1
TERJEMAHAN
PEMBUATAN BUDGET UNTUK MASA DEPAN:
Alat Perencanaan Fiskal Sebagai Petunjuk Jalan Ke Masa Depan
Elizabeth C. McNichol, Vincent Palacios, Nicholas Johnson
(Pebruari 2014)
RINGKASAN EKSEKUTIF
Ketika pembuat kebijakan negara bagian membuat sebuah budget, mereka
harus berpikir tentang masa depan, bukan hanya masa sekarang. Budget
negara bagian adalah dokumen paling penting yang dibuat sebuah pemerintah
negara bagian di setiap tahunnya, dan sering dicermati oleh publik. Dokumen
tersebut bisa berfungsi sebagai sebuah rencana finansial dan juga sebuah
dokumen kebijakan – tepatnya, sebuah deskripsi yang berisi beberapa
kebijakan yang ingin dijalankan negara bagian di masa depan. Keputusan
pengeluaran, keputusan pajak dan keputusan kebijakan lain yang ada di dalam
budget memiliki konsekuensi terhadap keamanan fiskal dan ekonomi sebuah
negara bagian bahkan setelah habis tahun budgetnya.
Meski begitu, seringkali, pembuat kebijakan menfokuskan diri ke efek
cepat dari keputusan kebijakan dan gagal mempertimbangkan konsekuensi
jangka-panjangnya. Banyak negara bagian gagal membuat rencana
pengeluaran multi-tahun, gagal menciptakan “rainy day fund” yang baik,
dan/atau gagal menjalankan best practice untuk meramalkan pendapatan dan
menciptakan komitmen terhadap pengeluaran, kewajiban pensiun dan
sebagainya. Ini adalah beberapa metode untuk meningkatkan perencanaan
jangka-panjang, meski masih jarang digunakan.
Laporan ini membahas sepuluh alat penting yang bisa membantu
negara bagian dalam membagankan jalur fiskalnya secara akurat dan
membuat koreksi bila dibutuhkan. Laporan juga berisi hasil survey atas 50
negara bagian dan District of Columbia untuk menggambarkan kadar dari
2
penggunaan alat di negara bagian. Ditemukan dari survey bahwa kadar
penggunaan alat tersebut beragam. Contoh, Connecticut, Maryland dan
Tennessee menggunakan alat dalam jumlah terbesar di dalam proses
budgetnya. New Jersey, Oklahoma dan South Dakota menggunakan alat
dalam jumlah terkecil.
Sejumlah negara bagian mulai menggunakan pendekatan lebih kuat
terhadap perencanaan budget jangka-panjangnya. Krisis fiskal yang terjadi di
beberapa tahun menimbulkan skeptikisme terhadap kemampuan negara
bagian dalam mendanai layanan publiknya seperti pendidikan, perawatan
kesehatan, dan infrastruktur. Great Recession – resesi paling serius di tujuh
dekade – menciptakan lubang di budget negara bagian dan sampai sekarang
belum bisa tertutup rapat. Pendapatan pajak negara bagian masih lebih rendah
dari yang mereka dapat lima tahun lalu (setelah disesuaikan inflasi). Bahkan,
biaya perawatan kesehatan naik lebih cepat daripada inflasi umum, dan
jumlah siswa, orang jompo, dan penduduk negara bagian yang membutuhkan
layanan mengalami pertumbuhan pesat. Perubahan demografi seperti populasi
orang jompo malah memberikan tekanan ke budget negara bagian, sedangkan
jalur masa depan dari biaya perawatan kesehatan, salahsatu porsi terbesar di
budget negara bagian, masih belum jelas. Pemerintah federal, yang
menyumbang seperempat pendapatan negara bagian dan lokal, malah berniat
melakukan pemangkasan pengeluaran (berdasarkan 2011 Budget Control Act
dan lewat sekuestrasi) dan ini membuat negara bagian semakin terperosok.
Apapun masalah fiskalnya, layanan yang didanai negara bagian adalah
penting bagi ekonomi bangsa dan harus bertahan lama sampai di masa depan.
Pembuat kebijakan di negara bagian harus berpikir keras tentang masa depan
saat mereka membuat budget, karena keputusan tersebut akan memberikan
implikasi besar ke beberapa tahun selanjutnya. Mereka harus bertanya:
Apakah pekerja masa depan di negara bagian sudah cocok dengan pekerjaan
di masa depan? Apakah infrastruktur bisa memenuhi kebutuhan ini? Apakah
3
sistem pajak sudah diperbarui untuk ekonomi abad 21? Bagaimana pilihan
budget kita sekarang bisa mempengaruhi kemampuan kita dalam memberikan
penduduk sebuah kualitas hidup yang tinggi untuk beberapa dekade
mendatang? Pembuatan peta jalan tentang implikasi budget negara bagian –
dengan metodologi non-partisan – mungkin bisa mengurangi ketidakpastian,
dan membantu negara bagian meredam kejutan yang mungkin muncul.
Untuk membuat budget secara bijak untuk masa depan, maka setiap
negara bagian membutuhkan:
• Sebuah peta untuk masa depan: Budget dan dokumen penyertanya
harus berisi peta jalan yang detail tentang dampak cepat dan dampak
masa depan budget terhadap kesehatan fiskal negara bagian.
• Estimasi profesional dan kredibel: Pengawasan standar dan cukup
dibutuhkan untuk menjamin bahwa analisis dampak budget adalah
sudah profesional, kerdibel dan dibuat tanpa pengaruh politik.
• Cara berjalan di atas jalur: Beberapa mekanisme harus dibuat untuk
memicu perubahan yang dibutuhkan selama tahun budget, sebelum
kerusakan memburuk.
Itu semua adalah goal yang bisa dicapai. Setiap negara bagian setidaknya
harus meraih goal tersebut. Sejumlah pakar budget pemerintah bahkan
sepakat bahwa goal tersebut memang dibutuhkan. Tapi, belum ada negara
bagian yang bisa mendekati goal tersebut. Berikut akan dijelaskan sepuluh
alat yang bisa digunakan negara bagian untuk perencanaan fiskalnya.
Memetakan Dampak Masa Depan Dari Budget : Alat 1-3
Ada sepuluh alat yang diidentifikasi di laporan ini. Pemahaman tentang alat
tersebut didapat dari survey laporan dan konsultasi dengan pakar analisis
budget negara bagian. Langkah pertama untuk perencanaan budget jangka-
panjang adalah bahwa budget harus berisi deskripsi tentang pilihan sekarang
4
yang bagaimana yang bisa mempengaruhi kesehatan fiskal negara bagian di
masa depan. Selama proses pembuatan budget, sebuah negara bagian perlu
memiliki fokus jangka-panjang dan ini dilakukan dengan membuat proyeksi
pendapatan dan pengeluaran setidaknya sampai lima tahun ke depan
dalam rencana tahunan atau dua-tahunannya. Ramalan tersebut bisa berguna
bila dapat menjelaskan trend. Contoh, ramalan bisa memberikan pertanyaan:
“Apakah biaya pelunasan hutang menjadi naik karena pinjaman juga naik?”
atau “Apakah desain pajak sales menunjukkan pertumbuhan pendapatan?”
Membuat proyeksi secara rutin akan membuat gubernur dan legislatur
berpikir tentang implikasi usulan budgetnya sampai ke tahun-tahun di luar
tahun budget. Peramalan juga menciptakan debat yang nantinya melibatkan
publik dan pengamat luar.
Negara bagian perlu memiliki nota fiskal dalam waktu yang tepat dan
mudah diakses karena nota tersebut sering mempengaruhi pajak atau
pengeluaran. Nota fiskal memberikan estimasi tentang berapa yang dihemat
atau berapa yang dikeluarkan untuk setidaknya lima tahun mendatang.
Negara bagian bisa membuat rencana masa depan dengan menyusun
baseline layanan lancar, atau proyeksi tentang biaya kelanjutan pemberian
layanan dalam kuantitas dan kualitas yang sama seperti periode budget
sekarang. Informasi tentang ini membantu publik dan analis luar agar dengan
mudah menentukan perubahan kebijakan dan level dana program yang
bagaimana yang bisa mempengaruhi layanan publik. Ini juga menciptakan
debat seputar trade-off yang dibutuhkan untuk menyeimbangkan budget.
Memastikan Bahwa Proyeksi Adalah Profesional Dan Kredibel : Alat 4-6
Perencanaan jangka-panjang saja tidak cukup. Rencana harus didasarkan pada
informasi profesional dan kredibel agar tidak mudah diabaikan. Contoh,
negara bagian bisa mengurangi nuansa politik di sebuah bagian penting dari
proses pembuatan budget dengan menciptakan ramalan pendapatan
5
konsensus, yaitu sebuah kesepakatan antar cabang eksekutif dan dewan
legislatur tentang sebuah ramalan pendapatan untuk beberapa tahun
mendatang. Cara lain untuk memastikan agar rencana fiskal mendapat
perhatian serius adalah dengan menciptakan kantor fiskal legislatif
profesional yang non-partisan untuk memeriksa informasi yang dibuat
cabang eksekutif.
Biaya pensiun sering disebut sebagai sebuah pertimbangan penting
dalam budget negara bagian, dan satu kunci untuk mengurangi (atau
mencegah) akumulasi kewajiban pensiun baru adalah negara bagian
menentukan level kontribusi yang dibutuhkan untuk dana pensiun negara
bagian dan membuat kontribusi yang rutin. Karena rumit, maka dibutuhkan
review rutin oleh otoritas independen terhadap proses penentuan level
kontribusi pensiun dan juga terhadap asumsi yang mendasarinya.
Cara Berjalan Di Atas Jalur : Alat 7-10
Proses budget tidak lalu selesai ketika legislatur menggunakan budgetnya.
Beberapa elemen dasar dari sebuah ramalan budget, seperti inflasi, kondisi
ekonomi, atau tatanan populasi negara bagian, tidak bisa diketahui dengan
pasti. Bahkan dengan metode terbaik sekali pun, beberapa asumsi terbukti
tidak benar. Sebuah negara bagian harus mampu mengelola pendapatan dan
pengeluarannya di sepanjang tahun untuk menindaklanjuti ketidakpastian.
Contoh, ketika pendapatan berkurang sampai di bawah proyeksi
pengeluaran di pertengahan tahun budget karena ekonomi buruk, maka rainy
day fund harus dikucurkan untuk mengurangi perlunya pemangkasan layanan
dan kenaikan pajak yang sering berimbas buruk. Aturan tabungan formal
mendorong negara bagian untuk membuat tabungan sedemikian rupa agar
tabungan sulit dicabut tapi ini sering mengundang komentar pengamat luar.
Ketika terjadi resesi, negara bagian harus mengawasi semua bentuk
pengeluarannya. Satu alat penting untuk ini adalah pengawasan atas
6
berbagai pengeluaran pajak (kredit pajak, deduksi, dan eksemsi yang
mengurangi pendapatan negara bagian), dan ini berfungsi layaknya
pengeluaran berdasarkan aturan pajak. Ini membuat negara bagian bisa
memilih antara pengeluaran pajak yang paling penting dan yang paling tidak
penting. Contoh, negara bagian bisa secara rutin menerbitkan laporan
pengeluaran pajak yang berisi setiap rehat pajak dan biayanya. Negara bagian
bisa membuat sunset provision agar rehat pajak bisa habis di jumlah tahun
tertentu kecuali pembuat kebijakan mau memberikan perpanjangan.
Negara bagian juga membutuhkan alat untuk mengurus komitmen
pendanaan jangka-panjang. Alat yang dimaksud meliputi kewajiban bayar
pensiun bagi pegawai negara bagian yang pensiun dan kewajiban melunasi
obligasi yang diterbitkan untuk mendanai pembangunan sekolah, jalan,
jembatan dan infrastruktur lainnya. Karena sifat tetap dan jangka-panjang
dari kewajiban ini, maka negara bagian perlu melakukan pemeriksaan rutin
untuk memastikan apakah negara bagian telah memenuhi kewajiban ini, dan
ini bisa dilakukan dengan menciptakan aturan bijak tentang pendanaan
pensiun dan level hutang. Contoh, negara bagian harus melakukan
pembayaran penuh setiap tahun untuk memastikan bahwa lembaga dana
perwalian pensiun mampu menutup biaya masa depan – atau bisa menutupnya
dengan cepat jika tidak mampu melakukan pembayaran penuh. Untuk
memastikan bahwa kewajiban bayar hutang masih terjangkau, negara bagian
harus menciptakan panduan tentang level hutang yang tepat berdasarkan
ukuran ekonomi negara bagian.
Selain itu, negara bagian harus mengawasi saldo budget antara
pendapatan dan pengeluaran di sepanjang tahun. Tidak ada negara bagian
yang mampu memprediksi semua gejolak ekonomi atau tekanan budget, dan
bisa mendesain sebuah budget untuk mengatasi itu semua. Laporan rutin
tentang status pendapatan dan pengeluaran selama wacana tahun fiskal,
yang menggabungkan estimasi pendapatan dengan proyeksi pengeluaran,
7
akan menguatkan pemahaman tentang masalah fiskal khususnya saat harus
melakukan koreksi.
Sejumlah Pakar Sudah Sepakat Tentang Perlunya Perencanaan Budget
Beragam pakar independen – termasuk profesional pembuat budget, lembaga
penilai obligasi, dan peneliti akademis – sejak lama menyadari pentingnya
meramalkan potensi dampak keputusan pajak dan pengeluaran negara bagian
untuk jangka-panjang. Contoh, delapan asosiasi besar yang mewakili pejabat
terpilih, manajer profesional, dan profesional keuangan, menciptakan sebuah
komisi yang disebut National Advisory Council on State and Local
Government Budgeting di tahun 1999. Nomor satu dari praktek budget yang
direkomendasikan adalah “Sebuah proses budget yang baik adalah yang berisi
perspektif jangka-panjang”. Saat berpidato di depan Kongres tahun 2002,
Kepala dari General Accounting Office menyatakan “informasi tentang
dampak jangka-panjang dari keputusan” sebagai yang pertama dari empat
prinsip yang mendasari proses budget. Selain itu, kriteria yang digunakan
Moody’s dan Standard & Poor’s, yang merupakan lembaga penilai obligasi
berskala besar, dalam menentukan kesehatan fiskal pemerintah selalu
menekankan pentingnya perencanaan jangka-panjang.
Organisasi seperti National Association of Budget Officers, beragam
institusi akademis dan kelompok lain yang mempelajari pembuatan budget
publik, semuanya sepakat bahwa perencanaan masa depan adalah penting.
Mereka juga mengemukakan beberapa mekanisme yang bisa digunakan
negara bagian untuk menjalankan perencanaan ini. Alat pembuatan budget
yang sering disebut adalah: ramalan multi-tahun pendapatan dan pengeluaran
dasar, dan juga ramalan tentang dampak dari perubahan kebijakan pajak dan
pengeluaran; proses konsensus untuk estimasi pendapatan; rainy day fund;
informasi tentang biaya eksempsi pajak dan kredit; laporan status budget
reguler; dan pengawasan level hutang dan biaya pensiun. Selain itu, beberapa
8
profesional budget merekomendasikan penggunaan baseline layanan lancar,
kantor fiskal legislatif independen, dan aturan sunset (tanggal ekspirasi)
untuk pengeluaran pajak.
Sepuluh alat yang ada dalam daftar alat yang direkomendasikan di
laporan ini didapatkan dari literatur. CBPP (Center on Budget and Policy
Priorities) juga meminta bantuan pakar budget negara bagian dari Rockefeller
Institute of Government, the Council of State Governments, the National
Association of State Budget Officers, dan the Urban Institute, untuk
mereview daftar alat yang dikemukakan.
Sepuluh Alat Pembuatan Budget Untuk Masa Depan
Berikut adalah sepuluh mekanisme yang bisa digunakan negara bagian untuk
melakukan perencanaan jangka-panjang.
Apakah Budget Memberikan Peta Untuk Masa Depan ?
• Ramalan pendapatan dan pengeluaran multi-tahun : proyeksi tentang
pendapatan dan pengeluaran dari layanan lancar untuk setidaknya lima
tahun ke depan. Proyeksi ini adalah bagian reguler dari budget, dan harus
dibuat detail dan semudah mungkin.
• Nota fiskal dengan proyeksi multi-tahun : sebuah panduan untuk
membuat nota fiskal yang mengestimasi simpanan, biaya, atau perubahan
pendapatan untuk tahun sekarang dan setidaknya untuk lima tahun ke
depan. Estimasi harus dibuat semudah mungkin.
• Baseline layanan lancar : proyeksi berapa banyak biaya yang ditanggung
negara bagian di periode budget mendatang bila memberikan ke penduduk
layanan dalam kuantitas dan kualitas yang sama seperti periode budget
sekarang, setelah mempertimbangkan faktor-faktor seperti inflasi,
ekspektasi perubahan jumlah orang yang menggunakan layanan,
9
perubahan pada aturan tapi belum dijalankan, dan penyesuaian berbasis-
formula.
Apakah Proyeksi Sudah Profesional dan Kredibel ?
• Ramalan pendapatan konsensus independen : sebuah mekanisme formal
untuk menciptakan konsensus antar eksekutif dan legislatif tentang sebuah
ramalan pendapatan.
• Lembaga fiskal legislatif independen : sebuah lembaga non-partisan
yang menganalisa budget dan program lain yang mempengaruhi
pendapatan dan pengeluaran.
• Review independen terhadap asumsi dan metode pensiun : review
reguler oleh otoritas independen terhadap metode yang digunakan untuk
menentukan dana pensiun masa depan. Review ini harus diterbitkan dan
mudah diakses publik.
Apakah Ada Cara-Cara Untuk Berjalan Di Atas Jalur ?
• Rainy day fund yang baik : sebuah dana cadangan yang digunakan untuk
beberapa situasi dimana pendapatan negara bagian menjadi turun atau
belanja menjadi naik tidak terduga. Dana ini tidak boleh tidak cukup (di
bawah 15 persen budget negara bagian) dan harus dikelola oleh aturan
yang mendorong penabungan di masa-masa baik dan memberikan
pemberitahuan jika tabungan dihilangkan.
• Pengawasan atas pengeluaran pajak : tanggal tenggat untuk
pengeluaran pajak setelah beberapa tahun diawasi rutin untuk mengontrol
biaya dan efektivitasnya, dan biasanya dicantumkan di laporan
pengeluaran pajak yang juga berisi biaya rehat pajak.
10
• Review terhadap pendanaan pensiun dan level hutang : standar yang
direkomendasikan untuk pendanaan pensiun dan juga sebagai panduan
untuk jumlah hutang yang ditanggung negara bagian.
• Laporan status budget : laporan rutin oleh otoritas fiskal profesional
tentang update proyeksi pendapatan dan pengeluaran agar bisa
memastikan bahwa budget berada di jalurnya.
Menilai Negara Bagian
Laporan ini menilai negara bagian berdasarkan seberapa baik kemampuan
mereka dalam mengimplementasikan alat yang dideskripsikan di atas. Kita
mengevaluasi penggunaan setiap alat oleh setiap negara bagian, dan diberi
skor dengan skala sederhana, yaitu 0 jika negara bagian tidak menggunakan
alat sama sekali, ½ jika negara bagian menggunakan alat tapi masih butuh
perbaikan, dan 1 jika alat sudah ada, berdesain baik, dan bisa diakses publik.
Terakhir, kita menjumlah skor setiap alat untuk mendapat skor keseluruhan
dari setiap negara bagian berdasarkan skala satu sampai sepuluh.
Perencanaan yang jelas bukanlah bersifat partisan atau praktek
regional. Contoh, New York (prototipe negara bagian utara yang liberal) dan
Louisiana (negara bagian selatan dengan kecondongan konservatif) memiliki
kemampuan lebih baik dalam perencanaan ke depan, sedangkan Alabama dan
Massachusetts masih butuh perbaikan. Contoh di atas menunjukkan bahwa
kemampuan melihat ke depan tidak lalu menentukan diterimanya program
pajak atau pengeluaran tertentu. Ini hanya menggambarkan perlunya sebuah
negara bagian untuk melihat dan merencanakan efek masa depan dari
kebijakan yang diusulkan, apakah itu kebijakan pemberian bantuan ke siswa
miskin atau penghapusan pajak penghasilan di sebuah negara bagian.
11
I. MANFAAT PEMBUATAN BUDGET UNTUK MASA DEPAN
Pembuatan budget untuk masa depan memberikan banyak keuntungan bagi
sebuah negara bagian dan penduduknya. Perencanaan jangka-panjang dapat
memberikan beberapa manfaat seperti:
Memberikan horison waktu yang lebih realistik. Perencanaan
jangka-panjang membantu pembuat kebijakan negara bagian dan
penduduknya untuk mempertimbangkan akibat masa depan dari pilihan
budget dan pajak yang dibuat setiap tahunnya. Siklus budget standar satu-
tahun atau dua-tahun bisa menciptakan sebuah horison. Fokus jangka-panjang
memudahkan keberlanjutan usaha yang mungkin dibutuhkan oleh usaha yang
perlu waktu lama untuk meraih keuntungan.
Meningkatkan stabilitas. Perencanaan fiskal yang baik akan
memperkuat inisiatif negara bagian dengan memberikan pendanaan
terprediksi bagi program tertentu. Sulit mengimplementasikan program secara
efektif jika pendanaan beragam signifikan dan tidak terprediksi dari tahun ke
tahun. Contoh, sebuah negara bagian bisa menambah pendanaan pra-taman
kanak-kanak dalam setahun ketika pendapatan sedang naik, tapi distrik
sekolah bisa ragu merekrut dan melatih staff yang dibutuhkan jika mereka
yakin bahwa dana negara bagian tidak akan berlanjut di tahun mendatang.
Pegawai terbaik pasti menolak bekerja di usaha baru jika program usaha
tersebut dihapus karena biayanya tidak jelas dan belum direncanakan.
Mendorong penentuan prioritas. Perencanaan budget jangka-panjang
mempermudah tipe perencanaan lain yang dibuat oleh tokoh masyarakat,
pegawai publik, dan lainnya. Contoh, perencanaan bisa bertanya tentang
nasib pekerja negara bagian nantinya; atau bisa mengevaluasi kondisi jalan,
jembatan, dan gedung sekolah di negara bagian; dan/atau memeriksa trend
demografik. Dengan informasi yang ada, pembuat kebijakan bisa memutuskan
apakah memperluas atau menskala ulang investasi tertentu dalam pendidikan
tinggi, perawatan kesehatan, infrastruktur dan area lain.
12
Mengurangi ketidakpastian publik. Perencanaan budget jangka-
panjang bisa mengurangi ketidakpastian individu dan bisnis seputar layanan
apa yang akan mereka terima dan pajak apa yang mereka bayar. Pandangan
lebih jelas tentang masa depan dari pajak dan layanan bisa memperbaiki iklim
bisnis di negara bagian, dan juga memperbaiki sikap terhadap pemerintah.
Kalangan bisnis sering menegaskan bahwa mereka butuh kepastian lebih
tentang level pajak masa depan agar mereka bisa melakukan perencanaan.
Bila kelemahan tidak segera ditindaklanjuti maka ini menimbulkan
kekecewaan terhadap pemerintah, dan melemahkan dukungan bagi
pendidikan, perawatan kesehatan, dan investasi lain yang menyokong
pertumbuhan ekonomi negara bagian. Ketika sebuah negara bagian
menaikkan pajak untuk melanjutkan program tertentu atau ketika pajak tetap
konstan tapi layanan memburuk, maka publik menyimpulkan bahwa
pemerintah sudah bobrok.
Membantu mengkoreksi jalur. Membuat rencana dan
mempertimbangkan indikator yang menandakan kapan budget keluar jalur,
akan membantu pembuat kebijakan dalam membuat koreksi yang nantinya
mencegah munculnya masalah lebih besar, bahkan ketika masalah tersebut
berasal dari kekuatan ekonomi yang di luar kontrol pembuat kebijakan.
Contoh, provisi yang mendorong pemberian rainy day fund di masa-masa
baik akan melemahkan perlunya kenaikan pajak yang tidak terduga atau
pemangkasan pengeluaran ketika ekonomi sedang lambat.
Melihat ke depan juga membantu sebuah negara bagian untuk menghindari
“solusi” yang hanya memperburuk masalah masa depan. Tidak membayar
pensiun atau hanya mengandalkan hutang besar mungkin bisa meringankan
tekanan budget jangka-pendek tapi memberikan kerusakan jangka-panjang
yang besar ke budget negara bagian. Negara bagian jarang menggunakan cara
13
ini ketika mereka sedang disorot dan ketika implikasi tindakannya akan
dibicarakan di publik.
Tentu saja, perencanaan ke depan dengan mengestimasi biaya jangka-
panjang dari sebuah program atau rehat pajak, dan/atau biaya dari gedung
yang didanai, bukannya menggeser perlunya mengevaluasi efektivitas
inisiatif di setiap tahun di proses budget, tapi malah memperkuat evaluasi
tersebut.
II. PETA UNTUK MASA DEPAN
Ada tiga alat kunci yang menciptakan peta jalan tentang dampak cepat dan
masa depan dari budget terhadap kesehatan fiskal negara bagian. Tiga alat
tersebut adalah ramalan budget multi-tahun, nota fiskal multi-tahun, dan
baseline layanan lancar. Masing-masing akan dijelaskan sebagai berikut.
Alat #1: Ramalan Pendapatan dan Pengeluaran Multi-Tahun
Perencanaan jangka-panjang diawali dengan mengestimasi jalur masa depan
dari dua sisi budget, yaitu pendapatan dan pengeluaran.
Ketika sebuah negara bagian menggunakan sebuah budget, analis akan
membuatkan proyeksi untuk pendapatan dan pengeluaran di tahun budget
(atau dua proyeksi untuk dua budget, dalam kasus negara bagian yang
menggunakan budget dua-tahun), dan kadang untuk beberapa tahun
mendatang. Estimasi satu tahun atau dua tahun memang memudahkan negara
bagian untuk menggunakan budget seimbang dekat-termin sesuai yang
diminta hukum, tapi ini menyulitkan perencanaan jangka-panjang.
Proyeksi multi-tahun harus dibuat bukan hanya untuk budget total, tapi
juga area program atau departemen, dan juga untuk setiap program. Data
agregat atau ringkasan bisa digunakan karena ini menunjukkan trend
gambaran besar, meski kadang menutupi perubahan besar dalam program atau
area tertentu.
14
Proyeksi ini adalah bagian reguler dari budget, dan harus dibuat detail
dan mudah diakses sehingga publik dan pihak lain bisa menimbang-nimbang
usulan.
Fitur Dari Ramalan Pendapatan Dan Pengeluaran Multi-Tahun
• Negara bagian membuat proyeksi pendapatan atau pengeluaran untuk
setidaknya satu tahun di luar skedul budget berikutnya.
• Proyeksi pendapatan dibedakan berdasarkan sumber pendapatan.
• Ramalan pengeluaran negara bagian didetailkan setidaknya sampai
level lembaga atau fungsi.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak
memproyeksikan pendapatan atau pengeluaran sampai di luar skedul budget
berikutnya, ½ jika negara bagian memproyeksikan pendapatan dan
pengeluaran tanpa pembedaan detail atau hanya memproyeksikan salahsatu
tapi dengan pembedaan detail, dan 1 jika negara bagian memproyeksikan
pendapatan dan pengeluaran dengan pembedaan detail setidaknya di
salahsatu.
Mengapa Alat Ini Penting
Angka di dalam budget bisa berubah setiap waktu akibat inflasi, pertumbuhan
populasi, perubahan penghasilan dan faktor lain. Fakta bahwa aliran
pendapatan sebuah negara bagian sudah cukup untuk mendanai program dan
kebijakan di satu periode tidak menjamin bahwa ini cukup di waktu
selanjutnya.
Proyeksi budget multi-tahun bisa memberikan tanda peringatan awal
tentang budget tidak seimbang – atau sebaliknya, peringatan awal tentang
surplus budget. Ini juga memberikan sinyal tentang bagaimana perubahan
15
pola pengeluaran negara bagian, dan ini memberikan peluang bagi koreksi
jalur.
Informasi akurat tentang biaya jangka-pendek dan jangka-panjang dari
usulan pajak dan usulan pengeluaran bisa mengurangi perlunya pemangkasan
pengeluaran atau kenaikan pajak di luar rencana, khususnya ketika program
atau pajak yang sudah dipangkas malah tidak terjangkau.
Pembuat kebijakan atau staff teknis di kantor budget atau di kantor
analis fiskal legislatif kadang ragu untuk memberikan proyeksi jangka-
panjang. Herannya, mereka juga berpendapat bahwa estimasi jangka-pendek
pun sering terbukti tidak akurat dan bahwa meramal kondisi ekonomi lima
tahun ke depan adalah proses yang lebih sulit. Meski ini benar, estimasi
terbaik adalah lebih baik daripada tidak sama sekali. Estimasi, contohnya,
bahwa tahun kelima akan terjadi penurunan 10 persen, bisa memberikan
pemahaman lebih baik bagi pembuat kebijakan tentang dampak masa depan
dari kebijakan yang dibuat sekarang dibanding tidak membuat estimasi sama
sekali.
Praktek
Sekitar 24 negara bagian membuat proyeksi pendapatan sampai di luar skedul
budget berikutnya, dan 19 negara bagian membedakannya berdasarkan
sumber pendapatan.
Situasi terlihat buruk untuk estimasi pengeluaran. Hanya 18 negara
bagian yang memproyeksikan pengeluaran sampai di luar skedul budget
berikutnya, dan hanya 13 negara bagian yang mendetailkan di level lembaga
atau fungsi budget (pendidikan, perawatan kesehatan, dsb). Selain itu,
beberapa estimasi pengeluaran menunjukkan biaya penuh dari keberlanjutan
program di level sama setelah menghitung perubahan biaya dan muatan kerja.
Untuk informasi lebih jelas tentang proyeksi pengeluaran negara bagian, lihat
diskusi baseline layanan lancar.
16
Contoh
Minnesota secara rutin membuat laporan finansial yang meproyeksi
pendapatan dan pengeluaran, dan mengestimasi surplus atau defisit budget.
Proyeksi ini memudahkan negara bagian dalam menggunakan sebuah budget
yang mempertimbangkan efek budget di tahun mendatang. Contoh, di bulan
Nopember 2012, sebuah perbaikan ekonomi menghasilkan pendapatan yang
lebih tinggi dari harapan di budget dua-tahun Minnesota untuk tahun fiskal
2012-2013. Situasi ini, yang juga disertai pengeluaran yang lebih rendah
daripada proyeksi di beberapa area, bisa diartikan sebagai bahwa negara
bagian mengakhiri siklus budget dengan saldo positif.
Meski begitu, proyeksi juga menunjukkan bahwa Minnesota
menghadapi defisit budget untuk siklus budget dua-tahun selanjutnya. Selain
itu, Minnesota sebelumnya telah mengimbangkan budgetnya dengan
perubahan pendanaan sekolah – sebuah ukuran satu-waktu yang gagal
dijalankan ketika ada pendapatan – dan ini menyisakan lubang besar di
budget berikutnya. Pembuat kebijakan lebih suka memperluas dana
pendidikan untuk memperbaiki pendidikan K-12 dan membuat biaya
perguruan tinggi lebih terjangkau.
Proyeksi multi-tahun memberikan informasi bagi pembuatan budget
Minnesota di tahun 2013. Daripada menggunakan surplus sementara untuk
mendanai kenaikan biaya pendidikan, yang mungkin tidak berkelanjutan,
Minnesota lebih memilih kenaikan pajak di dalam budget, untuk memastikan
bahwa pendanaan pendidikan dibayarkan secara berkelanjutan. Kenaikan
pajak dianggap cukup besar untuk mengurangi ukuran defisit di masa depan.
Alat #2: Nota Fiskal dengan Proyeksi Multi-Tahun
Beberapa negara bagian membuat satu skedul budget, tapi banyak skedul lain
yang diajukan selama sessi legislatif berisi usulan perubahan kebijakan pajak
17
atau pengeluaran yang mungkin menguras atau menghemat uang negara
bagian. Jika negara bagian tidak hati-hati, perubahan tersebut bisa merusak
saldo budget.
Beberapa negara bagian membuat nota fiskal berkualitas tinggi –
estimasi negara bagian tentang penghematan atau biaya yang terjadi bila
usulan legislasi diloloskan – untuk skedul budget dengan dampak signifikan.
Nota fiskal harus konsisten, cermat, detail dan bisa diakses.
Untuk tujuan perencanaan fiskal, nota fiskal harus memberikan
estimasi akurat tentang dampak fiskal setidaknya untuk lima tahun
mendatang.
Fitur Dari Nota Fiskal Yang Berisi Dampak Jangka-Panjang
• Negara bagian harus rutin menerbitkan estimasi biaya dari usulan
pendapatan dan pengeluaran untuk skedul lebih dari setahun.
• Untuk usulan yang diterima, negara bagian harus menerbitkan estimasi
biaya dari setiap tahun sampai usulan dinyatakan efektif berlaku.
• Idealnya, negara bagian harus rutin menerbitkan estimasi potensi
kenaikan biaya atau pendapatan dari inisiatif baru untuk setidaknya di
lima tahun mendatang.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak membuat
nota fiskal atau jika membuat nota tapi hanya berisi informasi hemat atau
boros selama satu tahun, ½ jika negara bagian membuat nota fiskal dengan
proyeksi lebih dari setahun dan/atau proyeksi multi-tahun untuk usulan yang
diterima, dan 1 jika negara bagian selalu membuat nota fiskal dengan
proyeksi setidaknya untuk lima tahun.
Mengapa Alat Ini Penting
Dengan memperbaiki nota fiskal dan memasukkan proyeksi biayanya, negara
18
bagian bisa membantu legislatur dalam mengenali penghematan atau
penggunaan pendapatan negara bagian di masa depan, dan memudahkan
legislatur untuk mengalokasikan sumberdaya budget dengan lebih baik.
Tanpa sertifikasi atau pemastian resmi apakah penghematan atau biaya usulan
perubahan program atau pajak adalah permanen atau tidak, maka pembuat
hukum dan publik tidak bisa mengevaluasi dampak keseluruhannya.
Fakta menunjukkan bahwa pembuat kebijakan rutin mendesain adanya
perubahan di program pengeluaran atau aturan pajak sehingga mereka
mengantisipasi dampak budget ringan di tahun awal atau dua tahunan tapi
mendapat dampak lebih besar di waktu selanjutnya. Ini membuat pembuat
kebijakan bisa memangkas inisiatif menjadi sekadar tuntutan budget-
seimbang setahun atau dua tahunan, dan memberikan masalah cara
menyeimbangkan budget di masa depan ke tangan pembuat kebijakan
selanjutnya.
Di lain pihak, beberapa reformasi yang menghasilkan penghematan
besar di jangka-panjang, seperti perubahan dalam praktek kebijakan
pendidikan atau praktek peradilan pidana, sering membutuhkan biaya muka
yang ringan. Jika negara bagian mempertimbangkan biaya muka tapi tidak
mempedulikan penghematan di masa depan, maka negara bagian tidak
mendapat keuntungan jangka-panjang. Negara bagian yang menghapus
dampak jangka-panjang beresiko membuat kebijakan yang memiliki biaya
masa depan tinggi, yang nantinya malah menguras porsi lain dari budget.
Praktek
Seringkali, estimasi negara bagian atas penghematan atau biaya di usulan
legislasi tidak memiliki atau kurang memiliki informasi yang dibutuhkan
untuk menciptakan pembuatan keputusan jangka-panjang yang baik. Contoh,
di dalam studi terbaru dari Center on Budget and Policy Priorities tentang
legislasi peradilan pidana negara bagian, sekitar 15 persen nota fiskal tidak
19
memberikan estimasi dampak budget atau hanya mengindikasikan bahwa
dampak adalah positif atau negatif. Ketika membuat estimasi, banyak negara
bagian gagal memeriksa dampak fiskal usulannya sampai di luar skedul
budget berikutnya, meski itu setahun atau dua tahun. Hanya sepuluh negara
bagian yang rutin membuat nota fiskal yang berisi proyeksi biaya dan
pendapatan untuk setidaknya lima tahun mendatang.
Contoh
Nota fiskal membantu pembuat kebijakan dalam menggunakan pandangan
jangka-panjang dan juga menjadi alat penting dalam reformasi efektif-biaya
meski dengan biaya muka tertentu. Contoh, di tahun 2007, Texas mengalami
pertambahan populasi narapidana, sehingga estimasi dari Legislative Budget
Board yang non-partisan berisi setidaknya biaya 2 milyar dolar untuk
pendirian penjara baru di tahun 2012. Sebagai respon, legislatur membuat
rencana reformasi yang, dalam dua tahun pertama setelah disahkan,
membutuhkan 241 juta dolar untuk menjalankan program penanganan dan
alternatif selain penjara untuk pelanggaran masa percobaan dan pelanggaran
bebas bersyarat. Dengan mengurangi kebutuhan hunian penjara di lima tahun
mendatang, maka paket reformasi tersebut membuat negara bagian bisa
menghindari 2 milyar dolar untuk penjara baru. Proyeksi biaya lima-tahun
yang dibuat Legislative Budget Board membantu legislatur untuk secara
akurat menilai penghematan dari rencana.
Estimasi multi-tahun dibutuhkan untuk memeriksa keterjangkauan
potongan pajak. Contoh, di tahun 2012, Gubernur Mary Fallin dari Oklahoma
mengusulkan penghapusan pajak penghasilan negara bagian. Meski begitu,
pendukungnya berpendapat bahwa ini memberikan efek kecil terhadap
kemampuan negara bagian dalam mendanai program pendidikan, perawatan
kesehatan, dan program lain, dan memunculkan biaya di tahun pertama.
Seperti yang terlihat di nota fiskalnya, biayanya naik pesat dari 131 juta dolar
20
di tahun pertama menjadi 330 juta dolar di tahun berikutnya. Usulan lain di
tahun 2012, yaitu menghapus pajak penghasilan pada skedul yang lebih cepat,
malah membutuhkan biaya lebih dari 1 milyar dolar setahun, menurut
estimasi dari Oklahoma Tax Commission. Proyeksi ini terbukti tidak bisa
menggambarkan dampak potongan pajak terhadap layanan negara bagian.
Akhirnya, kedua skedul atau proyeksi di atas dibatalkan.
Contoh lainnya adalah dari District of Columbia, dimana legislatur
memperlihatkan bahwa usulan potongan pajak dan ekspansi program
ditindaklanjuti dengan memastikan dulu bahwa usulan tersebut tidak akan
merusak saldo budget selama empat tahun mendatang. Ini memperkuat
disiplin budget dan mengurangi perlunya potongan pajak dan ekspansi
program lebih jauh.
Alat #3: Baseline Layanan Lancar
Pembuat kebijakan yang berniat merubah program pengeluaran harus tahu
berapa biaya yang ditanggung bila program tidak dirubah. Pemahaman
tentang dampak penuh dari perubahan kebijakan adalah elemen lain dari
perencanaan ke depan.
Ketika gubernur dan badan legislatif mengurus usulan budget, mereka
selalu mempertimbangkan perubahan kebijakan, yang nantinya mungkin
mempengaruhi eligibilitas layanan negara bagian, formula pendanaan sekolah
dan pemerintah lokal, perubahan level staff, dan sebagainya. Upaya
membandingkan potensi dampak fiskal dari perubahan tersebut dengan
praktek yang dijalankan negara bagian bisa jadi sulit tanpa memahami
baseline layanan lancar.
Baseline layanan lancar (kadang disebut “budget layanan lancar”)
adalah sebuah pemeriksaan realita dalam proses budget. Ini berisi indikasi
tentang apa yang dibelanjakan negara bagian untuk satu program tertentu,
seperti perawatan kesehatan untuk anak, pengurangan pajak properti untuk
21
warga negara senior, atau bantuan pembangunan ekonomi bagi bisnis, agar
nantinya bisa menjalankan program tersebut secara lancar, setelah
mempertimbangkan faktor-faktor seperti:
• Inflasi dan perubahan lain dalam biaya per orang dari pelaksanaan
program dan layanan. Inflasi umum tidak selalu menjadi ukuran yang
tepat untuk perubahan biaya. Dalam program kesehatan, misalnya,
pertumbuhan biaya medis malah menjadi ukuran yang lebih tepat.
• Ekspektasi perubahan jumlah orang yang menggunakan layanan dan
keuntungan karena pertumbuhan populasi atau faktor lain.
• Adanya perubahan pada aturan tapi belum dijalankan, penyesuaian
basis-formula (formula pendanaan sekolah yang sebagian didasarkan
pada pertumbuhan populasi) dan faktor lain yang membutuhkan
perubahan aturan.
Sebuah baseline layanan lancar tidak mempertimbangkan dampak dari usulan
perubahan kebijakan, seperti perubahan dalam formula pendanaan sekolah
atau eligibilitas Medicaid. Pendekatan ini membantu pembuat kebijakan dan
publik dalam membandingkan baseline dengan usulan atau penetapan jatah
budget untuk melihat apakah budget mencerminkan pemangkasan atau
kenaikan pengeluaran.
Negara bagian harus membuat deskripsi jelas dan lengkap tentang
asumsi yang digunakan untuk mengestimasi baseline layanan lancar sehingga
analis bisa memutuskan apakah baseline tegas sudah cukup untuk
mempertahankan program di level yang sekarang. Contoh, pengeluaran dalam
basis layanan lancar mungkin rendah karena adanya pemangkasan
pengeluaran dan resesi, atau bisa jadi tinggi karena ada respon bencana.
Selain itu, mungkin ada beberapa provisi aturan – seperti batas pertumbuhan
pengeluaran bantuan sekolah yang diterapkan di New York – yang
mengurangi jumlah yang dibutuhkan untuk menjaga layanan lancar. Informasi
22
detail tentang asumsi yang digunakan akan mempermudah pengamat luar
dalam memutuskan apakah kondisi yang ada membutuhkan penyesuaian.
Fitur Dari Baseline Layanan Lancar
Negara bagian memiliki baseline layanan lancar dalam berbagai bentuk, dan
minimal, membandingkan permintaan budget dengan proyeksi layanan lancar
di beberapa tahun fiskal mendatang:
• Negara bagian membuat proyeksi baseline layanan lancar sampai di
luar skedul budget yang sekarang.
• Negara bagian menerbitkan proyeksi layanan lancar sebagai bagian
dari proses budget reguler – dalam rekomendasi gubernur, budget yang
ditetapkan, atau keduanya.
• Asumsi seperti inflasi dan proyeksi persoalan harus didefinisikan
dengan jelas, dan baseline layanan lancar mudah ditemukan dan bisa
diakses dalam dokumen budget publik.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak membuat
baseline layanan lancar di level tertentu untuk satu tahun, ½ jika negara
bagian membuat baseline yang memenuhi kurang dari separuh kriteria di atas,
dan 1 jika negara bagian membuat baseline yang memenuhi separuh atau
lebih kriteria di atas.
Mengapa Alat Ini Penting
Sebuah baseline layanan lancar bisa memperbaiki pembuatan budget dan
perencanaan yang dilakukan negara bagian dalam beberapa cara:
• Memberikan penilaian jujur atas kesehatan fiskal keseluruhan negara
bagian bila dibandingkan dengan tahun yang berjalan. Sebelum ada
debat tentang rencana pengeluaran di tahun fiskal mendatang, pembuat
kebijakan harus tahu situasi fiskal dasar dari negara bagian. Apakah
23
negara bagian memiliki sumberdaya yang cukup untuk memperluas atau
menjaga layanan di level berjalan, atau haruskah memangkas program
atau menaikkan pendapatan guna menyeimbangkan budgetnya? Negara
bagian pastinya tahu bagaimana wujud sisi pendapatan dari budget
berdasarkan ramalan pendapatan baseline-nya. Tapi, pendapatan saja bisa
memberikan gambaran menyesatkan tentang posisi budget sebuah negara
bagian. Ketika pendapatan tumbuh kuat, seperti di akhir 1990-an, sebuah
baseline layanan lancar bisa memberikan gambaran jelas tentang berapa
banyak pendapatan surplus yang didapat setelah negara bagian memenuhi
kebutuhan pengeluarannya di level berjalan. Selama kemerosotan
ekonomi, seperti yang terjadi di beberapa tahun terakhir, sebuah baseline
layanan lancar bisa memberikan evaluasi jujur tentang ukuran penurunan
budget. Ini bisa menjadi peringatan dini bagi kemunculan masalah di masa
depan, baik untuk budget keseluruhan atau untuk program tertentu.
• Membantu legislatur dan publik dalam memahami konsekuensi dari
usulan budget untuk sebuah layanan atau program tertentu. Jika
budget gubernur berisi tambahan dolar kenaikan untuk Medicaid, maka
tambahan dolar tersebut mungkin dibutuhkan untuk melestarikan program
tersebut saat biaya medis sedang tinggi atau saat terjadi wabah. Tanpa
baseline, publik sulit menilai apakah usulan “kenaikan” telah
merepresentasikan ekspansi program. Tapi jika budget mengusulkan
adanya pengeluaran untuk layanan tertentu yang lebih tinggi dibanding
jumlah baseline layanan lancar, maka masyarakat dan individu
memperkirakan akan menerima level layanan yang lebih tinggi.
• Memberikan cara netral dan konsisten dalam mengevaluasi
perubahan kebijakan di berbagai lembaga dan fungsi. Sulit memahami
berapa banyak layanan yang bisa diberikan di level pendanaan yang
diusulkan. Di beberapa negara bagian, cara informasi budget diberikan
24
bisa berbeda di setiap program. Beberapa lembaga malah tidak
menerbitkan informasi tentang berapa banyak pengeluaran yang
dibutuhkan untuk melanjutkan kebijakan yang ada.
• Memperbaiki efisiensi pemerintah. Sebuah pemeriksaan rutin dan
menyeluruh terhadap biaya dan persoalan setiap program bisa membantu
pembuat kebijakan dan publik dalam mengidentifikasi ketidakefisiensian
dan program yang tidak lagi dibutuhkan. Ini juga membantu
“menyesuaikan ukuran” program, sekaligus menghindari pendanaan yang
berlebih atau kurang.
• Membantu implementasi kontrol budget secara sensitif seperti
PAYGO. Pembuatan baseline layanan lancar secara rutin adalah sebuah
langkah penting menuju implementasi PAYGO (pay-as-you-go) – sebuah
kondisi bahwa biaya dari usulan kenaikan pengeluaran atau pengurangan
pendapatan akan ditutup penuh lewat pemangkasan pengeluaran atau
kenaikan pendapatan yang dijadwalkan untuk beberapa tahun tertentu.
Praktek
Baseline layanan lancar adalah bagian penting dari proses budget federal
selama tiga dekade. Ini menjadi basis umum dari “scoring” (yaitu
menentukan biaya atau penghematan) yang didapat dari merubah program
yang ada. Sebuah baseline yang disetujui adalah sebuah elemen penting dari
debat terbaru seputar defisit federal di masa depan. Kadar persoalan dan
dampak usulan pemangkasan pengeluaran atau kenaikan pendapatan sulit
diketahui tanpa membuat proyeksi layanan lancar.
Sekitar 18 negara bagian rutin membuat beberapa bentuk baseline
layanan lancar, meski kadar komprehensivitasnya beragam dan tiga di
antaranya membutuhkan perbaikan.
25
Contoh
Usulan budget oleh gubernur Connecticut berisi sebuah estimasi biaya
kelanjutan program di level hukum yang berlaku. Kasusnya adalah usulan
gubernur tentang perubahan pendanaan bagi Department of Public Health
untuk tahun fiskal 2011-2012.
Di tahun 2011, praktek baseline layanan lancar di Connecticut berhasil
membantu pembuat kebijakan karena mereka kemudian berpikir bahwa
gubernur sepertinya mengusulkan sebuah pemangkasan besar di budget
Department. Yang seharusnya pemangkasan 5 juta dolar malah menjadi
pemangkasan 10 juta dolar ketika dibandingkan biaya aktual untuk
melanjutkan program yang sedang berjalan. Ini mendorong legislatur untuk
mencermati budget lebih dalam, dan kemudian mereka menyadari bahwa
selain usulan pemangkasan tersebut, gubernur juga mengusulkan mengurangi
atau memangkas pendanaan untuk program AIDS dan penanganan racun
timah pada anak-anak. Di dalam budget yang dibuat, legislatur mencoret
beberapa pemangkasan tersebut.
III. PROYEKSI YANG PROFESIONAL DAN KREDIBEL
Perencanaan yang baik membutuhkan informasi yang akurat dan layak
dipercaya tentang ekspektasi pendapatan dan pengeluaran. Beberapa negara
bagian memperbaiki kadar informasi tersebut dengan mengestimasi
pendapatan masa depan lewat konsensus, dengan memastikan bahwa
legislatur punya akses ke analisis fiskal yang profesional dan independen, dan
dengan melakukan review rutin terhadap metode yang digunakan untuk
menentukan biaya pensiun masa depan.
Alat #4: Ramalan Pendapatan Konsensus Independen
Pembuat kebijakan sering melakukan debat konstruktif tentang kebijakan
masa depan dan kadang, mereka juga membicarakan ramalan pendapatan
26
siapa yang dianggap benar. Ramalan pendapatan konsensus – sebuah
kesepakatan antara cabang eksekutif dan legislatif tentang ramalan
pendapatan di tahun mendatang – membuat debat difokuskan ke isu kebijakan
substantif dalam kerangka budget umum.
Proyeksi pendapatan lebih bersifat teknis, yang didasarkan pada
ramalan ekonomi terbaik. Negara bagian memiliki beberapa tipe model
ramalan, tapi ada perbedaan dalam kontrol ramalan, yaitu apakah oleh kantor
budget gubernur atau oleh kantor fiskal legislatif. Perbedaan juga muncul
karena setiap cabang bisa memiliki model sendiri. Jika mereka memiliki
model sendiri, maka duel ramalan bisa terjadi dan menjadi titik debat dalam
proses politik. Leader politik sering tergoda untuk merubah ramalan untuk
mengakomodasi agenda fiskal yang lebih baik.
Negara bagian bisa mengurangi godaan tersebut dengan menggunakan
proses ramalan konsensus, dimana wakil dari cabang eksekutif dan legislatif
– biasanya dibantu oleh testimoni dan advis dari ekonom dan advisor luar –
harus sepakat soal ramalan ekonomi dan pendapatan. Beberapa negara bagian
lain (seperti Minnesota) meminta dewan ekonom untuk membuat ramalan.
Proses pendapatan konsensus terbaik adalah yang kuat – yang memang
diminta hukum atau dibuat untuk setidaknya 10 tahun – dan dibuat secara
rutin. Pembuat budget di kalangan legislatif dan eksekutif perlu menggunakan
estimasi ini, dan prosesnya harus transparan, yang mana hasil pertemuan
kelompok pembuat ramalan harus dipublikasikan dan daftar metode dan
asumsi bisa diketahui dengan mudah.
Fitur Dari Proses Estimasi Pendapatan Konsensus
Negara bagian membuat proyeksi pendapatan lewat kelompok peramalan
yang anggotanya mewakili cabang eksekutif dan legislatif.
• Ramalan menjadi ramalan resmi untuk budget.
27
• Ramalan konsensus diharuskan oleh undang-undang.
• Kelompok peramalan juga berisi pakar luar, seperti ekonom dari
universitas atau sektor privat.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak membuat
ramalan pendapatan konsensus, ½ jika negara bagian membuat ramalan yang
memenuhi kurang dari separuh kriteria di atas, dan 1 jika negara bagian
membuat ramalan yang memenuhi separuh atau lebih kriteria di atas.
Mengapa Alat Ini Penting
Meski tidak ada bukti statistik bahwa ramalan pendapatan konsensus adalah
lebih akurat daripada ramalan yang dibuat satu cabang pemerintah, ada alasan
kuat untuk berpendapat bahwa proses peramalan kualitas-tinggi yang
transparan dan memadukan berbagai perspektif pakar ekonomi adalah lebih
baik daripada menyelesaikan perselisihan tentang pendapatan masa depan
lewat proses politik. Ramalan konsensus membuang beberapa kadar politik
dari debat budget, dan menciptakan diskusi yang lebih terbuka dan lebih
fokus ke program yang didanai.
Selain itu, lembaga penilai obligasi berskala besar (seperti Fitch,
Moody’s dan Standard & Poor’s) melaporkan bahwa ramalan yang baik
adalah salahsatu karakteristik yang dimiliki negara bagian yang punya rating
obligasi tinggi. Contoh, Moody’s menyebut ramalan pendapatan konsensus
sebagai salahsatu dari lima “Financial Best Practices”. Negara bagian
menerima skor lebih tinggi untuk ramalan ini – yang menjadi bagian dari
hitungan rating negara bagian – jika semakin sering menjalankan praktek
tersebut. Rating obligasi yang rendah akan menaikkan biaya peminjaman
sebuah negara bagian.
28
Praktek
Sekitar 28 negara bagian menggunakan beberapa bentuk proses konsensus
dalam mengestimasi pendapatan, tapi spesifikasinya bisa beragam. Beberapa
negara bagian yang membuat ramalan tersebut berhasil memenuhi sebagian
besar kriteria proses estimasi pendapatan konsensus. Sementara itu, negara
bagian lainnya masih butuh perbaikan.
Contoh
Connecticut adalah salahsatu negara bagian yang terbilang baru dalam
menggunakan proses estimasi pendapatan konsensus. Negara bagian
Connecticut baru bertindak di tahun 2009, tepat setahun setelah negosiasi
budget mengalami kebuntuan sampai beberapa minggu, dan gubernur dan
legislatur masih berdebat soal estimasi pendapatan siapa yang terbaik untuk
tahun mendatang. Proses estimasi pendapatan konsensus mengakhiri debat
partisan ini dan membantu proses budget untuk maju ke depan.
Aturan mengharuskan kantor budget gubernur dan kantor fiskal
legislatur untuk bersepakat soal estimasi pendapatan konsensus di tahun
budget berjalan, dan di tiga tahun selanjutnya per tanggal 10 Nopember. Jika
gagal bersepakat, comptroller akan membuat estimasi di tanggal 20
Nopember yang mempertimbangkan estimasi legislatur dan gubernur.
Legislatur dan gubernur harus sepakat soal update estimasi pendapatan pada
tanggal 15 Januari dan 30 April, dengan comptroller diberi kuasa untuk
merilis sebuah estimasi jika keduanya gagal bersepakat. Di setiap tahun sejak
aturan ini diberlakukan, legislatur dan gubernur selalu menjalin konsensus
sebelum deadline tanggal 10 Nopember, dan perubahan signifikan dalam
update estimasi dijadikan patokan penyesuaian di pertengahan-tahun.
Alat #5: Lembaga Fiskal Legislatif Independen
Penciptaan lembaga fiskal legislatif non-partisan membantu memastikan
29
bahwa rencana budget sudah dibilang wajar, dan legislatur dan publik
diuntungkan dengan merasakan layanan analisis profesional terhadap
persoalan pajak dan pengeluaran.
Di banyak negara bagian, gubernur mengusulkan budget negara bagian
dan legislatur mereview dan melakukan modifikasi. Legislatur mungkin
mempertimbangkan draft lain yang mempengaruhi pajak dan pengeluaran
sebelum menjadikan draft sebagai hukum. Ini membantu mereka dalam
melakukan pengawasan ukuran fiskal penting dan membantu organisasi
publik dan pemerintah untuk ikut dalam pembuatan kebijakan.
Untuk memenuhi fungsi pengawasannya, legislatur setiap negara
bagian menerima bantuan dari staff profesional yang juga menganalisa
ukuran yang mempengaruhi pendapatan dan pengeluaran di negara bagian.
Staff ini bisa bekerja untuk legislatur individu, komite atau sebuah lembaga
terpisah. Tapi, tidak semua negara bagian memiliki sebuah lembaga atau
beberapa lembaga legislatif yang ditugaskan untuk analisis fiskal. Beberapa
negara bagian memiliki satu lembaga fiskal non-partisan yang melayani
legislatur, sedangkan lainnya memiliki satu lembaga untuk satu entitas.
Meski ada banyak lembaga fiskal efektif dengan konfigurasi berbeda,
hasil penelitian, pengalaman dan common sense menunjukkan bahwa
pengurangan potensi pengaruh politik selalu membuat hasil analisis menjadi
lebih baik. Sebuah negara bagian bisa meraih ini dengan menggunakan
lembaga non-partisan. Selain itu, satu lembaga bersama yang berisi staff dari
House dan Senate bisa diciptakan untuk mengurangi potensi perselisihan
teknis antara House dan Senate, sehingga debat bisa difokuskan ke perbedaan
kebijakan substantif. Beberapa lembaga memiliki kemampuan untuk
memberikan analisis karena sebagian staffnya adalah pegawai karir (bukan
diangkat) dan karena itu, tetap bekerja di lembaga tersebut meski partai yang
mengontrol legislatur sudah berubah.
30
Fitur Dari Kantor Fiskal Legislatif
• Lembaga legislatif profesional memberikan analisis terhadap ukuran
yang mempengaruhi pendapatan dan pengeluaran. Lembaga ini harus
non-partisan. Tepatnya, tidak boleh melayani satu partai tertentu.
• Satu lembaga fiskal harus melayani legislatur (House dan Senate)
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak memiliki
lembaga fiskal non-partisan independen, ½ jika ada beberapa lembaga yang
melayani legislatur, dan 1 jika negara bagian memenuhi kriteria di atas.
Mengapa Alat Ini Penting
Budget negara bagian cenderung kompleks, dan sedikit legislatur yang ahli
dalam area ini sebelum mereka masuk ke kantor pusat negara bagian. Di
banyak negara bagian, batas termin budget sering memperpendek masa
jabatan legislatur di kantor, dan ini mengurangi pembelajaran mereka
terhadap budget. Staff profesional kemudian dimasukkan untuk mengisi
kekosongan ini.
Kantor fiskal legislatif juga membuat proses budget menjadi lebih
terbuka. Peran penting lain dari kantor fiskal legislatif adalah membuat agar
laporan tentang budget negara bagian dan draft aturan terkaitnya bisa diakses
publik. Ini memberikan bahan ke debat persoalan fiskal.
Praktek
Sekitar 44 negara bagian memiliki setidaknya satu lembaga fiskal legislatif.
Dari negara bagian tersebut, semuanya kecuali 8 negara bagian memiliki
lembaga bersama yang melayani dua kantor legislatur (House dan Senate).
Contoh
California menciptakan Legislative Analyst’s Office (LAO), lembaga fiskal
31
legislatif negara bagian yang pertama di Amerika, di tahun 1941. LAO
memberikan analisis profesional non-partisan tentang efek jangka-pendek dan
jangka-panjang dari usulan budget, pajak dan pengeluaran. Elizabeth Hill,
direktur dari kantor tersebut yang kemudian pensiun di tahun 2008,
mendeskripsikan dampak LAO sebagai berikut:
“Kita sering ditanya berapa banyak rekomendasi kita yang digunakan
oleh Legislatur. Kita tidak pernah melacak data tersebut karena kita
yakin bahwa kita telah bekerja baik dengan memberikan informasi dan
advis terbaik untuk dijadikan bahan pembuatan keputusan. Meski
begitu, rekomendasi kita sering “awet” berada di domain publik.
Bahkan ketika Legislatur menolak rekomendasi kita, cabang eksekutif
atau “pemain” lain dalam proses pembuatan budget sering
menggunakan rekomendasi tersebut. Meski kita tidak selalu “mendapat
pujian”, kita puas karena bisa menentukan arah debat dari beragam
sudut pandang. Kita sering melihat bahwa iklim politik sering tidak
cocok dengan rekomendasi, khususnya di tahun awal. Meski begitu,
ketika waktu berjalan dan kondisi berubah, advis kita tetap digunakan
di masa depan. Pandangan jangka-panjang selalu penting dalam bisnis
kita.
Staff profesional non-partisan dari kantor fiskal legislatif adalah ibarat
budget insider yang mampu melacak mundur dan maju ke depan hingga lebih
dari jendela budget normal yang biasanya satu atau dua tahun. Contoh,
Maryland Department of Legislative Service ditugasi untuk melakukan
Spending Affordability Briefing terhadap legislatur di setiap tahun,
khususnya legislatur yang harus memeriksa efek dari kebijakan pajak dan
pengeluaran sekarang terhadap kesehatan fiskal masa depan negara bagian.
Alat #6: Review Independen Terhadap Asumsi dan Metode Pensiun
Pensiun pegawai negara bagian adalah komitmen jangka-panjang dari budget
32
negara bagian. Karena penentuan biaya masa depan dari komitmen tersebut
cenderung kompleks, maka review rutin proses estimasi biaya tersebut
menjadi penting untuk memastikan akurasinya.
Karena dana pensiun adalah usaha jangka-panjang, maka menghitung
berapa banyak negara kontribusi negara bagian membutuhkan pengetahuan
khusus. Negara bagian harus menentukan jumlah dana yang bisa disisihkan
setiap tahun untuk membayar tunjangan pensiun di masa depan. Penentuan ini
membutuhkan proyeksi hati-hati untuk menetapkan ekspektasi hidup, ramalan
inflasi, estimasi turnover pegwai, dan faktor lain. Lembaga dana pensiun
biasanya menyewa pakar untuk membuat proyeksi ini. Ada resiko bahwa
asumsi yang mendasari hitungan bisa membuat negara bagian seperti butuh
kontribusi lebih rendah daripada sebenarnya. Hitungan keliru memaksakan
terjadinya penyesuaian seiring waktu berjalan, dan lembaga dana pensiun
menjadi minim dana, yang pastinya membuat lembaga harus memberikan
kontribusi lebih besar atau melakukan pemangkasan tunjangan di beberapa
tahun ke depan.
Yang menentukan jumlah aktual kontribusi setiap tahun bukanlah
pakar teknis, tapi pembuat kebijakan negara bagian. Pembuat kebijakan harus
mengimbangkan kepentingan jangka-panjang dari satu kontribusi terhadap
lainnya, meski negara bagian sedang membutuhkan dana. Pembuat kebijakan
sering tergoda untuk “melompati” (skip) atau mencurangi kontribusi di tahun
budget ketat dengan asumsi bahwa ini akan ditutup di beberapa waktu
kemudian.
Review rutin – oleh orang yang ahli di luar proses politik – atas
asumsi yang digunakan untuk menentukan kontribusi bisa memastikan
akurasi asumsi dan membantu pengkoreksiannya secara tepat waktu bila itu
dibutuhkan. Dalam cara ini, negara bagian bisa membantu menghindari biaya
besar yang tidak terduga atau pengurangan tunjangan.
33
Pengawasan penanganan pensiun dilakukan dalam dua bentuk. Banyak
lembaga dana pensiun secara rutin mendapat “studi pengalaman” dan “audit
aktuaris”. Sebuah studi pengalaman difokuskan ke akurasi beberapa asumsi
dasar (terkait dengan kedudukan pegawai, umur, lama jabatan, dan
sebagainya) yang masuk dalam hitungan biaya. Sebuah audit aktuaris adalah
pemeriksaan hati-hati terhadap metode yang digunakan oleh aktuaris luar
dan/atau internal.
Fitur Dari Ulasan Pensiun Secara Independen
Proses yang digunakan untuk menentukan kontribusi tahunan yang
dibutuhkan untuk mendanai kewajiban pensiun baru dan yang ada, haruslah
dikenai review rutin, idealnya oleh otoritas luar, dan harus bisa diakses oleh
analis luar.
Secara spesifik:
• Lembaga dana pensiun yang dijalankan negara bagian harus dikenai
studi pengalaman rutin, atau dikenai review terhadap asumsi yang
mendasari faktor yang mempengaruhi biaya pensiun masa depan.
• Audit rutin harus dilakukan perusahaan aktuaris yang akan menghitung
jumlah kontribusi negara bagian dan pegawai di tiap tahunnya untuk
mendanai biaya pensiun masa depan.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak rutin
melakukan studi pengalaman dan studi aktuaris, ½ jika dua studi ini
dilakukan tapi hanya satu yang diharuskan oleh aturan, dan 1 jika kedua studi
diharuskan oleh aturan.
Mengapa Alat Ini Penting
Beberapa level review dan pengawasan dibutuhkan karena sifat kompleks dari
pendanaan biaya pensiun yang butuh banyak tahun. Perubahan kecil di waktu
34
yang tepat bisa menghindarkan biaya besar di masa depan. Menggunakan
pakar yang bebas dari tekanan politik di proses budget negara bagian dan
menjalin hubungan atasan-bawahan yang baik akan memberikan informasi
yang kuat tentang kesehatan fiskal dari lembaga dana pensiun.
Praktek
Semua negara bagian melakukan studi pengalaman rutin, tapi delapan negara
bagian tidak membuat aturan yang mengharuskan pelaksanaan studi tersebut.
Sekitar 44 negara bagian rutin melakukan audit aktuaris, tapi hanya 14 negara
bagian yang membuat aturan yang mengharuskan pelaksanaan audit tersebut.
IV. CARA BERJALAN DI ATAS JALUR
Proses budget tidak lalu berakhir ketika negara bagian menggunakan sebuah
budget. Perubahan ekonomi dan ketidakpastian lain bisa merusak rencana
budget. Agar tetap berjalan di atas jalur, negara bagian membutuhkan Rainy
Day Fund, review rutin terhadap pengeluaran pajak, pendanaan cukup untuk
pensiun, panduan hutang, dan pengawasan rutin terhadap pendapatan dan
pengeluaran.
Alat #7: Rainy Day Fund Yang Baik
Perencanaan budget yang baik adalah yang mempertimbangkan kondisi
budget untuk situasi buruk ketika kemerosotan ekonomi menyebabkan
pendapatan menurun. Rainy Day Fund yang cukup dan baik (cadangan budget
yang dibuat negara bagian untuk situasi resesi atau kejadian tidak terduga
lain yang bisa menyebabkan penurunan pendapatan atau kenaikan
pengeluaran) dan cadangan lainnya adalah satu dari sekian cara yang diambil
negara bagian untuk menghindari perlunya kenaikan pajak atau pemangkasan
pengeluaran jika ramalan budget terbukti salah.
35
Ekonomi yang tidak stabil di satu dekade terakhir menegaskan
pentingnya Rainy Day Fund. Sejumlah negara bagian memasukkan skenario
Great Recession dengan cadangan terbesar, yang nantinya membantu mereka
menghindari rilis 20 milyar dolar untuk pemangkasan pengeluaran dan/atau
kenaikan pajak. Meski begitu, cadangan tersebut hanya mengisi porsi kecil
dari gap yang ada di budget negara bagian. Karena cadangan selalu tidak
besar, sejumlah negara bagian sering melakukan pemangkasan pada
pendidikan, perpustakaan, perawatan kesehatan, layanan manusia, bantuan ke
pemerintah lokal, dan area lain, dan bahkan mereka menaikkan pajak.
Di banyak negara bagian, minimnya pendanaan mencerminkan desain
Rainy Day Fund yang buruk, atau kurangnya pandangan ke depan.
Membaiknya ekonomi membantu negara bagian mengisi kembali dana yang
terpakai. Tapi, negara bagian tetap harus memperbaiki desain Rainy Day
Fund-nya. Negara bagian yang minim dana juga harus mendesain Rainy Day
Fund. Negara bagian yang sudah punya desain tersebut bisa merubah desain
agar skalanya lebih besar dan lebih mudah digunakan saat resesi berikutnya.
Fitur Dari Rainy Day Fund Yang Baik
Setiap negara bagian harus memiliki desain Rainy Day Fund yang baik.
• Tidak boleh ada cap (batas atas) pada ukuran dana. Jika ada cap, maka
ini setidaknya harus 15 persen dari budget negara bagian.
• Negara bagian bisa diminta oleh hukum untuk membuat tabungan bagi
Rainy Day Fund ketika kondisinya sesuai, seperti saat pertumbuhan
ekonomi mencapai di atas rata-rata, dan/atau membuat tabungan ketika
budget berakhir surplus.
• Tidak ada kewajiban bahwa dana harus diisi lagi dalam skedul waktu
tertentu. Tepatnya, negara bagian harus mampu menunggu sampai
pertumbuhan ekonomi bisa kembali baik sehingga bisa mengisi dana.
36
• Tidak ada batas berapa banyak dana yang bisa diambil selama tahun
tertentu.
• Pengambilan dana harus melalui persetujuan legislatur yang disahkan
lewat suara mayoritas.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak memiliki
Rainy Day Fund, ½ jika negara bagian memiliki dana yang memenuhi kurang
dari separuh kriteria di atas, dan 1 jika negara bagian memiliki dana yang
memenuhi separuh atau lebih kriteria di atas.
Mengapa Alat Ini Penting
Resesi ekonomi adalah sebuah realita dalam kehidupan modern, sehingga
negara bagian harus merencanakan kejadiannya meski ukuran pasti dan
durasinya sulit diprediksi. Saldo dana umum tidak terbatas dan Rainy Day
Fund dengan desain baik bisa menjadi garis pertahanan pertama sebuah
negara bagian terhadap tekanan budget yang disebabkan oleh turunnya
pendapatan dan naiknya kebutuhan layanan publik selama kemerosotan. Saldo
ini memainkan peran penting dalam membantu negara bagian untuk
mengatasi dua resesi terakhir, yaitu pada tahun 2001 dan 2007-2009. Jika
dana ini tidak ada, maka negara bagian terpaksa melakukan pemangkasan
lebih dalam di area perawatan kesehatan, pendidikan dan layanan penting
lain, atau menaikkan angka pendapatan – meski langkah ini cenderung
memperlambat ekonomi negara bagian yang sudah lemah dan membiarkan
penduduk tanpa layanan yang dibutuhkan.
Perencanaan di atas memiliki efek langsung ke ekonomi negara bagian.
Pemangkasan pengeluaran hanya akan mengurangi kebutuhan, dan ini
semakin memperdalam kemerosotan. Ketika negara bagian memangkas
pengeluaran, maka yang terjadi adalah pegawai dirumahkan, kontrak dengan
vendor dibatalkan, pembayaran ke bisnis dan organisasi non-profit yang
37
memberikan layanan akan dikurangi atau dihapus, dan pembayaran tunjangan
individu juga akan dipangkas. Di semua kondisi tersebut, perusahaan dan
organisasi yang menerima pembayaran pemerintah kurang memiliki uang
untuk membayar gaji dan pasokan, dan individu yang menerima gaji atau
tunjangan kurang memiliki uang untuk konsumsi. Ini akan membuang
kebutuhan dari ekonomi. Kenaikan pajak juga memberikan efek serupa.
Sebuah Rainy Day Fund yang berdesain baik bisa meredam volatilitas
beberapa pajak negara bagian. Contoh, sebuah pajak penghasilan adalah
elemen kunci dari sistem pajak negara bagian, sebagian karena ini adalah
satu-satunya pajak besar yang menyesuaikan pertumbuhan biaya selama
beberapa tahun. Meski begitu, ini rawan bergejolak. Rainy Day Fund
membantu meredakan gejolak pajak penghasilan tersebut.
Praktek
Sekitar 90 persen negara bagian – semuanya kecuali 4 – telah menfungsikan
Rainy Day Fund, tapi masih butuh perbaikan. Di sembilan negara bagian,
Rainy Day Fund membutuhkan upgrade, dan di negara bagian lainnya, Rainy
Day Fund masih gagal di area tertentu.
Kejadian resesi seperti menandakan masih lemahnya Rainy Day Fund
yang ada. Meski begitu, ada pelajaran yang bisa diambil negara bagian dari
Rainy Day Fund di tengah resesi:
• Memiliki Rainy Day Fund tetaplah penting. Negara bagian dengan
Rainy Day Fund bisa menghindari kebutuhan 20 milyar dolar untuk
pemangkasan layanan dan/atau kenaikan pajak selama Great Recession
(dan di resesi tahun 2001). Empat negara bagian – seperti Colorado,
Illinois, Kansas dan Montana – tidak memiliki Rainy Day Fund.
• Negara bagian harus melonggarkan cap ukuran Rainy Day Fund
sehingga mereka bisa menetapkannya di level yang cukup. Rainy Day
38
Fund bisa lebih efektif di Great Recession jika angkanya lebih besar.
Satu alasan kenapa dana tersebut tidak besar adalah bahwa 36 negara
bagian membuat cap di level yang tidak mencukupi, yaitu kurang dari
15 persen budget. Negara bagian dengan cap yang sangat ketat harus
membuang cap atau menaikkannya lagi, seperti 15 persen dari budget.
• Negara bagian harus menetapkan aturan yang memprioritaskan
tabungan di masa-masa baik. Sebagian besar negara bagian kurang
memberikan prioritas bagi pengisian kembali dana, dan menabung
hanya ketika ada surplus di akhir tahun. Negara bagian perlu
mengintegrasikan transfer Rainy Day Fund ke dalam budget sebagai
bagian dari kebijakan cadangan keseluruhan yang memberikan
prioritas tinggi kepada tabungan.
• Negara bagian harus memperlunak aturan pengisian kembali yang
tidak ramah, khususnya aturan yang menyulitkan negara bagian untuk
menggunakan cadangan. Sepuluh negara bagian dan District of
Columbia meminta agar Rainy Day Fund diisi lagi dengan cepat
setelah digunakan, bahkan jika kondisi ekonomi belum membaik.
Negara bagian harus melonggarkan aturan percepatan semacam ini
karena ini bukan hanya bisa menghambat penggunaan dana tapi juga
membuat Rainy Day Fund bersaing dengan program lain dalam
mendapatkan sumberdaya langka selama masa buruk.
• Negara bagian harus menskala ulang batasan penggunaan dana.
Sepuluh negara bagian membuat Rainy Day Fund-nya malah kurang
efektif dalam mengatasi defisit budget karena mereka mengharuskan
adanya suara super-mayoritas legislatur untuk merilis dana atau
mereka membuat batasan berapa besar dana yang bisa dirilis setiap
waktu.
39
Untuk informasi detail tentang peran Rainy Day Fund di dalam dua resesi dan
cara negara bagian untuk memperbaikinya, lihat laporan CBPP yang terbaru.
Contoh
Rainy Day Fund terbukti penting saat resesi. Contoh, Massachusetts memiliki
Rainy Day Fund yang baik, karena mengharuskan adanya kontribusi ketika
ekonomi sedang tumbuh dan mempermudah aksesnya di saat kemerosotan.
Saldo negara bagian dalam Rainy Day Fund mengalami pertumbuhan selama
tahun 1990-an dan juga di pertengahan 2000 sehingga Massachusetts
melewati dua resesi terakhir dalam saldo yang sehat (10 persen di tahun 2001
dan 8 persen di tahun 2006). Karena itu, negara bagian tersebut mampu
menggunakan dana untuk mengurangi ukuran pemangkasan budget dan
kenaikan pajak yang sering dibutuhkan untuk meredam resesi.
Dampak resesi terbaru, bahkan di negara bagian yang siap seperti
Massachusetts, meyakinkan banyak negara bagian bahwa Rainy Day Fund
membutuhkan penguatan. Karena itu, beberapa negara bagian mulai
memperbaiki Rainy Day Fund-nya di beberapa tahun terakhir. Sejak tahun
2009, empat negara bagian menaikkan cap-nya. Georgia, Oklahoma dan
Virginia menaikkan cap-nya dari 10 persen menjadi 15 persen dari budget
negara bagian. South Carolina menaikkan cap-nya dari 3 persen menjadi 5
persen. Ini mungkin masih terlalu rendah, tapi berada di arah yang benar.
Hawaii, Massachusetts, dan Washington mulai melakukan perubahan
yang maksudnya untuk meningkatkan prospek pengisian kembali dana mereka
di masa depan. Hawaii, yang sebelumnya mengharuskan agar saldo akhir
dana di atas 5 persen dari budget di-refund-kan ke pembayar pajak, mulai
memberikan pilihan ke legislatur apakah memberikan refund pajak atau
menabungkan dana ke dalam Rainy Day Fund. Massachusetts menetapkan
kondisi agar keuntungan modal dan pendapatan pajak di atas 1 milyar dolar
ditabungkan setiap tahun ke dalam cdangan negara bagian. Para voter di
40
Washington mengesahkan sebuah ukuran agar mewajibkan pertumbuhan
pendapatan yang “luar biasa” – yaitu pertumbuhan yang melebihi rata-rata
pertumbuhan lima-tahun, tepatnya lebih dari sepertiganya – ditabungkan ke
dalam Rainy Day Fund.
Vermont – yang memiliki beberapa Rainy Day Fund – tidak pernah
mengambilnya selama resesi terakhir, dan ini meningkatkan tekanan ke arah
pemangkasan program. Di tahun 2012, negara bagian membuat paket
reformasi yang mempermudah negara bagian untuk menggunakan cadangan
bila dibutuhkan dengan menciptakan sebuah dana baru (Rainy Day Reserve)
yang bisa digunakan untuk mengatasi kemerosotan budget, apapun sebabnya.
Satu pelajaran yang diambil dari beberapa tahun terakhir adalah bahwa
perbaikan Rainy Day Fund mulai populer. Di lima negara bagian, putusan
perubahan dilakukan lewat voting di bulan Nopember 2010. Negara bagian
tersebut adalah Hawaii, Oklahoma, South Carolina, Virginia dan Washington.
Alat #8: Pengawasan atas Pengeluaran Pajak
Manajemen dan perencanaan fiskal yang baik membutuhkan pengawasan ke
semua bagian budget negara bagian. Biaya rehat pajak – sebuah dimensi besar
di kebijakan fiskal negara bagian – sering dibiarkan bertahun-tahun tanpa
pemeriksaan.
Setiap tahunnya, negara bagian mengeluarkan puluhan, mungkin
ratusan, milyar dolar untuk apa yang disebut ekonom sebagai “pengeluaran
pajak” – bisa berupa kredit pajak, deduksi dan eksempsi yang bisa
mengurangi pendapatan negara bagian. Ini beragam dari provisi seperti
deduksi pajak untuk bunga hipotek rumah, sampai subsidi korporat yang
sifatnya rahasia. Biaya pengeluaran pajak menggunakan uang treasury dalam
cara sama seperti pengeluaran langsung untuk sekolah, perawatan kesehatan,
atau konstruksi jalan. Seperti pengeluaran langsung, pengeluaran pajak bisa
41
menjadi alat yang digunakan negara bagian untuk mencapai goal kebijakan
jika ini didesain dengan baik.
Meski begitu, ada dua perbedaan penting antara pengeluaran langsung
dan pengeluaran pajak. Negara bagian membutuhkan dokumentasi dari setiap
dolar pengeluaran langsung, dan menerbitkan metrik kunci dari penggunaan
setiap dolar. Pengeluaran langsung dikenai review tahunan atau dua-tahunan
di sepanjang proses budget normal negara bagian. Sebaliknya, pembuat
kebijakan negara bagian tidak melakukan pemeriksaan rutin terhadap
pengeluaran pajak, dan negara bagian tidak mendokumenkan penggunaan
pajak.
Sebuah negara bagian bisa mengatasi ketidakkonsistean ini dengan
menerbitkan laporan pengeluaran pajak. Budget pengeluaran pajak berisi
rehat pajak negara bagian dan berapa banyak biaya rehat pajak, dan juga
berisi informasi relevan lain yang membantu pembuat kebijakan dan pihak
lain dalam mengevaluasi pengeluaran pajak.
Mengharuskan pengeluaran pajak agar bisa “sunset” (habis tenggat
setelah beberapa tahun tertentu) sehingga akan diberi pengawasan rutin untuk
memahami biaya dan efektivitasnya, akan mempermudah pengawasan
pengeluaran pajak. Pembuat kebijakan bisa menetapkan tanggal tenggat
ketika mereka menetapkan pengeluaran pajak baru dan menerapkan tanggal
tenggat tersebut ke pengeluaran pajak yang ada.
Fitur Dari Pengawasan Efektif Terhadap Pengeluaran Pajak
Sebuah negara bagian menilai biaya dan efektivitas eksemsi pajak, deduksi
dan kredit dengan menetapkan tanggal tenggat (atau “sunset”) atau dengan
menerbitkan daftar pengeluaran pajak dan biayanya.
Sebuah provisi sunset, yang membutuhkan reotorisasi setiap rehat
pajak setelah beberapa tahun, memudahkan pengawasan atas proses budget.
42
Sebuah laporan pengeluaran pajak yang berdesain baik bisa
memberikan informasi tentang proses review, dan menjadi alternatif dari
metode sunset. Laporan ini harus rutin diupdate dan mudah diakses. Selain
itu,
• Laporan harus berisi pengeluaran pajak yang didapat dari semua pajak
besar.
• Biaya yang dipikul lokal atau negara bagian harus diestimasi.
• Laporan harus didasarkan pada data terbaru (yaitu tidak boleh lebih
dari dua tahun belakangan).
• Laporan harus berisi informasi detail tentang biaya, struktur dan goal
setiap item.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak
mengharuskan sunset atau tidak membuat laporan pengeluaran pajak, ½ jika
negara bagian hanya membuat laporan pengeluaran pajak yang memenuhi
lebih dari separuh kriteria di atas atau hanya mengharuskan sunset, dan 1 jika
negara bagian mengharuskan sunset dan juga membuat laporan pengeluaran
pajak yang memenuhi lebih dari separuh kriteria.
Mengapa Alat Ini Penting
Pengeluaran pajak cenderung besar, kadang sama atau lebih dari jumlah
semua pengeluaran langsung. Tanpa pengawasan, pengeluaran pajak menjadi
tuas tersembunyi dari budget sebuah negara bagian, yang nantinya mengunci
negara bagian ke komitmen berkelanjutan, yang kadang mahal. Ini bukan
pilihan yang baik. Pengeluaran pajak sering ditulis dalam aturan pajak, dan
karena itu, dibuat untuk berlanjut secara tidak terbatas – tidak peduli berapa
besar biayanya. Sebuah negara bagian bisa mencabut pengeluaran pajak, tapi
ini jarang terjadi. Seringkali, pengeluaran pajak malah menjadi autopilot.
43
Satu alasan kenapa pengeluaran pajak cenderung tidak terbatas adalah
bahwa ini jarang diperlihatkan ke publik. Tanpa infrmasi tentang biaya dan
keuntungan dari pengeluaran pajak, maka pembuat hukum sulit membuat
keputusan bijak soal apakah keberlanjutan pajak sudah sesuai dengan
kepentingan negara.
Semakin banyak pengeluaran negara bagian dalam pengeluaran pajak,
maka semakin sedikit pengeluaran dalam program pengeluaran langsung, dan
juga semakin rendah pengeluaran untuk pengurangan pajak. Tradeoff
semacam ini harus dijelaskan dengan jelas ke negara bagian agar bisa
membuat perencanaan bijak untuk masa depan. Tapi, seringkali, tidak
demikian.
Pemeriksaan rutin terhadap rehat pajak bagi bisnis dan individu –
lewat laporan pengeluaran pajak dan/atau sunset yang mengharuskan pembuat
kebijakan untuk memperbarui rehat pajak secara periodik – mendorong
pemangkasan rehat pajak yang tidak lagi efektif. Ini bisa menghemat dana
yang bisa digunakan untuk tujuan lain.
Praktek
Hanya enam negara bagian – Illinois, Missouri, Nevada, Oregon, Virginia,
dan Washington – yang rutin melakukan reotorisasi pengeluaran pajak, dan
ini menjadi cara paling paling efektif untuk memastikan review rutin untuk
memahami biaya dan efektivitasnya.
Laporan pengeluaran pajak sepertinya sudah dipahami karena 38
negara bagian (termasuk District of Columbia) membuat laporan tersebut.
Sayangnya, masih ada kelemahan:
• Tujuh dari 38 negara bagian menghapus pajak besar dari laporan
pengeluaran pajak mereka.
44
• Hampir setiap laporan negara bagian menghapus beberapa informasi
penting, seperti biaya yang ditanggung pemerintah lokal atau jumlah
keluarga atau bisnis yang diuntungkan.
Beberapa laporan pengeluaran pajak negara bagian bisa lebih baik dibanding
lainnya, tapi setiap negara bagian bisa memperbaiki keahliannya. Oregon,
Minnesota dan District of Columbia menerbitkan laporan yang relatif
komprehensif dan informatif untuk dijadikan model. Laporan yang tidak
berguna adalah laporan yang diterbitkan Colorado dan Utah, karena
menghapus pajak besar, dan gagal memberikan estimasi biaya dan informasi
kunci lain untuk tujuan pengeluaran pajak. Buruknya lagi, tidak tersedia
online.
Contoh
Praktek laporan pengeluaran pajak Oregon membantu negara bagian
menghemat uang negara bagian sejak laporan pertama dibuat, tepatnya dirilis
di tahun 1996. Hukum negara bagian Oregon membebaskan pemenang lotere
dari pajak penghasilan dan ini membebani negara bagian 44 juta dolar per
dua-tahun. Pembuat kebijakan menskala ulang eksemsi (pembebasan) tersebut
di tahun berikutnya, dan di tahun 2001, negara bagian menghemat lebih dari
40 juta dolar per dua-tahun. Yang terbaru, laporan membantu menguatkan
perhatian ke biaya kredit pajak untuk membeli kendaraan berbahan bakar
bensin-hibrid, yang tumbuh dari total 6000 dolar di tahun 1999 sampai lebih
dari 4,5 juta dolar di tahun 2008. Negara bagian menghapus kredit tersebut di
tahun 2009 dan sekarang menghemat sampai 10 juta dolar di setiap dua-tahun
sebagai hasilnya.
Alat #9: Aturan Bijak untuk Pendanaan Pensiun dan Level Hutang
Perencanaan fiskal yang jelas membutuhkan manajemen hati-hati terhadap
kewajiban pensiun dan hutang negara bagian. Pensiun adalah kompensasi
45
tertangguh yang diberikan ke pegawai dan dibayarkan beberapa tahun
kemudian ketika pegawai pensiun. Negara bagian menggunakan hutang ketika
meminjam dana untuk mendanai pembangunan jalan, jembatan, sekolah dan
proyek lainnya. Karena sifat tetap dan jangka-panjang dari kewajiban ini,
maka negara bagian harus rutin mereview progress capaiannya.
Fitur Dari Kebijakan Bijak Untuk Pensiun dan Hutang
Agar pensiun bisa dikontrol negara bagian, maka:
• Tidak boleh ada batasan yang menghambat pembayaran penuh biaya
pensiun tahunan normal.
• Negara bagian harus menetapkan kontribusi tahunannya.
• Dewan investasi independen harus mengawasi bauran investasi aset
dalam lembaga dana perwalian pensiun.
Agar hutang bisa dikontrol negara bagian, maka:
• Negara bagian harus membuat panduan tentang jumlah hutang atau
layanan hutang yang ditanggung negara bagian dan secara rutin
mengawasi level hutangnya.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak memberikan
kontribusi penuh ke lembaga dana perwalian pensiun dan hanya memenuhi
satu kriteria di atas, ½ jika negara bagian gagal memberikan kontribusi
pensiun penuh tapi memenuhi dua atau lebih kriteria di atas, dan 1 jika negara
bagian membuat kontribusi pensiun penuh tanpa peduli kriteria lain.
Pensiun
Dana pensin, jika dikelola dengan baik, adalah sebuah alat yang penting
untuk perencanaan fiskal jangka-panjang. Pendanaan pensiun berbasis
prabayar, bukan pay-as-you-go akan membantu negara bagian mendapatkan
bunga yang bisa mengurangi jumlah yang harus dibayar pembayar pajak. Pra-
46
bayar juga berart bahwa jika kontribusi atasan ditetapkan di level yang tepat
maka budget negara bagian mencerminkan biaya penuh yang diberikan ke
seorang pegawai selama tahun-tahun dia bekerja. Dengan ramalan yang baik
dan review rutin terhadap biaya tunjangan, maka negara bagian bisa memiliki
sistem pensiun yang terjangkau, berkelanjutan dan terprediksi – jika membuat
tabungan yang rutin dan cukup ke dana pensiun.
Sebagai bagian dari proses budget tahunan atau dua-tahunan, maka
setiap negara bagian menghitung jumlah yang dibutuhkan untuk menutup
biaya pensiun yang diberikan ke pegawai. Ketika negara bagian gagal
memiliki tabungan yang cukup di setiap tahun, maka kontribusi yang
dibutuhkan di tahun selanjutnya akan bertambah. Kontribusi yang dibutuhkan
untuk melanjutkan pensiun bisa mengambil porsi pengeluaran untuk sekolah,
perawatan kesehatan, atau layanan lain, atau memaksakan kenaikan pajak.
Untuk menghindari akumulasi kewajiban pensiun yang besar dan
berlebihan, maka negara bagian wajib melakukan pembayaran setiap tahun
atau menutupnya dengan cepat jika kemerosotan ekonomi atau darurat fiskal
menyulitkan mereka dari melakukan pembayaran penuh.
Satu alasan kenapa beberapa negara bagian gagal memberikan
kontribusi yang cukup adalah bahwa ada batas legal atas jumlah yang bisa
dikontribusikan negara bagian setiap tahunnya. Di beberapa kasus, batas
tersebut bisa lebih rendah dari jumlah yang dibutuhkan untuk mendanai
pensiun. Menghapus batasan ini pastinya akan memberikan fleksibilitas bagi
negara bagian untuk memberikan kontribusi penuh.
Kinerja investasi yang dilakukan lembaga dana perwalian pensiun juga
memberikan efek signifikan terhadap liabilitas pensiun sebuah negara bagian.
Investasi yang terlalu beresiko bisa memunculkan gap pendanaan yang besar
dan tiba-tiba ketika pasar jatuh, sedangkan investasi yang terlalu konservatif
hanya memberikan hasil kecil dan malah membutuhkan kontribusi dolar
negara bagian yang lebih tinggi daripada semestinya. Beberapa negara bagian
47
menggunakan advisor independen untuk mengawasi praktek investasi
administratur pensiun. Ini bisa berupa penciptaan dewan investasi yang berisi
para pakar yang tidak memiliki andil langsung dalam proses pembayaran
tunjangan, dan/atau budget negara bagian bisa meningkatkan stabilitas dan
pertumbuhan investasi pensiun.
Hutang
Seperti kewajiban pensiun, hutang adalah alat kebijakan penting bagi negara
bagian jika bisa dikelola dengan baik seiring waktu. Semua hutang negara
bagian dan lokal adalah hutang jangka-panjang yang digunakan untuk
membayar pengeluaran modal. Negara bagian menerbitkan hutang jangka-
panjang dalam bentuk obligasi, yang digunakan untuk proyek infrastruktur
seperti jalan dan jembatan, sekolah, sistem perairan, dan rumah sakit.
Peminjaman adalah sebuah alat penting bagi negara bagian karena ini
membuat negara bagian bisa menyebarkan biaya, contohnya, sebuah
pembangunan jembatan, selama beberapa tahun. Ada dua keuntungan dari ini.
Ini membuat pembayar pajak yang menggunakan struktur jembatan juga ikut
membantu membayarnya. Selain itu, penyebaran pendanaan proyek modal
besar sampai jangka guna struktur membuat proyek bisa lebih terjangkau
dengan mengurangi tekanan pada budget negara bagian di tahun tertentu dan
mempermudah negara bagian menjalankan proyek besar dalam cara tepat
waktu.
Sebagai bagian dari proses budget tahunan, negara bagian harus
membayar hutang. Tidak ada negara bagian yang gagal membayar hutang
kewajiban umum (hutang dengan jaminan “keyakinan dan kepercayaan
penuh” kepada negara bagian) sejak tahun 1930-an, sebagian karena cacat
dalam memenuhi kewajiban ini akan merusak kemampuan negara bagian
dalam meminjam di masa depan. Resikonya bisa lebih besar ketika negara
48
bagian meminjam terlalu banyak sehingga kewajiban hutangnya mengambil
porsi besar dari budget negara bagian.
Negara bagian menggunakan beberapa metode untuk membatasi
hutangnya. Cara paling umum adalah menset target atau cap untuk jumlah
hutang maksimum yang diterbitkan negara bagian. Sebuah target tipikalnya
adalah sebuah rasio dari hutang total atau pembayaran hutang tahunan total
terhadap sebuah ukuran sumberdaya dari sebuah negara bagian. Hutang total
kemudian disebandingkan dengan penghasilan personal total, nilai properti,
atau populasi negara bagian. Biaya tahunan dari pembayaran hutang biasanya
disebandingkan dengan pendapatan negara bagian. Banyak negara bagian
mengevaluasi keterjangkauan hutang baru dengan menggunakan satu atau dua
tipe batasan tersebut, tapi beberapa negara bagian tidak menggunakan satu
pun, dan bahkan beberapa negara bagian lainnya melarang penggunaan
hutang kewajiban umum.
Target haruslah menjadi panduan, bukan cap yang kaku. Pembuat
kebijakan membutuhkan fleksibilitas jika negara bagian menghadapi
kebutuhan modal yang tidak terduga akibat bencana alam, infrastruktur rusak,
atau persoalan lain. Hitungan cap berdasarkan gross domestic product (GDP)
harus didasarkan pada rata-rata multi-tahun sehingga ini lebih mudah
direncanakan dalam cara konsisten. Cap harus mentoleransi sedikit kenaikan
pinjaman ketika suku bunga mulai turun.
Berapa banyak yang bisa dipinjam negara bagian adalah sebuah
keputusan kebijakan yang harus mencerminkan kebutuhan infrastruktur, biaya
hutang berjalan, dan ekspektasi pertumbuhan pendapatan dari negara bagian.
Dalam iklim ekonomi sekarang ini, contohnya, beberapa pakar berpendapat
bahwa suku bunga berjalan yang rendah membuat beberapa negara bagian
menganggap ini sebagai waktu yang baik untuk pendanaan lewat hutang.
Meski begitu, beberapa negara bagian lain merasa bahwa pemerintah negara
bagian dan lokal sudah memiliki hutang jangka-panjang yang terlalu banyak.
49
Tapi, karena keputusan menerbitkan obligasi adalah sebuah pilihan kebijakan
yang mempengaruhi nasib negara bagian di beberapa dekade di masa depan,
maka dibutuhkan panduan untuk mencegah agar keputusan satu generasi tidak
merusak nasib generasi berikutnya.
Mengapa Alat Ini Penting
Bagi negara bagian di jaman sekarang, peminjaman yang terlalu besar atau
membayar hutang yang tinggi adalah masalah. Biaya pensiun bisa kurang dari
4 persen budget negara bagian dan lokal di tahun fiskal 2012 (tahun berjalan
yang paling banyak datanya), sedangkan pembayaran negara bagian atas
bunga dari hutang kewajiban umum mencapai rata-rata kurang dari 3 persen
budget negara bagian, berdasarkan data Sensus di tahun fiskal 2011. Tapi ini
bukan berarti bahwa negara bagian tidak mengawasi ukuran ini. Beberapa
negara bagian punya kewajiban pensiun besar yang belum terdanai, seringkali
karena mereka gagal memberikan kontribusi yang cukup. Beberapa negara
bagian terlalu mengandalkan pinjaman, dan karena itu, pembayaran hutang
memberikan tekanan ke budget negara bagian. Dengan adanya batasan lain
pada keuangan negara bagian, semua negara bagian diharap bisa mengawasi
biayanya.
Praktek
Bahkan dengan adanya batasan di pendapatan negara bagian akibat Great
Recession, sekitar 26 negara bagian melakukan kontribusi penuh atau
mendekati penuh ke rencana pensiun besarnya. Kebanyakan mereka mampu
melakukan itu ketika ekonomi membaik. Karena penghasilan dari aset
lembaga dana perwalian pensiun memainkan peran besar dalam pendanaan
pensiun, sekitar 24 negara bagian menggunakan dewan investasi independen
untuk mengawasi praktek investasi dari administratur pensiun.
50
Negara bagian juga harus memberikan perhatian melekat ke jumlah
hutangnya. Sekitar 33 negara bagian memiliki panduan untuk allowansi
jumlah hutang (atau pembayaran hutang).
Alat #10: Laporan Status Budget
Budget sebuah negara bagian hanya dikatakan berjalan di atas jalurnya jika
pendapatan dan pengeluaran tidak berbeda signifikan dari proyeksi saat
sebuah budget direncanakan.
Proses budget negara bagian tidak (atau setidaknya tidak boleh)
berakhir ketika legislatur menggunakan budget dan/atau saat gubernur
mengesahkan budget di satu tahun atau dua tahun berikutnya. Selama tahun
tersebut, pendapatan dan biaya ditetapkan, dan pembayaran diberikan ke
lembaga non-profit, kelompok, individu, bisnis dan pegawai yang
menjalankan fungsi negara bagian. Pelacakan pendapatan dan pengeluaran di
sepanjang tahun dan penggunaan ukuran korektif jika dibutuhkan, nantinya
akan meningkatkan wawasan fiskal negara bagian dan mengurangi
kecenderungan kemerosotan di akhir tahun.
Di sisi pengeluaran, pengawasan ini bisa berbentuk permintaan laporan
rutin yang membandingkan jumlah pengeluaran setiap bulan dengan jumlah
pengeluaran yang diharapkan negara bagian ketika budget digunakan. Di area
yang menimbulkan biaya lebih besar daripada yang diharapkan, negara bagian
bisa menempatkan ukuran penghematan biaya atau merealokasikan
sumberdaya dalam budget untuk mencegah kemunduran atau pengurangan
pembayaran.
Negara bagian juga harus mengawasi pendapatan. Perubahan dalam
ekonomi negara bagian atau nasional bisa membuat pendapatan bisa di atas
atau mungkin di bawah estmiasi budget yang dibuat sebelum tahun budget
negara bagian dimulai. Laporan bulanan bisa digunakan untuk memahami
masalah sebelum masalah menjadi terlalu besar. Beberapa negara bagian
51
melakukan praktek rutin mere-estimasikan pendapatan selama tahun budget
guna mempertimbangkan perubahan kondisi ekonomi dan menyesuaikan
asumsi yang mungkin tidak akurat.
Fitur Dari Baseline Layanan Lancar
Negara bagian perlu informasi tentang pendapatan dan pengeluaran di
sepanjang tahun budget agar bisa menghindari gap budget.
• Negara bagian harus menerbitkan proyeksi pendapatan setidaknya
sekali setiap tahun fiskal.
• Negara bagian harus mengawasi dan melaporkan jumlah pengeluaran
aktual yang dibandingkan dengan tahun sebelumnya, setidaknya di
setiap bulan.
• Negara bagian harus melaporkan jumlah pendapatan yang diperoleh,
yang dibandingkan dengan estimasi, setidaknya di setiap bulan.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika sebuah negara bagian tidak
membuat laporan status pendapatan atau pengeluaran, atau tidak mengupdate
proyeksi pendapatan selama tahun budget, ½ jika negara bagian hanya
membuat laporan status pendapatan atau pengeluaran, atau hanya mengupdate
proyeksi pendapatan, dan 1 jika negara bagian menggunakan dua ukuran
tersebut.
Mengapa Alat Ini Penting
Pengawasan berkelanjutan terhadap pendapatan dan pengeluaran bisa
membantu sebuah negara bagian untuk membuat penyesuaian yang mungkin
dibutuhkan selama tahun budget, dan mengurangi perlunya pemangkasan
program atau kenaikan pajak yang besar jika negara bagian memilih
menunggu menyelesaikan persoalan sampai akhir tahun.
52
Praktek
Banyak negara bagian melacak pendapatannya dalam basis bulanan atau
kuartal, tapi sedikit negara bagian yang menerbitkan perbandingan detail
antara pengeluaran aktual dan jumlah pengeluaran di dalam budget. Sekitar
43 negara bagian membuat laporan status pendapatan di setiap bulan. Dua
pertiga negara bagian (35) membuat estimasi pendapatan kedua di beberapa
point waktu selama tahun budget untuk membandingkan pendapatan dan
estimasinya. Tapi di sisi pengeluaran, hanya sebelas negara bagian yang
membuat laporan pengeluaran detail yang membandingkan jumlah
pengeluaran dan jumlah awal pengeluaran yang dibudget.
Contoh
Comptroller dari negara bagian Connecticut membuat laporan bulanan
tentang pendapatan dan pengeluaran negara bagian, dan memproyeksikan
adanya defisit. Laporan ini menyarankan beberapa koreksi di pertengahan
tahun budget. Contoh, di tahun 2009, negara bagian memangkas pengeluaran
dan menaikkan pajak di bulan Nopember, lima bulan setelah pemberlakuan
tahun fiskal, ketika terlihat jelas bahwa pendapatan diperkirakan turun di
bawah proyeksi dan negara bagian akan menghadapi proyeksi kemerosotan
senilai 470 juta dolar.