UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
A CONTABILIDADE PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE TRANSPARÊNCIA DIANTE DA LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL
Patricia Ferreira da Cunha Tavares
Orientador
Prof. Luiz Claudio Lopes Alves D.Sc.
Rio de Janeiro
2009
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
A CONTABILIDADE PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE TRANSPARÊNCIA DIANTE DA LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL
Apresentação de monografia à Universidade
Candido Mendes como requisito parcial para
obtenção do grau de especialista em Auditoria e
Controladoria
Por: Patricia Ferreira da Cunha Tavares
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AGRADECIMENTOS
....a todas as pessoas que de alguma
forma me incentivaram no decorrer da
minha pesquisa.
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DEDICATÓRIA
.....dedico este projeto à minha família e
especialmente ao meu marido pelo apoio,
compreensão e incentivo em todos os
momentos.
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RESUMO
O presente trabalho analisa a importância da contabilidade pública, pois
ela representa hoje uma importante ferramenta para promover o controle
patrimonial das contas públicas. Esse controle não só guarda registros
quantitativos, referentes a valores, mas também qualitativos, expressos em
suas demonstrações obrigatórias na lei número 4.320/64 e na Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Na monografia, ora aqui apresentada, analisamos prestação de contas
do Estado do Rio de Janeiro aplicando indicadores contábeis a fim de
demonstrar, do ponto de vista dos gestores públicos, a importância das
demonstrações contábeis no momento da tomada de decisão.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 07
CAPÍTULO I - Contabilidade Pública 08
CAPÍTULO II - Demonstrações Contábeis 12
CAPÍTULO III – Lei de Responsabilidade Fiscal 22
CONCLUSÃO 30
BIBLIOGRAFIA 31
ÍNDICE 32
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INTRODUÇÃO
A Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu um valor especial ao
profissional de contabilidade, ao reconhecer a importância das informações
contábeis e disciplinar os procedimentos para sua elaboração e divulgação,
estabelecendo a forma e os prazos legais. Tais informações destinam-se não
somente aos dirigentes das finanças públicas, mas, também, a outros
interessados, principalmente ao cidadão, para que possa avaliar o
desempenho dos governantes na aplicação dos recursos públicos. Esta
avaliação e as conseqüentes decisões sobre seu resultado representam um
dos mais importantes exercícios de cidadania.
O Contabilista assume responsabilidade de ordem pública ao
divulgar as demonstrações contábeis, pois decisões são tomadas pelos
diversos usuários da informação contábil.
Um grupo importante desses usuários é a sociedade, representada pelo
contribuinte. Para a adequada avaliação e tomada de decisão, as
demonstrações contábeis devem atender aos requisitos de consistência.
Assim, pode-se inferir que o profissional de Contabilidade, além de responder
por importante papel no processo de elaboração das contas e de orientação
aos governantes, presta relevante serviços à sociedade ao garantir a
consistência das contas.
O presente trabalho tem por objetivo o estudo da Lei de
Responsabilidade Fiscal para aprimorar o conhecimento sobre as finanças
públicas e disponibilizar aos interessados, principalmenteo ao cidadão,
subsídios para avaliar o desempenho de nossos governantes na aplicação dos
recursos públicos.
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CAPÍTULO I
CONTABILIDADE PÚBLICA
1.1 Origem da Contabilidade Pública
Nas sociedades antigas, o patrimônio era considerado propriedade
exclusiva de quem detinha o poder político e, por conseguinte, o príncipe podia
dispor livremente dos bens da comunidade que se confundiam com os seus
próprios bens. Não existia orçamento público, já que não havia limites para
gastar e as contribuições dos súditos eram determinadas pela vontade
soberana do príncipe.
As poucas normas de controle adotadas nas sociedades antigas,
como Egito, Grécia e Roma, obedeciam tão somente ao interesse do monarca
e objetivavam muito mais assegurar a fidelidade dos administradores do que o
controle das mutações ocorridas no patrimônio público. O estudo das
instituições antigas revela a inexistência de uma Contabilidade Pública
organizada de forma sistemática, pois padecia de vários males entre os quais
cabe destacar:
a) inexistência do aspecto preventivo (controle parlamentar com
base no orçamento);
b) organização contábil rudimentar; e,
c) controle ineficaz.
É fora de dúvida que a contabilidade teve grande avanço à medida
que floresceram as formas de organização política e estas estão na razão
direta da utilização do orçamento como meio de controle financeiro exercido
pela população, por intermédio de seus representantes legitimamente eleitos.
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Pode-se afirmar, portanto, que a Contabilidade Governamental está
intimamente ligada com o regime democrático adotado nos Estados Modernos,
pois, quando o poder se exerce em nome do povo, todos os aspectos da
contabilidade encontram ambiente propício para suas elaborações teóricas e
para suas aplicações práticas. Assim, todo avanço da autocracia e do
despotismo implica retrocesso da Contabilidade como integrante do sistema de
informações do governo.
1.2 Conceito de Contabilidade Pública
Contabilidade Pública é o ramo da Contabilidade que estuda,
orienta, controla e demonstra a organização e execução da Fazenda Pública, o
Patrimônio Público e suas variações.
Contabilidade Pública é o ramo da Contabilidade que coleta,
registra e controla os atos da Fazenda Pública, mostra o Patrimônio Público e
suas variações, bem como acompanha e demonstra a execução do orçamento.
Com base na doutrina e na Lei federal 4.320, entendemos que a
Contabilidade Pública pode ser definida como ramo da Ciência Contábil que
estuda e controla o Patrimônio Público e sua execução orçamentária.
1.3 Objetivos da Contabilidade Pública
O objetivo da Contabilidade Pública é o de fornecer à administração
informações atualizadas e exatas para servir de suporte nas tomadas de
decisões, auxílio aos órgãos de controle interno e externo para o cumprimento da
legislação pertinente e apresentar as contas públicas à sociedade.
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1.4 Contabilidade Pública e seu Campo de Aplicação
A Contabilidade evidencia os fatos ligados à administração
orçamentária, financeira patrimonial e industrial1 . O campo de aplicação da
Contabilidade é restrito à administração pública em todas as esferas,
federal,estadual e municipal.
1.5 Patrimônio na Administração Pública
O patrimônio público, da mesma forma que o privado, sofre
mutações variadas em decorrência dos inúmeros fatos administrativos que
ocorrem no dia-a-dia dos entes públicos. O que difere fundamentalmente entre
os dois entes é o seu objetivo final, ou seja, enquanto que para o ente privado
o objetivo na maioria das vezes é a lucratividade do capital investido, no ente
público busca-se o atendimento das necessidades dos cidadãos. Desta forma,
o Estado obtém recursos e realiza gastos de custeio previstos no orçamento,
como também constrói ou adquiri bens para administrar e/ou conservar bens
públicos. Durante a gestão, compromissos.
1.6 Tendências da Contabilidade Pública no Brasil
Para Professora Diana Vaz de Lima, cada vez mais, a
administração da política econômica dos países ganha relevância. Do bom
desempenho macroeconômico dependem a quantidade de investimentos
diretos nacionais e internacionais que serão realizados, o crescimento da
economia, a redução do desemprego e da pobreza, a estabilidade da moeda e
dos preços. Uma boa gestão da economia implica, entre outras coisas, a boa
administração das contas públicas, o que, conseqüentemente, demanda um
bom sistema de informações sobre a realidade financeira, orçamentária e
patrimonial dos entes públicos.
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A informação dessa natureza, confiável e tempestiva, pode ser obtida
através de bons sistemas de Contabilidade Pública. A lei de Responsabilidade
Fiscal e demais normas dela decorrente são exemplos bastante claros dessa
tendência.
1.7 Regime Contábil
Pertencem ao exercício financeiro, segundo artigo 35 da Lei 4.320:
a) as receitas nele arrecadadas; e,
b) as despesas nele legalmente empenhadas.
A Contabilidade Pública adota o regime misto, a saber:
a) de caixa para as receitas efetivamente obtidas ou recebidas. Sucede
apenas, porém, que as receitas lançadas, embora não arrecadadas,
pertencem ao exercício, figurando, quando não recebidas, como
Dívida Ativa;
b) de competência para despesas legalmente empenhadas, pagas e
não pagas, que se constituem, portanto, no total das despesas
realizadas durante a execução do orçamento, no exercício financeiro
a que se referem.
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CAPÍTULO II
DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS
Demonstrações Contábeis de Acordo com a Lei no 4.320/64
Essas demonstrações devem ser preparadas e divulgadas no mês
de dezembro de cada ano, pelos órgãos da administração diretos, fundos e
entidades autárquicas e fundacionais e também pelas empresas estatais
dependentes definidas na forma do artigo 2º , inciso III, da LRF.
2.1 Balanço Orçamentário
O objetivo do Balanço Orçamentário é demonstrar o comportamento
da Receita e da Despesa e indicar o Resultado Orçamentário do exercício (art.
102, da Lei n o 4.320/64). Apresenta:
Receitas
- Detalha as receitas por categoria econômica e em nível de fonte, que é o 2 o
dígito na classificação orçamentária da receita.
- Relaciona os valores das receitas previstas no orçamento, acrescidos das
correções efetuadas durante o exercício (Créditos Adicionais - alínea “a”, inciso
I, do art. 52, da LRF).
- Relaciona a receita efetivamente arrecadada no período (art. 35, da Lei n o
4.320/64).
- Apresenta a diferença entre a Receita Prevista e a Executada.
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Despesas
- Detalha as despesas por categoria econômica e em nível de grupo de
natureza, 2º dígito na classificação orçamentária da despesa, agrupadas por
créditos orçamentários.
- Relaciona os valores das despesas fixadas no orçamento (LOA).
- Relaciona a despesa efetivamente liquidada no período e a despesa
empenhada, no final do exercício (art. 35, da Lei n o 4.320/64).
- Apresenta a diferença entre a Despesa Fixada e a Executada.
Totalizadores das receitas
- Demonstra os subtotais das colunas de Previsão, Execução e Diferença.
- Demonstra a diferença entre as Receitas e Despesas executadas, quando as
Receitas forem menores do que as Despesas. O Déficit Orçamentário deve ser
demonstrado na coluna da Receita Executada para o fechamento do Balanço.
- Demonstra os totais das colunas de Previsão, Execução e Diferença.
Totalizadores das Despesas
- Demonstra os subtotais das colunas de Fixação, Execução e Diferença.
- Demonstra a diferença positiva entre as Receitas e Despesas executadas,
quando as Receitas forem maiores do que as Despesas. O Superávit
Orçamentário deve ser demonstrado na coluna da Despesa Executada para o
fechamento do Balanço.
- Demonstra os totais das colunas de Fixação, Execução e Diferença.
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2.2 Balanço Patrimonial
I. Objetivo
O objetivo do Balanço Patrimonial é evidenciar a posição estática do
patrimônio e dos atos que têm potencialidade para alterá-lo no futuro (Ativo e
Passivo Compensados). Este Balanço objetiva, ainda, possibilitar o cálculo do
Resultado Financeiro do exercício (Ativo Financeiro
menos Passivo Financeiro) que, se positivo, servirá para abertura de créditos
adicionais no exercício seguinte. Apresenta:
II. Ativo
Relaciona os bens e direitos (Ativo Real), separando os financeiros dos
não- financeiros, bem como os atos potenciais (Ativo Compensado).
Ativo Financeiro - Demonstra os bens numerários (Caixa, Bancos Conta
Movimento, Aplicações Financeiras) e os direitos que independem do
orçamento para serem realizados e que se compensarão com o Passivo
Financeiro (salário-família, impostos a Compensar, Recursos Orçamentários a
Receber para pagamento de restos a pagar).
Ativo Não-Financeiro - Relaciona as contas representativas de bens e direitos
que dependem de autorização orçamentária para serem realizadas, ou seja,
são valores que, quando transformados em espécie, alimentarão o orçamento
do exercício.
Ativo Real - Demonstra o total dos bens e direitos financeiros e Não-
Financeiro.
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Ativo Compensado - Demonstra os atos potenciais, tais como: suprimento de
fundos concedidos, cauções concedidas ou recebidas, avais concedidos ou
recebidos, fianças recebidas ou concedidas, contratos diversos de receitas ou
de despesas, convênios diversos de receitas ou de despesas.
Total do Ativo - Demonstra o total do Ativo.
III. Passivo
Demonstra todas as obrigações com terceiros (Passivo Real), separando
as financeiras das não financeiras, bem como o Saldo Patrimonial ou
Patrimônio Líquido e os atos potenciais (Passivo Compensado).
Passivo Financeiro - Demonstra as obrigações que independem de
autorização orçamentária para serem pagas, representadas por restos a pagar,
processados e não-processados, serviço da dívida, depósitos e retenções de
terceiros e débitos de tesouraria.
Passivo Não-Financeiro - Demonstra as obrigações que dependem da
autorização orçamentária para serem pagas. Este grupo é composto pelas
contas representativas da dívida fundada interna e externa, bem como dos
parcelamentos de INSS, FGTS e outros.
Passivo Real - Demonstra o total das obrigações com terceiros, financeiras e
não-financeiras.
Patrimônio Líquido - Demonstra o total do saldo patrimonial.
Passivo Compensado - Representa a contrapartida do Ativo Compensado.
Total do Passivo - Demonstra o total do Passivo.
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2.3 Balanço Financeiro
I. Objetivo
O Balanço Financeiro tem por objetivo demonstrar as receitas e
despesas orçamentárias, bem como os recebimentos e pagamentos extra-
orçamentários, conjugados com os saldos disponíveis que vêm do exercício
anterior e os que vão para o exercício seguinte. Na realidade, esta
demonstração evidencia o fluxo de caixa (entradas e saídas de recursos),
adicionando-se às entradas de recursos, o saldo disponível que veio do
exercício anterior e às saídas de recursos, o saldo disponível atual. Apresenta:
II. Receitas
Relaciona as receitas orçamentárias, as interferências ativas, por
representarem entradas de recursos, bem como os recebimentos extra-
orçamentários e o saldo disponível do exercício anterior.
Receitas Orçamentárias - Detalha as receitas arrecadadas por categoria
econômica e em nível de fonte, correspondendo ao 2º dígito na classificação
orçamentária da receita.
Interferências Ativas - Relaciona as transferências recebidas.
Restos a Pagar – Inscrição - Relaciona os restos a pagar processados e não-
processados inscritos no exercício. Neste grupo, deve ser adicionado o valor
do serviço da dívida a pagar e, no decorrer do exercício, os valores da despesa
liquidada e não-paga.
Recebimentos (Extra-Orçamentários) - Relaciona os recebimentos de recursos
extra-orçamentários, tais como: valores de terceiros (cauções, depósitos
judiciais, depósitos para recursos), recebimentos de direitos financeiros e das
operações de créditos por antecipação das receitas contraídas no exercício.
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Saldo Disponível do Exercício Anterior - Demonstra os valores existentes em
31/12 do exercício anterior no Caixa, em Bancos Conta
Movimento e em Aplicações Financeiras (valores em espécie).
Total - Demonstra o total das receitas orçamentárias, extra-orçamentárias e o
saldo disponível do exercício anterior.
III. Despesas
Relaciona as despesas orçamentárias, as interferências passivas, por
representarem saídas de recursos, bem como os pagamentos extra-
orçamentários e o saldo disponível atual.
Despesas Orçamentárias - Detalha as despesas liquidadas (no decorrer do
exercício) e as empenhadas (no final do exercício) por função.
Interferências Passivas - Relaciona as transferências concedidas.
Restos a Pagar – Pagamentos - Relaciona os restos a pagar processados e
não-processados, inscritos no exercício anterior, que foram pagos no exercício.
Neste grupo, deve ser adicionado o valor do pagamento do serviço da dívida,
no decorrer do exercício.
Pagamentos (Extra-Orçamentários) - Relaciona os pagamentos de recursos
extra-orçamentários, tais como: devolução de valores de terceiros (cauções,
depósitos judiciais, depósitos para recursos), pagamentos de valores
registrados como direitos financeiros e das operações de créditos por
antecipação das receitas (devolvidas às instituições financeiras no exercício).
Saldo Disponível para o Exercício Seguinte - Demonstra os valores existentes
em 31-12 do exercício atual no Caixa, em Bancos Conta Movimento e
Aplicações Financeiras (valores em espécie).
Total - Demonstra o total das despesas orçamentárias, extra-orçamentárias e o
saldo disponível do exercício que se transfere para o exercício seguinte.
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2.4 Demonstração das Variações Patrimoniais
I. Objetivo
O objetivo da Demonstração das Variações Patrimoniais é evidenciar as
variações ativas e passivas ocorridas no patrimônio, resultantes e
independentes da execução orçamentária, indicando o Resultado Patrimonial
do Exercício (art. 104, da Lei n o 4.320/64). Apresenta:
II. Variações Ativas
Relaciona todas as variações aumentativas ocorridas no patrimônio, separando
as orçamentárias das extra-orçamentárias.
Receitas Orçamentárias - Detalha as receitas arrecadadas por categoria
econômica e em nível de fonte, que é o 2º dígito na classificação orçamentária
da receita.
Interferências Ativas - Relacionar as transferências recebidas.
Mutações Ativas - Relaciona as mutações ativas que representam a parte do
patrimônio recebida em troca da despesa executada referente aos fatos
permutativos. Os valores das mutações ativas devem estar compatíveis com as
Despesas Correntes (aquisições de materiais) e com as Despesas de Capital
(aquisições de bens ou amortização da dívida).
Variações Extra-Orçamentárias - Relaciona as variações aumentativas
ocorridas no patrimônio, independentes da execução do orçamento, tais como:
Inscrições da Dívida Ativa e de outros direitos, Incorporações de bens e direitos
e cancelamentos de obrigações.
Total das Variações Ativas - Demonstra o total das variações orçamentárias e
as extra-orçamentárias.
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Resultado Patrimonial – Déficit - Indica o resultado negativo da comparação
entre as variações ativas e passivas (se for o caso).
Total Geral - Indica o total geral resultante da soma das variações ativas com o
déficit (se houver). Se não, repetir o total das variações ativas.
III. Variações Passivas
Relaciona todas as variações diminutivas ocorridas no patrimônio, separando
as orçamentárias das extra-orçamentárias.
Despesas Orçamentárias - Detalha as despesas executadas (durante o
exercício – despesas liquidadas e no final do exercício – despesas
empenhadas), por categoria econômica e em nível de grupo de natureza de
despesa, correspondendo ao 2 o dígito na classificação orçamentária da
despesa.
Interferências Passivas - Relaciona as transferências concedidas.
Mutações Passivas - Relaciona as mutações passivas, que representam a
parte do patrimônio concedida em troca da receita arrecadada referente aos
fatos permutativos. Os valores das Mutações Passivas devem estar
compatíveis com o valor das Receitas Correntes (cobrança da dívida ativa) e
com o valor das Receitas de Capital (alienações de bens, amortizações de
empréstimos ou operações de crédito contraídas).
Variações Extra-Orçamentárias - Relaciona as variações diminutivas ocorridas
no patrimônio, independentes da execução do
orçamento, tais como: cancelamento da Dívida Ativa e baixa de bens e direitos
e atualizações de obrigações.
Total das Variações Passivas - Demonstra o total das variações orçamentárias
e as extra-orçamentárias.
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Resultado Patrimonial – Superávit - Indica o resultado positivo da comparação
entre as Variações Ativas e Passivas (se for o caso).
Total Geral - Indica o total geral resultante da soma das variações passivas
com o superávit (se houver). Se não, repetir o total das variações passivas.
2.5 Instrumentos Orçamentários
A Constituição Federal, artigo 65, estabelece três instrumentos orçamentários:
a) Plano Plurianual – PPA;
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; e,
c) Lei Orçamentária Anual – LOA.
2.6 Plano Plurianual
O PPA é um planejamento com características orçamentárias e tem a duração
de quatro anos, cuja vigência se estende até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato subseqüente, objetivando garantir a continuidade dos
planos e programas instituídos pelo governo anterior.
A Lei que instituir o Plano Plurianual estabelece, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de
capital, ou delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração
continuada.
Tem-se como princípio que nenhuma contratação, que ultrapasse o exercício
financeiro, poderá ser realizada sem prévia inclusão no Plano Plurianual ou
sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
O projeto de Lei deve ser encaminhado pelo Executivo ao Legislativo quatro
meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro da
administração, ou seja, até o dia 31 de agosto do exercício. O Legislativo
providencia a sua devolução até o dia 15 de dezembro do mesmo exercício.
21
2.7 Lei de Diretrizes Orçamentárias
Norteia a elaboração dos orçamentos anuais, de forma a adequá-los às metas
da administração pública, estabelecidas no plano plurianual, que compreende
as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro seguinte e orienta a elaboração da lei
orçamentária anual, dispondo sobre as alterações tributárias, respeitando o
princípio da anterioridade do Código Tributário. Estabelece ainda a política das
agências de fomento. Esta Lei deve ser encaminhada pelo Executivo ao
Legislativo no prazo de oito meses e meio antes do encerramento do exercício
financeiro, ou seja, até o dia 15 de abril, devendo ser devolvida pelo Legislativo
devidamente aprovada até o dia 30 de junho do mesmo exercício.
2.8 Lei Orçamentária Anual
A Lei Orçamentária Anual é o orçamento propriamente dito e este é um
processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos financeiros, para
determinado período, os planos e programas de trabalho, ajustando o ritmo de
recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna liberação
desses recursos.
A LOA é elaborada anualmente pelo poder Executivo em atendimento à
Constituição Federal e à Lei Federal 4.320/64 que estabelece as normas gerais
para elaboração, execução e controle orçamentário. O artigo 2º, desta mesma
lei, estabelece que a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa
de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e
anualidade.
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CAPÍTULO III
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
3.1 Origem da Lei de Responsabilidade Fiscal
Em que pese a existência de inúmeras normas de conduta a respeito de
finanças públicas no Brasil, no bojo da Constituição Federal de 1988, na Lei de
Improbidade Administrativa e, na Lei nº 4320/64, que estabelece normas gerais
de Direito Financeiro, orçamentos e balanços do setor público,
indubitavelmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF é um marco
legislativo na história da Administração Pública Brasileira.
Em outubro de 1988 o Governo Federal propôs um Programa de Estabilidade
Fiscal – PEF, sendo a LRF parte desse programa, e esta, ao longo de seus 75
artigos, estabelece normas delineadoras das metas da Administração Pública,
definindo a responsabilidade da gestão fiscal do administrador público,
proibindo a renúncia de receitas, o aumento irresponsável das despesas
públicas, principalmente no que se refere a despesas com pessoal.
3.2 Fundo Monetário Internacional (Fiscal Transparency)
Principais características:
a) Dentro do setor público, as funções de política e de gestão devem
ser bem definidas e divulgadas ao público, informando sobre as
atividades fiscais passadas, presentes e programadas –
transparência dos atos;
b) A documentação orçamentária deve especificar objetivos da política
fiscal, estrutura macroeconômica, políticas orçamentárias e riscos
fiscais – planejamento; e,
c) Informações orçamentárias devem facilitar sua análise; as contas
fiscais devem ser apresentadas periodicamente ao Legislativo e ao
público – publicidade, prestações de contas.
23
3.3 Finalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal
a) equilíbrio entre a receita e despesas;
b) critérios e formas de limitação de empenho das despesas, a serem
aplicados quando as metas de resultado primário não forem
atendidas, quer pela realização de receitas em montante inferior às
previsões, quer pela realização de despesas em montantes
superiores à arrecadação e quando a dívida consolidada de
determinado ente exceder seu respectivo limite;
c) controle de custos e avaliação de resultados dos programas
custeados com recursos públicos;
d) condições para transferência voluntária de recursos a entidades
públicas e privadas e a pessoas físicas;
e) forma de utilização e montante e destinação da Reserva de
Contingência para cobertura de passivos contingentes e outros riscos
e eventos fiscais imprevistos;
f) Previsão de índice de preços cuja variação servirá de limite para a
atualização monetária do principal da dívida mobiliária;
g) Condições para concessão ou ampliação de incentivo ou benefício
de natureza tributária;
h) Definição do que se considera despesa irrelevante, para fins do art.
16 desta lei;
i) Fixação dos limites para despesas com pessoal dos poderes, em
relação à Receita Corrente Líquida, observadas as demais normas
dos artigos 19 e 20;
j) Condições excepcionais para a contratação de horas extras, quando
a despesa com pessoal exceder 95% de seu limite;
k) Requisitos para inclusão de novos projetos nas leis orçamentárias ou
em créditos adicionais, depois de atendidos os em andamento e
contempladas as despesas de conservação do patrimônio público;
l) Autorização para que os Municípios contribuam para o custeio de
despesa de competência de outros entes da federação.
24
3.4 Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal
a) prevenção de riscos; e,
b) correção de desvios.
Os dois objetivos são para que não se afete o equilíbrio das contas públicas,
para tanto ela impõe algumas regras a serem observadas:
Cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas;
Obediência a limites e condições no que tange:
a) a renúncia de receita;
b) geração de despesas (incluindo pessoal, seguridade social e outras);
c) dívidas consolidada e mobiliária;
d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;
e) concessão de garantia; e
f) inscrição em Restos a Pagar.
3.5 Características Gerais da Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II
do Título VI da Constituição, veio suprir, em parte, o que determina aos artigos
163 e 169 da Constituição Federal.
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, ou seja, atuação responsável na arrecadação das receitas e
realização das despesas públicas. Com isso podemos afirmar que a LRF está
firmada em dois grandes pilares:
a) as regras da própria lei, ou seja, em cima de planejamentos; e,
b) transparência.
25
3.6 Campo de Aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal
A LRF aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios,
sendo que se deve observar ainda o seguinte:
a) à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão
compreendidos: o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste
abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério
Público; as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias,
fundações e empresas estatais dependentes;
b) a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União,
Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas
dos Municípios.
3.7 Execução Orçamentária e Cumprimento das Metas
A execução orçamentária é uma das fases mais importantes do ciclo
orçamentário, uma vez que é através dela que se consubstancia todo o
planejamento realizado anteriormente. Tendo em vista a importância deste
ciclo, a Lei de Responsabilidade Fiscal também estabeleceu regras a serem
observadas, conforme descreveremos abaixo:
Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, o Poder Executivo
estabelecerá nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias:
a) a programação financeira, e
b) o cronograma de execução mensal de desembolso.
Essa publicação visa compatibilizar os créditos orçamentários com as receitas
efetivamente arrecadadas, tentando assim evitar que se realize despesas sem
recursos financeiros disponíveis.
3.8 Limitação de Empenho
É um mecanismo utilizado na situação em que as receitas não se comportem
conforme sua previsão, tendo como conseqüência a vedação na realização de
algumas despesas. Abaixo descreveremos algumas situações particulares.
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3.9 Transparência da Gestão Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal elege vários instrumentos de transparência
da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios
eletrônicos de acesso público, entre eles temos:
a) planos;
b) orçamentos;
c) leis de diretrizes orçamentárias;
d) prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
e) Relatório Resumido da Execução Orçamentária;
f) Relatório de Gestão Fiscal; e,
g) versões simplificadas desses documentos.
A busca incessante da transparência na gestão fiscal, é um dos principais
objetivos da LRF, e também um de seus pilares de sustentação. Para atingir
esses objetivos, ela determina uma série de medidas a serem adotadas,
conforme veremos a seguir:
a) incentivar à participação popular e realização de audiências públicas
durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos;
b) a disponibilização das contas apresentadas pelo Chefe do Poder
Executivo durante todo o exercício no respectivo Poder Legislativo e no
órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e
apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade;
c) realizar audiências públicas ao final dos meses de fevereiro, maio e
setembro na Comissão referida no § 1º, do art 166 da Constituição
Federal de 1988, ou equivalente, nas Casas legislativas estaduais e
municipais, durante as quais o Poder executivo demonstrará e avaliará o
cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre.
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3.10 Relatório Resumido da Execução Orçamentária
A Lei de Responsabilidade Fiscal faz menção a este relatório que já era
previsto no § 3o do art. 165 da Constituição Federal de 1988 e que abrange
todos os Poderes e órgãos, sendo que cada ente da Federação elaborará
apenas um.
3.11 Relatório da Gestão Fiscal
Deve ser emitido pelos titulares dos Poderes, Presidente de Tribunal e
Ministério Público, até trinta dias ao final de cada quadrimestre (maio, setembro
e fevereiro), com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico.
3.12 Prestações de Contas
A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação comparada
à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das
receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas
instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para
incremento das receitas tributárias e de contribuições.
As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluem, além das suas
próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e
do Chefe do Ministério Público, as quais recebem parecer prévio,
separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.
As contas do Poder Judiciário são apresentadas no âmbito:
a) da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais; e,
b) dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consolidando
as dos demais tribunais.
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O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no
prazo 60 dias do recebimento pela comissão mista permanente referida no § 1o
do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e
municipais, e será dada ampla divulgação dos
resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas.
Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo sobre as contas no
prazo de sessenta dias do recebimento, se outro não estiver estabelecido nas
constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais e entrarão em recesso
enquanto existirem contas de Poder, ou órgão, pendentes de parecer prévio.
No caso de Municípios que não sejam capitais, e que tenham menos de
duzentos mil habitantes, o prazo será de cento e oitenta dias para conclusão de
suas contas.
3.13 A Fiscalização da Gestão Fiscal
O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o
sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão
o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se
refere a:
a) atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;
b) limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição
em Restos a Pagar;
c) medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao
respectivo limite;
d) providências tomadas, para recondução dos montantes das dívidas
consolidada e mobiliária aos respectivos limites;
e) destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em
vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar; e,
f) cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais,
quando houver.
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Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos quando constatarem:
a) a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art.
4o e no art. 9o;
b) que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa
por cento) do limite;
c) que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações
de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de 90%
(noventa por cento) dos respectivos limites;
d) que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite
definido em lei;
e) fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou
indícios de irregularidades na gestão orçamentária.
Aos Tribunais de Contas compete, ainda, verificar os cálculos dos limites da
despesa total com pessoal de cada Poder e órgão.
3.14 Restrições em Final de Mandato dos Gestores Públicos
A Lei Responsabilidade Fiscal faz as seguintes restrições no último ano de
gestão dos dirigentes públicos:
a) Não pode haver aumento da despesa com pessoal nos 180 dias
anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou Órgão;
b) Não poderá ser realizada operação de crédito por antecipação de receita
no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito;
c) Não pode ser contraída obrigação de despesa, nos últimos dois
quadrimestres do mandato de titular de Poder ou órgão, que não possa
ser cumprida integralmente dentro do próprio mandato ou que tenha
parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa.
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CONCLUSÃO
O sistema legal que rege a Contabilidade Pública brasileira se tornou
anacrônico, até mesmo frente aos Princípios Fundamentais de Contabilidade. A
Substituição da lei 4.320/64, ou ao menos de seu título referente à
Contabilidade Pública, é uma das grandes urgências da administração pública
brasileira.
A publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal representa um passo
importante para a busca da eficiência na utilização dos recursos públicos.
Entretanto, este diploma legal não é um instrumento perfeito e necessitará, ao
longo do tempo, de revisões que o aperfeiçoem, atendendo de fato, a demanda
da população brasileira no que se refere à transparência das contas públicas.
Para atingir níveis adequados de contabilidade financeira e gerencial, é
necessária uma sistemática mais moderna e transparente de contabilização no
setor público. A Lei de Responsabilidade Fiscal resolveu apenas 10% da
necessidade de alteração da legislação voltada para a Contabilidade Pública,
sendo o restante coberto inadequadamente pela legislação orçamentária e
normas infralegais, que formam um sistema caótico, confuso, antijurídico e de
eficácia duvidosa.
Atualmente, a atenção dos legisladores e gestores públicos é o equilíbrio fiscal,
sendo esquecidas questões importantes como custos, eficiência geral,
mensuração de resultados, associação de resultados a custos, melhor controle
patrimonial, entre tantos outros temas de grande importância.
Concluímos que, a Contabilidade Pública hoje, e, com o advento da Lei de
Responsabilidade Fiscal, constitui uma importante ferramenta para promover a
conscientização da sociedade. A busca incessante da transparência na gestão
fiscal, é um dos principais objetivos da Lei Responsabilidade Fiscal, e também
um de seus pilares de sustentação. Nosso trabalho demonstrou a relevância da
Contabilidade Pública bem como seus registros, com o fito de proteger o
patrimônio governamental.
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BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Constituição Federal. 1988. Constituição do Brasil: promulgada em
5/10/1988. Brasília. Departamento de Imprensa Nacional, 1988.
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Nacional, 2000.
SILVA, Lino Martins da – Contabilidade Governamental: um enfoque
administrativo, 7ª ed., São Paulo, Atlas, 2004.
KOHAMA, Hélio – Contabilidade Pública: teoria e prática, 8 ed., São Paulo, Atlas,
2001.
FORTES, João – Contabilidade Pública, 1ª ed., Brasília, Franco e Fortes. 1996.
JUND, Sergio – Administração, Orçamento e Contabilidade Pública, 1ª. ed., Rio de
Janeiro, Campus, 2006.
FIGUERÊDO, Carlos Maurício; NÓBREGA, Marcos - Lei de Responsabilidade
Fiscal, 4ª. ed., Rio de Janeiro, Campus, 2005.
NASCIMENTO, Edson Ronaldo – Finanças Públicas, 3. ed., Brasília, Vestcon, 2005.
BEZERRA FILHO, João Eudes – Contabilidade Pública Teoria, Técnica de
Elaboração de Balanços e 300 questões, 1 ed., Rio de Janeiro, Campus, 2005.
LIMA, Manuel Messias; LIMA, Ana Luíza Pereira – A Lei de Responsabilidade
Fiscal – Teoria e Prática, 1. ed. Rio de Janeiro, Forense, 2002.
REIS, Heraldo da Costa – A Lei 4.320 Comentada, 26ª ed. Rio de Janeiro, IBAM, 1995.
www.professorluizlopes.pro.br.
www.financas.rj.gov.br.
www.planalto.gov.br.
www.planejamento.gov.br.
www.cfc.org.br.
www.crc.org.br.
www.virtual.vserver.com.br.
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ÍNDICE
SUMÁRIO 06
INTRODUÇÃO 07
CAPÍTULO I - Contabilidade Pública 08
CAPÍTULO II - Demonstrações Contábeis 12
CAPÍTULO III – Lei de Responsabilidade Fiscal 22
CONCLUSÃO 30
BIBLIOGRAFIA 31
ÍNDICE 32