi dei servizi, da
intendersi come risultato aggiuntivo apprezzabile rispetto al risultato
atteso dalla normale prestazione lavorativa (il livello di conseguimento
degli obiettivi è certificato dal servizio di controllo interno). In ogni caso
non è consentita la attribuzione generalizzata dei compensi per
produttività sulla base di automatismi comunque denominati (c.d.
pag. 23 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
distribuzione “a pioggia”), quali presenza in servizio, rientro pomeridiano,
ecc.;
i) come previsto dall’art. 40, comma 3, T.U.P.I., che ha rimesso alla
contrattazione collettiva la disciplina della durata dei contratti collettivi
nazionali e integrativi, la durata del contratto decentrato è fissata in
quattro anni, anche se può avere validità ulteriore rispetto al termine
previsto dall’accordo, potendosi rinnovare tacitamente ai sensi dell’art. 5,
commi 1 e 4 dell’accordo del 1°-4-1999 (e dell’art. 5, comma 4 del CCNL
23.12.1999 per i dirigenti). Vi sono, tuttavia, alcune materie che
richiedono una rinegoziazione periodica su base annuale (art. 5, comma 1,
ult. periodo dell’accordo del 1°-4-1999 e art. 5, comma 1, ult. periodo
dell’accordo del CCNL 23.12.1999 per i dirigenti), tra cui quelle relative
all’utilizzo delle risorse decentrate racchiuse nel fondo (sulla base della
disciplina del contratto decentrato). Nulla vieta agli enti, tuttavia, di
prevedere sul punto una disciplina ultrannuale, volta ad ovviare ad
eventuali ritardi o mancati accordi nell’anno successivo;
l) per completezza, vanno ricordate le recenti disposizioni le quali - al
fine di consentire anche un controllo diffuso della collettività in tale ambito
- assoggettano i dati relativi alla contrattazione decentrata e al
trattamento economico dei dirigenti all’obbligo di pubblicazione sul sito
web dell’Ente: v. l’art. 21, comma 1 legge n. 69 del 18 giugno 2009, e
l’art. 40-bis, comma 4 del T.U.P.I.14, mentre il successivo comma 7
prevede che l’omessa pubblicazione (oltre che con le sanzioni previste
dall'articolo 60, comma 2 del T.U.P.I.), comporti il divieto di procedere a
qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione
integrativa, rimettendo agli organi di revisione la vigilanza sulla corretta
applicazione di tale disposizione.
14 In precedenza, tale obbligo era stato previsto dall’art. 67, co. 11 e 12 legge 6 agosto 2008, n. 133 (abrogato dall’art. dall'art. 66, comma 1, lett. e) del d.lgs. n. 150 del 2009, per essere trasfuso nel citato art. 40-bis).
pag. 24 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
5.12. Ebbene, dalle risposte rese in fase istruttoria emerge che il
Comune, in violazione dei predetti presupposti legislativi e contrattuali,
abbia erogato irregolarmente, nel biennio 2008/2009, trattamenti salariali
accessori in assenza del CDI e, a fortiori, senza la certificazione di
compatibilità finanziaria sulla contrattazione integrativa dell’Organo di
revisione (le cui conseguenze sono state indicate sopra).
È bene segnalare all’Ente, sul punto:
- che, come sopra detto, gli accordi decentrati non conclusi per iscritto
sono nulli e le eventuali erogazioni eventualmente disposte costituiscono
un indebito oggettivo e devono essere restituite in quanto prive di titolo,
salvo poi ad attivare, come extrema ratio, la procedura straordinaria di
riconoscimento di debiti fuori bilancio di cui all’art. 194 lett. e) del TUEL,
fermo rimanendo l’art. 2126 del cod. civ., dove si equipara in toto la
prestazione lavorativa in esecuzione di un contratto di lavoro nullo o
annullato a quella compiuta in esecuzione di un contratto valido, al fine di
rafforzare la tutela del diritto del lavoratore alla retribuzione (Cass. civ.
Sez. Unite, 11-09-2008, n. 23385);
- che le clausole esorbitanti rispetto ai vincoli normativi e di bilancio
sono nulle e sono sostituite di diritto dalla norma imperativa;
- che la liquidazione di emolumenti economici ai dipendenti pubblici
disposta al di fuori dei sopra richiamati presupposti o in applicazione non
corretta di istituti legislativi o contrattuali (collettivi e decentrati
integrativi), e/o secondo il metodo c.d. “a pioggia”15, e/o in contrasto con
il citato principio di omnicomprensività, configura una erogazione atipica
e, come tale, è foriera di danno erariale (Corte Conti, Sezione III App., 6
aprile 2006, n. 179; id.: Corte dei conti, Sez. Giur. per la Puglia, 22-07-
2010, n. 475; 23-09-2010, n. 568/2010, 05-10-2010, n. 615/2010; Sez.
15 Si veda, a livello normativo, anche la l. 6 agosto 2008, n. 133 (art. 67), e la l. n. 15 del 2009 - in particolare l’art. 3 -, attuata con d. lgs. n. 150 del 2009: c.d. “riforma Brunetta”, il cui art. 54 ha modificato l’art. 40 del T.U.P.I.
pag. 25 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
Giur. per la Lombardia, 08-07-2008 n. 457);
- che “secondo un orientamento giurisprudenziale pressoché pacifico
(cfr., ex multis, Corte conti, Sez. Lombardia, 5 marzo 2007, n. 141; id.,
Sez. App. III, 10 marzo 2003, n. 100/A; id., Sez. Molise, 4 aprile 2002, n.
65/E), i profili di illegittimità degli atti costituiscono un sintomo della
dannosità per l’erario delle condotte che all’adozione di quegli atti abbiano
concorso. In altri termini, la non conformità dell’azione amministrativa alle
puntuali prescrizioni che ne regolano lo svolgimento pur non essendo
idonea a generare, di per sé, una responsabilità amministrativa in capo
all’agente, può assumere rilevanza allorché quegli atti integrino una
condotta almeno gravemente colposa, foriera di un nocumento economico
per l’Amministrazione” (Corte dei conti, Sez. Giur. per la Puglia, sent. n.
615/2010 cit.).
5.13. In conclusione, nel rilevare e censurare la violazione delle sopra
citate disposizioni, che pongono limiti univoci e puntuali in materia di
spese del personale, contrattazione decentrata integrativa e trattamento
economico accessorio dei dipendenti comunali; nel prendere atto della
buona volontà dell’Ente e delle misure già in una certa misura avviate, la
Sezione richiama l’attenzione del Consiglio comunale sull’obbligo di
adottare concrete misure di autocorrezione al fine di ricondurre le politiche
per l’incentivazione del personale nell’alveo della legalità.
6. Violazione dell’art. 18 del D.L. 112/2008.
In esito a questo punto, dalla (sola) risposta alla domanda n. 13 -
Sezione prima del questionario, e in assenza di ulteriori chiarimenti da
parte dell’Amministrazione, si deve presumere la violazione dell’articolo 18
(“Reclutamento del personale delle società pubbliche”) del citato d.l.
25/6/2008 n. 112, il quale impone alle società a partecipazione pubblica
totale o di controllo di rispettare, nelle procedure di assunzione del
personale i principi, anche di derivazione comunitaria, di trasparenza,
pag. 26 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
pubblicità e imparzialità; nella stessa direzione muove l’art. 23-bis dello
stesso D.L., il quale, al comma 10 prevede, fra l’altro, l’osservanza da
parte delle società in house e delle società a partecipazione mista pubblica
e privata di procedure ad evidenza pubblica oltre che per l’acquisto di beni
e servizi anche per l’assunzione di personale (la norma, in parte qua, ha
peraltro superato lo scrutinio di costituzionalità: cfr. sent. Corte cost. n.
325 del 17/11/2010, punto 12.6 della motivazione). È bene avvisare Il
Comune che le assunzioni eventualmente disposte dal Comune in assenza
di procedure selettive, sarebbero fonte di responsabilità amministrativa
(per danno erariale) e si porrebbero in contrasto con l’obiettivo perseguito
dal legislatore, che è quello, da un lato, di ridurre l’incidenza delle spese
di personale nell’amministrazione degli enti locali ai fini del rispetto degli
obiettivi di finanza pubblica (con riferimento al Patto di stabilità interno),
dall’altro di impedire che lo schema organizzativo delle cosiddette
“partecipazioni” o “esternalizzazioni” venga utilizzato dagli enti
sostanzialmente per eludere i vincoli di finanza pubblica, attese le
inevitabili ricadute sul bilancio dell’ente partecipante.
Va richiamato, sul punto, il principio affermato da questa Corte
secondo cui è necessario che gli enti di qualsiasi natura, costituiti e
finanziati dai comuni, perseguano dal punto di vista finanziario, obiettivi
compatibili con il patto di stabilità (cfr. Sez. Reg. Contr. Veneto, par. n.
10/2006; Sez. Reg. Contr. Piemonte, del. n. 27/2010; Sez. Contr.
Sardegna, del. n. 24/2010).
Tale approdo è stato poi avvalorato dall’art. 19 del d.l. n. 78, conv. in
l. 3 agosto 2009, n. 102, il quale prevede che “le disposizioni che
stabiliscono, a carico delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni,
divieti o limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al
regime previsto per l’amministrazione controllante, anche alle società a
pag. 27 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di
affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che
svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi
carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgono attività nei
confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni
amministrative di natura pubblicistica (…). Le predette società adeguano
inoltre le proprie politiche di personale alle disposizioni vigenti per le
amministrazioni controllanti in materia di contenimento degli oneri
contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per
consulenze”.
Concludendo sul punto, la Sezione raccomanda il Consiglio dell’Ente a
vigilare e a dare conto a questa Sezione di eventuali assunzioni nelle
partecipate in violazione dei predetti canoni normativi.
7. Inefficienza e onerosità della gestione esternalizzata dei
tributi comunali.
In ordine alla gestione esternalizzata dei tributi comunali, si prende
atto delle iniziative avviate dall’Amministrazione, volte alla risoluzione dei
risalenti rapporti contrattuali con gli affidatari dei servizi di riscossione dei
tributi, a seguito della segnalazione dell’Organo di revisione in merito alla
“sostanziale inattività” degli stessi, aggravata dalla presenza di contratti di
servizio “oltremodo onerosi” per l’Ente.
Dall’allegata transazione emerge, tuttavia, una situazione altamente
preoccupante per le finanze dell’Ente e quasi certamente foriera di danno
erariale, e cioè che nel 2005, con Determinazione Dirigenziale n. 1 del
10.01.2005, sia stato rinnovato fino al 31.12.2010 l’affidamento alla
società EMMEGI’ del servizio di accertamento e riscossione della tassa
rifiuti solidi urbani (TARSU), nonché del servizio di individuazione delle
superfici ai fini della stessa tassa, nonché del controllo dei dati contenuti
nelle denunce presentate dai contribuenti.
pag. 28 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
Come si evince dagli atti processuali di seguito citati, nella
convenzione, stipulata il 9 febbraio 2005 (avente ad oggetto, si ribadisce,
il rinnovo della precedente convenzione, ragion per cui è agevole
desumere che la remunerazione fosse prevista in tale misura anche ante
2005), l’entità e le modalità del compenso venivano convenute addirittura
in misura pari al 47,29% dell’ammontare delle maggiori somme accertate
e definite con riferimento unicamente all’ammontare del tributo, con
esclusione di sanzioni ed interessi.
A seguito del dissesto finanziario del Comune di Taranto, venivano
intavolate trattative al fine di concordare una riduzione dell’aggio dal
47,29% al 42%, tuttavia mai formalizzate in un atto negoziale.
Successivamente, dopo aver svolto un’indagine conoscitiva sull’intero
territorio nazionale per verificare la congruità dell’aggio, il Dirigente della
Direzione Finanziaria (resosi conto dell’eccessiva onerosità della
convenzione e della probabile sussistenza di un danno erariale), con nota
del 13 febbraio 2009, diffidava la ricorrente a ridurre il proprio aggio a far
data dal 1° gennaio 2008 nella misura del 20% pena la risoluzione di
diritto della convenzione per eccessiva onerosità e per eliminare il danno
erariale. Dopo di che, con determina n. 260 del 29 maggio 2009 la
Direzione Finanziaria, previa comunicazione di avvio del procedimento,
provvedeva a revocare la determinazione del 10 gennaio 2005, recante il
rinnovo dell’affidamento in convenzione.
Avverso questo provvedimento era proposto ricorso al Tar Lecce
(Sezione Prima), il quale dapprima sospendeva in via cautelare, con
Ordinanza n. 690/2009 del 09/09/2009, il suddetto provvedimento di
revoca, poi con sentenza n. 563/2010 del 12/02/2010, nel prendere atto
della deliberazione giuntale n. 161/09 di approvazione dell’atto di
transazione tra le parti, e della successiva determinazione dirigenziale del
17 novembre 2009, di revoca dell’atto impugnato, dichiarava
pag. 29 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.
L’atto di transazione (agli atti), che è stato sottoscritto tra le parti in
data 11/11/2009, ha previsto la riduzione dell’aggio dal 47,29% al 42%
per gli accertamenti emessi prima della sottoscrizione della transazione (al
40% per gli atti di accertamento emessi successivamente alla
sottoscrizione del medesimo atto) e una riduzione del termine finale di un
anno, dal 31/12/2010 al 31/12/2009, salvo proroga tecnica finalizzata
all’espletamento di apposita procedura di gara avente ad oggetto
l’affidamento congiunto del servizio di accertamento e riscossione TARSU
a nuovo soggetto.
Come è emerso anche dalle dichiarazioni rese in adunanza,
l’affidamento del servizio in parola è stato rinnovato e/o prorogato più
volte dal Comune, peraltro a condizioni onerosissime per l’Ente, al quale è
ragionevole desumere che residuassero ben poche entrate relative alla
TARSU, come peraltro ammesso in adunanza dai rappresentanti comunali.
7.1. Una volta definiti i contorni della vicenda (alla luce soprattutto dei
citati provvedimenti del Tar Lecce, Ordinanza n. 690/2009 e sentenza n.
563/2010, e dell’atto di transazione rimesso al Magistrato istruttore), è
utile ricostruire brevemente la disciplina dei tributi locali (e delle entrate
comunali), la quale è stata oggetto di riordino mercé il D. lgs. n. 446 del
1997, art. 52, comma 5 e art. 53 (il quale ha previsto l’istituzione dell’albo
dei soggetti abilitati ad effettuare attività di accertamento, liquidazione e
riscossione dei tributi, nonché le modalità afferenti all’iscrizione all'albo
stesso).
7.2. Il citato art. 52 ha previsto che l’affidamento a terzi, anche
disgiunto, delle attività di accertamento e riscossione dei tributi (e di tutte
le entrate), dovesse avvenire nel rispetto della normativa dell’Unione
europea e delle procedure di evidenza pubblica previste per i servizi
pubblici locali.
pag. 30 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
Con particolare riferimento al corrispettivo da riconoscere per tali
servizi, non è senza significato sottolineare che il comma 7 del citato
articolo 52 rinviava ad un decreto del Ministero delle finanze la
determinazione sia dei criteri di affidamento e di svolgimento dei servizi di
liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi provinciali e comunali,
sia della misura dei compensi, che avrebbero dovuto tenere conto anche
delle effettive riscossioni.
L’abrogazione di tale disposizione per effetto del comma 5 dell’articolo
10 della legge n. 448 del 2001 (finanziaria 2002), ha di fatto lasciato al
libero mercato e alla contrattazione delle parti la determinazione del
corrispettivo di tali servizi, che nel caso della riscossione avviene in base
ad una percentuale (aggio) sulla stesso riscosso (aggio il quale costituisce
una sorta di addizionale sul tributo). Nel servizio nazionale di riscossione,
invece, l’aggio è fissato con cadenza biennale, con decreto del Ministro
delle finanze ai sensi dell’art. 17 del d. lgs. n. 112 del 1999, sulla base di
quanto effettivamente riscosso.
7.3. Su tale disciplina prevista dal citato D. lgs. n. 446 del 1997, si
sono innestati diversi interventi legislativi – non sempre coerenti con le
regole concorrenziali imposte dall’ordinamento comunitario - i quali hanno
consentito affidamenti dei servizi de quibus secondo procedure diverse da
quelle previste dal ridetto art. 52, come ad es.: - la possibilità di affidare
al concessionario nazionale la riscossione coattiva, oltre che dei tributi,
anche delle altre entrate degli enti locali (v. art. 3, co. 4 del D. lgs. n. 112
del 1999) nel caso in cui questi non avessero affidato ad altri
concessionari tale incarico; - la possibilità ai titolari della concessione del
servizio nazionale di riscossione di partecipare alle gare promosse dagli
enti locali ai fini dell'affidamento del servizio della riscossione anche a
prescindere dagli ambiti territoriali per i quali sono concessionari del
servizio nazionale (articolo 78, co. 3 della legge 21 novembre 2000, n.
pag. 31 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
342 - collegato fiscale 2000); - l’estensione delle attività di riscossione di
altre entrate comunali, al concessionario per l'accertamento e la
riscossione dell'imposta sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche
affissioni, previa rinegoziazione dei contratti (articolo 10, co. 2 della legge
n. 448 del 2001 - finanziaria 2002); - la possibilità data a “Riscossione
S.p.A.” (poi diventata “Equitalia S.p.A.”) di svolgere la riscossione
spontanea delle entrate degli enti locali, solo a seguito di esperimento di
gara ai sensi dell’articolo 3 della legge 2 dicembre 2005, n. 248, la quale
ha riformato del servizio nazionale di riscossione.
7.4. Per completezza, va detto anche che il concessionario del servizio
di riscossione dei tributi comunali, rivestendo la qualifica di agente
contabile alla stregua del vigente ordinamento (la quale risulta correlata al
mero c.d. “maneggio” di denaro, di "pertinenza pubblica", inteso quale
disponibilità materiale, concreta ed effettiva dello stesso), sia tenuto ex se
all'imprescindibile obbligo di rendere il conto giudiziale della gestione alla
Corte dei Conti, alla cui giurisdizione è soggetto ai sensi dell’art.74,
comma 1, della Legge di contabilità generale dello Stato (R.D.
n.2440/1923), ove recita che gli agenti contabili e coloro che hanno
“maneggio comunque” di denaro pubblico debbono rendere "il conto della
gestione " e sono sottoposti … alla giurisdizione della Corte dei conti,
attraverso la presentazione di un documento contabile che dia contezza
della stessa e delle sue risultanze (cfr. Corte dei Conti, Sezione Prima
giurisdizionale Appello, Sentenza n. 434 del 20-10-2008).
7.5. Sempre per completezza, è bene richiamare brevemente la
disciplina inerente al rinnovo e/o alla proroga dei contratti pubblici, la
quale era contenuta nell’art. 6, comma 2 della L. 24-12-1993 n. 537
(come modificato dall’art. 44 della L. 724/94), che vietava espressamente
il rinnovo tacito dei contratti delle pubbliche amministrazioni per la
fornitura di beni e servizi, a pena di nullità. La norma consentiva, invece,
pag. 32 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
il rinnovo espresso dei contratti medesimi, previa valutazione della
sussistenza delle ragioni di convenienza e di pubblico interesse, da
effettuarsi entro tre mesi dalla scadenza dei contratti. L’art. 23, comma 1,
della L. 18 aprile 2005, n. 62 (Legge comunitaria 2004) ha poi soppresso
l’ultimo periodo del secondo comma dell’art. 6 citato, consentendo al
successivo comma 2 solo la “proroga” dei contratti per acquisti e forniture
di beni e servizi “per il tempo necessario alla stipula dei nuovi contratti a
seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica a condizione che la
proroga non superi comunque i sei mesi e che il bando di gara venga
pubblicato entro e non oltre novanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge” (l’istituto del rinnovo dei contratti pubblici è stato
sostanzialmente riproposto nell’art. 57, comma 7 del D. Lgs. n. 163 del
2006, c.d. codice dei contratti pubblici).
In questa prospettiva, l’ammissibilità del differimento del termine
contrattuale oltre la scadenza inizialmente fissata dalle parti, o la
rinnovazione di un contratto pubblico avente contenuto in tutto o in parte
identico a quello precedente è stata interpretata dalla giurisprudenza in
termini assolutamente restrittivi, in quanto è ritenuta una forma
surrettizia di trattativa privata, in contrasto per ciò solo con il principio di
libera concorrenza (imposto a dal diritto comunitario, oltre che interno) e
di par condicio dei concorrenti; di conseguenza, detta facoltà è ammessa
nei soli casi previsti dalla legge (cfr. Cons. St., Sez. V, 8 luglio 2008 n.
3391). Il principio che emerge in materia è che, salvo espresse previsioni
dettate dalla legge, va sempre espletata una nuova gara in caso di
scadenza di un contratto in corso, qualora l'amministrazione abbia la
necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazioni; questo principio ha
valenza generale e inderogabile, atteso che costituisce attuazione delle
regole (anche comunitarie) della concorrenza e dei principi di imparzialità
e buon andamento consacrati nell’art. 97 Cost., la cui necessità di
pag. 33 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
conformazione attiene ad interessi non disponibili dall’autonomia
contrattuale. Ne consegue che la clausola contrattuale eventualmente
difforme dal paradigma così delineato è nulla ed è sostituita di diritto dalla
norma imperativa (eterointegrazione del contratto parzialmente nullo).
7.6. Va, infine, richiamato il generale principio, canonizzato nell’art. 1,
comma 1-ter della legge n. 241 del 1990, secondo cui (anche) i soggetti
privati preposti all'esercizio di attività amministrative debbano perseguire
il fine pubblico previsto dalla legge (il c.d. vincolo di scopo, in attuazione
del principio di legalità-indirizzo) e rispettare i principi di efficacia,
economicità ed efficienza (anch’essi postulati dall’art. 97 Cost.).
7.7. Ciò premesso, e passando al merito della fattispecie che occupa
la Sezione, anche se ad essa non era direttamente applicabile il
richiamato art. 17 del d. lgs. n. 112 del 1999 (che si riferisce all’attività di
riscossione nazionale), ciò non significa che l’aggio da riconoscere al
concessionario, anche per la diversa attività di accertamento della TARSU,
potesse essere determinato in una misura così distante da quella prevista
dalla citata normativa per l’attività degli agenti della riscossione nazionale
(remunerata con un aggio pari al 9% delle somme iscritte a ruolo
riscosse), oppure dalla misura rilevata tramite l’indagine conoscitiva
effettuata sull’intero territorio nazionale dal Dirigente comunale (che
proponeva la riduzione al 20%). E ciò anche considerando che il servizio
affidato alla soc. EMMEGI’ dal Comune (ancora in corso in virtù della c.d.
proroga tecnica) aveva ed ha ad oggetto, oltre all’attività di riscossione
(della TARSU), come detto, anche quella di accertamento e liquidazione
della stessa tassa.
Con l’ulteriore aggravante (che emerge dall’atto di transazione) che
tale compenso sia previsto “per le prestazioni relative agli avvisi di
accertamento emessi dal Comune di Taranto”, e non sulle somme
effettivamente riscosse, come avviene per la riscossione nazionale e come
pag. 34 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
prevedeva il comma 7 dell’art. 52 del decreto n. 446, poi abrogato.
Con la conseguenza che il concessionario si vedeva (e si vede)
riconosciuto un aggio (il quale dovrebbe essere considerato, come detto,
una sorta di addizionale al tributo base) a prescindere dall’effettiva
riscossione di entrate che, peraltro, potrebbero non essere mai realizzate
(per irreperibilità o nullatenenza del debitore) o realizzate solo in parte
e/o con ritardo (ad es. in caso di contenzioso).
In disparte ogni valutazione relativa alla correttezza delle procedure di
affidamento e di proroga/rinnovo dei predetti servizi (attesa l’impossibilità
di esaminare la documentazione relativa al servizio de quo - come di
quello affidato alla Soget S.p.a. -, non trasmessa anche se richiesta in
sede istruttoria, se non limitatamente al più volte menzionato atto
transattivo), i cui tratti essenziali sono stati sopra tratteggiati, è di tutta
evidenza che il rapporto tutt’ora in essere con il più volte citato
concessionario del servizio inerente la TARSU, oltre a far ricadere sui
contribuenti oneri aggiuntivi eccessivi peraltro vietati dal citato art. 52 del
D. lgs n. 446/97, configuri una palese deviazione dal modello legale e dai
canoni di buona amministrazione, nonché una non corretta gestione dei
mezzi finanziari pubblici, nella misura in cui risulti attribuito un compenso
enormemente al di sopra dei valori di mercato.
Sul punto, va segnalato che l’affidamento di appalti o servizi pubblici al
di fuori dei parametri posti dalla normativa di evidenza pubblica, o a
corrispettivi inferiori a quelli di mercato, per giurisprudenza contabile
costante, costituisce illecito erariale16.
8. Debiti fuori bilancio.
Solo in occasione dell’odierna adunanza è stata trasmessa una nota
contenente l’elenco degli atti di riconoscimento dei debiti de quibus, da cui
emerge la molteplicità delle fattispecie di cui alla lett. e) dell’art. 194 TUEL
16 Prima Sezione giurisdizionale centrale d’Appello, n. 495 del 1° settembre 2010.
pag. 35 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
(su cui nulla è stato chiarito sul punto dall’Amministrazione), e dunque il
ricorso alla procedura eccezionale per l’acquisizione di beni, lavori e servizi
senza il previo impegno di spesa, per un ammontare pari a complessivi
231.998,20 euro.
Sul punto, e non potendosi esprimere sulle singole delibere, è bene
richiamare la disciplina di acquisizione delle spese (e la sua ratio),
sistematicamente desumibile dagli artt. 49, 151, comma 4, 153, comma
5, 162 e 191 comma 1, del TUEL. Dette regole sono rivolte ad assicurare
rigorosamente il rispetto dei principi di legalità e correttezza da parte di
coloro che operano nelle gestioni locali, principi ricollegabili al buon
andamento e alla conformità a legge di dette amministrazioni nel quadro
di certezza e di trasparenza delineato dall’art. 97, comma 1 Cost., che
impone che il procedimento di spesa debba essere conforme alle norme
che lo disciplinano.
In questa prospettiva, il meccanismo del riconoscimento dei debiti
fuori bilancio non costituisce una sanatoria della fattispecie illegittima di
acquisizione del bene, della fornitura, della prestazione, in quanto tale
idonea a produrre i medesimi effetti negoziali della fattispecie legale
(costituita dalla delibera o determina di conferimento dell'incarico, dalla
stipulazione del contratto di incarico professionale in forma scritta con il
privato e dal relativo impegno contabile, portato a conoscenza del privato
stesso); esso, infatti, in quanto riconducibile al paradigma di cui all'art.
1988 cod. civ. (ricognizione di debito) non integra un’autonoma fonte di
obbligazione, sanando così le irregolarità pregresse, ma ha una mera
funzione finanziaria e contabile che è unicamente quella di finanziare un
debito per il quale non esiste copertura in quanto è stato contratto in
violazione del modello legale. L’avvenuto riconoscimento del debito fuori
bilancio, inoltre, può fondare un'azione di indebito arricchimento, in
precedenza non consentita, nei limiti del riconoscimento dell'utilità della
pag. 36 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
prestazione e dell'arricchimento per l'Ente (che, quindi, non resta
obbligato per la parte di compenso non riconoscibile, dovendo di questa
rispondere direttamente chi ha consentito la fornitura ai sensi dell’art.
191, comma 4 del TUEL).
La procedura di riconoscimento che occupa esige poi il rispetto di
regole di trasparenza (quali l’obbligo di motivazione), e il rispetto di
importanti presupposti di legge, quali l’accertamento e la dimostrazione
dell’utilità e dell’arricchimento per l’ente, che, com’è noto, consentono di
ricondurre l’obbligazione sorta in violazione delle ordinarie procedure di
spesa all’interno della contabilità e del sistema di bilancio dell’ente.
In particolare, l’apprezzamento dei requisiti dell’utilità e
dell’arricchimento per l’ente è obbligatorio e non può essere
automaticamente ed implicitamente ricondotto alla semplice adozione
della deliberazione di riconoscimento, in quanto vi può essere una parte
non riconoscibile, come si evince dall’art. 191 comma 4 del TUEL. Pena la
violazione dell’art. 194, lett. e) del TUEL il quale, in ossequio al principio
di legalità sostanziale, presuppone che il Consiglio accerti le cause che
avevano impedito di attivare la normale procedura di spesa prevista
dall’art. 183; tanto anche al fine di:
- verificare che le spese effettuate non integro forme di elusione delle
procedure di evidenza pubblica consacrate nel d. lgs. n. 163 del 2006
(c.d. codice dei contratti pubblici);
- accertare il rispetto eventuali responsabilità di amministratori o
funzionari che hanno ordinato prestazioni e servizi in deviazione dal
modello legale;
- a dare atto dei sopra richiamati presupposti, non limitandosi
semplicemente ad approvare la spesa, riportandola nella contabilità
comunale.
Ogni atto amministrativo soggiace, per di più, all’obbligo di
pag. 37 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
motivazione ai sensi dell’art. 3, comma 1 della legge n. 241 del 1990 (il
quale costituisce un precipitato del principio di legalità sostanziale); tale
obbligo negli atti de quibus deve essere inteso in senso rafforzato in
quanto si tratta di ricondurre all’unità del bilancio spese disposte
illegittimamente.
Nel far ciò, il Consiglio deve dare conto della ricorrenza dei presupposti
di fatto e di diritto che costituiscono la base del provvedimento e che
vanno evidenziati nella delibera, tra cui le ragioni che hanno determinato
lo scostamento dal parametro normativo e l’accertamento di eventuali
responsabilità, al fine di rendere, in maniera trasparente, conto alla
collettività amministrata della scelta effettuata. In questo senso, cfr. Corte
Cost., 5 novembre 2010 n. 310: «L’obbligo di motivare i provvedimenti
amministrativi è diretto a realizzare la conoscibilità, e quindi la
trasparenza, dell’azione amministrativa. Esso è radicato negli artt. 97 e
113 Cost., in quanto, da un lato, costituisce corollario dei principi di buon
andamento e d’imparzialità dell’amministrazione e, dall’altro, consente al
destinatario del provvedimento, che ritenga lesa una propria situazione
giuridica, di far valere la relativa tutela giurisdizionale» (punto 6.1 della
motivazione). E ancora «l’esigenza di conoscibilità dell’azione
amministrativa, (…) intrinseca ai principi di buon andamento e
d’imparzialità, (…) si realizza proprio attraverso la motivazione, in quanto
strumento volto ad esternare le ragioni e il procedimento logico seguiti
dall’autorità amministrativa» (punto 6.2 della motivazione).
La Sezione osserva, in conclusione, che l’attivazione di spese al di fuori
dei parametri giuscontabili presenta profili particolarmente gravi per un
ente in stato di dissesto, il quale deve ricondurre le procedure di spesa
negli ordinari canoni normativi al fine di evitare situazioni potenzialmente
rischiose per gli equilibri di bilancio.
pag. 38 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
9. Servizi per conto terzi.
In ordine alla contabilizzazione tra i servizi in conto terzi della voce
“Progetto Area Vasta Taranto”, l’Ente ha ammesso una errata
contabilizzazione tra i servizi in conto terzi per un importo pari
1.087.100,80 euro, ed ha assicurato l’adozione dei correttivi necessari.
Tuttavia, corre l’obbligo di segnalare che, sulla base di quanto disposto
dall'art. 168 del TUEL e dai Principi contabili, nelle entrate e nelle spese
per i servizi per conto terzi si possono far rientrare i movimenti finanziari
relativi a fattispecie ben determinate (tra cui non rientra, evidentemente,
il caso di specie), con responsabilità del servizio finanziario sulla corretta
imputazione. L’allocazione tra i servizi in conto terzi di partite economiche
che devono essere iscritte in altre componenti del bilancio costituisce una
grave irregolarità contabile in quanto contrasta con i principi contabili e
non consente una corretta valutazione del risultato e degli equilibri della
gestione.
10. Le considerazioni che precedono impongono a questa Sezione:
- di emettere una pronuncia di grave irregolarità finanziaria ai fini e
per gli effetti di cui all’art. 1, comma 168 della Legge 23 dicembre 2006 n.
266;
- di segnalare tale circostanza al Consiglio comunale, in qualità di
organo di indirizzo e controllo politico amministrativo (art. 42 TUEL), e
all’organo di revisione contabile dell’ente - competente ex lege (art. 239
comma 1 lett. c del TUEL) a vigilare sulla regolarità contabile, finanziaria
ed economica della gestione dell’Ente sui superiori punti; il Consiglio e
l’Amministrazione comunale latamente intesa sono tenuti a porre in
essere concrete misure di autocorrezione e ad osservare in futuro le
regole che presidiano la formazione del bilancio, l’affidamento dei servizi
pubblici, il contenimento della spesa pubblica e delle spese di personale.
Regole la cui violazione reiterata, diuturna e consapevole costituisce grave
pag. 39 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
irregolarità finanziaria, come evidenziato in parte motiva, con profili di
danno erariale, di rischio per gli equilibri di bilancio e per il mantenimento
di una sana gestione finanziaria, oltre ad integrare gli estremi delle gravi e
persistenti violazioni di legge di cui all’art. 141, comma 1, lett. a) del
TUEL.
P. Q. M.
La Sezione regionale di controllo per la Puglia, visto l’art. 1,
comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, formula rilievo di
grave irregolarità all’Amministrazione comunale di Taranto
relativamente ai seguenti punti:
1) mancata approvazione del rendiconto nel termine di legge;
2) assenza di un inventario aggiornato;
3) superamento del limite di spesa del personale posto dal
comma 557 dell’articolo unico della legge n. 296 del 2006 (legge
finanziaria 2007) e altre violazioni di legge in punto di contrattazione
decentrata integrativa (indicate in parte motiva);
4) violazione dell’art. 18 del D.L. 112/2008;
5) inefficienza e onerosità della gestione esternalizzata dei
tributi comunali;
6) debiti fuori bilancio;
7) servizi per conto terzi.
INVITA
l’Amministrazione comunale di Taranto ad assumere idonee
iniziative al fine di porre rimedio alla irregolarità rilevate in parte
motiva, dandone tempestivamente comunicazione a questa Sezione, ai
sensi del comma 168 della legge 27 dicembre 2006, n. 266, e
comunque entro sessanta giorni dal ricevimento della presente
pronuncia.
pag. 40 Comune di Taranto - Rendiconto 2008 -
DISPONE
La trasmissione al Sindaco, al Presidente del Consiglio comunale
e all’Organo di revisione dei conti del Comune di Taranto della presente
deliberazione.
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 24
novembre 2010.
Il relatore Il Presidente f.to Marcello Iacubino f.to Vittorio Lomazzi
Depositata in segreteria il 15 DIC. 2010
Il Direttore della Segreteria f.to Carmela Doronzo