T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ
ANABİLİM DALI
TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRMENİN ÜCRET VE
İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİ
Yüksek Lisans Tezi
Ebru Öztüm Tümer
Ankara-2004
T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ
ANABİLİM DALI
TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRMENİN ÜCRET VE
İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİ
Yüksek Lisans Tezi
Ebru Öztüm Tümer
Tez Danışmanı
Doç.Dr.Berrin C. Ataman
Ankara-2004
T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ ANABİLİM DALI
TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRMENİN ÜCRET VE
İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİ
Yüksek Lisans Tezi
Tez Danışmanı :
Tez Jürisi Üyeleri
Adı ve Soyadı İmzası
.................................................................... ........................................
.................................................................... ........................................
.................................................................... ........................................
.................................................................... .........................................
.................................................................... .........................................
.................................................................... .........................................
Tez Sınavı Tarihi ..................................
I
İÇİNDEKİLER
TABLOLAR LİSTESİ.............................................................................................. V
GİRİŞ .......................................................................................................................... 1
BİRİNCİ BÖLÜM
ÖZELLEŞTİRMENİN TEORİK ÇERÇEVESİ 1.1. ÖZELLEŞTİRMENİN DOĞUŞU VE TARİHSEL GELİŞİMİ................... 10
1.1.1. Neo-Klasik Teori ve Özelleştirme ................................................................ 11
1.1.2. Küreselleşme ve Özelleştirme ...................................................................... 14
1.2. ÖZELLEŞTİRMENİN TANIMI..................................................................... 16
1.3. ÖZELLEŞTİRMENİN AMAÇLARI.............................................................. 19
1.3.1. Ekonomik Amaçları ...................................................................................... 20
1.3.1.1. Serbest Piyasa Ekonomisini Güçlendirmek ........................................... 20
1.3.1.2. Sermaye Piyasasını Geliştirmek............................................................. 22
1.3.1.3. Döviz Gelirini Arttırmak ........................................................................ 23
1.3.1.4. Verimliliği Arttırmak ............................................................................. 23
1.3.1.5. Enflasyonu Kontrol Altına Almak ......................................................... 24
1.3.1.6. Küreselleşmeye Ayak Uydurmak........................................................... 25
1.3.2. Mali Amaçları ............................................................................................... 25
1.3.2.1. Devlete Gelir Sağlamak.......................................................................... 26
1.3.2.2. Hazine Yükünü Azaltmak ...................................................................... 27
1.3.3. Sosyal Amaçları ............................................................................................ 28
1.3.4. Siyasal Amaçlar ............................................................................................ 29
1.4. ÖZELLEŞTİRMENİN YÖNTEMLERİ ........................................................ 29
1.4.1. Tam Özelleştirme (Dar Anlamda Özelleştirme) ........................................... 29
1.4.1.1. Sermaye Piyasası Kanalı ile Hisse Senedi Satışı.................................... 30
1.4.1.1.1. Hisse Senetlerinin Halka Satış Yoluyla Arzı ................................... 31
1.4.1.1.2. Hisse Senetlerinin Halka Takas Yoluyla Arzı ................................. 31
1.4.1.1.3. Sermaye Arttırımı ............................................................................ 32
1.4.1.2. Teklif Alma Yolu ile Hisse Senedi Satışı (Blok Satış Yöntemi) ........... 32
1.4.1.3. Direkt Satış ............................................................................................. 33
II
1.4.1.4. Çalışanlara Satış ..................................................................................... 33
1.4.1.5. Yarım Kalmış Tesislerin Satışı............................................................... 34
1.4.2. Özelleştirme Benzeri Yöntemler (Geniş Anlamda Özelleştirme) ................ 34
1.4.2.1. Yasal Kurumsal Serbestleşme ................................................................ 35
1.4.2.2. Fiyatlama ................................................................................................ 35
1.4.2.3. Kupon Yöntemi ...................................................................................... 36
1.4.2.4. Sübvansiyonlar ....................................................................................... 37
1.4.2.5. İhale Yöntemi ......................................................................................... 37
1.4.2.6. İmtiyaz Yöntemi..................................................................................... 38
1.4.2.7. Ortak Girişim (Joint Venture) Yöntemi ................................................. 38
1.4.2.8. Yönetim Devri Yöntemi......................................................................... 39
1.4.2.9. Kiralama (Leasing) Yöntemi.................................................................. 40
1.4.2.10. Yap-İşlet Devret Yöntemi .................................................................... 41
1.5. ÖZELLEŞTİRMEYİ SAVUNANLARIN GÖRÜŞLERİ.............................. 41
1.6. ÖZELLEŞTİRMEYE KARŞI OLANLARIN GÖRÜŞLERİ ....................... 43
İKİNCİ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE KİT’LER VE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI 2.1. KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ ............................................................. 46
2.1.1. Kamu İktisadi Teşebbüsleri (Kit)’nin Genel Tanımı .................................... 46
2.1.2. Türk Hukuku Açısından Kit Tanımı ve Hukuki Yapısı................................ 47
2.1.3. Kit’lerin Başlıca Özellikleri.......................................................................... 52
2.1.4. Kit’lerin Ortaya Çıkış Nedenleri................................................................... 54
2.1.4.1. Genel Olarak........................................................................................... 54
2.1.4.1.1. Ekonomik ve Mali Nedenler ............................................................ 55
2.1.4.1.2. Siyasi ve Sosyal Nedenler (Ekonomi dışı nedenler) ........................ 57
2.1.4.1.2.1. Siyasi Nedenler .......................................................................... 58
2.1.4.1.2.2. Sosyal Nedenler ......................................................................... 58
2.1.5. Türkiye’de Kit’lerin Tarihçesi ...................................................................... 59
2.1.5.1. Osmanlı İmparatorluğu Dönemi’nde...................................................... 59
2.1.5.2. 1923-1930 Dönemi’nde.......................................................................... 61
2.1.5.3. 1931-1938 Dönemi................................................................................. 63
III
2.1.5.4. 1939-1949 Dönemi................................................................................. 68
2.1.5.5. 1950-1960 Dönemi................................................................................. 70
2.1.5.6. 1960-1980 Dönemi................................................................................. 74
2.2. TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME.................................................................. 77
2.2.1. Türkiye’de Özelleştirme Politikalarının
24 Ocak 1980 Sonrası Dönemde Gelişimi........................................................ 77
2.2.2. Özelleştirme Öncesinde Hazırlık Çalışmaları............................................... 79
2.2.3. Özelleştirmeye İlişkin Yasal Çerçeve........................................................... 85
2.2.4. Türkiye’de Uygulanan Özelleştirme Yöntemleri ......................................... 95
2.2.4.1. İşletme Hakkı Devri Uygulanarak Özelleştirilen Kuruluşlar ................. 96
2.2.4.2.Tesis ve İşletme Satışı Suretiyle Özelleştirilen Kuruluşlar ..................... 96
2.2.4.3. Blok Satış Yoluyla Özelleştirilen Kuruluşlar ......................................... 97
2.2.4.4. Halka Arz Yoluyla Özelleştirilen Kuruluşlar ......................................... 99
2.2.4.5. İstanbul Menkul Kıymetler Borsası'nda Satışlar .................................. 101
2.2.4. Türkiye’de Özelleştirmenin Amaçları ........................................................ 102
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRMENİN ÜCRET VE İSTİHDAM
ÜZERİNDEKİ ETKİSİ 3.1. ÖZELLEŞTİRMENİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİ .................... 106
3.1.1. Özelleştirmenin Kit’lerde Çalışanların Hukuki Statüsü
Üzerinde Doğurduğu Sonuçlar ................................................................... 106
3.1.1.1. KİT’lerde Çalışan Personelin Hukuki Statüsü ..................................... 106
3.1.1.2. Özelleştirme Kapsamında Statü Değişikliğinin ve
Başka Kurumlara Nakilin Yasal Çerçevesi .......................................... 112
3.1.1.2.1. Sözleşmeli Personel ya da Memur Statüsünde
Çalışanların Statü Değişikliği ........................................................ 112
3.1.1.2.2. Sözleşmeli Personel ya da Memur Statüsünde
Çalışanların Başka Kurumlara Nakli ............................................. 113
3.1.2. Özelleştirmenin İstihdam Seviyesine Etkisi ............................................... 116
3.1.2.1. İşten Çıkarmaların Yasal Çerçevesi ..................................................... 116
3.1.2.1.1. Memur ve Sözleşmeli Personel Statüsünde Çalışanlar Açısından. 116
IV
3.1.2.1.2. İşçi Statüsünde Çalışanlar Açısından............................................. 117
3.1.2.2. KİT'lerin İstihdamdaki Yeri ................................................................. 120
3.1.2.3. Özelleştirme Sonrası KİT’lerdeki İstihdam Seviyesi ........................... 126
3.2. ÖZELLEŞTİRMENİN ÜCRET ÜZERİNDEKİ ETKİSİ........................... 140
3.2.1. Özelleştirme Sonrası Taşeronlaşan İsçilerin Ücretleri................................ 141
3.2.1.1. Özelleştirme Sonrası Taşeron İşçi Kullanımı....................................... 142
3.2.1.2. Taşeronlaşma Süreci ve Etkileri........................................................... 143
3.2.1.3. Özelleştirmenin Çalışanların ve Taşeronlaşan
İşçilerin Ücretleri Üzerine Etkileri ....................................................... 147
3.2.2. Özelleştirmenin İşten Çıkartılan İşçilerin Üzerindeki Etkisi ...................... 149
3.2.2.1. İş Kaybı Tazminatı ............................................................................... 149
3.2.2.2. Özelleştirme Uygulamaları Nedeniyle İşten Çıkarılan
İşçilerin Özelleştirme Öncesi ve Sonrası Gelirleri ............................... 155
3.2.3. Başka Kamu Kurum Ve Kuruluşlarına Nakledilen
Personelin Nakil Sonrası Ücretleri ............................................................. 158
3.3. ÖZELLEŞTİRMENİN SOSYAL BOYUTU:............................................... 159
3.3.1. Özelleştirme Sosyal Destek Projesi ............................................................ 161
3.3.2. İşgücü Uyum Projesi................................................................................... 165
SONUÇ.................................................................................................................... 168
ÖZET....................................................................................................................... 176
ABSTRACT............................................................................................................ 178
KAYNAKÇA .......................................................................................................... 180
V
TABLOLAR LİSTESİ
Sayfa No
Tablo 1: Yıllar İtibariyle Diğer Kamu Kurum ve
Kuruluşlarına Nakledilen Personel Sayıları ............................................................. 115
Tablo 2: KİT’lerde Yıllık Ortalama Personel Sayısı............................................... 122
Tablo 3: KİT’lerdeki İstihdam Durumu.................................................................. 124
Tablo 4: Özelleştirme Sonrası İşten Çıkarmalar ..................................................... 129
Tablo 5: Özelleştirme Nedeniyle İşten Çıkarmalar-1997 ....................................... 137
Tablo 6: Özelleştirme Nedeniyle İşten Çıkarmalar-1998 ....................................... 138
Tablo 7: Özelleştirme Nedeniyle İşten Çıkarmalar-1999 ....................................... 138
Tablo 8: İşten Çıkarmaların Nedenlerine Göre Dağılımı........................................ 139
Tablo 9: Özelleştirme Sonrası Ücretler................................................................... 147
Tablo 10: Özelleştirme Sonrası Çalışma Koşulları ................................................. 148
Tablo 11: Yıllar İtibariyle Özelleştirme Kapsamına Alınan ve
Özelleştirilen Kuruluşlardan Bu sebeple İşine Son Verilen İşçi Sayısı ................... 154
Tablo 12: Yılar İtibariyle Ödenen İş Kaybı Tazminatı ve SSK Prim Tutarı................. 154
Tablo 13: Mart/1995-Ocak 2003 Ayları Arasında
Yapılan İş Kaybı Tazminatı ve Sigorta Prim Ödemeleri ......................................... 155
Tablo 14: Özelleştirme Öncesi İşçi Ücretleri.......................................................... 157
1
GİRİŞ
Modern anlamda devlet kavramının ortaya çıkması ile beraber devletin
doğrudan ya da dolaylı olarak ekonomiye müdahalesi söz konusu olmuştur. Önceleri
ekonomik işleyişin düzenli sürmesini sağlamak için düzenleyici rol üstlenmiş; daha
sonra kurulan Kamu İktisadi Teşekkülleri (KİT) ile işletmeci olarak ekonomiye
doğrudan müdahale etmiştir. 1929 Büyük Bunalımını takip eden yıllarda, sosyal
devlet anlayışının, devletin ekonomik hayatta doğrudan varlığının lehinde gelişen
görüşler, 1970’li yıllarda yaşanan petrol şokları sonucunda yerini sadece düzenleyici
rolle sınırlamıştır.
1980’li yıllarda önce gelişmiş ülkelerde, daha sonra gelişmekte olan tüm
kapitalist ülkelerde merkezi planlamayı benimseyen ekonomilerin başarısızlığı göz
önünde bulundurularak sermayenin çıkarı üzerine temellendirilmiş özelleştirme
dalgası moda gibi farklı şekillerde yayılmıştır. Bu dönemde, “her şey piyasa için”
sloganıyla hareket eden neo-liberal politikalar yeniden yapılanma sürecine girmişler,
devletin her türlü müdahalesini azaltmayı, ulus-devletin haklarını kısıtlamayı,
KİT’leri özelleştirmeyi ya da kapatmayı hedef seçmişlerdir. Küreselleşmenin
olmazsa olmaz koşulu olarak “dışa dönük” model benimseyip, ulus aşırı şirketler ve
piyasalar gibi rakipsiz karar merkezleri kurmayı amaçlamışlardır. Böylece,
kapitalizm yapısal bunalımından çıkacak ve kamunun ekonomideki ağırlığı
hafifleyecektir.
Özelleştirmeyi savunan görüşlere göre, kar dürtüsüyle çalışmayan kamunun
elinden üretim kaynakları alınmalıdır. Çünkü kişiler sadece kendilerine ait mülkü,
sermayeyi en etkin biçimde kullanır, rekabet olanakları yaratır, rekabet sonucunda
üretici ve tüketiciye yarar sağlar. Oysa, kamu mülkiyetindeki sermayeyi kullanırken
2
aynı özeni göstermezler. Bu yüzden, devlet programını değiştirmeli, ekonomik
günlük uygulamalardan çekilmelidir. Çünkü kamu işletmeleri verimsiz, israfçı,
kaynak dağılımını bozan, gelişmenin önünü tıkayan, aşırı istihdama kaçan
işletmelerdir.
Özelleştirmenin karşısından olan görüşler ise, uluslararası mali ve politik
destek alabilmenin ön koşulu olan özelleştirmeye karşı kamu mülkiyetini
savunmakta, KİT’leri reorganizasyonla tekrar verimli hale getirebileceklerine
inanmaktadırlar. Çünkü, KİT’ler ülkenin ekonomik kalkınmasını gerçekleştirmek,
gelir dağılımını düzenlemek, adaleti sağlamak,coğrafi dengeleri gözetmek,
bölgelerarası farkları azaltmak gibi sosyal devleti korumak ve geliştirmek için
kurulmuşlardır. Ancak, günümüzde kamu mülkiyeti, kamu girişimciliği ve
işletmeciliğine olumsuz anlamlar yüklenerek Dünya Bankası ve IMF gibi temel
düzenleyici kurumlarla yapılan anlaşmalar KİT’ler satılarak gelir elde etmek ön
planda tutulmaktadır.
Bu iki tezat görüş karşısında , 1980 sonrasında güçlenen özelleştirmenin ne
olduğu, nereden gelip nereye gittiği, amaçları, yöntemleri değişik görüşler etrafında
derinlemesine araştırılmalı, ekonomik işleyişinin yanında şimdiye kadar göz ardı
edilen sosyal yansımalarına da değinilmelidir.
Bu temel amaçtan yola çıkarak, bu tezde, birinci bölümde, öncelikle
özelleştirmenin teorik yapısı çizilecektir. Bu teorik yapı içinde öncelikle
özelleştirmenin doğuşuna ve tarihsel gelişimine yer verilecektir. 1929 Ekonomik
Krize kadar süren Klasik İktisat Doktrinine göre devlet ekonomiyi yönetecek
nitelikte olmadığından, ekonomi piyasa koşullarında kendi kendine işleyecektir.
Bırakınız yapsınlar görüşü çerçevesinde, devletin ekonomiye herhangi bir
3
müdahalesinin gerekli olmadığı savunulmaktadır. Bu görüşte en temel unsur tam
rekabet koşullarında devletin sadece hukuki müdahalesinin söz konusu olduğu bir
pazarda özel teşebbüslerce üretimin gerçekleştirilmesidir. Devlet sadece iç- dış
güvenlik, adalet ve savunma işlerini yapmakla yükümlüdür. Bu düşünce iki dünya
savaşı arasında işsizliğin baş gösterip, durgunluğun ortaya çıkmasına kadar
sürmüştür. Tam istihdam düzeyinde ekonomide hiç bir sorunun olmayacağını ileri
süren Klasik Düşünce bu ekonomik bunalımdan çıkış sağlayamayınca yerine
Keynesyen İktisadi Düşünce geçmiştir. Keynes’e göre krizden çıkmanın yolu devlet
müdahalesidir. Hükümetler, maliye, para ve kredi dış ticaret, dolaysız kontrol ve
kamu girişimciliği politikalarından yararlanarak sosyal refahı yükseltebilir. Bu
görüşten yola çıkan gelişmiş ülkeler içinde bulundukları ekonomik şartlar sonucunda
uygulamaya konulan devletçilik politikasının ürünü olarak KİT’leri kurmuşlar ve
KİT’ler tarım, sanayi, ticaret alanında faaliyet göstererek önemli görevler
üstlenmişlerdir. Ancak bu, Keynesyen politikalar, 1970’lerde bütçe açıkları, işsizlik,
yüksek enflasyon, aşırı dış borçlanma, ödemeler dengesi açıkları, iç ve dış
dengesizlikler gibi problemlerin ortaya çıkmasıyla tıkanmış ve bu sorunlara çözüm
getirememiştir. Yeni iktisat politikaları arayışları gündeme gelmiştir. Neo-Klasik
İktisadi Doktrin olarak ortaya çıkan bu politikalar, temelde Klasik İktisadın temelini
oluşturmakta , ancak onu bazı yönlerden eleştirerek, dünyanın içinde bulunduğu
sorunlara devletçilik politikasından vazgeçilerek, KİT’lerden kurtularak ve liberal bir
ekonomik hayatı benimseyerek çözüm getirmektedir. Ardından başlayan
küreselleşme olgusu da, liberal politikaları destekleyen ve özelleştirmeyi gerekli
kılan görüşleriyle, özelleştirmenin tarihsel gelişimini etkilemiştir.
4
Özelleştirmenin tarihinde ki bu değişik doktrinler tanımının da farklı sosyal
kesimlerce farklı algılanmasına yol açtığı için, teorik çerçevede tanımının da iyice
oturması gerekmektedir. Bu yüzden, temelde devletin hiç bir iktisadi faaliyete
karışmadan , kamuya ait mal varlıklarının şahıslara satılması olarak tanımlanabilecek
özelleştirmenin değişik tanımlarına da bakmakta yarar vardır.
Neo-liberal iktisat politikaları ve küreselleşme ile ekonomideki yapısal
değişikliğin önemli bir halkası olarak görülen özelleştirmenin amaçları da ülkeden
ülkeye ve dönemsel olarak farklılık göstermektedir. Teorik çerçeveyi oluşturan
birinci bölümün bir alt başlığını da buradan yola çıkarak özelleştirmenin amaçları
olarak belirlemekte fayda vardır. Özelleştirmenin bu amaçları temelde ekonomide ki
etkinliği arttırmak, maliyetleri düşürmek, hizmet kalitesini iyileştirmek, iktisadi
teşvik olarak sayılsa da genel kabul görmüş amaçları ekonomik, mali, sosyal ve
siyasal olarak dört gruba ayırarak incelemek gerekmektedir.
Teorik çerçevenin bir diğer alt başlığını ise özelleştirme yöntemleri
oluşturmaktadır. Bu çeşitli özelleştirme yöntemlerinden hangisinin uygulanacağı
ülkelerin ekonomik şartlarına, sermaye piyasasının durumuna, özelleştirilmesi
düşünülen kuruluşun niteliğine ve bu özelleştirmeden beklenen amaca göre
değişecektir.
Birinci bölümün son alt başlığında bu kadar farklı görüşü içinde barındıran ve
hala bir ortak tabana oturtulamamış özelleştirme konusundaki görüşler
belirlenecektir. Bir kesim özelleştirmenin yanında yer alırken, diğer kesim onlara hiç
hak vermeden tam zıttı yorumlar yapmakta, bu da kamuoyunun bir görüş etrafında
birleşmesini ve ortak yolda ilerlemesini güçleştirmektedir. “Türkiye’de
Özelleştirmenin Ücret ve İstihdam Üzerindeki Etkisi” adlı tez çalışmasının ilk
5
bölümünde, bu tezat görüşler bir arada verilecek diğer bölümlerin daha iyi
anlaşılmasını planlamaktadır.
Çalışmanın ikinci bölümünde, tarihsel ve ekonomik gelişmemizde çok önemli
bir yere oturan KİT’lere ve özelleştirme uygulamalarına değinilecektir. 1930’larda
dünya ekonomisini temelden etkileyen Keynesyen politikalar sonucunda gelişen
KİT’lerin bizdeki tarihine bakacak olursak, Osmanlı dönemine kadar uzandığı
görülmektedir. Osmanlı’da ordunun ve sarayın ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla
genellikle el emeğine dayalı olarak üretim yapan bir çok fabrika kurulmuş ve bunlar
Cumhuriyet Döneminin KİT’lerine öncülük etmiştir. Kurtuluş Savaşı’ndan sonra,
gayri müslümlerin ülkeyi terk etmesiyle, ilkel tarım şartlarına geri dönen ülkede
İzmir İktisat Kongresiyle sanayinin gelişmesi hedeflenmiştir, girişimcilik
özendirilmiş, özel sanayinin gelişmesine çalışılmışsa da ülkenin içinde bulunduğu
durum ve 1929 dünya ekonomik konjonktürü nedeniyle başarı sağlanamamıştır.
Ekonomik bunalım, kaynak yetersizliği, müteşebbis yetersizliği, teknik bilgi ve
beceri yetersizliği nedeniyle devletin ekonomiye müdahalesi, planlı kalkınmaya
yönelmesi gündeme gelmiştir. Bu yüzden, devlet 1930’lardan sonra mecburen
sanayileşme faaliyetlerine el atmış, devletçilik ilkesiyle ülkeyi kalkındırma
amaçlanmış, geçici olarak görülen bu görevini yerine en iyi şekilde getirebilmek için
öncelikle Sümerbank, Şeker Fabrikası, Toprak Mahsüllerini kurmuştur. Bu
gelişmeler, 1980’lerde liberal iktisat politikalarının dünyayı tekrar yönetmeye
başlamasıyla sekteye uğramış ve KİT’lerin ekonomideki yerleri sarsılmaya
başlamıştır. 24 Ocak kararlarıyla da özelleştirme politikası gündeme gelmiştir.
İkinci bölümün temelini oluşturan bu tarihsel süreci daha iyi irdeleyip,
KİT’lerin ve özelleştirme düşüncesinin ülkemizin ekonomik konjonktüründe ki
6
gelişimine baktıktan sonra, ülkemizde kurulan kamu iktisadi teşebbüslerinin genel ve
Türk Hukuku açısından tanımına değinip, hukuki değerlendirilmesi yapılacaktır
çünkü çalışmanın asıl konusu olan “Türkiye’de Özelleştirmenin Ücret ve İstihdam
Üzerindeki Etkisi”nde hukuki boşluklar nedeniyle ortaya çıkan aksamalar olduğu
düşünülmektedir.
Dünyada genel kabul gören KİT özelliklerinin yanında, Türkiye acaba KİT’lere
nasıl bakıyor, KİT’lerin başlıca özellikleri nelerdir, yapılan tanımlar çerçevesinde
genel kriterlerini maddeler halinde sıralayarak ülkemizdeki KİT kültürünün ne
olduğunu daha iyi belirlemek amacıyla ikinci bölümde bu özelliklere de
değinilecektir.
İkinci bölümün oluşturan KİT’lerin bir alt bölümünde ise, dünyada değişik
amaçlarla kurulan KİT’lerin ülkemizde hangi amaçlara hizmet etmek için
kurulduğunu belirlenecek, bu amaçlara ulaşmakta ne kadar başarı sağladıkları
irdelenecektir. Böylece, 1980 sonrası uygulamaya konulan özelleştirme
uygulamalarının anlaşılmasında kolaylık sağlanacaktır.
1980’ler de Reganizm ve Thatcherizm olarak hız kazanan özelleştirme
politikalarından ülkemiz nasıl nasibini aldı? IMF ve Dünya Bankası aracılığıyla
gelişmekte olan ülkelere kredi vermenin ön koşulu olarak öne sürülen özelleştirme
programlarından Türkiye’de nasibini almış, 1983 yılında Özal ile özelleştirme
yönünde kamuoyu oluşturma ve hukuki çerçeve düzenlenmeye başlamıştır. 1985
yılında Özelleştirme Ana Planı hazırlanarak, özelleştirmeden beklenen on dört amaç
açıklanmıştır. Bu dönemden sonrada hızla özelleştirme uygulamalarına yönelik
hukuki düzenlemeler yapılmaya başlanmıştır. Bu çalışmada özelleştirmeye yönelik
şu ana kadar yapılan yasal düzenlemelere de yer verilerek ülkemizde özelleştirmeden
7
ne beklendiği, nasıl bir sistem ya da sistemsizlik dahilinde yürütüldüğü gözler önüne
serilmeye çalışılacaktır. Dünyada genel kabul görmüş özelleştirme yöntemlerinden
ve amaçlarından hangilerinin, ne şekilde ve hangi çıkara hizmet etmek için
uygulandığı da bölümün sonunda belirtilecektir.
Üçüncü bölümde ise hep ekonomik yansıması üzerinde durulduğunu
düşündüğüm özelleştirme çalışmalarının sosyal boyutu irdelenmeye çalışılacaktır. Bu
aşamada, bilinçli ya da bilinçsiz Türkiye’de ortaya konulan özelleştirme
çalışmalarının KİT’lerde çalışan personelin istihdam ve ücret düzeylerini nasıl
etkilediği üzerinde yoğunlaşılacaktır. Serbest piyasa ekonomisinin geçerlilik
kazanmasıyla gündeme oturan özelleştirme, bir kesime göre verimi arttırıcı,
maliyetleri düşürücü, teknolojik yenilikleri takip eden bir görünüme sahipken; diğer
bir kesime göre işçi açısından olumsuz sonuçlar doğurabilecek, ücretlerin düşmesine
sebep olacak, istihdamda daralmaya yol açacak, böylece de sosyal boyutta derin
yaralar açabilecektir. Bu görüş çerçevesinde çalışma ekonomisi ana bilim dalının
temel öğesi olan işçinin durumunun özelleştirme çalışmaları karşısında nasıl
etkileneceği üçüncü bölümün temelini oluşturacaktır.
Başlangıçta, KİT’ler Türk ekonomisinin istihdam yaratan alanları olarak
görülürken, zamanla bu durum terse dönerek kadro şişkinliğine sebep olmuştur.
İktidarların seçmenlerine hoş gözükmek için KİT’leri kullanmaları, başlarına vasıfsız
yöneticiler getirmeleri verimin düşüşüne, istihdam oranlarının artmasına sebep
olmuştur. Ancak, gelişmiş ülkelerin bazı finans kurumlarının aracılığıyla
özelleştirmenin kapsamını genişletmesi yönünde uyguladığı programlar sonucunda,
KİT’ler deki personelin statüleri değişikliğe uğramış, bazıları hiçbir hukuki tabana
oturtulmadan sosyal korumadan uzaklaştırılmıştır. Bu sonucun doğumunda,
8
başlangıçtan beri yetersiz alt yapıyla oluşturulan kanunlar ya da yapılan kanunların
tek metin haline getirilememesi mi sebep? Yoksa, toplumun tam olarak
biliçlendirilmemesi ve yeterli ölçüde aydınlatılmaması mı sebep? Ya da gerçekten
istihdam da azalma var mı, yoksa bu söylem sadece özelleştirmenin bu ülkede
uygulanmasını istemeyen çıkar gruplarının bir aldatmacası mı?
İstihdamdaki değişmelerin incelenmesinden sonra bir başka sosyal boyut
gündeme geliyor; Ücret. Çalışanların, özelleştirme sonrası ücretlerinin ne yönde
değiştiği bu çalışmanın irdelediği başka bir unsurdur. Gerçekten ücretlerde düşme
var mı yoksa iyileşme mi var? Üçüncü bölümün bir başka alt başlığını oluşturan
özelleştirmenin ücret üzerindeki etkisini de üç başlık altında incelemek uygun
olacaktır.
Bunlardan birincisi, özelleştirme sonucunda işini kaybeden işçilerin ücret
düzeylerinin ne olduğudur. Bu işçiler, başka iş bulabilmiş midir ya da bulduysa,
önceki yaşam standardını koruyabilecek düzeyde ücret alabilmekte midir, ücret
kayıpları ne kadardır? İkincisi, özelleştirme sonrasında başka kuruluşlara nakil edilen
çalışanların ücretleri, sosyal hakları ne yönde değişikliğe uğramıştır? İşe adapte olma
yönünde mesleki bir eğitim verilmiş midir? Üçüncüsü, özelleştirme sonrasında
uygulanmakta olan taşeron sistemin hukuki alt yapısı yeterli ölüde oluşturulmuş
mudur, taşeron işçinin ücret düzeyi ne durumdadır ve taşeronlaşma süreci nasıl
başlamıştır?
Hep işveren açısından değerlendirilen özelleştirme uygulamalarının istihdam
ve ücret açısından işçiler üzerindeki etkilerinin araştırılacağı bu çalışmada işçilerin
özelleştirme öncesi ve sonrası çalışma koşullarına bakılacak,özelleştirme sonrasında
ki ücret değişikliklerinin mesleki kategorilere göre farklılık gösterip göstermediği
9
irdelenmeye çalışılacak, böylece özelleştirmenin şimdiye kadar pek değinilmemiş, bu
sosyal boyutu gün yüzüne çıkarılmaya çalışılacaktır.
Bölümlerin ve tezin temeli bu şekilde belirlendikten sonra uygulanacak
yöntem, bu konuda yazılmış kitapları, makaleleri irdelemek, özelleştirme ve
KİT’lerle ilgili olan internet sitelerini taramak, sendika ve diğer kuruluşların bu
konudaki görüşlerine ulaşıp, yapılan seminer notlarını değerlendirmek, gerekirse
sözlü mülakatlarda bulunmak şeklinde olacaktır.
10
BİRİNCİ BÖLÜM
ÖZELLEŞTİRMENİN TEORİK ÇERÇEVESİ
1.1. ÖZELLEŞTİRMENİN DOĞUŞU VE TARİHSEL GELİŞİMİ
1929 Büyük Ekonomik Bunalımına kadar devletin görevinin iç ve dış güvenlik
ile ülkede adaleti sağlamak olduğu görüşü hakimken; 1929 yılı ile uluslararası
pazarda talep yetersizliği, sermaye birikimi sürecindeki sıkıntı, durgunluk,
hammadde fiyatlarının düşmesi ve kitlesel işsizliğin ortaya çıkması ile dünya
ekonomisinde bunalıma doğru bir gidiş başlamıştır. 1929 Bunalımından sonra
Keynesyen politikalarla ülkeler içe kapanarak, iç pazarları, yerli sanayiyi, kamu
girişimciliği eliyle sanayiyi geliştirmeye öncelik vermiştir. Çünkü, klasik ekonomi
teorisinin varsayımlarının temelden sarsıldığı 1929 Ekonomik Krizinin ardından
Keynesyen iktisat teorisi, krizin aşılabilmesinin devlet tarafından maliye, para ve
kredi, dış ticaret, dolaysız kontroller ve kamu girişimciliği politikaları ile mümkün
olduğunu savunmuştur. (KİLCİ, 1994:11) Böylece, 19.yy boyunca yürütülmeye
çalışılan sosyal politikalara, 1930’lu yıllardan itibaren sosyalist ve kapitalist
ülkelerde ekonomide canlanmayı sağlamak ve işsizliği azaltmak amacıyla Kamu
İktisadi Teşebbüsleri kurmak ve bunları geliştirmek politikaları eklenmiştir.
Bu krizin yarattığı koşullar ve daha sonra 1945’de İkinci Dünya Savaşının
ardından özellikle Avrupa ülkelerinde ekonomilerin yeniden yapılanması ile
devletleştirme ya da devletin sınai ve ticari girişimlere öncülük etme politikaları,
kamunun genel ekonomi içindeki payını arttırmıştır. (KARDEŞ ve GÜZEL,
1995:11) Ayrıca, savaş sonrasında sol güçlerin iktidara gelmesinin yanında bazı özel
şirketlerin kamulaştırılması da KİT sisteminin gelişmesinde önemli rol oynamıştır.
11
Solun kazandığı yeni prestij ve bu arada kapitalist sistemin sosyalist sistemle olan
rekabeti ve karşılıklı etkileşimi, bu bağlamda sosyal devletin geliştirilmesi, gelir
dağılımın düzeltilmesi, istihdamın desteklenmesi perspektifleri kamu işletmeciliğini
destekleyen unsurlar olmuştur. Bu gelişmeyi destekleyen süreç ise, savaş sonrasında,
1930’larda olduğu gibi, kamu harcamalarının yarattığı taleple ekonomik büyümeyi
canlandırmaya yarayan Keynesci politikalar olmuştur. (TÜRK-İŞ , 1998:7)
1960-70 yılları arasında devletin ekonomi içindeki payı artarken, iktisadi
büyüme yavaşlamaya başlamış, devlet harcamalarının kontrolü zayıflamıştır, ortaya
çıkan bu tarz ekonomik sorunlara çözüm getiremeyen Keynesyen ekonomik politika
uygulamaları sonucu devletin hacmi ve fonksiyonları artmış, bu da bütçe açıkları,
işsizlik, yüksek enflasyon , aşırı dış borçlanma ve ödemeler dengesi açıkları gibi çok
önemli ekonomik sorunlara neden olmuştur. Bu yıllara kadar kamu kesiminin
genişletilmesi, ekonomik gelişmenin önemli bir unsuru olarak makro ekonomi
politikalarının temelini oluşturmuş, hiçbir hükümet kamu harcamalarını kısmayı ve
kamu kesimini sınırlamayı düşünmemiş, kamu sektörünün de büyümesine itiraz
edilmemişken; 70’li yılların ilk yarısında 1. Petrol Şoku özellikle petrol ihracatçısı
ülkelerde ciddi ekonomik krizlere yol açmış, petrol krizi ile enflasyon ve işsizliğin
bir arada görülmesi kamu kesimi faaliyetlerinin ve Keynesyen politikaların
sorgulanmasını gündeme getirmiş, kapsamı daraltılmaya çalışılmıştır. Yeni çözüm
arayışları kamu müdahalesini ve kamu hizmetlerini eleştirmeye yönelik olmuştur.
1.1.1. Neo-Klasik Teori ve Özelleştirme
1970’lerden sonra ortaya çıkan ekonomik sorunların ortadan kaldırılması için
temelde klasik iktisat teorisine dayanan, fakat onun bazı yönlerini eleştiren ve
12
yeniden yorumlayan Neo- Klasik Teori adı altında başka iktisat politikaları gündeme
gelmiştir. 1970’lerde yerleşmeye başlayan ve 1980’lerde varlığını iyice hissettiren
liberal görüşe göre, krizden çıkmak için kamu kesimi ekonomiden, piyasalardan
tamamen çekilmelidir. Bu anlayış çerçevesinde kamu işletmelerinin verimsiz, israfçı,
kaynak dağılımını bozan, gelişmenin önünü tıkayan, aşırı istihdam kaçan işletmeler
olduğu iddiası sermayenin ideolojik saldırısının en önemli parçası olmuştur ve bütün
dünyada kabul görmeye başlamıştır. (TÜRK-İŞ, 1998: 9)
Neo-Klasik görüşe göre derinleşen iktisadi krize karşı artık zıt ve farklı
müdahaleler çözüm olabilecektir. Bu bağlamda klasik liberal teorinin devamı olarak
özel mülkiyet, müteşebbis, kar amacı, girişim serbestliği, fiyat mekanizması
temelinde özelleştirme görünmez el prensibinin günlük hayata geçirilmesinde önemli
rol oynamaktadır. Yeni Dünya Düzeni olarak adlandırılan bu dönemde, devletin her
türlü müdahalesinin en aza indirilmesi , ulus devletlerin hükümranlık haklarının
kısıtlanması ve yerine ulusaşırı şirketlerin geçmesi belirlenmiştir. Bu değişim şarttır,
çünkü iktisadi hayattaki rolü Keynesyen politikalarla büyüyen devlet artık iktisadi,
sosyal ve siyasal sorunların sorumlusu konumuna gelmiştir.
Bu dönemde Neo-Klasik iktisadın yeni alt akımları da özelleştirme
düşüncesinin doğuşunda etkili olmuşlardır. Chicago Üniversitesinden M.Friedman’ın
öncülüğündeki Monetaristler işsizlikle enflasyonun birlikte görüldüğü(adına
stagflasyon dedikleri) dönemde Keynesyen iktisat politikalarının bu sorunu çözmede
yetersiz kaldığını ileri sürerek , stagflasyonun sorumlusu olarak para arzının
hükümetlerce gereksiz yere ve aşırı ölçüde arttırılmasını görmüşlerdir. Lucas
öncülüğündeki Rasyonel Beklentiler Teorisin de, devletin üretici ve tüketiciyi
korumak amacıyla piyasaya müdahalesini eleştirerek, özelleştirmeyi savunmuşlardır.
13
Laffer öncülüğünde geliştirilen Arz yönlü İktisat teorisi de, üretimin talebe cevap
vermemesinin iktisadi sorunlara yol açacağını savunmuş, kamunu iktisadi etkinliği
engellediği üstünde durmuştur. Bu durumda devlet küçültülmeli, rekabete dayalı
geniş bir pazar ekonomisi kurulmalıdır. Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat görüşü
ise, özelleştirme akımının doğuşunda önemli rol oynamış, Keynesyen görüşü
reddetmek için ortaya çıkmıştır. Bu görüşe göre, Keynesyen politikalarla büyüyen
kamu kesimi ve etkili sendikacılık uygulamaları enflasyon ve işsizliğe neden
olmuştur. Kamu sorunların temelini oluşturduğundan kamusal harcama, kamu geliri
ve bütçe politikaları siyasi kararlara bırakılmadan, anayasal hükümlerle bu konulara
kısıtlamalar getirilmesini savunmuştur.
1970’lerin sonlarında İngiltere, A.B.D, Fransa, Japonya gibi gelişmiş ülkelerde
Yeni Sağ olarak adlandırılan iktisadi ve siyasi düşünce akımı tarafından uygulamaya
konulan neo-klasik görüş kısaca, üretim araçlarının devlet mülkiyetinde olmasını,
KİT’lerin varlığını dışlar. Bu akıma göre, bütün piyasalarda tam rekabet koşulları var
ise, ekonomide Paretto optimumuna ulaşılır, bu durumda da kaynaklar en etkin
biçimde dağıtılarak toplumsal refah en yüksek düzeyde gerçekleşir. Bu görüşten yola
çıkarak İngiltere ve A.B.D ‘de de uygulanan iktisat politikalarının başlıcaları, kamu
harcamalarının azaltılması, kuralsızlaştırma ve yaygın özelleştirme uygulamaları
olmuş, devletin ekonomideki rolünü azaltmaya yönelik girişimler önem kazanmıştır.
(YARROW,1995). Bu politikalar, gelişmiş ülkelerde ilgi görürken, gelişmekte olan
ülkelerde ise Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu‘nun çabalarıyla özelleştirme
politikaları benimsetilmeye çalışılmıştır. Neo-Klasik politikalar özelleştirmenin
tarihsel süreçte gelişimine bu yönlü etki ederken küreselleşme olgusunun yirminci
yüzyılın son çeyreğinde ortaya çıkması ile de özelleştirme hız kazanmıştır.
14
1.1.2. Küreselleşme ve Özelleştirme
Küreselleşme, kapitalizmin gelişiminde bir aşama, ulusal devletin ekonomik ve
mali yetkilerini aşan bir dünya bütünleşmesini ve tek pazar oluşumunu ifade eder ve
neo-klasik politikalar ve özelleştirme ile yakından ilişkilidir. Müdahaleci devlet
ekonomisinin küçülmesi, devletin bütün sosyal ve ekonomik alanlardan çekilerek,
pazarın serbestleşmesi ve aynı zamanda dünya ölçeğinde büyüyerek, ulusal sınırların
dışına çıkması, global köy halini alması küreselleşme olgusunun gündeme gelmesine
sebep olmuştur. Küreselleşme ile birlikte özelleştirme de hız kazanmış, böylece,
büyük çapta kaynaklar fakirden zengine doğru akmıştır. Dolayısıyla bu ilişkiye,
rahatlıkla, Yeni Sömürgeleşme diyebiliriz.(JONES, 1996)
Küreselleşme, bir taraftan ekonomik dengeleri değiştiren, fakir bir halk kitlesi
yaratan, işsizliği arttıran bir öğe olarak görülürken; bir taraftan da sermayenin
uluslararası alanda yayılımını kolaylaştıran, ekonomik kalkınmayı sağlayan, rekabet
ortamı yaratan, yeni girişimlere olanak tanıyan, özelleştirme kavramını da içinde
barındıran bir öğe olarak anılmaktadır.
Küreselleşmeye sözlük anlamında baktığımızda, tek bir pazar haline gelmek
demektir. En küçük ekonomi oyuncusu olan girişimcinin incelenmesi, büyük küresel
ekonominin nasıl işlediğinin incelenmesiyle birleşecektir. (NAISBITT, 1994:4)
Küreselleşme, dünyanın her yerinde istediğin gibi üretim yapabilmek, istediğin gibi
mal ve hizmet satmak ve daha da önemlisi sıcak para denen spekülatif parayı bütün
dünyada istediğin gibi dolaştırmak, en yüksek kar oranı neredeyse anında oraya
ulaşmaktır. (EROĞLU, 1997:47). Uluslararası ulaşım ve iletişimin gelişmesi, ticaret
ve sermayenin dolaşım engellerinin azalması ve çok uluslu şirketlerin faaliyet
15
alanlarının artması küreselleşmeye hız kazandırmış, bu da özelleştirme politikalarının
gündemde daha çok tartışılmasına yol açmıştır.
Kısaca, küreselleşme süreci, gelişmiş ülke sanayinin, ekonomik ve sosyal
hayattaki bütün sorunların devlet müdahalelerinden kaynaklandığını ileri sürerek,
gerçekte kar oranlarını korumak amacıyla, ucuz ve örgütsüz işgücüne sahip,
sermayeye büyük kolaylıklar sağlayan neredeyse hiç vergi ödemeden faaliyette
bulunabilecekleri üçüncü dünyaya aktarılması ile yaygınlaşmıştır. Özelleştirme de
küreselleşme süreci çerçevesinde talep edilen uygulamalar olarak karşımıza
çıkmıştır. Bu da gösteriyor ki, küreselleşme ve özelleştirme kavramlarının her
ikisinin de temelinde sermayenin sıkışması ve bununla birlikte gerçekleşen kamu
kesimi mali krizi yatmaktadır.
Tarihsel sürecin özeti olarak, 1930’larda başlayan, dünya ekonomisinin Büyük
Bunalımına çözüm olarak ortaya atılıp giderek gelişen, 2. Dünya savaşı sonrasında
“sosyal devlet” anlayışı çerçevesinde kurumsallaşan korumacılık ve devletçilik
anlayışı 1970’lerin neo liberal politikalarıyla ve 1980’lerin küreselleşme olgusuyla
tasfiye edilmeye çalışılarak kapalı ekonomik sistemlerden dışa açık, rekabetçi
sistemlere geçiş uygulanmaya konmuştur.
Bu aşamada, özelleştirme de çıkış yollarından biri olarak 1980’li yılların
başından itibaren “yeni sağ” ideolojiler tarafından gündeme getirilmiştir. Ulusal ve
uluslararası düzeyde sermaye birikim sürecindeki tıkanmaları aşabilmek ve kapitalist
toplumun kendini yeniden üretebilmesi için araç ve çıkış yolu olarak
görülmektedir.(BİREŞİM YAYINLARI, 1994:15) Yeni Dünya Düzeni’ne ayak
uydurmak için yeniden yapılanmanın ana eksenine oturan özelleştirme, devletin
küçülmesini, bürokrasinin azalmasını, kamu girişimciliğinin kalkmasını, ekonomik
16
faaliyetlerde piyasa ekonomisinin etkili olmasını, kamu kesiminin finansman
açığının kapanmasını, kamu iştiraklerinin verimli hale getirilmesini hedef olarak
belirleyerek, bütün dünya ekonomilerini kaçınılmaz olgusu haline gelmiştir.
1.2. ÖZELLEŞTİRMENİN TANIMI
Çok yönlü bir iktisadi olgu olan özelleştirmenin birçok bilim dalının ilgi
alanına girmesi nedeniyle, bütün özelliklerini ve unsurlarını içeren, herkes tarafından
kabul gören bir tanımı literatüre girememiştir. Dolayısıyla yapılan bilimsel
tanımlamalarda farklılıklar oluşmaktadır. Gerçekten de özelleştirme; ekonomi,
işletme ve yönetim, hukuk, politika bilimi gibi bir çok disiplinin ilgi alanına
girmektedir. (GÜROL, 1994:46) KİT’ler de istihdam edilmiş bulunan mavi ve beyaz
yakalı personel nedeniyle çalışma ekonomisi disiplinin konusu içerisine de
girmektedir. Özelleştirme ekonomi açısından, devletin ekonomik faaliyetlerinin
azaltılması, tamamen ortadan kaldırılması; hukuk açısından Kamu İktisadi
Teşebbüsleri yönetiminin özel kesime devredilmesidir. Yani, ekonomi bilimi
açısından “ mülkiyetin özelleştirilmesi”, hukuk bilimi açısından ise “yönetimin
özelleştirilmesidir”.
Sözlük anlamıyla başlayacak olursak; özelleştirme özel hale getirmek, özellikle
bir iş veya endüstrinin kontrol ve mülkiyetini kamudan özel kesime geçirmek
şeklinde tanımlanır.
Özelleştirme, esas olarak ekonomide devlet müdahaleciliğinin asgariye
indirilmesini ve zaman içerisinde ortadan kaldırılmasını amaçlayan bir politika
niteliği taşımakta ve bu niteliğiyle “serbest piyasa ekonomisi”ne geçişin ifadesi
olmaktadır. (Türk Demokrasi Vakfı, 1994:50) Bu yönüyle özelleştirme
17
kamulaştırmanın tam karşıtı bir anlam ifade etmektedir. (OHASHİ ve ROTH,
1980:17)
Bir başka tanımda ise özelleştirme, devlete ait kamu girişimciliğinin (state
owned enterprises) azaltılması olarak ifade edilmektedir. Devletin kendine ait kamu
girişimi kurmasındaki neden, toplumda adaleti sağlamaktır. İşte bu nedenle
kuruluşların özel sektöre devri de özelleştirme olarak ifade edilmektedir. (BAILEY,
1993:242)
Dar anlamıyla özelleştirme; halen devletin elinde bulunan üretim birimlerinin
mülkiyetinin özel sektöre devrini ifade etmektedir. Fakat, mülkiyet ve yönetim
devrinin söz konusu olduğu dar anlamda özelleştirme tanımında, mülkiyet devrinin
nasıl olacağı konusunda görüş farklılıkları vardır. Bazı yazarlar, mutlak olarak
mülkiyet devrini temel ilke olarak görmekte, bu devir işleminin KİT sermayesinin
tamamı ya da en az %51’i kadar olması gerektiğini belirtmektedirler. Zira,
mülkiyetin özel kesime ait olabilmesi için, KİT’in yarıdan fazla pay senedinin elden
çıkarılması zorunludur. Böylece, yönetimin özelleştirilmesi de sağlanmış olacaktır.
(ÜNAL, 2000:44) Bunun dışında bazı yazarlar da, devredilecek sermaye payının pek
önemli olmadığı, %10 veya %20 gibi bir pay devrinin de özelleştirme olarak kabul
edilebileceği görüşündedirler. (TÜSİAD ,1992:9)
Geniş anlamıyla özelleştirme ise; sadece KİT’lerin özel sermayeye devri
değildir; kamunun iktisadi faaliyetlerinin sınırlandırılması ve kısmen ya da tamamen
özel sermayeye devredilmesidir. (BİREŞİM YAYINLARI, 1994:15) Geniş anlamda
özelleştirme, milli ekonomi içerisinde kamunun rolünün asgariye indirilmesi veya
tamamen kaldırılması olarak değerlendirilirken, müessese, bağlı ortaklık ve
işletmelerdeki kamu hisselerinin satışından ayrı olarak bu kuruluşların özel kesime
18
kiralanması, yönetimin devri, kamu mal ve hizmetlerinin üretimi için özel sektörle
sözleşme yapılması, doğal devlet tekellerinin çözülmesi, bu alanların rekabete
açılmaları, finansal kiralama, ortak yatırımlar, bayilik ve acentelik verilmesi gibi
uygulamalar da özelleştirme kapsamında değerlendirilmelidir. Kısaca, geniş anlamda
özelleştirmeyi, iktisadi, sosyal ve siyasal sebeplerle genel ekonomi içerisinde
kamunun payının sınırlandırılması ya da tamamen ortadan kaldırılması şeklinde
tanımlayabiliriz. Görülen odur ki geniş kapsamda özelleştirme, liberal anlayış
çerçevesinde, serbest piyasa güçlerinin ekonomide egemen duruma gelmesi, kamu
kuruluşlarının ekonomik etkinliğinin azaltılması “consept of umbrella” şemsiye
kavramla açıklanmaktadır. (HEALT ve MORRIS,1994:34)
Dar ve geniş anlamda özelleştirme ayrımının dışında, diğer bir ayrım da maddi
ve şekli özelleştirmedir. Şekli özelleştirmede, görev kamunun elinde kalırken,
anonim şirket ya da sınırlı sorumlu limited şirket şeklindeki bir tüzel kişi tarafından
yürütülmektedir. Şekli özelleştirme, bazı yazarlar tarafından “göstermelik
özelleştirme” olarak da ifade edilmektedir. (MAEHRLEIN, 2000:90). Maddi
özelleştirme de ise kamusal belediye görevi tamamen özel iktisadi alana
bırakılmalıdır. Burada hizmet özel sektörün kendi girişimiyle ve ekonomik riskiyle
gerçekleştirilmektedir. Özelleştirmenin bu şekli özellikle gönüllü hizmetlerde ve
hukuken izin verildiği ölçüde uygulanmaktadır. (AMELN, 2000:28)
Yeni dönem kapitalizmin, ana yönelişinin bir alt başlığı olan özelleştirme,
kamunun sahip olduğu bazı mal ve hizmet üretim birimlerinin bedelleri karşılığında
şeffaf ve rekabetçi bir ortamda özel kişilere devredilmesi ve başta ekonomide
rekabetin sağlanması olmak üzere verimliliğin arttırılması ve fonksiyonları yeniden
belirlenen devletin etkinleştirilmesi olarak tanımlanabilir (TİSK, 1999:7), rekabetçi
19
politikanın bir uygulaması olarak düşünülebilir, mülkiyetin geniş halk kitlelerine
yayılmasının yolu olarak değerlendirilebilir.
Kısaca, dar anlamda kamu iktisadi girişimlerinin mülkiyet ve/ veya
işletmesinin,geniş anlamda tüm alanlardaki kamu mülk ve hizmetlerinin kısmen veya
tamamen, bir kerede veya tedricen özele devri anlamına gelen özelleştirme, kuşkusuz
neo-liberal düzenleme rejimine denk düşen bir uygulamadır. (OYAN, 1998:157)
1.3. ÖZELLEŞTİRMENİN AMAÇLARI
Temel iktisat politikası olarak düşünülen özelleştirme uygulamalarından
zamanla beklentiler artmış, amaçtan çok belirlenen hedefe ulaşmak için bir araç
konumuna gelmiştir. Özelleştirmenin temel amacı, devletin ekonomide mal ve
hizmet işletmeciliği alanından tamamen çekilmesini sağlamaktır. (YÜKSEL
,2000:48) Devlet artık şirket yönetmeyecek, KİT’ler karlı durumda halka
devredilecek, onların sorunları altında ezilmeyecektir. (CEVİZOĞLU, 1998:13)
Ekonomik amacının dışında siyasal ve sosyal hedeflere ulaşmak için de
özelleştirmeden yararlanmaya başlayan liberallere göre devleti küçültmek, özel
sermayeyi arttırmak, demokratik bir yapı oluşturmak, gelir ve servet dağılımını
dengelemek, işsizliği önleyip, istihdamı arttırmak, sendikaların siyasi gücünü
kırmak…v.s. için bu akımın gerekli olduğu tüm dünyaya kabul ettirilmeli ve yapısal
reformlar uygulanmalıdır.
Özelleştirmenin amaçlarını ilk olarak genel ve özel amaçlar olmak üzere iki
kategoride incelemek yararlı olur. Genel amaçlar, ekonominin tüm sektörlerine
ilişkin, hem ekonomik hem de sosyal boyutu bulunan amaçlar olarak tanımlanabilir.
Genel amaç olarak özelleştirmenin, devletin ekonomiye müdahalesini, özellikle de
20
bir müteşebbis niteliği kazandırmasını ortadan kaldırmayı ve devleti, başta iç ve diş
güvenlik olmak üzere, klasik fonksiyonlarını yerine getirmeye olanak sağlayacak
biçimde küçültmeyi benimsediği belirtilmektedir. (Türk Demokrasi Vakfı, 1994: 52)
Buna göre özelleştirme devleti asli görevleri içine çekerek küçültmek, onun az ama
iyi hizmet vermesini sağlamak ve ekonomik akılcılığın gerekleri uyarınca işleyen,
üretkenliği ve verimliliği yüksek bir ekonomi yaratmak amacına yönelik düşüncelere
sahiptir. (YÜKSEL, 2000:49) Özelleştirmenin özel amacı ise, genel amaca ulaşmak
için gerçekleştirmek istediği ve daha çok devlet mülkiyetindeki KİT’lerin özel
mülkiyete devri sorununa ilişkindir.
Özelleştirmenin ülkelere ve dönemlere göre değişen amaçları olmakla birlikte
genel kabul görmüş ekonomik, mali, siyasi ve sosyal amaçları vardır.
1.3.1. Ekonomik Amaçları
Ekonomik hedefleri gerçekleştirmek için ortaya çıkmış özelleştirmenin doğal
olarak en önemli amacı ekonomiktir. Özelleştirmeden beklenen temel amaç ulusal
ekonomiyi serbest piyasa kurallarına göre yönetmek, kamu kuruluşlarından daha
etkin ve verimli çalışan özel işletmelerin sayısını piyasada arttırarak toplumsal refahı
geliştirmektir. Bu hedef doğrultusunda özelleştirmenin ekonomik amaçlarını şu
şekilde sıralayabiliriz:
1.3.1.1. Serbest Piyasa Ekonomisini Güçlendirmek
Özelleştirmenin ekonomik amaçlarının başında yer alan serbest piyasa
ekonomisini güçlendirmede hedef, fiyat ve kalite yönünden piyasa taleplerine karşı
kayıtsız olan, tekelci ya da tekel eğilimli yapılarla piyasayı kontrol altında tutan
21
KİT’lerin yerini ekonomide verimlilik ve rekabeti arttıracak piyasa ekonomilerini
güçlendirmektir.
KİT’ler, tekelci ve tekel eğilimli yapıları nedeniyle piyasa denetimini ellerinde
bulundurarak rekabeti ortadan kaldırıyorlar. Üretim miktarını, kalitesini ve fiyatını
siyasal karar alma mekanizmaları belirlediğinden kaynakların israf edilip, ekonomik
verimliliğin düşmesi söz konusu olabilmektedir. KİT’lerin zararları genel bütçeden
karşılanarak tekelci yapıları devam ettirilmekte, ekonomik verimsizlikler karşısında
piyasadan çekilmemek için kalite iyileştirmek, fiyat ve maliyet düşürmek gibi
önlemler almak, yeni teknoloji kullanmak gibi amaçlara uzak kalmaktadırlar.
KİT’ler fiyat, talep ve arz gibi piyasanın temel unsurlarını göz ardı ederek
bütçe destekli faaliyetlerinin olumsuz sonuçlarını iflas riski taşımaksızın ekonomiye
yüklemekte iken özel sektör firmaları piyasa şartlarına uymayan davranışlarının
karşılığını pazar paylarını kaybederek ve iflas ederek ödemektedirler. (KİLCİ,
1994:12) KİT’lerin iflas etmeme, zararlarının genel bütçeden karşılanması özelliği
bu kuruluşların tekelci eğilimlerini arttırmaktadır. Bu nedenle, KİT’lerin hakim
olduğu ekonomilerde genel olarak verimsizlik artmış, kalite düşmüş, fiyatlar ve
maliyetler artmış, kaynaklar rasyonel kullanılmamıştır. (CEVİZOĞLU, 1989:129)
Bu açıdan bakıldığında özelleştirme ile KİT’lerin olumsuz özellikleri ortadan
kaldırılacak, piyasa ekonomisi içinde üretim miktarını, kalitesini ve fiyatını
tüketicinin talebinin belirlediği, kaynakların etkin şekilde kullanıldığı serbest
rekabetin oluşmasına yol açılacaktır. Verimliliği arttırmak, rekabet ortamında
üstünlük sağlamak için özelleştirme iyi bir iktisat politikası aracı olarak
görülmektedir.
22
1.3.1.2. Sermaye Piyasasını Geliştirmek
Özelleştirme girişimlerinin amaçlarından birisi de KİT mülkiyetinin pay
senetlerinin geniş kitlelere satılarak topluma yayılmasıdır. Orta ve uzun vadeli kredi
veya fon arz ve talebinin karşılaştığı hisse senedi ve tahvillerin alınıp satıldığı
piyasalar olarak tanımlanan sermaye piyasaları gelişmekte olan ülkelerde daha fazla
menkul değerler arzına ihtiyaç duymaktadır. Sermaye piyasalarının amacı gerçek ve
tüzel kişilerin ellerinde bulunan tasarrufların menkul kıymetler aracılığıyla yatırım
alanlarına kaydırılmasını sağlamaktır. Bu açıdan bakıldığında özelleştirme ile
sermaye piyasalarına yeni hisse senetleri sunarak sermaye piyasasının gelişmesi
amaçlanmaktadır. Ayrıca, sermaye piyasasının gelişmesi birikimlerin yatırımlara
dönüşmesinde de en önemli faktörlerden biridir. (ALTINTAŞ, 1988:55) Özellikle
gelişmekte olan ülkelerde tasarrufların değerlendirilmesi açısından finansal araçların
çeşitliliği ve sermaye piyasasının gelişmiş olması çok önemlidir. KİT hisselerinin
sermaye piyasalarına sunulması atıl tasarrufları harekete geçirmede başarılı
olabilmektedir. (KİLCİ, 1994:13) Menkul kıymet arzının eksikliğinin hissedildiği
gelişmekte olan ülkelerde özelleştirme ile sermaye piyasasının ihtiyaç duyduğu hisse
senedi ihracı piyasanın canlanmasına katkıda bulunacak, tasarruflar yatırıma
dönüşecek, küçük birikimlerin hisse senedi olarak sermaye piyasasına çekilmesi ile
gayri menkul, döviz, altın gibi spekülatif ve verimsiz yatırımlara giden fonlar
özelleştirme ile ekonomiye kazandırılacak, ülkede hisse senedi kültürü
yaygınlaşacaktır. Bu kültürün yaygınlaşması ise, karlılık oranı yüksek KİT’lerin
hisse senetlerinin çalışanlara, yöneticilere ve küçük tasarruf sahiplerine belli
avantajlarla satılmasına bağlıdır. Böylece işletmede verimlilik yükselecek, bir
taraftan da verimlilik artışı düşük gelire sahip kesimlere dağıtılacaktır. Daha büyük
23
bir kesimin kamu işletmelerinin mülkiyetine ortak edilmesi gelir dağılımını olumlu
bir şekilde etkileyecektir. Bunun dışında, mülkiyet ile emek faktörleri birleşerek iş
anlaşmazlıklarını azaltacak ve verimliliği yükseltecektir. (ALTINTAŞ,1988:54)
1.3.1.3. Döviz Gelirini Arttırmak
Sürekli iç-dış borç sorunlarıyla uğraşan gelişmekte olan ülkelerin en büyük
sorunlarından biri de ödemeler dengesinin sürekli açık vermesidir. Özelleştirme ile
yapılmaya çalışılan bir başka amaç da yabancı sermaye yatırımlarının ülkeye girişini
teşvik ederek döviz gelirini arttırıp ödemeler dengesi açığını kapatmaktır.
Yabancı sermaye yatırımları, dolaysız yatırımlar ve portföy yatırımları olarak
ikiye ayrılmaktadır. Dolaysız yatırım, genellikle çok uluslu şirketlerin yabancı bir
ülkede doğrudan yada iştirak halinde yatırım yapması, yatırımın yönetimine
katılmasıdır. Böylece, gelişmekte olan ülkelerin KİT’leri özelleştirerek, yabancı
sermayeye bu hakkı vermesi ülkenin döviz gelirini arttırıcı etki yapmaktadır. Portföy
yatırım ise, tasarruf sahiplerinin faiz ya da temettü geliri elde etmek için uluslararası
sermaye piyasalarından menkul kıymetler satın almaları şeklinde yapılan
yatırımlardır.
KİT’lerin hisse senetlerini gelişmiş uluslararası sermaye piyasalarına satarak
ülkeye sermaye girişi sağlamak, ülkenin döviz gelirini arttırmak açısından
olumludur.
1.3.1.4. Verimliliği Arttırmak
Özelleştirmenin temel ekonomik amaçlarından biri de verimliliği arttırmaktır.
Özelleştirme verimliliğin aracı olduğuna göre ülkede öncelikle rekabet ortamı
24
yaratılmalıdır. Çünkü, kamu sektöründe ortalama verim oranı özel sektöre göre daha
düşüktür. Mali ve siyasal nedenlerden ötürü teknolojik gelişmeler yakından
izlenemez, siyasal tercihli istihdam politikası uygulanır, rasyonel yatırım programları
uygulanmaz, kar amacı güdülmez, verimsiz çalışma görülür. Bu aşamada yapılacak
uygulama ulusal ekonomiyi piyasa ekonomisine göre yönetmek, etkinliği arttırıp,
toplum refahını maksimum düzeye yükseltmektir. Böylece, serbest piyasa
mekanizması optimum kaynak dağılımını gerçekleştirecek, kaynaklar tam
kullanılacak, sermaye birikimi ve kalkınma sorunu kendiliğinden çözümlenecek,
verimsiz ve zarar durumunda bile belli program hedeflerine ulaşmak için üretim
yapan, genel ekonomik verimsizliğe neden olan KİT’ler yerini daha etkin ve
ekonomik verimliliğin arttırıldığı serbest piyasa ekonomisine bırakacaktır. Mal ve
hizmet üretimine yönelik olarak faaliyette bulunan kamu kuruluşlarının
özelleştirilerek devletin ekonomideki payının azaltılması ulusal ekonominin
verimliliğini arttıracaktır. (GÖKCE,1993)
1.3.1.5. Enflasyonu Kontrol Altına Almak
Gelişmekte olan ülkelerde KİT’lerin rasyonel davranışı ve kar amacını
gütmeden çalışması, siyasi otoritelerin belirlediği fiyatlardan mal ve hizmet
sunulması hüküm süren kronik enflasyonun sebeplerinin başında gelmektedir.
KİT’lerin tekel durumda olması, verimlilik açısından eksikliklerini sürekli zam
yaparak gidermeye çalışmaları maliyet enflasyonuna neden olmakta, kendi kendini
bile besleyemeyen bazı kamu kuruluşları hazineden ve devlet bütçesinden sübvanse
edilmektedir. Bunun sonucunda da KİT’ler finansman açığını emisyon aracılığıyla
sağlamakta, toplam para arzı artmakta, enflasyon da hızlanmaktadır.
25
Özelleştirme ile hedeflenen ise, KİT’lerdeki mevcut kaynakların etkin
kullanılarak hazine üzerindeki yüklerini kaldırmak, sübvansiyonlara ihtiyaç
duymayacak konuma getirmektir. Böylece, serbest piyasa ekonomisi içinde rekabet
ortamında faaliyet gösterecek olan KİT’ler verimli çalışacak ve suni fiyat artışları da
gerçekleşmeyecektir. (AKTAN,1987:97) Böylece ara mal ve nihai ürünlere sık sık
zam yapmaktan vazgeçip, rasyonel ve verimli işletme yapısına kavuşacak olan
KİT’lerin enflasyon üzerindeki baskıları hafifleyecektir.
1.3.1.6. Küreselleşmeye Ayak Uydurmak
Siyasi sınırların bile küreselleşme olgusuyla birlikte ortadan kalkmaya
başladığı günümüzde, uluslararası düzeyde rekabet etmeden yoksun bulunan
KİT’lerin özelleştirilerek, eskiyen teknolojilerini yenilemeleri, verimliliklerini
arttırmaları, üretim kalite sınırını yükseltmeleri gündeme gelmiştir. Çünkü artık
korumacı politikaların egemen olduğu dışa kapalı ekonomiler yerini ticari rekabete
bırakmıştır. Dolayısıyla ekonomiler ister istemez küresel rekabetin hakim olduğu
kurallara uygun mal ve hizmet üreten yapılar haline gelecektir. Bu nedenle devletin
kontrolündeki işletmelerinde küresel rekabet şartlarında faaliyet gösterecek konuma
gelmesi gerekmektedir. (YILMAZ ,1994 :29)
1.3.2. Mali Amaçları
Toplumun devletten beklediği hizmetlerin çeşitlenerek sürekli artmasına
rağmen devletin bunları karşılayacak yeterli gelirinin olmaması önemli bir sorun
olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu durumun engellenmesi için özelleştirme iç ya da
dış kaynaklardan borç almadan, vergi yükünü arttırmadan daha avantajlı
26
görülmektedir. Böylece, kamu kesiminin yükü azalacak, enflasyonla mücadelede de
başarı sağlayacaktır. Bunun yanında KİT’lerin özel kesime satılması ek gelir
getirecek, vergi yükü artmadan, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesine imkan
verecektir. Çünkü, yıllardır verimsiz, düşük teknolojiyle zararına çalışan, hazinenin
finansman yükünü arttıran KİT’ler artık toptan ya da kısmen satılarak devlete kaynak
yaratılmalı, gelir sağlanmalıdır. Böylece, vergi gelirlerinin yetersiz olduğunda
Merkez Bankası kaynaklarından karşılanan finansman, enflasyona da yol
açmayacaktır. Bu gerekçelerle KİT’lerin özelleştirilmesiyle kamu kesiminin
finansman yükünün azalacağı düşünülmektedir. (ALTINTAŞ, 1988:52) Bu da
devletin yükünü hafifletip, mali durumunu rahatlatacaktır.
Özelleştirme ile gerçekleştirilmeye sağlanan mali amaçları devlete gelir
sağlamak ve hazinenin yükünü azaltmak şeklinde sıralayabiliriz.
1.3.2.1. Devlete Gelir Sağlamak
Özelleştirmenin asıl amacı ekonomiktir. Fakat, bazen sırf devlete gelir
sağlamak amacıyla özelleştirme yoluna gidilmektedir. Devlet giderlerinin hızla
artmasının sebep olduğu mali kaynak bulma sıkıntısını iç ya da dış borç
kaynaklarından temin etmek ya da vergi yükünü arttırmak -ki bu özel yatırımları
kısma anlamına gelmektedir- yerine özelleştirmeden sağlayabilir. Çünkü diğer gelir
kaynaklarının güvensizlik veya ortaya çıkabilecek tepkiler dolayısıyla sınırına
gelinmesi, kaynak sağlamada özeleştirmeyi cazip hale getirebilir. (ALPER, 1994:16)
Gelir ihtiyacını vergiler yoluyla gidermeye çalışmak, özellikle azgelişmiş
ülkeler için sorun olmaktadır, ayrıca yetersiz kalmaktadır çünkü azgelişmiş ülkelerin
halklarının geliri zaten çok düşüktür ve vergi ödeme kapasiteleri bellidir. Öte yandan
27
vergi idaresini çağdaş gereklere göre örgütlemek de bazen pahalıya mal
olabilmektedir.
Gelir ihtiyacının iç yada dış borçlanmayla karşılanmasın da zorlukları vardır.
Özellikle dış borçlanma ülkenin, uluslararası arenadaki dış kredi itibarına bağlıdır.
Bunun yanında IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlara borçlanmak
özellikle azgelişmiş ülkeler açısından hiç de kolay değildir. Bu durum karşısında
yapılacak en olumlu girişim KİT’lerin özelleştirilmesi yoluyla bütçe gelirlerinin
arttırılmasını sağlamaktır. Ayrıca, bütçeye gelir sağlanması amacıyla yapılan
özelleştirme uygulamalarında, dış borçlar karşılığında KİT’lerin yabancı sermayeye
devri de önemli yer tutmaktadır. (KİLCİ, 1994: 14)
Devletin KİT’leri satarak gelir sağlamasının bir başka nedeni de,ülke içindeki
küçük tasarrufçuların devlet tahvili ve hazine bonosu gibi kamunun menkul değerlere
olan güvensizliğidir. Devletin kendine gelir sağlama yöntemleri arasındaki vergilerin
teknik olarak toplanmasındaki eksiklikler ve halkın oyuna gereksinimi olan
politikacıları sevimsiz göstermesi de,özelleştirmeyi vergi gelirine karşı alternatif
gelir kaynağı durumuna getirmektedir. (CEVİZOĞU,1998:22) Bu nedenle zorunlu
giderlerinin bir kısmını özelleştirme gelirleri ile karşılama yolunu tercih etmektedir.
1.3.2.2. Hazine Yükünü Azaltmak
KİT’lerin verimsiz çalışmaları sonucunda oluşan açıklarını genel bütçeden
karşılamaları enflasyonist bir baskı oluşturmaktadır. Bu baskının ise özelleştirme ile
hafifleyeceğine inanılmaktadır.
Devlet, ekonomik alanda fazla yer almaya başladıkça kamu harcamaları artmış,
hazinenin finansman yükü ağırlaşmıştır. Devlet, bu durum karşısında maliyeti yüksek
28
finansman yöntemlerine başvurmak zorunda kalmıştır. İç tasarrufların yetersiz
olmasından dolayı iç borçlanmalarda; kredi itibarının düşük olmasından dolayı ise
dış borçlanmada zorluk çeken ülkelerde özelleştirme ile hazinenin finansman
yükünün azalmasıyla devlet asli görevlerine dönecek, daha az kamu harcaması
yapacak, böylece özel teşebbüs de gelişerek yatırımlara ağırlık verilecektir.
1.3.3. Sosyal Amaçları
Gelişmiş yada gelişmekte olan ülkelerde farklı boyutlarda da olsa gelir dağılımı
dengesizliği mevcuttur. Toplumun bireylerinin, ülkenin zenginliklerinden aynı
oranda pay aldığı hemen hemen hiçbir ülke yoktur. Bu da sosyal kargaşaya yol
açmaktadır. Bunun engellenmesi için özelleştirmeyi sosyal amaç olarak da
değerlendirmek gerekir. Bu aşamada yapılması gereken KİT’ler özelleştirilirken
paylarının bu kuruluşlarda çalışanlara verilerek gelir ve servet dağılımında denge
sağlamaya çalışmaktır. Böylece, mülkiyetin kamu kesiminde yoğunlaşması bireysel
özgürlüğün temel unsuru olan mülkiyet hakkına devletçi bir müdahale anlamına
gelirken, mülkiyet hakkının kullanımının yaygınlaştırılması demokratik rejimin
varlığı ve devamı olarak kabul edilecektir. Özel mülkiyetin yaygınlaşması,
demokrasinin özgür biçimde güçlenmesi, emek geliri dışında işletmelerden de gelir
sağlayacak kişilerin oluşturulması için özelleştirme yoluyla KİT hisse senetleri gelir
ve serveti düşük halka satılmalıdır. Pay senetleri satışının öncelikle çalışanlara,
küçük birikim sahiplerine yapılması ve satın alınan bu senetlerin kişilerin ellerinde
kalmasının sağlanması, yüksek gelirli kişilerin ellerinde toplanmasının önlenmesi bu
amacın gerçekleşmesinde dikkat edilmesi gereken noktalardır. (AKTAN, 1987:101)
29
1.3.4. Siyasal Amaçlar
Özelleştirmenin gerçekleştirilebilmesi için öncelikle siyasi otoritenin irade ve
kararı belirlenmelidir yani özelleştirme aslında bir siyasal tercih sorunudur.
Özelleştirmenin benimsendiği liberal düşünceye göre devlet, ekonomik tercihlere
müdahaleden uzak durmalı, tüm ekonomik faaliyetler şartlar imkan verdiğince özel
girişim tarafından gerçekleştirilmelidir. Çünkü devletin ekonomik hayata
müdahaleleri arttıkça bireysel özgürlükler kısılmaktadır. KİT’lerin özel mülkiyete
devri ile bu müdahaleler azalacak, özel mülkiyet yaygınlaşacak ve özelleştirmenin
ekonomik amacının doğru işlemesine olanak verilecektir.
1.4. ÖZELLEŞTİRMENİN YÖNTEMLERİ
Bir ekonomide özelleştirme yöntemlerinden hangisinin uygulanacağı, ülkenin
genel ekonomik şartlarına, sermaye piyasasının durumuna, özelleştirilecek
teşebbüsün niteliğine, teşebbüsün içinde bulunduğu mali şartlara, özelleştirmenin
amaçlarından hangisine ağırlık verileceğine bağlıdır. KİT’lerin ekonomide yeniden
etkin bir hale gelmeleri için ne yöntem önerilirse önerilsin, çözüm sonunda siyasal
otoritenin uygulamaya ne ölçüde izin verebileceğine bağlıdır.(ALKİN, 1993:43)
Ancak yinede, kabul görmüş ve uygulanmakta olan özelleştirme yöntemlerini
tam özelleştirme (dar anlamda özelleştirme) ve özelleştirme benzeri uygulamalar
(geniş anlamda özelleştirme) olarak ikili bir tasnife tabi tutmak mümkündür.
1.4.1. Tam Özelleştirme (Dar Anlamda Özelleştirme)
Dar anlamda özelleştirme, sadece KİT’lerin mülkiyet ve yönetiminin özel
kesime devrini ifade etmektedir. Gerçekten günümüzde özelleştirme deyince bundan
30
çoğunlukla KİT’leri satışı anlaşılmaktadır. (TÜSİAD, 1992: 9) O halde bu başlık
altında incelenecek yöntemleri genel olarak “satış yöntemi” şeklinde adlandırmak da
mümkündür.
Tam bir özelleştirmeden diğer bir ifade ile dar anlamda özelleştirmeden söz
edebilmek için hangi yöntem kullanılırsa kullanılsın KİT’in en az %51’lik hisse
payının özel mülkiyete geçmesi olmazsa olmaz şarttır. Diğer bir kaçınılmaz şart ise
özelleştirme sonucunda yönetimin muhakkak özel kesimin elinde olmasıdır. Bu
şartlar tam bir özelleştirmeyi özelleştirme benzeri yöntemlerden ayırt etmektedir.
Anılan şartlar “satış yöntem”i ile gerçekleştirilir.
Satış yönteminin, sermaye piyasası kanalı ile hisse senedi satışı, teklif alma
yoluyla hisse senedi satışı, direkt satış, çalışanlara satış ve yarım kalan tesislerin
satışı olarak anılan ayrı türleri vardır. Aşağıda bu türlerin neler olduğunu genel
hatları ile incelemeye çalışacağız.
1.4.1.1. Sermaye Piyasası Kanalı ile Hisse Senedi Satışı
Özellikle sermaye piyasasının gelişmiş olduğu ülkelerde yaygın olarak
kullanılan bu yöntem, kamu mülkiyetindeki anonim şirketin hisse senetlerinin
tamamının veya bir kısmının özel kişi veya kuruluşlara satışı olarak tanımlanabilir.
Bu yöntemde, özelleştirilecek şirketin hisselerinin doğrudan doğruya halka satışı söz
konusu olduğundan, kısaca “halka arz” olarak da adlandırılabilir. Bu yöntemin
uygulanabilmesi için her şeyden önce özelleştirilecek KİT’in sermayesinin paylara
bölünmüş olması gerekir. Ayrıca KİT’in TTK’ya tabi sermeye şirketine
dönüştürülmüş olması gerekir. Sermaye piyasası kanalı ile hisse senedi satışı birkaç
yöntemle yapılabilmektedir.
31
Birinci metodda hisseler için bir tavan fiyatı tespit edilmekte ve ihale yoluna
başvurulmaktadır, buna İngiltere modeli de denilmektedir. İkinci metodda ise
hisseler sabit bir fiyatta halka arz edilmektedir. Buna da Fransız modeli
denilmektedir. (ATASOY, 1993: 187)
Bu iki metod arasındaki fark fiyatın tespitinden kaynaklanmaktadır. İngiltere
modelinde, fiyat tespitini piyasa mekanizması üstlenmekte ve bu metodla satış
hasılasını en üst seviyeye getirmek mümkün olabilmektedir. Diğer metodda ise
gerektiğinde özelleştirmenin başarısı açısından daha düşük bir fiyat tespit edilerek
hisselerin kolaylıkla satışı sağlanabilmektedir. (ATASOY, 1993: 188)
Halka arz yöntemi de kendi içinde , halka satış yoluyla arz, halka takas yoluyla
arz ve sermaye arttırımı şeklinde yöntemlere ayrılmaktadır.
1.4.1.1.1. Hisse Senetlerinin Halka Satış Yoluyla Arzı
Bu metodda, adı üstünde özelleştirilecek şirketin hisselerinin doğrudan
doğruya halka arz yoluyla satışı söz konusu olmakta ve hisselerin halka yayılması
amaçlanmaktadır.
1.4.1.1.2. Hisse Senetlerinin Halka Takas Yoluyla Arzı
Bu yöntem özelleştirilecek şirketin hisselerinin yatırımcıların elinde bulunan
yatırım belgeleri ve tahvillerle değiştirilmesi şeklinde tanımlanabilir. Burada
tanımdan da anlaşılabileceği üzere taraflar arasında bir belge değişimi söz konusu
olmaktadır.
32
1.4.1.1.3. Sermaye Arttırımı
Mülkiyetin kamu kesimine ve özel kesime birlikte ait olduğu karma ekonomi
şirketlerinde sermaye arttırımı vasıtasıyla, özel pay sahiplerine daha fazla pay
ayrılması yoluna giderek şirketteki kamu sermayesi oranının azaltılmasıdır.
1.4.1.2. Teklif Alma Yolu ile Hisse Senedi Satışı (Blok Satış Yöntemi)
Bu yöntem özelleştirme kapsamına alınmış kamu kuruluşlarının mülkiyetinin
tamamının veya bir kısmının, gerçek veya tüzel kişiler ile kuruluşlara onlardan teklif
almak suretiyle satılması olarak tanımlanabilir. Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere bu
yöntemde , hisse senetlerinin bir kısmı ya da tamamı borsada satılmamakta, onun
yerine belli kesimlerden teklif almak yoluyla satılmaktadır. Bu yönteme “blok satış
yöntemi” adı da verilmektedir. Blok satış yöntemi, özelleştirilecek kuruluşların
tamamının ya da önemli bir bölümünün teklif toplayarak, pazarlıkla ya da açık
arttırmayla satılmasıdır. Bu tür özelleştirme en kolay ve en hızlı özelleştirme şeklidir.
Bu satışlar devlete önemli miktarda parasal kazanç sağlar. (SEVİL, 1996: 10)
Bu yöntemle özelleştirilen kuruluşların hisse sentleri daha sonra halka
satılabilir. Yöntemin bu tipine “gecikmeli halka arz” ya da “blok satış+ halka
arz”denir. Halka arz yöntemiyle özelleştirmelere, ülke sermaye piyasasının yeterince
gelişmemiş olmasından ya da halkın doğrudan hisse senedi alıcı pozisyonunun
olmamasından dolayı, bir alternatif olarak başvurulur. Eğer piyasada özelleştirme ile
halka açılmak mümkün olamıyorsa bu yöntem tercih edilebilir. (KARLUK,1994:
140)
33
1.4.1.3. Direkt Satış
Bu yöntem, KİT’lerin bağlı ortaklıklarının, müesseselerinin, tali faaliyet
dallarının veya nispeten küçük işletmelerinin, bir defada gerçek veya tüzel yerli ya da
yabancılara satılması olarak tanımlanabilir. Söz konusu yöntemde KİT’lerin satılacak
aktiflerinin ve işletmelerinin belli bir ya da birkaç firmaya veya bir konsorsiyuma
pazarlık yoluyla satışı söz konusu olmaktadır. Bu yönteme “özel satış yöntemi” de
denmektedir. Bu yöntemde toptan olarak işletmenin tamamının veya bir kısmının
devrinin söz konusu olması nedeniyle, hisse senetlerinin devri söz konusu
olmamaktadır.
Bu yöntem daha çok kar amaçlı nihai mal ve hizmet üreten KİT’lerin bazı
müesseselerinin veya bağlı ortaklıklarının satışında uygulanabilir.
(ALTINTAŞ,1988: 59)
1.4.1.4. Çalışanlara Satış
Bu yöntemde, çalışanların hisse senedi sahibi yapılması söz konusu olup,
devletin kendine ekonomik açıdan yük olan bir KİT’i çalışanlara devretmesi ve
çalışanların işletmenin sahibi durumuna geçmesi sebebiyle faaliyetlerini daha verimli
bir şekilde sürdürmesi amaçlanmaktadır. Bir başka ifadeyle bu yöntemde,
özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların öncelikle çalışanlara devri veya en
azından yönetimin kontrolünün çalışanlara verilmesi söz konusu olmaktadır.
Bu yöntem; İngiltere, Fransa ve İtalya’da tercih edilmektedir. Özellikle
İngiltere’de özelleştirilen kuruluşlarda çalışanların %90’ı, çalıştıkları şirketlere ortak
olmuşlardır. (KARLUK, 1994: 142)
34
1.4.1.5. Yarım Kalmış Tesislerin Satışı
Yarım kalmış tesisler genellikle bir arsa ve onun üzerinde yapılmış ve
yapılmakta olan binaları içermekte olup bir üretim söz konusu değildir.
(AKTAN,1994:17) Yarım kalmış bu tesislerin özel kişi ve kuruluşlara bir sınai tesis
kurmak ve işletmek üzere devri de ÖİB bünyesinde sürdürülmektedir. Ancak bu
tesislerin bir çoğu ekonomideki kuruluş yeri faktörlerinde öngörülen nitelikleri
taşımamaktadır. (TÜSİAD,1992: 93.)
1.4.2. Özelleştirme Benzeri Yöntemler (Geniş Anlamda Özelleştirme)
Özelleştirme sadece KİT’lerin satışı demek değildir. Özelleştirme, kamu
ekonomisinin daraltılması ve piyasa ekonomisinin genişlemesi amacı doğrultusunda
yapılan tüm uygulamaları içermektedir. (AKTAN,1993: 9)
En geniş anlamda, özelleştirmeyi KİT’lerin faaliyetlerinin sınırlandırılması
veya tamamen ortadan kaldırılmasına yönelik yapılan uygulamalar olarak
tanımlamak mümkündür. (TÜSİAD,1992:11)
Özelleştirme benzeri yöntemlerin ortak noktası, söz konusu yöntemlerin tam
bir mülkiyet transferine yol açmaması, yani mülkiyetin %51’lik kısmının satılması
kavramına uymamasıdır. Bu açıdan bu başlık altında anlatılacak yöntemler
özelleştirmeye yardımcı yöntemler olup bunları “satış dışı yöntemler” olarak ifade
etmek de mümkündür.
Özelleştirme benzeri yöntemleri, diğer bir ifade ile geniş anlamda özelleştirme
yöntemlerini aşağıdaki şekilde sıralamak mümkündür:
35
1.4.2.1. Yasal Kurumsal Serbestleşme
Devlet para ve kredi, maliye, dış ticaret v.b çeşitli iktisat politikası araçlarını
kullanarak ekonomiye müdahale edebilir. Devletin ekonomiye müdahalesi bazen
belirli ekonomik faaliyetleri düzenlemeye tabi tutması bazen de faktör piyasasında
serbestçe oluşabilecek fiyatlara müdahale etmesi şeklinde olabilir. Birinci tür devlet
müdahalesine “ekonomik regülasyon”; ikincisine ise “ekonomik kontrol” adı verilir.
(TÜSİAD,1992: 11)
O halde yasal kurumsal serbestleşme, devletin ekonomiye yaptığı fiyat ve ücret
denetimi gibi müdahale, kontrol ve düzenlemelerin azaltılması ve mümkün olduğu
ölçüde kaldırılması yönündeki uygulamalar şeklinde tanımlanabilir. Bu tanımdan
hareketle söz konusu yöntemin, devletin ekonomiye olan müdahale ve
düzenlemelerin azaltılması ve/veya tamamen kaldırılması, ve üretim faktörlerinin
devlet tarafından kontrol edilen fiyatlarının serbestçe oluşmasına izin verilmesi
şeklinde iki temel unsurunun bulunduğu ortaya çıkmaktadır. O halde söz konusu
yöntemde, yapılacak hukuksal düzenlemelerle mevcut ekonomik regülasyon ve
kontrollerin mümkün olduğu ölçüde azaltılması ve/veya sona erdirilmesi suretiyle
devlet tekelindeki aktivitelerin özel sektöre de açılarak rekabet imkanının yaratılması
söz konusu olmaktadır.
1.4.2.2. Fiyatlama
Devlet sunmuş olduğu pek çok kamusal mal ve hizmetin karşılığında
çoğunlukla bir bedel talep etmemekte bunun yerine söz konusu mal ve hizmetlerin
finansmanını vergi gelirleri ile karşılama yöntemini tercih etmektedir. Bu sayede
vatandaşların, hizmetlerden yararlandıkları ölçüde değil, ödeme güçleriyle orantılı
36
olarak kamu mal ve hizmetlerinin finansmanına katılımı söz konusu olmaktadır. Zira
devletin sunduğu hizmetlerden, iç ve dış güvenlik, adalet ve diplomasi gibi
bazılarının faydalarının vatandaşlar arasında bölüştürülmesi mümkün olmadığından
fiyatlandırılmaları da söz konusu olmamaktadır.
Diğer taraftan eğitim sağlık, elektrik ve su gibi, devletin sunduğu bir takım mal
ve hizmetlerin fiyatlandırılması yani bir başka ifade ile kamusal mal ve hizmetlerden
yararlananların bunun karşılığında bir bedel ödemeleri söz konusu olabilmektedir. O
halde fiyatlama yöntemi, kamusal mal ve hizmetlerin fiyatlandırılarak bedelinin bu
mal ve hizmetlerden yararlanan kimselerden talep edilmesi olarak tanımlanabilir.
Fiyatlama yöntemi, bedelini ödemeyecek durumda olan kimselere mal ve
hizmetlerin sunulmaması demek değildir. Örneğin, eğitim hizmetlerinin
fiyatlandırılması, diğer bir ifadeyle eğitimim paralı olması, gelir düzeyi düşük
kimselerin bundan yararlanmaması anlamına gelmez.
1.4.2.3. Kupon Yöntemi
Kamusal mal ve hizmetlerin yukarıda anlattığımız şekilde fiyatlama yoluyla
özelleştirilmesi halinde toplumda bu mal ve hizmetlerin bedelini ödeyemeyecek
kimseler bulunacaktır. İşte kupon yöntemi devletin gelir düzeyi düşük bu kişiler,
kamu görevlileri ve sair kişilere belirli kamusal mal ve hizmetleri bizzat sunmak
yerine, söz konusu mal ve hizmetlerin bedelini kapsayan yani para değeri taşıyan bir
kupon vermesi ve bu kişilerin hizmeti özel sektörden bu kupon karşılığında temin
etmeleri şeklinde tanımlanabilir.
Örneğin, devlet gelir düzeyi düşük kimselere ve kamu personeline devlet
hastanelerinde bedava veya düşük bir fiyat karşılığında sağlık hizmeti sunmak yerine
37
bu kimselere “sağlık kuponu” vererek, bunların hizmeti özel hastane ve
polikliniklerden sağlamalarına olanak sağlayabilir.
1.4.2.4. Sübvansiyonlar
Devlet tarafından özel ve/veya kamusal teşebbüslerin üretiminin teşvik ve
sürdürülmesi amacıyla yapılan ayni ve/veya nakdi yardımlar sübvansiyon olarak
tanımlanabilir. Kupon yönteminde belirli tüketici kesimlerinin belirli mal ve
hizmetlere olan tüketiminin teşvik ve idamesi devlet tarafından sağlanırken,
sübvansiyon yönteminde tanımından da anlaşılacağı üzere, devlet tarafından belirli
üretim faaliyetleri çeşitli şekillerde desteklenmektedir.
Sübvansiyonların başlıca türleri; kredi sübvansiyonları, garanti
sübvansiyonları, vergi sübvansiyonları, karşılıksız nakit sübvansiyonlar ve ayni
sübvansiyonlar olarak sıralanabilir.
1.4.2.5. İhale Yöntemi
Bu yönteme genelde hizmet sektöründe başvurulduğu için, mülkiyet transferini
gerektirmeyen, sadece hizmet arzını özel kesime devreden bir yöntemdir.
(KÖK,1993:108) Devlet mal ve hizmet arzını kendisi gerçekleştirmemekte bunun
yerine söz konusu mal ve hizmeti özel kişi veya kuruluşlardan satın almaktadır.
Devlet bazı mal ve hizmetlerin üretimini özellikle mahalli idare hizmetlerinin
üretimini bu yöntem ile özel kişi veya kuruluşlara devredebilir.
Mahalli idarelerin çöp toplama, yol, cadde, sokak yapımı, bakımı ve onarımı,
yeşil sahalar ve parklar düzenlemesi, su ve dinlenme tesislerinin yapımı, otopark
38
yapımı v.b. hizmetleri geniş ölçüde özel sektöre ihale yoluyla yaptırılabilecek
hizmetlere örnek teşkil etmektedir.
1.4.2.6. İmtiyaz Yöntemi
Bu yöntemde, telekomünikasyon hizmetleri, elektrik gaz, su gibi doğal tekelin
söz konusu olduğu üretim alanları bir sözleşme ile özel kesime devredilmekte, bir
diğer ifade ile, mevcut doğal tekel kamu ekonomisinden piyasa ekonomisine
geçmektedir.
İmtiyaz yönteminde, kilit nokta pazarlık sürecidir. Yapılacak pazarlık
sonucunda imtiyaz, sözleşmede nitelikleri belirlenen mal veya hizmeti en düşük
bedel ile piyasaya sunmayı kabul eden firmaya verilmelidir. (TÜSİAD, 1992: 19)
1.4.2.7. Ortak Girişim (Joint Venture) Yöntemi
Ortak girişim ya da karma iktisadi girişimcilik olarak adlandırılan bu yöntemde
kamu kesimi ile özel kesim birlikte ortaklık kurmak suretiyle bazı faaliyetleri
yürütmektedirler. Ortak kurulacak şirketlerde kamu payının daha düşük tutulması
sistemi özelleştirmeye daha yaklaştıracaktır.
Özellikle büyük ölçekli ve rizikolu yeni yatırımların kamu sektörü ile özel
sektörün belli oranlarda ortak olduğu anonim şirketlerce gerçekleştirilmesi veya
mevcut üretim veya hizmet birimlerinin özel sektörü açılması suretiyle karma
kuruluşların oluşturulması, bu yöntemin başlıca uygulama biçimlerini oluşturur.
(ALTINTAŞ, 1988: 59)
Uygulamada hemen hemen bütün ülkelerde karma iktisadi girişimler anonim
şirket şeklinde kurulmaktadırlar. Geniş anlamda düşünüldüğünde ortak girişim
39
yöntemi her ne kadar bir özelleştirme uygulaması olarak düşünülebilse de,
özelleştirme taraftarları kamu-özel kesim ortaklığının ancak belirli bazı alanlarda ve
sınırlı olarak uygulanması görüşünü savunmaktadırlar. (TÜSİAD,1992:19-20)
1.4.2.8. Yönetim Devri Yöntemi
Bu yöntem, devletin kamu teşebbüsleri ve kamu kuruluşlarının mülkiyet
hakkını kendisinde saklı tutarak sadece yönetimini bir sözleşme ile özel kesime
devretmesi olarak tanımlanabilir. Başka bir ifade ile devlet mülkiyet hakkını
kendinde saklı tutmakta; ancak belli bir süre için yönetimi özel kesime devretmekte
yani kamu teşebbüsünün yönetiminin özelleştirilmesini sağlamaktadır. “İşletme
Mukavelesi Yöntemi” de denilen bu yöntemle özelleştirmeye elverişli bir durumda
bulunmayan KİT’lerin yönetimleri, bu işi yapabilecek güçlü ve tecrübeli özel sektöre
devredilmektedir. (KARDEŞ ve GÜZEL, 1995:12)
Yönetim devri yöntemi, başlıca turizm sektöründe, devlet turistik
işletmelerinin, hastanelerin, kreş ve huzurevlerinin, sanitasyon merkezlerinin, şehir
içi yolcu taşımacılığı hizmetlerinin özelleştirilmesinde önem arz etmektedir.
(TÜSİAD, 1992: 21)
Ülkemizdeki uygulamada işletme hakkının verilmesi olarak bilinen yöntemde
kuruluşların bir bütün olarak ya da aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimlerinin
mülkiyet hakkı saklı kalmak kaydıyla bedel karşılığında belli bir süre ve şartlarla
işletilmesi hakkının verilmesi esası ön plandadır.
40
1.4.2.9. Kiralama (Leasing) Yöntemi
Bu yöntem devletin, sahip olduğu işletmelerin mali yapılarını iyileştirmek ve
satışa arz edilebilir bir duruma getirebilmek için bunların aktiflerindeki varlıkları
kısmen ya da tamamen bir bedel karşılığında ve belli süreler için kiraya vermesi
olarak tanımlanabilir Bu yöntemde de mülkiyet transferi söz konusu olmamakta,
başka bir ifadeyle yönetim devri yönteminde olduğu gibi mülkiyet hakkı devletin
kendisinde saklı kalmaktadır. Her iki yöntemde de mülkiyet hakkının devlette saklı
kalması dışında bu iki yöntem birbirlerinden tümüyle farklı yöntemlerdir. Yönetim
devrinde özel yöneticiler kamu teşebbüsünün mevcut personeli ve varlıkları ile
yönetimini üstlenirken, kiralama yönteminde devlet sahip olduğu işletmeyi özel
sektöre kiralamakta ve özel sektör faaliyetlerini kendi elemanları ile sürdürmektedir.
Avrupa finansal kiralama birliği, özelleştirme ile arasındaki farkı ortaya
koyacak biçimde, finansal kiralamanın tanımını; “Finansal kiralama belirli bir süre
için kiralayan ve kiracı arasında düzenlenen üreticiden kiracı tarafından seçilip,
kiralayan tarafından satın alınan malın mülkiyetini kiralayanda, kullanımını ise
kiracıda bırakan bir anlaşmadır. Kiralanan malın kullanımı belirli bir kira
karşılığında, belirli bir süre kiracıya bırakılmalıdır.” şeklinde yapmaktadır.
(CEVİZOĞLU, 1998:72)
Gerek yönetim devri gerekse kiralama yöntemleri, az da olsa bir mülkiyet
transferi öngörmediğinden esasen gerçek anlamda bir özelleştirmeyi ifade
etmemekle, sonuçları açısından kesin bir mülkiyet transferine yol açmamakla birlikte
bu sonuca bir hazırlık olması açısından özelleştirme yöntemleri arasında
sayılmaktadır.
41
Bu yöntemler daha çok nihai olarak özelleştirilmesi planlanan bazı KİT’lerin
performanslarını iyileştirmek ve herhangi bir yöntemle özelleştirmeye hazır hale
getirmek için uygulanan yöntemlerdir. (ALTINTAŞ, 1988:60)
1.4.2.10. Yap-İşlet Devret Yöntemi
Bu yöntem yabancı yatırımcıların, gelişmekte olan ülkelerde bazı faaliyetleri
bizzat oluşturması, belirli sürelerle işletmesi ve daha sonra devlete devretmesi olarak
tanımlanabilir.
Yap-işlet-devret yöntemi, petrol arama istasyonlarının kurulması, eğlence
merkezlerinin oluşturulması, turistik tesis ve işletmeler kurulması v.b. alanlarda
uygulanabilmektedir.(TÜSİAD, 1992:23)
1.5. ÖZELLEŞTİRMEYİ SAVUNANLARIN GÖRÜŞLERİ
• Özelleştirme, zarar eden kamu açıklarının katlanarak büyümesine ve
dolayısıyla enflasyona neden olan KİT’lerin piyasa mantığına göre işleyen özel
ekonomik birimler haline getirilmesini sağlar. Dolayısıyla, enflasyonu önler.
Merkezi bürokrasinin kontrolündeki bir komuta ekonomisinden piyasa
ekonomisine geçişi sağlamak suretiyle bireysel özel teşebbüs ve rekabeti geliştirir.
Bunun sonucunda da ekonomik büyüme için en uygun ortamı sağlar. Rekabet artar,
ekonomi gelişir, liberal ekonomi egemen olur. (Türk Demokrasi Vakfı, 1994:7)
Rasyonel ekonomik kararların çoğu, piyasanın serbest rekabet düzeni içinde verilir.
Böylece, devletin ekonomik kaynaklar üzerindeki etkisi azalır. Kapalı, korumacı
politikalarla desteklenen ülke ekonomisi dışa açılır, ithalattan vazgeçip, ihracata
dayalı ekonomik gelişme mümkün olmaya başladıkça toplumun refah seviyesinde
42
yükselme meydana gelir. Ayrıca, geliştirilecek serbest rekabet ortamı, o güne değin
KİT’leri kendine rakip görmeyen öteki şirketler üzerinde de etki yapacaktır, bu etki
sonucunda söz konusu kuruluşlar, daha kaliteli, ucuz üretim ve hizmete yönelecektir.
(CEVİZOĞLU, 1998:26) Kısacası, ekonomide devletin tekel güce sahip olması
etkinsizliğe neden olur. Genel olarak devlet tekelleri yenilik yapamadığından tüketici
egemenliğini ortadan kaldırır. Özelleştirme ile ekonomik göstergelerin, davranışların
ve performansın siyasal faktörlerin etkisinden kurtulması ile tüketici egemenliği, iyi
kalite, düşük fiyat oluşarak sağlanır. (YARROW ,1999)
• Devletin sınırlı kaynakları, KİT yatırımları ve onların borçlanmalarının
ödenmesi yerine , halkın öncelikli altyapı, adalet, eğitim, sağlık yatırımlarına
ayrılacaktır.
• Özelleştirme yoluyla sermayenin tabana yayılması gerçekleştirilebilirse,
demokratik kurumlar güçlenerek, hem politik hem de ekonomik gücün aynı ellerde
yoğunlaşması engellenebilir. (ARDIYOK, 2002: 48)
• Ayrıca, sermayenin tabana yayılması gelirin dağılımında da düzenleyici rol
oynar. Özelleştirilen kuruluşların hisse senetlerini satın alarak ve yatırımın gelirine
ortak olan halk, mülkiyete ortak olma şansına kavuşacaktır. (KARDEŞ ve GÜZEL,
1995:15)
• KİT’ler daha verimli çalışması beklenen anonim şirketlere dönüşecek ve
ekonomiye daha çok katkı sağlayacaktır. Özelleştirilen kuruluşların yaratacağı
rekabet etkisi sonucu ekonomi canlanacak, durgunluk ve verimsizlik azalacak,
tüketiciye daha kaliteli hizmet sunulacaktır. Bunun yanında, tüketici tercihlerini
anlama ve giderme açısından başarılı olan özel kuruluşlar kara geçme ve büyüme
43
bakımından daha çok olanağa kavuşacaklar, bu da ekonomiye itici güç
kazandıracaktır. (CEVİZOĞLU, 1998:26)
• KİT’lerin satışı sonrası elde edilen pay senetlerinden sağlanacak gelir yeni
yatırımlara harcanarak yaşam standardını yükseltecektir.
• Özelleştirme ile ülkeye yabancı yatırımcı ve çağdaş teknoloji transferi
gerçekleşecek, bununla birlikte uluslararası rekabet gücü, dış satım, karlılık, yatırım,
istihdam artacaktır.
• KİT’lerin özelleştirilmesi ile hazineye yük olma sorunları ortadan kalkacak,
kamunun borçlanma gereksinimi küçülecek, kamu açıkları kapanacaktır. Bütçeye
kaynak sağlanmış olacaktır.
• Özelleştirme sonrası daha büyük ve derin bir sermaye piyasası
oluşturulabilir. (ARDIYOK, 2002:48)
• Fazla kadrolardan arındırılarak, tecrübeli, bilgili, dinamik bir kadroya sahip
özel sektör yaratılabilir.
• Sürekli zarar eden, karlı olmayan KİT’lerden vergi alınmadığından, bunlar
özelleştirilerek vergi kaybı engellenmiş olur.
• Kamu disiplinin bozulmasına yol açan iş görmelerdeki kayırma, rüşvet alma
ve verme gibi uygulamalar önlenmiş olacaktır. (MEGGISON, 2002: 20)
1.6. ÖZELLEŞTİRMEYE KARŞI OLANLARIN GÖRÜŞLERİ
• KİT’lerin özelleştirilmesiyle devlet tekellerinin kırılması amaçlanmaktadır.
Ancak özel mülkiyetin tekel olma avantajını kötüye kullanma ihtimali vardır. Bu
ortamda rekabet ortamı yaratılamaz ise özelleşen monopollerin tüketici istismarına
neden olması söz konusu olabilir. Bu yüzden tekel konumundaki kamu işletmelerinin
44
özelleştirilmesi ile ilgili sektörlerde tekelci yapının devam etmemesi sağlanmalıdır.
(MÜSİAD, 2002:108)
• KİT’lerin kar amacı gütmeden sadece kamu hizmetine yönelik faaliyetleri de
bulunmaktadır. Özelleştirme ile KİT’lerin bu toplumsal amaçlı kamu hizmetleri zarar
görmektedir. Bu sosyal devlet ve demokrasi ile bağdaşmamaktadır.
• KİT’lerin ve sundukları hizmetlerin özelleştirilmesi ile istihdam seviyesi kısa
dönemde düşer. KİT’ler özel sektörün mülkiyetine geçince istihdam da aşırı bir
azalma meydana gelecektir.
• KİT’lerin özelleştirilmesi ile işçi örgütlerinin zayıflaması gündeme gelecek,
bu da ücretler üzerinde olumsuz etkilere yol açacaktır.
• Özelleştirme uygulamaları yoluyla sermayenin tabana yayılacağına ilişkin
egemen söylemlere karşın, özel tekelci yapının oluşmasına yol açacak biçimde blok
satış yöntemi tercih edilmektedir. (PETROL-İŞ SENDİKASI, 1998:34) Bu da
mülkiyetin ve sermayenin tabana yayılmasını engelleyerek gelir dağılımını
bozmaktadır.
• KİT’lerin satışlarında hassas davranılmamakta, verimlilik ilkesi temel
alınmadan, öncelikle verimli KİT’ler değerlerinin çok altında satılarak, yurtdışından
temin edilmeye çalışılan bazı kredilerin pazarlık konusu yapılmaktadır.
• Güçlü uluslararası sermayenin dayatmasıyla tekel konumundaki KİT’lerin
yabancı şirketlere satılması ulusal bir kaynak kaybıdır.
• Devletin özelleştirdiği mal ve hizmet üretimlerini devralan özel sektör
ekonomik açıdan karlı olmayan alanlara yatırım yapmayabilir. Örneğin, nüfusun
yada talebin az olduğu bölgelere posta, telefon, ulaşım v.s. hizmetlerin
götürülmemesi gibi. (ÇETİNKAYA, 2001:180) Bu durum da hem zarar eden
45
işletmelerin kar edenler tarafından desteklenmesini güçleştirmekte hem de bölgesel
dengesizliklere yol açmaktadır.
• Piyasa ekonomisi ve dışa açılma gibi terimlerle dile getirilen liberal
politikalar, ülkenin ekonomik bağımsızlığını imkansızlaştıran, ülke ekonomisini
yabancı vesayet altına sokan, siyasal bağımsızlığı da tehdit eden özellikler içerir.
• KİT’lerin zarar ettiği, enflasyona neden olduğu, verimsiz, eski teknoloji
kullanan, gereğinde fazla işçi çalıştıran kuruluşlar olduğu doğru olsa da bu KİT’lerin
doğasından değil, kötü yönetilmesinden kaynaklanmalıdır. Bu durumda ise çözüm
satılmaları değil, özerkleştirilmeleridir.
46
İKİNCİ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE KİT’LER VE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI
2.1. KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ
2.1.1. Kamu İktisadi Teşebbüsleri (Kit)’nin Genel Tanımı
Kamu İktisadi Teşebbüslerinin (KİT) tanımı konusunda ortak bir görüşte
birleşilemediğinden, bu konuda doktrinde yer alan değişik tanımlara yer verilecektir.
En basit anlamıyla KİT, devletin ekonomik alanlarda mal ve hizmet üreten
kuruluşlarının genel adını oluşturmaktadır.
KİT’ler, sermayenin yarısı doğrudan doğruya veya dolaylı olarak devlete ait
olan; varlığın birinci işlevi olarak ürettiği mallarda ve hizmetlerde satış amacı taşıyan
ve maliyetlerinin geniş bir oranını karşılayan bir gelirler politikasına sahip olan kamu
kuruluş ve ortaklıklarıdır. (AKSU,1987: 11)
Avrupa KİT Merkezi Statüsündeki tanımı ise, mal ve hizmet üretmek üzere
kurulmuş olan, mali olanaklarının yarıdan fazlası merkezi ya da yerel kamu idareleri
tarafından sağlanan ve ya işletme sonuçlarından bu idarelerin sorumlu bulunduğu ve
bunlar tarafından denetlenen girişimler KİT’dir.
AB Rekabet Hukuku çerçevesinde, genel kabul gören tanıma göre teşebbüs,
piyasa için ekonomik aktivitede bulunan ve bir üye devlet tarafından kontrol edilen
bir teşebbüstür.(SIERRA, 1999:32-35)
1981 yılında KİT Paneline sunulan bildiride ki tanımı; “ekonomik faaliyette
bulunmak üzere devlet yada diğer kamu kuruluşları tarafından kendilerine veya
ortaklık yoluyla oluşturulan, sermayenin tamamı veya çoğunluğu devlete veya diğer
kamu kuruluşlarına ait bulunan, doğrudan doğruya veya dolaylı olarak devlet
47
tarafından denetlenen ve ürettikleri mal ve hizmetlerden yararlanabilmek için
karşılıklı ödenmesi gereken ekonomik işletmeler”dir.
Bir diğer görüşle KİT’ler “Sermayesinin tamamına veya yarısından fazlasına
sahip olarak ya da diğer yollarla, devletin, diğer kamu tüzel kişilerinin veya devletle
anılan tüzel kişilerin yönetimine, yönetim organları vasıtasıyla hakim olduğu
teşebbüs” olarak tanımlanmaktadır. (BAKLACIOĞLU, 1976: 3)
Yukarıda ifade ettiğimiz üzere KİT’leri ifade eden genel bir tanım
bulunmamakla beraber, tanımların çoğunun vurgu yaptığı ortak bazı noktalar
bulunmaktadır. Bu noktalar, KİT’lerin ekonomik faaliyette bulunması, Devlet veya
bir başka kamu kuruluşu tarafından doğrudan veya ortaklık yolu ile kurulmuş olması
buna bağlı olarak da sermayesinin tamamı veya çoğunluğunun devlet veya diğer
kamu kuruluşu tarafından sağlanmış olması, doğrudan veya dolaylı olarak devletin
yönetimi ve denetimi altında olması ve ürettiği mal veya hizmeti bir bedel
karşılığında sunması şeklinde sıralanabilir.
2.1.2. Türk Hukuku Açısından Kit Tanımı ve Hukuki Yapısı
Türk hukuku açısından KİT’ler değişik yasalarda değişik anlamlarda
tanımlanmıştır. KİT’ler ile ilgili ilk yasal düzenleme 17/06/1938 tarih ve 3460 Sayılı
“Sermayesinin tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi
Teşekküllerin Teşkilatıyla İdare ve Murakebeleri Hakkında Kanundur. Bu Kanunda
KİT kavramına yer verilmemekle beraber, “sermayesinin tamamı devlete ait olan ve
kendi kanunlarında bu Kanuna tabi oldukları belirtilen, tüzel kişiliği haiz, idari ve
mali yönden özerk ve sorumluluğu sermayeleri ile sınırlı kuruluşlar” İktisadi Devlet
Teşekkülü olarak tanımlanmıştır. Bunun yanında, sermayelerinin en az yarısı bu
48
Kanuna tabi teşekküllere ait bulunan şirketlerin bilançolarının düzenlenmesi ve
denetlenmesi yönünden bu Kanun hükümlerine tabi olacağı belirtilmiştir.
Türkiye’de KİT dendiğinde, yaygın olarak, tüzel kişiliği bulunan, sorumluluğu
sermayesi ile sınırlı, iktisadi alanda ticari esaslara göre, karlılık ve verimlilik ilkeleri
doğrultusunda, özerk bir tarzda yönetilen kuruluşlar anlaşılmaktadır. (SUİÇMEZ,
1994: 2)
KİT terimi, ilk kez 1961 Anayasasının 119.-126.-127.maddelerinde ifade
edilmiştir. Bu döneme kadar aynı şekilde örgütlenmiş kuruluşlar İktisadi Devlet
Teşekkülü şeklinde ifade edilmekteydi. Bununla beraber, 1961 Anayasası’nda
KİT’lerin doğrudan veya dolaylı bir tanımına yer verilememiş yalnızca 127.
maddenin son fıkrasında KİT’lerin TBMM’ce denetlenmesine ilişkin hükümlerin
kanunla düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir.
3460 sayılı Kanun’dan sonra, KİT’lerle ilgili ikinci kapsamlı yasal düzenleme,
1964 yılında yapılan 440 Sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleriyle Müesseseleri ve
İştirakler Hakkında Kanun’dur. Söz konusu Kanun’da da doğrudan KİT ifadesi yer
almamakla birlikte 1. Maddesinde, “İktisadi Devlet Teşekkülleri sermayelerinin
yarısından fazlası tek başına veya birlikte devlete veya iktisadi teşekküllere ait olup,
iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan ve kuruluş
kanunlarında bu kanuna tabi olacakları belirtilen teşebbüslerdir” hükmü yer
almaktadır. 440 sayılı kanunda da İDT, diğer devlet dairelerinden ayrı tutulacak ve
kamu kaynaklarının yine T.B.M.M bilgi ve onayı ile kullanılması ilkesi korunacak,
ancak genel ve katma bütçeli idarelerin bünyesi içinde yer alan bazı işletmeci
kuruluşlar Kanunun kapsamı dışında bırakılacaktır.
49
1982 Anayasası’na gelindiğinde, “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi”
kenar başlıklı 165. Maddesinde,“sermayesinin yarıdan fazlası doğrudan doğruya
veya dolaylı olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük
Millet Meclisi’nce denetlenmesi kanunla düzenlenir.” hükmü yer almaktadır.
Anayasa’nın bu maddesinin incelenmesinden anlaşılacağı üzere, doğrudan
doğruya yasal bir KİT tanımı yapılmamış olup, denetimle ilgili düzenleme yapılırken
KİT’lerin “sermayesinin yarıdan fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak
devlete ait olan kurum, kuruluş ve ortaklıklar” şeklinde tanımlanacağı dolaylı olarak
ifade edilmiştir.
1980’li yıllarda yapılan yasal düzenlemeler daha ziyade KHK’lerle yapılmış
olup, 1983 yılında çıkarılan 60 sayılı KHK, 19.10.1983 tarihinde 2929 sayılı Kanunla
yasalaşmış ise de bu Kanun, yedi ay sonra 233 sayılı KHK ile yürürlükten
kaldırılmıştır.
233 sayılı KHK’de, Kamu İktisadi Teşebbüsü, iktisadi devlet teşekkülü ile
kamu iktisadi kuruluşunun ortak adıdır” hükmü yer almaktadır. Söz konusu KHK,
KİT’leri İDT ve KİK olarak ikiye ayırmış ve aynı maddede bu iki kuruluşun
tanımlarını;
“İktisadi Devlet Teşekkülü sermayesinin tamamı devlete ait iktisadi alanda
ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan kamu iktisadi teşebbüsüdür.
Kamu İktisadi Kuruluşu sermayesinin tamamı devlete ait olup tekel niteliğinde mal
ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve
gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu
iktisadi teşebbüsüdür.” şeklinde yapmıştır.
50
Diğer taraftan, müesseseyi “sermayesinin tamamı bir iktisadi devlet
teşekkülüne ait veya kamu iktisadi kuruluşuna ait olup, ona bağlı işletme veya
işletmeler topluluğu olarak”, ve bağlı ortaklığı da “sermayesinin % 50 ‘sinden fazlası
iktisadi devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşuna ait olan işletme veya
işletmeler topluluğundan oluşan anonim şirketler” olarak tanımlamıştır.
1987 tarih ve 3346 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların TBMM’ce
Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 4. maddesinde,“ödenmiş
sermayelerinin yarıdan fazlası kamu tüzel kişilerince sağlanmış olan kurumlar ile bu
kurumların ödenmiş sermayesinin yarısından fazlasını sağlamış oldukları diğer
kurumlar, sayılanlardan olmamakla beraber kendilerine bazı kamu yetki ve görevleri
verilmiş olup galip sıfatları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından
olmayan özel kanunlara tabi kurumlarla, İller Bankası bu kanunla konulan denetime
tabidir.” hükmüne yer verilerek kamu iktisadi teşebbüsleri, TBMM’nin denetimi
yönünden ayrıca tanımlanmış, mahalli idarelerin, sermayesinin yarısından fazlası
sağladıkları kurumlar ve T.C. Merkez Bankası KİT kapsamı dışında tanımlanmıştır.
Anayasanın 165. Maddesine karşın 233 sayılı KHK ve 3346 sayılı kanunla getirilen
istisnalarla, tıpkı KİT’ler gibi kamu kaynağı kullanmak suretiyle işletmecilik yapan
genel ve katma bütçeli idarelerin KİT kapsamı dışında tutularak farklı statü ve
koşullarda faaliyette bulunması genel KİT tanımına aykırılık teşkil ettiği gibi,
devletin ekonomideki payının bir bütünlük içerisinde denetlenmesi ve
değerlendirilmesi imkanını ortadan kaldırmaktadır. (Başbakanlık Yüksek Denetleme
Kurulu, 2000:4 )
KİK tanımı, 1995 yılında çıkarılan “Özelleştirme Uygulamalarının
Düzenlenmesine ve bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde değişiklik
51
yapılmasına dair 4046 sayılı Kanunda” yer alan bir değişiklikle (KİK) “Kuruluş”;
“Sermayesinin tamamı Devlete ait olup, tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu
yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti
dolayısıyla, ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadi teşebbüsüdür.”
şeklinde tanımlanmıştır.
440 sayılı Kanun ile 223 sayılı KHK’yi karşılaştıracak olursak, 440 sayılı
Kanunda, sermayesinin yarısından fazlası tek başına veya birlikte Devlet’e ve kamu
iktisadi teşebbüslerine ait olan kuruluşlar, kamu iktisadi teşebbüsleri olarak
tanımlanmak suretiyle gerek doğrudan ve gerekse dolaylı olarak sermayesinin
yarısından fazlası kamuya ait olan kurumların kamu iktisadi teşebbüsleri ile ilgili
mevzuata tabi olması sağlanmış iken, 233 sayılı KHK’daki tanımla kamu iktisadi
teşebbüslerinin kapsamı daraltılmış, 4046 sayılı Kanunla yapılan değişiklik ile de
KİK’leri tanımlayıcı unsur olarak faaliyetlerinde kamu yararının gözetilmesi ve
ürettikleri mal ve hizmetlerin imtiyaz sayılması esası getirilmiş bulunmaktadır.4046
sayılı kanunla yapılan değişikliğe paralel olarak 233 sayılı KHK’nin ekindeki
KİK’ler yeniden tespit edilmiş ve TCDD, DHMİ, TEKEL, Posta İşletmeleri Genel
Müdürlüğü ve Türk Telekomünikasyon A.Ş KİK statüsünde bırakılırken, daha önce
KİK statüsünde olan THY, ÇAYKUR ve TİGEM’e İDT statüsü kazandırılmıştır. 440
sayılı kanunun kapsamında olan sermayesinin yarısından fazlası birden çok KİT’e
veya bağlı ortaklıklara ait olan bazı şirketler, 233 sayılı KHK ile KİT tanımında
yapılan daraltma sonucu faaliyetini “iştirak” statüsünde ve KİT mevzuatı dışında
sürdürmek durumunda kalmıştır.233 sayılı KHK ile yapılan düzenlemede; kamu
kaynağı kullanmak suretiyle mal ve hizmet üretiminde bulunan genel ve katma
bütçeli idarelere ait iktisadi kuruluşlar KİT kapsamı dışında tutulmuşlardır. KHK’nin
52
58 inci maddesi ile getirilen “İstisna” hükmü ile, AOÇ, T.C. Merkez Bankası, Ereğli
Demir ve Çelik Fabrikaları T.A.O., T.İş Bankası A.Ş. (sermayesinde ki kamu payı
31.12.1999 itibarıyla % 0,09’ a düşmüştür), Devlet Sanayi İşçi ve Yatırım Bankası
A.Ş.(TKB), İller Bankası Genel Müdürlüğü ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin
sermayelerinin yarısından fazlasına tek başına veya birlikte sahip oldukları iktisadi
teşebbüsler de kapsam dışında bırakılmıştır. (www.ydk.gov.tr, 2003) 1994 yılında
çıkarılan Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve bazı Kanun ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerde değişiklik yapılmasına dair 4046 sayılı Kanunun 37 inci
maddesinde “Bu Kanun hükümleri gereğince özelleştirme programına alınan
kuruluşlar özel hukuk hükümlerine tabi olup, bunlar hakkında varsa kendi kuruluş
Kanunları ile diğer Kanunlarda yer alan bu Kanuna aykırı hükümler ve 233 sayılı
KHK hükümleri uygulanmaz” hükmüne yer verilmiştir. Özelleştirme programına
alınan KİT’ler, sermayelerindeki Kamu payı %50’nin altına düşünceye kadar,
TBMM ve YDK'nın denetimine tabi tutulmuşlardır. Diğer hususlarda KİT’lerden
tamamen farklı bir statü içinde faaliyet göstermekte ve KİT kapsamı dışında mütalaa
edilmektedirler. Ayrıca, tıpkı bir kamu iktisadi teşebbüsü gibi mal ve hizmet üreten
genel ve katma bütçeli idarelere ait üretim yerleri de KİT kapsamı dışında
bulunmaktadır.
2.1.3. Kit’lerin Başlıca Özellikleri
Yukarıda yapılan değişik tanımlamalar çerçevesinde genel kriterleri daha da
genişleterek KİT’ler hakkında daha ayrıntılı özellikler ortaya konabilir:
• KİT’ler bir kanun ya da kanunu verdiği yetkiye dayanarak kurulurlar.
53
• KİT’ler ticari ve sınai alanda piyasa koşullarına göre faaliyette bulunan,
fakat sosyal fayda ve maliyet ilişkilerini de göz önünde bulunduran girişimlerdir.
(AKTAN, 1993:34) KİT’ler, ekonomik gereklere uygun olarak çalışmak üzere
kurulmuş işletmelerdir. Diğer işletmelerden farkı, sermayesinin tamamının veya
%50’den fazlasının kamuya ait olmasıdır. Özel sektörün tek amacı karın
maksimizasyonu olmasına rağmen; devlet kamu işletmelerini ekonomik, sosyal,
siyasi ve kültürel amaçlarının gerçekleştirilmenin bir aracın olarak kullanmaktadır.
Diğer bir ifadeyle bir taraftan kar elde etme diğer taraftan kamu yararı ve sosyal
yararı gerçekleştirme bu kuruluşların iki ayrı özelliğidir. Ancak kamu hizmeti sunma
ve sosyal amaçları, kar elde amacına göre daha ağır basmaktadır. Dolayısıyla, karlı
olmamakla beraber sosyal faydası yüksek olan ve kamu yararına yönelik ekonomik
faaliyetlerin KİT’ler tarafından yapılması mümkündür.
• KİT’ler ayrı bir tüzel kişiliği sahip olup, idari ve mali özerkliğe de
sahiptirler. KİT’lerin idari kişiliğe sahip olması, bu teşebbüslerin karar organları
aracılığıyla kendi adına ve kendi hesabına karar alma ve sahip oldukları yönetim
kadrosu ve personeli aracılığıyla bu kararları uygulama yetkisine sahip olması
demektir. KİT’lerde mali kişilik ise, tüzel kişiliğin bir sonucu olarak bu kuruluşların
belli mal varlığına sahip olması ve bunun üzerine her türlü tasarruf yetkisini ellerinde
bulundurmalarını ifade eder. (ATASOY, 1993: 26)
• Özel sektöre paralel olarak faaliyet gösteren bu kuruluşlar özel hukuk
kurallarına tabi olup, istisnai olarak sadece idari mahiyetteki faaliyetlerinde kamu
hukukuna tabi tutulmuşlardır. (AKTAN, 1993:34) Başka bir ifadeyle KİT’lerin
yalnızca devlet ile olan ilişkileri kamu hukukuna tabi olup, üçüncü kişiler ile olan
ilişkileri özel hukuk çerçevesinde düzenlenmektedir.
54
• KİT’ler devlet bütçesi dışında yönetilirler. Bütçeden yardım görebilecekleri
gibi karları kısmen ya da tamamen bütçeye aktarılabilir.
• Devlet muhasebesi esaslarının dışında ticari muhasebe esaslarına tabidirler.
• Teşebbüslerin sorumlulukları sermayeleri ile sınırlıdır.
• Personel rejimi kanunla özel olarak düzenlenmiştir.
• Teşebbüslerin üzerindeki ilgili bakanlıkların gözetim ve denetim yetkileri bu
teşebbüslerin görev ve yetkilerini etkilemeyecek şekilde kullanılır.
• KİT’lerin özerkliği sınırsız değildir. Bu kuruluşlar aynı zamanda devlete
bağlı ve devletin denetimi altındadırlar. Anayasa’nın 165. maddesi uyarınca bu
denetim TBMM tarafından yerine getirilir.
2.1.4. Kit’lerin Ortaya Çıkış Nedenleri
2.1.4.1. Genel Olarak
Dünyada ve Türkiye’de, değişik nedenlerden dolayı devletin ekonomiye
müdahale etmesi ve ekonomik girişimlerde bulunma ihtiyacı gündeme gelmiştir.
Özellikle 1929 dünya ekonomik buhranını ardından devletin ekonomiye müdahale
etmesi gerektiği fikrini savunanlar çoğalmıştır. Devletin ekonomik hayata
müdahalesinin şekli ve boyutları, ülkelerin gelişmişlik dereceleri ve ulaşmak
istedikleri amaçlara göre farklılık arz etmektedir. Bu durum, KİT’lerin her ülkenin
kendi durumuna göre farklı şekillerde ve değişik amaçlarda ortaya çıkmasına yol
açmıştır.
KİT’lerin ortaya çıkışında ve çoğalmasında sanayileşmiş, gelişmiş ülkelerde
ekonomik nedenlerle birlikte sosyal hareketlerin etkili olduğu görülmektedir.
Sermaye birikiminin yetersiz olduğu ve müteşebbis sıkıntısı çekilen az gelişmiş
55
ülkelerde hızla sanayileşebilmek için KİT’ler oluşturulurken, gelişmiş ülkelerde
genellikle devletleşme sonucu oluşan KİT’lerden daha çok kamu niteliği ağır basan
alanlarda yararlanıldığı söylenebilir. (ARTAN, 1990:12) Az gelişmiş ülkelerde
kalkınma amacının sanayileşme ile özdeşleşmesi ancak sanayileşmenin de devlet
eliyle gerçekleştirilme ihtiyacı, bu ülkelerde KİT sisteminin doğmasına neden
olmuştur. (YAMAN, 1993:146-147)Bütün bunların yanında endüstriyel
demokrasinin kurulması, işçi gelirlerinin istikrara kavuşturulması, işsizliğin
önlenmesi, vasıflı işgücü yetiştirilmesi gibi istihdama ilişkin nedenler KİT’lerin
kuruluş nedenleri arasında önemli bir yer arz etmektedir. (ARTAN, 1990:12)
Zaman içinde ülkeden ülkeye göre değişen şekilde ortaya çıkmış ve farklı
amaçlara yönelmiş olan ve çok çeşitli tarihsel ve de ekonomik nedenleri bulunan
KİT’lerin, bu kuruluş nedenlerini ekonomik ve mali nedenler ile sosyal ve siyasal(
ekonomi dışı) nedenler olarak ikili tasnife tabi tutabiliriz.
2.1.4.1.1. Ekonomik ve Mali Nedenler
KİT’lerin kurulmasındaki ekonomik ve mali nedenler, genel olarak ülkede
ekonomik kalkınmayı sağlamak, tekelleri devlet eliyle işletmek, özel sektörün
giremeyeceği veya başaramayacağı işleri yapmak, ülke ekonomisine yön vermek ve
düzenlemek, özel sektöre öncülük etmek ve yol göstermek, ülkedeki gelir dağılımını
tanzim etmek, istihdamı arttırmak v.s. şeklinde sıralanabilir.
Ekonomik Kalkınmayı Sağlamak: Ulusal ekonominin ya da belli endüstri
dalının yeniden yapılandırılmasında daha etkin bir rol oynamak veya belirli faaliyet
alanlarında daha verimli çalışılmasını sağlamak suretiyle ekonominin rekabet gücünü
arttırmak amacıyla KİT’lerin kurulması söz konusu olabilmektedir. Dünyada,
56
Türkiye’de dahil olmak üzere pek çok ülkenin sanayileşmesi kamu teşebbüsleri
yoluyla gerçekleşmiştir.
Tekellerin Devlet Eliyle İşletilmesi: Bazı mal ve hizmetlerin üretimi, üretim
özellikleri dolayısıyla doğal tekel halini almaktadır. Bu doğal tekeller özel üretim
birimlerinin elinde olduğu zaman, bu firmalar üretimlerini karını maksimize edecek
şekilde ayarlayarak en fazla kar ettiği üretim miktarında üretimi durduracak ve
ekonomide atıl kapasite oluşmasına neden olacaktır. (ÖNCEL, 1988:87) İşte bu gibi
piyasa mekanizmasının optimum kaynak dağılımını sağlayamadığı bu doğal tekel
durumlarında, devlet daha düşük fiyatla daha çok üretim yapmak için üretimi KİT’ler
eliyle yapacaktır.
Özel Sektörün Giremeyeceği Veya Başaramayacağı İşleri Gerçekleştirmek:
Özel sektörün temel amacı yüksek kar elde etmektir. Bu nedenle karlılığın çok düşük
olduğu veya kara geçmenin uzun süre beklemeyi gerektirdiği, sermaye için risk
taşıyan alanlarda özel sektör üretim yapmayacaktır. Özel kesimin yeterli sermayeye
sahip olmaması ya da risk yüksekliği, kar azlığı ve geri getiri döneminin uzun olması
nedeniyle girişemediği, kalkınma ve gelişme için zorunlu olan alt yapı tesislerini
kurmak, temel mal ve hizmet üretecek büyük projeleri gerçekleştirmek amacıyla
devlet KİT’ler kurmaktadır. (ALTINTAŞ, 1988:52)
Özellikle gelişmekte olan ülkelerde, sermaye, yetenekli girişimci ve nitelikli
işgücü yokluğu, fiziki ve sosyal alt yapının oluşmamış olması ve dış finansman
olanaklarının sınırlı olması gibi nedenlerle ekonomik kalkınmanın kamu teşebbüsleri
aracılığıyla sağlanması söz konusu olmaktadır. Türkiye’de de sermaye birikimin
yetersiz olması nedeniyle, sanayide öncülük etmesi ve model yaratması amacıyla
pek çok KİT kurulmuştur.
57
Ülke Ekonomisine Yön Vermek Ve Düzenlemek: Devlet ekonomik hayata
müdahale etmek amacıyla üretim faaliyetlerinde bulunabilir. Çoğu zaman uyguladığı
ekonomik politikaları gerçekleştirmek amacıyla da işletmecilik yapabilir. Özellikle
bir teşvik politikası olarak özel sektör şirketlerine iştirak edebilir veya ekonomi
politikası gereği daha önce varolan iştiraklerden vazgeçebilir. (ATASOY, 1993:29)
Türkiye’de Toprak Mahsülleri Ofisi, Çukobirlik, Fiskobirlik gibi kuruluşlar, belli
ürünlerin üretim ve dağıtımının düzenli bir şekilde yürütülebilmesi ve fiyatların
uygun düzeyde belirlenmesi amacıyla kurulmuşlardır.
Ayrıca piyasa ekonomisinde üretilmesi gereken, ancak bedeli ödenemeyen
fayda ve maliyetleri içerecek üretimin özel kesim tarafından yapılması söz konusu
olamayacağından, devletin bu alana müdahale etmesi zorunluluğu ortaya
çıkmaktadır. Bunu yanında sadece gelir elde etmek veya belirli alanlarda daha
verimli çalışmak amacıyla da KİT kurulabilir. KİT’ler eliyle ulusal ekonominin ya da
belirli endüstri dallarının yeniden yapılanmasında etkin ve sürükleyici bir rol
oynayarak ekonominin rekabet gücünü arttırabilir, KİT’lerdeki üretim, yatırım, fiyat
ve ücret politikaları ekonomik istikrarın sağlanmasına katkıda bulunur.
2.1.4.1.2. Siyasi ve Sosyal Nedenler (Ekonomi dışı nedenler)
KİT’lerin kurulmaları konusunda ekonomik olmayan nedenlere “ekonomi dışı
neden” denilmektedir. Burada vurgulanmak istenen bunların hareket noktalarının
ekonomik olmaması, ekonomiyi doğrudan ilgilendirmemeleridir.
58
2.1.4.1.2.1. Siyasi Nedenler
KİT’lerin kurulmalarının temelinde politik görüşler, daha ziyade sosyalist
idareyi benimseyen ve uygulayan ülkelerde olmaktadır. Buna karşın kapitalist
ülkelerde KİT’lerin kurulmasının temelinde sosyal ve ekonomik faktörler bulunur.
KİT’lerin çoğalmasında rol oynayan politik nedenler daha çok kapitalizme
karşı gösterilen tepkiler olmuştur. Üretim araçlarının özel mülkiyette olmasının
ekonomik ve sosyal sakıncaları olduğu ileri sürülmüş, üretim araçlarının
mülkiyetinin devlete ait olması gerektiği söylenmiştir. Bu şekilde düşünen partiler
iktidara geldiğinde ekonomide önemli devletleştirmeler/millileştirmeler olmuştur.
Devletler, ulusal bağımsızlığı gerçekleştirmek, yabancı sermaye egemenliğini
kaldırmak ya da azaltmak, ülke güvenliğini sağlamak gibi hedeflerle KİT’ler
kurabilmektedir. Devletin bağımsızlığını ve güvenliğini sağlamak amacıyla zaman
zaman bir takım KİT’ler tamamen devletleştirilmiştir. Genellikle bütün ülkelerde
silah ve mühimmat fabrikaları, savaş sanayii, bilimsel araştırma, nükleer enerji
kuruluşları devlet tarafından işletilmektedir. Ülkemizde Makine Kimya Endüstrisi
Kurumu bünyesindeki işletmeler bu tür kuruluşlara örnektir. (ATASOY, 1993: 27)
2.1.4.1.2.2. Sosyal Nedenler
KİT’lerin ekonomi dışı kuruluş nedenlerinden bir diğeri sosyal nedenlerdir.
Devletler önceleri, adalet ve güvenlik gibi geleneksel kamu hizmetlerini
üstlenirlerken, gelişen ve değişen hayat şartları sonucu sosyal adaletin sağlanması,
sosyal refahın arttırılması gibi görevleri de üstlenmeye başlamışlardır. Bu gelişmeler,
devletin sosyal hayata da KİT’ler vasıtasıyla müdahale etmesi sonucunu
doğurmuştur.
59
Sosyal faydayı arttırmak amacıyla kurulan KİT’lerde karlılık endişesi yoktur.
Örneğin Devlet, aile bütçesi içinde önemli bir yeri olan bir mal ve hizmeti üreterek
düşük bir bedelle satmak amacıyla bir KİT kurmak yoluna gidebilir. İşte burada
amaç kar etmekten ziyade, gelir dağılımındaki adaletsizlikleri gidermeye çalışmaktır.
Kentlerdeki elektrik, gaz, su, otobüs, haberleşme işletmeleri bunun en güzel
örnekleridir.
Üreticiye ucuz kredi ve finansman sağlamak amacıyla kurulan KİT’ler de
sosyal gayelerle kurulmuştur. Türkiye’de üreticiyi korumak amacıyla kurulmuş olan,
TMO, SEK, EBK gibi işletmeler ile tüketiciyi korumak amacıyla kurulmuş olan Yem
Sanayi, Gübre Sanayi gibi kuruluşlar ve kömür madenleri, sosyal faydayı sağlama
gayesiyle kurulmuş KİT’lere örnek olarak sayılabilir.
2.1.5. Türkiye’de Kit’lerin Tarihçesi
2.1.5.1. Osmanlı İmparatorluğu Dönemi’nde
Osmanlı İmparatorluğu’nda sanayiye geçiş çok geç ve yavaş olmuştur. Temel
yatırımlar genellikle devlet tarafından yapılmış veya devlet denetiminde yerli ve
yabancı şirketlere yaptırılmıştır. Osmanlı döneminde görülen ilk sanayi işletmeleri
kurulması girişimi düzenli, bilinçli ve programlı bir sanayileşme çabasından çok
yönetimin gereksinmelerini düzenli ve kararlı bir biçimde karşılama isteğinden
kaynaklanıyordu. (KEPENEK, 1990: 18) Osmanlı İmparatorluğu döneminde esas
olarak ordunun ve sarayın gereksinimlerini karşılamak üzere kurulmuş işletmeler,
Cumhuriyet Dönemi’nde KİT’lere öncülük etmişlerdir, denilebilir.
Osmanlı İmparatorluğu döneminde faaliyete geçen belli başlı fabrika ve
işletmeler kuruluş tarihlerine göre,
60
-1810 yılında askeri kundura, çizme ve palaska üretmek için kurulmuş olan
“Beykoz Teçhizat-ı Askeriye Fabrikası”,
-1835 yılında çuha, fes ve battaniye üretmek için kurulmuş olan “Feshane
Fabrikaları”,
-1843 yılında “Denizyolu İşletmeciliği”,
-1843 yılında kadife, ipekli kumaş, saten ve tafta üretmek için kurulmuş olan
“Hereke İpekli Yünlü Dokuma Fabrikası”,
-1848 yılında “Ereğli-Zonguldak Kömür Havzası”
-1850 yılında pamuklu bez üretimi için kurulmuş olan ve halen varlığını
sürdüren “Bakırköy Fabrikası”,
-1863 yılında kurulmuş olan “Rusçuk Memleket Sandığı” ve “Emniyet
Sandığı”,
-1882 yılında kurulmuş olan “Menafi Sandıkları”,
-1888 yılında kurulmuş olan “Ziraat Bankası”,
-1892 yılında çini eşya üretimi için kurulmuş olan “Yıldız Çini Fabrikası”,
şeklinde sıralamak mümkündür.
Yukarıda sayılan kuruluşlar arasında, Feshane, Hereke, Bakırköy Fabrikaları
daha sonra Sümerbank bünyesinde uzun yıllar hizmet vermişlerdir. Ayrıca, Osmanlı
devlet işletmeciliğinin ilginç bir örneği Ziraat Bankasıdır. Bu müessese, 1863 yılında
Niş’in Pirot kasabasında Mithatpaşa’nın önderliğinde Memleket Sandıkları adı
altında kurulmuş, daha sonra 1888’de Ziraat Bankası’na dönüştürülmüş ve çiftçiye
kredi sağlama işlevini üstlenmiştir. (KEPENEK, 1990: 19) 1937 yılında da bugünkü
halini almasıyla günümüze kadar gelmiştir.
61
2.1.5.2. 1923-1930 Dönemi’nde
Osmanlı döneminde ticaretin büyük bölümünün gayrimüslümlerin elinde
bulunması, Kurtuluş Savaşından sonra Türkiye Cumhuriyetinin kuruluş aşamasını
güçleştirmiştir. Ülkeyi terk eden gayrimüslümlerle birlikte halk sadece ilkel tarımla
geçinmek zorunda kalmıştır. Bunun yanında Osmanlı devletinin çöküşünü
hızlandıran ve gelirinin tamamını elinde tutan Duyun-u Umumiye’nin devam eden
gücü de ülkenin gelişmesinde büyük bir engel oluşturmuştur. Bu şartlarda, yeni
kurulacak devletin iyi bir ekonomiye sahip olması ve sanayileşmesi gerektiğini
düşünen Mustafa Kemal, Şubat 1923’de İzmir İktisat Kongresi’ni toplamıştır.
Bu kongreye, özellikle İstanbul tüccarının etkisinde bulunan ticaret gurubu,
çiftçi grubu, işçi temsilcileri ve sanayi kesimi temsilcileri olmak üzere toplumun
değişik kesiminden temsilciler katılmışlardır. Bu kongrede ekonomik hayatın özel
teşebbüsün önderliğinde yürümesi, devletin teşvik ve himaye edici, düzenleyici
olarak ekonomik hayata müdahale etmesi kararlaştırılmıştır. Yapılan bu toplantıya ,
ülkenin süratle kalkınması ve imar edilmesi için gerekli olan bütün kaynakların
harekete geçirilmesine karar verilmiştir. Ülkenin geçmişteki acı tecrübeleri yüzünden
dışarıdan yardım almadan öz kaynaklarıyla yapılandırılmasına dayanan liberal
politikalar uygulamaya konulmuştur. Bu toplantıda alınan kararların bağlayıcı
olmamasına karşın, hükümet tarafından da benimsenmesi sonucu kısa bir süre
içerisinde vergi muafiyetleri, gümrük himayeleri, kredi gibi tedbirleri öngören teşvik
kanunlarının çıkartıldığı ve bu çerçevede ilk olarak özel sektörün finansmanı
amacıyla 1924 yılında İş Bankasının kurulduğu görülmektedir. Bunu takiben 1925
yılında devlet sermayesi ve eliyle sanayide gelişmeyi sağlamak bankacılık ve ticaret
yapmak amacıyla Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası kurulmuştur. Bu kanunun 8.
62
Maddesinde “ banka kendisine devredilen fabrikaları, yüzde elli biri nama muharrer
senetle kendisine ve Türk efrat ve eşhası hükmiyesine ait olmak üzere tesis edeceği
Türk anonim şirketlere devrederek işletmeye mezundur” hükmüne yer vererek
özelleştirme kavramını da ülke gündemine sokmuştur.
Ülke kalkınmasında özel girişimlere kolaylık sağlamak amacıyla 28 Mart 1927
yılında Teşvik-i Sanayi Kanunu çıkarılmıştır. Bununla beraber, özel kesimin
sermaye ve teknik bilgi yetersizliği sonucu kendisinden beklenen atılımı
gerçekleştirmemesi üzerine bu kanun başarısızlığa uğramıştır.
Tüm bu yeniden düzenleme ve girişimlere karşın, Cumhuriyetin ilk on yılında
gerçekleştirilen çağdaşlaşma amacına yönelik köklü yasal ve kurumsal düzenlemeler,
bunlara koşut ekonomik gelişmelerle tamamlanamamıştır. Atatürk’ün İktisat
Kongresi’ni açış konuşmasında vurguladığı siyasal bağımsızlığın ekonomik
bağımsızlıkla tamamlanması amacına ulaşamamıştır. Bu kongrede alınan kararlar
1930’lu yılların başlarına kadar uygulama alanı bulmuş olsa da özel teşebbüsün
yeterli sermaye birikimine sahip olmaması, alt yapı sorunları, yetişmiş insan gücünün
azlığı, 1929 yılında Lozan antlaşması gereğince gümrük vergileri üzerine konan beş
yıllık kısıtlamaların kaldırılması, Teşvik-i Sanayi Kanunu’nun ve Türk Sanayi ve
Maadin Bankası’nın beklenen sonuçları vermemesi, 1929 yılında yaşanan ekonomik
buhran ve Osmanlı Devleti’nden kalan borçların getirdiği yük, Türkiye’nin
ekonomik politikalarında değişiklik yapmasını gerekli kılmıştır. Özel sektöre kalırsa
sanayileşmenin tamamlanamayacağı görüşü ağırlık kazanınca devletin ekonomik
hayatta aktif rol oynaması ve yatırımlar yapması gereği gündeme gelmiştir. Sonuç
olarak, Cumhuriyet döneminde 1930 yılına kadar geçen süre için de devletin
ekonomiye doğrudan bir müdahalesi görülmemiştir.
63
Bu dönemde yapılan çalışmaları,
- 1923, İzmir İktisat Kongresi’nin toplanması,
- 1924, İş Bankası’nın kurulması,
- 19/04/1925, Sanayi ve Maadin Bankası’nın kurulması, aşar vergisinin
kaldırılması,
- 1926, Emlak ve Eytam Bankası’nın kurulması,
- 26/11/1926, Alpullu Şeker Fabrikası’nın kurulması,
- 17/12/1926, Uşak Şeker Fabrikası’nın kurulması,
- 28/03/1927, Teşvik-i Sanayi Kanunu’nu yürürlüğe girmesi,
- 01/01/1928, Anadolu Demiryolu’nu yapımı,
- 1929, Lozan Anlaşması sonucunda verilen 5 yıllık gümrük muafiyetinin
bitmesi üzerine ülkenin kendi “Gümrük Rejimi”ni uygulamaya başlaması,
- 1930, T.C. Merkez Bankası’nın kurulması,
- 1932, Türkiye Sanayi ve Maadin Bankasının kuruluş amacını
gerçekleştirememesi üzerine kapatılarak yerine Devlet Sanayi Ofisi ve Sanayi Kredi
Bankası’nı tesis edilmesi, şeklinde sıralamak mümkündür.
2.1.5.3. 1931-1938 Dönemi
1929 yılında dünya genelinde yaşanan ekonomik buhrandan sonra liberal
politikalarla piyasa mekanizmasının ekonomiye kendiliğinden yön verdiği fikri
azalmış, Keynesyen politikalarla devletin ekonomiye müdahale etmesi fikri gündeme
gelmiştir. Bu yıllarda Türkiye’nin ihracatı azalmış, karşılığında ithal etmesi gereken
ürünleri artık kendisinin üretmesi gerekmiştir. Ülke içinde üretimi gerçekleştirecek
özel sermayenin de henüz gelişmemesiyle devlet sanayileşme faaliyetlerini
64
mecburen yoğunlaştırmaya başlamıştır. Atatürk’ün uygulamaya başlattığı bu
devletçilik rejimi esas itibariyle ferdi faaliyetleri temel almakla birlikte ülkede
kuvvetli sermayedar olmadığı için memleketi en kısa zamanda kalkındırabilmek
amacıyla büyük ölçekli yapılması gereken sanayi işlerinin doğrudan doğruya devlet
tarafından vücuda getirilmesi gerektiği esaslarına dayandırılarak oluşturulmuştur.
İleride uygun şartlar geliştiğinde kamuya ait kuruluşların halka açılabileceği dile
getirilmiştir. (HİÇ, 1994: 139)
Bu sırada, Türkiye Sanayi ve Maadin Bankasının kuruluş amacını
gerçekleştirememesi, işletme ofisi niteliğinde kalması ve ekonomi politikalarında
devletçiliğin ağırlık kazanması üzerine 1932 yılında kapatılarak, sorumluluğundaki
tesisler 2058 sayılı kanunla kurulmuş olan Devlet Sanayi Ofisine ve bankacılık
işlemleri de 2062 sayılı Kanunla kurulmuş olan Sanayi Kredi Bankası’na
devredilmiştir. Devlet Sanayi Ofisi ve Sanayi ve Kredi Bankası, mevcut yapıları
içinde faaliyette bulunmalarının, milli sanayinin gelişmesine katkıdan çok özel
sektörü caydırıcı etkisi olduğu gerekçesiyle kapatılarak 2262 sayılı kanunla
Sümerbank’a devredilmiştir. Bu kurumun kuruluş amaçları, yeni sanayi kuruluşları
kurmak, sanayi müesseselerine kredi sağlamak ve bankacılık işlemleri yapmaktır.
KİT sistemi Türkiye’de ilk olarak 1. Beş Yıllık Sanayi planı çerçevesinde, 3 Haziran
1933 yılında Sümerbank’ın kurulmasıyla oluşmaya başlamıştır. Sümerbank’a verilen
bu görevler KİT’lerin katı bir devletçilik anlayışıyla kurulmadığını; ekonomi
açısından önemli sanayi dallarında faaliyet gösterecek özel sektörün kurulması ve
geliştirilmesini, sermayelerine iştirak etmek, kredi temin etmek ve nitelikli personel
yetiştirmek suretiyle teşvik amacı taşıdığını göstermektedir. (www. ydk.gov.tr,2003)
Burada da görüldüğü gibi, 1933 yılı Türkiye ekonomisinin bugünkü biçimini
65
almasında etkin rol oynayan “karma ekonomik model”in uygulanma sürecinin
başladığı bir yıl olmuştur.
1. Beş Yıllık Sanayi Planı çerçevesinde sanayi alanında kurulan o zamanki
adıyla İktisadi Devlet Teşekkülleri sayesinde gerek imalat sanayiinde, gerekse
madencilikte büyük adımlar atılmıştır. (CEYLAN, 1989: 17) Planda yer alan
projeler, dokuma, maden, selüloz, seramik ve kimya sanayileri olmak üzere beş
sektörde toplanmıştır.
Sümerbank’ın kuruluşunu, 1935 yılında, 2805 sayılı kanunla Maden Tetkik ve
Arama Enstitüsünce bulunan işletmeye elverişli madenlerin işlenmesini sağlamak ve
Elektrik İşleri Etüt İdaresince geliştirilecek projelere göre enerji üretimi ve
dağıtımını yapmak üzere kurulmuş olan Etibank izlemiştir. Etibank’ın kurulması ile
birlikte mevcut madenler ve yabancılardan satın alınıp devredilen madenler bu
kurum adı altında işletilmeye başlanmıştır. Böylece, yabancıların elinde bulunan
kuruluşların millileştirilmesi ile yabancıların iktisadi hayattan çıkarılmaları
amaçlanmıştır. Sümerbank ve Etibank temel sanayi, maden ve enerji işletmelerinin
kurulmasında, modern işletmecilik tekniklerinin uygulanmasında, sınai insan
gücünün yetiştirilmesinde, iştirak kurarak şirketleşmenin geliştirilmesinde çok
önemli görevler üstlenmiş olup, bunlar tarafından kurulan bir çok işletme, daha sonra
kurulan bazı KİT’lerin çekirdeğini oluşturmuştur.
Sümerbank ve Etibank dışında, 1937 yılında 3295 sayılı Denizbank Kanunu ile
İktisat Vekaletine bağlı olarak özel hukuk hükümlerine tabi olan Denzibank
kurulmuştur. Her türlü tarım işleri ve sanatlarıyla uğraşmak üzere 7 Ocak 1938 tarih
ve 3308 sayılı kanunla Devlet Ziraat İşletmeleri Kurumu, buğday işleriyle uğraşmak
66
üzere 24 Haziran 1938 tarih ve 3491 sayılı Kanunla Toprak Mahsülleri Ofisi
Kurulmuştur (TMO).
1938 yılında KİT’lerin ekonomide artan önemi nedeniyle bu kuruluşların genel
bir düzenlemeye tabi tutulması gerektiği anlaşılmıştır. Bu bağlamda, 17.06.1938
tarihinde 3460 sayılı “Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle
Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatıyla İdare ve Murakabe Hakkında Kanun”
yürürlüğe girmiştir. Söz konusu kanunla genel bir düzenlemeye gidilerek KİT’ler tek
bir kanun kapsamında değerlendirilmeye başlanmıştır. Anılan Kanun ile bu Kanuna
tabi kuruluşların yönetim ve denetiminde kolaylıklar getirilmiştir. Bu çerçevede, o
tarihte sermayesinin tamamı devlete ait teşekküllerden, Sümerbank, Etibank, T.C.
Ziraat Bankası, Denizbank, Devlet Ziraat İşletmeleri Kurumu anılan Kanuna tabi
tutulmuştur.
Özetle 1933-1938 döneminde kurulmuş olan KİT’leri kronolojik olarak,
-03/06/1933, Sümerbank
-08/06/1933, Halkbank ve Halk Sandığı,
-01/07/1933, Denizyolu İşletmeleri,
-15/07/1933, Malatya Elektrik,
-05/11/1933, Eşkişehir Şeker Fabrikası,
-01/05/1934, Bünyan Yün Fabrikası,
-20/05/1934, Kayseri Bez Fabrikası,
-14/08/1934, İzmit Kağıt Fabrikası,
-19/10/1934, Turhal Kağıt Fabrikası,
-29/10/1934, Isparta Gülyağı Fabrikası,
-20/11/1934, Ereğli Bez Fabrikası,
67
-21/02/1935, İzmir Havagazı Şirketi,
-25/03/1935, Keçiborlu Kükürt Fabrikası,
-09/04/1935, İstanbul Telefon Şirketi,
-14/05/1935, Maden Tetkik Arama Enstitüsü,
-17/06/1935, T. Şeker Fabrikası Genel Müd.,
-23/08/1935, Nazilli Basma Fabrikası,
-26/09/1935, Malatya İplik Fabrikası,
-16/10/1935, Tekel Genel Müdürlüğü,
-23/10/1935, Etibank,
-30/05/1936, Demir İşletmeleri,
-01/01/1937, Şark Demir madenleri,
-01/05/1937, Ereğli Kömür İşletmeleri,
-01/06/1937, Ziraat Bankası Kanunu,
-01/01/1938, Denizbank,
-01/01/1938, Gemlik Suni İpek Fabrikası,
-02/01/1938, Bursa Merinos Fabrikası,
-11/04/1937, Üsküdar ve Kadıköy Su Şirketi,
-24/01/1938, İzmir Telefon Şirketi,
-23/05/1938, İstanbul Elektrik Şirketi,
-23/05/1938, Türkiye Halk Sandığı A.Ş.,
-30/05/1938, Devlet Havayolları A.Ş.,
-13/07/1938, Toprak Mahsulleri Ofisi,
-1938, Bomonti Bira Şirkeri,
-1938, Ergani Bakır Şirketi, olarak sıralayabiliriz.
68
2.1.5.4. 1939-1949 Dönemi
1939 yılında uygulamaya konulan 2. Beş Yıllık Sanayi Planı (1939-1943),
devletin, savaşa aktif olarak katılmamasına rağmen, tüm dikkatini savaşa yöneltmiş
olması nedeniyle ülkenin ekonomik ve sosyal hayatını olumsuz şekilde etkilemiştir,
uygulamaya konulamamıştır. Ülkenin artan harcamaları nedeniyle yeni vergiler
konulmuş, 1940 yılında çıkarılan Milli Koruma Kanunu ile devletin ekonomideki
ağırlığı arttırılmıştır. Bu kanuna göre önceden TBMM yetkisinde olan KİT’lerin
kuruluşu, Bakanlar Kurulu’na bırakılmış, ayrıca gerekli görülen özel sektör
işletmelerine devletin el koyabilmesi mümkün hale getirilmiştir. Ayrıca bu zamana
kadar yapılması istenen ve özel yatırımları teşvik eden Teşvik-i Sanayi Kanunu,
1941 yılında yürürlükten kaldırılmıştır. Bu yılda ithal mallara ve ülke içinde imal
edilen mallara, banka ve sigorta şirketlerinin yaptıkları işlemlere de muamele vergisi
konulmuştur.
Savaş koşulları sebebi ile ordu için yapılan harcamalar arttığından yatırımlar
durmuş ve kalkınma çalışmaları sekteye uğramıştır. Ayrıca çalışma çağındakilerin
ülke savunması için askere alınmaları ile ülkede meydana gelen verimsizlik,
mahsulün olmaması da üretimin çok düşmesine neden olmuştur. Ülkede alım gücü
düşerken devletin tarım ürünlerine müdahalesinin son bulmasıyla fiyatlar yükselince
tarım ürünlerine %10 vergi konulmuştur. Bu ekonomik sıkıntıyı daha da arttırmış
devlet halkın elinden düşük fiyatla mahsulünü almıştır. Devlet savaş dışı kalması ile
elinde artan altın ve döviz rezervini iyi kullanamamış ve tüketim mallarının ithalatına
yönelmesiyle eline geçen bu fırsatı iyi değerlendirememiştir. 1946 yılında yapılan
devalüasyonla eldeki ihracat malları süratle elden çıkmış ve buradan gelen gelir de
sanayi mallarına değil de tüketime yatırılınca beklenen sonu hazırlamıştır. Devlet dış
69
yardım ve borçlanmaya bu yıllarda başlamış, Amerika’dan Marshall yardımı da bu
zamanda gelmiştir.
Sonuç olarak, 2. Dünya savaşı döneminde çok büyük zorluklar çeken
Türkiye’nin, bir tarım ülkesi olmasına rağmen tarımsal ürün üretilememesi nedeniyle
halkın gıda ve ekmek sıkıntısı çekmiş olduğu, savaş sonrası ele geçen fırsatların iyi
değerlendirilememiş olması nedeniyle, sanayileşmenin devlet eliyle devam etmiş
olduğu gözlemlenmektedir.
1939-1949 döneminde, diğer bir ifadeyle İnönü Dönemi’nde kurulmuş olan
KİT’leri,
-36/06/1943, Seyhan Regülatörü,
-28/02/1939, İstanbul Tramvay ve Tünel İdaresi,
-26/06/1939, Ankara Havagazı Şirketi,
-23/09/1939, Tekirdağ Şarap Fabrikası,
-22/10/1939, Sivas Lokomotif Fabrikası,
-18/02/1941, Petrol Ofisi,
-06/06/1943, Sivas Çimento Fabrikası
-26/06/1944, Zirai Donatım Kurumu,
-22/08/1944, Halkpınar Dokuma Fabrikası,
-15/01/1945, İstanbul Şirket-i Hayriye,
-02/06/1945, Taşköprü Kendir Fabrikası
-13/06/1945, İller Bankası
-09/07/1945, Ormanların Devletleştirilmesi,
-09/07/1945, İşçi Sigortaları Kurumu,
-04/12/1945, Kilyos Ateş Tuğlası Fabrikası,
70
-24/01/1946, İş ve İşçi Bulma Kurumu,
-14/06/1946, Türkiye Emlak Kredi Bankası,
-21/06/1946, Rize Çay Fabrikası,
-07/07/1947, Gaziantep Şarap Fabrikası,
-01/06/1949, Nazilli Basma Sanayi
-17/06/1949, Emekli Sandığı
-06/07/1949, Devlet Üretme Çiftlikleri,
-01/03/1950, Karayolları Genel Müdürlüğü,
-08/03/0950, Makine ve Kimya Endüstrisi,
şeklinde sıralanabilir.
2.1.5.5. 1950-1960 Dönemi
1950 yılında tek partili siyasal rejimden çok partili demokrasiye geçişle başa
gelen Demokrat Partinin, 22/05/1950’de TBMM’de okunan hükümet programında
“.....iktisadi sahada devlet sektörünü mümkün olduğu kadar daraltmak...hususi
teşebbüs sahasını mümkün olduğu kadar genişletmek”, ek olarak da “amme hizmeti
gören ve ana sanayiye taalluk edenler hariç devlet işletmelerinin...bir plan dahilinde
ve elverişli şartlarda peyderpey hususi teşebbüse devredileceği” vurgulanıyordu.
(KEPENEK, 1990:32) Böylece, seçim sonrası kurulan hükümet, 1950 yılına kadar
uygulanan devlet müdahalelerini eleştirmiş ve özel sektörün güçlendiği ve önünün
açılması gerektiği fikrini savunarak, devlet tekelinin kalkacağını belirtmiştir. Sonuç
olarak, hükümet içindeki değişiklik, beraberinde ekonomi politikalarında da
değişiklikler meydana getirmiştir.
71
Bu dönemde özel teşebbüsün ve özel yabancı sermayenin teşviklerine öncelik
verilmiş, Marshall Planı ve Truman 4. Nokta Programı uyarınca dış borçlanma ve dış
yardımdan geniş yararlanma imkanı bulunmuştur. (HİÇ,1994:140) İthalat % 75
oranında serbest bırakılmış, dış krediler de aynı oranda arttırılmıştır. Hükümet
sanayileşmenin yanında tarımın da gelişmesine ağırlık vermiş, ülkede üç yıl
havaların iyi gitmesi ve verimin artmasıyla dünyada buğday ihracatında dördüncü
olunmuş ve Kore Harbi nedeniyle artan pamuk fiyatlarıyla tarımda çalışanların gelir
seviyeleri de artmıştır. Devlet elde ettiği bu gelirlerle petrol, elektrik yol, şeker,
çimento ve tekstil alanında pek çok yatırım yapmıştır. Bunu yanında ithal ikame
alanında sanayileşme de hız kazanmıştır. Gerek ithal ikame yoluyla sanayileşmenin,
gerekse tarım kesiminin teşviki amacıyla devletin altyapı (limanlar, karayolları,
barajlar v.s.) ve özellikle demir-çelik , çimento gibi ara malları sanayilerine geniş
ölçüde yatırım yapması gerekmiş ve aynı zamanda bir çok tarım ürününün
pazarlanmasıyla ilgili KİT’ler de geliştirilmiştir. (HİÇ, 1994: 140)
Başlangıçta, hükümet, mevcut KİT’leri satmak hedefiyle yola çıkarak,
özelleştirme yapacağını açıklamış, bunu uygulamaya çalışmışsa da özel
girişimciliğin yeterince gelişmediğini dikkate alarak KİT’lerin sayısını daha da
arttırmıştır. Demokrat Parti Döneminde, bir çok yeni KİT oluşturulduğu gibi,
birçoğu da önceden kurulanlardan ayrılarak bağımsız KİT’lere dönüştürülmüştür.
Önce PTT, Devlet Demir ve Denizyolları, KİT olarak yeniden örgütlenmiş, ek
olarak, Sümerbank’tan SEKA ve Türkiye Demir Çelik; Etibank’tan Türkiye Kömür
İşletmeleri ayrılarak KİT özelliği kazandırılmıştır. Son olarak da Devlet Malzeme
Ofisi, TPAO ve T.C. Turizm Bankası kurulmuştur. (KEPENEK, 1990:33)
72
Demokrat Parti döneminde asıl gelişme, KİT İştirakleri konusunda
görülmüştür. O zamana dek çok sınırlı tutulan iştirak olgusu bu dönemde hızla
yaygınlaştırılmıştır. Bu dönemde KİT’lerin genişlemesinde, yerli üretimi arttırma,
büyüyen ekonomik ve toplumsal istemleri karşılama baskısının yanında özel kesime
sermaye aktarılması da çok önemli bir etkendir.
1950-1960 Dönemi, diğer bir ifadeyle Menderes Dönemi’nde kurulmuş olan
KİT’leri kronolojik olarak,
-10/08/1951, Denizcilik Bankası,
-28/08/1952, Et ve Balık Kurumu,
-12/09/1952, Adapazarı Şeker Fabrikası,
-04/10/1952, Elazığ İplik Fabrikası,
-13/07/1953, PTT Genel Müdürlüğü,
-06/09/1953, Balıkesir İplik Dokuma Fabrikası,
-02/11/1953, Ankara Çimento Fabrikası,
-08/12/1953, Devlet Su İşleri,
-15/01/1954, Türkiye Vakıflar Bankası,
-19/04/1954, Susurluk Şeker Fabrikası,
-24/04/1954, İskenderun Suni Gübre Fabrikası,
-26/04/1954, Burdur Şeker Fabrikası,
-22/08/1954, Çorum Çimento Fabrikası,
-16/09/1954, Afyon Çimento Fabrikası,
-17/09/1954, Tunçbilek Termik Santrali,
-18/09/1954, Eskişehir Çimento Fabrikası,
-19/09/1954, Konya Şeker Fabrikası,
73
-21/09/1954, Amasya şeker Fabrikası,
-24/11/1954, Kütahya şeker Fabrikası,
-15/12/1954, TPAO,
-04/03/1955, Türkiye Traktör Fabrikası,
-03/04/1955, Antalya Dokuma Fabrikası,
-25/07/1955, İzmit Dikişli Boru Fabrikası,
-05/10/1955, Soma Termik Santral,
-06/10/1955, Söke Çimento Fabrikası,
-06/10/1955, Aydın Dokuma Fabrikası,
-06/02/1956, Şekerbank,
-01/03/1956, THY,
-09/04/1956, Adana Çırçır ve Bez Fabrikası,
-30/09/1956, Erzincan Şeker Fabrikası,
-30/09/1956, Erzurum Şeker Fabrikası,
-01/09/1957, Türkiye Kömür İşletmeleri,
-04/10/1957, Nevşehir Mensucat Fabrikası,
-08/10/1957, Mudanya Jüt İpliği Fabrikası,
-11/10/1957, Afyon Çimento Fabrikası,
-22/05/1958, Ankara Şeker Fabrikası,
-21/09/1958, Manisa Tekstil Fabrikası,
-21/09/1958, Denizli Tekstil Fabrikası,
-23/09/1958, Aydın Tekstil Fabrikası,
-19/01/1959, Öğretmenler Bankası,
-26/06/1959, Eskişehir Bet. Traves Fabrikası,
-10/09/1959, Ankara Oteli, şeklinde sıralayabiliriz.
74
2.1.5.6. 1960-1980 Dönemi
1961 yılında referandum yoluyla yeni bir Anayasa kabul edilmiş, bu Anayasa
ile planlı kalkınma modeli benimsenmiştir. (AKTAN,1993:39) Benimsenen bu planlı
kalkınma modelini uygulayabilmek için yapılan bir kanunla Devlet Planlama
Teşkilatı (DPT) kurulmuş, kurum 1. 5 Yıllık Kalkınma Planı’nı (1963-1967)
hazırlayarak, iç kaynaklara dayalı bir kalkınma hareketi başlatmış ve uygulamaya
koymuştur.
1. 5 Yıllık Kalkınma Planı’nın hedef ve stratejisi, 21/03/1964 tarihli, 11662
sayılı Resmi Gazete’de “Türk ekonomisi, devlet ve özel teşebbüs sektörlerinin yan
yana bulunduğu karma bir ekonomidir. Devlet sektörünün faaliyeti kararlaştırılan
gelişme hızını gerçekleştirilecek ve stratejinin gerektirdiği yönde dengeli bir
kalkınma sağlayacak şekilde planlanacaktır” denerek 1960’lı yıllardan itibaren ülke
ekonomisi için özel ve kamudan oluşan karma bir ekonomik yapının benimsendiği,
bunu planlı bir düzen içerisinde gerçekleştirileceği anlaşılmaktadır. Ayrıca,1. 5 Yıllık
Kalkınma Planı’nda KİT’e özel bir önem verilmiştir. Bunun nedeni, bu kalkınma
planına göre “ileri teknoloji ve büyük sermaye isteyen yeni üretim kollarında
teşebbüsler kurmak suretiyle devletin sanayi alanında gelişmeye öncülük etmesi”nin
gerekli bulunmasıdır. Böylece, yeni kamu yatırımları ile genel ekonomideki kamu
payı arttırılmış, Bu anlayış çerçevesinde, KİT’in yeniden düzenlenme sorunlarını da
gündeme gelmiştir.
Bu dönemde KİT’leri daha verimli, karlı çalışan, özkaynak yaratır hale
getirmek amacıyla İktisadi Devlet Teşekkülleri’ni Yeniden Düzenleme Komisyonu
kurularak KİT’lerde yapısal ve hukuksal düzenlemeler yapılmıştır. Ayrıca, 3460
sayılı Kanunun yerine geçmek üzere, 440 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleri ile
75
Müesseseleri ve İştirakleri Hakkındaki Kanun, 22 Mayıs 1964 tarih ve 11709 sayılı
Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girerek, KİT’lerin statüleri, teşkilatları,
yönetimleri ve denetimleri ile ilgili genel bir düzenleme yapılmasını öngörülmüştür.
Diğer taraftan İktisadi Devlet Teşekkülleri’nin yatırım sorunlarını çözmek amacıyla,
1964 yılında, 441 sayılı Devlet Yatırım Bankası Kanunu ve KİT’lerin denetimine ait
468 sayılı Kanun çıkartılmıştır.
2. Kalkınma Planı (1968-1972), KİT’e birincisine göre, farklı bir anlayışla
yaklaşmaktadır. Buna göre, KİT yalnızca “ekonominin hızla gelişmesi için gerekli
olan ve özel sektörün kullanılacak teşvik araçlarına rağmen giremediği güç gelişen
ve ya ekonomide dar boğazlar yaratan sanayi alanlarına” etkin bir girişimci olarak
girmelidir.
3. Kalkınma Planı’nda (1973-1977) ise KİT’ler Türkiye’nin “sanayileşerek
kalkınmasında etkili bir araç” biçiminde algılanmıştır. (KEPENEK, 1990: 37)
KİT’lerin özellikle üretim, istihdam, ileri teknoloji kullanımı ve fiyat istikrarını
koruma konularında olumlu katkıları bulunduğu belirtilmiştir. 1973 sonrası iktidarı
paylaşan Milli Selamet Partisi’nin devamlı olarak dile getirdiği Ağır Sanayi Hamlesi
adlı yatırımlara girişilmiş, “Ülkenin sanayi olmadan kalkınamayacağını ve bunun dış
devletlerle ekonomik alanda mücadelede tek şart olduğunu söyleyerek” ülkenin her
tarafına kamu yatırımlarının temellerini atmaya başlamıştır. Yapılan bu çalışmalar
neticesinde 1975 yılında TESTAŞ, TEMSAN, TAKSAN, DESİYAP gibi anonim
şirket adı altında yeni KİT’ler oluşturulmuştur. Bu anılan kuruluşların ortak özelliği,
1975 yılından sonra artan oranda KİT’lerin önünde, “Özel... Anonim Şirketi” denilen
kuruluşlardan olmalarıdır. Yine bu dönemde, Sovyet Rusya’dan alınan kredilerle
Seydişehir Alüminyum Tesisleri ile İskenderun Demir-Çelik Tesisleri kurulmuştur.
76
4 Kalkınma Planı(1979-1983), KİT’i ekonomik kalkınmanın temel
amaçlarından biri olarak görse de, ekonomik ve bunu izleyen siyasal bunalım
nedeniyle uygulanamamıştır.
Özetle, ilk dört kalkınma planında KİT’e özel bir önem verilmiş, KİT’ler
ekonomik gelişmenin, sanayileşmenin motoru sayılmıştır.1964-1968 yılları arasında
KİT’lere ilişkin çalışmaların ortaya koyduğu gerçekler, KİT’lerin düzenlenerek
güncelleşmelerine neden olsa da 1972-1980 arasındaki ülkenin durumu bu
iyileştirmelerin tamamlanmasını engellemiş, KİT’ler olumsuz etkilenmiştir. Bunun
yanında, kurulan ağır sanayi işletmelerine paralel olarak korumacılık da artmış, KİT
idareleri üzerindeki politik baskılar çoğalmış, KİT ve kamu istihdam seviyesi bu
yıllarda artmış, hedeflere sanayi alanı dışında hemen hemen ulaşılmıştır.
Bu dönemde kurulmuş olan önemli KİT’leri kronolojik olarak,
-30/04/1963, Türkiye Süt Endüstrisi Kurumu (SEK),
-08/05/1968, Etibank’a bağlı olarak kurulmuş olan Çinko Kurşun Metal Sanayi
(ÇİNKUR),
-25/08/1968, Karadeniz Bakır İşletmeleri A.Ş.(KBİ),
-15/07/1970, Türkiye Elektrik Kurumu (TEK),
-06/12/1971, Çay Kurumu (ÇAYKUR),
-11/03/1972, İPRAŞ Rafinerisi,
-02/10/1972, BAĞ-KUR,
-13/10/1975, Türkiye Elektromekanik Sanayi (TEMSAN),
-11/11/1975, Devlet Sanayi ve İşçi Yatırım Bankası (DESİYAP),
-13/11/1975, Takım Tezgahları Sanayi (TAKSAN),
-13/11/1975, Türkiye Elektronik Sanayi (TESTAŞ),
-27/11/1975, Türk Motor Sanayi (TÜMOSAN), sıralayabiliriz.
77
2.2. TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME
2.2.1. Türkiye’de Özelleştirme Politikalarının 24 Ocak 1980 Sonrası
Dönemde Gelişimi
Özelleştirmenin babası ABD, anası İngiltere işbirliği yaparak Üçüncü Dünya
Ülkeleri denilen yoksul ülkelere ve Doğu Bloku’nun yıkılmasından sonra şaşkınlığa
uğrayan Rusya, Doğu ve Orta Avrupa ülkelerine özelleştirme saldırısını başlattılar.
Amaç, bu ülke halklarının yüzyılların emeğiyle oluşturdukları ekonomik değerleri,
yani sanayi kuruluşlarını ve yer altı ve yer üstü doğal kaynaklarını , taşınır ve
taşınmaz tüm varlıklarını ele geçirmekti. Özelleştirme saldırısının yönetim ve
denetimini de , Batı emperyalizmin öncü kuruluşları IMF ve Dünya Bankası üstlendi.
(DİKBAŞ, 1997:24) Özelleştirmenin uluslararası kapitalizmin, kendi içindeki krizleri
aşabilmek için dünya çapında bir yeniden yapılanma süreci içinde ortaya çıktığı
vurgulanmalıdır. Bu gelişmeden, ülkemizde 1980’li yıllardan itibaren nasibini
almıştır. “24 Ocak Kararları” olarak iktisat tarihimize geçen istikrar tedbirleri
uygulaması, bünyesinde, Kamu İktisadi Teşebbüsleri reformlarını da barındırarak,
serbest piyasa ekonomisi kurallarını hayata geçirmiştir. (SADIKLAR, 2000:73-74)
24 Ocak kararlarının temel amaçları, KİT’lerin milli ekonomi üzerindeki yükünü
azaltarak, bunların serbest piyasa ekonomisi kurallarına göre çalışmalarına ortam
hazırlayacak rehabilitasyon çalışmalarına başlamak ve bunları zaman içinde özel
sektöre bütünüyle devretmek, fiyat oluşum sürecini serbestleştirmek, yabancı
sermaye girişimini özendirici tedbirler almak ve ithal ikamesine dayalı içe dönük
iktisat politikası yerine ihracatı arttırmayı, ithalatı ise serbestleştirmeyi hedef alan bir
dış ticaret politikası izlemektir. (AKALIN, 1990: 42) Bu dönemde özelleştirme için
78
bir yandan yasal olarak alt yapı oluşturulurken, öte yandan da uygulamalara yönelik
uluslararası düzeyde hazırlık çalışmaları sürdürülmüştür. (AKTAN,1993: 47)
1980 sonrasında Türkiye’de serbest piyasa modelinin benimsenmesi, kamu
kesiminin finansman açıklarının büyümesi, enflasyonun süregenleşmesi gibi iç
nedenler yanında dış ülkelerde meydana gelen değişmeler de ülkemizi özelleştirme
konusunda önemli ölçüde etkilemiştir. Dünyada 1980’li yılların başından itibaren
özelleştirme faaliyetlerinin hız kazanması, ABD’de Reagan ve İngiltere’de
Thatcher’in uygulamaları ve dış baskılar Türkiye’yi yönlendirmiştir. IMF ve Dünya
Bankası gibi kuruluşlar kredi taleplerine özelleştirme şartı ile olumlu görüş belirterek
yapısal uyum kredilerinin kullanılması için özelleştirmeyi bir ön koşul haline
getirmişlerdir. (DANACI, 1997:38)
1980-1983 arasındaki dönemde, dönemin kendine özgü koşulları nedeniyle
özelleştirme gerçekleşmemiştir. 1983 yılında Turgut Özal hükümetinin kurulmasıyla
birlikte özelleştirmeye yönelik kamuoyu oluşturma ve yasal çerçeveyi düzenleme
çalışmaları artmıştır. Bu hükümet, ekonomide KİT’lerin ağır bir rol oynadığını,
devletin ekonomideki ağırlığını asgariye indirmenin en uygun yolunun özelleştirme
olduğunu açıklamıştır. Böylece özelleştirme uygulamaları yavaş da olsa başlamıştır.
Bu çerçevede özelleştirme bağlamında geliştirilen ilk kurum Gelir Ortaklığı Senetleri
olmuştur. Söz konusu uygulama teknik olarak özelleştirme uygulaması olmamakla
beraber, tasarruf sahiplerinin dikkatlerini ve ilgilerini özelleştirmedeki hisse senedi
satışı uygulamaları için yönlendirme isteğinin bir ifadesidir.
79
2.2.2. Özelleştirme Öncesinde Hazırlık Çalışmaları
Özelleştirme uygulamalarının stratejik bir plana dayandırılması amacıyla, 1985
yılında, amaçların, önceliklerin, kapsamın ve terimin planının belirlendiği bir
stratejinin oluşturulması gereğinden hareketle Devlet Planlama Teşkilatı tarafından
Özelleştirme Ana Planı hazırlatılmasına karar verilmiştir. Özelleştirme için yapılacak
çalışmaların ve Türkiye şartlarına uygun bir model bulunması için araştırma
şirketlerinden teklif alınmıştır. Yapılacak olan bu ön hazırlığın finansman desteğini
Dünya Bankası karşılamıştır. Açılan uluslararası ihale sonucunda, Morgan Guaranty
Trust Company of New York firması, Türkiye Sınai Kalkınma Bankası, Sınai
Yatırım ve Kredi Bankası, Yatırım Finansman A.Ş. ve Price Waterhouse/Muhaş A.Ş.
ile birlikte Özelleştirme Ana Planı hazırlamakla görevlendirilmişlerdir.
Ana Plan çalışmalarını Kasım 1985’de başlatan DPT çalışma boyunca iki ara
rapor (midreport) ve sonuçta bir ana rapor (master plan) hazırlanmasını istemiştir.
Söz konusu kuruluşlar Nisan 1986’da iki ara rapor ve Mayıs 1986’da ise bir ana
rapor hazırlayarak hükümete sunmuştur. Ana Rapor (master plan)’da özelleştirme
programının hedefleri, özelleştirme genel ve özel faaliyet planları ve mevcut
KİT’lerin rehabilitasyonu ile yeniden yapılandırılması için için çeşitli öneriler yer
almıştır. Morgan Bank ülkemizde özelleştirmenin amaçlarını belirledikten sonra bu
amaçların önem sıralamasına konulmak üzere 20 üst düzey hükümet yetkilisine
sıralamada atfettikleri değer üzerinden puan vermelerini istemiş, bu kişiler tarafından
verilen puanların toplanması sonucu belirlenen 14 amaç önem sırasına konulmuştur.
Bu önem sırasına göre Türk hükümetinin gerçekleşmesini beklediği başlıca 14 amaç
şunlar olmuştur: (ALTINTAŞ, 1988:56-57)
80
1-Pazar güçlerinin ekonomiyi harekete geçirmesine imkan verilmesi,
2-Verimliliğin ve randımanın artırılması,
3-Malların ve hizmetlerin kalite, miktar ve çeşitliliğinin artırılması,
4-Halka açık şirketlerin teşvik edilmesi,
5-Sermaye piyasalarının geliştirilmesinin hızlandırılması,
6-Hazinenin KİT'lere sağladığı mali desteğin asgariye indirilmesi,
7-KİT'ler tarafından uygulanan tekelci fiyatlandırma ve dolaylı
vergilendirmenin azaltılması,
8-Kamu görevlilerinin politika ve yönetmelik konularında çalışmalarına izin
verilmesi,
9-Modern teknoloji ve yönetim tekniklerinin cezbedilmesi,
10-Çalışanlara hisse senedi vermek suretiyle iş verimliliğinin artırılması,
11-Kamu ve özel sektör kuruluşları arasındaki dengenin değiştirilmesi,
12-Yabancı yatırımlarla uluslararası ekonomik ve politik bağların
kuvvetlendirilmesi,
13-Mevcut sermaye yatırımlarındaki iç karlılığın artırılması,
14-Devlete gelir sağlanması.
Belirlenen amaçların çeşitliliğine karşın, çoğunun bir diğerini kapsadığı
görülmektedir. Bilindiği üzere amaçlar ülke şartlarına göre değiştiği gibi,
önceliklerin belirlenmesi açısından da kritik bir faktördür. Bu nedenle amaçlarının
nispi önem derecesine göre sıralanması önem arz etmektedir. Bu amaç dizininde de
gerçekçi bir yaklaşımla, ekonomik etkinliğin artırılması amacının ön sıralarda,
bütçeye gelir sağlanması amacının ise son sırada yer aldığı görülmektedir.
(http://ekutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozel2.html, 2004) Özelleştirme Ana Planı'nda
81
özelleştirme uygulamasının başarısı için yapılması önerilen düzenlemeler Genel
Eylem Planı ana başlığı altında yasal, sosyal ve muhasebe sistemine ilişkin olarak
sınıflandırılmış ve incelenmiştir.
Plan'da, özelleştirmeye ilişkin önemli bir yasal engel bulunmadığı, ancak 233
sayılı KHK'nin bazı bölümlerinin KİT'lerin özel hukuk hükümlerine tabi birer
anonim şirket haline getirilmesine, KİT genel müdürlerinin yönetim kurulu
tarafından atanmasına ve yönetim kuruluna karşı sorumlu olmasına, kuruluşların
bağımsız dış denetim kuruluşları tarafından denetlenmesine ve yıllık bütçe ve yatırım
programlarının yönetim kurulu kararı ve genel kurul onayı ile yapılmasına imkan
verecek şekilde yeniden düzenlenmesi önerilmiştir.
Bu değişikliklerle, yönetim sorumluluğunun ve kuruluş amaçlarının açıklığa
kavuşturulması, kamu kurumları ile KİT'ler arasındaki yetki karmaşasının ortadan
kaldırılması, yönetimin özerk bir tarzda hareket edebilmesi ve hissedarların kuruluş
faaliyetlerini izleyerek denetleyebilmesine imkan sağlanması amaçlanmaktadır.
Ayrıca Plan'da, KİT'lerde 657 sayılı Kanuna tabi olarak çalışan personelin
maaşlarının teşvik unsurlarıyla ilişkilendirilmesi ve bu personelin devlet memuru
niteliğinden çıkarılarak özel firmalardakine benzer bir personel rejiminin
oluşturulmasına, fiyat kontrollerinin kaldırılmasına ve KİT borçları üzerindeki devlet
garantilerinin alacaklılarla yapılacak anlaşmalar çerçevesinde kaldırılmasına
garantilerin devam etmesi halinde bu garantilere karşılık Hazine tarafından bir
komisyon alınmasına yönelik diğer yasal düzenlemeler de önerilmiştir.
Plan'da kısa vadede, hızla özelleştirilebilecek KİT'lerin herhangi bir sosyal
soruna yol açmayacağı, uzun vadede özelleştirilebilecek olan ya da kamu
mülkiyetinde kalacak KİT'lerin özelleştirilmesinde devletin, sosyal amaçları ile
82
KİT'lerin ticari faaliyetlerini bütünleştirmesi sonucu ortaya çıkan istihdam ve kuruluş
yeri seçimi politikalarından kaynaklanan sorunların ortaya çıkabileceği ifade
edilmekte ve bu sorunların aşılabilmesi için erken emekliliğin teşvik edilmesi, işgücü
eğitiminin geliştirilmesi, bölgesel ve sosyal öncelikler nedeniyle kamu mülkiyetinde
zararlı olarak sürdürülmesi tercih edilen faaliyetlerin KİT bünyesinden ayrılarak
devlet tarafından desteklenmesi, KİT faaliyetlerinin sübvanse edilmesi yerine nihai
tüketicilerin sübvanse edilmesi ve bölgesel kalkınma programlarının uygulanması
önerilmektedir.
Plan'da, özelleştirilecek KİT'lere talip olanların, kreditörlerin ve diğer ilgili kişi
veya kurumların açık, tekdüzen, uyumlu ve karşılaştırılabilir nitelikte bir muhasebe
sistemine ihtiyaç duyacağı ifade edilerek, muhasebenin genel kabul görmüş
ilkelerini, Muhasebe Standartları Kurumu'nu ve profesyonel denetimcileri içeren bir
muhasebe sisteminin özelleştirme uygulamaları için olduğu kadar ülke için de
vazgeçilmez bir gereklilik olduğu vurgulanmaktadır.
Özelleştirme uygulamalarının sağlıklı bir baza oturtulması amacıyla,
uluslararası denetim firmaları tarafından KİT hesaplarının denetlenmesi, tekdüzen
muhasebe sisteminin enflasyon muhasebesi ilkelerine göre yeniden düzenlenmesi ve
KİT'ler kamu mülkiyetinde kaldığı sürece, devletin ihtiyaç duyacağı muhasebe
bilgilerinin sağlığı açısından KİT muhasebecileri ve Yüksek Denetleme Kurulunun
elemanlarının eğitilmesi de “Özelleştirme Ana Planı”nın önerileri arasında yer
almaktadır.
Morgan Guaranty firması, ülkemizdeki 32 KİT’i iki kritere göre analiz ederek
öncelikle özelleştirilecek olanları tespit etmiştir. Bu kriterler ekonomik
değerlilik/yaşayabilirlik ve yatırım ihtiyaçları kriterleridir. Bu iki kriter çerçevesinde
83
söz konusu firma 32 KİT’i analiz ederek üç öncelik grubuna ayırmıştır. Morgan
Bank bu sınıflandırmayı aşağıdaki gibi yapmıştır. (KEPENEK,1990:163)
Birinci öncelikli KİT’ler:
1-Tamamen satılabilecek olanlar: Bu kategoride yer alan KİT’ler kısa zamanda
özel kesime devredilebilecek olanlardır. Bunlar sırasıyla, T.C. Turizm Bankası
(TURBAN), Türk Hava Yolları A.O. (THY), Uçak Servisi A.Ş. (USAŞ) dır.
2-Çoğunluk payı satılabilecek olanlar: Bu kategoride yer alanlar YEMSAN ve
ÇİTOSAN’dır.
3-Büyük bir bölümü satılabilecek olanlar: Bazı yönlerden reorganizasyona tabi
tutulduktan sonra büyük bir kısmı satılabilecek olan KİT’ler bu kategoride yer
almıştır. Bunlar TİGEM, TPAO ve ETİBANK’dır.
İkinci öncelikli KİT’ler :
1-Bazı bölümleri satılabilecek, geri kalan bölümleri ise ya rehabilitasyona tabi
tutulacak ya da kapatılacak olanlar: SÜMERBANK ve TSEK’dir.
2-Yavaş yavaş özelleştirilecek olanlar: Bu grupta fiziki ve sermaye yapıları
itibariyle çok büyük olan başlıca iki KİT yer almıştır. Bunlar PTT ve TEK’dir.
3-Satılması muhtemel olanlar: Bu KİT’lerin TTK kapsamına alınması ve
muhasebe sistemlerinin iyileştirilmesi önerilmektedir. Bu kategoride, Et Balık
Kurumu (EBK), Türkiye Kömür İşletmeleri (TKİ), Makine ve Kimya Endüstrisi
Kurumu (MKEK), Türkiye Gemi Sanayi A.Ş. ve Orman Ürünleri Sanayi Kurumu
(ORÜS)’dür.
4-Devlet desteği ile satılabilecek olanlar: Bu kategoride yer alan KİT’lerin
korumacı önlemler veya devlet desteği olmadan ayakta kalması mümkün
görülmektedir. Bu KİT’ler üzerindeki devlet desteğinin sınırlanması aynı faaliyet
84
alanındaki özel teşebbüslere de aynı desteğin sağlanılması istenilmektedir. Ayrıca bu
KİT’lerin de Türk Ticaret Kanunu esaslarına tabi olması ve muhasebe sistemlerinin
iyileştirilmesi için gerekli önlemlerin alınması gerektiği belirtilmektedir. Bu
kategoride mütalaa edilen KİT’ler, Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğü (ÇAYKUR),
Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş., Türkiye Selüloz ve Kağıt Fabrikaları (SEKA), Petro-
Kimya A.Ş. (PETKİM), TÜGSAŞ, Türkiye Demir ve Çelik İşletmeleri (TDÇİ), Ağır
Sanayi ve Otomotiv Kurumu (ASOK) ve Türkiye Taş Kömürü Kurumu (TTK)’dur.
Üçüncü öncelikli KİT’ler:
Kamu Hizmeti görenler: Morgan Guaranty Bank yaptığı sıralamada en son
sıraya kamu hizmeti gören KİT’leri koymuştur. Bu grupta yer alan KİT’ler, Devlet
Malzeme Ofisi (DMO), Türkiye Denizcilik İşletmeleri (TDİ), T T.C. Devlet Demir
Yolları İşletmesi Genel Müdürlüğü (TCDD), Devlet Hava Meydanları İşletmesi
(DHMİ), Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO), Türkiye Zirai Donatım Kurumu (TZDK)
ve*Türkiye*Uçak Sanayi A.Ş’dir.
Özelleştirme Ana Planı'nda, ayrıca, özelleştirme uygulamaları çerçevesinde,
mali sektörün genişletilmesini, ekonomide rekabeti önleyici kısıtlamaların
kaldırılmasını, kamu mülkiyetinde kalacak ya da kısa vadede özelleştirilmeleri
mümkün olmayan KİT'lerin bir reform programı içinde yeniden yapılandırılmasını
kapsayan*öneriler*de*yer*almaktadır.(http://ekutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozel2.html,
2004)
Morgan Bank’ın özelleştirme konusunda yukarıda anlatılan Ana Planı hükümet
tarafından bir yol gösterici olarak kullanılmak istenmekle birlikte bunun sıraladığı
önceliklere uyulmamış ve ilk fiili özelleştirme uygulamasına TELETAŞ ile
başlanmıştır.
85
2.2.3. Özelleştirmeye İlişkin Yasal Çerçeve
Türkiye’de 1983 yılından sonra gündeme gelen özelleştirme programına
yönelik ilk hukuki düzenleme, 1984 yılında çıkartılan Tasarrufların Teşviki ve Kamu
Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında 2983 sayılı Kanundur1. Söz konusu Kanun
getirdiği düzenleme ile, KİT’ler ile bunlara ait tesislere, hisse senedi ihracı yolu ile
gerçek veya tüzel kişilerin ortak edilebilmesine veya bu tesislerin işletme hakkının
belirli sürelerle devrine olanak tanımaktadır. Bu çerçevede anılan kanun ile, gelir
ortaklığı senedi, hisse senedi ve işletme hakkı devrinden oluşan özelleştirme
yöntemleri tanımlanarak, Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu, Toplu Konut ve
Kamu Ortaklığı İdaresi ve Kamu Ortaklığı Fonu kurulmuştur. Bu çerçevede, gelir
ortaklığı senetleri ile köprü, baraj, elektrik santrali, karayolu, demiryolu iletişim
sistemleri ile deniz ve hava limanları ve benzerlerinin gelirlerine gerçek ve tüzel
kişilerin ortaklığı söz konusu olmuştur.
Özelleştirmeye ilişkin ikinci yasal düzenleme, 1984 tarihinde çıkartılan 233
sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında 233 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname2 (KHK)’dir. Anılan KHK’nın 38. maddesi ile, daha önce Toplu Konut ve
Kamu Ortaklığı Kurulu’na verilmiş olan özelleştirme ile ilgili karar alma yetkisi,
Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu’na verilmiş olup yürütme görevi
Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi’nde kalmıştır.
Diğer taraftan, 1984 yılında, 04/12/1984 tarih ve 3092 sayılı kanun ile çay
tarımı, üretimi, işletmesi ve satışı serbest bırakılmış, aynı tarih ve 3096 sayılı Kanun
ile de Türkiye Elektrik kurumu dışında, özel sektörün elektrik üretimi, iletimi,
dağıtımı yapabilmesine ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Bu düzenlemelerle devlet
tekelindeki iktisadi faaliyet alanlarına özel sektörün girişini engelleyen hükümler
kaldırılmıştır.
1 Kabul Tarihi: 28/02/1984, 17/03/1984 tarihli ve 18344 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. 2 Kabul Tarihi: 08/06/1984, 18/06/1984 tarihli ve 18435 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
86
Özelleştirmeye ilişkin bir diğer yasal düzenleme ise, 1986 yılında çıkartılmış
olan 3291 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesi Hakkında
Kanundur3. Bu Kanun ile 233 sayılı KHK’nın 38. maddesinin uygulanmayacağı
hükme bağlanarak, kamu kuruluşlarının kapsama alınması ve uygulamalarının
yürütülmesine ilişkin yeni esaslar belirlenmiştir. Bu çerçevede, 233 sayılı KHK’da
adı geçen, tamamı devlete ait ve KİT statüsünde faaliyet gösteren kuruluşların
özelleştirme kapsamına alınmasına “Bakanlar Kurulu”, KİT’lerin müessese, bağlı
ortaklık, işletme ve işletme birimleri ile iştiraklerdeki paylarının özelleştirilmesine
“Yüksek Planlama Kurulu” yetkili kılınmıştır. Diğer taraftan anılan yasa ile, 2983
sayılı yasa ile oluşturulmuş bulunan “Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi”,
özelleştirme programının yürütülmesi konusunda görevlendirilmiş ve özelleştirme
uygulamaları konusunda karar merci olarak belirlenmiştir. Ancak anılan idare,
özelleştirme programının yürütülmesinin yanı sıra, Kamu Ortaklığı Fonu’nun
yönetimi ve çalışanların tasarruflarını teşvik hesabında biriken paraların
nemalandırılması gibi görevler de üstlenmiştir.
Özelleştirme ile ilgili yapılan diğer bir yasal düzenleme, 1987 yılında çıkartılan
ve Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kururlu ile Ekonomik İşler Yüksek
Koordinasyon Kurulunu kaldırarak bu kurullara verilen görev ve yetkileri Yüksek
Planlama Kurulu’na devreden 304 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında
KHK’dır.
1990 yılında çıkartılan 414 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının
Hızlandırılması Hakkında Kanun ile 190 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Eki
Cetvellerde ve 223 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına
Dair Kanun Hükmünde Kararname4 ile, “Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi”,
3 Kabul Tarihi: 28/05/1986, 03/06/1986 tarihli ve 19126 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. 4 Kabul Tarihi: 09/04/1990, 10/04/1990 tarihli ve 20488 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
87
“Kamu Ortaklığı İdaresi” ve Toplu Konut İdaresi” olmak üzere, iki ayrı kuruluş
olarak yeniden örgütlenmiş ve özelleştirme uygulamalarının yürütülmesi ve kamu
ortaklığı fonu ile çalışanların tasarruflarını teşvik hesabının yönetimi konusundaki
görev ve yetkiler “Kamu Ortaklığı İdaresi”ne devredilmiştir. Bu KHK ile getirilen
diğer bir önemli düzenleme ise, “Yüksek Planlama Kurulu”nun özelleştirmeye ilişkin
görev ve yetkilerinin “Kamu Ortaklığı İdaresi”ne verilmesidir. Bununla beraber
özelleştirme mevzuatında yeniden bir değişiklik yapılmış ve 1991 tarihinde çıkartılan
3701 sayılı ... Kanun ile, “Kamu Ortaklığı İdaresi”ne verilmiş olan özelleştirme
uygulamaları ile ilgili karar alma yetkisi yeniden “Yüksek Planlama Kurulu”na
devredilmiştir.
Bunu takiben, 1992 yılında çıkartılan 473 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu
Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair
KHK5 ile, özelleştirme uygulamaları ve “Kamu Ortaklığı Fonu” konusundaki karar
merci, “Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulu” olarak belirlenmiştir.
Ancak bütün bu düzenlemeler, bir takım genel esasların belirlenmesinden öteye
gidememiş, uygulamaların gerektirdiği ihtiyaca cevap verecek sağlam bir hukuki
altyapı oluşturulamamıştır. Gerek karar verme, gerekse uygulamalar konusunda
getirilen yetki sınırlamaları, özelleştirme sürecinin uzamasına ve işlemlerin
aksamasına yol açmıştır. Bunun yanı sıra, uygulamalar esnasında veya daha sonra
ortaya çıkabilecek, başka sosyal problemler olmak üzere muhtemel sorunların
çözümüne yönelik yasal düzenlemelerin (İşsizlik sigortası, anti kartel yasası v.b.)
mevcut bulunmaması da özelleştirmenin karşılaştığı en önemli yapısal sorunlardan
biri olmuştur. (http://www.oib.gov.tr/baskanlik/yasal_cerceve.htm,2004)
5 Kabul Tarihi: 20/12/1991, 06/12/1992 tarihli ve 21103 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
88
Özelleştirme programından beklenen hedeflere ulaşılmasında karşılaşılan
güçlüklerin giderilmesi amacı ile, uygulamalara esas teşkil eden 2983 ve 3291 sayılı
yasalarda çeşitli tarihlerde değişikliğe gidilmiştir. Ancak bu değişiklikler, zaten
dağınık olan mevzuatı daha da karmaşık hale sokmuştur. Gerek bu karmaşık yapıdan
kaynaklanan sorunların, gerekse özelleştirme uygulamalarının sonucuna bağlı olarak
karşılaşılan sosyal, ekonomik ve hukuki problemlerin çözümü için yeni düzenlemeler
yapılması kaçınılmaz olmuştur.
Özelleştirmede karşılaşılan sorunların giderilmesi ve programa hız
kazandırılması amacıyla uygulamalar konusundaki yasal ve yönetsel yapının
değiştirilmesine yönelik ilk somut adım 1992 yılında atılmıştır. Bu tarihte başlayan
mevzuat değişikliği çalışmaları, 1994 yılında tamamlanmış ve konuya ilişkin ayrıntılı
düzenlemeler içeren bir dizi kararnameler çıkartılmıştır. (http://www.oib.gov.tr/
baskanlik/yasal_cerceve.htm ,2004)
Bu çerçevede, özelleştirmede karşılaşılan yukarıdaki sorunları gidermek
amacıyla, 1994 yılında çıkartılan 3987 sayılı Özelleştirme Uygulamalarının
Düzenlenmesi ile Özelleştirme Sonucunda Doğabilecek İstihdamla İlgili Sorunların
Çözümlenmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararnameler Çıkarılması Amacıyla
Yetki Verilmesine Dair Kanuna6 dayanılarak:
- 530 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması
Hakkında Kanunun Bazı Maddelerinde ve 190 Sayılı Kanun Hükmünde
Kararnamenin Eki Cetvellerde Değişiklik Yapılmasına Dair KHK7
6 Kabul Tarihi: 05/05/1994, 11/05/1994 tarihli ve Mükerrer 21931sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır 7 Kabul Tarihi: 30/05/1994, 06/06/1994 tarihli ve Mükerrer 21952 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
89
- 531 sayılı, 28/5/1986 Tarihli ve 3291 Sayılı Kanunda Değişiklik Yapılmasına
Dair KHK8
- 532 sayılı Özelleştirmeye Bağlı İş Kaybı Tazminatı ve Yeni Bir İş Bulma,
Meslek Geliştirme, Edindirme ve Yetiştirme Eğitimi ile İlgili Hizmetlerin Verilmesi
Hakkında KHK9
- 533 sayılı ve 546 sayılı KHK’ler çıkarılmıştır.
Bununla beraber yukarıda anılan 5 KHK’nın dayanağı olan 3987 sayılı yetki
yasası 7 Temmuz 1994 tarihinde Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir10.
Daha sonra ise Anayasa mahkemesi, bu yetki yasasına dayanılarak çıkartılmış olan
söz konusu 530, 531, 532, 533 ve 546 sayılı KHK’ların iptali ve yürürlüklerinin
durdurulması konusundaki talebi değerlendirerek, 21/07/1994 tarihli kararı ile anılan
kararnamelerin iptalini hükme bağlamıştır.11
Anayasa Mahkemesi’nin anılan kararnameler ile ilgili iptal kararının
doğuracağı hukuki boşluğa, Bakanlar Kurulu 31/07/1994 tarihli prensip kararı ile
açıklık getirmiştir. Bu konuyla ilgili 03/08/1994 tarihinde yayımlanan Başbakanlık
genelgesinde, Anayasa Mahkemesi’nin gerekçeli iptal kararının Resmi Gazete’de
yayımlanarak yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bu konudaki eylem ve işlemlerin,
iptal kararından önceki mevzuat çerçevesinde yürütülmesi öngörülmüştür. Bu
bağlamda, idare Anayasa Mahkemesi’nin gerekçeli kararının Resmi Gazete’de
yayımlanmış olduğu 05/08/1994 tarihinden itibaren yeniden “Kamu Ortaklığı
İdaresi” adı altında ve eski hukuki statüsünde faaliyetlerine devam etmiştir.
8 Kabul Tarihi: 30/05/1994, 06/06/1994 tarihli ve Mükerrer 21952 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. 9 Kabul Tarihi: 30/05/1994, 06/06/1994 tarihli ve Mükerrer 21952 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. 10 Karar Tarihi: 07/07/1994, Karar No: E.1994/49, K.1994/60-1, 10/09/1994 tarihli ve 22047 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. 11 Karar Tarihi: 21/07/1994, 05/08/1994 tarihli ve Mük. 22012 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
90
Ancak aynı tarihten itibaren, özelleştirmeye ilişkin esasların, üzerinde fikri ve
siyasi açılardan uzlaşma sağlanabilecek bir yasa çerçevesinde yeniden düzenlenmesi
hususunda çalışmalara başlanmıştır.
Yapılan bu çalışmalar sonucunda, 1994 yılında 4046 sayılı Özelleştirme
Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde
Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun12 çıkartılmıştır. Anılan Kanun,
özelleştirme uygulamaları konusunda yapılan en kapsamlı yasal düzenleme
niteliğinde olup, Özelleştirme Yüksek Kurulu, Özelleştirme Fonu ve Özelleştirme
İdaresi’nin kuruluş, amaç ve görevlerini ayrıntılı bir şekilde belirlemektedir.
Söz konusu Kanun’un amacı, “Amaç ve Kapsam” kenar başlıklı 1. maddede
“Kuruluş” adı altında anılan ve bunların neler olduğu belirtilen kuruluşların ve
devletin sair iştiraklerindeki kamu payları ve hazineye ait payların ekonomide
verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirilmelerine
ilişkin esasların düzenlenmesi olarak belirlenmektedir.
Hazırlanmasında bütün siyasi partilerin ve sendikaların önerileri de dikkate
alınan bu Kanun ile, getirilen yeni düzenlemeler, ana başlıklar itibariyle şöyledir:
-"Özelleştirme Yüksek Kurulu" oluşturulmuştur.
-"Özelleştirme İdaresi Başkanlığı" kurulmuştur.
- Özelleştirmenin kapsamı genişletilmiş, iktisadi devlet teşekkülleri ile bunlara
ait kurum ve payların yanı sıra, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının da
özelleştirilebilmesine imkan tanıyan düzenlemeler yapılmıştır.
- "Özelleştirme Fonu" oluşturulmuştur.
12 Kabul Tarihi: 24/11/1994, 27/11/1994 tarihli ve 22124 sayılı Resmi Gaszete’de yayımlanmıştır.
91
- Özelleştirme uygulamaları sırasında veya sonrasında işini kaybedenlere,
kanunda belirtilen hükümler çerçevesinde, yasalardan veya toplu iş sözleşmelerinden
doğan tazminatları dışında ek bir iş kaybı tazminatı ödenmesi öngörülmüştür.
- Erken emekliliğin teşviki amacıyla, özelleştirme kapsamına alınan
kuruluşlarda Emekli Sandığı'na tabi personelden hizmet süresi itibariyle emeklilik
hakkı kazananlara, bu hakkı kazandıkları tarihten itibaren iki ay içinde emekli olmayı
istemeleri halinde ikramiyelerinin % 30 fazlası ile ödenmesi hükme bağlanmıştır.
- Özelleştirme kapsamındaki kuruluşların, özelleştirme uygulamaları sonucu
kamu payının %15'in altına düşmesinden veya tasfiyesinden yahut tüzel kişilikleri
sona erecek şekilde kapatılmasından önce sosyal yardım zammına hak kazanmış olan
personele 17.7.1964 tarihli 506 sayılı Kanunun Ek 24 üncü maddesi gereğince
ödenen sosyal yardım zamları, ödemenin yapılmasını müteakip Sosyal Sigortalar
Kurumu'nun yazılı talebi üzerine İdare(Özelleştirme Fonundan) tarafından en çok iki
ay içinde adı geçen kuruma ödenir. Özelleştirme Fonunun diğer yükümlülükleri de
dikkate alınarak sosyal yardım zamlarının süresinde Sosyal Yardım Kurumu'na
ödenmesinin mümkün olmadığı hallerde sosyal yardım zamları Hazinece karşılanır.
- Kapsamdaki kuruluşlarda uygulamalar sonucu kadrosu iptal edilen memur ve
sözleşmeli personelin diğer kamu kurum ve kuruluşlarındaki boş kadro ve
pozisyonlara atanmalarına ilişkin düzenlemeler getirilmiştir.
- Özelleştirme uygulamalarından elde edilecek gelirlerin, genel bütçe harcama
ve yatırımlarında kullanılmaması hükme bağlanmıştır. Stratejik nitelikteki
kuruluşlarda imtiyazlı hisse bulundurulması öngörülmüştür.
http://www.oib.gov.tr/baskanlik/yasal_cerceve.htm ,2004)
92
4046 sayılı Kanun’la özelleştirmenin kapsamı genişletilmiş olup KİT ve bağlı
birimlerin dışında, KİT statüsü taşımayan kamu kuruluşlarının kurdukları ticari
amaçlı kuruluşlar veya ticari kuruluşlardaki iştirak payları, hazineye ait paylar genel
ve katma bütçeli idareler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların ve KİK’lerin
gördükleri kamu hizmeti ile doğrudan ilgili olmayan varlıkları ve iştiraklerdeki kamu
payları, belediye ve il özel idarelerine ait ticari amaçlı kuruluşlar, genel ve katma
bütçeli idarelerle bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların mal ve hizmet üretim
birimleri ve varlıkları ile KİT’lerin temel kuruluş amaçlarına uygun mal ve hizmet
üretim birimlerinin iptal edilmesi hakları da özelleştirme kapsamına alınabilecektir.
Ancak 4046 sayılı kanun, çıkartıldığı tarihten bu güne kadar bir takım
değişikliklere uğramıştır. Söz konusu Kanunun, özelleştirme programına alınan
kuruluşların özelleştirilmesine ilişkin, özelleştirme yöntemleri, değer tespiti ve ihale
usullerini kapsayan 18. maddesinin b ve c bentleri, Anayasanın 7. maddesine
aykırılığı gerekçesiyle, Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir.13 Söz konusu
madde, 1997 tarihinde çıkartılan 4232 sayılı Özelleştirme Uygulamaların
Düzenlenmesine ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun ile İmar Kanunun Bazı Maddelerinde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun ile yeniden düzenlenmiştir
Aynı zamanda 4046 sayılı Kanun’un 10. Maddesinde yer alan “Bu Kanun’un
geçici 8. Maddesi gereğince Kamu Ortaklığı Fonu’na yapılan aktarmalar hariç
Özelleştirme Fonu’ndan genel bütçeye kaynak aktarılamaz” ifadesi, 2000 yılında
çıkartılan 4568 sayılı Kanunla “Özelleştirme Fonu’nun nakit fazlası, Hazine’nin iç ve
13 Karar Tarihi: 09/04/1997, Karar No: E.1997/35, K.1997/45, 08/08/1997 tarihli ve 23074 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
93
dış ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal ettirilir” şeklinde
değiştirilmiş ve geçici 8. madde yürürlükten kaldırılmıştır.
Diğer taraftan, özelleştirme çalışmalarının daha hızlandırılması amacıyla, 2003
yılında 4971 sayılı Bazı Kanunlarda ve Milli Piyango İdaresi Genel Müdürlüğü
Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun14 çıkartılmıştır.
Söz konusu Kanun çerçevesinde 4046 sayılı Kanun’da yapılan değişiklikler ve
getirilen yeni düzenlemeler ana başlıklar itibariyle şöyledir:
(http://www.oib.gov.tr/program/turkiyede_ozellestirme.htm ,2004);
- Özelleştirme Yüksek Kurulunun oluşumu ve Özelleştirme İdaresi
Başkanlığı’nın bağlı bulunduğu Bakanın belirlenmesine yönelik düzenlemeler
yapılmıştır. Önceden ÖYK üyelerinin hangi bakanlar olacağı Kanunda yazılı iken,
değişiklikle ÖYK üyelerini belirleme yetkisi Başbakana verilmiştir. Böylelikle
makro özelleştirmelerde sektörle veya konu ile ilgili Bakanın ÖYK üyesi
olabilmesinin yolu açılmıştır.
- 4046 sayılı Kanunun 7 inci maddesinde yer alan yasaklara ilişkin olarak
çalışanların halka arz yoluyla yapılan özelleştirme uygulamalarına katılmaları
sağlanmıştır. Önceden, kuruluşlarda çalışanların hiçbir şekilde halka arza katılmaları
mümkün değilken, değişiklikle yasak sınırı (yönetici konumunda olanlar)
daraltılmıştır.
- Özelleştirme Fonu’nun kullanım alanları ile değer tespit metotlarının en az
ikisinin uygulanması suretiyle değerleme yapılacağı yolunda düzenleme yapılmıştır.
Ayrıca belirli istekliler arasında kapalı teklif usulü ile yapılacak ihaleler yeniden
14 Kabul Tarihi: 01/08/2003,15/08/19/2003 tarihli ve 25200 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
94
düzenlenmiştir. Önceden, arsa ve atıl işletmelerin değer tespitinde zorluk yaşanırken,
yapılan değişiklikle teknik olarak rahatlık getirilmiştir.
-Kuruluşlarda çalışan personelin nakline ilişkin madde yeniden düzenlenerek
uygulamada ortaya çıkan sorunlar giderilmiştir. Bu arada ilave emeklilik ikramiyesi
ödemesi ile ilgili maddede düzenleme yapılmış ve sosyal yardım zammı ödemelerine
ilişkin madde yürürlükten kaldırılmak suretiyle uygulamalardaki problemlerin
giderilmesi amaçlanmıştır. Önceden, nakle tabi personelin özlük hakları, makam ve
temsil tazminatları, emekli ikramiyeleri, sosyal yardım zamları, kıdem tazminatları,
kadro durumlarında yaşanan sorunlar bu madde ile ortadan kaldırılmıştır.
- Milli Piyango İdaresi Genel Müdürlüğü tarafından şans oyunlarını planlamak,
tertip ve çekilişini düzenlemek üzere lisans verilmesi suretiyle özelleştirilmesine
yönelik düzenlemeler yapılmıştır. Milli Piyango İdaresi icracı kurum olmaktan
çıkarılarak düzenleyici kurum haline getirilmiştir. Şans oyunları, lisans verilmesi
suretiyle, özel sektör ve yabancı sermaye vasıtasıyla, çok daha çeşitli ve güçlü olarak
yapılabilecektir.
- T. Telekomünikasyon A.Ş.’nin özelleştirilmesi ile ilgili strateji belirlenmesi
yönünde düzenlemeler yapılmıştır. Telekom hisselerinin hisse senedine
dönüştürülebilir tahvil yoluyla satışına imkan verecek düzenleme yapılmıştır.
- Ayrıca 4971 sayılı Kanunla, 4046 sayılı Kanun’da yapılan diğer düzenlemeler
ile özelleştirme uygulamalarının hızlandırılması yolunda hükümler getirilmiştir.
Özelleştirme uygulamalarının idari ve hukuki yönden hızlanması için bürokratik
işlemleri basitleştirici ve kolaylaştırıcı düzenlemeler yapılmıştır.
95
2.2.4. Türkiye’de Uygulanan Özelleştirme Yöntemleri
1985 yılından itibaren özelleştirme kapsamına alınan 165 adet kuruluştan 97
adedinde özelleştirme tanımına girebilecek 108 işlem yapılmıştır. İşlem sayısının
kuruluş sayısından fazla olmasının nedeni, bazı kuruluşlarda birden fazla
özelleştirme yönteminin birlikte kullanılmasıdır. Özelleştirme işlemi tanımına her
boyuttaki kuruluş ve tüm hisse senedi satışları dahil edilmektedir.
(http://ekutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozelles.html ,2004).
Özelleştirme işlemlerinden 60'ı blok satış ve halka arz kaydıyla blok satış
yöntemleri kullanılarak gerçekleştirilmiştir. Ayrıca blok satış kapsamında
değerlendirilebilecek türden 45 adet tesis ve işletme satış veya devri
gerçekleştirilmiştir. Bu tesislerin 3 tanesi Süt Endüstrisi A.Ş.'ne, 27 tanesi Yemsan
A.Ş.'ne aittir. Diğer 15 tane yarım kalmış tesis ve işletme ise 1985-1991 döneminde
satılmış veya defter değeri üzerinden devredilmiştir.
Özelleştirme işlemlerinin başlangıcı itibariyle 16 kuruluşun hisseleri halka
arzedilerek, 5 kuruluşun hisseleri ise doğrudan İMKB'nda satılarak özelleştirilmiştir.
http://ekutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozelles.html ,2004)
Özelleştirme işlemlerinde bazen bir kaç yöntemin birlikte kullanıldığı
görülmektedir. 16 kuruluşun özelleştirilmesinde halka arz ve blok satış yöntemi
birlikte kullanılmıştır. Ayrıca 7 kuruluşun özelleştirilmesinde halka arz ve blok satış
yöntemi yanında İMKB'nda satış yöntemi de kullanılmıştır.
(http://ekutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozelles.html ,2004)
Özelleştirme yöntemlerinin neler olduğunu ve bunların gerçekleşme usullerini
daha önce ayrıntılarıyla belirtmiştik. Aşağıdaki bölümde, Türkiye’deki özelleştirme
96
uygulamalarının söz konusu yöntemlerden hangileri kullanılarak gerçekleştiği
anlatılacaktır.
2.2.4.1. İşletme Hakkı Devri Uygulanarak Özelleştirilen Kuruluşlar
Türkiye'de ilk ve tek işletme hakkı devri uygulaması Kars Süt Mamülleri
Fabrikası’nın işletme hakkının PEYSAN Gıda Sanayi A:Ş’ye kiralanması yoluyla
olmuştur. İşletme hakkı bedeli 1986 yılı için 20 milyon TL., 1987 yılı için 40 milyon
TL. ve 1988 yılı için 100 milyon TL. ve müteakip yıllar Hazine ve Dış Ticaret
Müsteşarlığı toptan eşya fiyat endeksinin %75'i oranında arttırılmak koşuluyla 9 yıl
işletme hakkı devredilmiştir. (TÜSİAD, 1992:94) Ancak PEYSAN firmasının
sözleşmede belirlenen şartlara uymaması nedeniyle, Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulu
(KOYK)'nun 1.4.1992 tarih ve Özelleştirme-92/9 sayılı Kararı ile söz konusu
müessese geri alınarak Türkiye Süt Endüstrisi Kurumu'na (TSEK) devredilmiştir.
2.2.4.2.Tesis ve İşletme Satışı Suretiyle Özelleştirilen Kuruluşlar
Özelleştirme uygulamaları içinde KİT'lere ait yarım kalmış tesis veya
işletmelerin bir bölümünün satışı, bir bölümünün de defter değeri üzerinden ilgili
kurumlara devri yapılmıştır. Bu suretle tasfiye edilen işletme ve tesislerden 1997 yılı
sonuna kadar 26,1 milyon dolar gelir elde edilmiştir. Ayrıca 1993 yılından itibaren
Süt Endüstrisi A.Ş. ile Yem Sanayii A.Ş., Deniz Nakliyatı T.A.Ş, Petkim, Türkiye
Denizcilik İşletmeleri, TURBAN, Türk Hava Yolları A.O., ORÜS, TESTAŞ,
ÇİNKUR, ÇİTOSAN, KBİ, KÖYTEKS ve Sivas Demir ve Çelik A.Ş.’ne ait tesis ve
varlıkların satış işlemi gerçekleştirilmiştir. Bu satışlardan elde edilen gelirler 531,1
97
milyon dolar olup toplam tesis ve varlık satış gelirleri 09.06.1998 tarihi itibariyle
557,2 milyon dolara ulaşmıştır. (Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Yıllık Verileri,2000)
2.2.4.3. Blok Satış Yoluyla Özelleştirilen Kuruluşlar
Türkiye’de blok satış yöntemi ile özelleştirmenin ilk uygulamaları olarak, Yem
Sanayii T.A.Ş.'nin iştiraki iken, özelleştirme kapsamına alınan bazı yem
fabrikalarının hisselerinin 1986 yılından itibaren blok olarak satışı gösterilebilir.
Ancak gerek yem fabrikalarının, gerekse diğer kamu hisselerinin 1989 yılına kadar
yapılan blok satış uygulamaları, hisseleri blok olarak satılan Ansan-Meda T.A.Ş.
dışında genellikle küçük iştirak paylarından ibaret kalmıştır.
Blok satış uygulamalarında 1989 yılından itibaren bir yöntem değişikliğine
gidilerek, gecikmeli halka arz olarak da nitelendirilebilecek, "halka arz kaydıyla
blok satış" yöntemi uygulanmaya başlanmıştır. Bu yöntemle 1989 yılında,
TKKOK'nun 30.4.1987 tarih ve K-54 sayılı Kararı ile TKKOİ'ne devredilen USAŞ
ile ÇİTOSAN'ın bağlı ortaklıkları Afyon, Ankara, Balıkesir, Trakya ve Söke
Çimento Fabrikaları yabancı yatırımcılara satılmıştır. Bu satışlarda dikkat çeken
diğer bir özellik, bazı KİT’lerin yabancı ülkelerin KİT’lerine satılmış olmasıdır.
Bu uygulama ile özelleştirme politikasındaki amaç ve yöntem değişikliği
dikkat çekicidir. Geçici bir süre ile halka arz uygulamasından vazgeçilmiş ve
özelleştirmenin sermayeyi tabana yayma hedefinden uzaklaşılmış, özelleştirmenin
diğer bir amacını oluşturan devlete gelir sağlanması hedefine yönelinmiştir. Nitekim
K-54 sayılı Kararın, söz konusu kuruluşların öncelikle çalışanlarına, yöre halkına,
küçük tasarruf sahiplerine, yurtdışındaki işçilere ve halka satılmasına ilişkin bir
hükmü bulunmasına karşın, blok olarak satış işlemi uygulamadaki amaç ve yöntem
98
değişikliğini ortaya koymaktadır. (http://ekutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozelles.html
,2004)
USAŞ ve çimento fabrikalarının blok olarak satış kararı, Ankara I.Bölge İdare
Mahkemesi tarafından temelde K-54 sayılı Karardaki önceliklere uyulmamış olması
nedeniyle iptal edilmiştir. Ancak YPK'nun sırasıyla Özelleştirme-90/8 ve 90/1 sayılı
Kararı ile geriye ve ileriye dönük işlem tesisine imkan bulunmadığı gerekçesiyle söz
konusu satış işleminin geçerliliği sürdürülmüştür.
1989 yılında ayrıca, TKKOK'nun K-54 sayılı Kararı ile özelleştirilmek üzere
TKKOİ'ne devredilen Yem Sanayii T.A.Ş.'nin iştirakleri durumundaki Aksaray,
Çorum, Eskişehir ve Kayseri Yem Fabrikaları da YPK’nın Özelleştirme-90/8 ve 90/1
sayılı Kararı ile yerli kişi ve kuruluşlara blok olarak satılmıştır.
1989 yılındaki USAŞ ve çimento fabrikaları deneyiminden sonra blok satış
uygulamalarına uzunca bir süre ara verilmiştir. 1991 yılında gerçekleştirilen blok
satış uygulamaları ise Adana Kağıt Torba Fabrikası A.Ş. dışında genellikle küçük
iştirak paylarının satışından ibarettir.
Blok satış uygulamaları 1992 yılından itibaren hızlanmıştır. 16/04/1198 tarihi
itibariyle, gecikmeli halka arz uygulamaları da dahil olmak üzere, 98 kuruluşta blok
satış uygulaması yapılmıştır. Halka arzı içeren blok satış uygulamalarından elde
edilen toplam 225,3 milyon dolar dahil toplam blok satış gelirleri 09.06.1998 tarihi
itibariyle 2.002,1 milyon dolara ulaşmıştır. Blok satış gelirlerinin toplam özelleştirme
gelirleri içindeki payı yüzde 44,7 düzeyindedir. (KILCI,1994:32)
Blok satışlarda önemli bir mesele satılan KİT’lerin bölgesel tekelleşmeye
sebep olmasıdır. Blok satış yöntemiyle özel sektöre devredilen Çimento Fabrikaları
satın alan kuruluşlar açısından bulunduğu bölgede bölgesel tekel olmuşlardır. Rumeli
99
Holding Doğu Anadolu ve Karadeniz’de, Oyak ve Sabancı Holding Orta ve Güney
Anadolu ve Marmara Bölgelerinde bu konumda olmuşlardır. (TÜRK-İŞ,1998:170)
Diğer taraftan blok satış uygulamalarında satış fiyatı tespiti çok önemli bir
konudur. KİT fiyat tespitinin gerçeğe uygun olarak yapılması gerekmektedir.
Türkiye’de yapılan bazı özelleştirmelerde değer tespitinin gerçeğe uygun olarak
yapılmadığı veya yapılamadığına yönelik eleştiriler bulunmaktadır. (TÜRK-
İŞ,1998:170) Değer tespiti konusunda, 06/05/1997 tarihinde blok satış yöntemiyle
%99’luk payı özelleştirilen PETLAS’da yaşanan gelişmeler ilginçtir. PETLAS
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından ilki 1995 yılında ikincisi ise 1997 yılında
olmak üzere iki kez ihaleye çıkarılmıştır. ÖİB kararı ile iptal edilen ilk ihalede, tesis
değeri 65 Milyon ABD Doları olarak belirlenmiş iken, İkinci ihalede bu değer 34,75
milyon ABD Doları olarak belirlenmiş ve bu ihale Özelleştirme Yüksek Kurulu
kararıyla kesinleşmiştir.
2.2.4.4. Halka Arz Yoluyla Özelleştirilen Kuruluşlar
Özelleştirmede halka arz uygulamasına 1988 yılında başlanmıştır.
Uygulamanın ölçeği ve niteliği nedeniyle Teletaş'daki kamu hisselerinin halka arz
edilmesi özelleştirme uygulamalarında önemli bir aşama oluşturmuştur. TKKOK'nun
28.10.1986 tarih ve K-36 sayılı Kararı ile özelleştirilmek üzere TKKOİ'ne
devredilmiş olan Teletaş'ın yüzde 40 oranındaki hissesinden yüzde 22'lik bölümü
1988 yılında halka ve çalışanlara arz edilmek suretiyle satılmıştır. Genellikle
ülkemizdeki özelleştirme uygulamalarının gerçek anlamda başlangıç noktası olarak
nitelendirilen bu uygulama, ilk olması ve boyutu nedeniyle dikkat çekmektedir.
(http://ekutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozelles.html ,2004)
100
Teletaş'ın PTT'den KOİ'ye devredilen yüzde 40 oranındaki iştirak payından
yüzde 22 oranına tekabül eden kısmı Şubat 1988'de halka arz edilmiştir. Teletaş
hisselerinin halka arzından 13,1 milyon dolar gelir elde edilmiş ve Teletaş'ın Kamuda
kalan yüzde 18 oranındaki hissesi de 1993 yılı içinde 21,8 milyon dolar karşılığı blok
olarak satılmıştır. (http://ekutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozelles.html ,2004)
Teletaş'daki başarılı uygulamaya karşılık halka arz yoluyla özelleştirme
uygulamalarına uzun bir süre ara verildiği görülmektedir. Teletaş uygulamasının
ardından halka arz uygulamaları beklendiği ölçüde hız kazanamamıştır. Temelde
Borsanın yeterince gelişmemesinden kaynaklanan bu gecikme 1990 yılına kadar
devam etmiştir. (http://ekutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozelles.html ,2004)
1990 yılında kamu iştiraklerindeki kamu paylarının bir bölümünün halka arz
edilmek suretiyle satışı yanında Petkim ve THY A.S.'nin de sırasıyla yüzde 7.83 ve
yüzde 1.55 oranındaki hisseleri de halka arz edilerek satılmıştır.
Çoğunlukla kamu iştiraklerindeki devlete ait payların bir bölümünün satışı
şeklinde gerçekleşen halka arz uygulamalarına 1991 yılında ağırlık verilmiştir.
Adana, Afyon ve Niğde Çimento Fabrikalarındaki kamuya ait hisselerin bir bölümü
ile TÜPRAŞ ve POAŞ gibi KİT sisteminin önemli kuruluşlarının hisselerinin 1991
yılında halka arzı gerçekleştirilmiştir. Ancak mülkiyeti tamamen devlete ait bu
kuruluşların halka arz edilen hisseleri çok küçük orandadır. Dolayısıyla gerçek
anlamda bir özelleştirmeyi ifade etmek yerine Borsanın ve halkın özelleştirmeye
hazırlanması anlamı taşımaktadır. Bununla birlikte halka arz uygulamalarından 427,6
milyon dolar gelir elde edilmiştir.
1998 yılı Mayıs ayında İş Bankası (C) grubu hisselerinin kamuya ait %12,3
oranındaki payının %7,4’lük kısmı uluslar arası borsalarda, %4,9’u ise yurtiçinde
101
halka arz edilmiştir. İş Bankası hisselerinin satışından elde edilen gelirler 627,8
milyon dolar olup toplam özelleştirme gelirleri içindeki payı %14 düzeyindedir.
Uluslararası halka arz dahil halka arz uygulamalarından 09/06/1998 tarihine
kadar elde edilen toplam gelir 1.391,1 milyon dolar olup toplam özelleştirme gelirleri
içindeki payı %31,1 düzeyindedir. (İMKB ,1998 )
2.2.4.5. İstanbul Menkul Kıymetler Borsası'nda Satışlar
Özelleştirme uygulamalarında borsada satış işlemi sıklıkla kullanılan bir
yöntem olmuştur. 1987 yılından itibaren 26 kuruluşun hisselerinin İMKB'de satışı
gerçekleştirilmiş ve bu satışlardan 523,8 milyon dolar gelir elde edilmiştir. Ancak
Borsa'da satış işlemi çoğunlukla hisseleri daha önce blok olarak satılan ya da halka
arz edilen kuruluşlarda görülmektedir. Sadece altı kuruluşun hisselerinin doğrudan
Borsa'da satışı ile özelleştirme uygulaması başlatılmış, bunlardan üç tanesinin
kamuya ait hisselerinin tamamı Borsa'da satılmış, diğerlerinin ise Borsada satış
işleminden sonra kamuda kalan diğer hisseleri halka arz veya blok satış yöntemiyle
satılmıştır. Borsa'da satış işlemi tek başına bir özelleştirme yöntemi olmaktan ziyade,
diğer yöntemlerin destekleyicisi olarak düşünülmüştür.
1994 yılında ilk kez bir kamu iştiraki olan Tofaş Türk Otomobil Fabrikaları
A.Ş.'nin kamuya ait yüzde 16,67 oranındaki hissesi uluslararası piyasalarda aracı
kurumlar vasıtasıyla satılmıştır. Bu satıştan 330 milyon dolar gelir elde edilmiştir.
Söz konusu şirketin diğer hisse senetlerinin de yurt içinde halka ve borsa'ya arz
suretiyle satılması sonucu elde edilen toplam gelir 366,5 milyon dolara ulaşmıştır.
Sonuç olarak, KİT’leri özelleştirirken onların bütünlüğünü muhafaza ederek
özelleştirmemiz lazım. Yani, rekabet sağlayacağız diye iyice parçalamak doğru
102
değildir. Onlar, bütünlük içinde ve özel piyasanın ihtiyaçlarına uygun biçimde halka
açılarak özelleşebilirler. Zaten halka açılarak özelleştirenler de başarılıdır. Öteki blok
satışlardan bir kısmı devlete geri dönmüştür. (AYSAN, 2002:46)
2.2.4. Türkiye’de Özelleştirmenin Amaçları
Özelleştirmenin amaçlarının neler olduğu daha önce genel olarak ifade
edilmişti. Kısaca tekrar bakacak olursak, üretimde etkinliği sağlamak, kamu kesimi
borçlanma gereğini azaltmak, ekonomik birimlerde devlet müdahalesini en aza
indirmek, kamu sektörünün sınırlarını iyi tanımlayarak, sorunların çözümünü
kolaylaştırmak, hisse senedi mülkiyetini yaygınlaştırmak, çalışanların çalıştıkları
işyerlerine ortak olmalarını sağlamak, politik avantaj sağlamak olarak sıralanabilir.
(VICKERS VE YARROW, 1995:157) Söz konusu amaçlar Türkiye içinde
geçerlidir; ancak bunların yanında Türkiye’de özelleştirmenin kendine özgü de bir
takım amaçları bulunmaktadır. Özelleştirme bir araçtır. Ancak diğer yapısal değişimi
sağlayan araçlarla bir bütün olarak ele alınması ve uygulanması gerekir. Örneğin,
özelleştirme sürecinde mülkiyetin tabana yayılması ve demokrasinin kökleşmesi
önemlidir. (ÇELEBİ, 1995:24) Bu açıdan bakıldığında,Türkiye’de özelleştirme ile
bir yandan devletin ekonomideki sınai ve ticari aktivitesinin en aza indirilmesi ve
rekabete dayalı piyasa ekonomisinin oluşturulması hedeflenirken diğer yandan devlet
bütçesi üzerindeki KİT finansman yükünün azaltılması sermaye piyasasının
geliştirilmesi ve atıl tasarrufların ekonomiye kazandırılması ve bu yolla elde
edilecek kaynakların altyapı yatırımlarına kanalize edilmesi hedeflenmektedir.
Özelleştirmenin temel amacı nihai olarak, devletin ekonomideki işletmecilik
alanından tümüyle çekilmesini sağlamaktır. Diğer taraftan borsa ve sermaye
103
piyasalarının gelişmesini sağlamadan Türkiye’de sağlıklı bir ekonomik gelişmeden
bahsetmek de mümkün değildir. Sermaye piyasalarının gelişimi ise, tasarrufların
daha büyük bir kısmının mali piyasalara yönlendirilmesi ve bu şekilde oluşan
fonların sermaye piyasalarına akışına imkan verecek bir ekonomik yapının
oluşturulması ile mümkündür.
Bu bakımdan Türkiye’de özelleştirme uygulamaları ile bir yandan mali
piyasalar ve dolayısıyla sermeye piyasalarına yönelmeyen yerli ve yabancı
tasarrufları bu piyasalara yönlendirerek yeni kaynaklar yaratılması, diğer taraftan ise
kamu kesiminin fonlar üzerindeki talebi nedeniyle sıkışan mali piyasa üzerindeki
olumsuz baskının engellenmesi hedeflenmektedir.
Sonuç olarak Türkiye’de özelleştirmenin amaçları ana hatlarıyla aşağıdaki
şekilde sıralanabilir:
- Ekonomide piyasa kurallarına işlerlik kazandırmak,
- Piyasaca teşvik ve denetim,
- Sermaye piyasalarınca teşvik ve denetim,
- Mali sonuçlara göre yöneticilerin teşvik ve denetimi,
- Mikro düzeydeki müdahaleler yerine, makro düzeydeki politikalar ile aynı
endüstrideki firmalara eşit rekabet şartları sağlamak;
- Müdahaleci ekonomiden liberal ekonomiye geçmek,
- Siyasi etkileri en aza indirmek,
-KİT’lerin bütçe üzerindeki yükünü hafifleterek sadece sosyal yükümlülükleri
bütçeden karşılamak,
- Türk sanayiinin değişen dünya koşulları paralelinde yeniden yapılanmasını
sağlamak,
104
- Yeni teknoloji ve “know how” getirmek,
- Yeni pazarlar açmak,
- Uzun vadede uluslar arası pazarlarda rekabet gücümüzü arttırmak,
- İç pazarlarda sağlıklı rekabet ortamı yaratmak,
- Doğal tekelleri denetlemek,
- Sermayenin tabana yayılmasını teşvik etmek,
- Sermaye piyasalını geliştirip tasarrufları arttırmak,
- Demokrasinin güçlenmesini ve gelişmesini sağlamak,
- Çalışanların yönetime katılmalarını desteklemek.
105
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRMENİN ÜCRET VE İSTİHDAM
ÜZERİNDEKİ ETKİSİ
Türkiye'de özelleştirme üzerine çok sayıda araştırma bulunmasına karşın,
özelleştirmeyle ilgili çalışmalarda daha çok özelleştirme sonrası karlılık, verimlilik,
etkinlik ve benzeri konular, yani özelleştirmenin siyasi ve ekonomik boyutu ele
alınmaktadır. Anılan konuların işverenin özelleştirme sonrası kazanımlarına ilişkin
olduğu ve özelleştirmenin isçiler üzerindeki etkilerini incelenmediği açıktır.
Bununla beraber, özelleştirme uygulamalarının KİT’lerde çalışan personel
üzerinde, statü değişikliği, iş ve gelir güvencesi, çalışma koşulları, is güvenliği
düzeyi, çalışanların sendikal faaliyetlere ve karar alma sürecine katılımları, çalışma
temposunun ve iş yoğunluğunun düzeyi gibi alanlarda çok önemli bir takım etkileri
bulunmaktadır.
Nitekim özelleştirme uygulamalarının çalışanlar üzerindeki söz konusu etkileri
incelenmeksizin, yalnızca işverenlerin kazanımlarından hareket ederek, özelleştirme
uygulamaları hakkında sağlıklı bir değerlendirme yapmak mümkün değildir. Bu
bakımdan bu bölümde Türkiye’de özelleştirmenin ücret ve istihdam üzerindeki etkisi
incelenmek suretiyle özelleştirme uygulamalarının çalışanlar üzerindeki etkisi
değerlendirilecektir.
106
3.1. ÖZELLEŞTİRMENİN İSTİHDAM ÜZERİNDEKİ ETKİSİ
Özelleştirme ile doğrudan veya dolaylı olarak ilgilenen; özelleştirmeyi savunan
veya özelleştirmeye karşı çıkan bütün taraflar, özelleştirmenin istihdam üzerinde bir
takım olumsuz etkileri olabileceğini kabul etmektedirler. Bununla beraber,
özelleştirmenin istihdam üzerindeki olumsuz etkileri yalnızca istihdam seviyesinde
meydana gelen azalma ile sınırlı kalmamakta, KİT’lerde çalışan personelin hukuki
statüsü üzerinde de bir takım sonuçlar doğmaktadır. Bu sebepten özelleştirmenin
istihdam üzerindeki etkisini; çalışanların hukuki statüsü üzerindeki etkisi ve istihdam
seviyesi üzerindeki etkisi olmak üzere iki ayrı yönüyle incelemekte fayda
bulunmaktadır.
3.1.1. Özelleştirmenin Kit’lerde Çalışanların Hukuki Statüsü Üzerinde
Doğurduğu Sonuçlar
3.1.1.1. KİT’lerde Çalışan Personelin Hukuki Statüsü
Başlangıçta özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren KİT’lerin personel
yönetimi bakımından ilk düzenleme, 1939 yılında yayınlanan 3659 sayılı Kanunla
yapılarak memur durumunda olan personel için düzenleme getirilmiştir.
Daha sonra KİT’lerle ilgili olarak 60 sayılı KHK, 2929 sayılı Kanun ve 233
sayılı KHK ile yapılan mevzuat düzenlemelerinde ilkeleri de belirtilmek suretiyle
personel rejiminin ayrı bir kanunla düzenleneceği belirtilmiş; ancak bu konuda ilk
düzenleme kanunla değil 26.04.1985 tarih ve 85/9 sayılı Ekonomik İşler Yüksek
Koordinasyon Kurulu (daha sonra Yüksek Planlama Kurulu-YPK) kararı ile
yapılarak; bazı istisnalar dışındaki KİT’lerin tüm boş kadroları iptal edilmiş ve
istihdam ihtiyacının sözleşmeli personelle karşılanması esası benimsenmiştir.
(http://www.ydk.gov.tr/Genel_Rapor_2000/IC.htm)
107
Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkındaki 233 sayılı KHK15, KİT’lerde çalışan
personel için önemli bir takım düzenlemeler getirmiştir. Söz konusu KHK’nın
“Personele İlişkin Hükümler” başlığını taşıyan IV.Bölüm’de yer alan “Personel
ihtiyacı” kenar başlıklı 43. maddesinde “Teşebbüslerde memurlar (kadrolu personel)
sözleşmeli personel ve işçiler istihdam edilir....Sözleşmeli personel, belirli bir
sözleşme ile teşebbüste çalışan; işçi ve memur statüsünde yer almayan personeldir.”
hükmü yer almaktadır.
Bu düzenlemenin KİT’lerde çalışan personel açısından en dikkat çekici özelliği
sözleşmeli personel statüsünde kendini göstermektedir. Nitekim söz konusu
maddeden anlaşılacağı üzere, KİT’lerde çalışan sözleşmeli personel denilen çalışan
grubu, ne memur ne de işçi statüsündedir. Dolayısıyla Devlet Memurları Kanunu’na
tabi olmadığı gibi, İş Mevzuatının nispeten koruyucu olan hükümlerinden dahi
mahrum olup, sendika, toplu iş sözleşmesi ve grev haklarından yoksundur
Böylece hiçbir güvencesi olmayan, dolayısıyla özelleştirme aşamasında
kolayca işten çıkartılabilecek bir çalışan grubu yaratılmış olmaktadır.
(GÜZEL,1994:166) KİT’lerde çalışan personele ilişkin yapılan bu düzenleme ve söz
konusu personel için yaratılan bu yeni statü ile, KİT’leri özelleştirmeye hazırlamanın
ve özelleştirme sırasında karşılaşılması muhtemel personel sorunlarını çözmenin
hedeflendiğini söylemek mümkündür.
233 sayılı KHK’nın personele ilişkin hükümleri, 308 sayılı KHK ile önemli
ölçüde değiştirilmiş ve daha karmaşık hale getirilmiştir. Nitekim, 293 sayılı
KHK’nın 42. maddesinin 2. fıkrasında sözleşmeli personel tanımı, 308 sayılı KHK
ile “....bir hizmet sözleşmesi ile çalışan ve işçi statüsünde olmayan personel”
şeklinde değiştirilmiştir.
15 18/06/1984 tarihli ve 18435 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
108
Diğer taraftan, gene 293 sayılı KHK’nın personel istihdamına ilişkin 43.
maddesi “Teşebbüslerde ve bağlı ortaklıklarda hizmetler sözleşmeli personel ve
işçiler eliyle yürütülür” şeklinde yeniden düzenlenmiştir. Bu hüküm karşısında,
KİT’lerde memurların çalışamayacağının hükme bağlanmış olduğu açıktır.
Nitekim, Anayasa Mahkemesi personel istihdamına ilişkin 43. madde de dahil
olmak üzere, 233 sayılı KHK’nın 308 sayılı KHK ile değişik pek çok hükmünü iptal
etmiştir16. Diğer taraftan söz konusu KHK’nın başka bazı hükümleri de 399 sayılı
KHK17 ile yürürlükten kaldırılmıştır.
Bu gelişme üzerine 22.01.1990 tarih ve 399 sayılı “KİT Personel Rejiminin
Düzenlenmesi ve 233 sayılı KHK’nın Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına
Dair KHK18 çıkartılmıştır.
399 sayılı KHK’nın 3 üncü maddesinde teşebbüs ve bağlı ortaklıklarda
hizmetlerin memurlar, sözleşmeli personel ve işçiler eliyle gördürüleceği, işçilerin bu
KHK’ye tabi olmadığı hususları düzenlenmiştir. Aynı maddeyle, sözleşmeli personel
konusunda da yeni düzenlemeler yapılmış olup, maddede sözleşmeli personel, “KİT
ve bağlı ortaklıkların genel idare esasları dışındaki yürüttükleri hizmetlerinde ve bu
KHK’da belirtilen hukuksal esaslar çerçevesinde bağlanacak bir sözleşme ile
çalıştırılan ve işçi statüsünde olmayan personeldir” şeklinde tanımlanmıştır. Bu
KHK ile getirilen önemli değişikliklerden birisi de, 12. madde uyarınca sözleşmeli
personelin 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanununa tabi kılınmış olmasıdır.
Nitekim 308 sayılı KHK’nın Anayasa’ya aykırı olduğu iddiasıyla, Anayasa
Mahkemesi’nde iptal davası açılmıştır. Söz konusu KHK’nın tüm maddelerinin
16 Anayasa Mahkemesi'nin 22/12/1988 tarih ve E. 1988/5, K. 1988/55 sayılı Kararı. 17 29/01/1990 tarihli ve Mükerrer 20417 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir 18 29.01.1990 tarihli ve 20417 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
109
Anayasa’ya aykırı olduğunun iddia edilmiş olmasına rağmen, Anayasa Mahkemesi
yalnızca bazı maddeleri Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesiyle iptal etmiştir.19
Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilen 399 sayılı KHK’nin iptal
gerekçeleri de dikkate alınarak 3771 sayılı Kanun hazırlanmıştır.20 Söz konusu
Kanun 399 sayılı KHK’nın Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilen bir çok
hükmünü yeniden yürürlüğe sokmuş ve sözleşmeli personel statüsünün varlığı
muhafaza edilmiştir.
Sözleşmeli personelin tüm özlük hakları, işe alınmaları, ücretleri görevleri,
disiplin cezaları ve işlerine son verilmeleri 399 sayılı KHK ile 3371 sayılı Yasada
belirtilen esaslara tabi kılınmıştır.
Söz konusu düzenlemeler ile, sözleşmeli personel, işçilerin sahip olduğu
sendika, toplu sözleşme ve grev haklarından da yoksun bırakılmışlardır. Böylece,
mevcut İş Hukukunun öngördüğü sistem ve çalışanlara tanınan temel sosyal haklar
özelleştirme uğruna ortadan kaldırılmıştır. Oysa özelleştirme politikalarının izlendiği
hiçbir ülkede bu tür düzenlemelere rastlanılmamaktadır. Aksine, özelleştirmenin
çalışanlar aşısından doğuracağı sorunları gidermek için ek ve kapsamlı güvenceler
oluşturulmaktadır. (GUZEL, 1994:168)
3771 sayılı Kanunla I sayılı cetvelde unvanları sayılan personelin sözleşmeleri
iptal edilerek, kadrolarında istihdam edilmesi ile, 399 sayılı KHK’de belirtilen
hükümler dışında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olacakları
hususları düzenlenmiştir. Aynı zamanda 453 sayılı KHK21 ile 399 sayılı KHK’nın
58 inci maddesi değiştirilerek sözleşmeli personel hakkında da söz konusu KHK’de
19 Anaysa Mahkemesi’nin 13.8.1991 tarihli ve 20959 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan E.1990/12, K.1991/7 sayılı ve 4.4.1991 tarihli iptal kararı. 20 11.2.1992 tarih ve 21139 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 21 16.09.1991 tarihli ve 20993 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
110
hüküm bulunmayan hallerde 657 sayılı Kanun'un ilgili hükümlerinin uygulanması
öngörülmüştür.
KİT’lerde çalışan işçiler ise halen yürürlükte bulunan Mevzuata göre özel
hukuk hükümlerine göre istihdam edilmektedir. Dolayısıyla söz konusu personelin
istihdamı İş Kanunu, Toplu İş Sözleşmesi Grev ve Lokavt Kanunu, Sendikalar
Kanunu, Sosyal Sigortalar Kanunu ile bu kanunlarda ek ve değişiklik yapan Kanun
ve KHK hükümlerine, kısaca İş Mevzuatına göre yürütülmektedir
Sonuç olarak, şu an yürürlükte bulunan mevzuata göre KİT'lerde istihdam
edilmekte olan personeli hukuki statülerine göre memurlar, sözleşmeli personeller ve
isçiler olmak üzere üç kategori altında toplamak mümkündür. Nitekim, KİT’lerde
çalışan personelin hukuki statülerinde görülen farklılıklar, kuruluşlarda aynı veya
benzer nitelikteki hizmetlerin değişik statülerde çalışan personel eliyle görülmesine
ve dolayısıyla da bu personele farklı olanakların sağlanması sonucunu
doğurmaktadır.
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı Kanun ve
KHK’lerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun22 kabul edilmiştir.Bu Kanun
KİT'lerde çalışan üç ayrı statüdeki personelin tümünü yani memurlar ve sözleşmeli
personelin yanında yevmiyeli isçiler ve sürekli isçileri de kapsamında alan özel
nitelikte bir Kanun olup, özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda çalışan bu üç
ayrı statüdeki personelin tamamı için bir takım yeni düzenlemeler getirmiştir. Söz
konusu Kanunla özelleştirme kapsamına alınan KİT’lerde çalışanlar bakımından
getirilen düzenlemelerde işçiler için ayrı, memurlar ile sözleşmeli personel birlikte
değerlendirilerek ayrı düzenlemeler yapılmıştır.
22 Kabul Tarihi: 24/11/1994, 27.11.1994 tarihli ve 22124 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
111
Özelleştirme kapsamına alınan ve özelleştirilen kuruluşlarda çalışanlar için bu
Kanunla getirilen düzenlemeler işçi statüsünde çalışanlar açısından, iş kaybı
tazminatı, yeni iş bulma, meslek geliştirme, evlendirme ve yetiştirme eğitimi gibi
diğer hizmetler; memur ve sözleşmeli personel statülerinde çalışanlar bakımından
ise, diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakilleri ve emeklilik hakkını kazanmış
olanlara emeklilik ikramiyelerinin fazla ödenmesi suretiyle emekliliğe özendirici
düzenlemeler şeklinde özetlenebilir. Kapsam dışı personel de memurlar ve
sözleşmeli personel için yapılan düzenlemelere dahil edilmiştir.
Bu Kanun, özelleştirme konusunda kapsamı geniş ve çalışanların hak ve
menfaatlerinin de düzenlendiği ilk Kanun olmuştur. Bununla birlikte, hem
özelleştirmeye ilişkin hükümlerinde hem de özelleştirilecek kuruluşlarda çalışanların
hak ve menfaatlerini koruma yönünde bazı yetersiz, çelişkilerle dolu ve yeni
ihtilafların çıkmasına zemin hazırlayıcı düzenlemeleri de bulunmaktadır.
(ZARARSIZ, 1999:75)
Nitekim 4046 sayılı Kanunun çalışanlarla ilgili olarak uygulanan sosyal
güvenlik sistemi ve emeklilik koşulları ile ilgili hükümleri 25/08/1999 tarihli 4447
sayılı İş Kanunu23 ile değiştirilmiş ve bunun yanında; işsizlik sigortası
uygulamasının başlatılması konusunda ilk yasal düzenleme yapılmıştır.
23 08.09.1999 tarihli ve 23810 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
112
3.1.1.2. Özelleştirme Kapsamında Statü Değişikliğinin ve Başka
Kurumlara Nakilin Yasal Çerçevesi
3.1.1.2.1. Sözleşmeli Personel ya da Memur Statüsünde Çalışanların Statü
Değişikliği
Yürürlükte bulunan Mevzuata göre, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na
tabi olup da KİT’lerde çalışan memurların, özelleştirme sonucunda oluşacak olan
tümüyle özel hukuk hükümlerine tabi ve kamu hizmeti yürütmeyen anonim
şirketlerde, artık mevcut statüleriyle çalışmaları hukuken mümkün değildir.
Memurların, özelleştirmeden sonra aynı işyerinde çalışmayı sürdürmek istemeleri
halinde, özel hukuk hükümlerine tabi olan yeni işverenleri ile İş hukuku kuralları
çerçevesinde iş akdi akdetmeleri gerekir. Bu durumda hali hazırda mevcut olan
memur statülerini yitirerek İş Kanunu anlamında işçi sıfatını kazanmaları söz konusu
olacaktır.
KİT’lerde sözleşmeli personel statüsünde çalışanlar açısından da aynı durum
söz konusu olacaktır. Sözleşmeli personelin hak ve yükümlülükleri ile görevden
ayrılma esasları 399 sayılı KHK ve 3771 sayılı yasada düzenlenmiş olup, 418 sayılı
KHK ile ise, özelleştirme aşamasında olan KİT’lerdeki sözleşmeli personelin
konumu bazı esaslara bağlanmıştır. Ancak bütün bu düzenlemeler, özelleştirme
halinde, sözleşmeli personelin özelleştirme sonrası hukuki statüsünün ne olduğuna
ilişkin herhangi bir hüküm içermemektedir. Bununla beraber, özelleştirme sonrası
özel hukuk hükümlerine tabi olan bir anonim ortaklıkta sözleşmeli personel
istihdamına olanak olmadığı açıktır. Dolayısıyla bu konuda memurlar için
söylenenler, özelleştirme sonrası aynı işyerinde çalışmaya devam etmek istemeleri
sözleşmeli personel için de geçerlidir. KİT’lerde sözleşmeli personel statüsüne bağlı
113
olarak çalışanların da, özelleştirme sonucu oluşacak şirketlerde çalışmak istemeleri
halinde, mevcut statülerini yitirerek işçi sıfatını kazanmaları söz konusu olacaktır.
Özelleştirmenin çalışanlar üzerinde gösterdiği en önemli etkilerden biri işte bu
statü değişikliğidir. Özelleştirme Kanunu’ndan önce yeteri kadar açık bir biçimde ele
alınmamış olan bu konu yeni yasada ayrıntılı bir biçimde düzenlenmiş
bulunmaktadır. (SOYER, 1998:72)
3.1.1.2.2. Sözleşmeli Personel ya da Memur Statüsünde Çalışanların Başka
Kurumlara Nakli
KİT’lerde gerek memur gerekse sözleşmeli personel statüsünde çalışanların,
özelleştirmeye rağmen mevcut statülerini korumak istemeleri halinde ne olacağı
konusunu 4046 sayılı Kanun açıklığa kavuşturmaktadır. Özelleştirilecek kamu
kuruluşlarındaki memurların ve sözleşmeli personelin, istekleri ve Kanunda
öngörülen disiplin suçları dışında işten çıkartılmaları 657 sayılı yasaya göre mümkün
olamayacağından, 4046 sayılı Kanun söz konusu personel için başka bir kadroya
nakil esasını benimsemiştir.
Söz konusu 22. maddeye göre, özelleştirme kapsamına alınan, özelleştirilen,
faaliyeti durdurulan, küçültülen, kapatılan veya tasfiye edilen kuruluşlarda 657 sayılı
Devlet Memurları kanununa tabi personeli sözleşmeli personel ve kapsam dışı
personel statüsünde çalışanlar diğer kamu kurum veya kuruluşlarına nakledilecektir.
Söz konusu düzenleme ile devlet memurları, sözleşmeli personel ve kapsam dışı
personele istihdam güvencesi sağlanmış olup bunların genel idare içerisinde yer alan
kamu kurum veya kuruluşlarına aktarılması esası getirilmiştir.
114
Bu maddedeki düzenlemede dikkati çeken bir husus da, statüleri itibariyle 1475
sayılı İş Kanununa tabi ve işçi niteliğinde olan kapsam dışı personelin de genel
idareye aktarılarak devlet memurluğuna geçirilmeleridir. (ZARARSIZ, 1999:57)
4046 sayılı Kanunun ilk halinde, diğer kuruluşlara naklen atanabilecek
personele ilişkin olarak istisnai bir durum bulunmaktaydı. Buna göre bir kuruluşun
özelleştirme programına alındığı tarihte, bu Kanunun 24. Maddesinde belirtilen
hizmet surelerini tamamlamaya diğer bir ifadeyle T.C. Emekli Sandığı Kanunu
hükümlerine göre emeklilik hakkını kazanmaya en çok 3 yılı kalmış olanların
özelleştirme işlemleri sona erinceye kadar nakillerinin yapılmayacağı kabul edilmişti.
Bu istisnai durum, 4046 sayılı Kanunda 27/04/1995 tarihli ve 4105 sayılı Kanunla
yapılan değişiklikle kaldırılmış olup, emeklilik süresine üç yıldan az kalan kişilerin
de diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakledilebilme imkanı, isabetli bir biçimde
benimsenmiştir.
4105 sayılı Kanunla getirilen yeniliklerden bir de, özelleştirme programına
alınmış olmakla beraber henüz özelleştirilmesi gerçekleşmemiş kuruluşlarda
çalışanlarla ilgilidir. Bu değişiklik uyarınca anılan kuruluşlarda çalışan ihtiyaç fazlası
devlet memuru, sözleşmeli personel ve kapsam dışı personelin aynı esaslar dahilinde
diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakli söz konusu olabilecektir. Bu nakillerde
Devlet Personel Başkanlığı yetkili ve görevlidir.
Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda çalışan personelden 4046 sayılı
Kanun uyarınca diğer kamu kurum ve kuruluşlarına atanacaklar için kullanılmak
üzere genel idare sınıfından, memur unvanlı, 10. derecede 20.000 adet kadro ihdas
edilerek 190 sayılı KHK’ye eklenmiştir. 4046 sayılı Kanunun 22. maddesinin 3.
115
fıkrasına göre diğer kamu kurum ve kuruluşlarına atananlar sebebiyle boşalan kadro
ve pozisyonlar boşaldıkları tarihten itibaren iptal edilmiş sayılacaktır.
Tablo 1: Yıllar İtibariyle Diğer Kamu Kurum ve Kuruluşlarına
Nakledilen Personel Sayıları*
1994 Öncesi 1994 1995 1996 1997 1998 1999 (Mayıs)
691 957 2831 1421 1034 3194 293
*Kaynak: Devlet Personel Başkanlığı
Özelleştirme işlemlerinin başlangıcından bu güne kadar 15.10.2003 itibariyle,
memur, sözleşmeli personel ve kapsam dışı statüde çalışan 33.361 adet personelin
diğer kuruluşlara nakil işlemleri gerçekleştirilmiş olup bunlardan 27.787 adedi tespit
edilen kuruluşlardaki görev yerinde görevlerine başlanmıştır. Geri kalanlar
emekliliğini isteyen istifa eden personel ile hakkında işlemleri devam eden
personelden*oluşmaktadır.(http://www.basbakanlikdpb.gov.tr/birimler/ozellestirme.h
tm,2004)
Özelleştirilen KİT’lerde çalışan memur ve sözleşmeli personele, nakil dışında
bir hak getirilmemiştir. Oysa çalışma özgürlüğü gereğince, memur ve sözleşmeli
personelin istemediği bir yerde zorunlu istihdamı doğru değildir. (ESEN, 1995:8)
Diğer taraftan özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda çalışan personelden diğer
kamu kurum ve kuruluşlarına nakledilecek personelin hangi yerdeki kamu kurum ve
kuruluşuna nakledileceği konusunda Kanunda bir açıklık da mevcut değildir.
116
3.1.2. Özelleştirmenin İstihdam Seviyesine Etkisi
3.1.2.1. İşten Çıkarmaların Yasal Çerçevesi
3.1.2.1.1. Memur ve Sözleşmeli Personel Statüsünde Çalışanlar Açısından
Özelleştirilecek kuruluşlarda memur statüsünde çalışanların, 657 sayılı
Kanun’da sayılan disiplin suçları veya istekleri dışında işten çıkartılmalarının
hukuken mümkün bulunmadığını yukarıda belirtmiştik. Bu bakımdan devlet
memurlarının iş güvenceleri bakımından herhangi bir sorun bulunmamaktadır.
Bununla beraber KİT'lerdeki istihdam fazlasının gönüllü olarak azaltılmasını
teşvik amacıyla 4046 sayılı Kanunun 24. maddesiyle özelleştirme kapsamına alınan
kuruluşlarda erken emekliliği teşvik uygulaması getirilmiştir.
Böylece hem özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda çalışan personel
sayısında hem de diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakledilecek personel sayısında
bir azaltma gerçekleştirilmiş olacaktır. (ZARARASIZ, 1999:68)
Bu bağlamda özelleştirme programındaki kuruluşlarda çalışan ve T.C. Emekli
Sandığı Kanununa tabi olan memur ve sözleşmeli personele, emeklilik hakkını
kazanmaları halinde emekli olmalarını teşvik amacıyla ek ödemede bulunulması
hükme bağlanmıştır. Bu hak söz konusu maddeden anlaşılacağı üzere, yalnızca
sözleşmeli personel veya memur statüsünde çalışanlara tanınmış olup, işçi statüsünde
çalışanlardan emekli olmak isteyenlere aynı hak tanınmamıştır.
Söz konusu ek ödeme, emeklilik hakkini kazananların bu haklarını
kazanmalarından itibaren 2 ay içinde emekli olmayı istemeleri halinde,
ikramiyelerinin %30'u oranında ödeme yapılması seklinde olup %30'luk bu fazla
emekli ikramiyesi ödemesinin Özelleştirme Fonu tarafından karşılanması
öngörülmüştür.
117
1 Aralık 1994-30 Nisan 1999 tarihleri arasında Özelleştirme Kanununun 24.
Maddesi çerçevesinde, özelleştirme programına alınan kuruluşlarda, 5434 Sayılı T.C.
Emekli Sandığına tabi personelden, hizmet süresi itibariyle emeklilik hakkını
kazananlardan 7639 kişi kendi istekleriyle emekli olarak, emeklilik ikramiyelerini
%30 fazlasıyla almışlardır.
3.1.2.1.2. İşçi Statüsünde Çalışanlar Açısından
İşçilere iş ya da istihdam güvencesi sağlamak çağdaş iş hukukunun temel amaç
ve hedefleri arasında yer alır. Hukuki anlamda iş güvencesi, işçinin iş devamlılığının
korunması amacını taşır. Ancak mevcut hukuk düzenimize göre, özelleştirme
işleminden önce işçilerin işten çıkarılmasını önleyecek bir hukuk kuralı mevcut
değildir.
Özelleştirme kapsamındaki kuruluşlarda çalışan işçiler, bu kuruluşların
özelleştirilmesi, küçültülmesi veya faaliyetlerinin kısmen veya tamamen
durdurulması ya da kapatılması gibi nedenlerle işlerini kaybedebilmektedirler.
(CANİKLİOĞLU,1995:5)
İş güvencesini ortadan kaldırabilecek, yani iş ilişkisinin sona ermesi,
dolayısıyla işçilerin işsiz kalmasına yol açacak nedenler değişik görünümlerde ortaya
çıkarlar. İşçilerin iradesi dışında gerçekleşen bu nedenler onların işyerlerindeki
işlerini yitirmeleri sonucunu doğurur. Bu nedenlerin başında işverenin tek taraflı
irade beyanıyla iş sözleşmesini feshetmesidir.
4046 sayılı Kanunun yürürlüğe girmeden önce, özelleştirilen kuruluşlarda
isçilerin isten çıkartılmaları 1475 sayılı eski Is Kanunu'na göre gerçekleşmiştir. Söz
konusu Kanununun 13. maddesi işverene hiçbir neden göstermeden, dilediği zaman
118
işçinin hizmet sözleşmesini feshetme, yani işçiyi işten çıkartma yetkisi tanımaktadır.
Dolayısıyla İş Kanunu’na göre çalışan belirsiz süreli is akdi, işverenin yazılı
bildirimi ile sona erdirilebilmektedir. 1475 sayılı Kanunu'na göre bildirim süresi
çalışma süresine bağlı olarak iki ile sekiz hafta arasında değişmektedir. 13. madde
uyarınca işverenin tek yükümü, şartları gerçekleşmiş ise kıdem tazminatı ödemektir.
Diğer taraftan, bildirim süresine uyulmaması halinde işveren isçinin son ücret ve
ücret ilavelerini ihbar süresi için ödemekle yükümlüdür.
İş güvencesini tehdit eden diğer bir neden de işverenin değişmesi ya da
işyerinin devri biçiminde ortaya çıkar. İşletmenin ya da işyerinin özelleştirilmesi,
bazı istisnalar dışında, işverenlik sıfatında değişiklik yapan ve işyeri devri sonucunu
doğuran en önemli nedenlerden biridir. Özelleştirmenin türleri ve yöntemleri
incelendiğinde, özelleştirmeyle birlikte iş hukuku anlamında işverenlik sıfatında bir
değişikliğin, yani işyeri devrinin ortaya çıktığı görülür. Bu köklü değişikliğin önemli
etkileri söz konusu olacaktır. Öncelikle özelleştirilen işletmelerde çalışan personel
için statü değişikliği söz konusu olacaktır. Özelleştirme aşamasında özelleştirmeden
sonra işçilerin işten çıkarılması gündeme gelebilecektir. (Güzel, 1994:175-176)
4046 sayılı Kanun, bu alanda daha önce yapılmış düzenlemelerden farklı
olarak, özelleştirmenin İş Hukuku ile ilgili sonuçları hakkında oldukça ayrıntılı
hükümler getirmiş bulunmaktadır. (SOYER,1998: 67) Dolayısıyla söz konusu
Kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren, KİT'lerde çalışan isçilerin isten
çıkartılması artık bu kanun kapsamında göre gerçekleşmektedir.
Söz konusu Kanunun KİT’lerde işçi statüsünde çalışanlar açısından getirdiği
yeniliklerden biri iş kaybı tazminatı olarak karşımıza çıkmaktadır. İş kaybı tazminatı
ile ilgili açıklamalar özelleştirmenin ücret üzerindeki etkisi başlığı altında yer
almaktadır.
119
Diğer taraftan yine anılan Kanunun 21. maddesi, özelleştirme kapsamına alınan
kuruluşlarda işçi statüsünde çalışanlardan özelleştirme sebebiyle işsiz kalanlar için
bunların yeniden bir işe yarleştirilmesini sağlamaya yönelik yeni iş bulma, meslek
geliştirme, edindirme ve yetiştirme eğitimi gibi diğer hizmetlerin verilmesi kabul
edilmiştir.
Söz konusu madde uyarınca bu hizmetlerin yerine getirilmesinden İİBK Genel
Müdürlüğü görevli, yetkili ve sorumlu kılınmıştır, söz konusu hizmetlerin finansmanı
Özelleştirme Fonundan karşılanacaktır.
21. madde uyarınca bu hizmetlerden yalnızca 4046 sayılı Kanun yürürlüğe
girdikten sonra özelleştirilen kuruluşlarda işçi statüsünde çalışırken özelleştirme
uygulamaları nedeniyle iş akdi fesholanlar değil aynı zamanda söz konusu Kanunun
yürürlüğe girmesinden önce özelleştirilen kuruluşlarda bu Kanunun 21. maddesinde
belirtilen statüde çalışan personelden, gene 21. maddede belirtilen şekilde hizmet
sözleşmesi sona ermiş olanlar da yararlanacaklardır.
Söz konusu madde, yeni iş bulma, meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme
eğitimi şeklinde belirtilen hizmetlerin hangi hallerde sona ereceğini de düzenlemiştir.
Anılan maddeye göre bu hizmetler, bu hizmetlerden yararlanan kişiye iş bulunması
veya kendisinin bir iş bulması halinde artık verilmeyecektir.
Bununla beraber bir işe yerleştirilmek için kendisine iş teklif edilen kişilere
teklif edilebilecek işlerin ne olduğu ve teklif edilen işin reddedilmesi halinde bunun
sonuçlarının ne olacağı hususlarında açık bir düzenleme mevcut değildir.
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın konu ile ilgili uzmanları ile sözlü yapılan
görüşmelerde, mesleki eğitim hizmetlerinden şimdiye kadar yaklaşık 18.000 işçinin
yararlandığı, bununla beraber işçilerin düzenlenen kurslara katılmadığı ve
çalışmadığı belirtilmiştir.
120
3.1.2.2. KİT'lerin İstihdamdaki Yeri
Çalışanların sendika haklarından ve sosyal politika önlemlerinin
koruyuculuğundan yararlanmaları bakımından, kamu kesimi her zaman ve her yerde
özel kesime kıyasla daha elverişli bir ortam oluşturmuştur. Bunun nedeni devletin
demokratikleşmesi ölçüsünde, sosyal adalet öncelikleri ile kamu kesiminin
önceliklerinin uzlaşabilir olmasıdır. Devlet demokratikleştiği ölçüde, kamu
kesiminde, çalışan halk kesimlerinin özlemlerinin yansıma bulması ve toplum
çıkarına uygun bir yapılanma ve işleyişin gerçeklik kazanması mümkün olabilir.
(IŞIKLI, 1995)
Kamu kesimi, genel olarak sosyal politika ve önlemleri ve iş hukuku
uygulamaları bakımından da daima örnek ve öncü bir rol oynamıştır. Kamu
kesiminin bu rolünü, ülkemizde, kıdem tazminatı, yıllık ücretli izin, sosyal sigortalar
gibi değişik kurumların doğuş ve evrim süreçleri çerçevesinde açıkça gözlemlemek
mümkündür. (IŞIKLI, 1995)
Dolayısıyla sendikal örgütlenmenin özel kesime göre daha yüksek olması,
istihdam güvencesinin diğer işyerlerine göre daha fazla sağlanmış olması ve
çalışanlara sosyal yardımlar verilmesi gibi konularda öncülük yapması nedeniyle
Türkiye’de kamu kesimi genellikle tercih edilen bir işveren olmuştur. Böylece
Türkiye’de ekonomik ve sosyal kalkınmanın gerçekleşmesinde KİT’ler uzun bir süre
temel unsurlardan biri addedilmiş ve de issizliğin azaltılması ve istihdamın
arttırılmasında büyük ölçüde etkili olmuşlardır.
Kamu kesiminde işçi ve genel olarak personel fazlalığı olduğuna dair çok
yaygın ve yoğun bir kanaat uyandırılmıştır. (IŞIKLI, 1995)
121
Özelleştirmeyi savunanlara göre KİT’lerde yıllarca politik baskılar sonucu
verimlilik dikkate alınmadan sadece istihdam amacıyla kadrolar genişletilmiş ve
ihtiyaç fazlası istihdam ortaya çıkmıştır. Bu durum zaman içinde, KİT’lerin
giderlerini arttırmış ve giderek artan bir kamu kesimi açığına neden olmuştur(Hak-İş,
1992:46)
Dolayısıyla, KİT’ler bir yandan istihdama sağladıkları katkı ile önem
kazanırken, diğer yandan politik baskılar sonucu KİT’lerin personel politikasına
müdahale edilerek aşırı istihdam yaratıldığı ve sürekli arttırılan kadroların yarattığı
maliyet artışının KİT’leri olumsuz etkilediği hususu gündeme getirilmiştir.
1982 yılından itibaren KİT'lerde çalışan toplam personel sayısında hissedilir bir
yükselme söz konusudur. Bu artışın bir bölümü mevcut KİT'lerin yeni yatırımlarının
yarattığı istihdamın, bir bölümü de yeni kurulan KİT'lerin yarattığı istihdamın
sonucu olmakla birlikte KİT'lerde politik tercihlerle gereğinden fazla personel alımı
yapıldığı da bir gerçektir.
Zaman içinde dalgalanmalar gösteren KİT'lerdeki istihdam bu politik etkilerin
sonucu, genel seçimleri takiben sıçramalar göstermiştir. KIT üst yönetiminin
oluşturulmasında "politik yandaşlık" hakim bir faktördür. Sistem bu şekilde isleyince
KIT genel müdürü ve yardımcılarının yönetim kurulu üyelerinin es ve dostlarını
istihdam edebilmeleri söz konusu olabilmektedir. Bu şekilde bir istihdam politikası,
zaman içinde KİT'lerdeki gizli issiz sayısını arttırmaktadır. (TÜSIAD, 1992: 27)
KİT'lerde personel rejimi sık sık değiştirilmiş, personel alımında işin gereği
fazla önemsenmemiş, ödüllendirme ve cezalandırma mekanizmaları, işgücü
verimliliği gibi konular ihmal edilmiştir. (SUIÇMEZ, 1994:11) Bu durum KİT'lerde
yaşanan temel sorunlardan biri olan bu aşırı işgücü istihdamı yani diğer bir ifadeyle
gizli issizlik ve işgücü dağılımındaki dengesizliğin nedenlerinden birinin, işgücü
planlamasının doğru yapılmaması olduğunu göstermektedir.
122
Tablo 2: KİT’lerde Yıllık Ortalama Personel Sayısı(*)
1984-2000
Yıllar
İşçi
%
Değişim
Memur
%
Değişim
Söz.Per
%
Değişim
Toplam
%
Değişim
1984 442.187 64,75 240.072 35,15 646 0,09 682.905 100
1985 449.609 64,55 245.471 35,24 1.477 0,21 696.557 102
1986 468.461 64,79 240.295 33,24 14.256 1,97 723.012 106
1987 458.423 62,95 196.467 26,98 73.337 10,07 728.227 107
1988 445.599 60,94 123.441 16,88 162.140 22,18 731.180 107
1989 429.783 60,07 57.314 8,01 228.416 31,92 715.513 105
1990 443.004 61,51 34.068 4,73 243.111 33,76 720.183 105
1991 422.016 60,22 21.758 3,10 257.048 36,68 700.822 103
1992 411.305 59,82 17.504 2,55 258.737 37,63 687.546 101
1993 392.239 58,31 25.688 3,82 254.798 37,88 672.725 99
1994 368.237 57,18 24.132 3,75 251.571 39,07 643.940 94
1995
1996 308.903 55,32 21.032 3,77 228.503 40,92 558.438 82
1997 283.918 53,52 20.006 3,77 226.540 42,71 530.464 78
1998 280.974 53,12 22.255 4,21 225.708 42,67 528.937 77
1999 269.958 51,62 22.114 4,23 230.902 44,15 522.974 77
2000 278.502 55,10 21.545 4,26 205.357 40,63 505.404 74
(*)Tüm KİT’leri kapsamına almaktadır.
Kaynak: BYDK (1995), KİT Raporları
BYDK (2000), Genel Rapor1984-
123
1984 yılında, KİT’lerde çalışan toplam 682.905 adet personelin %64,75’inin
işçi, %35,15’inin memur; buna karşın yalnızca %0,09’ünün sözleşmeli personel
olduğu görülmektedir. KİT’lerde çalışan toplam personel içinde, işçi ve memur
statüsünde çalışanlarının oranlarının en yüksek olduğu yılı 1984 yılıdır. Bu yıldan
itibaren, gerek işçi statüsünde çalışanların gerekse memur statüsünde çalışanların,
KİT’lerde çalışan toplam personel içindeki payı sürekli gerileme göstermiştir.
Diğer taraftan işçi statüsünde çalışanların, sayı olarak en yüksek olduğu yıl
1987 yılı olup, söz konusu yılda KİT’lerde işçi statüsünde ortalama 468.461 kişi
çalışmıştır. KİT’lerde çalışan toplam personel içinde, işçi statüsünde çalışanların
oranı 1984 yılından itibaren gerileme kaydederken, buna paralel olarak 1987 yılından
itibaren de sürekli bir gerileme içine girmiştir.
Aynı şekilde, memur statüsünde çalışanların, sayı olarak en yüksek olduğu yıl
1985 yılı olup, söz konusu yılda KİT’lerde memur statüsünde ortalama 245.471 kişi
çalışmıştır. KİT’lerde çalışan toplam personel içinde, memur statüsünde çalışanların
oranı 1984 yılından itibaren gerileme kaydederken, buna paralel olarak 1985 yılından
itibaren sürekli bir gerileme içine girmiştir.
Türkiye’deki KİT istihdamındaki azalışların iki temel nedeni bulunmaktadır:
a) emekli edilen personel yerine yeni eleman alınmaması ve giderek emeklilik
yaşına gelenlerin sayısının artışı,
b) özelleştirmenin son yıllarda hızlanma eğilimi içine girmesi. (OYAN,
1999:161)1980-81'de emeklilik ve istifalarla boşalan kadrolar tamamıyla
kaldırılmıştır. 199-91'de , bu kadroların %70'i, 1992'de de sadece %20'si yeniden
doldurulmuştur. (ŞENSES, 1993:24)
124
Yıllar itibariyle, KİT’lerde işçi ve memur statüsünde çalışmakta olanların gerek
sayısal gerekse toplam KİT personeli içindeki oranının azalmasına karşın; sözleşmeli
personel statüsünde çalışan personel sayısındaki sürekli artışın sebebi; sendikasız,
toplu sözleşme ve grev hakkından yoksun işçi çalıştırma yönünde bir çabanın ürünü
olarak değerlendirilebilir. Nitekim daha önceki bölümlerde de açıkladığımız üzere,
sözleşmeli personel, memur statüsünde olmamasının yanı sıra işçi statüsünde de
olamadığından, İş Mevzuatının nispeten koruyucu hükümlerinden dahi yoksundur.
Tablo 3: KİT’lerdeki İstihdam Durumu
1998-2004
Kadrolu
Sözl. İşçi Genel
Toplam
Kapsam
İçi
Kapsam
Dışı
Geçici Toplam
1998
233 S. KHK'YE TABİ
KİTLER TOPLAMI
10.323 154.316 137.918 2.442 74.074 214.434 379.073
ÖZELLEŞTİRME
KAPSAMI KİTLER
TOPLAMI
1.344 10.221 57.288 4.537 4.631 66.456 78.021
GENEL TOPLAM 11.667 164.537 195.206 6.979 78.705 280.890 457.094
1999
233 S. KHK'YE TABİ
KİTLER TOPLAMI
10.173 153.859 129.084 3.482 79.331 211.897 375.929
ÖZELLEŞTİRME
KAPSAMI KİTLER
TOPLAMI
996 8.947 53.063 5.236 4.985 63.284 73.227
GENEL TOPLAM 11.169 162.806 182.147 8.718 84.316 275.181 449.156
125
Kadrolu
Sözl. İşçi Genel
Toplam
Kapsam
İçi
Kapsam
Dışı
Geçici Toplam
2000
233 S. KHK'YE TABİ
KİTLER TOPLAMI
9.447 136.508 136.862 13.573 77.647 228.082 374.037
ÖZELLEŞTİRME
KAPSAMI KİTLER
TOPLAMI
882 5.293 45.931 3.318 5.194 54.443 60.618
GENEL TOPLAM 10.329 141.801 182.793 16.891 82.841 282.525 434.655
Telekom hariç 9.854 116.397 172.035 6.940 57.464 236.439 362.690
2001
233 S. KHK'YE TABİ
KİTLER TOPLAMI
8.666 123.421 141.380 19.756 32.578 193.714 325.801
ÖZELLEŞTİRME
KAPSAMI KİTLER
TOPLAMI
1.398 10.871 60.449 3.562 18.798 82.809 95.078
GENEL TOPLAM 10.064 134.292 201.829 23.318 51.376 276.523 420.879
Telekom hariç 9.683 113.288 165.251 11.736 51.376 228.363 351.334
2002
233 S. KHK'YE TABİ
KİTLER TOPLAMI
8.052 115.448 133.144 12.431 17.054 162.629 286.129
ÖZELLEŞTİRME
KAPSAMI KİTLER
TOPLAMI
1.577 12.999 56.954 2.848 23.597 83.399 97.975
GENEL TOPLAM 9.629 128.447 190.098 15.279 40.651 246.028 384.104
Telekom hariç 9.312 107.807 156.169 6.567 40.651 203.387 320.506
126
Kadrolu
Sözl. İşçi Genel
Toplam
Kapsam
İçi
Kapsam
Dışı
Geçici Toplam
2003
233 S. KHK'YE TABİ
KİTLER TOPLAMI
7.560 108.474 127.386 14.204 12.727 154.317 270.351
ÖZELLEŞTİRME
KAPSAMI KİTLER
TOPLAMI
1.523 12.217 60.856 3.345 12.802 77.003 90.743
GENEL TOPLAM 9.083 120.691 188.242 17.549 25.529 231.320 361.094
Telekom hariç 8.759 103.169 155.337 5.890 25.529 186.756 298.684
2004 PROG.
233 S. KHK'YE TABİ
KİTLER TOPLAMI
7.403 108.776 118.083 13.855 12.608 144.546 260.725
ÖZELLEŞTİRME
KAPSAMI KİTLER
TOPLAMI
1.200 11.203 54.265 2.645 12.680 69.590 81.993
GENEL TOPLAM 8.603 119.979 172.348 16.500 25.288 214.136 342.718
Telekom hariç 8.337 101.532 141.207 7.360 25.288 173.855 283.724
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı Verileri
3.1.2.3. Özelleştirme Sonrası KİT’lerdeki İstihdam Seviyesi
Kamu kesiminde işçi fazlalığına özelleştirme yoluyla bulunacak çözüm,
çalışanların bir bölümünün işine son vermekten ibarettir. Bizde bu yönde atılmış olan
adımların sonucunda görülen de budur. (IŞIKLI, 1995)
Nitekim KİT’lerdeki istihdama ilişkin yukarıdaki bölümde anlatılan olumsuz
eleştiriler nedeniyle, özelleştirme uygulamalarında yapılacak ilk iş, özelleştirme
kapsamına alınan işletmelerde istihdamı azaltarak satışı cazip hale getirmek
127
olmuştur. Bu durum özelleştirmenin istihdam seviyesi üzerindeki olumsuz etkilerinin
daha özelleştirme öncesi dönemde ortaya çıkmaya başladığını göstermektedir.
Aşırı istihdamın olduğu bir teşebbüsün özelleştirme şansı son derece sınırlıdır.
Siyasi iktidarlar, ilgili teşebbüsün özel sektör tarafından satın veya devir alınmasını
sağlamak için teşebbüsü özelleştirmeye hazırlarlar. Bu hazırlık çalışmalarından bir
kısmı aşırı istihdamın özelleştirme öncesi daraltılması gibi hususlarla ilgilidir.
(ALPER, 1994:99)
Özelleştirme öncesi dönemde istihdam daralmasına yönelik tedbirlerle siyasi
iktidarlar özelleştirmenin sosyal yükünü kısmen üslenmekte, teşebbüsün yeni
sahibinin karşılaşacağı problemleri hafifletmeyi amaçlamaktadırlar. (ALPER,
1994:100)
Özelleştirme yapılan işletmelerde de istihdamı azaltmak temel hedeflerden biri
olacaktır. (LORDOĞLU ve MÜFTÜOĞLU, 1994:129) Özelleştirmenin istihdam
seviyesine ile ilgili en kapsamlı ve olumsuz sonuçları özelleştirme gerçekleştikten
sonra ortaya çıkar. (ALPER, 1994:101)
Özelleştirmenin, bu uygulamanın gerçekleştiği kuruluşlardaki, istihdam
seviyesine ilişkin istihdam seviyesi üzerindeki etkisine ilişkin sendikalar ve OİB
tarafından bir takım araştırmalar yapılmıştır. Söz konusu araştırmaların sonuçları
özelleştirilen kuruluşlarda, bu uygulamanın öncesindeki ve sonrasındaki istihdam
seviyesine ilişkin benzer sonuçlar ortaya koymaktadır.
ÖİB'nın 1989-1997 arası özelleştirilen 29 şirket ile 56 isletme biriminin,
özelleştirme öncesi ve sonrası faaliyetlerine ilişkin gerçekleştirilmiş olduğu
incelemede, özelleştirme sonrası istihdama ilişkin bazı tespitler şöyledir:
128
-1995 yılında özelleştirilen 31 adet SEK işletmesinden 7 tanesi, özelleştirme
sonrası üretim faaliyetlerini durdurmuştur. 31 işletme bazında, özelleştirme sonrası
personel sayısında %10 oranında azalma olmuştur. Faaliyetlerine devam eden 24
işletme baz alındığında ise, personel sayısında %30 oranında artış görülmüştür.
-1995 yılında özelleştirilen 10 adet kombina (Et ve Balık Kurumu İsletmeleri)
ile ilgili incelemelerde, işçi sayısında %46 oranında azalış olduğu görülmektedir.
-3 yıl üretim şartı ile 1996 yılında özelleştirilen 8 ORÜS isletmesinin 1997 yıl
sonu itibariyle personel sayısında %66 oranında azalma meydana gelmiştir.
- Yine 3 yıl üretim şartı ile 1996 yılında özelleştirilen 7 Sümer Holding
işletmesinde ise, özelleştirme sonrası personel sayısı %35 oranında azalmıştır.
-1996 yılında blok satış yöntemiyle özelleştirilen ÇINKUR Çinko Kursun
Metal Sanayi A.Ş.'de işçi sayısında azalma olmamıştır.
-Özelleştirme öncesinde de karlı çalışan HAVAS, USAS gibi şirketlerle
çimento şirketlerinin önemli bir bölümünün karlarını arttırarak faaliyetlerine devam
ettikleri görülmüştür. 24 fabrikanın satışı ile devlet çimento sektöründen tamamen
çekilmiştir. İdare tarafından 1999 yıl sonu itibariyle yapılan incelemelerde, personel
sayısının %50 oranında azaldığı tespit edilmiştir. (www.ydk.gov.tr,2004)
Türk-İş’in özelleştirme uygulamaları nedeniyle işten atılan işçi sayısına ilişkin
olarak işletme bazında yaptığı araştırmanın sonuçları aşağıdaki tabloda yer
almaktadır.
129
Tablo 4: Özelleştirme Sonrası İşten Çıkarmalar*
Sendika İşyeri-İşletme Özelleştirme
Öncesi İşçi
Sayısı
Özelleştirme
Sonrası İşçi
Sayısı
İşten
Atılma
Oranı
T.Maden-İş Kümaş 334 211 36,8
Çıkarılan İşçi Sayısı 123
Petrol-İş İpragaz 269 50 81,4
Petrol Ofisi A.Ş. 3175
Petlas 990 687 30,6
Sümer Holding 60 0 100,0
Salihli
Palamut ve Valeks İşletmesi
Teksif Sümerbank Holding A.Ş.
Adana 814 0 100,0
Erzincan 330 0 100,0
Eskişehir 533 0 100,0
Hereke 347 0 100,0
Karaman 545 0 100,0
Nevşehir 191 0 100,0
Ş.Urfa 31 0 100,0
Ereğli 477 0 100,0
Denizli 248 0 100,0
Aksantaş 255 0 100,0
Bünyan 67 0 100,0
Afyon 37 0 100,0
Kahramanmaraş 502 0 100,0
Çıkarılan İşçi Sayısı 4377 0 100,0
130
Sendika İşyeri-İşletme Özelleştirme
Öncesi İşçi
Sayısı
Özelleştirme
Sonrası İşçi
Sayısı
İşten
Atılma
Oranı
Ağaç-İş Orüs Orman Ürünleri A.Ş.
Antalya 69 0 100,0
Ayancık 222 0 100,0
Bafra 113 0 100,0
Devrek 88 0 100,0
Düzce 109 0 100,0
Pazarköy 63 0 100,0
Ulupınar 67 0 100,0
Vezirköprü 399 133 66,7
Bartın 79 0 100,0
Demirköy 80 0 100,0
Dursunbey 114 0 100,0
Eskipazar 83 0 100,0
Kalkım 34 0 100,0
Yenice 224 104 53,6
ardeşen 73 0 100,0
Arhavi 49 0 100,0
Borçka 89 Belirlenemedi
Şavşat 32 0 100,0
T.Çimse-İş Çitosan Çimento Fabrikaları
Afyon 271 102 62,4
Anadolu 339 54 84,1
Ankara 262 98 62,6
Balıkesir 337 103 69,4
Pınarhisar 302 124 58,9
Niğde 168 85 49,4
İskenderun Belirlenemedi 52
Trabzon 185 0 100,0
131
Sendika İşyeri-İşletme Özelleştirme
Öncesi İşçi
Sayısı
Özelleştirme
Sonrası İşçi
Sayısı
İşten
Atılma
Oranı
T.Çimse-İş Gaziantep 238 0 100,0
Denizli 265 65 75,5
Çorum 266 84 68,4
Sivas 277 99 64,3
Ladik 246 0 100,0
Şanlıurfa 229 0 100,0
Bartın 227 0 100,0
Aşkale 151 95 37,1
Adıyaman Belirlenemedi 129
Gümüşhane 46 0 100,0
Van 121 0 100,0
Lalapaşa 167 0 100,0
Kars 144 96 33,3
Ergani 224 0 100,0
Kurtalan 215 169 21,4
Söke Belirlenemedi 158
Elazığ 203 160 21,2
Konya Krom Mağ A.Ş. 197 173 12,2
Filyos Ateş Tuğlası 323 169 47,7
Bozüyük Seramik 331 0 100,0
Yarımca Poreslen Belirlenemedi Belirlenemedi
Bolu Belirlenemedi 143
Konya Krom Mağ A.Ş. Belirlenemedi 145
Mardin Belirlenemedi 131
Ünye Belirlenemedi 125
Adana Belirlenemedi 344
132
Sendika İşyeri-İşletme Özelleştirme
Öncesi İşçi
Sayısı
Özelleştirme
Sonrası İşçi
Sayısı
İşten
Atılma
Oranı
T.Metal Testaş Aydın Tesisleri 172 132 23,3
Çinkur 340 422
Tes-İş Kocaeli-Gebze-Körfez A.Ş. Belirlenemedi 819
Sedaş (Sakarya-Bolu)
Elektrik Dağ.A.Ş.Gen.Müd.
Belirlenemedi Belirlenemedi
Afyon-Uşak-İsparta Elektrik
Dağ. Mües. Müd.leri
Belirlenemedi 483
Başkent Elektrik Dağ. A.Ş.
Ankara-Kırıkkale
Belirlenemedi Belirlenemedi
Bursa-Yalova Elektrik Dağ.
Mües. Müd.leri
Belirlenemedi 787
Orhaneli Termik Santrali Belirlenemedi 270
Çayırhan Termik Santrali Belirlenemedi 685
Tredaş (Tekirdağ-Kırklareli-
Edirne) Elektrik Dağ. A.Ş.
Gen. Müd.leri
Belirlenemedi 445
Eskişehir-Bilecik-Kütahya
Elektrik Dağ.Mües.Müd.leri
Belirlenemedi 477
Elazığ-Malatya-Tunceli-
Bingöl Eektrik Dağ. Mües.
Müd.leri
Belirlenemedi 917
Bedaş (İstanbul Tarkya
Yakası)
Belirlenemedi 1513
İzmir-Manisa Elektrik
Dağ.Mües.Müd.leri
Belirlenemedi 1389
Samsun-Sinop-Ordu
Elektrik Dağ.Mües.Müd.leri
Belirlenemedi 780
133
Sendika İşyeri-İşletme Özelleştirme
Öncesi İşçi
Sayısı
Özelleştirme
Sonrası İşçi
Sayısı
İşten
Atılma
Oranı
Tes-İş Kırşehir-Niğde-Nevşehir-
Aksaray Elektrik Dağıtım
Mües.Müd.leri
Belirlenemedi 800
Kütahya Tunçbilek Termik
Santralı
Belirlenemedi 672
Adana Elektrik Dağ. Mües.
Müd.leri
Belirlenemedi Belirlenemedi
Bedaş Elektrik
Dağ.Gen.Müd Anadolu
Yakası Elektrik Dağ.
900 400
Kayseri Elektrik Dağ. Mües.
Müd.leri
Belirlenemedi Belirlenemedi
Antalya Elektrik Dağ. Mües.
Müd.leri
Belirlenemedi Belirlenemedi
Tezkoop-İş Sümerbank Sümer Holding
A.Ş. Çeşitli Mağazalar
1200 20 98,3
Gima T.A.Ş. 458 709
T.Denizciler İzmit Klavuzluk 150 0 100,0
Hopa Limanı 15 0 100,0
Tekirdağ Limanı 18 0 100,0
Giresun-Ordu ve Sinop
Limanları
20 0 100,0
Çıkarılan İşçi Sayısı 203
Hava-İş Havaş 2150 0 100,0
Çıkarılan İşçi Sayısı 2150
134
Sendika İşyeri-İşletme Özelleştirme
Öncesi İşçi
Sayısı
Özelleştirme
Sonrası İşçi
Sayısı
İşten
Atılma
Oranı
Liman-İş Giresun Limanı 95 0 100,0
Hopa Limanı 150 0 100,0
Ordu Limanı 15 0 100,0
Rize Limanı 25 0 100,0
Tekirdağ Limanı 60 0 100,0
Antalya Limanı 225
Trabzon Limanı 320
Toleyis Turban Turizm A.Ş. Belirlenemedi Belirlenemedi
Kemer Marina Oteli Belirlenemedi Belirlenemedi
Çeşme Oteli Belirlenemedi Belirlenemedi
Elmadağ Dağevi Belirlenemedi Belirlenemedi
Ilıca Motel Belirlenemedi Belirlenemedi
Akçay Tatil Köyü Belirlenemedi Belirlenemedi
Kuşadası Marina Belirlenemedi Belirlenemedi
Bodrum Marina Belirlenemedi Belirlenemedi
Gümüldür Marina Belirlenemedi Belirlenemedi
*Kaynak: KİT’ler ve Özelleştirme, İddialar ve Gerçekler, Türk-İş Araştırma
Merkezi,
Yukarıdaki verilerin incelenmesinden anlaşılacağı üzere, özelleştirme
uygulamalarının gerçekleştiği kuruluşlarda işten çıkarmalar çok yoğun bir şekilde
yaşanmıştır. Bu çerçevede toplam 15.219 adet işçi işten çıkartılmış olup, tespit edilen
işten çıkarma oranı yaklaşık %81,7’dir.
- Çimento fabrikalarında yoğun olarak iş akdi fesihleri yaşanmıştır. Balıkesir,
Afyon ve Ankara çimento fabrikalarında özelleştirme tarihi olan 1988 yılından önce
135
sırasıyla 399.366 ve 404 personel çalışmakta iken, özelleştirmeden sonra, 1992
rakamlarına göre çalışan sayısı sırasıyla 186.314 ve 330’a düşmüştür.
- Sümer Holding Hereke Yünlü Fabrikasında özelleştirme öncesi 323 olan
çalışan sayısı 130’a düşmüştür. İşçilerin tazminatları ödenerek iş akitleri
feshedilmiştir. Adana pamuklu fabrikasında aynı yöntemler uygulanarak çalışan
sayısı 812’den 750’ye düşmüştür. Sümer Holding Hereke Yünlü Fabrikasında
özelleştirme öncesi 323 olan çalışan sayısı 130’ a düşmüştür. İşçilerin tazminatları
ödenerek iş akitleri feshedilmiştir. Adana Pamuklu fabrikasında aynı yöntemler
uygulanarak çalışan sayısı 812’den 750’ye düşmüştür. Eskişehir Sümer Basma
Fabrikası özelleştirilerek Sarar Giyim olmuş, çalışan sayısı 529’dan 360’a
düşmüştür. Karaman’da aynı yöntemler uygulanarak işçi sayısı 554’den 235’e
düşürülmüştür. Şanlıurfa’da da çalışan sayısı 30 iken 20’ye çekilmiştir.
- Şeker Sanayiinde değişik bir yöntem izlenmektedir. Özelleştirilen Şeker
Fabrikalarında sendikasızlaşma ve işten çıkartma yaşanmamıştır. Ancak re’sen
emeklilik uygulamasıyla emekli edilenlerin yerine işçi alınmaması yoluna
gidilmektedir.
- Çukurova (ÇEAŞ)’ta işyerinin Uzan’lara devrinden önce (1992) toplam 1460
personel çalışırken, 1996 sonunda toplam 397 personel çalışmaktadır. Çalışan
azaltılması resen emeklilik uygulaması ve 1475 sayılı İş Kanununun 13. Maddesi
hükümleri uygulanarak her ay 9 üyenin iş akitleri feshedilerek gerçekleştirilmiştir.
- Ağaç Sanayi’nde ORÜS’e bağlı özelleştirilen fabrikada çok çarpıcı
gelişmeler söz konusudur. Özelleştirilme sonrası istihdam çok düşmüştür.
Vezirköprü’de özelleştirme öncesi 399 işçi çalışmaktayken, özelleştirme sonrası 168
işçi çalışmaktadır. Ayancık’ta özelleştirme öncesinde çalışan 222 işçiye karşın bugün
136
21 işçi çalışmaktadır. Bafra’da 106 işçiden özelleştirme sonrasında 28 işçi
bulunmaktadır. Devrek’te 100 işçiden bugün 18 işçiye düşmüştür. Düzce’de
özelleştirme öncesi 104 işçi çalışırken bugün 33 işçi çalıştırılmaktadır. Pazarköy’de
58 işçi çalıştırılırken, bugün işçi bulunmamaktadır. Antalya aynı şekilde 67 işçiden
hiç işçi kalmamıştır. Ulupınar’da özelleştirme öncesi 59 işçi çalışırken özelleştirme
sonrası 38 işçi çalıştırılmaktadır.
- Diğer taraftan, TELETAŞ’ta 1987 yılında 2119 kişi çalışmakta iken,
özelleştirmeden sonra ve 1992 tarihi itibariyle bu sayı 1820’ye düşmüştür. (KÜPELİ,
1997:24)
Özelleştirilen kuruluşlardaki istihdam durumuna ilişkin, Petrol-İş’in ulaştığı
veriler ise aşağıda yer almaktadır.
Türkiye’de ilk olarak özelleştirmeye başlanan Çitosan’a bağlı 19 çimento
fabrikasında çalışan 5400 işçinin 3028’i; %56,1; EBK’nun özelleştirilen 11
kombinasında çalışan 867işçinin 691’i, %79,7, ORUS’un 8 işletmesinde çalışan
1131 işçinin 87’si, %78,4, Sümerbank’ın sonuçları belirlenebilen 5 işletmesinde
çalışan 2439 işçinin 964’ü, %39,5, SEK’in belirlenebilen 12 işyerinde çalışan 261
işçiden 117’si, %55,2, Turban’ın 3 otelinde çalışan 430 işçiden 140’ı, %67,4,
ÇEAŞ’ta (Çukurova) 1460 işçinin 937’si; %36 (Aktay’da taşeronlaşmalarla birlikte
işten atılma oranının %80’lere çıktığı tahmin edilmektedir.) ve Havaş’ta 2300 işçiden
1600’ü, %69,6 olarak işten çıkartılmıştır. (Petrol-İş, 1997: 20) Söz konusu veriler,
ÖİB’nın veya Türk-İş’in ulaştığı sonuçtan daha farklı bir durumu ortaya
koymamaktadır.
137
Petrol-İş’in, özelleştirme uygulamaları nedeniyle işten atılan işçi sayısına
ilişkin olarak işletme bazında yaptığı araştırmanın sonuçları aşağıdaki tabloda yer
almaktadır.
Tablo 5: Özelleştirme Nedeniyle İşten Çıkarmalar-1997
Özelleştirilen Kuruluş Yıl
İşten Atılan
Sayısı
Çanakkale K. Orüs 1997 34
Eskipazar İ. Orüs 1997 63
Demirköy İşletmesi 1997 79
Bartın İ. Orüs 1997 80
Dursunbey İ. Orüs 1997 114
Yenice İ. Orüs 1997 224
Ergani Çimento 1997 224
Konya Krom Mağ. A.Ş. 1997 197
Filyos Ateş Tuğlası 1997 323
Bozüyük Seramik 1997 331
Giresun Limani 1997 95
Hopa Limanı 1997 150
Tekirdağ Limanı 1997 60
Ordu Limanı 1997 15
Rize Limanı 1997 25
Petlas 1997 10
Petlas 1997 67
Petlas 1997 128
24 limandan 1997 600
Sümer Holding 1997 294
Toplam 1997 3113
Kaynak: Petrol-İş Araştırma
138
Tablo 6: Özelleştirme Nedeniyle İşten Çıkarmalar-1998
Özelleştirien Kuruluş Yıl
İşten Atılan
Sayısı
Sümerbank Valeks 1998 60
Değişik işyerlerinden 1998 2079
Metaş 1998 81
Testaş 1998 132
Ardeşen Orüs 1998 73
Arhavi Orüs 1998 49
Borçka Orüs 1998 89
Şavşat Orüs 1998 32
Antalya Limanı 1998 225
Tarbzon Limanı 1998 320
Denizli Sümerbank 1998 248
Aksantaş Sümerbank 1998 255
Bünyan Sümerbank 1998 67
Afyon Sümerbank 1998 37
Kahramanmaraş Sümerbank 1998 502
Toplam 1997 3747
Kaynak: Petrol-İş Araştırma
Tablo 7: Özelleştirme Nedeniyle İşten Çıkarmalar-1999
Özelleştirien Kuruluş Yıl
İşten Atılan
Sayısı
Çukurova Elektrik 1999 27
Abana Meta Motor Fab. 1999 100
(İnegöl)
Petlas 1999 239
TZDK 1999 207
Toplam 1997 573
Kaynak: Petrol-İş Araştırma
139
Tablo 8: İşten Çıkarmaların Nedenlerine Göre Dağılımı
1997 1998 1999
Sendikasızlaştırma 5075 8720 3073
Özelleştirme 3113 4242 403
İşyerinin Kapanması 928 1965 662
Ekonomik Kriz 179618 52995
18 Nisan Seçim Sonrası 9998
Diğer 7708 30014 4747
Toplam 16824 224559 71878
Kaynak: Petrol İş Araştırma
Söz konusu araştırmaya göre, Ağaç-İş, Çimse-İş, Liman-İş, Petrol-İş,
T.Denizciler ve Teksif’e bağlı işletmelerde, özelleştirme uygulamalarının
gerçekleşmesi sonucu, 1997 yılında toplam 3.113 kişi, 1998 yılında toplam 4.249
kişi, 1998 yılında toplam 573 kişi işten çıkartılmıştır. Söz konusu araştırmaya göre,
1997 yılında işten çıkartılan toplam 16.824 kişinin 3.113’ü, 1998 yılında işten
çıkartılan toplam 224.559 kişinin 4.242’si ve 1998 yılında işten çıkartılan toplam
71.878 kişinin 403’ü özelleştirme nedeniyle işten çıkartılmış olup bu sayı oldukça
yüksektir.
Gerek sendikaların araştırmalarının sonucunu gösteren rakamlar, gerekse
ÖİB’nın özelleştirme uygulamasının gerçekleşmiş olduğu KİT’lerde özelleştirme
sonrası istihdam verileri özelleştirme ile işsizlik arasındaki ilişkiyi açık bir şekilde
vurgulamak suretiyle birbirine benzer bir takım sonuçları ortaya koymaktadır.
Nitekim, söz konusu verilerden, özelleştirmenin çalışanlar açısından en vahim
140
etkilerinden birinin işten çıkarmaların yoğunlaşmasında kendini gösterdiği
anlaşılmaktadır.
Özelleştirilecek KİT'lerde ekonomik olmayan istihdamın getireceği mali yükü
özel sektörün taşımak istememesi nedeniyle, mevcut bulunan gizli issizlerin
özelleştirme ile çeşitli yollardan tasfiye edilmesi söz konusu olmuş ve bu durum
verimsiz ve zarar eden KİT'lerin tasfiyesinde daha büyük boyutlara varmıştır.
Özelleştirilen kuruluşta, özelleştirmeden sonra meydana gelen işçi azalmasının,
mevcut istihdam fazlalığını azaltmanın yanı sıra, maliyetleri düşürmek amacına
yönelik olduğu, yüksek ücretli sendikalı işçilerin işten çıkarılarak, yerlerine asgari
ücretli ve sendikasız işçilerin alındığı şeklindeki tespitlerden anlaşılmaktadır.
(www.ydk.gov.tr, 2004) Sebep ne olursa olsun, işten çıkarma ve beraberinde gelen
işsizlik Türkiye'de özelleştirilen hemen hemen tüm kuruluşlarla ilgili olarak dikkat
çeken bir uygulamadır.
Özelleştirme taraftarları, özelleştirmenin istihdamda azalma yaratmayacağını
savunmaktadırlar. Onlara göre, kamu kuruluşlarının satışından elde edilecek
kaynaklar ile yeni birimler oluşturulacak ve bu birimlere yeni eleman alınması
gerekecektir. (KARDEŞ ve GÜZEL,1995:20) Dolayısıyla özelleştirme taraftarlarına
göre, kısa vadede istihdam üzerinde ortaya çıkan olumsuz etki, uzun vadede
ekonomide sağlanan genel etkinlik artışı ile giderilecektir.
3.2. ÖZELLEŞTİRMENİN ÜCRET ÜZERİNDEKİ ETKİSİ
Özelleştirmenin KİT’lerde çalışanların ücret seviyesi üzerindeki etkisi,
özelleştirmenin çalışanlar üzerindeki etkisi kapsamında ele alınması gereken bir
141
diğer önemli konudur. Bu bakımdan bu bölümde özelleştirme uygulamasının
gerçekleştiği kuruluşlarda, özelleştirme sonrası işçilerin ücret seviyesi incelenecektir.
Sendikalardaki genel kanaat özelleştirmenin ücret seviyesinde bir düşmeye yol
açacağı şeklindedir. Düşmenin sebebini ise özel sektör işverenin temel davranış
motifinin karlılık seviyesini yükseltmek olduğu ve bu davranışın doğal sonucu olarak
da ücretleri düşük tutmak eğiliminde olması oluşturmaktadır. Burada, özel sektör
işverenin maliyetleri düşürme vasıtası olarak ücret seviyesini düşürme aracını
kullanacağı varsayımı vardır. (ALPER, 1994:124)
Bu bölümde özelleştirmenin işçi ücretleri üzerindeki etkisi üç ayrı başlık
altında incelenecektir.
İncelenecek ilk konu özelleştirme uygulamalarının gerçekleştiği kuruluşlarda,
bu uygulama sonrası taşeronlaşan işçilerinin ücretleridir. Özelleştirme
uygulamalarının ücret üzerindeki etkisi kapsamında incelenecek diğer bir konu ise,
bu uygulama nedeniyle işlerini kaybeden işçilerin ücretleridir.
Özelleştirmenin ücret üzerinde etkisi başlığı altında incelenecek diğer bir konu
ise, 4046 sayılı Kanun çerçevesinde özelleştirme uygulamaları nedeniyle başka
kurum ve kuruluşlara nakledilen personelin, nakil sonra ücret, sosyal ve özlük
haklarıdır.
3.2.1. Özelleştirme Sonrası Taşeronlaşan İsçilerin Ücretleri
Bu konuda, SUĞUR ve DEMİR’in, özelleştirme olgusunu bir alan araştırması
verilerine dayanarak çalışan işçilerin konumu açısından değerlendirmek üzere, İç
Anadolu Bölgesi’nde 1991 ve 1992 yıllarında özelleştirilmiş olan iki çimento
fabrikasında gerçekleştirmiş oldukları alan araştırmasının verileri esas alınmıştır.
142
3.2.1.1. Özelleştirme Sonrası Taşeron İşçi Kullanımı
Özelleştirmeyle yaşanan ücret azalmalarının en belirgin şekilde görüldüğü
uygulama “taşeronlaşma” bir başka ifadeyle, taşeron biçimiyle özelleştirmedir.
(ALPER, 1994:125) Özelleştirme uygulamaları beraberinde, özelleşme
uygulamasının gerçekleştiği kuruluşlarda taşeron işçi kullanımının yaygınlaşmasını
getirmiştir.
Özelleştirme sonrasında işverenler taşeronlaşmayı yeni bir istihdam politikası
olarak benimseyip hem işgücü maliyetini düşürmeye çalışmakta ve hem de istihdam
ettiği işgücünün sendikal örgütlenmesinin önüne geçmeye çalışmaktadır. (DEMİR
ve SUĞUR, 1999:166) İşgücü maliyetlerini azaltmak, diğer taraftan da
sendikasızlaştırarak özelleştirmeyi kolaylaştırmak amacıyla yapılan taşeronlaşmayla,
zaten düşük olan ücretler daha da düşürülmektedir. (TÜRK-İŞ, 1998:31)
Türkiye'de taşeron isçi kullanımı olgusu yeni olmamakla birlikte,
yaygınlaşmaya başlaması, 1980 sonrasında özelleştirme uygulamalarıyla birlikte
olmuştur. Özellikle, çimento sektöründeki özelleştirme uygulamalarıyla birlikte
taşeron işçi istihdamının yaygınlaştığını görmekteyiz. (ÇAM,1998:71)
Çimento sektöründe yaşanan özelleştirme uygulamaları sonucu özelleştirilen
tesislerde 1992 yılı itibariyle taşeron işgücü oranı %22 civarındadır. (BORATAV ve
ARK.1998:117) İç Anadolu Bölgesi'nde 1991 ve 1992 yıllarında özelleştirilmiş iki
çimento fabrikasında 1995 ve 1996 yıllarında taşeron işgücünün toplam işgücü
içindeki oranı %50'lerin üzerindedir. (DEMİR ve SUĞUR,1999:166) Marmara
Bölgesi'nde özelleştirilmiş olan bir çimento fabrikasında taşeron işgücü oranının
%70'ler seviyesinde olduğu saptanmıştır. (ÇAM, 1998:72)
143
Çimento sektörünün canlılığı buna bağlı olarak da taşeron işçi kullanımı,
çimentonun, inşaat sektöründe bir girdi olarak kullanılması sebebiyle inşaat
sektörünün mevsimsel dalgalanmalarına bağlı olarak değişiklik gösterebilecektir.
Bununla beraber çimento sektörü üzerinde farklı tarihlerde yapılan ve yukarıda
belirtilen değişik araştırmalar, bu sektörde taşeron işgücü istihdamının yaygın bir
şekilde kullanıldığını göstermektedir. (DEMIR ve SUĞUR, 1999:162)
Taşeron işçi kullanımı konusunda çimento sektöründekine benzer bir durum da
elektrik enerjisi alanında yapılan özelleştirmelerde de görülmektedir. Özelleştirme
sonrası AKTAS'da işine son verilen işçilerin yerine taşeron işçi çalıştırılmaya
başlanmıştır.
3.2.1.2. Taşeronlaşma Süreci ve Etkileri
Özelleştirmeden sonra işveren taşeron sistemine geçmeden önce işletme
içerisinde hangi birimlerin taşeronlaşması gerektiğini tespit etmektedir. Bu konuda
genel bir eğilimden söz edilebilir. Taşeron sistemi dışında kalan birimler
taşeronlaşma kapsamına alınan birimlere göre genellikle daha önemli işlevleri yerine
getirmekte ve daha kalifiye isçileri barındırmaktadır. (DEMİR ve SUĞUR,1999:166)
DEMİR ve SUĞUR’un çalışma yürüttüğü iki çimento fabrikasındaki
uygulamalara göre, özelleştirme yapıldıktan hemen sonra yeni işverenler tarafından
işgücü yeniden organize edilmiş, genellikle kalifiye konumdakiler mevcut
konumlarını sürdürürken ve “merkezi işgücü”nü oluştururken, kalifiye olmayı
gerektirmeyen işler ise taşeronlaşma yoluyla “çevresel işgücü” konumuna
dönüştürülmüştür. İşveren, işletme açısından önemli işlevleri yerine getirenlerin
(merkezi işgücünün) iş güvencesini, ücretlerini ve sosyal haklarını korumaya devam
144
etmiştir. İşletmelerde işlevsellik açısından görece daha önemsiz işleri yapan ve
genellikle beceri düzeyleri düşük olanlar ise sözleşmeli-taşeron işgücü statüsüyle
çalıştırılmaktadır
Taşeronlaşma kapsamına alınacak birimler tespit edildikten sonra bu birimlerde
istihdam edilen işgücünün taşeronlaşmasına geçilmiştir. Birinci aşamada,
özelleştirme yapıldıktan hemen sonra işverenler işgücünün yaklaşık yarısına yakınını
işten çıkarmışlardır. İşten çıkarılan işçiler artık bundan sonra yeniden çalışmak
isterlerse, işverene ya da taşeron firmaya sözleşmeli taşeron işçi statüsünde çalışmak
zorunda kalacaklardı. İşten çıkarılan işçilerin çoğunluğu işverenin önerdiği taşeron
statüsü ile çalışmayı kabul etmemelerine karşın, daha az bir bölümü işsiz kalma
endişesiyle taşeron işçi olarak çalışmaya devam etmişlerdir. Fabrikalardan birinde
taşeron statüsünde çalışan 251 işçiden 42’sinin daha önce kadrolu olduğu tespit
edilmiştir. (DEMİR ve SUĞUR,1999:167)
Taşeron işçi statüsü ile istihdam edilen işçiler kısa dönemli ve sözleşmeli
olarak çalıştırılmaktadır. Sözleşme süresi genellikle 1 yıldan az olmaktadır. Sözleşme
süresi son bulduğunda işveren gerek gördüğünde sözleşmeyi yenileyebilmektedir.
Sözleşmeye bağlı olarak istihdam edilen işçiler gündelik esasına göre çalıştıkları için
hastalık veya mazeret durumunda işe gelmediklerinde gündelikleri kesilmektedir.
İşçilerin beyanına göre, taşeron işçiler prim, ikramiye, yıllık izin ve yiyecek-giyecek
yardımı alamamaktadırlar. Dahası, taşeron işçiler, işe geliş gidişlerinde ulaşım
masraflarını ve işte çalışırken giydikleri tulum benzeri giyecekleri genellikleri
kendileri temin etmek durumundadırlar. (DEMİR ve SUĞUR, 1999:167-168)
Bununla beraber, taşeron işçi çalıştırılıyor olsa dahi işverenin işyerinde işçi
sağlığı, iş güvenliği sağlama ve işçilerin sigorta primlerini ödeme gibi İş
145
Mevzuatından kaynaklanan bir takım yükümlülükleri yerine getirmesi zorunludur.
Diğer taraftan, taşeron olarak çalıştırılan işçinin dahi, hizmet süresinin 1 yılı aşması
halinde, yıllık izin gibi gene İş Mevzuatından kaynaklanan bir takım sosyal hakları
bulunmaktadır.
İşveren çalışma yaşamı ile ilgili belirli masraflardan kaçınmak için
taşeronlaşma ile ilgili belirli stratejiler izlemiştir. Buna göre fabrikaların birinde
özelleştirmenin yapıldığı ilk yılda taşeron isçi istihdamını bizzat kendisi yapan
işveren, taşeron isçilerle yaptığı anlaşma gereği her ne kadar düşük ücret ve kısa
dönemli istihdamı uygulamaya koymayı basarmış olsa da, sözleşme süresi içinde
belirli sorumluluklar yerine getirmekle yükümlü durumda kalmaktadır. (DEMİR ve
SUĞUR, 1999:168)
Tüm bunlardan kaçınabilmek için, işveren ikinci yıldan itibaren taşeron
sisteminin isleyişinde değişiklik yapmıştır. Buna göre işveren bizzat kendisi taşeron
işçileri istihdam etmek yerine, taşeronlaşmasına karar verilen birimleri (çevre
temizlik, yemekhane, paketleme, değirmen ünitesi, taş ocağı ve ulaştırma gibi)
anlaşmalı taşeron firmalara ihale yoluyla verme yoluna gitmiştir. Bunu
gerçekleştirebilmek için, işveren işletme içerisinde güvendiği kişilere ilgili birimdeki
işleri yürütmesi için bir taşeron firma kurmasını sağlamış ve sözde bir ihale açarak
anlaşmalı olduğu kişinin taşeron firmasına belirli bir süre için vermiştir. (DEMİR ve
SUĞUR, 1999:169)
Böyle bir durumda, İş Mevzuatı uyarınca yasal olarak taşeron firmanın kendisi
taşeron olarak çalışan işçilerin işvereni konumunda olacak ve taşeron firma çalıştıran
işverenin yasal olarak bir sorumluluğu olmayacaktır. Bu bağlamda, işçi sağlığı, iş
güvenliği, işçilerin sigorta primlerinin ödenmesi gibi hususları işveren firmanın
146
kendisi yasal olarak yerine getirmekle yükümlü olmaktadır. Diğer taraftan taşeron
olarak çalışan işçiler, İş Mevzuatından kaynaklanan sosyal haklarını ancak taşeron
firmadan talep etmek durumundadır.
Taşeron firma, belirli yasal yükümlülüklerden kaçınabilmek için, yıl sonunda
genellikle feshedilmekte, işçilere yıllık çıkış uygulaması yapılmakta ve başka adla
aynı işi yapmak için başka firma kurulmaktadır. Taşeron firmalar yenilenmiş haliyle
genellikle eski işini üstlenmektedir. Böylece eski taşeron firma fesholduğundan
dolayı yeni firma geçmiş yıla ilişkin bir sorumluluğu da devralmamış olacaktır.
(DEMİR ve SUĞUR, 1999:169)
Bu durum işvereni İş Mevzuatından kaynaklanan pek çok sorumluluk ve
yükümlülüğünden kurtarmakta; ancak buna bağlı olarak da taşeron olarak çalışan
işçiler açısından çok önemli hak kayıplarına neden olmaktadır. Nitekim yasal olarak
hiçbir zaman kesintisiz olarak 1 yıldan fazla çalışmamış işçilerin; İş Mevzuatına göre
1 yıl çalıştıktan sonra talep edilebilecek yıllık izin, tazminat gibi sosyal haklara
kavuşması hukuken mümkün olmamaktadır. Nitekim söz konusu işçilerin, çalışırken
maruz oldukları bu sosyal hak kayıplarının yanında; işlerine son verilmesi halinde de
önemli bir maddi kayıpla karşılaşması da söz konusu olmaktadır.
147
3.2.1.3. Özelleştirmenin Çalışanların ve Taşeronlaşan İşçilerin Ücretleri
Üzerine Etkileri
Tablo 9: Özelleştirme Sonrası Ücretler*
Daha
İyi
Daha
Kötü
Değişme
Yok
Cevap
Yok
Yöneticiler ve
Mühendisler
84 0 16 0
Büro Çalışanları 63 16 21 0
Teknisyenler 47 12 41 0
Kadrolu İşçiler 42 13 45 0
Taşeron İşçiler 0 97 0 3
Toplam 44 26 29 1
*(Demir ve Suğur, 1999)
Özelleştirme sonrası, yönetici ve mühendislerin %84’ü ile büro çalışanlarının
%63’ü ücretlerin daha iyi olduğunu belirtmişlerdir. Oysa bu oran teknisyenlerde %47
ve kadrolu işçilerde %42’lere kadar düşmektedir. Taşeron işçilerin hiçbiri
özelleştirme sonrası ücretlerin artmadığını belirtmişlerdir. (DEMİR ve
SUĞUR,1999:173) Taşeron işçiler aldıkları ücretin çok yetersiz olduğunu
belirtmişlerdir. (DEMİR ve SUĞUR, 1999:179)
Ücretlerdeki artış ile ilgili verilen yanıtlardaki farklılıklar çalışanların içinde
bulunduğu mesleki kategori ile yakından ilişkilidir. Daha fazla eğitim ve kalifiye
gerektiren mesleki kümelere doğru gidildikçe ücretlerde artış olduğu göze
148
çarpmaktadır. Yönetici ve mühendisler ile büro çalışanlarının yanıtları ücretlerde bir
artış olduğu, teknisyen ve kadrolu işçilerin yanıtları çoğunluk daha az artış olduğu
yönündeyken, taşeron işçilerin yanıtları ise ücretlerin daha kötüleştiği yönündedir.
(DEMİR ve SUĞUR, 1999:173)
İşçilerin doğrudan aldığı ücretler yanında, içinde bulundukları çalışma
koşulları da işçilerin kazanımları arasında önemli bir yer işgal etmektedir. Bunun
için, işçilerin doğrudan aldıkları maaş dışında söz konusu çalışma koşullarının da bu
başlık altında incelenmesinde fayda bulunmaktadır.
Tablo 10: Özelleştirme Sonrası Çalışma Koşulları*
Daha
İyi
Daha
Kötü
Değişme
Yok
Cevap
Yok
Yöneticiler ve
Mühendisler
63 16 21 0
Büro Çalışanları 40 26 35 0
Teknisyenler 29 18 53 0
Kadrolu İşçiler 20 32 47 1
Taşeron İşçiler 9 66 22 3
Toplam 27 35 38 1
*(Demir ve Suğur, 1999)
Mesleki kümelerden yalnızca yöneticiler ve mühendisler özelleştirme sonrası
çalışmama koşullarının iyileştiğini öne sürmüşlerdir. Oysa bu oran büro
çalışanlarında %40, teknisyenlerde %29, kadrolu işçilerde %20 ve taşeron işçilerde
149
%9’dur. Çalışma koşulları açısından üretim süreci içerisinde daha çok bedensel iş
yapmak zorunda kalan ve diğer mesleki kümelerle karşılaştırıldığında daha kötü
çalışma koşulları altında bulunan taşeron işçilere göre özelleştirme çalışma
koşullarının daha da kötüleşmesine neden olmuştur. Bu verilerden de açıkça
görülmektedir ki, çalışma koşullarının iyileştirilmesi konusunda özelleştirme sonrası
önemli bir gelişme olmamıştır. (DEMİR ve SUĞUR, 1999:174)
Yukarıda yer alan verilerden anlaşıldığı üzere, başta taşeron işçiler olmak üzere
özelleştirilen işletmedeki çalışanların büyük bölümünün özelleştirme sonrası ücretleri
düşmüş ve çalışma koşulları kötüleşmiştir. Bununla beraber, özelleştirme
uygulamaları aynı işletmede çalışanların tamamını aynı ölçüde etkilenmemiş olup;
yöneticiler ve mühendisler gibi, işletme açısından asli işlevleri yerine getiren çalışan
grubu açısından ücret ve çalışma koşullarında belli kazanımları beraberinde
getirmiştir.
3.2.2. Özelleştirmenin İşten Çıkartılan İşçilerin Üzerindeki Etkisi
3.2.2.1. İş Kaybı Tazminatı
4046 sayılı Kanunun 21. maddesinde, özelleştirme kapsamına alınan
kuruluşlarda bir hizmet akdine dayalı olarak ücret karşılığı çalışanlardan özelleştirme
sebebiyle işsiz kalanlar için, bu iş kaybı nedeniyle ortaya çıkacak olan zararların
giderilebilmesi amacıyla, belli şartların gerçekleşmesi halinde, iş kaybı tazminatı
ödenmesi öngörülmektedir. Bu düzenleme ile hukukumuza iş kaybı tazminatı
kavramı girmiş bulunmaktadır.
İş kaybı tazminatı, aslında ilk olarak 532 sayılı “Özelleştirmeye Bağlı İş Kaybı
Tazminatı ve Yeni Bir İş Bulma, Meslek Geliştirme, Edindirme ve Yetiştirme
Eğitimi ile İlgili Hizmetlerin Verilmesi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname”
150
(06/06/1994 tarihli ve 21952 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır) ile
düzenlenmişti. Söz konusu KHK uyarınca, özelleştirme kapsamına alınan
kuruluşlarda bir hizmet akdine dayalı olarak çalışırken özelleştirme nedeniyle akitleri
sona erenlere, uğrayacakları gelir kayıplarının karşılanması amacıyla iş kaybı
tazminatı verilmesi öngörülmüştü. Bununla beraber 532 sayılı KHK, bu
kararnamenin dayanağını teşkil eden 05/05/1994 tarihli ve 3987 sayılı “Özelleştirme
Uygulamalarının Düzenlenmesi İle Özelleştirme Sonunda Doğabilecek İstihdamla
İlgili Sorunların Çözümlenmesine İlişkin KHK Çıkarılması Amacıyla Yetki
Verilmesine Dair Kanun24 daha öncel iptal edilmiş olması nedeniyle Anayasa
Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir.25
Türk iş hukukuna ilk kez giren iş kaybı tazminatı, Türk çalışma hayatı
bakımından oldukça önemlidir. Çünkü işsizlik sigortasının bir ön adımı böylece
atılmış olmaktadır. Sigortacılık esaslarına uymamakla ve kapsamı sınırlı olmakla
beraber bir nevi işsizlik sigortasının bir pilot uygulaması niteliğinde
değerlendirilebilecek iş kaybı tazminatı uygulaması, giderek işsizlik sigortasının
oluşturulmasının bir denemesi ve öncüsüdür. (ZARARSIZ, 1999:25)
İş kaybı tazminatı, kıdem ve ihbar tazminatlarının yanında ayrı bir tazminat
olarak ve toplu değil, işçinin kıdemine göre değişen bir süre içerisinde aylık olarak
ödenecektir. Bu ise, nitelik itibariyle işsizlik sigortasından işsiz kalan işçilere ödenen
işsizlik ödeneğinden başka bir şey değildir. (ZARARSIZ, 1999:25)
4046 sayılı Kanun’un 21. maddesi iş kaybı tazminatının “bir hizmet akdine
dayalı olarak ücret karşılığı çalışırken bu kuruluşların özelleştirmeye hazırlanması,
özelleştirilmesi, küçültülmesi veya faaliyetlerinin kısmen veya tamamen
durdurulması, süreli veya süresiz kapatılması veya tasfiye edilmesi nedenleriyle;
24 11/05/1994 tarihli ve Mükerrer 21931 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. 25 21/07/1994 tarihli ve E/1994/65 K/1994/62 sayılı karar; 05/08/1994 tarihli ve 22012 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
151
hizmet akitleri, tabi oldukları iş kanunları ve toplu iş sözleşmeleri gereğince
tazminata hak kazanacak şekilde sona erenlere” iş kaybı tazminatı ödeneceğini
hükme bağlamıştır. O halde iş kaybı tazminatının özelleştirme kapsamına alınan
kuruluşlarda işçi statüsünde çalışanlara ödenmesi söz konusudur. Nitekim “bir
hizmet akdine dayanarak ücret karşılığı çalışanlar”dan kastedilenler İş Kanunu’nda
tanımlanan işçilerden başkası değildir. Dolayısıyla anılan Kanunun açık hükmü
karşısında, işçiler dışında diğer statülerde istihdam edilen personelin iş kaybı
tazminatından yararlanması söz konusu değildir.
Diğer taraftan gene söz konusu maddede “...kanunlardan ve yürürlükteki toplu
iş sözleşmelerinden doğan tazminatları dışında ilave olarak iş kaybı tazminatı
ödenir.” hükmünü içermektedir. Bu bağlamda anılan tazminat, işçiye hizmet akdinin
sona ermesi nedeniyle kanun ve toplu iş sözleşmesi gereğince ödenecek tazminatlara
ek olarak ödenecek olup, iş kaybı tazminatına hak kazananlara bu tazminatın
ödenmesi, işçinin İş Mevzuatına göre kıdem ve ihbar tazminatı gibi alacağı diğer
tazminatların ödenmesini engellemeyecektir. Dolayısıyla 4046 sayılı yasanın
yürürlüğe girmesinden sonra, özelleştirme nedeniyle islerine son verilen isçilerin,
hem 21. maddesi uyarınca iş kaybı tazminatı, hem de İş Kanunu'na göre kıdem
tazminatı ve şartları gerçekleştiyse ihbar tazminatı almaları söz konusudur.
Bununla beraber söz konusu Kanun iş kaybı tazminatını alma hakkını
kazanmalarına rağmen bazı işçilerin bu haktan yararlanamayacağını kabul etmiştir.
Nitekim 21. maddenin 5. fıkrası “Bu maddede öngörülen şekilde hizmet akitleri sona
erenlerden;hizmet akitlerinin sona erme tarihi itibariyle 506 sayılı Sosyal Sigortalar
Kanunu hükümleri gereğince hizmet ve prim ödeme sürelerine göre yaşlılık aylığına
hak kazananlar iş kaybı tazminatı ve diğer hizmetlerden yararlanamazlar.” hükmünü
içermektedir. Bu çerçevede, hizmet sözleşmesi 21. maddede belirtilen şekilde sona
152
ermekle birlikte, 506 sayılı Kanuna göre belirtilen şartları taşıyanların iş kaybı
tazminatından yaralanması söz konusu olmayacaktır.
Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda işçi olarak çalışanlardan
özelleştirme sebebiyle hizmet sözleşmesi feshedilenlerden yaşlılık aylığına sadece
hak kazanma şartını taşıyanlara iş kaybı tazminatı dahi verilmezken, aynı durumda
bulunan memurlar ile sözleşmeli personelden kendi istekleriyle emeklilik talebinde
bulunanlara emeklilik ikramiyesinin %30 fazlasıyla ödeneceğinin kabul edilmesiyle
işçiler ile diğerleri arasında herhangi bir haklı gerekçeye dayanılmaksızın ayrım
yapılmaktadır. Bu ayrımın eşitlik ilkesiyle bağdaştırılması mümkün değildir.
(CANİKOĞLU ve CANBOLAT ,1995:5)
Diğer taraftan, 4046 sayılı Kanun, bu Kanunun yürürlüğe girmesinden önce
özelleştirilmiş olan kuruluşlarda özelleştirme nedeniyle iş akdi feshedilen işçilere de
iş kaybı tazminatı ödenmesine dair bir hüküm içermemektedir. Bu Kanunun
yürürlüğe girmesinden önce özelleştirilen kuruluşlarda çalışanların ise, iş akitleri 21.
maddede belirtilen nedenlerle feshedilmiş olsa dahi iş kaybı tazminatına hak
kazanmaları söz konusu değildir. Dolayısıyla iş kaybı tazminatının; ancak söz
konusu Kanunun yürürlüğe girmesinden sonra özelleştirilen kuruluşlarda çalışanlar
için geçerli olacaktır.
4046 sayılı Kanunun 21. maddesi iş kaybı tazminatının ödenmesine ilişkin
hizmetlerin yürütülmesinden ise İİBK Genel Müdürlüğünü görevli, yetkili ve
sorumlu kılmıştır. Gene aynı madde uyarınca, söz konusu tazminatın finansmanı ise
Özelleştirme Fonundan karşılanacaktır.
153
Kanun bu tazminatın özelleştirme fonundan ödeneceğini belirtmek suretiyle
gerek KİT’lerin, gerekse yeni işverenin mali bir külfetle karşılaşmalarını da önlemek
istemiştir. (SOYER,1998:69)
4046 sayılı Kanunun 21. maddesi, iş kaybı tazminatı ödemesinin hangi hallerde
kesileceğini de hükme bağlamış bulunmaktadır. Söz konusu madde uyarınca bu
tazminatın ödemesi,
- işçinin işyerindeki kıdemine göre kanunla belirlenmiş olan tazminat ödeme
süresinin dolması veya tazminat alan kişilerin bir işe yerleştirilmesi
- veya kendilerinin bir iş bulmaları hallerinden birinin gerçekleşmesi halinde
kesilecektir.
Bu hüküm işçiye ödenecek söz konusu tazminatın iş kaybı nedeniyle uğranılan
kazanç kaybının giderilmesine yönelik olduğunu göstermektedir. (CANİKLİOĞLU
ve CANBOLAT, 1995:5) Bu bağlamda söz konusu hüküm, bu ödemenin daha önce
değindiğimiz üzere İş ve Sosyal Güvenlik Hukukları yönünden işsizlik yardımı
niteliğinde olduğunu vurgulamaktadır. KİT’lerin özelleştirmesini kolaylaştırmak ve
sendikaların tepkilerini azaltmak amacıyla iş kaybı tazminatı ihdas edilmiştir.
İş kaybı tazminatının, gerek kendisine tazminat ödenen kişinin iş bulması,
gerekse bu kişinin bir işe yerleştirilmiş olması nedeniyle kesilmesi durumunda
herhangi sorun yoktur. Bununla beraber, işe giren işçinin girdiği yeni işi de
kaybetmesi halinde kendisine yeniden iş kaybı tazminatı bağlanması söz konusu
olmayacak, dolayısıyla yeni bir işe girmekten ötürü cezalandırılması gibi bir durum
ortaya çıkmaktadır.
154
Diğer taraftan, kanunla belirlenmiş olan tazminat ödeme süresinin dolmasına
rağmen, henüz bir işe yerleştirilememiş olan kişilerin sosyal güvenlikleri konusunda
da açık bir hüküm mevcut değildir.
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın konu ile ilgili uzmanlarıyla sözlü yapılan
görüşmelerde, iş kaybı tazminatının işçinin özelleştirme nedeniyle işten
çıkartılmadan önce aldığı brüt maaşın %70’ine denk düşmesi nedeniyle, işçilerin söz
konusu tazminatı aldıkları süre boyunca yeni bir işte çalışmaktansa tazminat almayı
tercih ettikleri belirtilmiştir. Buna örnek olarak da özelleştirilen Taksan’dan
çıkartılan 460 işçi gösterilmiştir. Söz konusu işçilerin hiçbirinin tazminat ödeme
süresi boyunca kendilerine teklif edilen işleri kabul etmediği ifade edilmiştir.
Tablo 11: Yıllar İtibariyle Özelleştirme Kapsamına Alınan ve
Özelleştirilen Kuruluşlardan Bu sebeple İşine Son Verilen İşçi Sayısı*
1995 1996 1997 1998
1360 4749 2114 2596
*Kaynak:İİBK Genel Müdürlüğü
Tablo 12: Yılar İtibariyle Ödenen İş Kaybı Tazminatı ve SSK Prim Tutarı*
Ödeme
Yılı
Ödenen
İşçi Sayısı
Ödenen Tazminat
Miktarı
Ödenen SSK Prim
Tutarı
Toplam
1995 1230 44.041.584.761 14.754.932.894 58.796.517.655
1996 4439 521.317.073.585 247.510.118.721 768.827.192.306
1997 1332 137.660.402.807 57.949.323.409 195.609.726.216
1998 3277 1.758.376.819.535 865.537.660.337 2.623.914.479.872
Kaynak: İİBK Genel Müdürlüğü
155
Tablo 13: Mart/1995-Ocak 2003 Ayları Arasında Yapılan
İş Kaybı Tazminatı ve Sigorta Prim Ödemeleri*
Başvuru Sayısı 14.319
İş Kaybı Tazminatı Ödemesi Yapılan Kişi Sayısı 13.767
İş Kaybı Tazminatı Tutarı 12.255.716.287.206
Sosyal Güvenlik Prim Tutarı 5.595.550.193.892
TOPLAM (TL) 17.851.266.481.098
*Kaynak: http://www.iskur.gov.tr/mydocu/tazminat.html
Yukarıdaki tablodan görüldüğü üzere, Mart 1995 ile Ocak 2003 tarihleri
arasında, kendisine 4046 sayılı Kanun çerçevesinde iş kaybı tazminatı ödenmesi
amacıyla toplam 14.319 kişi başvuruda bulunmuş olup, başvurusu yerinde görülen
13.767 kişiye 12 trilyon Türk Lirası civarında bir ödeme yapılmıştır.
3.2.2.2. Özelleştirme Uygulamaları Nedeniyle İşten Çıkarılan İşçilerin
Özelleştirme Öncesi ve Sonrası Gelirleri
Bu konuda, TANSEL’in özelleştirmesi tamamlanmış 7 çimento fabrikasında ve
özelleştirme kapsamandaki iki petro-kimya tesisinde işten çıkartılmış işçiler üzerinde
yapmış olduğu alan araştırmasının sonuçları esas alınmıştır.
Petrokimya sektörü daha fazla sermaye yoğundur ve daha iyi becerili ve daha
yüksek eğitimli işçiler çalıştırmaktadır. (TANSEL,1999: 503) Petrokimya sektöründe
sermaye yoğunluğunun çimento sektörüne oranla daha yüksek olması nedeniyle,
kamu hizmetindeki Petkim işçileri çimento işçilerine kıyasla belirgin bir biçimde
daha yüksek gelire sahiptiler. (TANSEL, 1999:508)
156
İşten çıkarılmadan önce Petkim çalışanları çimento çalışanlarından ortalama
olarak, ayda yaklaşık 1200 TL daha fazla kazanıyordu. İşten çıkartıldıktan sonra
çalışmaya devam eden 579 işçinin 1995 yılı itibariyle aylık ortalama kazancı, kamu
hizmetinde çalıştıkları sırada ellerine geçenden yaklaşık 2000 TL daha azdır.
Çimento işçileri, kamu hizmetindeki gelirlerinin %61’ini ve Petkim işçileri de
%57’sini kaybettiler. İşten çıkarılma öncesi ve sonrası gelir düzeylerini
karşılaştırmaları istendiğinde, çimento çalışanlarının %92’isi ve Petkim
çalışanlarının %87’si işten çıkarılma sonrası gelir düzeylerinin, kamu hizmeti
sırasındaki gelir düzeylerinden aşağıda, ya da çok aşağıda olduğunu söylediler.
(TANSEL, 1999:504)
Özel kesimdeki işçiler sadece daha düşük kazançlı değil, bunun yanında
parasal olmayan nitelikler açısından da daha düşük düzeydeydi. (TANSEL,
1999:508) İşçilerin hemen hemen tamamı kamu hizmetinde, öğle yemeği, iş yerine
ulaşım, yakacak ve çocuk yardımı almışlardı. Fakat işten çıkarıldıktan sonra
girdikleri işlerinde yarısından çoğunun bu tür yan ödemeleri bulunmamaktaydı.
Kamu hizmetinde, sosyal güvenlik kapsamı %100’dü. Çıkarılma sonrası dönemde,
güvenliğin kapsamı önemli ölçüde daraldı. (TANSEL, 1999:504)
İşçilerden, işten çıkarılma öncesi ve sonrası refah düzeylerinin karşılaştırılması
istenmiştir. Çimento işçilerinin %92’si ve Petkim işçilerinin %85’i şu andaki
durumlarının, kamu hizmeti sırasındakinden daha kötü olduğunu belirttiler. Ellerinde
olanak bulunsaydı, çimento işçilerinin %93’e yakını ve Petkim işçilerinin %85’i
kamu sektöründe kalmayı tercih ettiklerini belirttiler. (TANSEL, 1999:505)
Tansel’in petro-kimya ve çimento sektöründe yapmış olduğu alan çalışması
sonucu ulamış olduğu yukarıdaki veriler, özelleştirme sonrası işten çıkartılan ve özel
157
sektörde çalışmaya başlayan işçilerin ücretlerini kamu sektörüne göre daha düşük
olduğunu; bunun yanında parasal olmayan ödemeler ve ücret dışı olanakların da özel
sektörde kamu sektörüne göre daha düşük olduğunu göstermektedir.
Özet olarak özelleştirme uygulamaları nedeniyle işlerinde olan işçiler, gerek
doğrudan parasal konularda gerekse ücret dışı sağlanan olanaklar gibi parasal
olmayan konularda, kamu sektöründekine oranla kayba uğramışlardır.
Diğer taraftan, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı uzmanları il yapılan sözlü
görüşmelerde, özelleştirme uygulamaları öncesi işçi ücretlerine ilişkin aşağıda yer
alan veriler elde edilmiştir.
Tablo 14: Özelleştirme Öncesi İşçi Ücretleri*
Özelleştirilen Kuruluş Özelleştirme
Tarihi
Özelleştirme Öncesi Giydirilmiş Ücret
(1.000.000TL)
Gekonsan Ağu.03 1.821
Gemlik Gübre Şub.04 2.829
İstanbul Gübre (İgsaş) Mar.04 2.829
Divhan Nis.04 2.648
Seka
Afyon Haz.03 1.996
Akkuş Ara.03 1.280
Aksu Eki.03 1.280
Balıkesir Haz.03 1.987
Çaycuma Haz.03 1.769
Kastamonu Eki.03 1.821
Söme Haz.04 2.051
Tekel Alkol Kas.03 1.051
*Kaynak: ÖİB
158
3.2.3. Başka Kamu Kurum Ve Kuruluşlarına Nakledilen Personelin Nakil
Sonrası Ücretleri
Özelleştirme sebebiyle diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakledilecek
personel bakımından sorun çıkmayacağı düşünülmekle beraber, özellikle sözleşmeli
personel ve kapsam dışı personel bakımından ücret, sosyal haklar ve özlük hakları
konularında önemli sorunların çıkması muhtemeldir. Çünkü bu kişilerden sözleşmeli
personel statüsünde olanlar ne işçi ne de memurdur. Ayrıca, herhangi bir kadro işgal
etmemekte ve ücretlerini de genelde emsali devlet memurlarından daha yüksek
tutarda, sözleşmelerinde yazılı miktarlar üzerinden almaktadır. Kapsam dışı personel
ise, işçi statüsündedir ve bunların da ücretleri genelde emsali devlet memurlarından
yüksektedir. (ZARARSIZ,1999:65)
Çalışma hayatında geçerli genel bir hukuk ilkesine göre, kişilerin pozisyon ve
statülerindeki değişiklikler, onların özellikle ekonomik, sosyal ve özlük haklarında
gerileme meydana getiremez. Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlarda
çalışanlardan özelleştirme sebebiyle diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakledilecek
personelin hem ekonomik ve sosyal hakları bakımından hem de özlük haklarının
intibakı bakımından bu ilke dolayısıyla korunmaları gerekmektedir. (ZARARSIZ,
1999:65)
4046 sayılı Kanunun 22. maddesinde, yukarıda değinilen sorunların çıkmaması
ve çıkacak sorunların giderilmesi amacıyla bir takım düzenlemeler bulunmaktadır.
Söz konusu düzenleme uyarınca, başka bir kuruma nakledilen personel atandığı
tarihteki kadro ve pozisyonlarına ait aylık, ek gösterge, ikramiye, her türlü zam ve
tazminat haklarının veya sözleşme ücretlerinin net tutarının, nakledildiği kuruluş
mevzuatına göre hak edeceği aylık, ek gösterge, varsa ikramiye, her türlü zam ve
159
tazminat haklarının veya sözleşme ücretinin net tutarından fazla olması halinde
aradaki fark giderilinceye kadar, herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın tazminat
olarak ödenecektir.
Kısaca ifade etmek gerekirse, başka bir kamu kurum veya kuruluşuna
nakledilen personel, nakil olmasıyla birlikte maddi bir kayba uğramayarak, atandığı
kadrodaki maaşıyla, daha önce aldığı ücret eşitleninceye kadar çalıştığı KİT'teki
ücret tutarını almaya devam edecektir. Bununla beraber bu süreçte meydana gelen
ücret artışlarından ise yararlanamayacaktır.
4046 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce özelleştirme kapsamına
alınmış kuruluşlardan kamu kurum ve kuruluşlarına atanmış bulunan memur,
sözleşmeli personel ve kapsam dışı personel için de 22. maddede fark olarak
ödenmesi öngörülen tazminata ilişkin hükümlerin uygulanacağı, geçici 9. madde ile
kabul edilmiştir. Bu düzenleme ile, söz konusu Kanunu yürürlüğe girmesinden önce
özelleştirme kapsamına alınmış kuruluşlardan diğer kamu kurum veya kuruluşlarına
atanmış bulunan memur ve sözleşmeli personelin nakilden önce almakta olduğu
ücret ile nakilden sonra almaya başlayacağı ücret arasında bir fark varsa bu farkın
tazminat olarak ödenmesi kabul edilmek suretiyle söz konusu personelin ekonomik
hakları korunmaktadır.
3.3. ÖZELLEŞTİRMENİN SOSYAL BOYUTU:
Yukarıdaki bölümlerde belirttiğimiz üzere özelleştirme uygulamalarının
KİT’lerde çalışan personel üzerinde, statü değişikliği, iş ve gelir güvencesi, çalışma
koşulları, iş güvenliği düzeyi, çalışma temposunun ve iş yoğunluğunun düzeyi gibi
konularda, yani sosyal alanda bir takım olumsuz etkileri bulunmaktadır. Bu durum
160
özelleştirmenin yalnızca sıradan bir ekonomik işleyişi değil, geniş bir sosyal
yansımayı da beraberinde getirmesi sonucunu doğurmaktadır.
Özelleştirme uygulamalarının, çalışanlar üzerindeki bu olumsuz etkilerini
ortadan kaldırmak ya da hafifletmek için çok yönlü bir takım hukuksal
düzenlemelere gereksinim olduğu açıktır.
Başarılı ve sürekli bir özelleştirme politikasından bahsedebilmek için
destekleyici sosyal politika vasıtalarının özelleştirme uygulaması ile birlikte ve hatta
özelleştirme politikasını hayata geçirmeden önce başlatmak gerekir. (ALPER,
1994:106) Nitekim bu tedbirler arasında işsiz kalanların diğer alanlara istihdam
edilmek üzere kaydırılmaları, yeniden eğitilerek değişik alanlarda istihdam
edilmeleri, kendi işlerini yaratacak kredi ve mesleki bilgi desteğinin yapılması ve
bütün bu tedbirlere rağmen işsiz olarak geçecek sürede ortaya çıkan ihtiyacı
gidermek üzere işsizlik sigortası kapsamına alınmaları sayılabilir. Bu ve buna benzer
tedbirlerle özelleştirme sonrasında iş ve gelir güvencesinin sağlaması gibi konularda
gerekli yasal düzenlemelerin bulunmaması, sosyal çöküntülerin ortaya çıkmasını
kaçınılmaz kılacaktır. Bu sebepten özelleştirmenin sosyal boyutu siyasi, hukuki,
ekonomik boyutları kadar önem taşımaktadır.
Nitekim özelleştirme sonucu çalışanların yaşadıkları sorunları çözmek yani
özelleştirmenin sosyal boyutunu gerçekleştirmek amacıyla, Türkiye gibi gelişmekte
olan ülkelerde uluslararası finans kuruluşlarınca geliştirilen bir takım proje ve
programlar uygulanmaktadır. Söz konusu uygulamalardan uluslararası alana ilişkin
iki örnek, özelleştirme sosyal destek projesi ve işgücü uyum programıdır.
161
3.3.1. Özelleştirme Sosyal Destek Projesi
Özelleştirme sonucu çalışanların yaşadıkları sorunları çözmek amacıyla
uygulanmakta olan projelerden biri Özelleştirme Sosyal Destek Projesi olup, söz
konusu projenin amacı Ekonomik Reform Programı26 (ERP)'nı desteklemek,
özelleştirme programındaki hedeflerin basarıyla tamamlanmasına destek olmak,
kamu kuruluşlarının özelleştirilmelerinden doğan olumsuz ekonomik ve sosyal
etkileri hafifletmek ve özelleştirmeden etkilenen çalışanlara, işletmelere ve yörelere
destek sağlayarak işsizliği azaltmaktır.
Söz konusu proje kapsamında özelleştirme uygulamasının gerçekleşeceği
isletmelerde çalışanların; emekli ikramiyeleri, kıdem, ihbar ve is kaybı tazminatları
ödenmekte olup, özelleştirme uygulamaları nedeniyle isten çıkartılanların yeniden ise
yerleştirilmelerine yardım amacıyla çeşitli hizmetler verilmektedir.
Söz konusu proje,
• İş Kaybı Tazminatları,
• Yeniden İşe Yerleştirme,
• Ekonomik Reform Programının Sosyal Etkileri ve
• Proje Yönetimi
olmak üzere dört ana bileşenden oluşmaktadır. Bu proje kapsamında Özelleştirme
İdaresi Başkanlığı (ÖIB), Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme İdaresi
Başkanlığı (KOSGEB) ve İŞKUR gibi farklı kuruluşlar tarafından değişik hizmetler
sunulması söz konusudur. Bu çerçevede İŞKUR tarafından is ve meslek
danışmanlığı, iş kulübü hizmetleri, sosyal danışmanlık ve işe yerleştirme gibi
26 Dünya Bankasıyla imzalanan ikraz anlaşması (22 Aralık 2000 tarihli 24268 sayılı Resmi Gazetede’de yayımlanmıştır) gereği, 355.3 Milyon ABD Doları tutarındaki projenin 250 milyon Dolarlık bölümü Dünya Bankası kredisiyle, 105,3 milyon Dolarlık bölümü de Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti katkısıyla gerçekleştirilmektedir. Proje 31 Aralık 2004 tarihinde sona erecektir.
162
hizmetler, KOSGEB tarafından işsizlerin küçük ölçekli işletme kurmak için gerekli
yatkınlık ve beceriye sahip olup olmadıklarını tayin etmelerine yardımcı olmak,
uygun kişilere gerekli is planlarını geliştirmek, iş yerlerini açmak ve işlerini başarılı
bir şekilde devam ettirme konusunda destek olmak amacıyla, Küçük Ölçekli İş
Kurma Danışmanlık Desteği gibi hizmetler verilmektedir.
Projenin ana yararları;
• Kamu kuruluşlarındaki istihdamın rasyonelliğini sağlayacak tedbirler alarak,
işletmelerin üretkenliğini artırmak,
• Kamu kuruluşlarının yeniden yapılandırılması sırasında işlerinden ayrılan
işçilere, geçici gelir desteği sağlayarak yoksulluğa düşmelerini engellemek,
• Özelleştirme ve ekonomik reform programından etkilenen işçilerin, işgücü
pazarına dönmelerini hızlandırmak amacıyla işe yerleştirme ve kendi islerini
kurmalarına yönelik eğitim ve danışmanlık hizmeti vermek,
• Türkiye'deki sosyal güvenlik ağının güçlendirilmesi ve daha geniş kapsamlı
bir sosyal yardim programının oluşturulmasını desteklemek olarak
özetlenebilir.(www.oib.gov.tr)
Nisan 2004 itibari ile Özelleştirme Sosyal Destek Projesi uyarınca, özelleştirme
çerçevesinde satışı veya kapatılması uygun görülen isletmelerde 7113 personele
79,822,756 ABD Doları tazminat ödenmiştir. (www.oib.gov.tr)
Proje kapsamında, 31.12.2004 tarihine kadar 32,000 kişiye hizmet verilmesi
hedeflenmektedir. Söz konusu hedef kitlenin %50'sinin özelleştirme sonucu is
kaybına uğrayacak is gücünden, %50'sinin ise ekonomik reform programı nedeniyle
isini kaybetmiş olan issizlerden oluşması planlanmıştır. Projenin başladığı, tarihten
bugüne kadar 19,185 kişi proje hizmetlerinden yararlanmış ya da yararlanmaktadır.
163
Projenin bu hizmetler için ayrılmış olan 25.865.000 ABD Dolarlık toplam bütçesinin
15,065,801.- ABD Doları kullanılmıştır. (www.oib.gov.tr)
OSDP’nin üçüncü bileşeni olan Ekonomik Reform Programı’nın sosyal
etkilerinin ölçülmesine ilişkin işlemler Hazine Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar
Genel Müdürlüğü (EKA) tarafından yapılmaktadır. EKA tarafından yürütülen bu
çalışma Özelleştirme Programı’nın toplumumuzda oluşturduğu sosyal ve ekonomik
olumsuzlukları ölçmeyi ve bunları bertaraf etmeye yönelik politikaları oluşturmayı
hedeflemektedir. Özelleştirme programının hedeflerine ulaşması, sosyal ve ekonomik
olumsuzluklarının en aza indirilmesi ile mümkün olabilecektir. Bu da etkilerinin
doğru bir şekilde ölçülebilmesine bağlıdır. (Hazine Müsteşarlığı Ekonomik
Araştırmalar Genel Müdürlüğü,2004)
Söz konusu proje üç ayrı alt çalışmadan oluşmaktadır,
1-Özelleştirmenin Ekonomik Etkisi:
Bu alt çalışmayı gerçekleştirmek amacıyla açılan ihaleyi IMPAQ International,
LLC isimli bir Amerikan şirketi almış olup, söz konusu şirket Aralık 2002’den beri
çalışmalarını sürdürmektedir. Söz konusu şirket özelleştirme programı çerçevesinde
işten çıkarılmakta olan işçilerin ekonomik durumlarını özelleştirme öncesi ve sonrası
dönemde takip ederek değerlendirmeyi hedefleyen kantitatif çalışma kapsamında,
3000 işçi ile 3 kere tekrarlanan anket gerçekleştirilmiştir. Anket sonuçları halen söz
konusu firma tarafından değerlendirilmekte olup, en geç Temmuz sonunda bu
sonuçların açıklanması beklenmektedir. (Hazine Müsteşarlığı Ekonomik
Araştırmalar Genel Müdürlüğü,2004)
164
2-Özelleştirmenin Etkileriyle Mücadele Stratejileri:
Özelleştirme neticesinde işsiz kalan kesimin ihtiyaçlarının ve özelleştirmenin
bu kesimde yarattığı olumsuz etkilerle mücadele stratejilerinin belirlenmesine
yönelik bir çalışmadır. Bu çalışmada, özelleştirme programı kapsamında işten
çıkarılan yaklaşık 200 işçi ile proje süresi boyunca üç kez birebir derinlemesine
görüşme ve odak grupları tartışmaları yapmak suretiyle söz konusu işçilerin durum
ve ihtiyaçlarının tespit edilmesine yönelik kalitatif bir analiz yapılacaktır. (Hazine
Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü)
Bu çalışmayı gerçekleştirmek üzere, IMPAQ firması ile birlikte Strateji GfK
isimli danışman şirket birlikte derinlemesine görüşmelerde kullanmak üzere konu
başlıkları hazırlanmış ve çalışmada kullanılmak üzere örneklem belirlenmiştir.
Çalışma kapsamında derinlemesine görüşmelere ilişkin pilot testler tamamlanmış ve
birinci tur derinlemesine görüşmelere başlanmıştır. (Hazine Müsteşarlığı Ekonomik
Araştırmalar Genel Müdürlüğü,2004)
3-Yeniden İşe Yerleştirme Hizmetleri:
Bu çalışma özelleştirme programı çerçevesinde mevcut işlerinden çıkarılmış
bulunan işçilere uygulanacak “yeniden işe yerleştirme” hizmetinin etkinliğini tespite
yöneliktir. Bu çerçevede yapılmış benzer çalışmalar incelenecek, ilgili anket ve
prosedürler tasarlanacak, yeniden işe yerleştirme programından yararlananlar (deney
grubu) ve yararlanmayanlar (kontrol grubu) arasından gruplar oluşturulacaktır.
Burada İŞKUR’un içinde bulunduğumuz dönemde işten çıkarılanlara uyguladığı
programlara katılanlar ile katılmayanlar arasında karşılaştırmalar yapılacaktır.
Bu çalışma çerçevesinde, IMPAQ tasarım raporu hazırlık çalışmalarına
başlamıştır. Söz konusu firma İŞKUR ve KOSGEB ile görüşerek örneklem
165
hazırlamak üzere İŞKUR programlarına katılanlar ve kayıt olup katılmayan işçilere
ilişkin bilgileri almaya ve örneklem oluşturmaya başlamıştır.
3.3.2. İşgücü Uyum Projesi
Türkiye'de, özelleştirme nedeniyle yaşanacak issizliğe hazırlanma, is bulma ve
meslek kazandırma amacıyla Dünya Bankası'ndan alınan borçla uygulanan Işgücü
Uyum Projesi27 (IUP)’nin amaçları aşağıdaki gibidir:
• Türkiye'nin özel sektörünün daha fazla gelişmesinin kolaylaştırılması
suretiyle ekonomideki etkinlik ve verimliliğin arttırılması,
• Özelleştirmenin saydam ve etkili bir şekilde gerçekleştirilmesine katkıda
bulunulması, özelleştirme sürecinin hızlandırılması ve sürdürülebilir bir elden
çıkarma ve mali daralma sürecinin temelinin oluşturulması,
• Elden çıkarma sürecine, işgücü intibak programları da dahil sosyal güvenlik
ağı önlemlerinin katılması suretiyle KİT'lerin küçültülmesi ve elden çıkarılması,
islerini kaybeden isçiler ve aileler üzerindeki etkisinin azaltılması olarak
belirlenmiştir.
İşgücü Uyum Projesinin amacı kısaca, özelleştirmeden etkilenen çalışanlar,
isletmeler ve yörelere destek sağlayarak issizliği azaltmak olup, söz konusu program
ve hizmetleri, eğitim, ise yerleştirme ve kendi isini kuracaklara yönelik danışmanlık
hizmetlerini kapsamaktadır. Proje, Hazine Müsteşarlığının koordinasyonu altında Is
ve Isçı Bulma Kurumu, TOBB ve KOSGEB tarafından "Özelleştirme Uygulaması
Teknik Yardim ve Sosyal Güvenlik Ağı Proje Kredisi" adi altında yürütülmekte olup,
27 Dünya Bankası ile yapılmış olan İkraz Anlasması'nda (03/07/1994 tarih ve Mükerrer 21979 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır)
166
danışmanlık hizmetleri Avustralya Çalışma Bakanlığı bünyesinde bulunan "DEET"
birimince yürütülmektedir.
Bu projenin hedef kitlesi, İşgücü Uyum Projesi kapsamına alınan Kamu
İktisadi Teşebbüslerinde bir hizmet akdine dayalı olarak ücret karşılığı çalışırken bu
kuruluşların özelleştirmeye hazırlanması, küçültülmesi veya faaliyetlerinin kısmen
veya tamamen durdurulması, süreli veya süresiz kapatılması veya tasfiye edilmesi
nedenleriyle; hizmet akitleri sona erenler, bu KİT'lerin çalışanlarından özelleştirme
uygulamalarından dolayı is kaybı ihtimali olanlardır. (www.oib.gov.tr)
Dünya Bankası ile yapılan İkraz Anlaşması ile 100 milyon dolarlık kredi tahsis
edilmiş olup, söz konusu kredinin 67 milyon doları danışmanlık hizmetlerine, 11
milyon doları işgücü uyum çalışmalarına, 8,75 milyon doları medyaya ve 2,45
milyon doları da özelleştirme çalışma programı-kurumsal güçlendirme-sosyal
güvenlik ağının desteklenmesi ve alt yapı etütlerine ayrılmıştır.
100 milyon dolarlık bu kredinin harcama kalemlerine göre dağılımı, bu proje
ile kimlere kaynak aktarıldığını ortaya koymaktadır. Danışmanlık hizmetleri kendi
çevrelerince yapılmakta ve böylece verdikleri borcun büyük bir bölümü yine kendi
çevrelerine aktarılmaktadır. (Türk-İş ,1998:34) Diğer taraftan İkraz Anlaşması’nda
tahsis edilen bu kredinin kullanılmayan kısmı için yaptırımlar; diğer bir ifadeyle
faizler de ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir.
Projede ilk dönem yapılan çalışmalar sonucu, diğer ülkelerdeki mevcut
uygulamalardan da yararlanılarak, Türkiye için uygun bir İşgücü Uyum modeli
geliştirilmiş, bu modelde yer alacak kuruluşlar belirlenmiş ve bunların proje içindeki
görev ve sorumlulukları tanımlanmıştır. Çalışmaların uyum içinde yürütülmesi için
bir Proje Yönlendirme Komitesi kurulmuştur. Komite, T.C. Başbakanlık
167
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'nda ; Hazine Müsteşarlığı, Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı, Is ve Isçı Bulma Kurumu Genel Müdürlüğü (IIBK), Küçük ve Orta
Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı (KOSGEB), ve Türkiye
Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB) temsilcilerinden oluşmaktadır. Proje
uygulamaları kapsamında, su ana kadar özelleştirilen kurumlardan çeşitli nedenlerle
ayrılan isçilerden yaklaşık % 46'si İşgücü Uyum Programı hizmetlerinden
yararlanmış ya da halen yararlanmaktadır. (www.oib.gov.tr)
168
SONUÇ
Çağdaş devletin mali ve yönetsel bakımdan çöküşü üstüne sorunun kaynağının
kamusal mekanizmalar olduğu düşüncesinin yaygınlık kazanmasıyla özelleştirmede
ekonomide piyasa güçlerinin hakim olmasını sağlayacak iktisat politikası olarak
literatüre girmiştir. Böylece, devlet ve kamusal mekanizmalara yönelik saldırılar da,
özelleştirme bir koz olarak uygulanmaya başlamış ve dalga dalga yayılmayı
sürdürmüştür.
Kamuya ait mal varlığının yada para ile ölçülebilen kaynaklarının özel
mülkiyete aktarılması olarak adlandırılan özelleştirmenin temeli 1970’lerde atılmaya
başlamış, krizden çıkmak için kamu ekonomisinden piyasa ekonomilerine geçiş
hızlandırılmıştır. 1929 Bunalımından bu sürece kadar ise Keynesyen politikalarla
kitlesel işsizliğe çözüm aranmış ve başarılı sonuçlar elde edilmiştir. Böylece, Keynes
Klasik İktisadi Doktrini tahtından etmiş, para ve kredi, maliye, dış ticaret, dolaysız
kontroller ve kamu girişimciliği politikalarıyla ekonomiye müdahaleyi öngören
görüşleriyle iktisat biliminde devrim yapmıştır. Keynes’in görüşleri 1950 ve 1960’lı
yıllarda altın çağını yaşamış, klasiklerin tarafsız devlet anlayışının yerini ekonomi
içinde aktif olarak yer alan devlet anlayışı almıştır. Bu süre içinde Batılı ülkeler
iktisadi büyüme ve gelişmelerinin, refah düzeylerinin en üst seviyesine çıkmışlar,
yüksek büyüme ve istihdam, istikrarlı ekonomi, yüksek karlarla en parlak
dönemlerini yaşadıkları için, kamu harcamalarını kısmayı, kamu kesimini daraltmayı
hiç düşünmemişlerdir.
Ancak, 1973’deki petrol krizinin ardından yaşanan iktisadi krizlere Keynesyen
politikalar çözüm üretemediğinden farklı ve zıt müdahalelerin gerekli olduğu
gündeme gelmiştir. Bu dönemde yaşanan stagflasyon, işsizlik, kamu açıkları, aşırı
169
dış borçlanmadan Keynesyen politikalar sorumlu tutulmuştur. Bu aşamada kamunun
gücünün sınırlanması gerektiğini savunan, klasik görüşle bağlantılı olan, ancak onu
da bazı yönlerden eleştiren neo-liberal iktisat politikaları, piyasa mantığıyla, serbest
ekonominin tekrar gündeme gelmesi, kamu işletmelerinin piyasadan tamamen
çekilmesi gerektiği üstünde durmuşlardır. Bu döneme kadar elde edilen kamu
işletmeleri de özel kesime satılmalı ya da devredilmeli, böylece devlet ekonomik
hayattan çekilerek sadece düzenleyici bir rol oynamalıdır. Özelleştirme olgusu da,
neo-liberal politikaların bir aracı olarak böylece ekonomik hayata girmiştir.
Önceleri gelişmiş ülkelerde uygulanmış daha sonrada küreselleşmenin etkisiyle
gelişmekte olan ülkelerde de Dünya Bankası ve IMF gibi uluslararası kuruluşların
dayatmaları ve uluslararası şirketlerin çıkarları doğrultusunda uygulanmaya
başlanmıştır. Özelleştirme politikasının gelişmekte olan ülkeler açısından gündeme
gelmesindeki temel amaç, bu ülkelerin yaşadıkları istikrarsızlıkları aşarak dünya
ekonomisine uyum süreçlerini hızlandırmaktır. Bunun sonucunda, özelleştirme
sadece kamu girişimlerinin özelleştirilmesi olarak değil aynı zamanda sermaye
hareketlerinin 1990’lı yıllarda küreselleştiği, merkez sermayesinin yatırım yapacak
karlı alanlar araması olarak da düşünülmektedir.
Bu aşamada ortaya atılan özelleştirmenin değişik tanımları, amaçları, kapsamı
üzerinde dünyada farklı ülkelerde farklı şekiller benimsenmiş, ülkelerin ve siyasi
güçlerin seçtikleri politikalara göre özelleştirme konusunda literatürde tam bir birlik
sağlanmamıştır. Her ülke, kendi iktisat politikalarına ve piyasa düzenine göre
özelleştirme uygulamaları başlatmışlar ve değişik sonuçlar almışlardır.
1980’lerden sonra yeni dünya düzenine ayak uydurmak için yeniden
yapılanmanın ana eksenine oturmuş, çok yönlü bir iktisadi olgu olan özelleştirme
170
politikalarının içeriği, bir çok tartışmaya konu olmuş, tüm kesimlerin üzerinde ortak
bir görüşe vardıkları bir tanım literatüre girememiştir. Birden fazla faktör, birden
fazla amaç ve özelleştirmeden sonuç bekleyen birden fazla sosyal kesim olduğu için
özelleştirmenin tanımı da bunlara bağlı olarak farklı unsurlar ihtiva etmektedir.
Ancak, kısaca, özelleştirme, devletin ekonomik faaliyetlerini azaltmak veya
tamamen ortadan kaldırmak amacıyla, dar anlamda KİT’lerin, geniş anlamda
devletin sahip olduğu her türlü mal varlığının özel mülkiyete devredilmesi olarak
tanımlanabilmektedir.
İktisat politikası olarak uygulamaya geçen özelleştirme başlangıçta sadece bu
politikanın sürdürülmesi için amaç iken zamanla liberal ekonomilerin belirledikleri
hedeflere ulaşmak için bir araç konumuna gelmiş; devletin küçülmesi, bürokrasinin
azaltılması, kamu girişimciliğinin kalkması, ekonomik faaliyetlerde piyasa
ekonomisinin etkili olması, sübvansiyonların kaldırılması, kamu kesiminin
finansman açığının kapanması, kamu işletmelerinin verimli hale getirilmesi,
sendikaların siyasi gücünün kırılması, istihdamın arttırılması için bu akımın gerekli
olduğu, gelişmiş ülkelerin yönlendirmesi ve bazı uluslararası kuruluşların
zorlamasıyla tüm dünyaya kabul ettirilmeye çalışılmış, temelde ekonomik, mali,
siyasi ve sosyal olmak üzere dört amaç etrafında toplanmıştır.
Özeleştirmenin doğal olarak en önemli amacı olan ekonomik amacı içerisinde
bir çok hedefi barındırmaktadır. Bunlar, tekel konumunda olan KİT’leri rekabet
ortamına sokarak serbest piyasa ekonomisini güçlendirmek, KİT’lerdeki pay
senetlerini geniş kitlelere satarak topluma yayılmasını sağlamak için sermaye
piyasasını geliştirmek, sürekli açık veren ödemeler dengesi açığını kapatmak için
KİT hisse senetlerini uluslararası sermaye piyasalarına satarak döviz gelir elde
171
etmek, sürekli verimsiz ve israfçı olarak adlandırılan KİT’leri rekabet ortamı
yaratarak özel sektörde verimliliğini arttırmak, tekel durumunda olan KİT’lerin
maliyet enflasyonuna sebep olduğu düşüncesiyle enflasyonu kontrol altına almak,
eskiyen teknolojileriyle uluslararası platformda yarışamayan KİT’leri özelleştirerek
küresel rekabete hazır hale getirmektir. Asıl amacı ekonomik olan özelleştirmenin
devlete gelir sağlamak ve hazine yükünü hafifletmek gibi mali amaçları da vardır.
Bunun yanında özelleştirilecek olan KİT’lerin paylarının bu kurumlarda çalışanlara
verilerek gelir ve servet dağılımında denge sağlamayı hedefleyen sosyal amacı ve
KİT’lerdeki kamu mülkiyetini özel devrederek devlet müdahalesini azaltmayı
hedefleyen siyasal amacı da vardır.
Özelleştirme politikalarının bu şekilde tanımı ve amaçları belirlendikten sonra,
bunları gerçekleştirmek için gerekli yöntemler belirlenmekte, bunlar mülkiyetin devri
ve mülkiyet devri gerektirmeyen devir yöntemleriyle gerçekleştirilmektedir. Ülkede
özelleştirme yöntemlerinden hangisinin uygulandığı ise, ülkenin ekonomik şartlarına,
sermaye piyasasının durumuna, özelleştirilecek teşebbüsün niteliğine, teşebbüsün
içinde bulunduğu mali şartlara, özelleştirmenin amaçlarından hangisine ağırlık
verileceğine bağlı olarak belirlenmektedir. Ancak, genelde dar ve geniş anlamda
özelleştirme yöntemleri olarak iki başlık altında incelenmektedir. Dar anlamda
özelleştirme yöntemi, genelde satış yöntemi olarak adlandırılmakta, ve bu tür bir
satış yönteminden bahsedebilmek için olmazsa olmaz koşul KİT’lerin en az % 51’lik
hisse payının özel mülkiyete geçmesidir. Bu yöntemin türleri ise sermaye piyasası
kanalı ile hisse senedi satışı,teklif alama yoluyla hisse senedi satışı (yani blok
satış),direkt satış, çalışanlara satış, yarım kalmış tesislerin satışıdır. Geniş anlamda
özelleştirme ise özelleştirme benzeri yöntemler olarak da kullanılmaktadır ve sadece
172
KİT’lerin satışı demek değildir; kamu ekonomisinin daraltılması ve piyasa
ekonomisinin genişlemesi amacı doğrultusunda yapılan tüm uygulamaları
içermektedir. Bu ayrımın içine ise, yasal kurumsal serbestleşme, fiyatlama, kupon
yöntemi, sübvansiyonlar, ihale yöntemi, imtiyaz yöntemi, ortak girişim, yönetimin
devri, kiralama, yap-işlet-devret yöntemleri girmektedir.
Bunca değişik tanım, amaç ve yöntem olunca, özelleştirme lehine ve aleyhine
görüşler de birbirleriyle çatışmakta, ortak bir şemsiye etrafında toplanamamaktadır.
Özelleştirmenin kamusal bütçelerin yükünü hafifleteceği, daha az bürokrasi meydana
getireceği, daha çok özgürlük sunacağı, pazar ve iş hayatını canlı tutacağı, rekabete
ortam hazırlayacağı, ayrıcalıkları kaldıracağı…v.s. görüşlerine karşılık,
özelleştirmenin sendikal hakları tahrip edeceği, sosyal kesimlerin gelirlerini
bozacağı, kritik sanayinin yabancıların eline geçeceği, gibi olumsuz sonuçlar
doğuracağı düşünceleri varlıklarını sürdürmektedir.
KİT ekonomisinden özelleştirmeye geçişin genel anlamdaki yansımaları
yukarıda değinildiği gibi iken, Türkiye’de KİT’lerin ortaya çıkışının temelinde
1930’lerda özel teşebbüsün yetersiz kaldığı alanlarda üretim yapmak, sermaye
birikimini özendirmek, yabancıların elinde bulunan üretim ünitelerini devralarak,
ekonomiyi millileştirmek vardı. Böylece KİT’ler ekonomide lokomotif rolü
oynayacaktır.
Bu derece önemli olan KİT’lerin tanımı ise değişik dönemlerde, değişik
şekillerde karşımıza çıkmaktadır. Bunlar içindeki en belirgin tanım ise Avrupa’da
KİT’ler üzerine en yetkili örgüt olan CEEP(Avrupa KİT Merkezi)’in tanımıdır:
“KİT, mal ve hizmet üretmek üzere kurulmuş olan , mali olanaklarının yarıdan
fazlası merkezi veya yerel kamu idareleri tarafından sağlanan veya işletme
173
sonuçlarından bu idarelerin sorumlu bulunduğu ve bunlar tarafından denetlenen
girişimlerdir.” Türkiye’de ise ilk yasal düzenleme 1938 yılında 3460 sayılı Kanunla
yapılmış, Kamu İktisadi Teşebbüsler kavramı da ilk kez 1961 Anayasasında
kullanılmıştır. Günümüze kadar ise KİT’ler ve özelleştirme ile ilgili sayısız
düzenleme yapılmıştır.
Ülkemizde, 1980’lere kadar KİT sayısında artışlar ortaya çıkmış, bu artışlar
zamanla değişen ekonomi politikalarının ışığında gözleri bu kuruluşlara çevirmiş ve
ekonomi üzerinde olumsuz etkileri olduğu sık sık söylenir hale gelmiştir. Aşırı
istihdam, merkeziyetçi yapı, siyasi iktidarlara bağlı olarak meydana gelen yönetici
değişimi, fiyatlandırma politikalarındaki eksiklik, eski teknoloji kullanımı, toplu
sözleşmelerle sağlanan yüksek ücret düzeyi KİT’lere yönelik saldırılardan birkaçını
oluşturmaktadır.
Devletin ekonomideki rolü ve görevleri ile ilgili düşüncelerdeki değişmelere
paralel olarak bu kuruluşların özelleştirilmesi gündeme gelmiştir. Türkiye’de 1980
sonrası izlenen liberal ekonomi politikaları doğrultusunda uygulamaya konulan
özelleştirme programının temel amacı, devletin ekonomideki sınai ve ticari
faaliyetlerini en aza indirerek, rekabete dayalı piyasa ekonomisi oluşturmak,
ekonomide kamunun payını küçültmek, devlet bütçesi üzerindeki KİT finansman
yükünü hafifletmek, ekonomiyi yeniden yapılandırarak modernize etmek,
uluslararası rekabete açmaktır. Böylece, 24 0cak kararları ile KİT politikalarında
köklü değişiklikler yapılmış, özelleştirmeye fiilen 1985 yılında başlanmış ancak
hukuki alt yapının yetersizliği nedeniyle istenen hızda olmamıştır. Özal Hükümeti
döneminde, özelleştirme uygulamalarının belli bir plana dayandırılması amacıyla
amaçlarının, önceliklerinin, kapsamının belirlendiği bir stratejinin oluşturulması
174
yönündeki inançla DPT’ye, Dünya Bankası finansmanı desteğiyle Özeleştirme Ana
Planı hazırlatılmıştır. Bunun sonucunda da ülkemizdeki özelleştirme uygulamalarının
on dört tane amacı belirlenmiş, bunlar önem sırasına konulmuş, 32 KİT analiz
edilerek üç öncelik grubuna ayrılarak özelleştirme uygulamalarının temeli atılmıştır.
Bundan sonrada özelleştirmenin yasal, idari, kurumsal çerçevesi ve ekonomik ilkeleri
belirlenmeden, özelleştirilecek kuruluşların seçiminde, satışında,
fiyatlandırılmasında, satış gelirlerinin kullanılmasında geçerli olacak temel kriterler
saptanmadan özelleştirme uygulamaları hız kazanmıştır.
KİT’lerin temel sorunlarının verimli ve etkin bir üretim, yönetim, finans,
personel ve teknoloji politikalarının oluşturulmaması nedeniyle arttığı genel kabul
gören gerçekler olsa da ülkemizde KİT’lerin sorunlarının çözülmesinde uygulanacak
yollar çok boyutlu düşünülmemekte, bir zamanlar siyasi kaygıyla istihdam yığını
haline geldiği gibi şimdi de yine siyasi kaygılarla belli bir kesime ve uluslararası
kuruluşlara ekonomik ve sosyal boyutları tartılıp biçilmeden peşkeş çekilmektedir.
2000 yılından sonra da uygulamaya başlanılan ekonomik istikrar programının
önemli ayaklarından biri özelleştirme olmuştur. Bu amaç çerçevesinde Türkiye’de
devletin ekonomiye müdahalesinin en aza indirilmesi ve ekonomideki kamu payının
küçülmesi politikaları ve KİT’lerin özelleştirilme uygulamalarında bugüne kadar
ciddi mesafeler alınmış, Özelleştirme Ana Planında belirlenen amaçlarında ekonomik
etkinliğin arttırılması ön sıralarda, bütçeye gelir sağlanması ise son sıralarda yer
almasına karşın özelleştirme sonucunda sosyal alanda meydana gelen değişiklikler
gözardı edilmiştir. Bu tezde ortaya konan en belirgin fark burada karşımıza
çıkmaktadır. Özelleştirme öncesinde ve sonrasında KİT’lerde meydana gelen ücret
ve istihdam farklılıkları çalışanların sosyal hayatını etkilemekte, özelleştirmenin
175
piyasaya işlerliliğine etkisinden çok sosyal boyutunun ne denli önemli olduğunu
gözler önüne sermektedir. KİT’lerde istihdam edilen binlerce mavi ve beyaz yakalı
personel çalışma ekonomisi disiplinin konusuna girdiğinden bu tezde daha çok
sosyal etkiler üzerinde durulmuştur.
Sosyal boyutta meydana gelen tahripler zamanla anlaşılmış, hukuksal boyutta
bir takım önlemler alınmaya başlanmıştır. 4046 sayılı yasa ile KİT kapsamındaki
işçi,memur ve sözleşmeli personelle ilgili hükümler konmuş, memur ve sözleşmeli
personele başka kurumlara nakil hakkı tanınmış, ancak işçilere yönelik böyle bir
uygulamadan bahsedilmemiştir. Bunun yerine, özelleştirme kapsamına alınan
teşebbüslerdeki işçilere yeni iş bulma, meslek geliştirme ve edindirme, yetiştirme ve
eğitim hizmetleri sunulması hükme bağlanmış, bu hak da sözleşmeli personel ve
memura verilmemiştir. Bunun yanında, İşgücü Uyum Programıyla özelleştirmeden
etkilenen çalışanlar, işletmeler ve yörelere destek sağlayarak işsizliği azaltmak
hedeflenmiş, Özelleştirme Sosyal Destek projesi ile, öncelikle özelleştirme nedeniyle
işsiz kalacak olanlara verilmek üzere, işsizlere çeşitli kolaylıklar ve fırsatlar
sağlanmaktadır. Bu proje kapsamında özelleştirilecek işletmelerde çalışanların
emekli ikramiyeleri, kıdem ve ihbar ve iş kaybı tazminatları ödenmekte, yeniden işe
yerleştirilmelerine yardım amacıyla çeşitli hizmetler verilmektedir.
Ancak bütün bu çabalar, özelleştirmeye karşı farklı görüşlere sahip kesimlerce
farklı yorumlanıp, kamuoyuna farklı sunuldukça, objektif bir bakış açısıyla
değerlendirilmedikçe, ülkemizde uygulanmakta olan özelleştirme politikaları sağlıklı
bir hukuksal tabana oturamayacak, bu durumda da en çok zarar gören yine KİT’lerde
çalışanlar olacaktır.
176
ÖZET
1929 Büyük Ekonomik Bunalım’da Keynes ile başlayan devletin ekonomik
hayata müdahale süreci 1970’lere kadar hızla sürmüş. Bu dönemde, devlet ekonomik
hayatta KİT’ler vasıtasıyla varlığını sürdürmüştür. Ancak, 1970’lerdeki duruma
Keynes’in modeli çıkış yolu bulamamıştır. Bu yıllarda, temeli A. Smıth’e dayanan
neo-klasik model gündeme gelmiştir. Bu politika, sorunların temelinde devletin
ekonomiye müdahale etmesinin olduğunu savunmuştur. Serbest Pazar ekonomisinde,
devletin elindeki işletmelerin özel sektöre devredilmesi bu teorinin temelini
oluşturmuştur. Böylece, özelleştirme olgusu doğmuştur. Özelleştirme önce İngiltere
ve ABD’de sonrada gelişmekte olan ülkelerde uygulanmaya başlamıştır.
Değişik ülkelerde, değişik amaçları gerçekleştirmek için uygulanan
özelleştirmenin tanımı da farklı sosyal kesimlerce farklı yapılmaktadır. Buradan yola
çıkarak bu tezde, öncelikle tarihsel süreçle özelleştirmenin gelişimi incelenmiş, daha
sonra teorik çerçevede genel kabul görmüş tanımlarına, amaçlarına, yöntemlerine
değinilmiş, özelleştirmeyi savunanların ve özelleştirmeye karşı olanların görüşlerine
yer verilmiştir.
Türkiye’de KİT’ler ve özelleştirme başlığıyla ikinci bölümde, KİT’lerin
tanımına, tarihsel geçmişlerine, hukuki durumlarına yer verilmiştir. Daha sonra, 1980
sonrasında başlayan özelleştirme çalışmaları ele alınmıştır. Bu bölümde,
Türkiye’deki özelleştirme çalışmalarının hukuki durumu, amacı ve yöntemleri ele
alınmıştır.
Üçüncü bölümde, Türkiye’de Özelleştirmenin Ücret ve İstihdam üzerindeki
etkisi ele alınmıştır. Günümüze kadar özelleştirmenin pek çok faydalı yanı ele
alınmıştır, ancak, sosyal boyutu gözardı edilmiştir. Bu bölümde, KİT’lerin
177
özelleştirmelerinden sonra istihdamın düşüşüne ve ücretlerin azalışına dikkat
çekmiştir. Aynı zamanda Türkiye’de özelleştirme uygulamaları sırasında çıkarılan
kanunların karmaşık ve birbirinden kopuk olduğuna değinilmiştir. Bu kopukluk,
çalışanlar arasında farklılık yaratmış, sosyal dengeleri bozmuştur. Uluslararası
kuruluşlardan alınan yardımlarla, son zamanlarda, özelleştirmenin sosyal tahriplerini
gidermek için çalışmalar yapılmaya başlanmıştır.
178
ABSTRACT
The process of States interference to economic life that had begun with Keynes
in 1929 economic depression, contınued rapidly to 1970’s. In this period, state
sustained its existance on economic life via State Economic Enterprises. However,
Keynes politics couldn’t cure for the economic trouble nomed stagflation in 1970s.
In tha t years the neo-classic model, that is mainly based on A. Smith, put on the
agenda. This politics asserted that the interfering state politics were the fondation at
the problems. The transfer of the state enterprises to private sector on the free market
economy, formed the basis of the theory in question. Thus, the fact of privatization
was bom. The privatization was applied firstly in Great Britain and USA and then in
the developing countries.
Since it is applying to serve for different aims in different countries; the
definition of privatization is naturally done in different ways by the different social
communities. By setting out here, in this thesis, firstly the development of
privatization at the historical progress is examined, then by mentioning its general
accepted definations, the objectives, the methods by theorical frame of privatization
and the ideas of the supporters and the opponents are expressed.
The definitions, historical backrounds, legal status of SEE were stated in the
second section named “SEEs and Privatization”, After that, the privatization
proctises that had begun after 1980, were examined. The legal status, aims and
methods privatization practises in Turkey were evaluated.
In the third section, the effects of privatization an a wages and employment in
Turkey were examined. The positive aspects of privatization has been analysed
freguently up to now, therefore the social dimension of privatization has been always
179
disregorded. In this section; the decrease in employment and the reduce on wages
were empholsed. Mean while, it was stressed that the laws enacted during the
privatization proctices in Turkey, were complex and anharmonic with eachother.
This anharmonic structure created distinction between the employees and distort the
social balance. In the latest times, some applications has been started to cure social
demolition of the privatization by charities taken from the international
organizations.
180
KAYNAKÇA
-AKALIN, Güneri (1990), Kit Ekonomisi : Kitler, Reformları, Alternatifleri ve
Özelleştirilmeleri, Ankara, Yeni Çağ Basın Yayın.
-AKSU, Halil, (1987), Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesi, Dünya
Yayınevi, İstanbul
-AKTAN, Coşkun Can, (1987), Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve Özelleştirme,
Bilkom Matbaası, İzmir
-AKTAN, Coşkun Can, (1993), Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve Özelleştirme,
Arkadaş Matbaacılık, İzmir
-AKTAN, Coşkun Can, (1994) KİT Yeniden Yapılanma ve Özelleştirme
Stratejisi, TİSK İnceleme Yayını, No: 12, Ankara
-ALKİN, Erdoğan, (1993) “KİT’lerin Özerkliği ve Özelleştirme”, Banka ve
Ekonomik Yorumlar Dergisi, Yıl:30, Sayı:3-4, Mart-Nisan 1993
-ALPER, Yusuf, (1994) “Bitmeyen Senfoni Özelleştirme”, Çimento İşveren
Dergisi, Cilt:8, Sayı:6, Kasım 1994
-ALTINTAŞ, Berra (1988), Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesi ve
Özelleştirmenin Sermaye Piyasasına Etkileri, SPK yayınları, Yayın No:8,
Ankara
-AMELN, Von Ralf (2000) “Belediyelerdeki Vatandaşlar İçin Daha İyi Hizmetler”,
Özelleştirme ve Mali Gücün Güçlendirilmesi-21. Yüzyılda Yerel
yönetimler, Konrad Adenaur Vakfı Alman Teknik İşbirliği Ortak yayını,
Ankara
181
-ARDIYOK, Şahin, (2002), Doğal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar, Türkiye
İçin Düzenleyici Kurum Modeli, Rekabet Kurumu Lisansüstü Tez serisi No:
9, Ankara
-ARTAN, Fikret, (1990) Kamu İktisadi Teşebbüslerinde İstihdamın
Analizi(1979-1989), DPT Yayını No:2283, Ankara
-ATASOY, Veysel, (1993), Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebüsleri ve
Özelleştirme Sorunu, Nurol Matbaa, Ankara,
-AYSAN, Mustafa, (2002), Kamu Teşebbüsleri, Yasal Tekeller ve Rekabet
Sempozyumu, Rekabet Kurumu, 5 Mart 2002, Ankara
-BAİLEY, Robert W. (1993) “Özelleştirme Kavramının Doğru ve Yanlış
Kullanımları”, Kamu Ekonomisinin Genişlemesi ve Özelleştirme , çev:
Aytaç Eker, Yayına haz: Aytaç eker, Coşkun Can Aktan, Takav matbaası,
İzmir
-BAKLACIOĞLU, Sadık, (1976), Kamu İktisadi Teşebbüsleri-Genel Esaslar-
Çeşitli Ülkelerde ve Türkiye’de, A.Ü.Hukuk Fak. Yayınları No:397,Ankara
-Bireşim Yayınları, (1994), Toplum Suskun Sermaye Serbest, İstanbul
-Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu (2000)
-BORATAV, Korkut, KEPENEK, Y., TAYMAZ, E., BALİ, T., ERTUĞRUL, N.İ.,
(1998) “Kamu İşletmeleri ve Özelleştirme Deneyimi: Sorunlar ve Politika
Seçenekleri”, Toplum ve Bilim Dergisi, S:77
-CANDAN, M., (1998) Türk KİT Sisteminin İktisadi Değerlendirmesi, Araştırma
Raporu KİGEM ve Friedrich Ebert Vakfı,
182
-CANİKLİOĞLU, Nurşen-CANBOLAT, Talat,(1995), “Özelleştirmeye Bağlı İş
Kaybı Tazminatının İş Hukuku Yönünden Değerlendirilmesi”, Çimento
İşveren Dergisi, C:9, S:2,Mart 1995, Ankara
-CEVİZOĞLU, Hulki, (1998), Özelleştirme, Beyaz Yayınları, İstanbul, 3. Baskı,
-CEYLAN, Ali, (1989), Türkiye’de KİT ve Özelleştirme, Uludağ Üniversitesi
Güçlendirme Vakfı Yayın No:17, Bursa
-ÇAM, Sürhan, (1998), “Özelleştirme ve İstihdam Stratejileri”, Mülkiyeliler Birliği
Dergisi, Cilt:XXII, Sayı:206-209, Sf.64-76, Ankara
-ÇELEBİ, Işın, (1995), Yeni Bir Düzen Anlayışı Özelleştirme, Milliyet Yayınları
-ÇETİNKAYA, Öztan, (2001), Türkiye’de Devlet İşletmeciliği ve Özelleştirme,
Ekin Kitabevi, 1.Baskı, Bursa
-DANACI, Cem,(1997), “Türkiye’de KİT’lerin Özelleştirme Faaliyetlerinin Bir
Değerlendirilmesi ve Öneriler”, Banka ve Ekonomik Yorumlar Dergisi, 6.
Sayı, Haziran 1997,
-DEMIR, Erol, SUGUR, Nadir, (1999) “Özelleştirme Sonrası Çimento Sanayiinde
Işgücü Kullanımı ve Esnek İstihdam”, Mülkiyeliler Birliği Dergisi, Cilt
XXIII, Sayi:215, sf.162-181, Ankara
-DİKBAŞ, Yılmaz, (1997), Özelleştirme Sömürgeleştirme, Analiz Basım Yayın,
İstanbul
-EROĞLU, Cem (1997). “Ulus-Devlet ve Küreselleşme”, Emperyalizmin Yeni
Masalı Küreselleşme,Yayına Hazırlayan: Işık Kansu, İmge Ktabevi, Ankara
-ESEN, Adem, (1995) “4046 sayılı Özelleştirme Yasasında Özelleştirme İdaresi ve
KİT Personelinin Durumu”, Çimento İşveren Dergisi, Cilt:9, Sayı: 5, sf.3-9,
Eylül 1995, Ankara
183
-GÖKCE, Deniz, (1993), Özelleştirme Paneli, 18 Ağustos MÜSİAD Yayını,
İstanbul
-GÜROL, Mehmet Ali, (1994), Bir Sosyal Özelleştirme Yöntemi: Çalışanların
Pay Ortaklığı, Hak-İş, Ankara
-GÜZEL, Ali, (1994) “Özelleştirmenin Hukuksal Boyutu ve Çalışanlar Açısından
Ortaya Çıkan Sorunlar”, Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirme, Maden-İş,
Nisan-1994, Ankara, Editör: Ergin ARIOĞLU
-Hak-İş Dergisi, (1991), 49. Hükümet Programı, 25 Kasım 1991, Sayı: 18/1992,
Ankara
-HALUK, Geray,(1997) “İletişim Bilgi Toplumu ve Küreselleşme”, Emperyalizmin
Yeni Masalı Küreselleşme,Yayına Hazırlayan: Işık Kansu, İmge Ktabevi,
Ankara
-Hazine Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Ankara, 2004
-Hazine Müsteşarlığı Verileri
-HEALT,D. VE MORRİS, G. (1994), “Why Public Sector Unions Are On The
Defense”Personal Management, Vol: 16, No:5, May 1994
-HİÇ, Süreyya, (1994) Türkiye Ekonomisi, 2.Baskı., Filiz Kitabevi, İstanbul
-IŞIKLI, Alpaslan, (1995) “Ücret ve İstihdam Politikaları ve Özelleştirme",
Özelleştirmenin Sosyal, Ekonomik ve Siyasi Boyutları, Türk Kamu
İşletmeleri Birliği, Sempozyum ve Panel Notları, 26 Mayıs 1995_Tedaş
Konferans Salonu, Bahçelievler, Ankara, Temmuz 1995
-İİBK Genel Müdürlüğü
-İMKB Yıllık Verileri, 1998, İstanbul
184
-JONES, Howard, (1996) Social Welfare in Third World Development,
Macmillan, London
-KARDEŞ, Ramazan, Güzel, Hülya, (1995), Türkiye’de ve Dünyada Yaşanan
Özelleştirme, Vakıfbank Araştırma Dizisi:2,
-KARLUK, Rıdvan, (1994), Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve
Özelleştirme, Esbank Yayınları, İstanbul
-KEPENEK, Yakup, (1990), 100 Soruda Gelişimi, Sorunları ve Özelleştirilmeler
ile, Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüsleri, 2. Baskı, Gerçek Yayınevi,
İstanbul
-KİLCİ, Metin, (1994), KİT’lerin Özelleştirilmesi ve Türkiye Uygulaması, DPT
Yayınları, Ankara
-KÖK, Recep, (1993), KİT Özelleştirme Modelleri ve Türkiye Üzerine Bir
Uygulama, Atatürk Üniversitesi, Erzurum
-KÜPELİ, Bülent, (1997), “Özelleştirme, Yaşanan İşten Çıkarmalar ve
Sendikasızlaştırma Örnekleri”, Türk-İş Dergisi, Şubat 1997, sf.24-34
-LORDOĞLU, Kuvvet, MÜFTÜOĞLU, Özgür, (1994) “Çalışma İlişkilerinde Yeni
Bir Boyut: Özelleştirme ve Etkileri”, Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirme,
Maden-İş, Nisan-1994, Ankara, Editör: Ergin ARIOĞLU
-MAEHRLEIN, Ingo, (2000). “Kamu alanında Başarılı Özelleştirme” Özelleştirme
ve Mali Gücün Güçlendirilmesi-21. Yüzyılda Yerel yönetimler, Konrad
Adenaur Vakfı Alman Teknik İşbirliği Ortak yayını, Ankara
-MEGGISON, William, (2002),“Privatization”, Foreign Policy, Spring 2002
-MÜSİAD, (2002), Türkiye Ekonomisi 2002, MÜSİAD Araştırma Raporu:39,
İstanbul
185
-NAISBITT, John (1994), Global Paradoks, çev: Sinem Gül, Gençlik Yayınları, 1.
Baskı, İstanbul
-OHASHİ, T.M ve ROTH, T.P., (1980), Privatization Theory and Practice, The
Fraser Institute, Canada
-OYAN, Oğuz, (1998), Türkiye Ekonomisi Nereden Nereye, İmaj Yayıncılık,
Ankara
-OYAN, Oğuz, (1999), “KİT’ler ve Özelleştirme”, Türk-İş Yıllığı’99 Cilt:1, sf.158-
186, Ankara
-ÖNCEL, Türkan, (1988), “KİT’lerin Türkiye Ekonomisindeki Yeri ve Amaçları
Açısından Özelleştirme Sorunu”, Maliye Araştırma Merkezi Konferansları
31. Seri, 1985-1986, İstanbul
-Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Yıllık Verileri, 2000, Ankara
-Pertrol-İş, (2000), 2000 Yıllığı, İstanbul
-Petrol-İş Sendikası, (1998), Petrol Ofisi A.Ş. Gerçeği, Petrol-İş yayın No:46, Nisan
1998
-Petrol-İş Sendikası (1997), Özelleştirme Kimin İçin, Petrol-İş Yayını, İstanbul
-SADIKLAR, Cafer Tayyar, (2000), 2000’li yıllar Dünya ve Türkiye, TBMM Vak.
Ofs. Tes. , Ankara
-SEVİL, Güven, (1996), Borsada Satış Yoluyla Özelleştirme, Eskişehir Anadolu
Üniversitesi Yayınları No:927
-SIERRA, J.L.B., (1999), Exclusive Rights and State Monopolies Under EC Law,
Oxford University Pres, New York
186
-SOYER, M.Polat, (1998), “Türkiye’de Özelleştirmenin İş Hukuku Alanında Ortaya
Çıkardığı Sorunlar”, Özelleştirme ve İş Hukuku Alanında Ortaya Çıkan
Sorunlar Semineri, Kamu-İş, Ankara, sf.67-80
-SUİÇMEZ, Halit, (1994), KİT’lerde Verimlilik ve Karlılık Analizi (1982-1992),
Milli Prodüktivite Merkezi Yayınları: 541, Ankara
-ŞENSES, Fikret, (1993), KİT’lerin Özelleştirme Sorunları ve Özelleştirmeye
Sistematik Bir Yaklaşım Önerisi,
-T.C. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, (2000), 1998 KİT Genel Raporu,
Ankara
-T.C. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Genel Rapor, 2000, Kamu İktisadi
Teşebbüsler, Sosyal Güvenlik Kuruluşları, Fonlar, Diğer Kuruluşlar, İştirakler,
Ankara 2002
-TANSEL, Aysit, (1999), “Türkiye’de Özelleştirme Nedeniyle İşten Çıkarılan
İşçiler: Çıkarılma Öncesinde ve Sonrasında Durumları”, Türk-İş Yıllığı’99
sf.491-514
-TİSK, (1999), Özelleştirmenin Neresindeyiz?, TİSK İnceleme Yayınları No:24,
Ankara
-Toplum Suskun Sermaye Serbest, Özelleştirme Değil Demokratikleştirme,
(1994), Bireşim Yayınları, İstanbul
-Türk Demokrasi Vakfı, (1994), Türkiye’de Özelleştirme Araştırma Raporu,
Ankara
-TÜRK-İŞ Araştırma Merkezi, (1998), KİT’ler ve Özelleştirme: İddialar ve
Gerçekler, Ankara
-TÜSİAD, (1992 ), Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları, İstanbul
187
-ÜNAL, Firdevs Feyza. (2000) Özelleştirmenin Kamu İktisadi Teşebbüslerinde
Verimlilik Üzerine Etkisi, Nobel Yayıncılık, Ankara
-YAMAN, Aslan, (1993), “Kamu İktisadi Teşekkülleri ve Özelleştirme”, Türkiye
Günlüğü Dergisi, Bahar 1993,
-YARROW, G ve VİCKERS, J. (1988), Privatization- An Economic Analysis,
Cambridge, MIT Press
-YARROW,George, (1995) “A Theory of Privatization or Why Bureacrats are Still
in Business” World Development, Vol:27, No:1
-YILMAZ, Hikmet,(1994), “Özelleştirme: Genel Olarak Anlam ve Nedenleri”,
İşveren Dergisi, Aralık 1994, Sayı 3
-YÜKSEL, Erkan, (2000), Basın ve Siyaset Gündeminde Özelleştirme,
Özelleştirme Konusu Üzerine Bir Gündem Belirleme Araştırması, Anadolu
Üniversitesi, Eskişehir
-ZARARSIZ, M.Emin,(1999), 4046 Sayılı Özelleştirme Kanununun İş Hukuku
Yönünden Değerlendirilmesi, DPT Yayın ve Temsil Dairesi Başkanlığı
Yayın ve Basım Şube Müdürlüğü, Ankara
-http://ekutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozel2.html (2004)
-http://www.ydk.gov.tr, “Kamu İktisadi Teşebbüslerin Tanımı, Kuruluş Nedenleri,
Tarihçesi, Hukuki Yapısı ve Denetim Şekli”, (2003)
-http://www.basbakanlik-dpb.gov.tr/birimler/ozellestirme.htm
-http://www.iskur.gov.tr/mydocu/tazminat.html
-http://www.oib.gov.tr
-http://www.oib.gov.tr/baskanlik/yasal_cerceve.htm (2004)
-http://www.oib.gov.tr/program/turkiyede_ozellestirme.htm (2004);
-http://www.ydk.gov.tr/Genel_Rapor_2000/IC.htm