ปญหาทางกฎหมายในการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณาความแพง

มาใชบงคบโดยอนโลมในวธพจารณาคดปกครอง

วรยา สาชอฟา

วทยานพนธนเปนสวนหนงของการศกษาตามหลกสตรนตศาสตรมหาบณฑต สาขาวชานตศาสตร คณะนตศาสตรปรด พนมยงค

มหาวทยาลยธรกจบณฑตย พ.ศ. 2559

DPU

Legal Problems on the Application of Interpleading in Civil Procedure Code

to be Applied Mutatis Mutandis in the Administrative Court Procedure

Wiriya Sachorfa

A Thesis Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Laws

Department of Law Pridi Banomyong Faculty of Law, Dhurakij Pundit University

2016

DPU

ฆ

หวขอวทยานพนธ ปญหาทางกฎหมายในการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณา ความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมในวธพจารณาคดปกครอง

ชอผเขยน วรยา สาชอฟา อาจารยทปรกษา รองศาสตราจารย ดร.ภม โชคเหมาะ สาขาวชา นตศาสตร ปการศกษา 2558

บทคดยอ

วทยานพนธฉบบนมจดมงหมายศกษาถงปญหาในการน าหลกการรองสอดตาม

กฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมในวธพจารณาคดปกครองของไทย โดยศกษาจากแนวคดเกยวกบระบบศาลและระบบวธพจารณาคด แนวคดและววฒนาการเกยวกบกฎหมายวธพจารณาความแพงและกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง และหลกการรองสอดเขามาในคด รวมถงการน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครองและหลกการรองสอดในวธพจารณาคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส และสหพนธสาธารณรฐเยอรมน ตลอดจนการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครองของประเทศไทย

จากการศกษาพบวา การทคดปกครองมลกษณะแตกตางจากคดแพงทวไป ท าใหมกฎหมายวธพจารณาคดปกครองโดยเฉพาะแยกตางหากจากวธพจารณาคดแพงและคดอาญาแตกมหลกการพนฐานทวไปของวธพจารณาความทสามารถใชรวมกนได เชน หลกการฟงความทกฝาย หลกความเปนกลางและหลกความไมมสวนไดเสยของศาล จงยงพบวามกฎหมายวธพจารณาคดปกครองบางเรองทน าหลกการในวธพจารณาความแพงมาใชบงคบ ไมวาจะเปนกฎหมายวธพจารณาคดปกครองของตางประเทศและประเทศไทย โดยเฉพาะอยางยงเรองการรองสอดเขามาในคดปกครองของไทย ขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ก าหนดใหน าความในมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม ซงบทบญญตดงกลาวเปนการก าหนดหลกเกณฑและเงอนไขในการทบคคลภายนอกซงไมไดเขามาในคดตงแตตน จะรองสอดเขามาในคดเพอยงใหไดรบความรบรอง คมครอง หรอบงคบตามสทธตามกฎหมายแพง แตโดยทลกษณะขอพพาทในทางปกครองเกดจากการใชอ านาจตามกฎหมายของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระท าการทมผลกระทบตอประชาชน ความสมพนธระหวางกนเปนไปในลกษณะทไมเทาเทยมกน ประกอบกบดวยขอจ ากดของอ านาจศาลปกครองในการก าหนดค าบงคบไดเฉพาะตาม

DPU

ง

มาตรา 72 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ท าใหบคคลภายนอกซงไมไดเขามาในคดตงแตตนถกตดสทธในการรองสอดเขามาในคดปกครองได การน าหลกการรองสอดตามบทบญญตในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงบางเรองมาใชบงคบกบวธพจารณาคดปกครอง จงยงไมสอดคลองกบลกษณะขอพพาทในทางปกครองและหลกกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง และยงมปญหาเกยวกบการใชดลพนจของศาลปกครองในการพจารณาค ารองสอดและการมค าสงเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดปกครองแตละประเภท รวมทงยงไมมความชดเจนในการด าเนนกระบวนพจารณาในคดทมผรองสอด

วทยานพนธฉบบนจงไดเสนอแนวทางในการแกไขปญหาโดยใหมการก าหนดหลกเกณฑ และเงอนไขในการรองสอดในกฎหมายวธพจารณาคดปกครองโดยเฉพาะ ขนอยกบลกษณะคดปกครองแตละประเภทคด โดยในคดทฟองวาหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระท าการโดยไมชอบดวยกฎหมาย หรอฟองวาหนวยทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบต หากบคคลภายนอกประสงคเขามาเปนผฟองคดจะตองแสดงใหศาลเหนวาตนมความเกยวของเพยงพอกบการขอใหยกเลกการกระท าทเปนเหตแหงการฟองคด แตหากประสงคเขามาเปนผถกฟองคดจะตองแสดงใหเหนวาตนมผลประโยชนเกยวของทจะใหการกระท าทเปนเหตแหงการฟองคดนนยงคงใชบงคบไดตอไป สวนในกรณทมการฟองคดพพาทเกยวกบการกระท าละเมดหรอความรบผดของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ หรอการฟองคดเกยวกบสญญาทางปกครอง บคคลภายนอกซงจะเขามาในคด ตองแสดงใหศาลเหนวา สทธของตนอาจจะถกกระทบกระเทอนจากค าพพากษาของศาล นอกจากน ยงไดเสนอแนวทางในการพจารณาคดของศาลปกครองวาศาลควรพจารณาวามบคคลใดไดรบผลกระทบจากคดปกครองบาง เพอใหการพจารณาและพพากษาคดนนเสรจสนไปในคราวเดยว และเปนไปตามหลกการฟงความทกฝายเพออ านวยความยตธรรมแกคกรณอยางแทจรง

DPU

จ

Thesis Title Legal Problems on the Application of Interpleading in Civil Procedure Code to be Applied Mutatis Mutandis in the Administrative Court Procedure.

Author Wiriya Sachorfa Thesis Advisor Associate Professor Dr. Poom Chokmoh Department Law Academic Year 2015

ABSTRACT

This thesis has an objective to study legal problems on the application of interpleading in civil procedure in order to be applied mutatis mutandis in Thai Administrative Court Procedure. The research study consists of the study of concept about court structure and court procedure system; concepts and legal evolution in civil procedure and administrative court procedure; the principle of interpleading; the application of civil procedure in administrative court procedure; the interpleading principle in French and German legal system; and the application of interpleading principle in civil procedure to be applied in administrative court procedure in Thai legal system.

According to the research study, even though administrative case has different legal characteristics from those of civil case as seen from separated administrative court procedure, both civil procedure and administrative court procedure have general principle of laws to be commonly used such as audi alteram partem principle, impartiality principle, and conflict of interest principle. In addition, some legal principles in civil procedure are found in administrative law procedure, in both Thai and foreign administrative court procedure. Specifically, the interpleading principle is found in Clause 78 of Rule of the General Assembly of Judges of the Supreme Administrative Court, B.E. 2543 (2000), which prescribes that Sections 57 and 58 of Civil Procedure Code shall be applied mutatis mutandis, and such legal provisions allow any third person, who is not party to the case, may become a party by way of interpleading for the acknowledgment, protection, or enforcement of a civil right enjoyed by him or her. However, the administrative dispute is the legal dispute in which a State agency or State official exercises

DPU

ฉ

power, under the law, affecting people on the basis of inequality relationship. Moreover, according to Section 72 of Act on Establishment of Administrative Courts and Administrative Court Procedure, B.E. 2542 (1999), there is restriction on Court decree which does not provide rights for the third person to interplead into the administrative case. The interpleading principle in civil procedure then is not consistent with every kind of administrative disputes and administrative court procedure, and there are legal problems about the exercise of discretion by the Administrative Court in considering an interpleading request and in summoning third person into each kind of administrative case, including vague court case proceeding about interpleading.

This thesis recommends that there should be regulations and conditions for the interpleading in administrative court procedure, depending on different characteristics of administrative disputes. In the administrative dispute concerning the unlawful act of State agency or State official, or the omission of official duties as prescribed by law, if the third person makes a request to be the Plaintiff, he or she should present to the Court on how he or she gets involved in the case sufficient to revoke the act which is the cause of case filing; on the other hand, if the third person wants to be the Defendant, he or she should present that he or she has involved interest in order to maintain the enforcement of such claimed act. In the administrative dispute concerning the wrongful act or other liabilities of the State agency or State official, or in the administrative contract, the third person should present to the Court that his or her rights might be affected from the Court judgment. This thesis also recommends solution in the administrative court procedure for the Court to consider which person can be affected from the administrative case in order to conduct court case proceeding altogether in one time, regarding the audi alteram partem principle, for the administration of justice to all parties entirely.

DPU

ช

กตตกรรมประกาศ

วทยานพนธฉบบนส าเรจไดดวยความกรณาและความอนเคราะหเปนอยางยงจากรองศาสตราจารย ดร. ภม โชคเหมาะ ซงไดสละเวลาอนมคารบเปนอาจารยทปรกษาวทยานพนธ โดยใหค าแนะน าทางวชาการ ตลอดจนแนวทางในการเขยน และตรวจแกไขวทยานพนธจนส าเรจ ผวจยขอนอมร าลกไวดวยความเคารพ และขอกราบขอบพระคณไวเปนอยางสง

ขอขอบพระคณ ศาสตราจารย ดร. ไพศษฐ พพฒนกล ซงไดกรณาใหเกยรตรบเปนประธานกรรมการสอบวทยานพนธ และใหขอเสนอแนะอนมคายงแกวทยานพนธฉบบน และขอขอบพระคณ อาจารย ดร. สรธร ธนโชตโภคน และอาจารย ดร. มาโนช นามเดช ซงไดกรณาใหเกยรตรบเปนกรรมการสอบวทยานพนธ พรอมทงใหค าแนะน าทางวชาการ และขอคดเหนอนเปนประโยชนยงตอการแกไขและปรบปรงวทยานพนธฉบบนใหมความสมบรณยงขน นอกจากน ขอขอบพระคณคร อาจารยทกทานซงตางกไดประสทธประสาทวชาความรใหแกผวจยตงแตเลกจนโต รวมทงบคคลทกทานทผเขยนไดอางองผลงานทางวชาการของทานไวในวทยานพนธฉบบน ผวจยถอวาทกทานเปนเสมอนครของผวจยดวยเชนกน

ขอขอบคณส านกงานศาลปกครองและมหาวทยาลย ธรกจบณฑตยทไดมอบทนการศกษาแกผวจยในการศกษาระดบปรญญาโทตลอดหลกสตรการศกษา

ในการนผ วจ ยขอกราบขอบพระคณครอบครวซงเปนผ วางรากฐานและใหการสนบสนนดานการศกษา ตลอดจนใหก าลงใจแกผวจ ยในการจดท าวทยานพนธ ขอขอบคณ คณสมภพ ศรเพญ และคณวรวฒ บรพนธ ทคอยกระตนใหผวจยมความพยายามและมงมนจนท าใหวทยานพนธฉบบนส าเรจลลวงไปไดดวยด และขอขอบคณพๆ เพอนๆ นองๆ นกศกษาปรญญาโท กฎหมายมหาชน และผรวมงานในส านกงานศาลปกครองทกทานซงมอบก าลงใจและความชวยเหลอแกผวจยในทกๆ ดานมาโดยตลอด สดทายผวจยตองขอขอบคณส าหรบทกทานทมสวนชวยใหวทยานพนธฉบบนส าเรจ ซงผวจยไมอาจกลาวไวในทนไดทงหมด

หากวทยานพนธฉบบนจะมคณคาทางการศกษาหรอประโยชนใดๆ ตอการศกษาคนควา ผวจยขอกราบเปนกตเวทตาคณแกบดา มารดา ครบาอาจารย ตลอดจนผมพระคณทกทานทไดใหความกรณาแกผวจย แตหากวทยานพนธฉบบนมขอบกพรองหรอผดพลาดประการใด ผวจยขอนอมรบไวแตเพยงผเดยว

วรยา สาชอฟา

DPU

ซ

สารบญ

หนา บทคดยอภาษาไทย................................................................................................................ ฆ บทคดยอภาษาองกฤษ........................................................................................................... จ กตตกรรมประกาศ................................................................................................................. ช บทท 1. บทน า....................................................................................................................... 1 1.1 ความเปนมาและความส าคญของปญหา............................................................ 1 1.2 วตถประสงคของการศกษา............................................................................... 6 1.3 ขอบเขตของการศกษา....................................................................................... 6 1.4 สมมตฐานของการศกษา................................................................................... 6 1.5 วธการศกษา....................................................................................................... 7 1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ............................................................................... 7 2. แนวคดและววฒนาการเกยวกบกฎหมายวธพจารณาความแพงและวธพจารณาคด ปกครองและคดปกครองและหลกการรองสอด…………………………………...

8

2.1 ระบบศาล.......................................................................................................... 8 2.2 ระบบวธพจารณาคด......................................................................................... 16 2.3 ลกษณะของกฎหมายวธพจารณาคด เหตผลและความจ าเปนทตองม กฎหมายวธพจารณาคด.....................................................................................

18

2.4 แนวคดและววฒนาการเกยวกบกฎหมายวธพจารณาความแพง….................... 19 2.5 แนวคดและววฒนาการเกยวกบกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง…………….. 41 2.6 แนวคดและหลกการรองสอดในวธพจารณาความแพงของไทย........................ 55 3. มาตรการทางกฎหมายเกยวกบการน าวธพจารณาความแพงมาใชกบวธพจารณา คดปกครองและหลกการรองสอดในวธพจารณาคดปกครองของตางประเทศและ ประเทศไทย.............................................................................................................

60

3.1 การน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครองและ หลกการรองสอดในคดปกครองของตางประเทศ……………………….…….

60

3.2 การน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครองของไทย และหลกการรองสอดในคดปกครองของประเทศไทย.......................................

84

DPU

ฌ

สารบญ(ตอ)

บทท หนา 4. วเคราะหปญหาทางกฎหมายในการน าหลกการรองสอดกฎหมายวธพจารณาความ แพงมาใชบงคบโดยอนโลมในวธพจารณาคดปกครอง...........................................

107

4.1 ปญหาความไมสอดคลองของการน าบทบญญตเรองการรองสอดตาม ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง..........

108

4.2 ปญหาการใชดลพนจของศาลปกครองในการพจารณาค ารองสอด จ าแนกตาม ลกษณะขอพพาทในคดปกครอง........................................................................ 127 4.3 ปญหาในการด าเนนกระบวนพจารณาเกยวกบการรองสอดใน คดปกครองไทย..................................................................................................

145

5. บทสรปและขอเสนอแนะ......................................................................................... 153 5.1 บทสรป............................................................................................................. 153 5.2 ขอเสนอแนะ...................................................................................................... 160 บรรณานกรม......................................................................................................................... 163 ประวตผเขยน........................................................................................................................ 170

DPU

บทท 1 บทน า

1.1 ความเปนมา และความส าคญของปญหา

โดยทไดมการจดตงศาลปกครองขนเพอพจารณาพพากษาคดปกครอง ซงมลกษณะพเศษทแตกตางจากคดแพงโดยทวไป กลาวคอ คดแพงเปนขอโตแยงเกยวกบนตสมพนธทเกดจากความยนยอมระหวางเอกชนทมฐานะเทาเทยมกน การด าเนนคดแพงจงเปนไปตามกฎหมาย วธพจารณาความแพงซงใชวธพจารณาทคอนไปทางระบบกลาวหาทคความตางฝายตางมภาระหนาทในการดแลรกษาประโยชนของตนโดยศาลเปนเพยงคนกลางทคอยชงน าหนกพยานหลกฐานและวนจฉยคดใหเปนไปตามเจตนารมณของคกรณ ในขณะทคดปกครองเปนคด ขอพพาทระหวางรฐกบเอกชน ซงคความในคดปกครองอยในฐานะทไมเทาเทยมกน โดยคความฝายปกครองยอมอยในฐานะทเหนอกวาคความฝายทเปนเอกชน เนองจากฝายปกครองมหนาทส าคญในการด าเนนกจการบรการสาธารณะของประเทศเพอประโยชนแกสาธารณชน และเปน ผบงคบใชกฎหมาย ดงนน ศาลจงตองอยในฐานะเปนผตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการกระท าของเจาหนาทของรฐหรอฝายปกครองดงกลาว ซงในการด าเนนกระบวนพจารณาในคดปกครองจ าเปนตองใชวธพจารณาทคอนไปทางระบบไตสวนโดยทศาลมบทบาทส าคญในการแสวงหาขอเทจจรงและพยานหลกฐาน ซงรวมทงหนาทในการควบคมหรอก าหนดทศทางการแสวงหาขอเทจจรงทงหลายทเกยวกบคด ตลอดจนมอ านาจในการควบคมกระบวนพจารณาอยางแทจรง ทงน เพอใหเกดความเสมอภาคระหวางคความทงสองฝายทมฐานะไมเทาเทยมกนนนเอง

การทคดปกครองมลกษณะทแตกตางจากคดแพงดงกลาว จงจ าเปนตองมกฎหมายวธพจารณาคดปกครองทแยกตางหากจากวธพจารณาคดประเภทอน โดยมวตถประสงคเพอใหศาลสามารถตดสนคดโดยค านงถงประโยชนสาธารณะเพอใหการบรหารราชการมประสทธภาพ ขณะเดยวกนกเพอใหการคมครองสทธเสรภาพของเอกชนจากการใชอ านาจโดยมชอบของรฐดวย ทงน เปนไปตามพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ซงในสวนทเปนวธพจารณาคดปกครองนน ระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ไดก าหนดรายละเอยดในสวนของวธพจารณาคดปกครองใหม

DPU

2

ความชดเจนและเปนระบบมากยงขน โดยไดก าหนดใหวธพจารณาคดปกครองเปนวธพจารณาโดยใชระบบไตสวนและไดยนยนหลกความแตกตางและความเปนเอกเทศจากวธพจารณาความแพงตามทปรากฏในขอ 5 ของระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ซงบญญตวา วธพจารณาคดปกครองเปนวธพจารณาโดยใชระบบไตสวนตามทก าหนดไวในกฎหมายวาดวยการจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครองและระเบยบน ในกรณทกฎหมายหรอระเบยบตามวรรคหนงมไดก าหนดเรองใดไวโดยเฉพาะ ใหด าเนนการตามหลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง

อยางไรกตาม ดวยเหตทระบบวธพจารณาความ ตางกก าหนดขนเพอน าไปสการคนหาความจรงในกระบวนพจารณา ซงมหลกเกณฑของวธพจารณาความบางหลกทถอวาเปนหลกการพนฐานทวไปของวธพจารณาความทไมวาวธพจารณาคดประเภทใดกจะใชหลกเชนวานรวมกน เ ชน หลกการฟงความทกฝาย หลกความเปนกลางและความไม ม สวนไดเ สยของศาล พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 จงใหน าประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงบางเรองมาใชบงคบโดยอนโลม โดยเฉพาะอยางยง เรองการรองสอดเขามาในคด ซงถอเปนกระบวนพจารณาทมขนเพอใหการพจารณาพพากษาคดในเรองทเกยวของกนไดรบการพจารณาใหเสรจสนไปในคราวเดยวกน ท าใหไมเกดความลกลนในมาตรฐานของการชขาดตดสนคด และบคคลเกยวของหลายฝายในคดไมตองไปฟองรองเปนอกคดตางหากในภายหลง ทงยงเปนการแกไขขอขดของในทางคด ท าใหบคคลทควรเขามาในคดแตไมมโอกาสไดเขามาในคด อาจรองสอดเขามาได และบคคลทควรจะเขามาในคดแตไมยอมเขามา อาจถกเรยกเขามาในคดโดยการรองสอดได หลกการรองสอดในคดปกครอง ไดบญญตไวในระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ขอ 78 ทก าหนดวา บคคลภายนอกซงไมใชคกรณอาจเขามาเปนคกรณไดดวยการรองสอด ทงน ใหน าความในมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาใชบงคบโดยอนโลม ซงบทบญญตในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงไดบญญตใหมการรองสอดไดใน 2 กรณ คอ การรองสอดดวยความสมครใจ และการรองสอดเพราะถกหมายเรยกใหเขามาในคด ทงสองกรณตางกมรายละเอยดและเงอนไขทแตกตางกน ซงจะไดอธบายในบทตอๆ ไป แตขอทควรพจารณาในเบองตน คอ การบญญตกฎหมายในลกษณะทใหน าประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมน แมจะเปนไปเพอความสะดวกเนองจากประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงไดก าหนดรายละเอยดและเงอนไขในการรองสอดไวโดยละเอยดแลว และเพอหลกเลยงการบญญตกฎหมายซ าในสวนทเปนหลกการพนฐานทวไปของวธพจารณาความทน ามาใชรวมกนไดกตาม แต

DPU

3

เมอมการจดตงศาลปกครองมาไดระยะหนง กลบพบวา การน าวธพจารณาความแพงวาดวยการรองสอดดงกลาวมาใชในวธพจารณาคดปกครอง ยงมปญหาและอปสรรคในการบงคบใชหลายประการ ดงน

(1) ปญหาความไมสอดคลองของการน าบทบญญตเรองการรองสอดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง พบวา กรณทผรองสอดยนค ารองสอดเขามาเองดวยความสมครใจ เปนกรณทบคคลภายนอกอาจขอเขามาเปนคกรณเพราะเหนวาเปนการจ าเปนเพอยงใหไดรบความรบรอง คมครอง หรอบงคบตามสทธของตนทมอย ซงสทธในทนยอมหมายถงสทธตามกฎหมายแพง ในขณะทคดปกครองเปนขอพพาทระหวางหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐผใชอ านาจทางปกครองกบประชาชนซงความสมพนธมลกษณะทไมเทาเทยมกน ประกอบกบอ านาจในการพจารณาคดปกครอง ศาลปกครองเพยงตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครอง หากเปนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย ศาลปกครองมอ านาจเพกถอนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมายน น แตไมอาจออกค าบงคบกบบคคลภายนอกได การน าเงอนไขตามบทบญญตมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงเปนวธพจารณาคดทใชบงคบกบความสมพนธระหวางเอกชนกบเอกชนซงมกฎหมายบญญตรบรองสทธตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชยมาใชบงคบในคดปกครอง ท าใหศาลปกครองตความกฎหมายในลกษณะทจ ากดอ านาจดลพนจของศาล เพราะแมศาลจะเหนวา บคคลภายนอกดงกลาวอาจจะไดรบผลกระทบจากคด แตเมอผรองสอดมค าขอทไมอยในอ านาจพจารณาของศาลปกครอง ศาลกไมรบค ารองสอดไวพจารณาได จงท าใหบคคลภายนอกซงไมไดเขามาในคดตงแตตนถกตดสทธในการรองสอดเขามาในคดปกครองได สวนการรองสอดโดยถกหมายเรยกใหเขามาในคด มปญหาทตองพจารณาวา เมอบทบญญตในเรองการรองสอดในมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ใหสทธบคคลภายนอกเขามาในคด เพอประโยชนทจะใหขอพพาทระหวางบคคลทเกยวของกนและยงไมไดเขามาในคดนนไดเขามาในคดเพอทจะพจารณาไปในคราวเดยวกน แตหากไมมคดเดมหรอเนองดวยผฟองคดไมมอ านาจฟองผถกฟองคดนนแลว คกรณจะขอใหศาลเรยกผถกฟองคดทถกตองเขามาในคดไดหรอไม เนองจากศาลยตธรรมมกจะเครงครดกบการพจาณาหลกเกณฑการรองสอดโดยเหนวา การรองสอดตามมาตรา 57 ไมใชบทบญญตทมไวเพอใชในกรณทมการฟองผดตว หากมการฟองผดตวกไมนาจะเขาหลกเกณฑดงกลาว ทงน เนองจากวธพจารณาความแพงใชระบบกลาวหา ซงศาลตองวางตวเปนกลางในการด าเนนกระบวนพจารณา ไมมอ านาจเปลยนแปลงหรอก าหนดตวผถกฟองคดเพมเตมโดยใหเขามาเปนผรองสอดได แตในคดปกครอง ซงมวธพจารณาทเรยบงายและศาลมบทบาทในการแสวงหาขอเทจจรงตามระบบไตสวน หากศาลพจารณาค าฟองของผฟองคดแลวเหนวา ผฟองคดประสงคจะฟองหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของ

DPU

4

รฐทใชอ านาจตามกฎหมายเปนเหตใหผฟองคดไดรบความเสยหาย แตไมไดฟองหนวยงานของรฐหรอเจาหนาททถกตองหรอฟองผดตว หากศาลปกครองไมรบค าฟองไวพจารณาดวยเหตทวาผฟองคดระบตวผถกฟองคดไมถกตอง ผฟองคดกไมอาจยนฟองเปนคดใหมไดเพราะจะเปนการยนฟองคดเมอพนระยะเวลาการฟองคดได กรณจงเหนไดวาเงอนไขตามบทบญญตมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงดงกลาว ยงไมสอดคลองกบขอพพาทในทางปกครองและระบบวธพจารณาคดปกครอง

(2) ปญหาการใชดลพนจของศาลปกครองในการพจารณาค ารองสอดและการมค าสงเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดโดยการรองสอด เนองจากขอพพาทในทางปกครองทแตกตางจากคดแพง การพจารณาเรองสทธในการรองสอดเขามาในคดปกครองยอมขนอยกบลกษณะคดปกครองแตละประเภท จากการศกษาแนวค าวนจฉยของศาลปกครองไทยในคดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระท าการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนง (1) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 มปญหาวา หากบคคลภายนอกทอาจไดรบผลกระทบจากการใชอ านาจทางปกครองของฝายปกครอง ไมไดเขามาในคดของศาลปกครองชนตน เมอมการอทธรณค าพพากษาตอศาลปกครองสงสด ศาลปกครองสงสดเหนวา ผลของค าพพากษาอาจกระทบตอบคคลภายนอก แตกมอาจเรยกใหเขามาในคดได สวนคดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ซงมลเหตทพพาทเกดจากการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ ซงการปฏบตหนาทของฝายปกครองดงกลาว ยอมมผลกระทบตอบคคลภายนอก หากผนนไมไดเขามาในคดเพอปกปองสทธของตนหรอเพอเสนอขอเทจจรงวาตนไดปฏบตตามกฎหมายแลว เมอเกดความเสยหายกบบคคลภายนอกจากการปฏบตหนาทของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐดงกลาว กรณกจะท าใหเกดขอพพาทขนมาใหมอกได เปนตน แตอยางไรกด ในคดพพาทเกยวกบการกระท าละเมดของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐตามมาตรา 9 วรรคหนง (3) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 หรอในคดพพาทเกยวกบสญญาทางปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนง (4) แหงพระราชบญญตดงกลาว ผถกฟองคดจงอาจตองรบผดชดใชเงนหรอตองกระท าหรอละเวนการกระท าทเปนเหตแหงการฟองคด และเปนการเฉพาะตว การเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดอาจไมเปนไปตามหลกความประสงคของคความและหลกการไมเปลยนแปลงของรปคด แตหากคกรณทอยในคดอยแลวประสงคจะขอใหศาลเรยกบคคลภายนอกเขามารวมรบผดดวย กรณเชนนยงมปญหาทตองพจารณาวาบคคลภายนอกดงกลาวทถกศาลเรยกเขามาเปนผถกฟองคดดวยนน หากบคคลภายนอกนนไมใชหนวยงานทางปกครอง

DPU

5

หรอเจาหนาทของรฐทตองรบผดตอผฟองคด ศาลจะมค าพพากษาบงคบใหผนนซงถอไดวาไดเขามาในคดแลวไดหรอไม นอกจากน เมอพจารณาผลของการทบคคลภายนอกจะเขามาในคดโดยการรองสอด ตามมาตรา 58 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ทก าหนดใหผรองสอดทไดเขาเปนคความตามมาตรา 57(1) และ (3) มสทธเสมอนหนงวาตนไดฟองหรอถกฟองเปนคดเรองใหม ซงโดยเฉพาะผรองสอดอาจน าพยานหลกฐานใหมมาแสดง คดคานเอกสารทไดยนไว ถามคานพยานทไดสบมาแลว และคดคานพยานหลกฐานทไดสบไปแลวกอนทตนไดรองสอดได ในขณะทผรองสอดทสมครใจขอเขาไปเปนผฟองคดรวมหรอผถกฟองคดรวมหรอเปนผฟองคดแทนทผฟองคดเดมหรอเปนผถกฟองคดแทนทผถกฟองคดเดมตามมาตรา 57(2) จะใชสทธอยางอนนอกจากสทธทผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมมอยไมได จงเปนกรณทกฎหมายวธพจารณาความแพงก าหนดผลของการรองสอดในแตละกรณแตกตางกน แตโดยทกฎหมายวธพจารณาคดปกครองมลกษณะพเศษทศาลสามารถแสวงหาขอเทจจรงไดนอกเหนอจากพยานหลกฐานของคกรณ ซงในทนรวมถงนอกเหนอจากพยานหลกฐานของผรองสอดดวย การทวธพจารณาคดปกครองบญญตใหน าหลกเกณฑและเงอนไขในการรองสอดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงซงก าหนดผลของการรองสอดในแตละกรณแตกตางกนเชนน จงอาจไมสอดคลองกบวธพจารณาคดปกครองทเปนระบบไตสวน

(3) ปญหาในการด าเนนกระบวนพจารณาเกยวกบการรองสอดในคดปกครอง เนองจากยงไมมความชดเจนในการด าเนนกระบวนพจารณาเรองการรองสอดเขามาในคด ตงแตการยนค ารองขอเขามาในคดหรอค ารองขอใหศาลหมายเรยกบคคลเขามาในคด การพจารณาสงรบหรอไมรบค ารองสอด รวมถงการอทธรณโตแยงค าสงของศาลปกครองชนตนในเรองดงกลาว ซงผวจยเหนวาการด าเนนกระบวนพจารณาในสวนของผรองสอดยอมตองเปนไปตามหลกการฟงความทกฝาย โดยจะตองใหโอกาสผรองสอดและคกรณไดรบทราบขอเทจจรงและมโอกาสโตแยงแสดงพยานหลกฐานอยางเพยงพอ เพอใหศาลพจารณาคดโดยรอบดาน

จากปญหาดงทกลาวมาขางตน จงมขอทควรศกษาเปรยบเทยบวาสมควรหรอไมทจะน าหลกการและเงอนไขในการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในคดปกครอง หรอควรทจะมการบญญตเกยวกบการรองสอดในคดปกครองไวเปนการเฉพาะหรอไม เพอไมใหเกดชองวางและอปสรรคในกระบวนพจารณาคด จงควรทจะศกษาและวเคราะหถงหลกทวไปของการรองสอดโดยศกษาพนฐานแนวคดของกฎหมายวธพจารณาความแพงและกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง หลกการรองสอดในคดปกครอง ขอบเขตและขอจ ากดของการน าหลกการรองสอดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครองของไทยเพอเปนแนวทางในการพฒนาระบบวธพจารณาคดปกครองตอไป

DPU

6

1.2 วตถประสงคของการศกษา

1. เพอศกษาแนวคดและววฒนาการเกยวกบกฎหมายวธพจารณาความแพงและวธพจารณาคดปกครอง และหลกการรองสอดเขามาในคด 2. เพอศกษามาตรการทางกฎหมายเกยวกบการน าวธพจารณาความแพงมาใชกบวธพจารณาคดปกครองและหลกการรองสอดในวธพจารณาคดปกครองของตางประเทศและประเทศไทย 3. เพอศกษาวเคราะหปญหาและอปสรรคทางกฎหมายในการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมในวธพจารณาคดปกครอง 4. เพอเสนอแนะแนวทางแกไขปญหา และอปสรรคของการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในโดยอนโลมวธพจารณาคดปกครอง 1.3 ขอบเขตของการศกษา

การวเคราะหประเดนปญหาความไมสอดคลองของการน าบทบญญตวาดวยการรองสอดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง ทงน ตามทบญญตไวในขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 โดยมขอบเขตการศกษาจากค าวนจฉยของศาลปกครองในสวนทเกยวของกบการรองสอด 1.4 สมมตฐานของการศกษา

การทมาตรา 44 แหงพระราชบญญตจดต งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 บญญตใหน าหลกการรองสอดตามมาตรา 57 และ 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมในวธพจารณาคดปกครอง แมจะเปนไปเพอความสะดวกเนองจากประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงไดก าหนดรายละเอยดและเงอนไขในการรองสอดไวโดยละเอยดแลว และเพอหลกเลยงการบญญตกฎหมายซ าในสวนทเปนหลกการพนฐานทวไปของวธพจารณาความทน ามาใชรวมกนไดกตาม แตเมอมการจดตงศาลปกครองมาไดระยะหนง กลบพบวา การน าวธพจารณาความแพงวาดวยการรองสอดดงกลาวมาใชในวธพจารณาคดปกครอง ยงมปญหาและอปสรรคในการบงคบใช เนองจากลกษณะของคดปกครองทแตกตางจากคดแพงนนเอง นอกจากน ยงมกรณทยงไมมความชดเจนในการด าเนนกระบวนพจารณาในคดทมผรองสอดซงสมควรทจะมการบญญตเกยวกบหลกเกณฑและเงอนไขการรองสอดในคดปกครองไวเปนการเฉพาะ เพอไมใหเกดชองวางและอปสรรคในกระบวนพจารณาคด

DPU

7

1.5 วธการศกษา

ท าการศกษาวจย เอกสาร (Documentary Research) โดยศกษาวเคราะหขอมลจากกฎหมาย ไดแก ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 และกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศสและสหพนธสาธารณรฐเยอรมน รวมทงหนงสอ บทความ เอกสาร และผลงานทางวชาการตางๆ ทเกยวของ 1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ

1. ท าใหทราบแนวคดและววฒนาการเกยวกบกฎหมายวธพจารณาความแพงและวธพจารณาคดปกครอง และหลกการรองสอดเขามาในคด 2. ท าใหทราบถงมาตรการทางกฎหมายเกยวกบการน าวธพจารณาความแพงมาใชกบวธพจารณาคดปกครองและหลกการรองสอดในวธพจารณาคดปกครองของตางประเทศและประเทศไทย 3. ท าใหทราบถงปญหาและอปสรรคทางกฎหมายในการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธ

พจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมในวธพจารณาคดปกครอง

4. ท าใหทราบแนวทางแกไขปญหาและอปสรรคของการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธ

พจารณาความแพงมาใชในโดยอนโลมวธพจารณาคดปกครอง

DPU

บทท 2 แนวคด และววฒนาการเกยวกบกฎหมายวธพจารณาความแพง

และวธพจารณาคดปกครอง และหลกการรองสอด

การศกษาวเคราะหสภาพปญหาเกยวกบการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง จ าเปนตองศกษาและท าความเขาใจเกยวกบระบบศาลและระบบวธพจารณาคดในแตละระบบกฎหมายซงมแนวความคดทแตกตางกน อนเปนทมาของการแบงแยกองคกรผใชอ านาจตลาการในการตดสนชขาดคด โดยก าหนดใหมวธพจารณาคดทเปนลกษณะเฉพาะ ในบทน จงไดน าเสนอขอความคดเกยวกบระบบศาลและระบบวธพจารณาคด ลกษณะของกฎหมายวธพจารณาคด แนวคดและววฒนาการเกยวกบกฎหมายวธพจารณาความแพง กฎหมายวธพจารณาคดปกครอง และหลกการรองสอดในคด ซงมรายละเอยดดงตอไปน 2.1 ระบบศาล

ภายใตหลกนตรฐและหลกแบงแยกอ านาจในรฐเสรนยม องคกรผใชอ านาจรฐฝายตลาการ ไดแก องคกรศาล แตการจดระบบศาลจะเปนระบบศาลเดยวหรอระบบศาลคนน จะเปนไปตามทศนคตและแนวความคดของนกกฎหมายในระบบกฎหมายแตละประเภท คอ ระบบกฎหมายจารตประเพณ (Common Law System) หรอ ระบบกฎหมายลายลกษณอกษร (Civil Law System) อกทงยงเปนผลสบเนองมาจากประวตศาสตรการเมองการปกครองของแตละประเทศอกทางหนงดวย ในประเทศทนกกฎหมายเหนวาการด าเนนการทางศาลควรจะเปนระบบศาลเดยว กจะก าหนดใหมศาลประเภทเดยว คอ ศาลยตธรรม เชน ประเทศองกฤษและสหรฐอเมรกา สวนประเทศทนกกฎหมายเหนวาอ านาจอธปไตยซงเปนอ านาจสงสดและแบงแยกหนาท (function) เปน 3 ฝาย ตามหลกแบงแยกอ านาจ (Separation of Powers) อนเปนแนวความคดของ บารอง เดอ มองเตสกเออ (Montesquieu : นกปราชญชาวฝรงเศส) กจะเปนระบบศาลคทมศาลหลายประเภทตามลกษณะแหงขอพพาท เชน ระบบศาลคในประเทศฝรงเศส ดงนน การควบคมตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการกระท าทางปกครองจงอาจกระท าโดยองคกรศาลทแยกเปน 2 ระบบ คอ ระบบศาลเดยว ไดแก ศาลยตธรรม และ ระบบศาลค ซงไดแก ศาลปกครอง ศาลรฐธรรมนญหรอตลาการรฐธรรมนญ

DPU

9

2.1.1 ระบบศาลเดยว ระบบศาลเดยว1 เปนระบบศาลในกลมประเทศทใชระบบกฎหมายจารตประเพณ

(Common Law) ซงนกกฎหมายในระบบกฎหมายนมแนวความคดตามหลกความยตธรรมตามธรรมชาต (Natural Justice) จงมทศนะไปในแนวทางทวา บคคลทกคนมความเสมอภาคกนตามกฎหมายจงตองอยภายใตบงคบของหลกกฎหมายเดยวกน และควรจะขนศาลเดยวกน ในระบบกฎหมาย Common Law จงไมเนนความแตกตางระหวางเอกชนกบฝายปกครอง ซงหมายถงเจาหนาทของรฐและหนวยงานของรฐ โดยถอวาทงเอกชนและฝายปกครองอยภายใตกฎเกณฑทางกฎหมายเดยวกน เมอมกรณพพาทจงตองขนสการพจารณาพพากษาโดยศาลยตธรรมซงเปนองคกรศาลหลก เพยงศาลเดยวจนถงชนศาลอทธรณ และชนศาลฎกา และองคกรศาลอยในสงกดของฝายตลาการหรอกระทรวงยตธรรมการพจารณาขอพพาทในคดปกครอง คดภาษอากร คดแรงงาน มไดแยกออกไปพจารณาโดยองคกรศาลทเปนเอกเทศตางหาก แตคดทงหมดทกประเภทลวนพจารณาวนจฉยและพพากษาโดยศาลยตธรรมทงสน เพยงแตแบงเปนสวนหนงหรอแผนกหนงของศาลยตธรรมเทานน ในระบบศาลเดยว ศาลยตธรรมจงมอ านาจพจารณาพพากษาคดทกประเภทไมวาจะเปนคดแพง คดอาญา คดปกครอง คดแรงงาน และคดประเภทอน ทงนศาลสงสดหรอศาลฎกาของศาลยตธรรมเปนเพยงศาลเดยวทนอกจากจะคอยควบคมตรวจสอบค าพพากษาของศาลลางแลวยงเปนองคกรกลางทประสานค าพพากษาทงหลายของศาลดงกลาวทเกยวกบปญหาขอกฎหมายใหเปนอนหนงอนเดยวกน โดยอาศยกฎหมายธรรมดา (Ordinary Law) เปนหลก ผพพากษาคดปกครองในระบบศาลเดยวจงมคณสมบตและความรทางกฎหมายเปนการทวไป (generalist) สวนความรบผดของฝายปกครองโดยหลกทวไปกจะเปนไปตามหลกกฎหมายเอกชน

ระบบนใชอยในประเทศทใชระบบกฎหมายจารตประเพณ (Common Law) เชน องกฤษ สหรฐอเมรกา และประเทศทใชระบบกฎหมายแบบเดยวกบองกฤษ2 เหตผลของระบบศาลเดยวอยทวา3 บคคลมความเสมอภาคกนตามกฎหมาย และตองตกอยภายใตบงคบของหลกกฎหมายเดยวและขนศาลเดยวกน ระบบนจงไมมความแตกตางระหวางเอกชนกบฝายปกครองซงหมายถงเจาหนาทรฐหรอหนวยงานของรฐ โดยถอวาท งเอกชนและฝายปกครองอยภายใตกฎเกณฑอนเดยวกน จงตองถกพจารณาพพากษาโดยศาลยตธรรมซงเปนระบบหลกเพยงระบบเดยวทมถงชน

1 สมบต พฤฒพงษศภค, “การปฏรประบบกระบวนยตธรรมทางแพงของประเทศไทยสมาตรฐาน สากล,” (วทยานพนธดษฎนพนธ คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2556), น.1-2. 2 โภคน พลกล, ก. (กรงเทพมหานคร : สวสดการส านกงานศาลปกครอง, 2544) 3 วรช วรชนภาวรรณ, ศาลปกครองไทย : วเคราะหเปรยบเทยบ รปแบบ โครงสราง อ านาจหนาท และการบรหารงานบคคลกบศาลปกครององกฤษ ฝรงเศส และเยอรมน, (กรงเทพมหานคร : นตธรรม, 2542), น.103-180.

DPU

10

ศาลฎกาและอยในสงกดของฝายตลาการหรอกระทรวงยตธรรม ศาลปกครองจงมไดแยกออกเปนเอกเทศ แตลวนอยในระบบศาลยตธรรมโดยเปนสวนหนงหรอแผนกหนงของศาลยตธรรม ซงมอ านาจหนาทพจารณาพพากษาคดทกประเภทไมวาจะเปนคดแพง คดอาญา คดปกครอง หรอคดประเภทอน ผพพากษาในคดปกครองในระบบศาลเดยวนจงมคณสมบตและความรในทางกฎหมายเปนการทวไป

ตามระบบศาลนถอวาศาลปกครองชนตนเปนศาลช านาญพเศษ มอ านาจพจารณาคดปกครองเปนการเฉพาะแยกตางหากจากศาลชนตนอน แตมศาลยตธรรมสงสดหรอศาลฎกาท าหนาทควบคมค าพพากษาของศาลปกครองชนตนและศาลลางทกศาล ตามระบบศาลเดยวน คความฝายใดทไมพอใจค าพพากษาของศาลปกครองชนตนอาจอทธรณหรอฎกาตอศาลสงเหมอนกบคความในคดอนๆ 2.1.2 ระบบศาลค

ระบบศาลค เกดขนเนองจากอทธพลแนวความคดของหลกการแบงแยกอ านาจ (Separation of Powers) และพฒนาการทางประวตศาสตรการเมองการปกครอง ทเปนไปในรปแบบของการปกครองแบบผอนคลายปญหาขอพพาทขดแยงระหวางการใชอ านาจของฝายปกครองกบประชาชน ซงนกกฎหมายในประเทศนนๆไมวางใจวาศาลยตธรรมจะมความสามารถในการใชดลพนจวนจฉยกรณขอพพาททางปกครองไดอยางถกตอง ระบบนจงตรงกนขามกบระบบศาลเดยว4 กลาวคอ นอกจากมศาลยตธรรม (Ordinary Court) ถงระดบศาลฎกาเปนแกนส าคญซงมอ านาจหนาทพจารณาพพากษาคดในระบบกฎหมายเอกชนซงไดแกคดแพงและคดอาญาแลว ในระบบศาลคยงมศาลปกครองซงมอ านาจหนาทพจารณาพพากษาคดปกครองทแยกเปนเอกเทศจากศาลยตธรรม มใชเปนแผนกหนงหรอสวนหนงของศาลยตธรรม และมศาลปกครองสงสดของตนเอง

ในระบบศาลค ศาลยตธรรมมอ านาจหนาทพจารณาวนจฉยคดแพงและคดอาญาเปนหลกเทานน สวนการพจารณาวนจฉยคดปกครองใหอยในอ านาจหนาทของศาลปกครอง ซงมระบบศาลชนตนและศาลสงสดของตนเอง มระบบผพพากษาและองคกรบรหารงานบคคลเปนเอกเทศตางหากเปนอสระจากระบบศาลยตธรรมโดยผพพากษาศาลปกครองจะมคณสมบตเฉพาะและมความเชยวชาญทางกฎหมายปกครองเปนพเศษ ระบบนใชอยในประเทศทใชระบบกฎหมายลายลกษณอกษร (Civil Law) เชน สาธรณรฐฝรงเศส เบลเยยม อตาล สหพนธสาธารณรฐเยอรมน สวเดน และฟนแลนด5 ประเทศทใชระบบ “ศาลค” แบงออกเปน 3 กลมใหญ ๆ คอ

4 การปฏรประบบกระบวนยตธรรมทางแพงของประเทศไทยสมาตรฐานสากล, เพงอาง, น.2. 5 สาระส าคญของกฎหมายวาดวยศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง, เพงอาง, น.5.

DPU

11

(1) ประเทศทจดตงศาลปกครองเปนเอกเทศจากศาลยตธรรม โดยศาลปกครองมหนาทพจารณาคดปกครองเพยงอยางเดยว แตไมมอ านาจหนาทใหค าปรกษาแกรฐบาลไดแก สหพนธสาธารณรฐเยอรมนและประเทศออสเตรย

(2) ประเทศทจดตงศาลปกครองเปนเอกเทศจากศาลยตธรรมโดยมอบอ านาจในการวนจฉยชขาดคดปกครองแกสถาบนซงเรยกวา “สภาแหงรฐ” หรอ “สภาทปรกษาแหงรฐ” (Council of State หรอ Conseil d’état) ซงมอ านาจหนาท 2 อยาง คอเปนทปรกษากฎหมายของรฐบาล และท าหนาทเปนศาลปกครองดวย ไดแก สาธารณรฐฝรงเศส ประเทศเบลเยยม ประเทศเนเธอรแลนด ประเทศลกเซมเบอรก ประเทศอตาล ประเทศกรซ ประเทศอยปต ฯลฯ

(3) ประเทศทจดตงศาลปกครองเปนเอกเทศจากศาลยตธรรม โดยศาลปกครองมอ านาจหนาท 3 อยาง คอใหค าปรกษารฐบาลเกยวกบการรางกฎหมาย ปญหาขอกฎหมาย และท าหนาทเปนศาลปกครองดวย ไดแกประเทศสวเดน และฟนแลนด เปนตน

ลกษณะส าคญของระบบศาลค คอ ศาลทงหลายแบงออกเปน 2 ประเภท คอ ศาลยตธรรม และศาลพเศษ มศาลสงสด 2 ศาล ท าหนาทตรวจสอบและควบคมการด าเนนงานของศาลลาง การด าเนนการของศาลทง 2 ระบบ อยภายใตหลกกฎหมายทแตกตางกน กลาวคอ ศาลยตธรรมอยภายใตหลกกฎหมายเอกชน สวนศาลปกครองอยภายใตหลกกฎหมายมหาชน แนวบรรทดฐานค าพพากษาของศาลยตธรรมและศาลพเศษ อาจแตกตางกนในสาระส าคญ และผพพากษาในศาลพเศษ จะตองมความรความเขาใจกฎหมายมหาชนเฉพาะเรองเปนพเศษ นอกเหนอจากความรกฎหมายทวไปส าหรบผพพากษา 2.1.3 ววฒนาการของการเลอกระบบศาลในประเทศไทย

แตเดมนน ระบบศาลของประเทศไทยเปนระบบศาลเดยว มศาลยตธรรมเปนองคการตลาการทมอ านาจพจารณาพพากษาอรรถคดตางๆ รวมทงคดปกครอง ภายหลงเมอประเทศไทยไดมการปฏรปการเมองโดยการตรารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 จงไดก าหนดใหมการจดตงศาลปกครองแยกตางหากจากศาลอน ทงน ไดมความพยายามทจะมการจดตงศาลปกครองมากอนหนานแลว โดยมววฒนาการของการเลอกระบบศาลในประประเทศไทย สรปไดดงน6

ในชวงกลางป พ.ศ. 2523 กระทรวงยตธรรมไดเสนอรางพระราชบญญตจดต งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. .... ซงคณะรฐมนตรมมตรบหลกการและใหสงส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาตรวจพจารณา โดยก าหนดใหเปนระบบศาลเดยว 2 ช นศาล คอ ศาล

6 โภคน พลกล.ข., “สาระส าคญของกฎหมายวาดวยศาลปกครอง และวธพจารณาคดปกครอง,”วารสารวชาการศาลปกครอง, เลม 1,ปท 1, น.63, 136(2544).

DPU

12

ปกครองชนตนและศาลฎกา (แผนกคดปกครอง) แตรางพระราชบญญตดงกลาวตกไป เนองจากมการยบสภา ตอมาในป พ.ศ. 2532 กระทรวงยตธรรมไดเสนอรางพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. .... ตามระบบศาลเดยวตอคณะรฐมนตรอกครงหนงซงมพลเอกชาตชาย ชณหะวณ เปนนายกรฐมนตร แตคณะรฐมนตรไดมมตเมอวนท 6 ตลาคม 2532 ไมรบหลกการรางพระราชบญญตดงกลาวและมอบใหส านกงานคณะกรรมการกฤษฎการบไปพจารณาปรบปรงคณะกรรมการวนจฉยรองทกขใหเปนศาลปกครองแทนการจดตงศาลปกครอง (ในระบบศาลยตธรรม) แตเมอมการเปลยนแปลงรฐบาลโดยคณะผรกษาความสงบเรยบรอยแหงชาต การด าเนนการดงกลาวจงไดระงบไป

ตอมารฐบาลซงมนายชวน หลกภย เปนนายกรฐมนตร ไดแถลงนโยบายตอรฐสภาเมอวนท 21 ตลาคม 2535 วา “รฐบาลมนโยบายทจะพฒนาบคลากร และกระบวนการวนจฉยเรองราวรองทกขตลอดจนเตรยมปจจยทเกยวของใหพรอม เพอน าไปสการจดตงศาลปกครองใหทนภายใน 4 ป” และไดแตงต ง “คณะกรรมการพฒนาระบบบรหารราชการแผนดน” (ค.ร.พ.) โดยมรองนายกรฐมนตร (นายบญญต บรรทดฐาน) เปนประธาน ซงไดแตงตงอนกรรมการพฒนาระบบงานบคคลภาครฐและจดตงศาลปกครอง เพอท าหนาทศกษา วเคราะหและเสนอแนะเกยวกบการก าหนดแนวทาง นโยบาย และมาตรการในการพฒนาบคคลภาครฐ และการจดตงศาลปกครองตามนโยบายของรฐ นอกจากนน ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาไดจดท ารางพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. .... ซงก าหนดใหมการจดตงศาลปกครองชนตนและศาลปกครองสงสดในระบบ “ศาลค” เปนเอกเทศจากระบบศาลยตธรรม และมคณะกรรมการตลาการศาลปกครองแยกตางหากจากคณะกรรมการตลาการศาลยตธรรม และรางพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา (ฉบบ..) พ.ศ. .... ซงก าหนดใหส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา รบผดชอบงานธรการของศาลปกครองทจะจดตงขน การจดองคกรตามรางพระราชบญญตดงกลาว เปนความพยายามในการผสมผสานกนระหวางระบบศาลปกครองของสหพนธสาธารณรฐเยอรมนและระบบศาลปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส และมสวนคลายคลงกบการจดองคกรของสภาแหงรฐของประเทศอยปต ทใหศาลปกครองเปนสวนหนงของสภาแหงรฐ แตกอนท ค.ร.พ. จะน ารางกฎหมายมาตรการและแผนงานดงกลาวเสนอตอคณะรฐมนตร กไดมการยบสภาเมอวนท 19 พฤษภาคม 2538

ตอมาในป พ.ศ. 2538 รฐสภาไดแกไขรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย แกไขเพมเตม (ฉบบท 5) พทธศกราช 2538 โดยไดเพมเตมบทบญญตวาดวยศาลปกครอง ก าหนดใหศาลปกครองมอ านาจพจารณาพพากษาคดตามทกฎหมายบญญต พระมหากษตรยทรงแตงตงและใหตลาการศาลปกครองพนจากต าแหนง การแตงตงและใหตลาการในศาลปกครองพนจากต าแหนงตองไดรบ

DPU

13

ความเหนชอบจากคณะกรรมการตลาการศาลปกครองตามทกฎหมายบญญต และในกรณทมปญหาเกยวกบอ านาจหนาทระหวางศาลยตธรรมกบศาลอน หรอระหวางศาลอนดวยกน ใหคณะตลาการรฐธรรมนญเปนผวนจฉย โดยในชนพจารณาของคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกไทย แกไขเพมเตม (ฉบบท..) พ.ศ. .... ไดพจารณาและมความเหนดงน

(1) เหนควรใหมบทบญญตเกยวกบการจดตงศาลปกครองใหเปน “ระบบศาลค” แยกออกจากศาลยตธรรมโดยมขอสงเกตวาหนวยงานทจะรบผดชอบในดานการบรหารงานธรการของศาลปกครองควรจะเปนส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา สวนศาลปกครองนนควรจะพฒนาจากคณะกรรมการวนจฉยรองทกข

(2) เหนควรยนยนใหเรยกชอองคกรชขาดคดปกครองวา“ศาลปกครอง” (3) การแตงตงประธานตลาการศาลปกครองสงสดตองใหรฐสภาใหความเหนชอบกอน แตเมอไดพจารณารางพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง

พ.ศ. .... ทจดท าโดยส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาแลว เหนวาไดบญญตเกยวกบเรองนไวอยางละเอยดและชดเจนแลว จงเหนวาไมควรบญญตประเดนดงกลาวไวในรฐธรรมนญ แตควรบญญตไวในกฎหมายล าดบรองคอรางพระราชบญญตดงกลาวมากกวา

รฐบาลตอมาซงมนายบรรหาร ศลปอาชา เปนนายกรฐมนตร ไดแถลงนโยบายตอรฐสภาเมอวนพธท 26 กรกฎาคม 2538 วา “รฐบาลจะปรบปรงกระบวนการอ านวยความยตธรรมทงทางปกครอง ทางแพง และทางอาญาใหมประสทธภาพรวดเรว เปนระบบ และทวถง รวมทงพฒนาใหทนสมยเปนระบบทมความเชยวชาญเฉพาะดาน....” และ “...รฐบาลจะปรบระบบการอนมตการอนญาตใหมหลกเกณฑ ระยะเวลาในการด าเนนการและขอบเขตการใชดลพนจของเจาหนาทของรฐ”

รฐมนตรประจ าส านกนายกรฐมนตร (นายโภคน พลกล) จงไดมอบใหส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา เสนอรางพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. .... ใหสอดคลองกบบทบญญตของรฐธรรมนญโดยใหมการจดตงศาลปกครองขนเปนระบบศาลคและใหแยกศาลปกครองจากคณะกรรมการกฤษฎกา โดยส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาท าหนาทเปนหนวยธรการของศาลปกครองซงนายกรฐมนตร (นายบรรหาร ศลปอาชา) เหนชอบใหด าเนนการเสนอรางพระราชบญญตดงกลาวตอคณะรฐมนตรเพอพจารณาตอไป แตคณะกรรมการปฏรปการเมอง เหนวา ส าหรบหนวยงานธรการของศาลปกครองนน อาจมทางเลอกไดหลายหนวยงาน คอ ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา กระทรวงยตธรรม หรอจดตงหนวยงานใหมขนท าหนาทหนวยงานธรการของศาลปกครองโดยเฉพาะ ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาจงไดปรบปรงรางพระราชบญญตจดต งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. .... และรางพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา (ฉบบ...) พ.ศ. .... ทเสนอไวในรฐบาลทแลว ใหเปนไปตาม

DPU

14

ความเหนของคณะกรรมการปฏรปการเมองในสวนของหนวยงานธรการศาลปกครอง แตมการยบสภาเสยกอน การเสนอเรองดงกลาวตอคณะรฐมนตรจงไดระงบไป

ตอมาในสมยรฐบาลพลเอกชวลต ยงใจยทธ เปนนายกรฐมนตร รฐบาลไดแถลงนโยบายตอรฐสภาเมอวนพธท 11 ธนวาคม 2539 เกยวกบการจดตงศาลปกครองอยางชดเจนวาจะ “เรงรดผลกดนใหมศาลปกครองขนเปนเอกเทศจากระบบศาลยตธรรมโดยสอดคลองกบบทบญญตและเจตนารมณของรฐธรรมนญ” ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาจงเสนอรางพระราชบญญตจดต งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. .... และรางพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา (ฉบบท..) พ.ศ. .... ทเคยน าเสนอใหรฐบาลทแลวตอนายกรฐมนตร ซงนายกรฐมนตร (พลเอกชวลต ยงใจยทธ) ไดพจารณาแลวมบญชาใหเสนอรางพระราชบญญตดงกลาวตอคณะรฐมนตรเพอพจารณาตอไป ในขณะเดยวกน รฐมนตรวาการกระทรวงยตธรรม (นายสวทย คณกตต) กไดเสนอรางพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. .... ของกระทรวงยตธรรมตอคณะรฐมนตรเพอพจารณาเชนกน โดยรางพระราชบญญตทกระทรวงยตธรรมเสนอน เปนการจดตงศาลปกครองในระบบ “ศาลเดยว” ซงไมสอดคลองกบรฐธรรมนญ พ.ศ. 2534 แกไขเพมเตม พ.ศ. 2538 และนโยบายของรฐบาล

คณะรฐมนตรในคราวประชมเ มอว น ท 24 ธนวาคม 2539 ไดพจารณารางพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. .... ทงสองฉบบทส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาและกระทรวงยตธรรมเสนอ แลวมมตมอบใหนายกรฐมนตร รองนายกรฐมนตร รฐมนตรประจ าส านกนายกรฐมนตรและรฐมนตรวาการกระทรวงยตธรรมรบรางพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. .... และรางพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา (ฉบบท..) พ.ศ. .... ทส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเสนอไปพจารณารวมกบรางพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. .... ทกระทรวงยตธรรมเสนอโดยใหพจารณาใหสอดคลองกบเจตนารมณของรฐธรรมนญและนโยบายรฐบาล แลวใหด าเนนการตอไปได

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตรจดท าบนทกผลการพจารณาเรองการจดตงศาลปกครอง โดยมขอสรปรวม 5 ประการ คอ

(1) ควรมการจดตงศาลปกครองโดยเรว เรยกชอวา “ศาลปกครอง” (2) ควรมการเสนอรางกฎหมายวาดวยการจดต งศาลปกครองและวธพจารณาคด

ปกครอง เพอใหเขาสกระบวนการพจารณาของสภาผแทนราษฎรตามล าดบขนตอน (3) ศาลปกครองทจะจดตงขนใหมควรแยกออกมาจากระบบศาลยตธรรม โดยจดเปน

ระบบคขนานไปกบศาลยตธรรมและศาลทหารทมอยแลว

DPU

15

(4) ศาลปกครองตองมความเปนอสระอยางแทจรง ควบคมการแตงตง โยกยาย ถอดถอน การจดกลไกมใหฝายบรหารเขาแทรกแซง การจดระบบงบประมาณของตนเอง การใหหลกประกนเรองคาตอบแทนและสทธประโยชนทตลาการจะไมตองหวนไหวกบภาวการณครองชพมากนก ตลอดจนการมหนวยงานธรการของตนเองไมใชใหศาลปกครองไปสงกดองคกรอนใดทงสน

(5) ศาลปกครองจ าเปนตองมหนวยงานทางธรการของตนเอง และเพอความเปนอสระและขจดขอรงเกยจหรอขอวตกกงวลใด ๆ ทมอย ศาลปกครองควรมหนวยงานทางธรการทเปนอสระไมสงกดกระทรวงยตธรรม ส าหรบส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกานนควรใหท าหนาทยกรางกฎหมาย ตรวจพจารณารางกฎหมาย ใหความเหนทางกฎหมาย และพฒนากฎหมายตอไปเทานน โดยสมควรจดตงหนวยงานทางธรการเปนเอกเทศของตนเองเพอรองรบศาลปกครองโดยเฉพาะในท านองเดยวกบส านกงานอยการสงสดหรอส านกงานตรวจเงนแผนดน

คณะรฐมนตรในคราวประชมเมอวนท 4 กมภาพนธ 2541 ไดพจารณาการจดตงศาลปกครองตามเรองเดมทคณะรฐมนตรมมตเมอวนท 24 ธนวาคม 2539 แลวมมตเหนชอบในหลกการของรางพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. .... ทยดหลกการใหศาลปกครองทจะจดตงขนใหมเปนหนวยงานอสระและมหนวยงานธรการเปนอสระ ไมสงกดสวนราชการใด มตคณะรฐมนตรดงกลาว เปนการยนยนใหมการจดตงศาลปกครองในระบบ “ศาลค” อกครงหนง

ตอมาไดมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 ซงไดบญญตใหมการจดตงศาลปกครองแยกตางหากจากศาลอนๆ ในระบบ “ศาลค” ในมาตรา 276-280 โดยใหมอ านาจหนาทวนจฉยคดปกครอง ใหมการแตงตงตลาการศาลปกครอง ใหมคณะกรรมการตลาการศาลปกครอง ตลอดจนใหมการจดตงหนวยงานธรการของศาลปกครองทเปนอสระขนโดยเฉพาะ อนนบไดวาเปนรฐธรรมนญฉบบท 2 ทบญญตไวเชนนโดยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2534 แกไขเพมเตม (ฉบบท 5) พทธศกราช 2538 เปนรฐธรรมนญฉบบแรกทบญญตใหมการจดต งศาลปกครองในระบบ “ศาลค ” แตรฐธรรมนญ พ.ศ. 2517 ซงบญญตใหจดต งศาลปกครองเปนครงแรก มไดบญญตไวชดแจงวาใหเปนระบบ “ศาลค” หรอ “ศาลเดยว”

ตอมาสภาผแทนราษฎรไดประชมเมอวนพธท 24 กมภาพนธ 2542 ลงมตเหนชอบดวยกบรางพระราชบญญตดงกลาว แลวเสนอวฒสภาพจารณาในคราวประชมวฒสภา ครงท 2 (สมยสามญนตบญญต) วนศกรท 2 กรกฎาคม 2542 ทประชมไดลงมตแกไขเพมเตมแลวสงคนไปยงสภาผแทนราษฎรและในคราวประชมสภาผแทนราษฎร ชดท 20 ปท 3 ครงท 7 (สมยสามญนตบญญต) ไดประชมในวนพธท 14 กรกฎาคม 2542 เหนชอบดวยกบความเหนของวฒสภา จงถอวาราง

DPU

16

พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. .... ไดรบความเหนชอบจากรฐสภาแลว และไดมการประกาศใชเปนกฎหมาย คอพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ซงมผลใชบงคบตงแตวนท 11 ตลาคม 2542 และท าใหระบบศาลของประเทศไทยเปนระบบศาลค

จากการทในแตละประเทศมระบบศาลทแตกตางกน นน ท าใหมระบบวธพจารณาดทแตกตางกนกนไปดวย ซงสามารถแยกออกเปน 2 ระบบ คอ “วธพจารณาคดในระบบกลาวหา” (Accusatorial System) และ “ว ธพจารณาคดในระบบไตสวน” (Inquisitorial System) โดยวธพจารณาคดของศาลยตธรรมจะเปนระบบกลาวหา สวนวธพจารณาคดของศาลปกครองและศาลพเศษในระบบกฎหมายมหาชนจะเปนระบบไตสวน ซงสาระส าคญของวธพจารณาคดทงสองระบบนจะมรปแบบวธการ และขอบเขตอ านาจของตลาการทแตกตางกน โดยมรายละเอยดดงน 2.2 ระบบวธพจารณาคด

วธพจารณาคด7 หมายถง กระบวนการพจารณาทก าหนดขนตอนของการด าเนนการตางๆ เพอใหไดมาซงความยตธรรม หรออาจกลาวไดวาเปนกฎหมายทประกอบดวยกฎเกณฑทบงคบหรออนญาตใหคความและศาลปฏบตตามเพอใหไดมาซงขอเทจจรงและขอกฎหมายทเกยวของกบการแกไขปญหาของคด

ความส าคญของกฎหมายวาดวยวธพจารณาความคอ เปนกฎหมายวาดวยการก าหนดวธการทบคคลภายนอกจะเสนอคดหรอเรองของตนตอศาลและเปนกลไกในการควบคมและตรวจสอบการใชดลพนจของผใชอ านาจตลาการหลกการส าคญในกฎหมายวธพจารณาความมหลายหลกการ แตหลกการทถอวาเปนหลกการพนฐานซงสมควรพจารณาเปนพเศษ คอ8

(1) หลกการคนหาความจรงแหงคด ในการพจารณาคดนน ไมวาจะเปนคดประเภทใด ขอเทจจรงทจะใชประกอบในการพจารณาเพอน าไปสการพพากษาหรอมค าสงใดๆ ไดนน จะตองปรากฏวาในคดนนมขอเทจจรงเพยงพอแกการวนจฉยคด ซงการทศาลจะไดขอเทจจรงมาประกอบการวนจฉยนนกขนอยกบอ านาจของศาลในการแสวงหาขอเทจจรงตามทกฎหมายก าหนดไว

(2) หลกการฟงความทกฝาย มรากฐานมาจากแนวคดทวา ผท าหนาทวนจฉยชขาดยอมถกจ ากดในการรบรขอเทจจรง และบคคลทรขอเทจจรงมากทสดกคอบคคลทถกกระทบสทธจากค า

7 การปฏรประบบกระบวนยตธรรมทางแพงของประเทศไทยสมาตรฐานสากล, เพงอาง, น. 26. 8 คดงาม คงตระกล, “ระบบไตสวนในกฎหมายวธพจารณาคดปกครองไทย,” (วทยานพนธมหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2546), น.23 - 24.

DPU

17

วนจฉยนนเอง ฉะนนการรบฟงขอเทจจรงตางๆจากบคคลดงกลาวยอมท าใหผทมหนาทวนจฉยชขาดสามารถตดสนคดไดอยางถกตอง

(3) หลกการพจารณาคดโดยเปดเผย หมายถงการเปดโอกาสใหบคคลทวไปสามารถเขาฟงการพจารณาคดของศาลได โดยผทไมเกยวของในคดนนชอบทจะไดอยรวมในการพจารณาไดเชนเดยวกน เพอเปนการควบคมการปฏบตหนาทของฝายตลาการโดยประชาชนทวไป แตอาจมขอจ ากดในกรณเพอเปนการคมครองสทธสวนบคคล

(4) หลกการพจารณาคดโดยเรว กระบวนการยตธรรมทดนนจะตองใหคความไดรบความยตธรรมดวยความรวดเรวตามสมควรดวย ดงสภาษตกฎหมายทวา “ความยตธรรมทลาชาคอความไมยตธรรม”

ถงแมวาวธพจารณาความของคดตางๆ จะมรายละเอยดแตกตางกน แตหลกการพนฐานทวไปททกระบบวธพจารณาความตองม คอหลกการคนหาความจรง หลกการฟงความทกฝาย หลกการพจารณาคดโดยเปดเผย หลกการพจารณาคดโดยรวดเรว หลกการตางๆทกลาวน เปนหลกการทแมไมมการบญญตไวเปนลายลกษณอกษรกตองถอวาเปนหลกกฎหมายทวไปทศาลจะตองน ามาใชในการด าเนนกระบวนพจารณาดวย

ในแงทฤษฎของระบบกฎหมายวธพจารณาความ เราสามารถแบงกลมหรอประเภทโดยพจารณาจากอ านาจและหนาทของคความและศาลในการด าเนนกระบวนพจารณาออกไดเปนสองประเภทใหญๆ คอ วธพจารณาระบบกลาวหาและวธพจารณาระบบไตสวน 2.2.1 ระบบกลาวหา

ระบบกลาวหาหรอการด าเนนกระบวนพจารณาคดโดยคความ9 หมายถงกระบวนการพจารณาทศาลเปนเพยงผควบคมและก ากบดแลกระบวนพจารณาใหเปนไปดวยความเรยบรอยเทานน ศาลไมอาจรเรมดวยตนเองในการพสจนพยานหลกฐานใดหากคความมไดกลาวอางขน คความมบทบาทส าคญในการแสดงพยานหลกฐานโดยเปนผก าหนดขอบเขตของขอเทจจรงและกฎหมายในการด าเนนคด การด าเนนกระบวนการพจารณาใชกฎหมายลกษณะพยานทวา “ผใดกลาวอาง ผนนน าสบ” ค าวนจฉยของศาลวางอยบนพนฐานของพยานหลกฐานทไดรบฟงจากคความเทานน โดยไมน าพยานหลกฐานทคความมไดเสนอมาประกอบในการพจารณาพพากษาคด กระบวนพจารณาในระบบนจะมลกษณะเปนกระบวนพจารณาดวยวาจา 2.2.2 ระบบไตสวน

ตามระบบไตสวน10 ศาลมอ านาจทจะเรมด าเนนกระบวนพจารณาตางๆไดดวย

9 การปฏรประบบกระบวนยตธรรมทางแพงของประเทศไทยสมาตรฐานสากล, เพงอาง, น.28. 10 การปฏรประบบกระบวนยตธรรมทางแพงของประเทศไทยสมาตรฐานสากล, เพงอาง, น.29.

DPU

18

ตนเองโดยไมตองรอใหคความรองขอ การด าเนนกระบวนพจารณาถอเปนอ านาจหนาทของศาล โดยศาลจะเปนผก าหนดทศทางในการด าเนนกระบวนพจารณา ขอเทจจรงทน าไปสการพพากษาของศาลไมจ ากดเฉพาะแตขอเทจจรงทเสนอโดยคความในคดเทานนแตศาลมอ านาจในการคนหาความจรงเพอพจารณาพพากษาคดดวย คความในคดมหนาทเปนเพยงผชวยเหลอศาลในการคนหาความจรงเทานนโดยไมมภาระหนาทในการกลาวอางและไมมภาระในการพสจน กระบวนพจารณาในระบบนมกจะเปนการพจารณาโดยเอกสารหรอเปนลายลกษณอกษร มากกวาการตอสคดกนโดยวาจาระหวางคความ ศาลจะเปนผใชดลพนจวาพยานหลกฐานใดนาเชอถอ

โดยหลกหากคดประเภทใดกฎหมายประสงคทจะชวยเหลอคกรณในการด าเนนคดเนองจากอกฝายหนงมอ านาจเหนอกวา กฎหมายกมแนวโนมทจะใหอ านาจศาลในการแสวงหาความจรงโดยใชระบบไตสวน ซงใหอ านาจศาลเปนอยางมากในการแสวงหาความจรงและควบคมกระบวนพจารณา 2.3 ลกษณะของกฎหมายวธพจารณาคด เหตผลและความจ าเปนทตองมกฎหมายวธพจารณาคด

จากทกลาวมาแลววา กฎหมายวธพจารณาความ หมายถง หลกเกณฑ วธการ และรปแบบทก าหนดขนตอนการด าเนนการตางๆ ในศาลเพอใหบรรลจดประสงคทดของวธพจารณา ซงไดแก ความยตธรรม ความรวดเรว และเสยคาใชจายนอย หรออาจกลาวไดวาเปนกฎหมายทประกอบดวยกฎเกณฑทบงคบหรออนญาตใหคความและศาลปฏบตตามเพอใหไดมาซงขอเทจจรงและขอกฎหมายทเกยวของกบการแกไขปญหาของคด อนจะท าใหศาลสามารถตดสนปญหาของคดทมาสศาลได11 กฎหมายวธพจารณาความจงมความส าคญตอกระบวนการยตธรรมทางศาล เนองจากเปนกฎหมายทวาดวยการก าหนดขนตอนและวธการทบคคลภายนอกจะเสนอคดหรอเรองของตนตอศาล เปนการก าหนดวาในระหวางด าเนนคด คความหรอคกรณจะอางพยานหรอเบกความไดอยางไร จะยนอทธรณหรอฎกาไดในก าหนดเวลาเทาใด โดยเปนการก าหนดสทธหนาทในการด าเนนคดระหวางศาลและคความตงแตยนฟองคดตอศาล การแสวงหาขอเทจจรง ไปจนสนสดทการตดสนชขาดคดนนเอง นอกจากน กฎหมายวธพจารณาความยงเปนกลไกควบคมและตรวจสอบการใชดลพนจของผพพากษาหรอตลาการซงเปนผใชอ านาจตลาการเพอเปนหลกประกนทจะท าใหการด าเนนกระบวนพจารณาในแตละคดมความยตธรรมและเปนไปในแนวทางเดยวกน ดงนน กฎหมายวธพจารณาความจงเปนหลกกฎหมายทถกก าหนดขนเพอวางแผนการและควบคมกระบวนการยตธรรมทางกฎหมาย

11 วรรณชย บญบ ารง ธนกร วรปรชญากล และ สรพนธ พลรบ, หลก และทฤษฎกฎหมายวธพจารณา ความแพง เลม 1, กรงเทพมหานคร : วญญชน, 2548), น. 61.

DPU

19

ส าหรบเหตผลและความจ าเปนทตองมกฎหมายวาดวยวธพจารณาคด ม 5 ประการใหญ ดงน12

ประการท 1 กฎหมายวธพจารณาความเปนกฎหมายทก าหนดสทธหนาทในการด าเนนคดระหวางศาลและคความ กลาวคอ ไมวาจะเปนวธพจารณาคดปกครอง คดแพง หรอคดอาญา กฎหมายวธพจารณาความของแตละศาลจะก าหนดหลกเกณฑ วธการ รปแบบ และขนตอนการด าเนนการตางๆ ของคความและศาลไวอยางชดเจน ทงน เพอเปนหลกประกนท าใหการด าเนนกระบวนพจารณาแตละคดมความเปนอนหนงอนเดยวกน

ประการท 2 กฎหมายวธพจารณาความเปนกลไกทคอยควบคมและตรวจสอบการใชดลพนจของผใชอ านาจตลาการ เพอใหเกดความเปนธรรมแกคกรณและเปนการปองกนไมใหผใชอ านาจตลากรใชอ านาจโดยไมชอบหรอบดเบอน

ประการท 3 กฎหมายวธพจารณาความเปนกฎหมายทใหความคมครองไมใหแตละฝายด าเนนกระบวนพจารณาโดยไมสจรต คอ เมอคความจะด าเนนกระบวนพจารณา โจทกและจ าเลยตองกระท าดวยความซอสตยสจรต ปราศจากการหลอกลวง การท าใหหลงผดหรอการใชสทธโดยไมสจรต ถาฝาฝนยอมถกลงโทษตามทกฎหมายก าหนดโทษไว

ประการท 4 กฎหมายวธพจารณาความเปนหลกกฎหมายซงถกก าหนดขนเพอเปนการวางระบบ ระเบยบแบบแผน และควบคมกระบวนการย ตธรรมทางกฎหมายเพอใหบรรลวตถประสงคตามเจตนารมณของกฎหมายทใหความคมครองแกคนในสงคม

ประการท 5 กฎหมายวธพจารณาความมไดเปนเพยงเรองทางเทคนคทถอเปนหลกเกณฑควบคมกระบวนการพจารณาคดของศาลเทานน แตยงเปนกฎหมายทแสดงใหเหนถงบทบาทของรฐโดยผานองคกรศาลในการระงบขอพพาท ตลอดจนสรางหลกเกณฑและนโยบายทางสารบญญตขนใหม และเปนการน านโยบายของรฐมาสการปฏบตโดยผานกระบวนการทางกฎหมาย 2.4 แนวคด และววฒนาการเกยวกบกฎหมายวธพจารณาความแพง

ลกษณะของคดทเกดขนในอดต มกจะเปนในรปแบบเดยว คอ ขอพพาททเกดขนระหวางเอกชนกบเอกชน ซงมลกษณะไมซบซอน แตตอมาเมอมคดเกดขนมากมาย โดยทเนอหาและลกษณะของขอพพาทแตละคดแตกตางกน จงไดมการแบงแยกวธพจารณาความออกไปตามแตละประเภทคดอยางชดเจน เพอใหการบงคบการตามบทบญญตของกฎหมายในแตละประเภทคดม

12 ปาน แตงออน, “ปญหาความไมสอดคลองในการน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยรามค าแหง, 2554), น.12-13.

DPU

20

ความเหมาะสมและบรรลวตถประสงคมากทสด โดยในกฎหมายแพง ถอวาคความทเปนเอกชนทงสองฝายมฐานะเทาเทยมกน กฎหมายวธพจารณาความแพงจงเปนเครองมอหรอวธการเยยวยาแกไขความเสยหายหรอความขดแยงทเกดขนจากการทเอกชนมความสมพนธกนในทางแพง โดยการใหสทธเทาเทยมกนในการตอสคดระหวางคความ และการจดสรรแบงอ านาจหนาทในการด าเนนคดระหวางคความกบศาล สวนกฎหมายปกครองเปนกรณทรฐไดก าหนดกฎเกณฑขนบงคบเกยวกบการใชอ านาจของตนเอง และเปนกฎหมายทก าหนดความสมพนธระหวางรฐกบเอกชน โดยนตสมพนธนนมลกษณะไมเสมอภาค กลาวคอ องคกรทใชอ านาจปกครองอยเหนอองคกรทอยภายใตอ านาจปกครอง และเปนการใชอ านาจเพอรกษาประโยชนของมหาชนเปนส าคญ โดยเปาหมายในทางปกครอง คอ การกระท าของเจาหนาทของรฐทไมชอบดวยกฎหมายตองไดรบการแกไขใหชอบดวยกฎหมายภายใตหลกนตรฐ โดยตองมการเพกถอนการกระท าทไมชอบนนเสย กฎหมายวธพจารณาคดปกครองจงเปนมาตรการหรอวธการของศาลในการด าเนนการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการกระท าของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐเพอใหเกดความสมดลระหวางผลประโยชนของรฐกบความเสยหายของเอกชนซงตองไดรบความคมครองจากการใชอ านาจของฝายปกครอง กฎหมายวธพจารณาความทงสองดงกลาว จงมลกษณะทแตกตางกนเปนเอกเทศ ทงน กเพอใหสามารถบรรลวตถประสงคทแตกตางกนนนเอง ดงนน จงควรศกษาตอไปวากฎหมายวธพจารณาความของคดแพงและคดปกครองนน มแนวคดและหลกการหรอทฤษฎส าคญๆ อะไรบางทมผลตอการบญญตตวบทกฎหมายตางๆ ใหสอดคลองกบหลกการนนโดยจะไดศกษาถงขอพจารณาเบองตนเกยวกบกฎหมายวธพจารณาความแพง และขอพจารณาเบองตนเกยวกบกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง

ในสวนนจะไดพจารณาถงความหมาย ววฒนาการ และหลกทวไปของกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงความเปนมาและแนวคดดงกลาวยอมกอใหเกดหลกการทเปนสาระส าคญของกฎหมายวธพจารณาความแพง 2.4.1 ความหมายของกฎหมายวธพจารณาความแพง

กฎหมายวธพจารณาความแพง หมายถง บทบญญตท งหลายทวางหลกเกณฑการด าเนนคดแพง13 ตงแตการก าหนดเกยวกบเรองการจดการองคกรทราษฎรสามารถขอใหมการบงคบตามสทธของตน โดยการก าหนดใหมศาลตางๆ ทมอ านาจหนาทในกระบวนการยตธรรม เชน อยการ ทนายความ หวหนาส านกงานประจ าศาลยตธรรมชนตน เปนตน การก าหนดเกยวกบวธการด าเนนการหรอขนตอนตางๆ ของกระบวนพจารณาทจะตองปฏบตตามเพอใหกระบวนพจารณาด าเนนไปไดดวยด โดยการก าหนดบทบาทหรออ านาจหนาทของศาลและคความทจะตองรวมมอ

13 คณต ณ นคร, กฎหมายวธพจารณาความแพง ภาคการด าเนนคด, กรงเทพมหานคร : วญญชน, 2548), น.31.

DPU

21

กนเพอใหบรรลซงการมค าพพากษาของศาลอนมผลบงคบเดดขาด ตลอดจนการก าหนดหลกเกณฑในกรณทมความจ าเปนจะตองบงคบใหเปนไปตามค าพพากษาของศาล ทงน เพอเปนหลกประกนแกราษฎรในการบงคบตามสทธของปจเจกชนในกฎหมายแพง14

2.4.2 ววฒนาการของกฎหมายวธพจารณาความแพง15 วธพจารณาความแพงของตางประเทศและประเทศไทยตางไดรบอทธพลจากระบบ

กฎหมายทส าคญ 2 ระบบ คอ ระบบกฎหมายลายลกษณอกษร (Civil Law System) และระบบกฎหมายจารตประเพณ (Common Law System) ซงแตละระบบจะมทศนะคต แนวความคด และวธการทางกฎหมาย หรอนตวธ (Juristic Method) ทแตกตางกนตามประวตความเปนมาและววฒนาการ เปนความแตกตางกนทงในเรององคกรหรอกลไกในกระบวนการยตธรรม โดยเฉพาะขนตอนการด าเนนกระบวนพจารณา รปแบบกระบวนพจารณา รวมทงหลกทวไปในการพจารณา และการโตแยงคดคานค าพพากษาของศาล การศกษาววฒนาการของกฎหมายวธพจารณาความแพงจงอาจแยกไดเปนสองกลม คอ 1) กลมประเทศทใชระบบกฎหมายจารตประเพณมประเทศองกฤษ สหรฐอเมรกา ออสเตรย อนเดย และประเทศทไดรบอทธพลจากการปกครองของประเทศองกฤษ และ 2) กลมประเทศทใชระบบกฎหมายลายลกษณอกษรในประเทศภาคพนยโรป ไดแก สาธารณรฐฝรงเศส สหพนธสาธารณรฐเยอรมน เนเธอรแลนด เบลเยยม อตาล สเปน กบประเทศอนๆ ทงในยโรป อเมรกา เอเชย แอฟรกา ทไดรบอทธพลจากระบบกฎหมายโรมนเดม

2.4.2.1 กลมประเทศทใชระบบกฎหมายจารตประเพณ (Common Law System) ระบบกฎหมายจารตประเพณ (Common Law) เปนระบบกฎหมายทเกดขนในประเทศ

องกฤษ ตงแตสมยทถกพวก Norman เขายดครอง และหลงจากนนกไดมอทธพลเขาไปในประเทศทใชภาษาองกฤษเปนภาษาประจ าชาต หรอในประเทศทเคยอยในความปกครองขององกฤษมากอน ค าวา Common Law มาจากค าในภาษาฝรงเศสโบราณวา Common Ley ซงหมายถง กฎหมายทใชเปนหลกสามญรวมกนทวพระราชอาณาจกร (Law Common to All England) เพอสรางความเปนเอกภาพทางกฎหมายโดยยกเลกระบบการตดสนตามจารตประเพณแหงทองถนซงกระจดกระจายอยท วประเทศ ซงแตเดมศาลองกฤษตองพพากษาใหไปตามจารตประเพณแหงทองถนโดยทแตละ

14 ปรตตา สดสงา, “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2550), น.10. 15 วรรณชย บญบ ารง ธนกร วรปรชญากล และ สรพนธ พลรบ, หลกและทฤษฎกฎหมายวธพจารณาความแพง เลม 1, (กรงเทพมหานคร : วญญชน, 2548), น.23-55.

DPU

22

ทองถนจะมจารตประเพณทแตกตางกนออกไป ท าใหเกดปญหาความไมเปนเอกภาพในการใชและตความกฎหมายของค าพพากษาบรรทดฐาน16

ในการท าค าพพากษา ศาลในระบบ Common Law จะคนหาค าพพากษาทคลายคลงกนกอนหนานนและใชเปนบรรทดฐานในการวนจฉย หากมบทบญญตของกฎหมายลายลกษณอกษรชดแจง ศาลกจะตดสนไปตามบทบญญตนน แตถายงมขอสงสยหรอบญญตไวไมชดเจน ศาลกไมผกพนกบกฎหมายเชนนน แตจะพเคราะหโดยใชค าพพากษาทคลายคลงกนกอนหนาเปนหลก และการพจารณาขอเทจจรงในคดของระบบ Common Law จะใชระบบลกขน

ในเรองเกยวกบบทบาทของศาลและคความนน กลมประเทศ Common Law มกจะมกระบวนพจารณาทคอนไปในทางแบบกลาวหา ซงเปนกระบวนพจารณาในสมยด งเดมทมนษยรวมตวกนเปนสงคม โดยคความจะมบทบาทอยางมากในการด าเนนกระบวนพจารณา สวนศาลจะพยายามวางตวเปนกลางอยางเครงครด ทงน เนองมาจากแนวความคดของนกกฎหมายองกฤษทเหนวา การพจารณาคดเปรยบเสมอนการตอสระหวางคความอยางหนงเชนเดยวกบการแขงขนกฬา ผพพากษาจงควรวางตวเปนกลางเชนเดยวกบกรรมการในการแขงขนกฬา นอกจากน นกกฎหมายในกลมนยงเหนวา คดแพงเปนเรองสทธประโยชนสวนตวของคความ และกระบวนพจารณาเปนเพยงมาตรการเพอแกไขขอพพาทระหวางคความ จงเปนธรรมดาทคความควรจะมบทบาทส าคญในการด าเนนกระบวนพจารณา

รปแบบของวธพจารณาและการสบพยานในระบบกฎหมาย Common Law มลกษณะเดนในการใชวธพจารณาดวยวาจา (oral procedure) ในศาลโดยเปดเผย ทงน เนองมาจากการตองการทจะปฏรปการด าเนนกระบวนพจารณาแบบดงเดมของศาล equity ทมลกษณะเตมไปดวยรปแบบขนตอนและใหความส าคญกบพยานเอกสารโดยไมรบฟงพยานดวยวาจาซงท าใหขาดลกษณะการพจารณาโดยตรงตอหนาศาลและมลกษณะเปนความลบ การด าเนนกระบวนพจารณาจงใชระยะเวลานานและเสยคาใชจายมาก โดยพฒนาใหมลกษณะเชนเดยวกบรปแบบวธพจารณาทใหมการซกถามพยานดวยวาจาโดยวธการทเรยกวา การซกถาม การถามคาน และการถามตง โดยเปดเผยตอสาธารณชน ทงน เนองจากการด าเนนกระบวนพจารณาแบบ Common Law ในศาลนน จะใชระบบคณะลกขน โดยในระยะแรกนน คณะลกขนยงรบฟงพยานหลกฐานโดยใชความรความเขาใจสวนตวททราบมาจากภายนอกของการด าเนนกระบวนพจารณามาใชในการตดสนคดโดยปราศจากการควบคม ตอมาจงไดมการก าหนดหลกเกณฑโดยเครงครดเกยวกบพยานหลกฐานตางๆ

16 อกฤษ มงคลนาวน, ประวตศาสตรกฎหมายสากล, กรงเทพมหานคร : คณะรฐศาสตรจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2513), น.52. สมบต พฤฒพงษศภค, อางไว “การปฏรประบบกระบวนยตธรรมทางแพงของประเทศไทยสมาตรฐานสากล,” (วทยาพนธดษฎนพนธ คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2556), น.19.

DPU

23

ทไมสามารถรบฟงในการพจารณาได เนองจากกรณเปนไปไมไดทจะบงคบคณะลกขนใหพจารณาพยานหลกฐานตามทไดก าหนดเอาไว แตกยอมรบไมไดทจะใหคณะลกขนสามารถใชความรความเขาใจสวนตวทไดรบมาโดยปราศจากการควบคม คณะลกขนจงเปลยนสถานะจากทเปนองคกรทไดรบการคดเลอกโดยศาลใหเปนผตดสนวาขอเทจจรงเปนอยางไรตามความเชอสวนตวหรอตามขอเทจจรงทตนไดรมาโดยปราศจากการควบคมโดยคความ มาสองคกรทจะตองน าเฉพาะขอเทจจรงทปรากฏในศาลมาตดสนคด และจากระบบดงกลาวนเอง ไดมการพฒนาหลกเกณฑเกยวกบการไมรบฟงพยานหลกฐานตามทก าหนดไวโดยปรยายโดยกฎหมาย ซงหลกเกณฑดงกลาวตอมาจงเทากบเปนการควบคมการสบพยานของคณะลกขน และมการปรบปรงหลกการดงกลาวกอใหเกดผลตอการใหความส าคญหรอคณคากบพยานเอกสาร โดยศาลมอสระเตมทในการพจารณารบฟงพยานเอกสาร เนองจากวธการดงกลาวสามารถใชบงคบไดในกรณทเปนขอมลทส าคญหรอไมสามารถทดแทนไดในการทจะท าใหทราบหรอเพอใหเกดความมนใจในขอเทจจรงของคด และการทจะไมยอมรบฟงพยานหลกฐานดงกลาวโดยสนเชงอาจน าไปสการทท าใหศาลขาดขอมลทเปนความจรงของคดและน าไปสการตดสนคดทไมเปนธรรม

ลกษณะพนฐานของวธพจารณาความแพงในระบบ Common Law นน สรปไดวา จะมการแบงแยกโดยชดเจนระหวางกระบวนการกอนการพจารณาคด (Pretrial Proceedings) และการพจารณาคดจรง (Actual Trial Proceedings) โดยในกระบวนการกอนการพจารณาคด ปกตมกจะเปนการด าเนนกระบวนพจารณาดวยเอกสาร สวนในขนตอนการพจารณาคดจะเปนการด าเนนกระบวนพจารณาดวยวาจาอยางเตมรปแบบ17

ในประเทศองกฤษ กระบวนการกอนการพจารณาคดจะมงเนนไปทขนตอนในการฟองคด การสงเอกสาร และการยนค าใหการของคความ กระบวนการดงกลาวโดยทวไปจะควบคมดแลโดยผพพากษา Master ซงไมมอ านาจในการพจารณาคด สวนในสหรฐอเมรกามการใชกระบวนการทเรยกวา Discovery ซงคความและทนายความมอ านาจอยางมากในการคนหาขอเทจจรงในคด โดยทวไปเปนการด าเนนการนอกศาล ปกตจะใชส านกงานของทนายความ อ านาจในการควบคมดแลของศาลกมอยอยางจ ากด บอยครงทรปแบบของการด าเนนการจะเปนการซกถามพยานและตวความดวยวาจา แตไมใชการถามในลกษณะแบบทนททนใด (lmmediacy) ดงเชนขนตอนการพจารณาคดและไมใชกระบวนการทตองกระท าอยางเขมขนตอเนอง (Concentration) เนองจากโดยทวไปแลวกระบวนการ Discovery จะด าเนนการเปนชวงๆ ไป

17 หลกและทฤษฎกฎหมายวธพจารณาความแพง เลม 1, เพงอาง, น. 39-40.

DPU

24

สวนในขนตอนการพจารณาคด ประเทศทใชระบบ Common Law จะมการพจารณาดวยวาจาเปนหลก เชน การสบพยานจะมการซกถามและการถามคานพยานของทนายความ และแมจะเปนพยานเอกสารกจะตองเปลยนรปแบบเปนการเสนอดวยวาจา เอกสารทไมใชเอกสารมหาชนหรอเอกสารของศาล โดยปกตจะตองเสนอโดยพยานบคคลซงสามารถรบรองความถกตองแทจรงของเอกสารนนและถกถามคานได ประเดนขอพพาทกมการเสนอดวยวาจาโดยเฉพาะอยางยงในองกฤษ นอกจากนน ในขนตอนการพจารณาจะมลกษณะเปนแบบทนททนใดระหวางคความทนายความ พยาน และผพพากษาหรอลกขน และการสบพยานโดยทวไปจะกระท าอยางเขมขนตอเนองภายในนดเดยวหรอหลายนดในชวงเวลาสนทสดเทาทจะเปนไปได

กฎหมายวธพจารณาความแพงในระบบ Common Law ไดมการแกไขปรบปรงมาอยางตอเนองจากการปฏรปกฎหมายครงส าคญในชวงศตวรรษท 19 จนถงปจจบน แตหลกกฎหมายและแนวบรรทดฐานค าพพากษาในคดกอนๆ กไมเหมาะสมกบแนวคดเรองความยตธรรมในสงคม หรอแนวคดแบบรฐสวสดการ (Welfare State) ทเกดขนในชวงปลายศตวรรษท 19 ระบบ Common Law จงไดรบเอาแบบอยางกฎเกณฑและทฤษฎทางกฎหมายมาจากระบบ Civil Law มากยงขน รวมทงความจ าเปนทางการคาระหวางประเทศ และความเขาใจอนดระหวางประเทศในยโรปซงเนนคณคาทางวฒนธรรมตะวนตกรวมกน และการทองกฤษไดเขาเปนสมาชกของสหภาพยโรปในป ค.ศ. 1972 กนบเปนแรงกระตนหรอความพยายามทจะท าใหระบบ Common Law และระบบ Civil Law มแนวโนมเอยงและประสานใกลชดกนมากยงขนอยางเหนไดชด

2.4.2.2 กลมประเทศทใชระบบกฎหมายลายลกษณอกษร (Civil Law System) ระบบ Civil Law เปนระบบกฎหมายทรวบรวมเนอหาสวนใหญจากกฎหมายของพระ

เจาจกรพรรดจสตเนยน (The Justinian Code) ทเรยกวาประมวลกฎหมายจสตเนยน (Corpus Juris Civilis)18 ประกอบดวยกฎหมาย 4 สวน คอ สวนท 1 เรยกวา Codex คอประมวลกฎหมายโรมน สวนท 2 เรยกวา Digest คอหลกกฎหมายทแกไขยากและเปนสวนส าคญทสดของประมวลกฎหมายน สวนท 3 เรยกวา Novel เปนกฎหมายทตราขนเพอแกไขสวนทเรยกวา Codex ใหสมบรณยงขน และสวนท 4 เรยกวา Institute ซงเปนต าราทวางพนฐานในการศกษากฎหมาย แบงเปน 3 ภาค คอ สวนทวาดวยความสมพนธระหวางบคคลในฐานะตางๆ (Persona) วาดวยเรองเกยวกบทรพยสน (Rus) และสวนทวาดวยวธพจารณา (Actio) โดยถอวาเปนประมวลกฎหมายททนสมยและมการน าไปใชเปนแมแบบอยางกวางขวาง เปนระบบทใหความส าคญกบกฎหมายเอกชนเปนอยางมาก มการจดท าเปนลายลกษณอกษรหรอในลกษณะประมวลกฎหมาย และไดรบการรอฟนขนมาศกษาใหม

18 ทศพร มลรตน, “ระบบกฎหมายของโลก,” สบคนเมอวนท 16 พฤษภาคม 2559, จาก www.baanjomyut.com/library/global_community/05_2_3.html

DPU

25

ในประเทศอตาลและสหพนธสาธารณรฐเยอรมน หลงจากกรงโรมลมสลายและกฎหมายโรมนเสอมความนยมลง กฎหมายวธพจารณาความแพงมการจดท าเปนลายลกษณอกษรครงแรกในสมยโรมน เมอประมาณ 450 ป กอนครสตศกราช โดยไดน ากฎหมายจารตประเพณของโรมนมาบญญตไวในกฎหมาย 12 โตะ ท าใหกฎหมายลายลกษณอกษรเรมมคณคาเหนอกวากฎหมายจารตประเพณ และเปนการจดท ากฎหมายทมลกษณะแนนอนและมหลกฐาน เพอสามารถเผยแพรใหแกประชาชนทวไปไดรบรและปฏบตตาม โดยโตะท 1 วาดวยวธการกอนพจารณาคด โตะท 2 วาดวยการพจารณาคด และโตะท 3 วาดวยการบงคบคด โดยในสวนของวธพจารณา บญญตไวดงน19 (1) ในคดซงมทนทรพยทพพาทตงแต 1,000 แอสเสสขนไป คความจะตองวางเงนตอศาลคนละ 500 แอสเสส ถาทนทรพยต ากวา 1,000 หรอฟองรองเกยวกบอสรภาพของบคคลใหวางเงนตอศาลฝายละ 50 แอสเสส เปนประกน (2) ถาคความเจบปวยหนก ใหเลอนการพจารณาคดไปนดอน (3) ถาคความฝายใดหาพยานไมได กใหไปรองตะโกนดงๆ ทประตบานของตนเพอแสวงหาพยานตอไป (4) คดลกทรพยกอาจยอมความกนได

พฒนาการของวธพจารณาความแพงในสมยโรมนอาจสรปได ดงน20 (1) Legis Actio เปนวธพจารณาคดทก าหนดโดยกฎหมาย และเปนการด าเนนกระบวน

พจารณาดวยวาจา ซงใชในชวงทจดท ากฎหมาย 12 โตะ และเลกใชไปเปนสวนใหญเมอประมาณ 200 ป กอนครสตศกราช

(2) Ordo ludiciorum หรอ Formulary Procedure เปนวธพจารณาคดทมตนก าเนดมาจากบทบาทของ Praetors ซงเปนเจาหนาทศาลและศษยของพระและนกบวชในชวง 242 ป กอนครสตศกราช โดย Praetors เปนผจดท าแบบค าฟองขนใชเอง และใหค าแนะทางคด ตอมาไดเขาไปท าหนาทเปนผพพากษาและออกกฎขอบงคบในการด าเนนคด วธพจารณาคดแบบนจะกระท าดวยลายลกษณอกษรโดยเปนขอความสนๆ บรรยายปญหาทจะตองท าการพจารณาคด แตการกระท าดวยวาจายงคงใชอยในการเสนอขอเทจจรงและการท าขอตกลงตางๆ วธพจารณาคดแบบนมการใชนอยลงเมอ 27 ป กอนครสตศกราช

(3) Cognition คอ วธพจารณาคดโดยผพพากษาในฐานะเจาหนาททางการซงจะท าการไตสวนและพจารณาคดตามกฎหมายอนมทมาจากหลกการใชอ านาจของพระจกรพรรดซงแตกตาง

19 สทธวาทนฤพฒ, หลวง “ประวตศาสตรกฎหมายชนปรญญาโท,” หนงสอเนองในงานพระราชทานเพลงศพ หลวงสทธวาทนฤพฒ. 30 มกราคม 2529. 2529, น.30-31. อางไว ในการปฏรประบบกระบวนยตธรรมทางแพงของประเทศไทยสมาตรฐานสากล, เพงอาง, น.13. 20 วรรณชย บญบ ารง, “หลกทวไปของการด าเนนกระบวนพจารณาคดแพงของฝรงเศส,” วารสารนตศาสตร, เลม 30, ปท 1, น. 105, 106(2543).

DPU

26

จากวธพจารณาแบบเดมทผพพากษาจะถกเลอกโดยคความ วธพจารณาคดแบบนกลายเปนรแบบกระบวนพจารณาทใชกนโดยทวไปในชวง 27 ป กอนครสตศกราชจนถงกลางศตวรรษท 5

หลงจากอาณาจกรโรมนไดลมสลายในปลายศตวรรษท 5 ดวยการรกรานของอนารยชน (Barbarians) เผาตางๆ โดยเฉพาะเผาเยอรมนก (Germanic Tribes) จนถงศตวรรษท 11 ยโรปกเขาสยคแหงปญหาและความเสอมทราม กฎหมายโรมนไดถกแทนทดวยกฎหมายของศาสนจกรและกฎหมายจารตประเพณของชนเผา ในชวงนไดใชกระบวนพจารณาแบบดงเดมของชนเผาเยอรมนก สวนใหญเปนการพจารณาโดยเปดเผยและดวยวาจาในลกษณะการมาชมนมรวมกน การสบพยานจะใชวธการตอสกนตวตอตว และวธการตางๆ เกยวกบค าพพากษาของพระผเปนเจาบนแนวคดวา พระผเปนเจาจะคมครองผสจรต หรอการพจารณาโดยใชวธทรมาน เชน การพสจนดวยเหลกเผาไฟ น าเดอด และไฟ เปนตน

ตอมาในชวงศตวรรษท 12 – 13 ไดเรมมการศกษาฟนฟกฎหมายโรมนขนมาอกครงหนง เพราะสงคมไดฟนตวขนจากการลมสลายของอาณาจกรโรมน การคาพาณชยและการศกษากขยายตวมากขนประกอบกบความขดแยงระหวางอาณาจกรและศาสนจกรไดเปนปจจยใหเกดความพยายามในการศกษาคนควากฎหมายโรมนเปนการใหญของชนชนกลางและนกวชาการในมหาวทยาลยดวยความเชอวากฎหมายจะเปนเครองมอในการอ านวยความกาวหนา รกษาความมนคง จดระเบยบแบบแผนของสงคม และเปนบนไดกาวไปสความยงใหญไดดงเชนสมยโรมน การศกษากฎหมายโรมนในมหาวทยาลยนนเปนการศกษาระบบกฎหมายดงเดมซงมพนฐานมาจากประมวลกฎหมายของพระเจาจสตเนยนและมความเชอมโยงอยางใกลชดกบระบบกฎหมายศาสนจกรซงท าการศกษากนอยางกวางขวางทวไปในยโรป กฎหมายนเรยกวา “Jus Commune หรอกฎหมายรวมกนของภาคพนยโรป”21

หลงจากการปฏวตฝรงเศสเมอป ค.ศ. 1789 ไดเรมมการปฏรประบบวธพจารณาความรปแบบเกา แมจะไมประสบผลส าเรจมากนกแตกมความเปลยนแปลงหลายเรอง เชน ในฝรงเศส หลงป ค.ศ. 1789 มกฎหมายหามขายหรอสบทอดต าแหนงผพพากษาทางมรดก ป ค.ศ. 1790 มกฎหมายยกเลกศาลทมเขตอ านาจพเศษ และก าหนดใหผพพากษาไดรบคาตอบแทนจากรฐแทนทจะจายโดยคความ ป ค.ศ. 1795 มกฎหมายยกเลกการสบพยานโดยลบ และก าหนดใหการสบพยานตองกระท าโดยศาลอยางเปดเผยตอสาธารณะและมคความรวมอยดวย และในทสดไดมการยกเลก

21 บวรศกด อวรรณโณ, ววฒนาการเชงประวตศาสตรของสกลกฎหมายโรมาโน-เยอรมนก,ในเอกสารการสอนชดวชาระบบกฎหมายไทยและตางประเทศ, พมพครงท 3 , จดพมพโดยมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช (กรงเทพมหานคร : โรงพมพชวนพมพ, 2544), น.62. อางไว ในการปฏรประบบกระบวนยตธรรมทางแพงของประเทศไทยสมาตรฐานสากล, เพงอาง, น.16.

DPU

27

การพสจนขอเทจจรงตามทกฎหมายก าหนด ตามแนวคดแบบใหมจะใหศาลเปนผชงน าหนกพยานหลกฐาน ความเปลยนแปลงสวนใหญปรากฏอยในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ป ค.ศ. 1806 หรอประมวลกฎหมายนโปเลยน แตมขอสงเกตวาประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงนขาดหลกปฏบตและเปนเพยงการปรบปรงกฎหมายใหเปนระบบเทานน

กระแสการปฏรปดงกลาวเกดจากแนวความคดแบบเสรนยม สงคมของชนชนกลาง ความร และโครงสรางทางเศรษฐกจแบบใหมทกอตวในยโรปชวงศตวรรษท 19 จนถงตนศตวรรษท 20 ตลอดทวภาคพนยโรป เปนกระแสความเปลยนแปลงทไมไดเกดขนกบวธพจารณาดวยวาจาเทาน น แตยงเกดขนกบวธพจารณาพนฐานทเปนลายลกษณอกษร และลกษณะท งหมดของ Jus Commune ดวย นอกจากกระแสการปฏรประบบวธพจารณาความทมฝรงเศสเปนผน าแลวการปฏรปทส าคญกเกดขนในเยอรมน โดยการจดท าประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ป 1877 และในออสเตรย โดยการประกาศใชประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงป ค.ศ. 1895 หลงจากนน ไดมการออกกฎหมายจ านวนมากทวยโรปโดยใชกฎหมายของเยอรมนหรออสเตรยเปนแบบอยาง เชน ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงของนอรเวย ป ค.ศ. 1915 ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงของเดนมารก ป ค.ศ. 1916 และป ค.ศ. 1979 ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงของสวเดน ป ค.ศ. 1942 และประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงของสวสเซอรแลนด ป ค.ศ. 1947 เหตทใชกฎหมายของเยอรมนหรอออสเตรยเปนตนแบบในการปฏรป เนองจากกฎหมายเยอรมนและออสเตรยนนถอไดวามการเปลยนแปลงทเดนชดโดยใชแนวคดใหมในการเพมบทบาทของศาลเพอสรางความเปนธรรมในคดไดมากยงขน โดยศาลสามารถเรงรดการพจารณาคด พจารณาคดไดอยางละเอยดรอบคอบ และสงเสรมความเทาเทยมกนของคความตามเปาหมายของสงคมได เชน ศาลสามารถใหค าแนะน าในกรณทคความด าเนนกระบวนพจารณาผดพลาดหรอขาดตกบกพรองได ประกอบกบมอ านาจเรยกคความ และพยานหลกฐานไดเอง รวมทง ยงมบทบญญตวาดวยการพจารณาคดมโนสาเร (Small Claims)22

วธพจารณาความแพงของระบบ Civil Law ในยคใหม มลกษณะพนฐานทเดนชดดงตอไปน23

(1) ไมมกระบวนพจารณาสบพยานตอหนาศาล (Absence of Trial) ในลกษณะของการด าเนนกระบวนพจารณาสบพยานทเกยวของทกอยางตอหนาศาลโดยตอเนองกนไปใหเสรจสนภายในคราวเดยว (A Day in Court) เชน การด าเนนกระบวนพจารณาดวยวาจาของฝรงเศส แมจะท า

22 หลกและทฤษฎกฎหมายวธพจารณาความแพง เลม 1, เพงอาง,น. 33. 23 Mauro Cappelletti and Bryant G. Garth, supra note 21, p.8. อางไว ในการปฏรประบบกระบวนยตธรรมทางแพงของประเทศไทยสมาตรฐานสากล, เพงอาง, น.18-19.

DPU

28

ตอหนาศาล แตจะไมรวมถงการสบพยานตอหนาศาล ในขณะทประเทศอนๆ ซงใชระบบ Civil Law เชน ออสเตรย สวเดน และสหพนธสาธารณรฐเยอรมน การด าเนนกระบวนพจารณาดวยวาจาจะรวมถงการสบพยานตอหนาศาลดวย อยางไรกด ประเทศดงกลาวไมไดด าเนนกระบวนพจารณาในลกษณะเปนกระบวนการเดยว แตจะแยกการประชมวางแผนกอนการพจารณาคดหรอการนดพรอม (Pretrial Conferences) ออกมาเปนอสระตางหาก

(2) มแนวโนมในการใหความส าคญกบพยานเอกสาร (Documentary Evidence) มากกวาพยานหลกฐานประเภทอน

(3) การรวบรวมพยานหลกฐานของคความและทนายความถกจ ากดมาก เชน สเปน อตาลและประเทศอนๆ ทใชระบบ Civil Law ซงรวมถง ออสเตรย สวเดน สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และสาธารณรฐฝรงเศส ตางมแนวโนมทจะใหอ านาจศาลอยางกวางขวางในการรวบรวมพยานหลกฐานแทนทจะเปนเรองของคความ

สวนประเทศทใชระบบ Civil Law ซงไมไดอยในภาคพนยโรป เชน ประเทศแถบลาตนอเมรกาและประเทศญปน จะมรายละเอยดของวธพจารณาความแพงทแตกตางกนออกไป

ในเรองเกยวกบบทบาทของศาลและคความนน แมวากลมประเทศ Civil Law จะมกระบวนพจารณาทคอนไปในทางกลาวหาเชนเดยวกบกลมประเทศ Common Law กตาม แตกมแนวโนมทจะเพมบทบาทใหกบศาลมากขนในการด าเนนกระบวนพจารณา (ซงกคอกระบวนพจารณาแบบไตสวน) เนองจากนกกฎหมายในระบบ Civil Law เรมเหนถงความจ าเปนเกยวกบอ านาจศาลในการควบคมดแลกระบวนพจาณา ประกอบกบอทธพลของแนวคดเรองรฐสวสดการ หรอการบรการสาธารณะ ในศตวรรษท 20 ศาลซงเปนตวแทนของรฐจงมหนาทอ านวยความยตธรรม โดยการมบทบาทในการด าเนนกระบวนพจารณา ไมใชปลอยใหเปนสทธแกคความจนมากเกนไป ดงน น ศาลจงตองรเรมใชอ านาจหนาทดงกลาวใหเปนประโยชนตอการด าเนนกระบวนพจารณา ในการซกถาม การสนบสนน หรอแนะน าคความ ทนายความและพยาน เพอใหไดขอเทจจรงทถกตองครบถวน ซงศาลมอ านาจทจะรเรมด าเนนกระบวนพจารณาตาง ๆ ไดดวยตนเองโดยไมตองรอใหคความรองขอ และไมถกจ ากดใหพจารณาเฉพาะขอเทจจรงทคความกลาวอาง และศาลจะเปนผใชดลพนจของตนพจารณาวาพยานหลกฐานใดนาเชอถอ โดยอาจไมจ าเปนตองพจารณาเฉพาะพยานหลกฐานทกฎหมายก าหนดไวกได กระบวนพจารณาแบบน จงขนอยกบความเชอถอของศาลเปนส าคญ และเปนกระบวนพจารณาทค านงถงประโยชนของรฐหรอความสงบเรยบรอยของสงคมเปนหลก24

24 คดงาม คงตระกล, “ระบบไตสวนในกฎหมายวธพจารณาคดปกครองไทย,” (วทยานพนธมหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2546), น.23-24.

DPU

29

ส าหรบของรปแบบของวธพจารณาและการสบพยานนน กลมประเทศ Civil Law ไดใชกระบวนพจารณาแบบโรมนโน- แคนโนนค (Romano-Canonique) และกระบวนพจารณาแบบ Jus Commune ซงเขามาแทนทการด าเนนกระบวนพจารณาแบบดงเดมทมการพจารณาโดยเปดเผยและดวยวาจา โดยการสบพยานจะใชวธการตอสกนตวตอตว และใชวธการตางๆ ทเกยวกบเรองค าพพากษาของพระผเปนเจาดวยความศรทธาทเชอวาพระผเปนเจาจะคมครองผทสจรต หรอการพจารณาโดยใชวธการทรมาน เชน การพสจนโดยเหลกเผาไฟ โดยน าเดอด โดยไฟ เปนตน สวนการด าเนนกระบวนพจารณาแบบโรมนโน- แคนโนนค และกระบวนพจารณาแบบ Jus Commune นน ไดน าหลกนตธรรม (rule of law) ซงสอดคลองกบอารยธรรมและจารตประเพณสมยใหมมาใชแทนท โดยมลกษณะส าคญ ดงน25

(1) การด าเนนกระบวนพจารณาทถอเอกสารเปนส าคญ หลกนท าใหการด าเนนกระบวนพจารณาใดๆ ซงไมมผลมาจากการบนทกการพจารณาของศาล จะไมมผลทางกฎหมายและสงผลท าใหค าพพากษาของศาลทไมไดน าการด าเนนกระบวนพจารณาดวยลายลกษณอกษรดงกลาวมาเปนเหตผลตองตกเปนโมฆะเชนเดยวกน โดยหลกการนจะชวยใหสามารถควบคมความแนชดและเหตผลของค าพพากษาทงในขอเทจจรงและขอกฎหมายได

(2) การแบงแยกโดยเดดขาดระหวางศาลและคความ และระหวางศาลและบคคลหรอสงของทเปนพยาน เพอหลกเลยงไมใหกระทบตอความเปนกลางของศาล โดยการสบพยานในกระบวนพจารณาแบบโรมน-แคนโนนคนน จะด าเนนการโดยบคคลทสามซงจะเปนผสบพยานโดยการพจารณาลบและขอเทจจรงทเปนลายลกษณอกษร ท าใหศาลจะตองพจารณาคดจากขอเทจจรงทเสนอมาเปนเอกสารเทานน และไมสามารถตดสนคดตามความรความเขาใจสวนตวได

(3) การสบพยานโดยลบ เพอไมใหพยานไดรบอทธพลหรอมความหวาดกลว (4) มขนตอนการพจารณามาก และก าหนดระยะเวลาการพจารณาในกระบวนการ

ตางๆ จ านวนมาก ซงอาจเปนเหตใหคความใชเทคนคในการประวงคดหรอมการเลอนคดอยบอยครง ท าใหรยะเวลาของกระบวนพจารณาลาชาออกไป

(5) คความมบทบาทในการด าเนนกระบวนพจารณา การทศาลไมไดเขามาแทรกแซงหรอควบคมกระบวนพจารณาโดยตรง คความจงกลายมาเปนกรรมการทจะพจารณาตดสนใจด าเนนกระบวนพจารณาตางๆ การใชสทธทางกระบวนพจารณาโดยไมสจรตจงเกดขนอยางมากมาย

25 “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น.13-15.

DPU

30

(6) ระบบพยานโดยการรบรองของกฎหมายเพอปองกนการใชอ านาจตามอ าเภอใจหรอโดยพลการของศาล ระบบนใหการพสจนขอเทจจรงอยางเปนพธการหรอตามกฎหมายนนไดก าหนดหลกเกณฑเงอนไขบงคบตางๆ มากมายในการพจารณารบฟงพยาน โดยพยานบคคลจะถกซกถามเปนการลบโดยโนตาร หรอเจาหนาทศาล ซงจะจดบนทกไวในรายงานทจะเสนอตอศาล พยานจงไมไดใหการโดยตรงตอศาล แตเปนการใหการผานตวอกษร นอกจากนน การชงน าหนกพยานจะเปนไปตามหลกเกณฑทกฎหมายก าหนดเทานน โดยเฉพาะอยางยงในเรองเกยวกบเงอนไขหรอปจจยทางการเมองและสงคมของพยาน เชน ศาลจะเชอถอพยานทเปนขนนางมากกวาพยานทไมไดเปนขนนาง พยานนกบวชมน าหนกมากกวาคนสามญธรรมดา พยานทเปนผชายดกวาพยานผหญง เปนตน ดงนน การรบฟงพยานจงไมไดขนอยกบศาล แตขนอยกบหลกเกณฑของกฎหมายทก าหนดไวโดยปรยาย ศาลจงเปนเพยงผรวบรวมพยานหลกฐานมากกวาจะเปนผชงน าหนกพยาน

จากขอเทจจรงดงกลาว จะเหนไดวาในระยะหลงกฎหมายวธพจารณาความแพงของทงสองกลมประเทศกไดมววฒนาการปรบตวเขาหากน โดยตางฝายตางกรบเอาลกษณะส าคญของอกฝายหนงมาปรบใชในกระบวนพจารณาของตนมากขน กลาวคอ ระบบ Common Law ทใหความส าคญกบพยานปากเปลากไดผอนคลายลง ในขณะทระบบ Civil Law ทไมมกระบวนการเกยวกบการซกคานพยานในศาลโดยเปดเผย รวมทงการมขนตอนการพจารณาสบพยานทเขมขน และมจารตทใหความส าคญกบพยานเอกสาร แตในระยะหลงการใหความส าคญกบพยานเอกสารกไดคลายลง โดยใชหลกวธพจารณาดวยวาจาเขามาแทนท หรอการคลายความเครงครดของหลกการทไมรบฟงพยานบคคลในบางกรณลง เปนตน

ส าหรบกฎหมายวธพจารณาความแพงของไทยนน แมวาระบบกฎหมายไทยจะถกจดอยในกลม Civil Law และมกฎหมายในรปประมวลกฎหมายกตาม แตในสวนของหลกเกณฑการด าเนนกระบวนพจารณาคดแพงนน กลบไดรบอทธพลเปนอยางมากจากกฎหมายวธพจารณาความแพงขององกฤษต งแตในชนการยกรางกฎหมายในสมยรชกาลท 5 ดงนน จงอาจกลาวไดวา กฎหมายวธพจารณาความแพงของไทยมลกษณะส าคญเชนเดยวกบกฎหมายวธพจารณาความแพงของประเทศในกลม Common Law26

2.4.3 หลกทวไปของระบบวธพจารณาความแพง หลกการหรอทฤษฎทส าคญของระบบวธพจารณาความแพงยอมมอทธพลตอ

บทบญญตกฎหมายวธพจารณาความแพง จงเปนผลใหมการบญญตกฎหมายใหสอดคลองกบหลกการดงกลาว การศกษาหลกการหรอทฤษฎตางๆ นอกจากจะชวยใหเขาใจกฎหมายวธพจารณา

26 “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น.15.

DPU

31

ความแพงแลวในทางปฏบตยงเปนหลกประกนทท าใหการด าเนนกระบวนพจารณาในแตละคดมความเปนอนหนงอนเดยวกนไดโดยไมขนอยกบดลพนจของศาลเทานน อนเปนลกษณะบงคบพนฐานอยางหนงของการเปนนตรฐ

หลกทวไปของกฎหมายวธพจารณาความแพงจะประกอบไปดวยหลกการหรอทฤษฎทเปนสาระส าคญ ซงสะทอนใหเหนถงลกษณะของกฎหมายวธพจารณาความแพง ดงน27

2.4.3.1 หลกความประสงคของคความ ระบบกฎหมายวธพจารณาความแพงของแตละประเทศสามารถแบงกลมหรอประเภท

โดยพจารณาจากอ านาจและหนาทของคความและศาลในการด าเนนกระบวนพจารณา ประเทศตางๆ ในยโรปตะวนตกมระบบกฎหมายวธพจารณาความแพงซงมลกษณะส าคญประการหนง คอ อ านาจของศาลจะถกจ ากดโดยสทธตางๆ ในการด าเนนกระบวนพจารณาของคความ หรอทเรยกวา “หลกความประสงคของคความ” (Le Principe Dispositif/The Dispositive System) อนเปนหลกดงเดมทมมาเปนระยะเวลายาวนานและไดรบการยอมรบโดยทวไปไมวาจะเปนวธพจารณาความแพงในระบบ Common Law หรอในระบบ Civil Law ตามหลกน คความมอ านาจเตมทในการตอสคดในทางกฎหมายสารบญญตและสทธในกระบวนพจารณา และมสทธเลอกโดยอสระวาจะใชหรอไมใชสทธเหลานน ขอบเขตของคดและวธการสบพยานจะเปนไปตามความประสงคของคความ (nemo judex sine actore; ne eat judex ultra petita et allegata a partibus) คความเปนผ ตดสนใจเลอกวาควรจะน าคดมาสศาลหรอไม เปนผก าหนดทศทางหรอความเปนไปของกระบวนพจารณา และเปนผเลอกวาจะด าเนนกระบวนพจารณาตอไปจนศาลมค าพพากษาหรอจะถอนคดออกไป28 สวนศาลจะตองวางตวเปนกลางอยางเครงครดและไมมบทบาทในเชงกระบวนพจารณา หลกนจงสงผลโดยปรยายใหกระบวนพจารณามลกษณะเปนแบบกลาวหา หลกทตรงกนขามกบหลกความประสงคของคความคอ หลกการไตสวนโดยศาล (Principle of officiality) ซงเปนหลกตดอ านาจของคความในการด าเนนกระบวนพจารณาโดยหนาทซงเปนทางการของศาลไมใชเพยงการบงคบใชกฎหมายแตยงรวมถงการก าหนดขอบเขตสาระส าคญอนเปนมลแหงคดดวย ในเยอรมนไดมการน าหลกนมาใชในกฎหมายวธพจารณาความแพงเชนเดยวกบทใชในกฎหมายวธพจารณาความอาญา เชน คดเกยวกบการสมรส การเปนผปกครองหรอผอนบาล และการรบรองบตร เปนตน

หลกความประสงคของคความไดใชมาตงแตสมยโรมนเรอยมาจนเรมลดบทบาทลงตงแตปลายป ค.ศ. 1700 และกลบมามบทบาทขนในศตวรรษท 19 โดยอทธพลของแนวความคดแบบเสรนยม แตในชวงปลายศตวรรษท 19 จนถงปจจบน กฎหมายของกลมประเทศภาคพนยโรปท

27 หลกและทฤษฎกฎหมายวธพจารณาความแพง เลม 1, เพงอาง, น. 71-77. 28 มาตรา 175 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

DPU

32

ใชระบบ Civil Law ไดเรมใชหลกการไตสวนโดยศาลมากขน เนองจากหลกความประสงคของคความเปนการสนบสนนใหคความใชสทธโดยไมสจรตและยงมผลท าใหการด าเนนกระบวนพจารณาลาชา อยางไรกด หลกความประสงคของคความซงคความเปนผเสนอคดยงคงเปนหลกส าคญในระบบวธพจารณาความแพงในยคปจจบน ส าหรบระบบกฎหมายวธพจารณาความแพงของกลมประเทศทใชระบบ Common Law จะยดหลกการเสนอคดโดยคความมาแตเดมจนกลายเปนจารตประเพณ โดยมการน ามาใชอยางเดนชดมากทสดในกฎหมายลกษณะพยาน ซงหนาททงหมดในการเสนอพยานหลกฐานในคดจะตกอยแกคความ ไมใชหนาทของศาล แตไมไดมการน าหลกนมาใชโดยสมบรณจงปรากฏหลกการไตสวนโดยศาลอยดวยในระดบหนง เชน ศาลอาจเรยกพยานซงคความไมไดอางมาสบได และมแนวโนมทจะมการน าหลกการไตสวนโดยศาลมาใชมากขน โดยน ามาผสมผสานกบการเสนอคดของคความเพอใหเกดความเหมาะสม แตโดยหลกใหญแลวกยงถอหลกการเสนอคดของคความอย

ดวยเหตทลกษณะของคดแพงทเปนขอพพาทระหวางเอกชนดวยกน ซงคความอยในฐานะทเทาเทยมกน คความแตละฝายจงมหนาททจะตองปกปองสทธประโยชนสวนตวของตนไวใหไดมากทสด และกระบวนพจารณาเปนเพยงมาตรการเพอแกไขขอพพาทระหวางคความ ดงนน จงเปนธรรมดาทคความควรจะตองมบทบาทส าคญในการด าเนนกระบวนพจารณา ซงสอดคลองกบหลกความประสงคของคความ นนเอง29

หลกความประสงคของคความ มองคประกอบยอยๆ หลายประการ30 ไดแก (1) หลกคความเปนผรองขอ กระบวนวธพจารณาความไมอาจมขนไดโดยปราศจากการรเรมของคความ หลกการน

ไดใชทงในระบบ Civil Law และระบบ Common Law อนแสดงถงความเปนทางประวตศาสตร มทศทางเดยวกนของระบบกฎหมายของประเทศในยโรปตะวนตก องกฤษ และสหรฐอเมรกาซงแตกตางจากระบบกฎหมายของประเทศในยโรปตะวนออกทใชอ านาจอยการฟองคดแพงไดอยางกวางขวาง

(2) หลกการฟองแยงและตอสคดของเอกชน การฟองแยงมทมาทางประวตศาสตรในเชงทไมพงประสงคใหคความน ามาเปนวธใน

การตอสคดโดยในประเทศทใชระบบ Civil Law และระบบ Common Law แตเดมการฟองแยงตอง

29 “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น.16. 30 วรรณชย บญบ ารง, “หลกทวไปของการด าเนนกระบวนพจารณาคดแพงของฝรงเศส,” วารสารนตศาสตร, เลม 30, ปท 1, น. 170-177

DPU

33

เกดจากการด าเนนกระบวนพจารณาซงสบเนองจากคดเดม อยางไรกด ในระบบ Common Law เมอไมนานมานมแนวโนมทจะขยายขอบเขตสทธของคความในการฟองแยงมากยงขน แตประเทศในยโรปตะวนออกซงใชระบบกฎหมายสงคมวทยา ศาลและอยการมอ านาจพจารณาวามประเดนทคความอาจฟองแยงไดหรอไม

(3) หลกการไมพพากษาเกนค าขอ ศาลในประเทศภาคพนยโรปยดถอหลกการวาจะไมพพากษาเกนกวาทคความรองขอ

ตามหลกกฎหมายเกาแกทวา “ne eat judex utra vel extra petita partium” โดยเฉพาะในประเทศทใชระบบ Civil Law จะถอหลกการนอยางเครงครดในการพจารณาคดแพง แตในประเทศทใชระบบ Common Law และประเทศทใชระบบสงคมนยม ศาลอาจยกเวนหลกการนได โดยในองกฤษและสหรฐอเมรกาถอแนวปฏบตอนมทมาจากศาล Chancery ซงเปนศาล Equity วาในบางกรณเพอประโยชนแหงความยตธรรมระหวางคความ ศาลอาจใหการเยยวยาแกคความได หรอเรยกวาหลก Equity ซงแตกตางจากหลกของศาล Common Law แมเมอไดรวมศาล Equity และศาล Common Law เขาดวยกนในชวงศตวรรษท 19 หลกการนกยงคงไดรบการถอปฏบตอย สวนประเทศในกลมสงคมนยมกยดถอหลกการวาในกรณทเหนสมควรเพอปกปองสทธหรอประโยชนของรฐทกฎหมายคมครอง ศาลอาจพพากษานอกเหนอจากทโจทกรองขอได

นอกจากนน ยงมหลกการทวา ศาลยอมเปนผรกฎหมาย (Jura Novit Curia) ศาลเปนผรบผดชอบในการพจารณาประเดนขอกฎหมาย ซงจะไมถกจ ากดโดยค าขอหรอความยนยอมของคความ ศาลมอ านาจอยางเตมทเกยวกบประเดนขอกฎหมาย เชน การวนจฉยวาบทบญญตกฎหมายใดขดตอรฐธรรมนญหรอไมของศาลรฐธรรมนญในสหพนธสาธารณรฐเยอรมนและประเทศออสเตรย ตามหลกการวาศาลยอมเปนผรกฎหมายศาลจงอาจพพากษาเกนค าขอของคความได แตหลกการนใชไมไดในองกฤษ เปนเหตหนงทท าใหศาลองกฤษถอเปนหนาทของคความตองกลาวอางขอกฎหมายขนมาเปนประเดนและปลอยใหคความเปนฝายน าสบเพอชขอกฎหมายแกศาล

(4) สทธเดดขาดในการโตแยงค าพพากษา ในประเทศทใชระบบ Civil Law และระบบ Common Law เมอศาลมค าพพากษาแลว

เฉพาะคความหรอผมสวนเกยวของเทานนทมสทธอทธรณค าพพากษาดงกลาว ศาลทพจารณาอทธรณกมขอจ ากดในการตองพจารณาวาขอตอสนนคความไมวากลาวมาในศาลลางหรอไม แตเมอไมนานมานสหรฐอเมรกาไดพฒนาหลกการส าคญในเรองน โดยมการขยายอ านาจศาลทพจารณาอทธรณใหสามารถพจารณาขอโตแยงทคความไมไดยกขนในศาลลางได การพฒนาหลกการนมทมาจากการทศาลอทธรณของสหรฐอเมรกาตองมภาระหนาทเพมมากขนในการวางหลกค าวนจฉยเพอคมครองสทธของคความในบางกรณ ซงจะตองพจารณาไปถงประเดนทจะ

DPU

34

เกดขนในอนาคตดวย ไมเฉพาะทอยในขอบเขตของคดทพจารณาอยเทานน อยางไรกด ผทจะอทธรณค าพพากษาไดยงคงตองเปนคความเทานน ส าหรบประเทศสงคมนยมในยโรปจะถอหลกวา ศาลอทธรณจะไมถกจ ากดอยกบขอโตแยงทคความยกขน และการอทธรณสามารถกระท าไดทงฝายรฐและเอกชน เนองจากถอหลกวาศาลมหนาทคนหาความจรงในคด โดยองคกรของรฐทมอ านาจอทธรณได เชน อยการ และหนวยงานของรฐ หลกการนใชในประเทศยโรปตะวนตกบางประเทศในบางกรณดวย เชน อตาลในคดเกยวกบการสมรส31

(5) สทธเดดขาดในการประนประนอมยอมความ เปนหลกทสะทอนถงหลกการรเรมคดโดยฝายเอกชนในประเทศยโรปตะวนตก

กลาวคอ คความสามารถยตคดไดไมวาในขนตอนใดของกระบวนพจารณาโดยการตกลงประนประนอมยอมความกน ประเทศทใชระบบ Common Law ถอเปนกรณปกตทคความมกจะท าขอตกลงรวมกนในทายสดเมอไดด าเนนกระบวนพจารณาคดกนมาอยางนาวนานแมในขณะทลกขนก าลงท าค าวนจฉยกตาม แตกมขอยกเวนในกรณเพอประโยชนสาธารณะ สวนประเทศในยโรปทใชระบบกฎหมายสงคมนยม ศาลจะไมอนญาตใหโจทกถอนฟองหรอไมอนญาตใหคความตกลงประนประนอมยอมความกนหากเปนการฝาฝนตอกฎหมาย หรอฝาฝนตอสทธหรอประโยชนใดทกฎหมายใหการคมครอง แนวคดของหลกการนเนนใหเหนถงประโยชนสวนรวมของสงคม และหนาทของศาลทจะตองตระหนกถงประโยชนสาธารณะมากกวาความประสงคของคความในคด

หลกความประสงคของคความถอเปนหลกหนงทไดรบการยอมรบเปนการทวไปไมวาจะเปนวธพจารณาความแพงในระบบ Common Law หรอในระบบ Civil Law ตามหลกนคความมอ านาจเตมทในการตอสคดในทางกฎหมายสารบญญตและสทธในกระบวนการพจารณา และมสทธทจะเลอกไดโดยอสระวาจะใชหรอไมใชสทธนน ตลอดจนขอบเขตของคดและวธการสบพยานจะเปนไปตามความประสงคของคความ คความจะมบทบาทส าคญในการแสดงพยานหลกฐานเพอน ามาหกลางขออางขอเถยงของคความฝายตรงขาม โดยคความจะเปนผตดสนใจเลอกวาควรจะน าคดมาสศาลหรอไม เปนผก าหนดขอบเขตของคด และเปนผก าหนดทศทางหรอความเปนไปของกระบวนพจารณา เปนผเลอกวาจะด าเนนกระบวนพจารณาตอไปจนศาลมค าพพากษาหรอจะถอนค าฟองออกไป สวนศาลตองวางตวเปนกลางอยางเครงครด กลาวคอ เปนเพยงผก ากบดแลกระบวนพจารณาใหเปนไปตามกฎเกณฑทก าหนดเทานน โดยไมมบทบาทเชงรกในกระบวนพจารณาแตอยางใด ทงน ดวยเหตวาหากศาลเขาไปยงเกยวในเรองทเปนผลประโยชนของเอกชนแลว อาจท าใหภาพพจนของศาลในการรกษาความเปนกลางเสยไป อกทงการเขาไปยงเกยวของศาลอาจเปนการ

31 วรรณชย บญบ ารง, “หลกทวไปของการด าเนนกระบวนพจารณาคดแพงของฝรงเศส,” 2543, วารสารนตศาสตร, เลมท 30, ปท 1, น. 177(2543).

DPU

35

บดเบอนเจตนารมณของคความได หลกดงกลาวนจงสงผลโดยปรยายท าใหกระบวนพจารณามลกษณะเปนแบบกลาวหา32

2.4.3.2 หลกวธพจารณาในระบบกลาวหา จากทกลาวมาแลววา หลกวธพจารณาในระบบกลาวหานน เปนผลโดยตรงมาจากหลก

ความประสงคของคความ หรอกลาวอกนยหนงไดวากระบวนพจารณาแบบกลาวหา ใกลเคยงหรอสมพนธกบหลกความประสงคของคความ33 ดงน น ทมาของหลกนจงเปนไปในลกษณะเชนเดยวกน โดยมแนวคดวาคดแพงเปนเรองสทธประโยชนสวนตวของคความ การด าเนนคดแพงทงหมดจงตกเปนภาระหนาทของคความในคด สวนศาลกจะพยายามวางตวเปนกลางอยางเครงครด

กระบวนพจารณาลกษณะนไดเนนเรองบทบาทและสทธของคความในการด าเนนกระบวนพจารณาเปนส าคญ โดยคความไมเพยงแตเปนฝายก าหนดขอบเขตขอเทจจรงและขอกฎหมายของคดเทานน แตยงมบทบาทส าคญในการด าเนนกระบวนพจารณาซงรวมถงการรวบรวมพยานหลกฐานและการแสดงพยานหลกฐานออกหกลางขออางขอเถยงของคความฝายตรงขาม ซงถอเปนการด าเนนกระบวนพจารณาโดยใชหลกกฎหมายลกษณะพยานทวา “ผใดกลาวอาง ผนนน าสบ” โดยหากโจทกน าสบตามทตนกลาวอางไมได โจทกยอมตกเปนฝายแพคด ดงนน กระบวนพจารณาตางๆ ทส าคญจงเกยวกบกฎเกณฑการน าเสนอพยานหลกฐาน ตลอดจนภาระหนาทน าสบการรบฟงพยานหลกฐาน การถามคาน และความนาเชอถอของพยานท งสน ซงอาจพจารณาองคประกอบของระบบกลาวหาไดสประการ34 คอ

(1) คดทใชการแสวงหาขอเทจจรงในระบบนจะประกอบดวยคความสองฝายมความขดแยงในเรองของผลประโยชนระหวางกนเอง

(2) ในการพจารณาคด คความมความจ าเปนตองปรากฏตวในศาลเพอจะแสดงขออางขอเถยง และกลาวแกขอโตแยงของแตละฝายดวยวาจา

(3) ผพพากษาจะเปนผด าเนนการตามทคความก าหนด และท าหนาทเปนตวกลางในการชงน าหนกพยานหลกฐานทแตละฝายเสนอ

32 วรรณชย บญบ ารง, “หลกทวไปของการด าเนนกระบวนพจารณาคดแพงของฝรงเศส,”

วารสารนตศาสตร, เลมท 30, ปท 1, น. 86(2543) 33 เพงอาง, น.87. 34 Holten, N. Gray., Lawson L. Lamar, “The criminal courts: structures, personnel, and processes. (New York: McGraw-Hill,1991),” p.24. อางไว ในการน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น.18.

DPU

36

(4) ค าวนจฉยของศาลวางอยบนพนฐานของพยานหลกฐานทไดรบฟงจากคความเทานน โดยจะไมน าพยานหลกฐานนอกเหนอมาพจารณา

ส าหรบประเทศไทย หลกดงกลาวถอเปนหลกทส าคญของวธพจารณาความแพง โดยสะทอนใหเหนจากมาตรา 84/1 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ทบญญตวา คความฝายใดกลาวอางขอเทจจรงเพอสนบสนนค าคความของตนใหคความฝายน นมภาระการพสจนขอเทจจรงนน แตถามขอสนนษฐานไวในกฎหมายหรอมขอสนนษฐานทควรจะเปนซงปรากฏจากสภาพปกตธรรมดาของเหตการณเปนคณแกคความฝายใด คความฝายนนตองพสจนเพยงวาตนไดปฏบตตามเงอนไขแหงการทตนจะไดรบประโยชนจากขอสนนษฐานนนครบถวนแลว

2.4.3.3 หลกการด าเนนคดโดยเครงครดตอแบบพธ35 หลกการนเปนหลกการทส าคญหลกหนงของการด าเนนกระบวนพจารณาคดแพง

เพราะเมอคความเปนฝายก าหนดขอบเขตขอเทจจรงและขอกฎหมายของคด รวมทงมหนาทอยางมากในการน าสบแสดงพยานหลกฐาน กฎหมายจงตองก าหนดรปแบบขนตอนทชดเจนในการด าเนนกระบวนพจารณา เพอเปนกรอบควบคมไมใหคความเอาเปรยบกน และยงชวยใหการด าเนนกระบวนพจารณาเปนไปดวยความรวดเรวถกตองอกดวย จงอาจกลาวไดวา วธพจารณาความแพงทดนน ตองมการก าหนดรปแบบทแนนอนตามสมควรดวย แมจะมผกลาววากระบวนวธพจารณาทเตมไปดวยรปแบบขนตอนนนเปนอปสรรคอยางหนงของการด าเนนกระบวนการยตธรรมอยางมประสทธภาพ แตหากไดมการก าหนดรปแบบทเหมาะสมพอดแลว กจะชวยเปนหลกประกนอยางหนงของกระบวนการยตธรรมทเปนกลางและเทาเทยมกน และเปนเครองปองกนสทธในการตอสคดของคความไมใหไดรบผลกระทบจากการใชอ านาจตามอ าเภอใจของศาลหรอการใชสทธโดยไมสจรตของคความดวยกนเอง

บทบญญตทมความส าคญเกยวกบรปแบบของกระบวนพจารณาทงหลาย ทงทเปนกระบวนพจารณาของศาลและทเปนกระบวนพจารณาของคความ เชน ตามปกตค าฟองตองท าเปนหนงสอ36 ตองแสดงโดยแจงชดซงสภาพแหงขอหาและค าขอบงคบ ทงขออางทอาศยเปนหลกแหงขอหา37 อทธรณหรอฎกาตองท าเปนหนงสอ38 ขอเทจจรงหรอขอกฎหมายทจะยกขนอางในการยนอทธรณหรอฎกาตองกลาวไวโดยชดแจงในอทธรณหรอฎกา และตองเปนขอทไดยกขนวากน

35 “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น. 21-22. 36 มาตรา 172 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 37 มาตรา 172 วรรคสอง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 38 มาตรา 229 และมาตรา 274 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

DPU

37

มาแลวโดยชอบในศาลลาง ทงจะตองเปนสาระแกคดอนควรไดรบการวนจฉย39 หลกเกณฑการยนบญชระบพยาน40 การรบฟงตนฉบบเอกสาร41 การขาดนดยนค าใหการ42 หลกเกณฑการถามคาน43 โดยหลกค าพพากษาตองท าเปนหนงสอและตองมเหตผลแหงค าวนจฉย44 ท งยงตองตดสนตามขอหาในค าฟองทกขอ45 ซงจากตวอยางดงกลาว การทคความไมปฏบตตามแบบพธอาจสงผลใหคความแพชนะกนโดยไมใชดวยเนอหาแหงคด แตเปนเพราะการด าเนนกระบวนพจารณาทไมถกตองกเปนได

2.4.3.4 หลกการมสทธโตแยงคดคานหรอตอสคด เหตผลของหลกการโตแยงหรอคดคานตอสคดน เนองจากค าพพากษาในคดทพพาท

นน เปนผลทเกดขนจากการเผชญหนากนของคความในคดโดยวธการน าขออางหรอขอตอส ตลอดจนพยานหลกฐานตางๆ มาแสดงตอหนาศาลโดยอสระ กรณจงมความจ าเปนอยางยงทคความทกฝายจะตองมโอกาสไดทราบขออางหรอขอตอสตลอดจนพยานหลกฐานตางๆ ของคความอกฝายหนง และมโอกาสโตแยงตอสทกประเดนของคดทไดมการพจารณากน ซงสทธตางๆ ดงกลาวนอาจเรยกไดวา “หลกการตอสคดโดยอสระ” (Le principe de la liberté de la defense)46

หลกดงกลาวนเปนหลกวธพจารณาความทส าคญทสดหลกหนงในหลกความยตธรรมตามธรรมชาต (Natural Justice) โดยมรากฐานมาจากแนวคดทเหนวา ค าพพากษาของศาลทดและมประสทธภาพนน เปนผลทเกดขนจากการเผชญหนากนของคความในคดโดยวธการน าขออางหรอขอตอสตลอดจนพยานหลกฐานตางๆ มาแสดงตอหนาศาลโดยอสระและเปดเผยขอเทจจรงทงหมด ซงจะท าใหคความแตละฝายสามารถทราบขอกลาวอางขอตอสของคความฝายตรงขาม รวมทงพยานหลกฐานตางๆ กไดมการเสนอตอศาล รวมท งยงชวยใหศาลซงมขอจ ากดในการรบรขอเทจจรงสามารถเขาใจรปเรองของคดไดอยางชดเจนและน าขอเทจจรงทกอยางมาประกอบการวนจฉยชขาดไดอยางถกตองเหมาะสมอกดวย และในกรณทค าพพากษาจะไปเกยวของโดยตรงกบ

39 มาตรา 225 วรรคหนง และมาตรา 249 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 40 มาตรา 88 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 41 มาตรา 93 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 42 มาตรา 197 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 43มาตรา 117 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 44 มาตรา 141 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 45 มาตรา 142 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 46 วรรณชย บญบ ารง, “หลกทวไปของการด าเนนกระบวนพจารณาคดแพงของฝรงเศส,” วารสารนตศาสตร, เลมท 30, ปท 1, น. 105, 106(2543).

DPU

38

บคคลทสาม ศาลตองเปดโอกาสใหบคคลทสามโตแยงคดคานไดดวย นอกจากนน ศาลยงมหนาทเปนผควบคมใหคความใชสทธและปฏบตหนาทใหเปนไปตามหลกดงกลาว

นอกจากแนวความคดดงกลาวแลว ยงอาจใหเหตผลทางกฎหมายไดวา เนองจากสทธในการโตแยงคดคานหรอตอสคดนเปนสทธขนพนฐาน สทธดงกลาวจงเปนผลจากการทรฐตองใหความเคารพตอศกดศรความเปนมนษย โดยถอวาประชาชนไมไดเปนวตถอยางหนงของค าพพากษาของศาล แตยงมฐานะเปนผทรงสทธหนงของกระบวนพจารณาทไดเขามามสวนรวมดวย ดงนน คความจงควรมโอกาสทจะด าเนนการตางๆ และรวมมอกบศาลในการคนหาวธการแกไขปญหาทเปนธรรม ซงกระบวนพจารณาทมลกษณะเผดจการโดยคความไมมโอกาสทจะรกษาผลประโยชนของตนเองและตองรอค าตดสนของศาลแตเพยงอยางเดยวดงเชนในอดตนน ไมเปนสงทสอดคลองกบแนวความคดในปจจบนโดยเฉพาะในเรองศกดศรของความเปนมนษย47

นอกจากน ความหมายของหลกการดงกลาวยงมหลายแงมม เชน สทธของคความในการไดรบการแจงวามการฟองคดตอตนและไดรบการแจงเรองอนๆ ทเกยวกบกระบวนพจารณา สทธของคความในการเสนอหรอโตแยงพยานหลกฐาน สทธทจะตองมคความอยดวยในขณะน าสบพสจนขอเทจจรง และสทธทจะไมถกผกพนโดยค าพพากษาทตนมไดเขาไปเปนคความในคด และยงมหลกเกณฑอนทแตกออกเปนหลกยอยๆ สบเนองจากสทธในการโตแยงคดคานหรอตอสคด ไดแก การทคความจะตองไดรบแจงขอกลาวหา และมสทธโตแยงคดคานขอกลาวอางนนไดภายในระยะเวลาอนสมควร การหามศาลใชประโยชนจากขอเทจจรงทตนรมาเอง เชน ขอเทจจรงทไดมานอกศาล หรอทคความไมมโอกาสไดมสวนรเหน หรอทไดมาโดยไมมหลกประกนในการไดมาซงพยานหลกฐาน

โดยสรป หลกการมสทธโตแยงคดคานหรอตอสคดนเปนหลกทส าคญในวธพจารณาความของคดทกประเภทไมวาจะเปนคดแพง คดอาญา หรอคดปกครอง ซงจะคมครองสทธของประชาชนและใหความส าคญตอความเปนผ ทรงสทธตามกฎหมายของประชาชน โดยมวตถประสงคทจะเปนหลกประกนใหการด าเนนกระบวนพจารณาคดเปนไปอยางเปนธรรมแกทกฝายนนเอง

2.4.3.5 หลกการพจารณาดวยวาจา48 โดยทกระบวนพจารณาแบบกลาวหาถอเปนกระบวนพจารณาในสมยดงเดมนบตงแต

มนษยรวมตวกนเปนสงคม จงมลกษณะการด าเนนกระบวนพจารณาสวนใหญเปนการพจารณาดวย

47 หลกและทฤษฎกฎหมายวธพจารณาความแพง เลม 1, เพงอาง, น. 208.

48 “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น. 25-27.

DPU

39

วาจาและโดยเปดเผย ซงมสาเหตมาจากทในสมยนนไมคอยมคนรหนงสอมากนก วธการสอสารจงเปนไปในลกษณะการโตเถยงกนตวตอตว นอกจากนน ยงมเหตผลมาจากทการด าเนนกระบวนพจารณาของประเทศในกลม Common Law ทใชระบบคณะลกขนทไมมลกษณะเดนหรอเนนเรองเอกสาร จงสงผลใหการพจารณาแบบกลาวหาของประเทศในกลม Common Law เปนการด าเนนกระบวนพจารณาดวยวาจาในศาลอยางเปดเผยนนเอง

หลกการพจารณาดวยวาจาเปนประโยชนในการพจารณาคด กลาวคอ การพจารณาดวยวาจาเปนการแถลงใหศาลและคความฝายตรงขามทราบจะท าใหหากมการคดคานกสามารถกระท าไดทนท จงเปนหลกการทสามารถขจดขอขดแยงและความไมชดเจนตางๆ ออกไปไดโดยไมเสยเวลา ทงศาลยงสามารถมสวนรวมในการเสนอแนะตางๆ ไดในทนท และยงท าใหศาลสมผสกบคความโดยตรง ท าใหมโอกาสทราบรายละเอยดของคดไดโดยตรงจากคความซงจะสงผลใหคดเสรจสนโดยเรว

อยางไรกตาม ในปจจบนกฎหมายของประเทศตางๆ ไดพยายามทจะผสมผสานรปแบบกระบวนพจารณาทงระบบ Common Law และระบบ Civil Law เขาดวยกน โดยประเทศในกลม Common Law ไดยอมรบวาการด าเนนกระบวนพจารณาในบางขนตอนนน การด าเนนกระบวนพจารณาดวยเอกสารจะเปนประโยชนมากกวาการด าเนนกระบวนพจารณาดวยวาจา ซงการโตเถยงกนของคความนน โดยหลกจะเปนการด าเนนกระบวนพจารณาดวยวาจาเสมอ แตส าหรบขนตอนกระบวนพจารณาทส าคญนนจะตองกระท าดวยเอกสารเสนอตอศาล เชน ค าฟองและค าคความตางๆ เปนตน

2.4.3.6 หลกการพจารณาโดยเปดเผย หลกการพจารณาโดยเปดเผย หมายถง การเปดโอกาสใหบคคลทวไปสามารถเขาฟง

การพจารณาคดของศาลได ซงหลกการนถอเปนหลกการหนงของลกษณะของกระบวนพจารณาทดและมประสทธภาพอนเปนทยอมรบเปนการทวไปตามค าปฏญญาสากลวาดวยสทธมนษยชนของสหประชาชาต ทไดก าหนดวา “บคคลทกคนมสทธทจะใหคดของตนไดรบการพจารณาอยางเทาเทยมกน อยางเปดเผย และภายในระยะเวลาอนสมควร” และจากทกลาวมาแลววากระบวนพจารณาแบบกลาวหาเปนการด าเนนการโตแยงตอสซงกนและกนระหวางคความ และมกจะมลกษณะเปนกระบวนพจารณาโดยเปดเผยดวยวาจา ดงนน หลกการพจารณาโดยเปดเผยจงมความเกยวพนใกลชดกบหลกการพจารณาดวยวาจาไปโดยปรยาย หลกการพจารณาโดยเปดเผยนไดสะทอนใหเหนถงแนวคดเสรนยมในเรองเกยวกบเสรภาพของประชาชนทมตอการใชอ านาจของรฐ โดยยอมรบวากระบวนการยตธรรมเปนอ านาจทส าคญอนหนงของรฐทประชาชนควรจะมอ านาจในการควบคมการด าเนนกระบวนพจารณาเพอใหประชาชนเกดความเชอมนในกระบวนการยตธรรม

DPU

40

หรอกลาวอกนยหนงวา กระบวนการยตธรรมจะตองเปดเผยตอสาธารณะ เพอทประชาชนจะไดรบรวาศาลปฏบตตอคความและพยานดหรอไม อยางไร และศาลไดควบคมการด าเนนคดอยางถกตองเปนธรรมหรอไมนนเอง หลกนจงมงทจะคมครองคความจากการพจารณาทเปนการลบและตามอ าเภอใจดวยการพจารณาทโปรงใส และประชาชนสามารถควบคมไดนอกจากนย งเปนหลกประกนทจ าเปนในการใหประชาชนทกคนสามารถรบรการด าเนนกระบวนพจารณาไดโดยเขารวมฟงการพจารณา49 โดยเฉพาะในกรณทกฎหมายวธพจารณาความของประเทศตางๆ สวนใหญมกจะหามบนทกภาพและเสยง รวมทงการถายทอดภาพและเสยงของการพจารณาสสาธารณชนในฝรงเศสไดมการขยายขอบเขตใชบงคบกบการพจารณาโทษทางวนยของผประกอบวชาชพตางๆ เชน ทนายความ แพทย ผสอบบญช และผสอขาว รวมทงผพพากษาในอตาล สวนในเนเธอรแลนด หากมการฝาฝนหลกการพจารณาโดยเปดเผยจะมผลท าใหการพจารณาเปนโมฆะ

อยางไรกด แมวาหลกการพจารณาโดยเปดเผยจะเปนหลกการทส าคญและไดรบการยอมรบกนโดยทวไป แตหลกการดงกลาวกมขอจ ากดบางประการ เชน การคมครองขอมลสวนบคคล การรกษาความสงบเรยบรอยของสงคม ความมนคงของประเทศ ความลบทางการคา และในเรองทเกยวของกบศลธรรม หรอเยาวชนหรอครอบครว ส าหรบประเทศไทยนน ไดก าหนดหลกการเรองการพจารณาโดยเปดเผยและขอยกเวนไวตามมาตรา 3650 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

49 หลกและทฤษฎกฎหมายวธพจารณาความแพง เลม 1, เพงอาง, น. 98-99. 50 ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาตรา 36 การนงพจารณาคดจะตองกระท าในศาลตอหนาคความทมาศาลและโดยเปดเผย เวนแต (1) ในคดเรองใดทมความจ าเปนเพอรกษาความเรยบรอยในศาล เมอศาลไดขบไลคความฝายใดออกไปเสยจากบรเวณศาลโดยทประพฤตไมสมควร ศาลจะด าเนนการนงพจารณาคดตอไปลบหลงคความฝายนนกได (2) ในคดเรองใด เพอความเหมาะสม หรอเพอคมครองสาธารณประโยชนถาศาลเหนสมควรจะหามมใหมการเปดเผยซงขอเทจจรง หรอพฤตการณตาง ๆ ทงหมด หรอแตบางสวนแหงคดซงปรากฏจากค าคความหรอค าแถลงการณของคความหรอจากค าพยานหลกฐานทไดสบมาแลวศาลจะมค าสงดงตอไปนกได (ก) หามประชาชนมใหเขาฟงการพจารณาทงหมดหรอแตบางสวน แลวด าเนนการพจารณาไปโดยไมเปดเผย หรอ

DPU

41

2.4.3.7 หลกความไมเปลยนแปลงของรปคด51 ในทางทฤษฎ หลกการนหมายความวา เมอคดไดมาสศาลแลวไมควรทจะมการแกไข

เปลยนแปลงเนอหาสาระหรอขอบเขตของคด เชน การทบคคลอนจะเขาแทนทคความในคดการเปลยนแปลงคณสมบตของคความ การเปลยนแปลงวตถประแหงคด หรอการแกไขเพมเตมค าขอทายฟอง เปนตน หลกการดงกลาวเปนทรจกกนดในกฎหมายโรมนสมยเกาโดยมผลมาจากการทคความไดมความผกพนกนในทางคดทพพาทกนอย (litis contestation) และคอนขางจะสอดคลองและมผลมาจากหลกความประสงคของคความ กลาวคอ แมวาคความจะมอสระในการก าหนดลกษณะและขอบเขตของคดกตาม แตเมอไดมการก าหนดอยางไรแลวกควรทจะคงไวจนคดเสรจสน แตทางความเปนจรงแลว การปรบใชหลกการดงกลาวกบกระบวนพจารณาคดแพงในปจจบนนนไมควรเครงครดเทาใดนก เนองจากคความยงสามารถทจะแกไขเพมเตมค าคความไดโดยมเงอนไขวา การแกไขเพมเตมจะตองเกยวของกบค าคความเดมพอสมควร (un lien suffisant หรอ un lien ètroit de connexitè) และในกรณรองสอดกมเงอนไขเชนเดยวกน

หลกความไมเปลยนแปลงของรปคดนน มผลบงคบกบศาลดวย เชน ศาลไมสามารถวนจฉยไมครบหรอเกนไปกวาประเดนแหงคดได และไมมอ านาจดวยตนเองทจะแกไขเปลยนแปลงเกยวกบผทจะเปนคความหรอคณสมบตของบคคลดงกลาวหรอค าขอตามค าฟอง เปนตน 2.5 แนวคด และววฒนาการเกยวกบกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง

กฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง คอ กฎเกณฑท งหมดทใชบงคบกบการด าเนนคดในศาลปกคอรง ดวยความจ าเปนในการวางกฎเกณฑทชดเจนส าหรบตลาการในการด าเนนกระบวนพจารณา และส าหรบคกรณในการตอสคดในศาล เกดจากความประสงคทจะหลกเลยงปญหาการใชอ านาจตามอ าเภอใจของตลาการ และปญหาความไมเทาเทยมกนของคกรณนนเปนทยอมรบมาตงแตในกฎหมายโรมน ฉะนน ศาลแตละประเภทจงตองปฏบตตามกฎหมายวา

(ข) หามมใหออกโฆษณาขอเทจจรงหรอพฤตการณตาง ๆ เชนวานน ในบรรดาคดทงปวงทฟองขอหยาหรอฟองชายชหรอฟองใหรบรองบตร ใหศาลหามมใหมการเปดเผย

ซงขอเทจจรงหรอพฤตการณใด ๆ ทศาลเหนเปนการไมสมควร หรอพอจะเหนไดวาจะท าใหเกดการเสยหายอนไมเปนธรรมแกคความหรอบคคลทเกยวของ

ไมวาศาลจะไดมค าสงตามอนมาตรา (2) นหรอไม ค าสงหรอค าพพากษาชขาดคดของศาลนน ตองอานในศาลโดยเปดเผย และมใหถอวาการออกโฆษณาทงหมดหรอแตบางสวนแหงค าพพากษานนหรอยอเรองแหงค าพพากษาโดยเปนกลางและถกตองนน เปนผดกฎหมาย 51 หลกและทฤษฎกฎหมายวธพจารณาความแพง เลม 1, เพงอาง, น. 101.

DPU

42

ดวยวธพจารณาคดของตน การเคารพตอกฎหมายดงกลาวนนจะเปนประโยชนทงในการทจะท าใหศาลมแนวทางการท างานชดเจนและเปนหลกประกนแกสทธประโยชนของคกรณและเมอเรากลาวถงกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดของศาลปกครอง จะพบวา กฎหมายดงกลาวมลกษณะเฉพาะอนสบเนองมาจากเหตผลทวา คกรณในคดปกครองนนไมไดอยในสถานภาพเดยวกน ในคดเกอบทงหมด คกรณฝายหนงไดแกฝายปกครอง และคกรณอกฝายหนงมกจะไดแกเอกชน วธพจารณาคดปกครองจงตองค านงถงขอแตกตางดงกลาวไวเสมอ เพอใหคกรณนนมฐานะและสถานภาพใกลเคยงกนทสดเทาทจะเปนไปได แตทงนทงนนกจะตองไมละเลยถงประโยชนสาธารณะซงเปนเรองทส าคญเชนเดยวกน52

ในการศกษาถงแนวคดเบองตนเกยวกบกฎหมายวธพจารณาคดปกครองนน จะไดพจารณาถงความหมาย บอเกดหรอทมาส าคญของกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง ความเปนเอกเทศ หลกกฎหมายทวไป และลกษณะพเศษของกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง วา กฎหมายวธพจารณาคดปกครองนน มแนวคดหรอมหลกการทมลกษณะเปนพเศษอยางไร จงกอใหเกดการแบงแยกกฎหมายวธพจารณาคดปกครองออกจากกฎหมายวธพจารณาความแพง 2.5.1 ความหมายของกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง

กฎหมายวธพจารณาคดปกครอง หมายถง กฎหมายทก าหนดหลกเกณฑ วธการ และรปแบบทก าหนดขนตอนในการด าเนนการตางๆ ของศาลปกครอง ซงเปนการก าหนดไวโดยเฉพาะในคดปกครอง53 ซงคดปกครองโดยทวไปแลวผมสวนเกยวของในคดปกครองฝายหนงคอฝายปกครองทใชอ านาจในทางมหาชน สวนอกฝายหนงกคอเอกชน ซงมลกษณะแตกตางไปจากคดแพง เพราะขอพพาทในทางคดแพงจะเกยวกบเรองการมอยของสทธเรยกรองหรอการมอยของนตสมพนธของเอกชน ดงนน วธพจารณาคดปกครองจงมแนวคดทแตกตางไปจากวธพจารณาในคดแพงบางประการ

อยางไรกตาม กฎหมายวธพจารณาคดปกครองกยงคงเปนกฎหมายทวางกฎเกณฑในการด าเนนคดเชนเดยวกบกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงเรมตงแตกระบวนการในการฟอง การพจารณาของศาล และผลของค าวนจฉยของศาล โดยประกอบไปดวยสาระส าคญเกยวกบคความในคดและเรองทเกยวกบศาลปกครองในเรองโครงสราง องคประกอบ และอ านาจหนาทของศาลปกครอง

52 ประสาท พงษสวรรณ และสรย เผาสขถาวร, “หลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง,” วารสารวชาการศาลปกครอง, เลม 2, ปท 2, น. 97, 98(2545). 53 “ปญหาความไมสอดคลองในการน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น. 12.

DPU

43

2.5.2 บอเกดหรอทมาของกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง สาธารณรฐฝรงเศสถอเปนประเทศทมววฒนาการของการจดต งศาลปกครองมา

ยาวนาน โดยศาลปกครองของฝรงเศสมหลายศาล และมความแตกตางกนไป เชน สภาแหงรฐ (Conseil d’Etat) ซงเปนศาลปกครองสงสดของฝรงเศส ศาลปกครองชนตน ศาลปกครองชนอทธรณ ศาลบญชและศาลบญชระดบภาค รวมทงศาลวาดวยวนยการคลงและการงบประมาณ คณะกรรมการวาดวยการอทธรณเกยวกบผลภยและผไมมสญชาต หรอคณะอนกรรมการวาดวยวนยในสภาของผประกอบวชาชพตางๆ ศาลปกครองประเภทตางๆ เหลานปกตจะมวธพจารณาทก าหนดขนโดยตวบทกฎหมายอยางสมบรณและชดเจน และกฎหมายทมความส าคญและพฒนาไปมากทสด ไดแก ประมวลกฎหมายวาดวยศาลปกครองชนตนและศาลปกครองชนอทธรณ (Code des tribunaux administratifs et des cours adminintratives d’appel) (C.T.A.C.A.A) ซงปจจบนไดมการใชประมวลกฎหมายวาดวยกระบวนการยตธรรมทางปกครอง (Code de la justice administrative) แทนแลวตงแตวนท 1 มกราคม 200154 แตอยางไรกตาม ยงมการจดตงองคกรทถอวาเปนศาลปกครองอกเปนจ านวนมาก เชน คณะกรรมการทมวตถประสงคเฉพาะทกฎหมายหรอแนวค าพพากษายอมรบนบถอวามฐานะเปนศาลปกครองและอยภายใตการควบคมของศาลปกครองสงสดหรอสภาแหงรฐ โดยมกระบวนการของการฎกาไปยงสภาแหงรฐโดยตรง แตศาลเหลาน กไมมกฎเกณฑทางดานวธพจารณาทชดเจน ซงในกรณทไมมกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครองส าหรบศาลปกครอง อาจท าไดโดยประกาศใชประมวลกฎหมายวธพจารณาคดปกครองขนมา คลายกบประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง โดยมวตถประสงคทจะก าหนดแนวทางด าเนนคดตางๆ ในศาลปกครองทกศาล และโดยเฉพาะในศาลปกครองพเศษ ซงในปจจบนไมมกฎหมายหรอกฎเกณฑโดยเฉพาะก าหนดไว แตการด าเนนการดงกลาวเปนงานทยาก ดวยเหตทวาศาลปกครองแตละศาลมลกษณะเฉพาะและแตกตางกนมาก ในปจจบนจงมแนวค าพพากษาของสภาแหงรฐทสามารถน ามาเปนแนวทางในการวางกฎเกณฑเกยวกบวธพจารณาคดปกครองทวไป

นอกจากวธพจารณาคดปกครองฝรงเศสจะมทมาจากกฎหมายของฝายนตบญญต กฎหมายของฝายบรหาร และแนวค าพพากษาของศาลแลวยงพบวามาจากกฎหมายหรอความตกลงระหวางประเทศดวย เชน สนธสญญากรงโรม ซงไดก าหนดกลไกเกยวกบการสงประเดนทตองวนจฉยเบองตนใหศาลยตธรรมของสหภาพยโรปวนจฉยกอน เปนตน

ระบบกฎหมายวธพจารณาคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศสตางกบระบบกฎหมายวธพจารณาคดปกครองของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน ตรงทไมไดก าหนดเขตอ านาจของศาล

54 ประสาท พงษสวรรณ และ สรย เผาสขถาวร, “หลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง” วารสารวชาการศาลปกครอง, เลม 2, ปท 2, น.97, 98(2545).

DPU

44

ปกครองในอนทจะวนจฉยชขาดขอพพาททางปกครองในลกษณะทวไปเอาไว การฟองและการด าเนนคดในศาลปกครองฝรงเศสเปนไปในลกษณะของการเสนอขอพพาทตามประเภทของค าฟอง ซงแยกออกไดเปน 4 ประเภทใหญๆ คอ ค าฟองขอใหเพกถอนมาตรการทางปกครอง (Contectieux de l’annulation) ค าฟองขอใหฝายปกครองกระท าการหรอค าฟองทศาลมอ านาจเตม (Contectieux de pleine jurisdiction) ค า ฟอง เ กยวกบการตความหรอยนย นน ตสมพนธ (Contectieux de l’interprétation) และค าฟองเกยวกบโทษทางวนยหรอโทษเนองจากการท าใหสงสาธารณะเสยหาย (Contectieux de la repression)55

โดยสรป วธพจารณาคดในศาลปกครองมลกษณะทเปนเอกเทศเมอเปรยบเทยบกบวธพจารณาคดในศาลยตธรรม และลกษณะทเปนกฎหมายทเกดจากแนวค าพพากษาของศาลเปนสวนใหญ ท าใหวธพจารณาคดปกครองมลกษณะพเศษ แมจะไมใชวธพจารณาทมเนอหาตรงกนขามกบวธพจารณาความแพงแตกเปนวธพจารณาทแตกตางกน 2.5.3 ลกษณะส าคญของกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง

เนองจากประเทศไทยเปนประเทศทใชระบบกฎหมาย Civil Law จงมแนวคดในการแบงแยกประเภทกฎหมายออกเปนกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน ท ง น เ นองจากความสมพนธในทางกฎหมายทเรยกวานตสมพนธระหวางรฐหรอเจาหนาทของรฐกบเอกชน ยอมอยบนพนฐานของตรรกะทแตกตางกบนตสมพนธทเกดขนระหวางเอกชนกบเอกชน โดยความสมพนธทเกดขนระหวางรฐหรอเจาหนาทของรฐกบเอกชนหรอระหวางเจาหนาทของรฐดวยกน ซงเปนเรองของความสมพนธระหวางฝายหนงซงจะตองท าหนาทเปนผดแลรกษาผลประโยชนของสงคมสวนรวมกบอกฝายหนงทเปนเอกชน ซงจะตองรกษาสทธประโยชนของตนเปนสวนตว ยอมจะใชหลกความเสมอภาคเทาเทยมกนตามหลกกฎหมายเอกชนไมได จงจ าเปนทจะตองใชหลกกฎหมายทแตกตางกน ซงหลกกฎหมายทวานนมชอเรยกวา หลกกฎหมายมหาชน ทงน เพอสรางความสมดลระหวางการดแลรกษาผลประโยชนของสวนรวมกบการดแลรกษาสทธเสรภาพของเอกชน

โดยทคดปกครองจะมลกษณะเปนเอกเทศของตนเอง สถานะของทงสองฝายตงอยบนพนฐานของความไมเทาเทยมกน รฐในฐานะทมอ านาจเหนอกวาเปนผใชอ านาจมหาชนเพอผลประโยชนรวมกนของสงคม รฐจงมอ านาจฝายเดยวทจะก าหนดสทธหรอหนาทแกเอกชนไดโดยไมตองขอความยนยอมจากเอกชน แตอยางไรกตาม มใชวารฐจะมอ านาจกระท าการใดๆ โดยไมมขอบเขต โดยใชขออางวากระท าเพอผลประโยชนของสวนรวมไดเสมอไป แตการกระท าของรฐนน

55 วรเจตน ภาครตน, “ประเภทของค าฟองคดปกครองในกฎหมายวธพจารณาคดปกครองฝรงเศส,” วารสารนตศาสตร, เลม 40, ปท 2, น.266(2554).

DPU

45

จะตองอยภายใตกรอบทกฎหมายใหอ านาจเสมอเปนไปตามหลกความชอบดวยกฎหมายของการกระท าทางปกครอง ซงสอดคลองกบปรชญากฎหมายมหาชนทวา “เมอไมมกฎหมายใหอ านาจรฐหรอเจาหนาทของรฐไว จะท าไมได” หากเปรยบเทยบลกษณะพเศษของกฎหมายมหาชนดงกลาวกบกฎหมายเอกชนแลว จะเหนไดวาปรชญาของกฎหมายเอกชนตางโดยสนเชงจากกฎหมายมหาชน เพราะปรชญากฎหมายเอกชนอยทวา “เมอไมมกฎหมายหาม ยอมท าได” ซงเปนหลกทปรากฏในกฎหมายแพงทวโลก ถาการกระท านนไมขดตอกฎหมายหรอความสงบเรยบรอยหรอศลธรรมอนดของประชาชน56 ดงนน จงอาจกลาวไดวา แมกฎหมายปกครองจะเปนกฎหมายทใหอ านาจแกรฐและเจาหนาทของรฐในการด าเนนกจกรรมทางปกครองกตาม แตในขณะเดยวกนกฎหมายปกครองกตองมกฎหมายทมวตถประสงคในการตรวจสอบการใชอ านาจรฐและเจาหนาทของรฐดวยเชนกน

เมอคดปกครองมลกษณะแตกตางแยกเปนเอกเทศจากคดแพงแลว ดงนน การพจารณาคดปกครองจงตองพจารณาโดยศาลพเศษ มวธพจารณาพเศษ มหลกกฎหมายพเศษ แยกเปนเอกเทศตางจากวธพจารณาความแพง ทงน เพอใหบรรลวตถประสงคของกฎหมายปกครองอนจะตองค านงถงประโยชนสาธารณะ แตในขณะเดยวกนกจะตองคมครองสทธเสรภาพของประชาชนทอาจไดรบผลกระทบจากการใชอ านาจของรฐในการกระท าทางปกครองโดยการเขามาควบคมตรวจสอบการใชอ านาจนนใหชอบดวยกฎหมายนนเอง

ส าหรบประเทศไทยไดมการตราพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ซงตามขอ 5 ของระเบยบดงกลาว57 ไดแสดงปรชญาของวธพจารณาคดปกครองวามสถานะแยกเปนเอกเทศจากวธพจารณาความแพง โดยแสดงใหเหนไดชดเจนจากการทไมมบทบญญตเปนบททวไปใหน าประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม แตหากในกรณทกฎหมายหรอระเบยบไมไดก าหนดเรองใดไวโดยเฉพาะ ใหด าเนนการตามหลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง

2.5.3.1 หลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง สาธารณรฐฝรงเศสไดสรางหลกกฎหมายทวไปซงเปนหลกเกณฑทเปนลายลกษณ

56 “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น.31. 57 ระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ขอ 5 วรรคสอง ในกรณทกฎหมายหรอระเบยบตามวรรคหนงมไดก าหนดเรองใดไวโดยเฉพาะใหด าเนนการตามหลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง

DPU

46

อกษรของวธพจารณาคดปกครองขน มวตถประสงคส าคญทจะปกปองประชาชนจากความเสยงทเกดจากการใชอ านาจตามอ าเภอใจของฝายปกครองและไดน ามาใชในระบบวธพจารณาคด ซงใชทฤษฎหลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง คอ 1) หลกการประกนความคงอยและความศกดสทธของหลกการควบคมความชอบดวยกฎหมาย และ 2) หลกการฟงความทกฝาย58

(1) หลกการประกนความคงอยและความศกดสทธของหลกการควบคมความชอบดวยกฎหมาย

หลกการประกนความคงอย และความศกดสทธของหลกการควบคมความชอบดวยกฎหมาย แยกพจารณาไดเปนสองประการ คอ สทธในการฟองขอใหเพกถอนนตกรรมทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมาย สทธดงกลาวนเปนของบคคลทมสวนไดเสยทจะโตแยงนตกรรมทมลกษณะของค าสงทออกโดยฝายปกครอง แตตองอยภายใตเงอนไขของการรบคดไวพจารณาตามทศาลก าหนดไว โดยไมจ าเปนตองมกฎหมายบญญตในเรองน และสทธในการอทธรณตอศาลทสงกวา ในประเทศฝรงเศส สทธจะฟองคดตอสภาแหงรฐในฐานะศาลชนสดทายเปนหลกกฎหมายทวไปของสทธในการควบคมความชอบดวยกฎหมาย และหลกดงกลาวมขนเพอโตแยงค าสงของศาลปกครอง แมวาจะไมมกฎหมายก าหนดใหมการฟองคดไดกตาม และแมจะเปนกรณทกฎหมายก าหนดวาค าสงนนเปนค าสงทมลกษณะสงสดหรอเดดขาดหรอไมสามารถฟองเปนคดตอศาลได

(2) หลกการฟงความทกฝาย หลกการฟงความทกฝายถอเปนหลกทสมพนธกบหลกความยตธรรมอยางแทจรง

หลกเกณฑดงกลาวนบงคบใชทงในศาลปกครองและศาลยตธรรม จนกระทงไดกลายเปนหลกกฎหมายทวไป หลกการฟงความทกฝายนไมไดมตวบทกฎหมายทบญญตใหนยามไวโดยเฉพาะ แตมทมาจากบทบญญตททราบโดยทวไปในหลายๆ แหง และเปนหลกทตองบงคบอยางเครงครดในแตละศาลใหตองมหลกการฟงความทกฝายในกระบวนพจารณาโดยถอเปนหลกทวไปของการเคารพสทธในการโตแยง

หลกเกณฑทไดจากหลกการฟงความทกฝาย ไดแก หลกทก าหนดใหตองมการแจงแกคกรณถงกระบวนวธพจารณาคดทเกยวของ ทงน เนองจากการแจงนจะท าใหบคคลทถกกระทบสทธมโอกาสเตรยมตวหาขอเทจจรง หรอพยานหลกฐานทจะใชในการชแจงขอเทจจรง และหลกทศาลจะตองแจงใหคกรณทราบขอเทจจรงเพอใหมการโตแยงคดคานในประเดนตางๆ ซงเปนสทธของผถกฟองคด และเพอทจะเปนการคมครองสทธดงกลาว ศาลจะตองใหเวลาแกคกรณพอสมควร

58 ประสาท พงษสวรรณ และ สรย เผาสขถาวร, “หลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง,”

วารสารวชาการศาลปกครอง, เลม 2, ปท 2, น.120,121(2545).

DPU

47

ทจะด าเนนการ ระยะเวลาดงกลาวไมไดก าหนดไวแนนอนแตขนอยกบสถานการณของแตละคด เนอหาของเอกสาร ความยงยากซบซอนของคด ซงศาลมอ านาจทจะก าหนดระยะเวลาด าเนนการดงกลาวได

การบงคบใชตามหลกทวาการแสวงหาขอเทจจรงตองมลกษณะโตแยงคดคานในกระบวนวธพจารณาท าใหศาลตองมหนาททจะตองแจงใหคกรณทราบถงการด าเนนกระบวนวธพจารณา นอกเหนอไปจากการด าเนนกระบวนพจารณาใหม และการแสวงหาขอเทจจรงเพมเตมนอกเหนอจากทคกรณอางและชแจงในเอกสาร ซงตามประมวลกฎหมายวาดวยความยตธรรมทางปกครองของฝรงเศส ก าหนดใหเปนดลพนจของตลาการศาลปกครองทจะใชมาตรการในการแสวงหาขอเทจจรงเพมเตมจากการแลกเปลยนเอกสารของคกรณ มาตรการทศาลใชบอย คอ การมหนงสอหรอเอกสารทเกยวของไปยงคกรณหรอบคคลอน เพอใหชแจงขอเทจจรงหรอขอกฎหมายตามทศาลตองการจะทราบเพมเตมจากสงทยงบกพรองอยในส านวนคด เมอศาลไดเอกสารจากคกรณฝายใดหรอบคคลทเกยวของแลว ศาลกตองสงส าเนาเอกสารทเกยวของไปใหคกรณอกฝายหนงเพอท าความเหนคดคานเอกสารดงกลาวนนตามหลกการใหทกฝายมสทธในการตอสหรอโตแยงได (Contradiction)59

2.5.3.2 ลกษณะพเศษของกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง จากแนวความคดของกฎหมายวธพจารณาคดปกครองทมความแตกตางจากกฎหมายวธ

พจารณาความแพง เพราะเปนคดพพาทระหวางเอกชนกบหนวยงานของรฐหรอเจาหนาทของรฐ หรอระหวางหนวยงานของรฐหรอเจาหนาทของรฐดวยกน อนเนองมาจากการใชอ านาจตามกฎหมายของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ ซงโดยทวไปผทอยภายใตบงคบของกฎหมายมกจะเปนผเสยเปรยบทงในแงของความเขาใจกฎหมายหรอการเขาถงขอมลเอกสาร จงท าใหกฎหมายวธพจารณาคดปกครองมหลกการทมลกษณะพเศษแตกตางจากหลกทวไปของกฎหมายวธพจารณาความแพง ดงน60

(1) เปนวธพจารณาในระบบไตสวน ระบบไตสวนถอเปนระบบในวธพจารณาทไดมการยดถอปฏบตและเปนทยอมรบ

59 M.phillippe MARTIN, หวหนาคณะพจารณาคดคณะท 9 ของสภาแหงรฐ (Conseil d’Etat) ประเทศฝรงเศส, ระบบวธพจารณาคดปกครองของประเทศฝรงเศสทมาจากถอดเทปและเรยบเรยงจากการบรรยายพเศษ เรอง กฎหมายปกครองและคดปกครองของประเทศฝรงเศส ระหวางวนท 31 ตลาคม – 3 พฤศจกายน 2543 แปล ประสาท พงษสรรณ และบญอนนต วรรณพาณชย. 60 “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น.37.

DPU

48

โดยทวไปวาเปนลกษณะพเศษอยางหนงของวธพจารณาคดปกครอง ทงน เนองจากเหตผลทวาคดปกครองเปนคดขอพพาทระหวางเอกชนกบฝายปกครองซงมลกษณะทแตกตางไปจากคดแพงอนเปนขอพพาทระหวางเอกชนตอเอกชนดวยกน โดยคความฝายปกครองยอมอยในฐานะทเหนอกวาคความฝายเอกชน เมอเกดขอพพาทคความฝายเอกชนจงไมอาจอางประโยชนสวนตวมาเปนขออางในการตอสกบฝายปกครองได นอกจากนน เอกสารพยานหลกฐานตางๆ ทจ าเปนตองใชในการโตแยงกนในคดมกจะอยในความครอบครองของฝายปกครอง ซงหากใชระบบกลาวหาในวธพจารณาความแพงซงคความมบทบาทส าคญในการแสดงพยานหลกฐานออกหกลางขออางขอเถยงของคความฝายตรงขาม โดยเอกชนผเปนโจทกจะตองเปนฝายแสวงหาพยานหลกฐานมาแสดงตอศาลเพอสนบสนนขอกลาวอางของตนเองแลว เอกชนยอมมโอกาสทจะชนะคดไดยาก ระบบวธพจารณาคดปกครองจงจ าเปนตองใชระบบวธพจารณาคดทใหศาลมบทบาทส าคญในการแสวงหาขอเทจจรงและพยานหลกฐาน ทงน เพอใหเกดความสมดลแกคความทงสองฝายและเพอใหเกดความเปนธรรมแกคความอยางแทจรง ซงระบบวธพจารณาดงกลาวกคอ วธพจารณาในระบบไตสวนนนเอง

ระบบไตสวนมลกษณะทตรงกนขามกบวธพจารณาในระบบกลาวหา กลาวคอ ในระบบไตสวน ศาลจะมบทบาทในการด าเนนคดเสยเอง ศาลจะมหนาทในการแสวงหาขอเทจจรงทงหลายในคดและพสจนขอเทจจรงทจ าเปนส าหรบการวนจฉยคดนน โดยจะไมวนจฉยชขาดคดจากการรบฟงขอเทจจรงตามทคความน ามากลาวอางเทานน แตศาลจะตองพจารณาถงขอเทจจรงทคความมไดน าเสนอตอศาลดวย

การแสวงหาขอเทจจรงของศาลเรมตงแตการฟองคดตอศาลปกครอง โดยศาลจะตองวเคราะหค าฟอง และค าขอของผฟองคดเพอก าหนดแนวทางการแสวงหาขอเทจจรง การรวบรวมเอกสาร พยานหลกฐาน และออกค าสงใหมการสงเอกสารใดๆ ทพจารณาแลววาจะเปนประโยชนตอคด ซกถามพยานตลอดจนออกค าสงงดสบพยาน และในบางกรณศาลกจะตองออกไปเดนเผชญสบดวยตนเองเพอทจะตรวจเอกสารหรอตรวจสถานท และหากศาลเหนวาการแสวงหาขอเทจจรงไดข อเทจจรงเพยงพอทจะพพากษาคดไดแลวศาลสามารถยตการแสวงหาข อเทจจรงได โดยการออกค าส งก าหนดวนสนสดการแสวงหาขอเทจจรงโดยจะตองแจงใหคกรณทราบลวงหนากอน ซงผลของวนสนสดการแสวงหาข อ เท จจ รงก คอ ค กรณไมสามารถทจะสง เอกสารใดๆ ตอศาล ตรง น เองท ท า ให การด าเนนคดปกครองแตกตางจากคดแพง61

61 อนชา วงษบณฑตย, “ปญหาอปสรรคของกระบวนวธพจารณาคดปกครองทมตอการแกไขเยยวยา ความเสยหายใหแกผฟองคด,” (วทยานพนธมหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยรามค าแหง, 2548), น.11.

DPU

49

นอกจากระบบไตสวนจะมสาระส าคญอย ท ศาลมหนาทแสวงหาข อเทจจรงทงหลายในคดโดยไมจ าก ดเฉพาะขอเทจจรงทเสนอโดยคความแลว ระบบไตสวนยงเปนระบบทเนนเรองบทบาทของศาลในการควบคมกระบวนพจารณา โดยศาลจะเปนผก าหนดทศทางในการด าเนนกระบวนพจารณา ซงแตกตางจากวธพจารณาในระบบกลาวหาในคดแพง โดยศาลจะเปนผควบคมกระบวนพจารณาซงเปนดลพนจโดยอสระของศาลทงสน โดยคความไมมสทธดงกลาว หรอแมแตการรางค าพพากษาของศาลกแสดงใหเหนถงอ านาจของศาลในการควบคมกระบวนพจารณาคดไดอยางชดเจน กลาวคอ ศาลสามารถตรวจสอบวาเหตผลทจะใชอางในการพพากษาคดทก ๆ เหต แมวาคกรณฝายผฟองคดจะมไดยกขนอาง หากวาเหตผลทใชอางในการพพากษาคดนนเปนเหตผลทเกยวกบความสงบเรยบรอย ซงจะเหนไดว า ระบบไตสวนซงถอเปนล กษณะเฉพาะของกระบวนพจารณาของกระบวนวธพจารณาคดปกครองนน เ ปนว ธพ จารณาทศ าลหรอตลาการมหน า ท ในการแสวงหาข อเทจจรง ซงรวมทงหนาทในการควบคมหรอก าหนดทศทางการแสวงหาข อเทจจรงทงหลายทเ กยวกบคด ตลอดจนมอ านาจในการควบคมกระบวนพจารณาอยางแทจรง ท งน เพ อใหทราบและมข อเทจจรงในคดทสมบรณ ถกต อง ครบถวน และใหการพจารณาคดเปนไปอยางยตธรรม เกดความเสมอภาคกนระหวางคความทงสองฝายทมฐานะไมเทาเทยมกน

ส าหรบประเทศไทยกไดมการก าหนดไวอยางชดแจงวา วธพจารณาคดปกครองเปนวธพจารณาโดยใชระบบไตสวนตามทก าหนดไวในมาตรา 5562 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และขอ 563 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543

62 พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 55 การพจารณาพพากษาคดตองด าเนนการใหเสรจสนไปโดยเรว แตตองเปดโอกาสใหคกรณชแจงและแสดงพยานหลกฐานประกอบค าชแจงของตนตามควรแกกรณ แตการชแจงตองท าเปนหนงสอ เวนแตเปนกรณทศาลอนญาตใหชแจงดวยวาจาตอหนาศาล คกรณมสทธขอตรวจดพยานหลกฐานทแตละฝายไดยนไวในส านวน เวนแตกรณใดมกฎหมายคมครองใหไมตองเปดเผยหรอศาลปกครองเหนวาจ าเปนตองไมเปดเผย เพอมใหเกดความเสยหายแกการด าเนนงานของรฐ แตกรณทไมเปดเผยดงกลาว ศาลปกครองจะน ามาใชรบฟงในการพจารณาพพากษาคดไมได ในการพจารณาพพากษาคด ศาลปกครองอาจตรวจสอบและแสวงหาขอเทจจรงไดตามความเหมาะสม ในการน ศาลปกครองจะรบฟงพยานบคคล พยานเอกสาร พยานผเชยวชาญ หรอพยานหลกฐานอนนอกเหนอจากพยานหลกฐานของคกรณไดตามทเหนสมควร 63 ระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543

DPU

50

(2) กระบวนวธพจารณาเปนลายลกษณอกษร โดยสวนใหญกระบวนพจารณาคดปกครองจะกระท าในรปของลายลกษณอกษร

เนองจากลกษณะของคดปกครองเปนเรองทโตแยงกนทเอกสารทเปนลายลกษณอกษร เพราะถอเปนวธการตามปกตของฝายปกครองในการแสดงเจตนาตางๆ64 ตลอดจนสาเหตของการฟองคดปกครองเปนปญหาทส าคญและมขอบเขตทกวางขวาง การใชวธการตอสคดดวยวาจาโดยการซกถามและซกคานของคกรณโดยทนายความตอหนาศาลดงเชนวธพจารณาในทางแพงอาจมปญหา ดงนน ในการแสวงหาขอเทจจรง ศาลจะคนหาขอเทจจรงจากเอกสารทใหโอกาสคกรณจดท า ไดแก ค าฟอง ค าใหการ ค าคดคานค าใหการ และค าใหการเพมเตม นอกจากนน ศาลยงสามารถคนหาขอเทจจรงจากพยานหลกฐานทพยานหรอหนวยงานสงมา ตลอดจนรายงานของพยานผเชยวชาญอกดวยหากม โดยปกตวธพจารณาคดปกครองจะไมมการสบพยานบคคลหรอด าเนนการโตแยงตอสคดดวยวาจาระหวางคกรณ แตกไมหามศาลในการไตสวนพยานบคคลหรอคกรณเพอใหไดขอเทจจรงเพมเตม

ส าหรบการนงพจารณาคดของศาล ศาลอาจอนญาตใหคกรณมสทธเสนอค าแถลงการณดวยวาจาได แตคกรณจะแถลงดวยวาจาโดยไมมค าคความทเปนเอกสารมากอนไมได และตองเปนการแถลงถงขอสรปหรอขอเรยกรองและเหตผลทระบไวแลวในเอกสารทเปนลายลกษณอกษร โดยจะตองไมเปนการเสนอค าขอใหม หรอเสนอขอเทจจรงหรอขออางใหมนอกเหนอไปจากทไดมการกลาวอางมาแลวในส านวนคด

การทศาลปกครองใชกระบวนวธพจารณาทเปนลายลกษณอกษรน ท าใหในบางคดคกรณไมมความจ าเปนตองมาศาลเลยแมในวนนงพจารณาคดหรอในวนอานค าพพากษา อยางไรกตาม แมกระบวนวธพจารณาทเปนลายลกษณอกษรโดยการแลกเปลยนเอกสารเปนหลกนจะกอใหเกดประโยชน แตในขณะเดยวกนกอาจเกดปญหาได เชน บางกรณ คกรณอาจตงใจทจะไมกลาวถงขอความหรอประเดนทจะเปนผลเสยแกตนเอง โดยจะกลาวถงแตประเดนทเปนผลดแกตนเองเทานน ซงปญหาดงกลาวศาลมหนาททจะตองตรวจสอบถงขอเทจจรงตางๆ อยางละเอยดรอบคอบ หรอหากมความจ าเปนกมอ านาจออกค าสงเรยกใหคกรณ หนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ หรอบคคลทเกยวของสงเอกสารหรอพยานหลกฐานใดๆ ใหแกศาลได ซงเปนไปตามบทบาทของศาลในวธพจารณาในระบบไตสวนนนเอง

ขอ 5 วรรคหนง วธพจารณาคดปกครองเปนวธพจารณาโดยใชระบบไตสวนตามทก าหนดไวในกฎหมายวาดวยการจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครองและระเบยบน

64 หลกและทฤษฎกฎหมายวธพจารณาความแพง เลม 1, เพงอาง, น. 178.

DPU

51

(3) เปนวธพจารณาทใหโอกาสคกรณทราบขอเทจจรง ขอโตแย ง และแสดงพยานหลกฐานไดอยางเตมท

การใหโอกาสคกรณทราบขอเทจจรง ขอโตแยง และแสดงพยานหลกฐานไดอยางเตมท เปนไปตามหลกการฟงความทกฝาย ซงเปนหลกการส าคญทถกน ามาใชในวธพจารณาคดทกประเภท โดยมความหมายวา คความในคดยอมมสทธทจะแสดงพยานหลกฐานท งหมดเพอสนบสนนขออางหรอโตแยงขอกลาวหาของอกฝายหนงตอศาลได ทงน เนองจากในบางครงศาลอาจมเหตผลหรอทราบขอเทจจรงทเกดขนในคดอยางไมสมบรณหรออาจไมทราบถงประเดนทควรพจารณาและขอเทจจรงตางๆ ทเกดขน ซงหากศาลไดทราบขอเทจจรงนนกอาจท าใหวนจฉยคดไปในทศทางตรงกนขามกบทจะวนจฉยในตอนแรก ประกอบกบเพอเปนการเคารพในศกดศรความเปนมนษย ซงเปนสทธขนพนฐานของปจเจกบคคลททกคนยอมมเหตผลของตนเอง ศาลจงตองฟงคกรณทกฝาย ตองแจงใหคกรณทราบถงขออางหรอขอโตแยงของแตละฝาย และตองใหโอกาสคกรณในการชแจงแสดงความเหนของตน และแสดงพยานหลกฐานประกอบขออางของตนเพอโตแยงขออางทอกฝายไดใหไว ตลอดจนมสทธขอตรวจดพยานหลกฐานทแตละฝายไดยนไวในส านวนคด

(4) เปนวธพจารณาทเรยบงาย ประหยด และรวดเรว การด า เนนคดปกครอง คกรณจะด าเนนการดวยตนเองหรอจะมอบอ านาจให

ทนายความด าเนนการแทนกได เนองจากวธพจารณาคดปกครองมลกษณะพเศษซงแตกตางจากระบบวธพจารณาความแพง คอ การน าระบบการไตสวนมาใชในการด าเนนการแสวงหาขอเทจจรงและพยานหลกฐาน เนองจากลกษณะของคดปกครองเปนคดทคกรณฝายหนงมอ านาจเหนอคกรณอกฝายหนง และพยานหลกฐานสวนใหญของคดอยในความควบคมของรฐซงอาจท าใหเอกชนเสยเปรยบ ดงนน การด าเนนการทางคดปกครองสวนใหญจงก าหนดใหศาลมบทบาทส าคญ ทงในการแสวงหาขอเทจจรงและการควบคมกระบวนพจารณาในคดปกครอง คกรณจงไมจ าเปนตองมทนายความในการชวยเหลอด าเนนคดดงเชนในคดแพงหรอคดอาญา นอกจากนน กฎหมายยงไดก าหนดหลกเกณฑเกยวกบวธพจารณาคดเพอใหความสะดวกแกประชาชนไวหลายประการ เชน การไมก าหนดแบบของค าฟอง เพยงแตใหใชถอยค าสภาพและมรายการครบถวนตามทกฎหมายก าหนดไว คกรณอาจยนค าฟองตอพนกงานเจาหนาทของศาลหรออาจยนค าฟองโดยสงทางไปรษณยลงทะเบยนกได และหากค าฟองทยนมามรายการไมครบถวน หรอไมชดเจน หรอไมอาจเขาใจได ส านกงานศาลปกครองหรอตลาการกจะแนะน าหรอสงใหผฟองคดแกไขเพมเตมค าฟองใหถกตองได เปนตน

DPU

52

ในการฟองคดตอศาลปกครองนน จะยดหลกประหยด กลาวคอ โดยหลกแลวการฟองคดจะไมตองเสยคาธรรมเนยมศาล เวนแตเปนการฟองคดขอใหสงใหใชเงนหรอสงมอบทรพยสนอนสบเนองจากคดตามมาตรา 9 วรรคหนง (3) หรอ (4) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 นอกจากนน ผฟองคดยงมสทธยนฟองคดโดยขอยกเวนคาธรรมเนยมศาลไดอกดวย

(5) เปนวธพจารณาทมกลไกในการตรวจสอบถวงดลการปฏบตหนาทของตลาการ เนองจากคดปกครองเปนคดส าคญทอาจมผลกระทบตอประโยชนของรฐเปนอยางมาก

ซงศาลปกครองมไดวนจฉยคดเพอใหมผลเปนการเฉพาะราย แตเพอใหมผลตอระบบบรหารราชการแผนดน โดยรฐอาจถกศาลพพากษาใหจายเงนของรฐจ านวนมากใหแกเอกชน และค าพพากษาของศาลอาจมผลกระทบกระเทอนตอความรบผดชอบของผมอ านาจสงการระดบสงในการบรหาร ดงนน เพอใหเปนหลกประกนความมประสทธภาพของกระบวนพจารณา และใหค าพพากษามคณภาพอยบนพนฐานของหลกกฎหมายปกครอง มความสมเหตสมผลและเปนธรรมแกคกรณทกฝาย รวมทงสามารถจะปกปองคมครองประโยชนของเอกชนและประโยชนของรฐไดในเวลาเดยวกน วธพจารณาคดปกครองของตางประเทศหลายประเทศ เชน ฝรงเศส เบลเยยม และอยปต และแมแตศาลยตธรรมของประชาคมยโรปจงใชระบบวธพจารณาคดทก าหนดใหมตลาการผ แถลงคดเปนผมหนาทตรวจสอบและถวงดลการสอบสวน การสรปส านวน และการวนจฉยชขาดคด โดยตลาการผแถลงคดจะเปนผเสนอความเหนชขาดเบองตนตอศาลกอนการลงมตวนจฉยชขาดอนเปนการปองกนไมใหมการสรปส านวนโดยบดเบอนหรอปกปดขอเทจจรง และปองกนไมใหมการวนจฉยชขาดโดยใหเหตผลแตเพยงดานเดยว65

ส าหรบประเทศไทยนน กไดน าเอาหลกการดงกลาวมาใชในวธพจารณาคดปกครองของไทยดวยเชนกน โดยเปนระบบการถวงดลสามฝายในกระบวนพจารณา ระหวางตลาการเจาของส านวน ตลาการผแถลงคด และองคคณะพจารณาพพากษา กลาวคอ ตลาการเจาของส านวนจะเปนผมบทบาทส าคญในการแสวงหาและรวบรวมขอเทจจรง แตจะตองเสนอขอเทจจรงนนใหทงตอตลาการทานอนทประกอบเปนองคคณะของตน และตอตลาการผแถลงคดซงเปนตลาการอกคนหนงทมใชตลาการในองคคณะ ไดพจารณาดวย ส าหรบในสวนของการตดสนคดขององคคณะ กอนทองคคณะจะลงมตวนจฉยคดนน ตลาการผแถลงคดจะท าหนาทจดท าสรปขอเทจจรงและขอกฎหมาย และเสนอความเหนของตนในการวนจฉยคดตอองคคณะดวย ซงแมวาค าตดสนขององคคณะเทานนทจะถอเปนค าพพากษา แตการใหมระบบการเสนอค าแถลงการณของตลาการผแถลง

65 ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา, “120 ป เคานซลออฟสเตด จากสถาบนทปรกษาราชการแผนดนมาเปนคณะกรรมการกฤษฎกา พ.ศ 2517-พ.ศ. 2537,” วารสารกฎหมายปกครอง ฉบบพเศษ 13, น. 32(2537).

DPU

53

คดตอองคคณะเชนนกเพอเปนการถวงดลและตรวจสอบการใชอ านาจขององคคณะ เพราะหากองคคณะไมเหนดวยกบค าแถลงการณ โดยหลกกจะตองแสดงใหเหนถงเหตผลทหนกแนนและนาเชอถอมากกวา เพราะจะมการเปรยบเทยบขอวนจฉยและเหตผลของตลาการผแถลงคดและขององคคณะไดงาย เนองจากกฎหมายก าหนดใหมการพมพเผยแพรค าพพากษาขององคคณะและค าแถลงการณของตลาการผแถลงคดควบคกนเสมอ

(6) เปนวธพจารณาทมลกษณะเปนความลบ ในระบบไตสวนนน ถอวาศาลมหนาทเปนผแสวงหาขอเทจจรงและพยานหลกฐาน

ตางๆ จากเอกสารทเปนลายลกษณอกษรเพอน ามาพจารณาประกอบเพอใหความเปนธรรมแกคกรณอยแลว ดงนน การพจารณาคดในระบบนจงอาจท าลบหลงคกรณได อยางไรกตาม ลกษณะทเปนความลบนจะมอยเฉพาะในชนการแสวงหาขอเทจจรงเทานน โดยลกษณะทเปนความลบนใชเฉพาะกบบคคลภายนอกทไมเกยวกบคด บคคลภายนอกหรอสาธารณชนไมสามารถทจะเขามารบรสงทอยในส านวนคด และไมไดรบอนญาตใหตรวจส านวนคดหรอเอกสารทเกยวกบวธพจารณาในส านวนคด แตส าหรบคกรณแลวยอมเขาถงขอมลในส านวนคดไดเสมอ เพราะการแสวงหาขอเทจจรงนน อยภายใตหลกการฟงความทกฝายหรอหลกการเคารพการตอสคดของทกฝาย คกรณจงมสทธทจะไดรบเอกสารหลกฐานทงหลายทเสนอตอศาล

ส าหรบขนตอนของการนงพจารณาคดนน จะตองกระท าโดยเปดเผยเปนหลก ยกเวนกรณทศาลปกครองเหนวา สมควรหามเปดเผยเพอรกษาความสงบเรยบรอยหรอศลธรรมอนดหรอเพอคมครองประโยชนสาธารณะ ทงน กเพอมใหประสทธภาพการปฏบตงานของสวนราชการตองเสอมเสยไป ซงศาลปกครองจะตองใชดลพนจชงน าหนกระหวางการคมครองสทธเอกชนกบประโยชนสวนรวมใหมความสมดลกนมากทสด

(7) การฟองคดไมเปนการทเลาการบงคบตามกฎหรอค าสงทางปกครอง หลกการดงกลาวเปนหลกทยดถอในวธพจารณาคดปกครองของประเทศฝรงเศส

เนองจากประเทศฝรงเศสไดยดหลกทวา ตราบใดทศาลยงไมมค าพพากษา ตองสนนษฐานไวกอนวากฎหรอค าสงทางปกครองนนชอบดวยกฎหมายเสมอ ดงนน การฟองคดเพอโตแยงกฎหรอค าสงทางปกครองยอมไมมผลท าใหกฎหรอค าสงทางปกครองทมการโตแยงนนตองระงบไป ซงประเทศไทยกไดยดถอหลกการดงกลาวตามแนวคดของประเทศฝรงเศสเชนกน ท งน ตามขอ 69 วรรคหนง66 ของระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543

66 ระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543

DPU

54

อยางไรกตาม ในบางครงศาลปกครองกมขอยกเวนเพอทจะคมครองประชาชนจากความเสยงจากการใชอ านาจท านตกรรมตามอ าเภอใจของฝายปกครอง และเปนการปองกนความเสยหายทคกรณอาจไดรบมากจนเกนเยยวยา จงไดมการก าหนดใหศาลมอ านาจสงใหทเลาการบงคบตามค าสงของฝายปกครองได ตามทบญญตไวในพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ซงการมค าสงทเลาการบงคบตามกฎหรอค าสงทางปกครองเปนอ านาจของศาลทจะสงไดตามทเหนสมควร ถอเปนดลพนจโดยอสระของศาล

(8) ศาลจะไมออกค าสงทางบรหารเสยเอง โดยทศาลปกครองเปนองคกรตลาการทอยในฐานะทจะควบคมใหองคกรของรฐฝาย

ปกครองใชอ านาจดลพนจภายในกรอบของกฎหมายไดดทสด แตศาลกจะตองจ ากดตนเองอยเฉพาะแตกบการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการกระท าทางทางปกครองเทานน ไมควรกาวลวงเขาไปตรวจสอบความเหมาะสมของการกระท านนหรอเขาไปมค าสงทเปนการสงการใหฝายปกครองกระท าหรอละเวนกระท าการ ทงน เพราะการกระท าเชนนนเทากบศาลไดกาวออกจากอ านาจหนาทในทางตลาการไปสหนาทในทางบรหารซงขดกบหลกการแบงแยกอ านาจ

ในการท าค าพพากษาของศาล ศาลปกครองจะตองยดหลกการดงกลาวดวย เชน ผฟองคดฟองวาเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร ซงหากศาลพจารณาแลวเหนวา เจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตจรงตามฟอง ศาลกจะพพากษาใหเจาหนาทของรฐผมอ านาจไปพจารณาเพอด าเนนการตามอ านาจหนาทภายในระยะเวลาทศาลเหนสมควร แตศาลจะไมมค าพพากษาบงคบใหเจาหนาทของรฐตองด าเนนการออกค าสงใหแกผฟองคดเนองจากในกรณนเจาหนาทของรฐมอ านาจทจะตรวจสอบขอเทจจรงทงหมดแลวจงใชดลพนจทจะมค าสงหรอไมกได ซงศาลจะไมกาวลวงไปใชดลพนจนน

(9) เปนวธพจารณาทค านงถงการคมครองประโยชนสาธารณะ และสทธเสรภาพของประชาชนไปพรอมกน

กฎหมายปกครองเปนกฎหมายทเกยวกบความสมพนธทเกดขนระหวางรฐหรอเจาหนาทของรฐกบเอกชน หรอระหวางเจาหนาทของรฐดวยกนเอง ซงเปนเรองของความสมพนธระหวางฝายหนงซงจะตองท าหนาทเปนผดแลรกษาผลประโยชนของตนเปนการสวนตว ดงนน เมอเกดเปนคดพพาททางปกครองขน ซงโดยสภาพของคดปกครองนน นอกจากจะมผลกระทบตอคกรณแลว ยงอาจมผลกระทบตอประโยชนสาธารณะดวย จงไมอาจน าหลกความเสมอภาคเทา

ขอ 69 วรรคหนง การฟองคดตอศาลปกครองเพอขอใหเพกถอนกฎหรอค าสงทางปกครอง ไมเปนเหตใหทเลาการบงคบตามกฎหรอค าสงทางปกครองนน เวนแตศาลจะมค าสงเปนอยางอน

DPU

55

เทยมกนตามหลกกฎหมายแพงเอกชนมาใชบงคบได โดยนอกจากศาลปกครองจะมหนาทในการคมครองสทธและเสรภาพของประชาชนแลว ศาลปกครองยงมหนาทในการคมครองประโยชนสาธารณะ และวางหลกเกณฑในการปฏบตราชการและจดท ากจการของรฐอกดวย ทงน เพอเปนการสรางความสมดลระหวางการดแลคมครองรกษาผลประโยชนของสวนรวมกบการดแลคมครองรกษาสทธและเสรภาพของเอกชนนนเอง เชน การฟองคดทเกยวกบการคมครองประโยชนสาธารณะหรอสถานะของบคคลจะยนฟองเมอใดกได หรอกรณผฟองคดอาจยนฟองคดเมอพนก าหนดเวลาทก าหนดได หากศาลเหนวาคดนนจะเปนประโยชนแกสวนรวมหรอเหนวามเหตจ าเปนอยางอน เปนตน 2.6 แนวคด และหลกการรองสอดในวธพจารณาความแพงของไทย 2.6.1 แนวคดเกยวกบการรองสอด

การรองสอดเกดจากหลกการหรอแนวความคดเชนเดยวกบเรองของการรวมคด การฟองแยง และคความรวมในคด กลาวคอ เมอมคดความอยางใดอยางหนงเกดขนแลว มบคคลทเกยวของกบขอพพาทในคดนนยงไมไดเขามาในคด กฎหมายกใหสทธเขามาในคดได โดยหลกการหรอปรชญาของกฎหมายในเรองรองสอดมขนเพอตองการใหเรองทงหลายทเกยวของกน ไดรบการพจารณาในคราวเดยวกน เพราะวาเรองทงหลายทเหมอนกนและไดรบการพจารณาในคราวเดยวกนแลวจะไมเกดความลกลนในมาตรฐานของการชขาดตดสนคด โดยใหสทธทงคความเดมและใหสทธทงบคคลภายนอก ถาคความเดมเหนวามบคคลทเกยวของกบขอพพาทในคดนอย อาจจะขอเรยกเขามา หรอบคคลภายนอกรวาคดทพพาทกนนนมขอพพาทในคดนนเกยวกบสทธหนาทหรอไปกระทบกระเทอนสทธหนาทของตน กสามารถทจะเขาไปได67 2.6.2 ความหมายของการรองสอด

อาจารยอดม เฟองฟง อธบายวา หลกการหรอปรชญาของกฎหมายในเรองการรองสอด คอ ตองการใหเรองทงหลายทเกยวของกนนนไดรบการพจารณาในคราวเดยวกน เพราะวาเรองทงหลายทเหมอนกนและไดรบการพจารณาในคราวเดยวกนแลวจะไมเกดความลกลนในมาตรฐานของการชขาดตดสนคด อนมหลกการอยางเดยวกบการรวมคดหรอการฟองแยง68

67 Webmaster, การรองสอด,” สบคนเมอวนท 8 เมษายน 2556, จาก http://www.tui-na100.com/webboard/Question.asp?ID=A2942 68 อดม เฟองฟ ง, รวมค าบรรยายส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา ภาคสอง สมยท 57 ปการศกษา 2547, (กรงเทพมหานคร : ส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา, 2548), น.76.

DPU

56

ศาสตราจารย ดร.คณต ณ นคร อธบายวา การรองสอดเปนการกระท าทเปนการแกไขขอขดของในทางคด กลาวคอ บคคลทควรเขามาในคดแตไมมโอกาสไดเขามาอาจรองสอดเขามาในคดได หรอบคคลทควรจะเขามาแตไมยอมเขามากอาจตองถกเรยกเขามาในคดโดยการรองสอด และการรองสอดเปนประโยชนแกคความเดมอยางมาก เพราะท าใหผรองสอดไดมโอกาสปองกนสทธของตนไดทนทวงท กลาวคอ กระท าไดโดยรวดเรวกวาการทจะฟองเปนคดใหมและเสยคาใชจายนอยกวา ดงนน เมอใดกตามทผใดมสทธจะรองสอดไดศาลจงไมควรบงคบใหผนนไปฟองเปนคดใหม69

อาจารยพพฒน จกรางกร อธบายวา ผรองสอด คอ บคคลซงไมไดเปนคความมาแตเรมแรก หากไดเขามาเปนคความในภายหลงเมอมคดกนแลว โดยในคดนนมโจทกจ าเลยเปนคความกนกอนแลว การรองสอดเปนการแกขอขดของ กลาวคอ บคคลซงควรจะเขามาในคดแตไมมโอกาสเขามาในคด อาจจะใชประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาตรา 57 รองสอดเขามาในคด หรอบคคลซงควรจะเขามาในคดแตไมยอมเขามาในคด คความในคดนนกอาจจะใชประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาตรา 5770 เรยกเขามาในคดได การรองสอดเขามาในคดกระท าไดโดยรวดเรวกวาฟองเปนคดใหมและเสยคาใชจายนอยกวา71

69 คณต ณ นคร, กฎหมายวธพจารณาความแพง ภาคการด าเนนคด, (กรงเทพมหานคร : วญญชน, 2548), น. 138.

70 ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาตรา 57 บคคลภายนอกซงมใชคความอาจเขามาเปนคความไดดวยการรองสอด (1) ดวยความสมครใจเองเพราะเหนวาเปนการจ าเปนเพอยงใหไดรบความรบรอง คมครอง หรอบงคบตาม

สทธของตนทมอย โดยยนค ารองขอตอศาลทคดนนอยในระหวางพจารณา หรอเมอตนมสทธเรยกรองเกยวเนองดวยการบงคบตามค าพพากษาหรอค าสง โดยยนค ารองขอตอศาลทออกหมายบงคบคดนน

(2) ดวยความสมครใจเองเพราะตนมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดนน โดยยนค ารองขอตอศาลไมวาเวลาใดๆ กอนมค าพพากษา ขออนญาตเขาเปนโจทกรวมหรอจ าเลยรวมหรอเขาแทนทคความฝายใดฝายหนงเสยทเดยวโดยไดรบความยนยอมของคความฝายนน แตวาแมศาลจะไดอนญาตใหเขาแทนทกนไดกตาม คความฝายนนจ าตองผกพนตนโดยค าพพากษาของศาลทกประการ เสมอนหนงวามไดมการเขาแทนทกนเลย

(3) ดวยถกหมายเรยกใหเขามาในคด (ก) ตามค าขอของคความฝายใดฝายหนงท าเปนค ารองแสดงเหตวาตนอาจฟองหรอถกคความเชนวานนฟองตนได เพอการใชสทธไลเบยหรอเพอใชคาทดแทนถาหากศาลพจารณาใหคความเชนวานนแพคด หรอ (ข) โดยค าสงของศาลเมอศาลนนเหนสมควร หรอเมอคความฝายใดฝายหนงมค าขอ ในกรณทกฎหมายบงคบใหบคคลภายนอกเขามาในคด หรอศาลเหนจ าเปนทจะเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดเพอประโยชนแหงความยตธรรม แตถาคความฝายใดฝายหนง จะเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดดงกลาวแลว ใหเรยกดวยวธยนค ารองเพอใหหมายเรยกพรอมกบค าฟองหรอค าใหการ หรอในเวลาใดๆ ตอมากอนมค าพพากษาโดยไดรบอนญาตจากศาล เมอศาลเปนทพอใจวาค ารองนนไมอาจยนกอนนนได

DPU

57

จากค าอธบายดงกลาวขางตนอาจกลาวไดวา การทกฎหมายก าหนดใหมการรองสอดเขามาในกระบวนพจารณาคดนน กเพอใหการพจารณาพพากษาคดในเรองทเกยวของกนไดด าเนนเสรจสนไปในคราวเดยวกน ท าใหไมเกดความลกลนในมาตรฐานของการชขาดตดสนคดและบคคลเกยวของหลายฝายในคดไมตองไปฟองรองเปนคดอกตางหากในภายหลง ท าใหผรองสอดไดมโอกาสปองกนสทธของตนไดทนทวงท และการรองสอดยงเปนการกระท าทเปนการแกไขขอขดของในทางคด ท าใหบคคลทควรเขามาในคดแตไมมโอกาสไดเขามาในคดอาจรองสอดเขามาในคดได และการพจารณาคดอาจกระท าไดโดยรวดเรวกวาฟองเปนคดใหม และเสยคาใชจายนอยกวา

บทบาทการรองสอดในคดปกครอง72 การรองสอดเปนเครองมอทส าคญประการหนงในวธพจารณาคด ซงการรองสอดในคดปกครองนน บทบาททส าคญ คอ

(1) ศาลอาจใชหลกกฎหมายดงกลาวเพออ านวยความยตธรรมแกคกรณ เชน การทผ ฟองคดฟองคดเรยกคาเวนคนทดนโดยฟองกระทรวงคมนาคม และรฐมนตรโดยไมไดฟองกรมทางหลวงซงเปนหนวยงานทางปกครองทมหนาทรบผดชอบในการเวนคนทดนนน ศาลอาจมค าสงเรยกกรมทางหลวงเขามาในคด เพอใหพจารณาและพพากษาคดไปในคราวเดยวโดยไมตองใหมการฟองเปนคดขนใหมอก

(2) การขอใหพจารณาคดใหม คดปกครองมลกษณะแตกตางไปจากคดแพงทวๆ ไป เนองจากในกรณทศาลปกครองไดมค าพพากษาหรอค าสงชขาดคดปกครองเสรจเดดขาดแลว กฎหมายใหสทธแกคกรณหรอบคคลภายนอกผมสวนไดเสยหรออาจถกกระทบจากผลแหงคดนนทจะมค าขอใหศาลปกครองพจารณาพพากษาคดหรอมค าสงชขาดคดปกครองนนใหมไดในกรณตางๆ ทบญญตไว เชน มขอบกพรองทส าคญในกระบวนพจารณาพพากษาคดทท าใหผลของคดไมมความยตธรรม รวมตลอดถงกรณทบคคลภายนอกนนมไดเขามาในการด าเนนกระบวนพจารณาคดดวย ดงนน หากศาลเหนวาการมค าพพากษาหรอค าสงชขาดคดปกครองนนอาจมผลกระทบ

การสงหมายเรยกบคคลภายนอกตามอนมาตรานตองมส าเนาค าขอ หรอค าสงของศาล แลวแตกรณ และค าฟองตงตนคดนนแนบไปดวย บทบญญตในประมวลกฎหมายนไมตดสทธของเจาหนในอนทจะใชสทธเรยกรองของลกหนและทจะเรยกลกหนใหเขามาในคดดงทบญญตไวในประมวลกฎหมายแพงและพาณชย

71 พพฒน จกรางกร, ค าอธบายประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง (ภาค 1), (กรงเทพมหานคร : นตบรรณการ, 2543), น. 19.

72 ส านกงานศาลปกครอง, หนงสอรางคมอปฏบตหนาทของตลาการศาลปกครอง, (กรงเทพมหานคร : บพธการพมพ, 2545), น. 82.

DPU

58

โดยตรงตอบคคลใด ศาลกอาจใชอ านาจเรยกบคคลนนเขามาเปนคกรณโดยการรองสอดได เพอใหการพจารณาและพพากษาคดนนเสรจไปในคราวเดยว 2.6.3 หลกทวไปของการรองสอด73

(1) คดตองอยในระหวางการพจารณาหรออยในชนบงคบตามค าพพากษาหรอค าสง หลกทวไปของการรองสอดนน การรองสอดตองมคดคางพจารณาอยในศาล โดยไมวา

จะเปนเรองทจะตองพจารณากอนหรอหลงมค าพพากษาแลว มการพจารณาเรองหนงเรองใด ถอวามคดคางพจารณาอย หากไมไดมคดพจารณาอยในศาล การรองสอดกเกดขนไมได ความหมายของค าวา คางพจารณาหรอระหวางพจารณาตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาตรา 57 น จะตองแปลความอยางกวาง โดยคดทตองมการบงคบตามค าพพากษาหรอค าสงศาลกถอวาอยในความหมายของค าวา คางพจารณาหรอระหวางพจารณา หรอยงมคดทจะตองด าเนนกระบวนพจารณาหรอด าเนนการอยางใดอยางหนงอยกถอวาคางพจารณาหรออยระหวางพจารณาเหมอนกน ดงนน เมอมการรองสอดระหวางพจารณาแลวถงแมคความเดมจะถอนฟอง กระบวนการในการพจารณาของผรองสอดกยงด าเนนตอไป

(2) ตองเปนเรองของบคคลภายนอกเขามาในคด ผทจะเขามาในคดโดยการรองสอดไมวาจะในกรณทขอเขามาเอง หรอคความในคดเดม

ขอใหเขามาหรอศาลเรยกเขามากตาม ผนนจะตองเปนบคคลทยงไมไดเขาเปนคความในคดขณะทขอเขามาเปนผรองสอด หากยงเปนคความในคดอยจะเรยกหรอรองเขามาในฐานะเปนผรองสอดไมได เพราะเปนคความในคดอยแลว บทบญญตมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ประสงคใหผทเกยวของแตไมไดเขามาในคดเรองนนไดเขามาในคดเพอใหเรองราวทงหลายทเกยวของกนพจารณาไปเสยทเดยว

(3) การรองสอดเขามาในคดตองท าเปนค ารอง ในกรณทศาลไมไดมค าสงเรยกบคคลภายนอกเขามาเปนคความโดยการรองสอดเพราะ

ศาลเหนเอง กระบวนพจารณาคดเกยวกบการรองสอดจะเรมขนจากการมค ารองขอซงหากพจารณาถงตวบคคลผยนค ารองแลว อาจแยกพจารณาไดเปน 2 กรณ คอ บคคลภายนอกเปนผยนค ารองขอ และคความในคดเปนผยนค ารองขอ

ในค ารองของบคคลภายนอกทรองสอดเขามาในคดหรอค ารองของคความทขอใหศาลหมายเรยกบคคลเขามาในคดโดยการรองสอด แลวแตกรณ ผรองจะตองแสดงเหตผลทจะขอเขามาในคดในค ารองวามเหตผลและความจ าเปนอยางไร และเขามาโดยอาศยสทธตามทประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงบญญตไวในมาตรา 57 ในสวนใด

73 ค าอธบายประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง (ภาค 1), เพงอาง, น. 518–522.

DPU

59

(4) ค ารองสอดตองอยในบงคบของบทบญญตในเรองการฟองคด ในกรณทบคคลภายนอกรองสอดเขามาในคดเพอเปนคกรณฝายทสาม หรอเพอเปน

โจทกรวม ค ารองสอดถอเปนค าฟอง ดงนน จงตองอยในบงคบของบทบญญตในเรองการฟองคด เชน การด าเนนกระบวนพจารณาซ าหรอฟองซ าหรอฟองซอน และจะตองเปนค าฟองทถกตองตามหลกเกณฑ คอ ตองแสดงโดยแจงชดซงสภาพแหงขอหาและค าขอบงคบ หรอเหตผลทอางเขามาในฐานะทรองเขามานนเอง

(5) การอนญาตใหผรองสอดเขามาในคดหรอไม เปนดลพนจของศาล การรองสอดเขามาในคด ไมวากรณใดกตาม ศาลมอ านาจใชดลพนจใหเขามาหรอไมกได เชน74 กรณรองสอดเขามาเมอคดจะเสรจการพจารณาอยแลว หรอการรองขอใหเรยกบคคลภายนอกเขามาโดยไมมความจ าเปน หรอมเหตทสมควรจะไมอนญาต ดงน ศาลกอาจใชดลพนจในทางทจะไมอนญาตกได

74 สพศ ปราณตพลกรง, กฎหมายวธพจารณาความแพงวาดวยฟองแยง รองสอด,(กรงเทพมหานคร :

พมพอกษร, 2544), น.69.

DPU

บทท 3 มาตรการทางกฎหมายเกยวกบการน าวธพจารณาความแพงมาใชกบวธพจารณาคดปกครอง และหลกการรองสอดในวธพจารณาคดปกครอง

ของตางประเทศ และประเทศไทย

โดยหลกแลวหลกเกณฑเกยวกบวธพจารณาคดปกครองในศาลปกครองตงแตการฟองคด การด าเนนการชนแสวงหาขอเทจจรง และการพจารณาพพากษาคดแมจะมไดใชหลกเกณฑเดยวกนกบหลกเกณฑทใชในศาลยตธรรม โดยจะมบทกฎหมายเฉพาะตางจากกฎหมายวธพจารณาความแพงและมหลกพเศษของวธพจารณาความในหลายๆ เรอง ซงแสดงใหเหนถงความเปนอสระและความเปนเอกเทศของกฎหมายวธพจารณาคดปกครองแยกออกจากกฎหมายวธพจารณาความแพง แตอยางไรกตาม ในทางปฏบตแลวจะพบวา มหลายเรองหลายกรณในบทบญญตของกฎหมายวธพจารณาคดปกครองทบญญตใหน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบ ซงในทนจะไดศกษาถงการน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครองของตางประเทศกบประเทศไทย และหลกการรองสอดในวธพจารณาคดปกครองของตางประเทศ ซงจะมงศกษาในสองประเทศ คอ สาธารณรฐฝรงเศส และสหพนธสาธารณรฐเยอรมน เนองจากประเทศดงกลาวจดอยในระบบกฎหมายลายลกษณอกษรเชนเดยวกบประเทศไทย และประเทศไทยกไดรบอทธพลแนวความคดทางกฎหมายวธพจารณาคดปกครองมาจากประเทศดงกลาวดวยนนเอง 3.1 การน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครองและหลกการรองสอดในคดปกครองของตางประเทศ 3.1.1 การน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส

ระบบโครงสรางของศาลปกครองฝรงเศสเปนระบบศาลค กลาวคอ มระบบศาลปกครองแยกเปนเอกเทศจากระบบศาลยตธรรม ซงกวาทระบบศาลปกครองของสาธารณรฐฝรงเศสจะเปนอยางเชนปจจบนน สาธารณรฐฝรงเศสไดผานววฒนาการทางประวตศาสตรอนยาวนาน ซงววฒนาการดงกลาวเกดขนจากปจจยหลายประการ ทงปจจยทางสงคม เศรษฐกจ และการเมอง โดยเรมตงแตในระบบดงเดมกอนการปฏวตใหญในป ค.ศ. 1789 ศาลยตธรรมของฝรงเศสไดเขามา

DPU

61

แทรกแซงการกระท าของฝายบรหารเปนอยางมาก หลงจากเกดเหตการณปฏวตใหญ คณะปฏวตและสภารางรฐธรรมนญจงไดก าหนดใหถอหลกการแบงแยกอ านาจอยางเดดขาดระหวางอ านาจหนาทในทางปกครองและอ านาจหนาทในทางตลาการ

ผลของหลกการดงกลาวท าใหชวงนนคดตางๆ ของฝายปกครองจงขนสการพจารณาภายในของฝายปกครองโดยตรง โดยการวนจฉยขององคกรทางปกครองซงนโปเลยน โบนาปารต ไดสถาปนาขนในป ค.ศ. 1799 เรยกองคกรนวา “สภาแหงรฐ (Conseil d’Etat) ” ซงองคกรดงกลาวไดรบการรบรองโดยรฐธรรมนญ มหนาทจดท ารางกฎหมายและกฎตางๆ ของฝายปกครอง ตลอดจนแกไขปญหาทยงยากทเกดขนในทางปกครอง ดงนน จงเหนไดวาอ านาจหนาทของสภาแหงรฐนนมสองประการคอ การใหความเหนทางกฎหมายแกฝายบรหาร และการพจารณาค ารองทกขของประชาชนเกยวกบการกระท าของฝายปกครอง โดยสภาแหงรฐไมสามารถวนจฉยชขาดไดแตจะท าหนาทเปนผเสนอแนะค าวนจฉยหรอความเหนใหฝายบรหารเปนผสงการ และในทางปฏบตหวหนาของฝายบรหารของฝรงเศสกมกจะถอตามความเหนของสภาแหงรฐเสมอ

ภายหลงจากทสภาแหงรฐไดสรางความนาเชอถอใหกบสงคมวาสามารถพจารณาขอพพาททเกดขนจากการด าเนนกจกรรมของฝายปกครองไดเปนอยางดแลว รฐบญญต ลงวนท 24 พฤษภาคม 1872 จงบญญตใหสภาแหงรฐสามารถวนจฉยชขาดคดปกครองไดเองโดยไมตองใหฝายบรหารเปนผสงการ สภาแหงรฐในสวนทท าหนาทพจารณาคดปกครองจงกลายเปน “ศาลปกครอง” นบแตนนมา และใหสภาแหงรฐในสวนทท าหนาทพจารณาคดปกครองมสถานะเปน “ศาลปกครองสงสด”1

ปจจบนระบบศาลปกครองฝรงเศสถอไดวามลกษณะเดนสามประการ คอ (1) เปนระบบศาลค กลาวคอ ศาลปกครองฝรงเศสมระบบศาลทเปนเอกเทศจากระบบศาลยตธรรมโดยสนเชง (2) เปนระบบสภาแหงรฐ คอ ระบบทมอบอ านาจในการวนจฉยชขาดคดปกครองใหแกสถาบนทเรยกชอดงกลาว ซงท าหนาทเปนทงทปรกษาของรฐบาลและเปนศาลปกครองดวย (3) ผพพากษาศาลปกครองมทมา คณสมบต วธการคดเลอก การแตงตงและสถานภาพทแตกตางจากผพพากษาศาลยตธรรม ระบบศาลปกครองของฝรงเศส แบงออกเปนสามชนศาล คอ ศาลปกครองชนตน ศาลปกครองชนอทธรณ และศาลปกครองชนสงสด คอ สภาแหงรฐ นอกจากนนยงมศาลปกครองผช านาญการคดปกครองเฉพาะดาน ซงค าวนจฉยอาจถกอทธรณตอสภาแหงรฐไดเฉพาะในปญหา

1 นนทวฒน บรมานนท, หลกพนฐานกฎหมายปกครองฝรงเศส, (กรงเทพมหานคร : วญญชน, 2547), น. 51-52.

DPU

62

ขอกฎหมาย เชน ศาลตรวจเงนแผนดน คณะกรรมการขาราชการประเภทตางๆ และสภาวชาชพตางๆ เปนตน ส าหรบการศกษาถงการน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศสนน สามารถศกษาไดจากการปรบใชหลกกฎหมายวธพจารณาความแพงในวธพจารณาคดปกครอง ในสาธารณรฐฝรงเศส หลกเกณฑทใชต งแตเรมตนคด การด าเนนการชนแสวงหาขอเทจจรง และการพพากษาคดจะไมใชหลกเกณฑเดยวกบหลกเกณฑทใชในศาลยตธรรม ซงถอไดวาความเปนเอกเทศของกฎหมายปกครองไดรบการยนยนโดยวธพจารณาความ จงไมสามารถน ามาใชไดโดยสารบญญตเชนกน ดงนน ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงจงไมสามารถน ามาใชไดโดยอตโนมตในคดปกครอง โดยในปจจบนพบวามเพยงบางสวนของวธพจารณาความแพงเทานนทไดถกน ามาใชในคดปกครอง ซงจะตองมบทบญญตของกฎหมายหรอมแนวค าพพากษาของศาลปกครองระบใหน ามาใชไวอยางชดแจง รวมถงค าพพากษาของสภาแหงรฐกไดน าแนวทางแกไขปรบปรงเลกนอยใหเหมาะสมขน เชน การเรยกใหมาชแจง การคดคานค าพพากษาโดยบคคลภายนอก หรออาจน ากฎเกณฑดงกลาวมาใชโดยไมมการเปลยนแปลง เชน ในเรองของระยะทาง2 การคดคานตลาการ เปนตน การน าหลกกฎหมายวธพจารณาความแพงมาปรบใชในกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครองเชนน เนองจากความเปนเอกเทศของกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครองนน ไมไดหมายความวาจะตองมลกษณะทตรงขามกบกฎหมายวาดวยวธพจารณาความแพงเสมอไป เพราะในทางปฏบตแลวกฎหมายวธพจารณาความแพงทใชในศาลยตธรรมซงเปนศาลทมมากอนนน ยอมมอทธพลเหนอกฎหมายวธพจารณาคดปกครองบางไมมากกนอย เนองจากเดมนกกฎหมายฝรงเศสถอวากฎหมายวธพจารณาความแพงมสถานะเสมอนกฎหมายทวไปของกฎหมายวธพจารณาความ โดยในบางครงผรางกฎหมายน าวธพจารณาความแพงฉบบเกามาก าหนดไวในกฎหมายวธพจารณาความอาญาและกฎหมายวธพจารณาคดปกครองอกดวย3 โดยปรากฏวามหลกในกฎหมายวธพจารณาความแพงจ านวนมากทมลกษณะคลายคลงหรอคขนานกบ

2 สถาบนวจยและใหค าปรกษาแหงมหาวทยาลยธรรมศาสตร, การเพมระยะเวลาเนองจากระยะทาง เปนไปตามมาตรา 643 และมาตรา 644 ของประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงฉบบใหม (Nouveau Code Procédure Civile (NCPC) ซงน ามาใชกบการฟองคดปกครอง ในกรณประชาชนทอาศยอยในดนแดนหรอเขตปกครองโพนทะเล โดยเพมระยะเวลาการฟองคดใหอกหนงเดอน และเพมใหอกสองเดอนส าหรบชาวฝรงเศส อาศยอยในตางประเทศ (อางไว รายงานการศกษาวจย เรองวธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ, (กรงเทพมหานคร : ส านกงานศาลปกครอง, 2549), น.114. 3 วรรณชย บญบ ารง “หลกทวไปของการด าเนนกระบวนพจารณาคดแพงของฝรงเศส,” วารสารนตศาสตร, เลม 30, ปท 1, น.82(2543).

DPU

63

หลกในกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง และแนวโนมในอนาคตมลกษณะทจะปรบตวเขาหากนในหลายๆ เรอง ทงน การยมหลกเกณฑดงกลาวมาใชกมไดกระทบตอลกษณะทเปนเอกเทศของระบบวธพจารณาคดปกครอง ในสาธารณรฐฝรงเศสมการปรบใชวธพจารณาความแพงในวธพจารณาคดปกครองสองสวน คอ ตามหลกเกณฑทวไปวาดวยวธพจารณาคดทางปกครอง และตามบทบญญตของประมวลกฎหมายวาดวยกระบวนการยตธรรมทางปกครอง ค.ศ. 2001

3.1.1.1 การปรบใชกฎหมายวธพจารณาความแพงตามหลกเกณฑทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง4

หลกเกณฑทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง คอ หลกเกณฑทศาลสรางขนเพออดชองวางของกฎหมาย โดยมลกษณะเปนเพยงกฎทเปนบทส ารองของหลกกฎหมายทวไปเพอใชบงคบในทกศาล ซงหากหลกเกณฑดงกลาวขดกบหลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครองทมคาเทยบเทากฎหมายของฝายนตบญญต หลกเกณฑดงกลาวกจะไมมผลใชบงคบ หลกเกณฑทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครองน ตามทไดศกษามาแลวในบทท 2 ปรากฏเพยงหลกการประกนความคงอยและความศกดสทธของหลกการควบคมความชอบดวยกฎหมายและหลกการฟงความทกฝายเทานน ดงนน เมอเกดความจ าเปนทศาลจะตองหาหลกกฎหมายมาใชในกรณทบทบญญตไมไดกลาวถงเรองนนไว ศาลจงตองสรางหลกเกณฑทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครองขนนนเอง

หลกเกณฑดงกลาวน ศาลจะสรางขนจากค าพพากษาตามสภาพการณและความจ าเปนในการพจารณาคดนน จนในทสดกไดกลายเปนกฎเกณฑทเปนลายลกษณอกษรโดยเปนบทบญญตเฉพาะของศาลปกครอง ซงสวนส าคญกไดแนวความคดมาจากประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงนนเอง โดยหลกเกณฑทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครองสามารถจ าแนกได ดงน5

(1) การฟองคดตอศาลปกครอง การฟองคดตอศาลปกครอง ประกอบไปดวยหลกเกณฑส าคญ ไดแก หลกเกณฑท

ก าหนดใหตองมค าสงของฝายปกครองกอนจงจะสามารถฟองเปนคดตอศาลเพอโตแยงค าสงของฝายปกครองนนได ซงถอเปนหลกเฉพาะของวธพจารณาคดปกครองทก าหนดถงความจ าเปนในการฟองคดปกครองตอศาลซงสรางขนจากค าพพากษาและใชบงคบกบสภาแหงรฐในคดทกประเภท

4 ปรตตา สดสงา, “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2550), น.67-70. 5 ประสาท พงษสวรรณ และสรย เผาสขถาวร, “หลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง,” วารสารวชาการศาลปกครอง, เลม 2, ปท 2, น. 132, 143(2545).

DPU

64

หลกเกณฑส าคญอกหลกเกณฑหนงในสวนของการฟองคด คอ หลกทวาคกรณมอสระทจะเขารวมในคด กลาวคอ คกรณมสทธทจะมาศาลดวยตนเองหรอมอบหมายใหผอนด าเนนการแทนตน โดยอาจเปนทนายความหรอบคคลทไดรบมอบอ านาจใหเปนผแทนโดยถกตอง นอกจากนแลว ค าฟองทศาลจะรบไวพจารณาไดนน ผฟองคดจะตองแสดงใหเหนวาสทธของตนไดรบผลกระทบหรอเปนผมสวนไดเสยเทานน โดยไมถอหลกทวาประชาชนทกคนสามารถฟองคดตอศาลได และโดยหลกแลว ผฟองคดจะตองยนฟองภายในระยะเวลาทก าหนดไว ซงอาจแตกตางกนขนอยกบประเภทของคด

(2) องคประกอบของศาลปกครอง โดยปกตศาลปกครองจะประกอบไปดวยจ านวนสมาชกทเปนเลขค ทงน เพอความ

สะดวกในการก าหนดเปนเสยงขางมากในกรณทตองมการลงมตเพอหาทางออกในเรองนนๆ และค าพพากษาของศาลจะเครงครดในเรองลกษณะพเศษของการเขารวมปฏบตหนาทในศาลของสมาชกทเปนองคประกอบของศาลดงกลาว โดยศาลไดวางหลกเกณฑทแนชดซงใกลเคยงกบหลกเกณฑทบญญตไวในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงของศาลยตธรรม กลาวคอ ตลาการมหนาททจะตองไมเขารวมในการพจารณาคดถาตลาการเหนวาตนไมอยในฐานะทจะพจารณาคดดงกลาวไดตามวตถประสงคอยางเครงครด ซงผเสยหายกอาจด าเนนการคดคานตลาการไดตามบทบญญตของประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง และศาลจะพจารณาวาเหตผลทผเสยหายอางขนเพอคดคานตลาการนน มเหตผลสมควรหรอไม ซงกระบวนการคดคานตลาการน ตอมาไดมการน าไปใชกบศาลปกครองทกศาล และเปนหลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง

(3) การแสวงหาขอเทจจรง การแสวงหาขอเทจจรงในศาลปกครองอยภายใตลกษณะเฉพาะของกระบวนพจารณา

คดปกครอง คอ เปนวธพจารณาทตลาการเปนผควบคมหรอก าหนดทศทางการแสวงหาขอเทจจรงและเปนวธพจารณาทใหคกรณมสทธตรวจดและโตแยงพยานหลกฐานของคกรณอกฝายไดเตมท โดยการแสวงหาขอเทจจรงจะประกอบดวยกฎเกณฑทางเทคนคเกยวกบค าฟองและการแกไขค าฟองใหถกตอง การกลาวหาผเกยวของ การสงเอกสารใหคกรณ วธการแสวงหาขอเทจจรงทก าหนดโดยตลาการ หรอเหตทเกดขนในระหวางการพจารณาคดทท าใหศาลตองมค าสงวาไมมเหตทจะพจารณาคด การถอนฟอง การนดวนนงพจารณา การปดการสอบสวน

(4) ค าพพากษา หลกเกณฑทบงคบเกยวกบค าพพากษา คอ ตลาการจะตองพจารณาคดทกคดทมการ

ฟองตอศาล เมอมการลงบนทกคดในสารบบ ศาลจะเปดส านวนคดโดยมการก าหนดเลขคดและส านวนคดดงกลาวจะปดลงโดยค าสงของศาล ซงอาจเปนค าสงยกเนองจากไมมอ านาจ หรอค าสง

DPU

65

ไมรบ ค าสงใหโอนคดไปยงศาลอน หรอมขอสงเกตวาไมมเหตทจะพจารณาคด หรอผฟองคดถอนฟอง หรอมความผดพลาดในการลงสารบบคด แตจะมเฉพาะกรณทกฎหมายบญญตไวอยางชดแจงเทานนทอาจก าหนดใหศาลทพจารณาคดประเภททก าหนดไวโดยเฉพาะตองพพากษาคดโดยเรว ซงการพจารณาความเหมาะสมของระยะเวลาในการพจารณาพพากษาคด ยอมขนอยกบความซบซอนของคด สภาพของผฟองคดและเจาหนาทของรฐดวย

(5) การอทธรณคดคานค าพพากษา การฟองคดโตแยงค าสงของศาลปกครองจะคลายคลงกบกระบวนวธพจารณาความแพง

ทใชฟองโตแยงค าพพากษาของศาลยตธรรม โดยกระบวนวธพจารณาบางอยางใชไดในศาลอทธรณ แตกระบวนวธพจารณาดงกลาวอาจไมน ามาใชในสภาแหงรฐซงเปนศาลสงสด คอ การอทธรณและฎกา นอกจากนน ยงมกระบวนวธพจารณาอยางอนซงบางครงเรยกวาการอทธรณตอศาลนนเพอแกไขเสยเอง ซงจะตองยนตอศาลทออกค าสงหรอค าพพากษาทถกโตแยง เชน การคดคานค าสง การคดคานค าพพากษาโดยบคคลภายนอก และการขอใหพจารณาใหม เปนตน

3.1.1.2 การปรบใชกฎหมายวธพจารณาความแพงตามบทบญญตของประมวลกฎหมายวาดวยกระบวนการยตธรรมทางปกครอง ค.ศ. 2001 (Code de la justice administrative (CJA))6

ศาลปกครองของสาธารณรฐฝรงเศสมหลายศาลและมความแตกตางกนไป ศาลปกครองบางศาลมการจดต งมนคงและมการจดโครงสรางอยางด เชน สภาแหงรฐ ซงเปนศาลปกครองสงสดของฝรงเศส ศาลปกครองชนอทธรณ ศาลปกครองชนตน ศาลบญชและศาลบญชระดบภาค รวมทงศาลวาดวยวนยการคลงและการงบประมาณ คณะกรรมการวาดวยการอทธรณเกยวกบผลภยและผไมมสญชาต หรอคณะกรรมการวาดวยวนยในสภาของผประกอบวชาชพตางๆ ศาลปกครองประเภทตางๆ เหลาน ปกตจะมวธพจารณาทก าหนดขนโดยตวบทกฎหมายอยางสมบรณและชดเจน และกฎหมายทมความส าคญและพฒนาไปมากทสด ไดแก ประมวลกฎหมายวาดวยศาลปกครองชนตนและศาลปกครองชนอทธรณ ซงปจจบนไดมการใชประมวลกฎหมายวาดวยกระบวนการยตธรรมทางปกครอง แทนแลวตงแตวนท 1 มกราคม 2001 ส าหรบการปรบใชหลกกฎหมายวธพจารณาความแพงในวธพจารณาคดปกครองเทาทปรากฏตามบทบญญตของประมวลกฎหมายวาดวยกระบวนการยตธรรมทางปกครอง ค.ศ. 2001 อธบายได ดงน7

6 การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น.70. 7 “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น.71-84.

DPU

66

(1) เงอนไขในการฟองคด ในการยนฟองคดตอศาลปกครองนน จะประกอบไปดวยเงอนไขทส าคญในการฟองคด

ปกครองทมความแตกตางจากการฟองคดแพงทวไป ดงน 1) การทจะตองมค าสงทางปกครองกอนการฟองคด ทงน เปนไปตามบทบญญตใน

มาตรา 1 แหงรฐกฤษฎกา ทบญญตวา “เวนแตเรองนโยบายสาธารณะ ศาลปกครองจะรบฟองไวพจารณาไดกตอเมอเปนการฟองคดโตแยงนตกรรมทางปกครองเทานน” จากบทบญญตดงกลาวจงเปนการวางหลกวา การน าคดมาฟองยงศาลปกครองนนตองมนตกรรมทางปกครองทเกดจากการกระท าโดยฝายปกครองกอนเสมอ

ทงน เงอนไขดงกลาวจะมผลตอการด าเนนคดปกครองสามประการ คอ ประการแรก ในกรณทฝายปกครองมค าสงในทางทเปนประโยชนตอผขอ ขอโตแยงนนจะเปนอนยต ประการทสอง ในกรณทฝายปกครองมค าสงปฏเสธอยางชดแจงยอมเปนหนาทของผขอทจะตองพจารณาวาจะฟองคดโดยทนทหรอไม โดยตองพจารณากอนวา ในกรณนนตองการอทธรณภายในฝายปกครองหรอไม ประการทสาม ในกรณทฝายปกครองไมตอบค ารอง การนงเฉยของฝายปกครองเปนระยะเวลามากกวาสองเดอนนบแตวนทรบค าขอ ถอเปนค าสงปฏเสธโดยปรยาย ซงผยนค าขอ มสทธน าเรองมาฟองเปนคดได

2) การอทธรณภายในฝายปกครองกอนการฟองคด วตถประสงคของการก าหนดใหผ ฟองคดจะตองท าการอทธรณภายในฝายปกครองกอน กเพอใหฝายปกครองมขอมลในการพจารณาเพมขนจากการพจารณามค าสงทางปกครองและมโอกาสในการพจารณาทบทวนแกไขเปลยนแปลงค าสงดงกลาว

3) ผมสวนไดเสยทจะมสทธฟองคด ระบบกฎหมายฝรงเศสไมไดรบรองหลกในเรอง “สทธการฟองคดทวไป” ดงนน ผฟองคดจงตองแสดงใหเหนวาตนไดรบผลกระทบจากกฎหรอค าสงทออกโดยฝายปกครองนนกอน จงจะถอวาม “สทธฟองคด”

4) ระยะเวลาหรออายความในการฟองคด โดยทวไปการฟองคดปกครองจะตองกระท าภายในสองเดอนนบแตวนทมค าสงทางปกครองอนเปนเหตแหงการฟองคด เหตทอายความฟองคดปกครองส นเชนนกเพอหลกเลยงไมใหค าสงทางปกครองตกอยภายใตความไมแนนอนในเรองความสมบรณตามกฎหมายของค าสงทางปกครองนานเกนไป

DPU

67

แตกมกรณการเพมระยะเวลาเนองจากระยะทาง ซงเปนไปตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงน ามาใชกบการฟองคดปกครองในกรณประชาชนทอาศยอยในดนแดนหรอเขตปกครองโพนทะเล8

(2) กระบวนการพจารณาคด ภายหลงจากทศาลมค าสงรบค าฟองไวพจารณาแลว ขนตอนตอไปกคอ การเขาส

กระบวนการพจารณาคด ซงกระบวนการพจารณาคดของศาลปกครองจะอยภายใตระบบไตสวนทศาลมบทบาทอยางมากในกระบวนพจารณา เรมตนจากการสงค าฟองและเอกสารประกอบค าฟองไปใหผถกฟองคดจดท าค าใหการยนตอศาลภายในระยะเวลาทศาลก าหนด และเมอศาลไดรบบนทกค าใหการแลว กจะเปนหนาทของศาลทจะตองสงบนทกค าใหการนไปยงผฟองคด เพอจดท าบนทกโตแยงค าใหการ โดยศาลมหนาทตองสงบนทกดงกลาวใหแกผฟองคดเฉพาะกรณทบนทกดงกลาวมขอเทจจรงและขออางใหมเทาน น ในการทคความแตละฝายจะเสนอขอโตแย งและแสดงพยานหลกฐานของตนนน ศาลอาจใชมาตรการในการเตอนเพอใหการเสนอขอโตแยงและแสดงพยานหลกฐานดงกลาวเปนไปดวยความราบรนและไมเสยเวลาในกระบวนการพจารณา เชน การทศาลก าหนดวา ในกรณทคความฝายใดฝายหนงทถกศาลเรยกใหจดท าบนทกสงตอศาลไมด าเนนการจดท าบนทกสงตอศาลภายในระยะเวลาทตลาการเจาของส านวนก าหนด หากไมมการปฏบตตามค าเตอน ในกรณของผฟองคดจะถอวาทงฟอง สวนกรณผถกฟองคดจะถอวายอมรบขอเทจจรงตามทผฟองคดกลาวอาง แตไมเปนการตดสทธศาลทจะตรวจสอบและไตสวนความถกตองของขอเทจจรงตามทผฟองคดกลาวอาง

ในสวนของการแสวงหาขอเทจจรงของศาลนน หากศาลเหนวาขอเทจจรงทไดจากคความยงไมเพยงพอหรอไมแนใจวาเปนขอเทจจรงทถกตองสามารถใชอ านาจของตนในการแสวงหาขอเทจจรงเพมเตมได เพอประกอบการพจารณาพพากษาทสมบรณครบถวนทสดโดยใชวธการเรยกใหคความอธบายหรอสงเอกสารเพมเตม การตรวจสอบสถานท การไตสวน การแตงตงพยานผเชยวชาญ และการสงประเดนไปใหศาลปกครองอนสบ

หลงจากทศาลไดแสวงหาขอเทจจรง ทงโดยการโตตอบบนทกระหวางคความและการใชมาตรการในการแสวงหาขอเทจจรงตางๆ เสรจสนแลว ขนตอนตอไป คอ การก าหนดวนเสรจสนการพจารณา ซงผลของการก าหนดวนเสรจสนการพจารณา คอ ศาลจะไมรบฟงขอเทจจรงใดๆ จากคความหรอบคคลทเกยวของอก บนทกโตตอบทคความเสนอตอศาลภายหลงวนดงกลาวจะไมไดรบการพจารณาโดยศาลไมจ าตองสงใหคความอกฝายหนง

8 สถาบนวจยและใหค าปรกษาแหงมหาวทยาลยธรรมศาสตร, รายงานการศกษาวจย เรอง วธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ, (กรงเทพมหานคร : ส านกงานศาลปกครอง, 2549), น.114.

DPU

68

(3) วธการชวคราวกอนการพจารณา ประมวลกฎหมายวาดวยกระบวนการยตธรรมทางปกครอง ค.ศ. 2001 ไดวางหลกการ

ในเรองเกยวกบวธการชวคราวกอนการพพากษาของศาลวา เปนอ านาจของตลาการนายเดยวทจะพจารณาก าหนดมาตรการตางๆ ทมลกษณะเปนมาตรการชวคราว และมใชประเดนหลกแหงคด โดยจะตองพจารณาในระยะเวลาทรวดเรวทสด วธการชวคราวกอนการพพากษา อาจแบงแยกไดเปนสกรณ ดงน คอ

การพจารณาในกรณฉกเฉน ไดแก การทเลาการบงคบ การสงการเพอคมครองเสรภาพของบคคล และมาตรการฉกเฉนอนๆ หรอมาตรการปองกนความเสยหาย การก าหนดมาตรการเกยวกบการแสวงหาขอเทจจรง ซงแบงออกเปน การตรวจสอบขอเทจจรงไวกอน และการสบขอเทจจรงโดยผเชยวชาญ การก าหนดใหมมาตรการใหวางเงนเปนหลกประกนกอนการพพากษา รวมทงกรณพเศษอนๆ เชน มาตรการกอนการพพากษาในทางภาษ หรอ มาตรการกอนการพพากษาในกระบวนการท าสญญา

(4) การท าค าพพากษา หลงจากทครบก าหนดวนเสรจสนการพจารณายอมถอไดวาคดนนพรอมทจะตดสน

แลว อยางไรกด กอนจะมค าพพากษาของศาลปกครองชนตน ศาลจะตองก าหนดวนนงพจารณาคดเพอเปดโอกาสใหคความไดมโอกาสแถลงการณดวยวาจา พรอมทงรบฟงค าแถลงการณของตลาการผแถลงคดเสยกอน หลงจากนนแลวในสวนของการท าค าพพากษา ค าพพากษาของศาลปกครองชนตนและชนอทธรณจะตองกระท าโดยองคคณะทมจ านวนเลขค ซงในทางปฏบตศาลปกครองช นตนจะประกอบดวยองคคณะตลาการจ านวนสามคน และศาลปกครองช นอทธรณจะประกอบดวยองคคณะตลาการจ านวนหาคน ตลอดจนสามารถวนจฉยคดโดยทประชมใหญซงอยางนอยจะตองประกอบไปดวยประธานของทกองคคณะ

รปแบบของค าพพากษาทออกมานนจะประกอบไปดวยขอความสามสวน คอ สวนทกลาวถงเอกสารของคความทสงมายงศาล การใหเหตผลของศาลและค าวนจฉย

ในการพจารณาพพากษาคดปกครอง มหลกกฎหมายทส าคญอกหลกหนง คอ หลกความเปนกลางหรอหลกปราศจากอคตของศาล ซงเปนหลกทใชบงคบกบศาลปกครองทกประเภท โดยหลกนตลาการทพพากษาคดจะตองไมเปนผทไดเคยตดสนหรอใหความเหนในทางทเปนคณหรอเปนโทษแกคความฝายใดฝายหนงในคดนนมากอน ซงโดยหลกแลวตลาการจะเปนผพจารณาตนเองวาในเรองนนตนมสวนเกยวของกบการพจารณาพพากษาหรอไม หากวามกจะถอนตวออกไป นอกจากนน กฎหมายยงไดเปดโอกาสใหคความฝายใดฝายหนงอาจยนค าขอคดคานตลาการได หากมเหตผลทหนกแนนวามความนาสงสยเกยวกบความเปนกลางของตลาการนน

DPU

69

เมอตลาการผถกคดคานไดรบแจงการคดคานแลว ตลาการผนนจะตองหยดการปฏบตหนาทไวกอนจนกวาจะมการพจารณาค าคดคานเสรจสน และหากเปนกรณทมความจ าเปนเรงดวนกใหมการแตงตงตลาการอนในศาลนนปฏบตหนาทแทนไดเทาทจ าเปน

3.1.1.3 หลกการรองสอดในคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส9 เนองดวยคดทกคดไมสามารถเกดขนเองได หากจะตองมการฟองคดโดยบคคลฝาย

หนง และมบคคลอกฝายหนงเขาตอสคด ดงนน กอนทจะศกษาถงรายละเอยดตางๆ เกยวกบวธพจารณาคด จงควรจะตองท าความเขาใจถงผทกอใหเกด “คด” ขน ซงไดแก “คความ”

คดปกครองกเหมอนกบคดอนๆ โดยทวไป (คดแพง/คดอาญา) ทจะตองม “คความ” ซงคความหลกไดแก ผฟองคดและผถกฟองคด และในบางกรณอาจมผอนเขามาเกยวของในคดดวยไมวาในฐานะของคความรวม ผรองสอด หรอผเกยวของทศาลเรยกใหมาใหขอเทจจรง นอกจากน ในการด าเนนกระบวนพจารณาคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศสนน บางเรองคความมอ านาจด าเนนคดไดดวยตนเอง ซงในกรณเชนนคความยงสามารถมอบหมายใหผอนด าเนนคดไดดวย แตในบางเรองกฎหมายก าหนดบงคบไววาจะตองด าเนนการโดยทนายความเทานน ในคดปกครองโดยทวๆ ไปแลว คความจะประกอบดวย ผฟองคดและผถกฟองคดซงเปน “คความหลก” แตในบางกรณการด าเนนการวธพจารณาคดอาจกอใหเกด “คความใหม” เพมเตมจากคความหลก รวมทงอาจมผเกยวของทจะตองเขามามสวนในกระบวนวธพจารณาคด ดงน

(1) ผฟองคด ผฟองคด ไดแก ผทยนค าฟองตอศาล โดยในค าฟองนนไดระบตนเองเปนผฟองคด ซง

โดยทวไปผฟองคดไดแกผทไดรบความเดอดรอนเสยหายจากการกระท าของฝายปกครอง และประสงคจะใหศาลปกครองเพกถอนการกระท าดงกลาว หรอขอใหศาลสงใหฝายปกครองชดใชคาเสยหาย โดยหลกแลวผฟองคดไดแก เอกชนซงอาจเปนบคคลธรรมดาหรอนตบคคลกได ส าหรบฝายปกครองจะเปนผฟองคดไดนนตองเปนกรณยกเวน10 ซงตามแนวค าพพากษากรณฝายปกครองจะสามารถเปนโจทกฟองคดนนมดวยกน 2 กรณ คอ

1) การอทธรณค าพพากษาหรอค าสงของศาล (เพราะฝายปกครองไมมอ านาจเปลยนแปลงหรอยกเลกค าพพากษาหรอค าสงของศาลไดเอง)

9 รายงานการศกษาวจย เรอง วธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ, เพงอาง, น.118-123. 10 ซงเหตทเปนเชนน กเพราะฝายปกครองจะมอ านาจพเศษทสามารถบงคบใหเปนไปตามค าสงทางปกครองไดเอง ดงนน จงไมจ าเปนตองพงศาลอก, อางไว รายงานการศกษาวจย เรอง วธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ, เพงอาง, น. 119.

DPU

70

2) การฟองคดโดยหนวยงานทมหนาทก ากบดแลเพอขอใหเพกถอนค าสงหรอมตทไมชอบดวยกฎหมายขององคกรปกครองสวนทองถน หรอโดยองคกรปกครองสวนทองถนทขอใหเพกถอนค าสงของหนวยงานทมหนาทก ากบดแลกได

อนง ผฟองคดอาจเปนบคคลคนเดยวหรอหลายคนกได แตการทบคคลหลายคนจะรวมกนเปนผฟองคดนนจะตองแสดงใหเหนวาผทรวมกนฟองคดมความสมพนธกนอยางเพยงพอ

(2) ผถกฟองคด โดยหลกแลวไดแก นตบคคลมหาชน (หนวยงานทางปกครอง) ทผฟองคดระบไวในค า

ฟองหรอผทศาลก าหนดใหเปนผถกฟองคด ในกรณของผถกฟองคดน มขอนาสงเกตวา ในสวนทเกยวกบการฟองคดขอใหเพก

ถอนนตกรรมทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมาย (recours en excés de pouvoir) นน แมวาในทางวชาการและโดยสาระของตวมนเองแลวจะถอวา การฟองคดดงกลาวเปนการโตแยงการกระท า (acte) ของฝายปกครอง มใชตอตวบคคล11 ประกอบกบการฟองคดประเภทนจะเกยวกบความชอบดวยกฎหมายของการกระท าทางปกครองซงเปนเรองของประโยชนสวนรวม ดงนน ในคดประเภทนผฟองคดจงไมจ าเปนตองระบผถกฟองคดไวอยางชดแจง หากแตระบใหเปนทเขาใจโดยปรยายกได และเปนหนาทของศาลทจะก าหนดใหหนวยงานทางปกครองทมอ านาจหนาทในเรองดงกลาวทแทจรงเปนผ ถกฟองคด ในทางตรงกนขาม หากเปนคดประเภททศาลมอ านาจเตม (plein jurisdiction)12 ผฟองคดจะตองระบหนวยงานทางปกครองทตนประสงคจะใหเปนผถกฟองคดไวอยางชดแจง และศาลไมมอ านาจทจะก าหนดหรอแกไขผถกฟองคดเสยใหมแทนผฟองคด

(3) ผรองสอด ผรองสอดในคดปกครองฝรงเศส ไดแก บคคลอนซงเขามามฐานะเปนคความใน

ภายหลง ซงแยกเปน 2 กรณ คอ ผรองสอดทเขามาในคดโดยความสมครใจ และผรองสอดทศาลเรยกใหเขามาในคด

1) ผรองสอดทเขามาในคดโดยความสมครใจ บคคลอนทมใชผฟองคดและผถกฟองคด (ไมวาจะเปนเอกชนทเปนบคคลธรรมดาหรอ

นตบคคล หรอหนวยงานของรฐ) อาจยนค ารองขอตอศาลเพอเขามาเปนคความฝายใดฝายหนงได ภายใตเงอนไข ดงตอไปน

11 เรยกอกอยางหนงวา Contentieux objectif 12 เรยกอกอยางหนงวา Contentieux subjectif

DPU

71

ในกรณทเปนคดประเภททศาลมอ านาจเตม (plein contentieux) ผทจะเขามาเปนคความในคดตองพสจนใหศาลเหนวา สทธของตนอาจจะถกกระทบกระเทอนจากค าพพากษาของศาล13 สวนในคดเพกถอนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย (excés de pouvir) หากผนนประสงคเขามาเปนผฟองคดจะตองแสดงใหศาลเหนวาตนมความเกยวของเพยงพอกบการขอใหยกเลกค าสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคด ในสวนกรณทประสงคเขามาเปนผถกฟองคดจะตองแสดงใหเหนวาตนมผลประโยชนเกยวของทจะใหค าสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคดนนยงคงใชบงคบไดตอไป ซงประโยชนเกยวของดงกลาวอาจเปนประโยชนในทางจตใจกได14

ผทจะเขามาเปนคความจะตองยนค ารองขนตางหากจากค าฟอง15 (หรอบนทกชแจงค าฟอง) โดยจะยนในเวลาใดๆ กได แตตองกอนการปดการพจารณาคด โดยรปแบบของค ารองนนจะตองอยภายใตเงอนไขเดยวกบการท าค าฟอง16 หรอบนทกชแจงค าฟอง แลวแตกรณ (เชน ตองระบชอทอยผยนและจดท าเอกสารประกอบตามจ านวนทก าหนดไว และในคดทตองด าเนนการโดยทนายความกจะตองยนโดยทนายความ) และทส าคญจะตองระบเหตผลทชดเจนของการยนค ารอง17

โดยหลกแลวผทยนค ารองเขาในคดจะตองเปนคความรวมฝายใดฝายหนงและถอวาค ารองทยนเขามานนเปนสวนหนงของค าฟองเดม ดงนน หากศาลไมรบพจารณาค าฟองหลกกจะถอวาไมรบพจารณาค ารองของผทเขามาใหมดวย18 หรอหากผฟองคดทงฟอง ค ารองขอเขามาเปนคความกไมมประโยชนทจะพจารณา (sans objet)19 ตอไป นอกจากน ผทเขามาเปนผรองสอดในคดจะตองถอตามค าขอของคความเดม และไมสามารถยกเหตผลอนทมใชเหตผลทคความเดมอาจยกขนเปนขอตอสโดยชอบได (เวนแตจะเปนเหตผลทเกยวกบความสงบเรยบรอยของประชาชน (moyens d´ ordre public) อยางไรกด ผทเขามาเปนผรองสอดอาจยกเหตผลหรอขออางอนๆ ทแตกตางไปจากเหตผลขออางของคความเดมได หากเหตผลขออางนนเปนเรองทอยในประเดนขอกฎหมายเดยวกนกบเรองทคความเดมไดยกขน20

13 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Société des Ateliers de France ลงวนท 18 พฤษภาคม 1923 และในคด Ville de Royan ลงวนท 15 กรกฎาคม 1957 14 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Ligne anti-alcoholique ลงวนท 27 เมษายน 1934 15 ตามมาตร R632-1 แหงประมวลกฎหมายศาลปกครองฝรงเศส 16 ตามมาตร R631-1 แหงประมวลกฎหมายศาลปกครองฝรงเศส 17 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Grimbichler ลงวนท 12 มถนายน 1981 18 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด SE à la présidence du conseil ลงวนท 7 กรกฎาคม 1950 19 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Belin ลงวนท 29 มถนายน 1973 20 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Montaner ลงวนท 14 มนาคม 2003

DPU

72

อนง ตามแนวค าพพากษายอมรบใหผรองสอดมค าขอทแตกตางจากคความเดมไดเฉพาะกรณทค าขอนนอยในอ านาจทศาลจะพจารณาสงนอกเหนอจากค าขอของคความเดมในคดไดเทานน ซงไดแก กรณของการฟองคดเกยวกบสงปลกสรางทอยในสภาพอนตราย (edifice en ruin) ซงหากศาลเหนวาสงปลกสรางนนยงไมสมควรท าลาย (ตามค าสงของนายกเทศมนตร) กอาจสงใหซอมแซมแทนได ซงในกรณเชนนหากเจาของกรรมสทธขอใหเพกถอนค าสงใหรอถอน ผเชาอาจขอเขามาเปนคความในคดโดยขอใหศาลสงใหซอมแซมได21

เงอนไขประการสดทายเปนผลของมาตรา R 632-1 วรรคสาม แหงประมวลกฎหมายวาดวยศาลปกครอง ทก าหนดวาการยนค าขอจะตองไมท าใหการพจารณาพพากษาคดนน (ทไดมการสอบสวนแลว) ตองลาชาออกไป

2) ผรองสอดทศาลเรยกเขามาในคด ผรองสอดทศาลเรยกเขามาในคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศสเปนกรณท

บคคลภายนอกถกบงคบตามค าสงของศาลใหเขามาเปนคความในคดเนองจากคความเดมฝายใดฝายหนงมค าขอ ซงอาจแบงไดเปน 3 ลกษณะ ดงน

ลกษณะท 1 ผฟองคดขอใหศาลเรยกบคคลอนเขามาในคด เพอทใหเปนผทรบผดชอบค าพพากษาเพมเตมจากผถกฟองคดเดม เพราะเกรงวาผถกฟองคดเดมอาจไมสามารถปฏบตตามค าพพากษาได ทงน เพอใหบคคลดงกลาวมารวมรบผดกบผถกฟองคดหรอรบผดแทนผถกฟองคด โดยมศพทเทคนคเรยกการขอใหเขามาในกรณน วา “ la mise en cause หรอ l´ appel en cause”22

ลกษณะท 2 ผถกฟองคดขอใหศาลเรยกบคคลอนซงมหนาทตามกฎหมายหรอตามสญญาทจะตองรบผดทงหมดหรอบางสวนในเหตทผฟองคดยนค าฟองตอศาล ใหเขามาในคดเพอรบผดแทนหรอรวมกบตน โดยมศพทเรยกการใหเขามาในกรณนวา “l´ appel en garantie”23

ลกษณะท 3 ผฟองคดหรอผถกฟองคดขอใหศาลเรยกบคคลอน ซงสทธหรอหนาทของผนนอาจไดรบผลกระทบจากค าพพากษาของศาลใหเขามาเปนคความในคด ซงสภาแหงรฐไดวางเงอนไขส าหรบการใชสทธของคความในกรณนไว 2 ประการดวยกน คอ (1) ผทจะถกเรยกเขามาในคดไดตองเปนผมสทธและหนาทของตนทมตอคความในคดอาจกอใหเกดเปนคดทอยในอ านาจของศาลปกครองขนได และ (2) หากมค าพพากษาโดยทไมไดเรยกผนนเขามาในคด ผนนสามารถใชสทธทจะคดคานค าพพากษาได ทงน กเพอใหผลของค าพพากษาผกพนตวบคคลภายนอกทเรยกเขามาดงกลาวดวย โดยผทถกเรยกเขามานไมสามารถฟองใชสทธคดคานค าพพากษาไดอก ซงม

21 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Mlle Villatte ลงวนท 8 มนาคม 1961 22 รายงานการศกษาวจย เรอง วธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ, เพงอาง, น. 121. 23 เพงอาง.

DPU

73

ศพทเฉพาะเรยกการเขามาเปนคความในกรณนวา “l´ appel en déclaration de jugement commun”24 อนง กรณนมไดแตเฉพาะในคดทศาลมอ านาจเตมเทานน ไมอาจมในคดขอใหเพกถอนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย25 และในคดเกยวกบการเลอกตง26

การเรยกผรองสอดเขามาในคดทง 3 กรณขางตน อยภายใตเงอนไขดงตอไปน 1) การขอใหศาลสงบคคลภายนอกเขามาเปนคความในคดจะตองกระท าโดยคความ

ฝายใดฝายหนง โดยระบในค าฟองหรอบนทกโตแยงค าฟอง หรอค ารองตางหากกได ศาลจะสงใหบคคลอนเขามาโดยทไมมค าขอของคความไมได เวนแตในกรณของคดเกยวกบการประกนสงคม (sécurité sociale)27

2) การขอใหเรยกคความทเขามาใหมสามารถกระท าไดตลอดเวลาทยงไมมการปดการพจารณา แตตองไมเปนการท าใหการมค าพพากษาลาชาออกไป28 และหากค าขอครบถวนสมบรณและเปนไปตามเงอนไขศาลตองสงใหตามค าขอ29

3) ในกรณทตองมการใหฝายปกครองมค าสงทางปกครองเสยกอน (une décision préalable) ผซงมค าขอตองพสจนใหศาลเหนวา ไดมค าสงทางปกครองของหนวยงานทางปกครองทขอใหศาลสงเขามาเปนคความในคดแลว30 เวนเสยแตวาหนวยงานทเขามาตามค าสงนนจะตอสคดโดยทมไดยกเหตดงกลาวขน31

4) การสอบสวนทกระท าขนกอนทจะเรยกคความใหมเขามาในคด ไมอาจใชยนแกคความนนได32 แตผซงศาลเรยกมาใหมนถอวาเปนคความในคด33 ดงนน จงมสทธทจะอทธรณค าพพากษาได

24 จาก รายงานการศกษาวจย เรอง วธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ (น.122). เลมเดม. 25 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Société de construction La Favière ลงวนท 25 พฤษภาคม 1970 26 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Audinet ลงวนท 16 มนาคม 1988 27 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Ville de Tours ลงวนท 18 มนาคม 1960 28 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Soc. Dec eaux de Marseille ลงวนท 9 มถนายน 1967 29 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Ville de Havre ลงวนท 4 ธนวาคม 1930 30 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Daimant ลงวนท 5 พฤศจกายน 1924 31 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Ville de Roubaix ลงวนท 18 กมภาพนธ 1959 32 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Ministre des Travaux public c. Devaux ลงวนท 24 มนาคม 1944 33 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Conseil départementale des sages-femmes de le Gironde ลงวนท 22 ตลาคม 1954

DPU

74

(4) ผซงเขามามสวนในคดโดยมไดมฐานะเปนคความ ในคดปกครองฝรงเศส บคคลภายนอกอาจถกศาลเรยกเขามาในคดไดในฐานะผท

เกยวของ โดยทมไดมฐานะเปนคความกได34 ทงน ตามอ านาจทวไปในการไตสวนคดของศาล (โดยมศพทเฉพาะของการเขามาในคดในลกษณะนวา “l´ appel en cause observations” อยางไรกตาม ศาลไมมอ านาจทจะมค าพพากษาทเกยวกบสทธและหนาทของบคคลทเรยกเขามาในกรณน (เพราะมไดถอเปนคความ) ดงนน ผซงเขามาในคดในกรณจงไมมสทธอทธรณค าพพากษา 3.1.2 การน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครองของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน35

สหพนธสาธารณรฐเยอรมนมศาลปกครองเปนองคกรศาลทท าหนาทชขาดขอพพาทในทางปกครอง ศาลปกครองนมสถานะเทาเทยมกบศาลแพงและศาลอาญา ซงเปนผลมาจากววฒนาการทางประวตศาสตรอนยาวนาน โดยเรมตนตงแตในชวงศตวรรษท 15 ทมการปกครองในระบบประชาธปไตย ซงกษตรยทรงมอ านาจสงสด ดงนน คดตางๆ ทเกดขนกษตรยจะเปนผวนจฉยแทบทงสน ตอมาบรรดาขนนางมความพยายามทจะดงอ านาจใหออกจากกษตรยจงจดตงศาลทเรยกวา ศาลอาณาจกร จนในป ค.ศ. 1693 ศาลดงกลาวจงเปนอสระไมอยภายใตอาณตของกษตรยอกตอไป โดยมอ านาจพจารณาคดทงหมดไมเวนแมคดพพาทระหวางขนนางกบประชาชน จงอาจกลาวไดวาในชวงนไดเกดแนวความคดทวาเอกชนสามารถฟองรฐหรอฟองผซงมอ านาจเหนอกวาหรอผซงมอ านาจปกครองได ในศตวรรษท 17 ไดมการจดตงองคกรวนจฉยชขาดขอพพาทในทางปกครองทเรยกวา “Kammerjustiz” เพอพจารณาเรองเกยวกบรฐบาลและฝายปกครอง ซงองคกรดงกลาวถอไดวาเปนกาวแรกของศาลปกครองเยอรมนในปจจบน36 ตอมาในกลางศตวรรษท 19 จงไดมการจดตงศาลปกครองเยอรมนทเปนอสระขนเปนครงแรก โดยเปนองคกรทแยกออกจากฝายปกครองอยางเดดขาด มผพพากษาทด ารงต าแหนงตลอดชวต เปนผพพากษาทไมอยภายใตบงคบบญชาของฝายปกครอง และเปนศาลทมวธพจารณาความเปนของตนเอง ปจจบนสหพนธสาธารณรฐเยอรมนมระบบศาลถงหกระบบศาล คอ ศาลยตธรรม ศาลปกครอง ศาลแรงงาน ศาลสงคม ศาลภาษ และศาลรฐธรรมนญ โดยแตละระบบศาลจะมศาลชนตน

34 ค าพพากษาของสภาแหงรฐ ในคด Feurcaud ลงวนท 6 พฤษภาคม 1961 35 “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น. 86. 36 เพญศร วงศเสร, “หลกกฎหมายวาดวยวธพจารณาความในศาลปกครองเยอรมน,” วารสารวชาการศาลปกครอง, เลม 4, ปท 2, น.191(2547).

DPU

75

และศาลสงสดของตนเอง ซงในสวนของระบบศาลปกครองนนแบงเปนสามชนศาล ศาลปกครองชนตนและศาลปกครองช นอทธรณมฐานะเปนศาลมลรฐ ส าหรบในระดบสหพนธใหมศาลปกครองแหงสหพนธ ซงเปนศาลสงสดมฐานะเปนศาลของสหพนธ37

ความแตกตางระหวางคดปกครองกบคดแพงทส าคญประการหนงคอคความในคดปกครองมกจะมสถานะทไมเทาเทยมกน โดยคความฝายหนงเปนผใชอ านาจรฐ ซงสามารถด าเนนการใหเปนไปตามค าสงฝายเดยวของตนได โดยไมจ าเปนตองอาศยอ านาจศาลแตอยางใด แตในขณะทคความในคดปกครอง คความอกฝายหนงไมสามารถทจะด าเนนการในลกษณะดงกลาวได ซงคความอกฝายหนงกคอประชาชนนนเอง38 ในการฟองคดปกครองในหลายกรณเปนการฟองคดเพอโตแยงตอการใชอ านาจของรฐหรอเปนกรณทผฟองคดถกกระทบสทธจากการกระท าของรฐ ในกรณเชนนการพจารณาคดยอมมความมงหมายทจะคมครองตอสทธของปจเจกบคคล การฟองคดในกรณเหลานยอมมผลท าใหชะลอการบงคบตามค าสงทางปกครอง วตถประสงคของคดปกครองทเกยวกบค าฟองโตแยงค าสงทางปกครอง (Anfech-tungsklage) กด ค าฟองใหเจาหนาทออกค าสงทางปกครอง (Verpflichtungsklage) กด ค าฟองใหเจาหนาทกระท าการ (Leistungsklage) กด และการฟองเพอขอใหพสจนสทธ (Feststelungsklage) คดตางๆ เหลานยอมมความมงหมายเชนเดยวกบคดแพง กลาวคอมงคมครองสทธของบคคล แตอยางไรกตาม ส าหรบคดปกครองโดยทวไปแลวยงมความเหนขดแยงกนอย โดยบางฝายเหนวาการคมครองสทธของปจเจกบคคลในคดปกครองมขนกเพอความมงหมายของผลประโยชนสวนรวม ในสวนทเกยวกบหลกความชอบดวยกฎหมายของฝายปกครอง (die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) ดงนน ประชาชนผฟองคดปกครองจงเปนผคมครองประโยชนสาธารณะ แตอยางไรกตาม มปญหาวาความเหนดงกลาวยงไมไดรบการยอมรบในปจจบนหรอไม ท งน เพราะการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของฝายปกครองนน มไดถกตรวจสอบจากศาลเทานน หากแตยงมกระบวนการควบคมภายในฝายปกครองดวย หากพจารณาจากระบบการตรวจสอบฝายปกครองทงหมด การพจารณาของศาลปกครองถอวาเปนกระบวนพจารณาโดยแท ซงเปนกระบวนพจารณาทมงจะคมครองปจเจกบคคลจากการกระท าของรฐ แตอยางไรกตาม ไมควรจะเขาใจผดวา คดปกครองหรอการควบคมโดยศาลเทานนทเปนการควบคมฝายปกครองทมความส าคญ เพราะโดยแทจรงแลว การทเจาหนาทกระท าการอยางใดอยางหนง โดยเหนวาการกระท าของตนอยภายใตการ

37 เพญศร วงศเสร, “หลกกฎหมายวาดวยวธพจารณาความในศาลปกครองเยอรมน,” วารสารวชาการศาลปกครอง, เลม 4, ปท 2, น. 191(2547). 38 รายงานการศกษาวจย เรอง วธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ, เพงอาง, น. 327-449.

DPU

76

ควบคมตรวจสอบของศาล กรณเชนนยอมท าใหเจาหนาทมความระมดระวงในการกระท าของตนมากกวาในสภาพการณทเหนวาการกระท าของตนมไดอยภายใตการควบคมของศาล แตผลดงกลาวเปนเพยงผลขางเคยงจากคดปกครองมใชวตถประสงคอนแทจรงของคดปกครอง39 หากกลาวโดยสรปวตถประสงคของวธพจารณาของศาลโดยหลกพนฐานแลวมความมงหมายเพอท าใหบรรลเปาหมายของกฎหมายสารบญญตเทาทกฎหมายสารบญญตนนไดกอใหเกดสทธแกปจเจกบคคล (subjekctive Rechte) ในกรณเชนนวธพจารณายอมมความมงหมายเพอท าใหบรรลทงเปาหมายของกฎหมายสารบญญตและเพอความมงหมายของสทธของปจเจกบคคลดวย วตถประสงคของวธพจารณาคดจงเปนกฎหมายทท าใหเกดความมนคงตอวถทางแกปญหา โดยสนตบนพนฐานของกฎหมาย ซงวตถประสงคดงกลาวยอมเปนวตถประสงคของคดทกประเภทมใชเฉพาะในคดแพงหรอคดปกครองเทาน น ประเดนส าคญทจะตองยอมรบคอกฎหมายวธพจารณาคดมใชกฎหมายทมความเปนอสระจากกฎหมายอนๆ แตโดยแทจรงแลวความส าคญของกฎหมายวธพจารณานนมพนฐานมาจากกฎหมายสารบญญต ในการศกษาหลกพนฐานของวธพจารณาคดปกครองแยกหวขอในการศกษา ตามหลกการก าหนดกระบวนพจารณาโดยคความ (Dispositionsmaxime) และหลกการทก าหนดกระบวนพจารณาโดยรฐ (Offzialmexime)40 การพจารณาวาคดจะไดรบการพจารณาจากศาลหรอไม และคดทจะไดรบการพจารณานนเกยวกบเรองอะไร ในประเดนเหลานองคกรนตบญญตหรอกฎหมายทตราโดยองคกรนตบญญตอาจปลอยใหเปนเรองของคความในคดหรอเปนภาระหนาทของศาล หรอเจาหนาทของรฐ หากเปนกรณวาผฟองคดจะฟองคดหรอไม หรอหากฟองจะฟองเกยวกบเรองใดเปนอ านาจของคความในคด ในกรณนเปนการใชหลกการก าหนดกระบวนพจารณาโดยคความ (Dispositionsgrundsatz) แตหากอ านาจในการก าหนดเรองดงกลาวเปนเรองของศาลหรอของเจาหนาทของรฐ และอ านาจในการก าหนดประเดนแหงคดเปนอ านาจของรฐซงเปนอสระจากคความในกระบวนพจารณา ในกรณ เชนน ถอหลกการก าหนดกระบวนพจารณาโดยรฐ (Offzialmexime)

หลกการก าหนดกระบวนพจารณาโดยคความเปนหลกทใชส าหรบการพจารณาคดเกอบทกประเภท กลาวคอ วธพจารณาความแพง (ZPO) วธพจารณาคดของศาลแรงงาน (ArbGG)

39 Wolfgang Grunsky, Grundlagen des Verfahrensrechts, Bielefeld 1974, S.7 อางไว รายงานการศกษาวจย เรอง วธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ, เพงอาง, น. 328. 40 เพงอาง.

DPU

77

วธพจารณาคดของศาลปกครอง (VwGO) วธพจารณาคดของศาลภาษ (FGO) และวธพจารณาคดของศาลสงคม (SGG)41

ส าหรบหลกการก าหนดกระบวนพจารณาโดยรฐนนเปนหลกวธพจารณาคดทใชในกฎหมายวธพจารณาความอาญา (Stratprozessordnung-SPO) การพจารณาคดของศาลจะเรมขนไดกตอเมอมการเรมฟองคดจากอยการกอน (มาตรา 151 stop) สวนการก าหนดประเดนแหงขอพพาทนนเปนไปตามมาตรา 155 มาตรา 152 วรรคหนง และมาตรา 264 StPO ซงเปนการก าหนดประเดนขอพพาทโดยเจาหนาทของรฐ

ส าหรบหลกการก าหนดกระบวนพจารณาโดยคความ (Dispositionsgrundsatz) ทน ามาใชในคดปกครองนน อาจแยกพจารณาออกเปน 3 กรณคอ การรเรมคดปกครอง การก าหนดประเดนแหงคด และการยตคด โดยในสวนของการรเรมคดปกครองหรอการฟองคดปกครองตอศาลยอมเปนเรองของคความทตองเปนฝายรเรม กลาวคอ การรเรมคดจะตองรเรมมาจากผฟองคด ดวยเหตนเองกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง (VwGO) จงไดก าหนดเงอนไขทเกยวกบผฟองคด (Kläger) ไว เชน เงอนไขทเกยวกบอ านาจฟองคด (Klagebefugnis) เงอนไขเรองความสามารถในการด าเนนคด เปนตน เงอนไขเหลานเกยวพนกบบคคลทฟองคดวา เปนผมสทธฟองคดหรอไม ซงจะมผลท าใหคดทฟองตอศาลนนสามารถด าเนนการในขนตอนตอไปไดหรอไม ดงนน กลาวโดยสรปการรเรมคดปกครองจงเปนเรองของคความในคด42 ส าหรบการศกษาถงการน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครองของสหพนธสาธารณรฐเยอรมนนน สามารถพจารณาไดตามบทบญญตของประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง ค.ศ. 1960 ดงน

3.1.2.1 การน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครองตามบทบญญตของประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง ค.ศ. 196043

ประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง ค.ศ.1960 มลกษณะเฉพาะหรอเดนจากประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงของเยอรมน กลาวคอ ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงของเยอรมนมความยาวรวม 2,000 มาตรา ในขณะทประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง ค.ศ. 1960 มความยาวประมาณ 195 มาตรา โดยจะบญญตเฉพาะเรองทเดนและแตกตางไปจากประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงเทานน ซงหมายถงวาในกรณทกฎเกณฑวธพจารณาใน

41 รายงานการศกษาวจย เรอง วธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ, เพงอาง, น. 329. 42 เพงอาง. 43 “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น. 87-99.

DPU

78

ชนศาลปกครองไมไดบญญตเอาไวเปนการเฉพาะ ยอมตองน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม ทงน ตองอยภายใตหลกเกณฑทวากรณยอมไมสามารถมาใชบงคบไดหากโดยหลกพนฐานของทงกฎหมายพระธรรมนญศาลและประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงนนแตกตางจากหลกกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง

ส าหรบการน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครองตามทปรากฏในบทบญญตของประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง ค.ศ. 1960 แยกพจารณาไดดงน

(1) รปแบบค าฟองในคดปกครอง รปแบบค าฟองในคดปกครองของเยอรมนอาจแยกไดเปนหาประเภท คอ ค าฟองโตแยง

ค าสงทางปกครอง ค าฟองขอใหเจาหนาทออกค าสงทางปกครอง ค าฟองขอใหเจาหนาทกระท าการ ค าฟองขอใหพสจนสทธ และค ารองขอใหตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของกฎหมายล าดบรอง

รปแบบและเนอหาของค าฟองตามประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครองดงกลาวนน แทจรงแลวเปนการน าเอารปแบบค าฟองพนฐานสามรปแบบจากประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใช44 ไดแก ค าฟองเกยวกบสทธ ค าฟองเกยวกบประโยชน และค าฟองขอใหพสจนนตสมพนธ แลวจงไดน ามาแตกแขนงเปนค าฟองยอยอนๆ เพมเตมอกตามประเภทของเรองทพพาท

(2) เงอนไขในการฟองคด กอนทศาลจะมอ านาจเขาไปวนจฉยในเนอหาแหงคดนนๆ ศาลจะตองพจารณาเงอนไข

ในการฟองคดซงเปนขอพจารณาทศาลจะตองค านงถงหรอเปนขอพจารณาทศาลจะตองตรวจสอบเสยกอนวาเงอนไขดงกลาวนนสมบรณหรอไม โดยอาจแบงการพจารณาเงอนไขในการฟองคดตางๆ ไดดงน

1) เขตอ านาจของศาลปกครอง การใชสทธฟองคดทางปกครองตอศาลปกครองนนอาจกระท าไดในกรณทเปนขอพพาทตามกฎหมายมหาชน ซงมใชขอพพาทตามกฎหมายรฐธรรมนญ

2) บคคลผมสทธเขารวมในคด45 ในคดปกครองของเยอรมนไดเรยกผฟองคด ผถกฟองคด ผไดรบมอบหมายใหเขารวมในคด และอยการของสหพนธหรอตวแทนผลประโยชนของมหาชน วา “ผเขารวมในคด” ซงจะแตกตางจากคดแพงทใชค าวา “คความ” โดยผเขารวมในคดดงกลาวนน จะตองพจารณาถงความสามารถในการเขารวมในคดดวย ไดแก บคคลธรรมดา นตบคคล คณะ

44 เพญศร วงศเสร “หลกกฎหมายวาดวยวธพจารณาความในศาลปกครองเยอรมน,” วารสารวชาการศาลปกครอง, เลม 4, ปท 2, น.187(2545). 45 รายงานการศกษาวจย เรอง วธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ, เพงอาง, น. 445-449.

DPU

79

บคคลเทานน กฎหมายยอมรบสทธและคณะบคคลนนๆ ตลอดจนเจาหนาทตามทกฎหมายมลรฐไดก าหนด

เงอนไขของบคคลทอาจเขารวมในคด (Beteiligtenfaehigkeit) เปนไปตามมาตรา 61 (VwGO)46 ในคดปกครองนนใชถอยค าทแตกตางไปจากคดแพง ในขณะทคดแพงใชค าวา “คความ” (Parteien) แตในคดปกครองของเยอรมนใชค าวา “ผเขารวมในคด” (Beteiligten) ผเขารวมในคดปกครองนนคอบคคลตามทก าหนดไวในมาตรา 6347 VwGO อนไดแก ผฟองคด (Kläger) ผถกฟองคด (Beklagter) ผไดรบหมายใหเขารวมในคด (Beigeladener) นอกจากน ยงรวมถงอยการของสหพนธหรอตวแทนผลประโยชนของมหาชน

ปญหาวา ในคดใดคดหนงใครบางทอาจเขาไปมสวนรวมในคดไดนน จะตองแยกจากปญหาวาผเขาไปมสวนรวมในคดนนเปนผมความสามารถหรอไม กลาวคอ ผฟองคดนนเปนผมสทธในการฟอง แตผฟองอาจจะเปนผทไมมความสามารถในการฟองคด ในทางกลบกนใหน าหลกเกณฑดงกลาวนนมาใชพจารณาในกรณของผถกฟองคดดวย

ตามมาตรา 61 ของ VwGO ไดบญญตใหบคคลตอไปน เปนผมอ านาจเขารวมในคดได กลาวคอ บคคลธรรมดา นตบคคล คณะบคคลเทาทคณะบคคลนนอาจมสทธในเรองนนๆ ได และหนวยงานของรฐ คณะบคคลทอาจเขามสวนรวมในคดไดนนหมายความรวมถงคณะบคคลทไมมความสามารถในทางกฎหมาย กรณยอมเปนการเพยงพอหากมการก าหนดใหคณะบคคลดงกลาวมหนาทในทางกฎหมาย นอกจากนสทธในการเขามสวนรวมในคดปกครองของคณะบคคลอาจอาศยสทธดงกลาวมาจากสทธขนพนฐาน (Grundrecht) ตามรฐธรรมนญได

เงอนไขเรองอ านาจในการด าเนนคด (Prozessfuehrungsbefugnis) เปนไปตามมาตรา 78 VwGO48 ในคดทกประเภทถอวา อ านาจในการด าเนนคดนนเปนสวนหนงของเงอนไขในการทศาล

46 มาตรา 61 บคคลทสามารถเขารวมกระบวนพจารณาได ไดแก 1. บคคลธรรมดาและนตบคคล 2. คณะบคคลเทาทกฎหมายยอกรบสทธของคณะบคคลนนๆ 3. เจาหนาทตามทกฎหมายมลรฐไดก าหนด 47 มาตรา 63 ผเขารวมในกระบวนพจารณา ไดแก 1. ผฟองคด 2. ผถกฟองคด 3. ผรองสอด 4. อยการสหพนธหรอตวแทนประโยชนสาธารณะในกรณทไดใชสทธเขารวมในคด 48 มาตรา 78 (ผถกฟองคด) (1) ค าฟองตองมงหมายเพอโตแยงตอ

DPU

80

จะเขาไปวนจฉยในเนอหาของขอพพาท อ านาจในการด าเนนคด (Prozessfuehrungs-befugnis) หมายถง อ านาจในการด าเนนการในชนศาลตามสทธทกลาวอางในนามของตนเอง เรองอ านาจในการด าเนนคดนนเปนการตอบค าถามวา บคคลทเขามาในคดนนถอวาเปนคความทถกตองหรอไม ดงนน เรองอ านาจในการด าเนนคดจงมความแตกตางระหวางอ านาจในการด าเนนคดในลกษณะทเปนฝายกระท า (die active Prozessfuehrungsbefugnis) ซงหมายถงอ านาจในการด าเนนคดตามสทธทกลาวอางในนามของตนเอง หรอบคคลทเปนผฟองคดนนเอง ซงแตกตางไปจากอ านาจในการด าเนนคดในลกษณะทเปนฝายถกกระท า (die passive Prozessfuehrungsbefugnis) ซงหมายถงอ านาจในการด าเนนคดของบคคลในนามของตนเองอนเปนบคคลทมความผกพนตามทผฟองคดกลาวอาง หรอบคคลทตกเปนผถกฟองคดนน อยางไรกตาม โดยทเรองอ านาจฟองคด (Klagebefugnis) เปนเรองทก าหนดไวจะตองน ามาพจารณาอยแลวในมาตรา 42 วรรคสอง VwGO ซงในเรองอ านาจฟองคดนนมกฎเกณฑเรองอ านาจในการด าเนนคดในลกษณะทเปนฝายกระท าการอยแลว ดงน น หลกการทวไปของอ านาจในการด า เ นนคดในลกษณะทเปนฝายกระท า (die active Prozessfuehrungsbefugnis) จงไมน ามาพจารณาในเงอนไขน ดวยเหตนในทนจงพจารณาเฉพาะกรณอ านาจในการด าเนนคดในลกษณะทเปนฝายถกกระท า (passive Prozes-sfuehrungsbefugnis หรอ (Passiviegitimation) โดยแยกพจารณาไดดงน49

กฎเกณฑตามมาตรา 78 วรรคหนง VwGO อ านาจในการด าเนนคดในลกษณะทเปนฝายถกกระท านน มาตรา 78 วรรคหนง ขอ 1

ไดก าหนดไวเปนหลกทวไปวา การฟองทมงหมายทจะฟองตอนตบคคลมหาชนองคกรใดองคกรหนง เจาหนาทขององคกรดงกลาวทออกค าสงทางปกครองหรอทไดปฏเสธทจะออกค าสงทางปกครอง ยอมตกเปนผทถกฟองคดในคดดงกลาว ในกรณนหากไดมการกลาวอางถงเจาหนาทกถอเปนการเพยงพอส าหรบการฟองคด โดยทวไปแลวหลกดงกลาวยอมน ามาใช แมวาค าสงทางปกครองนนจะถกแกไขเปลยนแปลงในชนทมการอทธรณภายในฝายปกครองกตาม เวนแตในกรณทอาจโตแยงค าวนจฉยอทธรณทอาจแยกออกไดเปนอสระจากค าสงทางปกครองเดม

1. สหพนธ มลรฐ นตบคคลมหาชน ซงเจาหนาทในสงกดขององคกรดงกลาวไดออกค าสงทางปกครองทถกโตแยง หรอละเวนการออกค าสงทางปกครองตามทถกรองขอ การระบผถกฟองคดตองมรายละเอยดเพยงพอเกยวกบตวเจาหนาท 2. หากกฎหมายมลรฐก าหนดใหฟองคดคานตอเจาหนาทโดยตรงทเปนผออกค าสงทางปกครองหรอละเวนออกค าสงทางปกครองตามค ารองขอ (2) เมอไดออกค าวนจฉยอทธรณทมเนอหากอใหเกดทเดอดรอนขนเปนครงแรก เจาหนาทตามนยวรรคหนงไดแก เจาหนาทมค าวนจฉยอทธรณ 49 รายงานการศกษาวจย เรอง วธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ, เพงอาง, น. 447.

DPU

81

กฎเกณฑตามมาตรา 78 วรรคสอง และมาตรา 79 วรรคสอง VwGO ในกรณทเจาหนาทฝายปกครองไดมค าวนจฉยอทธรณและจากค าวนจฉยอทธรณ

ดงกลาว กอใหเกดผลกระทบตอบคคลทสามหรอผลกระทบเกดขนครงแรกจากค าวนจฉยอทธรณ ในกรณนตองถอวาเจาหนาทวนจฉยอทธรณตามมาตรา 78 วรรคสอง VwGO นนเปนเจาหนาทในความหมายของมาตรา 78 วรรคหนง VwGO เชน ในกรณทองคกรปกครองสวนทองถนท าหนาทออกใบอนญาตกอสรางใหผยนค าขอ และตอมาเพอนบานของบคคลซงไดรบอนญาตใหท าการกอสรางนนไดโตแยงใบอนญาตใหกอสรางดงกลาวตอเจาหนาทของมลรฐในฐานะผมอ านาจในการพจารณาอทธรณ ผมอ านาจพจารณาอทธรณ (เจาหนาทของมลรฐ) พจารณาแลววนจฉยใหยกเลกใบอนญาตกอสรางทออกโดยองคกรปกครองสวนทองถน ในกรณนหากผไดรบใบอนญาตใหกอสรางจะฟองจะตองฟองเจาหนาทของมลรฐ มใชฟององคกรปกครองสวนทองถนเพราะมลรฐเปนเจาหนาทผพจารณาอทธรณทกอใหเกดการกระทบสทธของผไดรบใบอนญาตกอสรางอาคาร

ส าหรบเงอนไขเรองความเปนผมความสามารถในการด าเนนคด (Prozessfaehigkeit) ปรากฏตามมาตรา 62 VwGO เงอนไขในเรองความเปนผมความสามารถในการด าเนนคดนนเปนเรองทพจารณาวาบคคลนนสามารถด าเนนคดดวยตนเองไดหรอไม หรอจะตองมการมอบอ านาจใหบคคลอนด าเนนคดแทนตน ผมสทธเขารวมในคดทกคนอาจไมใชผทมความสามารถในการด าเนนคดไดทกคน ถาบคคลนนเปนผทไมสามารถจะด าเนนคดโดยล าพงตนได ในกรณนจ าเปนทจะตองมตวแทนของบคคลนนเขามาด าเนนคดแทนบคคลดงกลาว ซงผทมความสามารถในการด าเนนคดคอ บคคลทมความสามารถกระท าการไดตามกฎหมายแพง50 และบคคลทถกจ ากดความสามารถบางประการในการกระท าการตางๆ ตามกฎหมายแพงเทาทบทบญญตของกฎหมายแพงหรอกฎหมายมหาชนยอมรบใหบคคลดงกลาวเปนผมความสามารถในการด าเนนคดได

3) การอทธรณภายในฝายปกครอง เปนเงอนไขทส าคญส าหรบการฟองคดปกครองบางประเภท กลาวคอ ในค าฟองโตแยงค าสงทางปกครอง กอนยนฟองคดประเภทนจะตองมการตรวจสอบเกยวกบความชอบดวยกฎหมาย และความชอบดวยวตถประสงค ในการอทธรณภายในฝายปกครองกอน แตการตรวจสอบดงกลาวไมจ าเปนตองกระท า หากกฎหมายไดก าหนดไวเปนการเฉพาะในกรณค าสงทางปกครองซงออกโดยเจาหนาทสหพนธหรอเจาหนาทมลรฐระดบสงสด

50 ตามประมวลกฎหมายแพงเยอรมน (BGB) ไดก าหนดไวในมาตรา 104 วา บคคลทมอายต ากวา 7 ป ถอวาเปนผไรความสามารถ และมาตรา 2 แหงประมวลกฎหมายแพง ก าหนดใหบคคลบรรลนตภาวะเมออายครบ 18 ป บรบรณ อางไว รายงานการศกษาวจย เรอง วธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ, เพงอาง, น. 449.

DPU

82

ความมงหมายของการอทธรณภายในฝายปกครองนน เพอมงคมครองสทธของผโตแยง ก าหนดใหเจาหนาทช นสงขนไปเปนผตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายและความชอบดวยวตถประสงคของค าสงทางปกครอง อาจขจดภาระทตกแกผโตแยงค าสงทางปกครองดงกลาว ทงการอทธรณภายในฝายปกครองจะเปนการควบคมตนเองของฝายปกครอง เปนการลดหรอแบงเบาภาระแกศาลปกครอง สาระส าคญของการอทธรณภายในฝายปกครองนน เมอฝายปกครองไดปฏเสธค าโตแยงในการอทธรณภายใน เทากบเปนการยนยนเหตผลของเจาหนาทฝายปกครองชนตน ซงท าใหผฟองคดไดทราบเหตผลของการปฏเสธ พรอมทงสามารถโตแยงไดอยางถกตอง อกทงเปนการสะดวกตอศาลในการตรวจสอบเหตผลดงกลาว

4) ระยะเวลาในการฟองคด ตามประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง ค.ศ. 1960 ไดก าหนดเรองระยะเวลาในการฟองคดไวเฉพาะค าฟองโตแยงค าสงทางปกครอง และค าฟองขอใหเจาหนาทออกค าสงทางปกครองเทานน ส าหรบการฟองคดประเภทอนๆ ไดแก การฟองขอใหเจาหนาทกระท าการ การฟองขอใหพสจนสทธ และการรองขอใหตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของกฎหมายล าดบรอง กรณเหลานโดยหลกพนฐานแลวไมมก าหนดระยะเวลา

(3) กระบวนการพจารณาคด การฟองคดตอศาลกระท าไดโดยการยนค าฟองเปนลายลกษณอกษรหรอโดยการให

เจาหนาทศาลบนทกไว โดยจะตองมเนอหาในสวนทเปนสาระส าคญ ในกรณทค าฟองมความบกพรองในทางเนอหาใหหวหนาองคคณะแจงใหผฟองคดแกไขเพมเตมค าฟองภายในระยะเวลาทก าหนด ส าหรบในสวนทเกยวกบผถกฟองคด ในคดปกครองจะไมมการพจารณาฝายเดยวแมผถกฟองคดมไดเขามาในคดศาลกไมสามารถพจารณาพพากษาฝายเดยวเพอใหเปนผลรายแกผถกฟองคดได แตในกรณทผถกฟองคดไมมาตามก าหนดในการพจารณาคดดวยวาจา ศาลสามารถพจารณาและวนจฉยโดยปราศจากผถกฟองคดได

สาระส าคญของกระบวนพจารณาคดของศาลอกประการคอ การออกนงพจารณา ซงโดยหลกแลวเปนการพจารณาคดดวยวาจา โดยเรมตนดวยการประกาศใหทราบถงคดทมการฟองรอง แลวใหหวหนาองคคณะหรอผพพากษาเจาของส านวนอานเนอหาอนเปนสาระส าคญของเอกสารใหฟง เพอใหผพพากษาอนๆ ไดทราบเกยวกบขอเทจจรงและทราบเกยวกบประเดนในคด คความในคดจงมสทธแถลงตอศาลได โดยปกตแลวการพจารณาคดดวยวาจานนจะตองมการบนทกไวเปนลายลกษณอกษร ซงการบนทกไวเปนลายลกษณอกษรนนกฎหมายก าหนดใหน าบทบญญตในมาตรา 159 ถงมาตรา 165 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม51

51 มาตรา 105 แหงประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง ค.ศ. 1960 (VwGO)

DPU

83

สวนการพสจนขอเทจจรง ในประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง ค.ศ. 1960 ก าหนดกระบวนการในการพสจนขอเทจจรงและวธการในการพสจนขอเทจจรง โดยเชอมโยงกบหลกเกณฑของประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ดงนน การพสจนขอเทจจรงในคดปกครองจงมลกษณะเดยวกบในคดแพง คอการพสจนทท าใหศาลเชออยางสนสงสย การพสจนเพยงท าใหศาลเชอ และการพสจนอสระ ในสวนของวตถพยาน ในคดปกครองอาศยวตถพยานเชนเดยวกบคดแพง ส าหรบการสบพยานและวตถพยานนน กฎหมายบญญตใหน าบทบญญตของประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ในมาตรา 358 ถงมาตรา 370 มาตรา 371 ถงมาตรา 440 และมาตรา 450 ถงมาตรา 484 มาใชบงคบ52

(4) การออกมาตรการคมครองชวคราว ประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง ค.ศ. 1960 ไดบญญตเรองการขอทเลา

การบงคบและการขอคมครองชวคราว ซงในกรณทผไดรบค าสงทางปกครองคดคานหรออทธรณค าสงดงกลาวตอหนวยงานปกครอง หรอไดมการฟองคดขอใหเพกถอนค าสงทางปกครองตอศาลปกครอง กฎหมายถอวามผลเปนการทเลาการบงคบโดยทนท โดยไมจ าเปนตองมค ารองขอใหทเลาการบงคบแตอยางใด สวนการขอคมครองชวคราวเปนมาตรการคมครองชวคราวในกรณทใชกบการฟองคดทกประเภททไมใชการฟองโตแยงค าสงทางปกครอง โดยสามารถยนค ารองหลงจากทมการยนฟองแลวกได หรอศาลอาจออกค าสงคมครองชวคราวกอนทจะมการเสนอค าฟองตอศาลในสวนทเกยวกบประเดนขอพพาทแหงคดกได มาตรการชวคราวนเปนการก าหนดโดยศาลเทานน ซงแตกตางจากการทเลาการบงคบ ทอาจกระท าโดยเจาหนาทฝายปกครองหรอโดยศาลแลวแตกรณ

(5) การคดคานตลาการ หลกความเปนกลางและหลกความไมมสวนไดเสยของศาลถอเปนหลกประกนทม

ความส าคญอยางยง ส าหรบในคดปกครองของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน ประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครองไดบญญตเหตแหงการคดคานตลาการและยงใหน าเรองการคดคานและการปฏเสธเจาหนาทศาลทบญญตไวในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมดวย53

(6) การบงคบคดตามค าพพากษา ในการบงคบคดใหเปนไปตามค าพพากษานน ประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคด

ปกครอง ค.ศ. 1960 ไดบญญตหลกการบงคบคดปกครอง ไวในมาตรา 167 ถงมาตรา 172 เพยงหกมาตราเทานน โดยไดบญญตใหน าประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบแกกรณ

52 มาตรา 98 แหงประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง ค.ศ. 1960 (VwGO) 53 มาตรา 54 แหงประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง ค.ศ. 1960 (VwGO)

DPU

84

ดงกลาว54 นอกจากน กใหน ากฎหมายวาดวยการบงคบทางปกครอง อนเปนของกฎหมายระดบสหพนธและกฎหมายของมลรฐมาใชบงคบดวย โดยบทบญญตของประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงทน ามาใชโดยอนโลม ไดแก การใชสทธเพอโตแยงวธการบงคบคด การฟองเพอปองกนการบงคบคด รวมทงการรองขอใหหยดการบงคบคดชวคราว55

จากการศกษา การน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศสและสหพนธสาธารณรฐเยอรมน โดยจะเหนไดวา แมประเทศเหลานจะมแนวความคดในการแบงแยกศาลปกครองออกจากศาลยตธรรมและมกฎหมายวธพจารณาคดปกครองแยกออกจากกฎหมายวธพจารณาความแพง แตในบางกรณกยงตองน าเอากฎหมายวธพจารณาความแพงมาปรบใชในกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง ทงน กฎหมายวธพจารณาความแพงทน ามาใชบงคบดงกลาวสวนใหญแลวจะเปนการบญญตไวในลกษณะของบทอนโลมใหน ามาใชในเฉพาะเรองเฉพาะกรณตามทกฎหมายบญญตไวเทาน น ซงตอไปจะไดศกษาถงหลกเกณฑทส าคญในการน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครองในประเทศไทย 3.2 การน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง และหลกการรองสอดในคดปกครองของประเทศไทย

แมวากฎหมายวธพจารณาความแพงจะถอเปนพนฐานของกฎหมายวธพจารณาความและไดมการน าเอาหลกกฎหมายในวธพจารณาความแพงมาปรบใชกบกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง แตการน ามาใชบงคบนนมไดหมายความวาจะสามารถน าหลกกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชไดทงหมด โดยจะตองพจารณาวาหลกกฎหมายนนมความเหมาะสมในการน ามาใชบงคบหรอไม กลาวคอ จะตองไมเปนการกระทบกระเทอนตอหลกความเปนเอกเทศของกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง ซงอาจวเคราะหไดเปนสองประการ คอ (1) หลกดงกลาวจะตองเปนหลกกฎหมายวธพจารณาความทวไป และ (2) หลกดงกลาวจะตองไมขดตอระบบพจารณาคดปกครอง 3.2.1 เงอนไขในการน าหลกกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชกบวธพจารณาคดปกครอง56

3.2.1.1 หลกกฎหมายวธพจารณาความแพงนนตองเปนหลกกฎหมายวธพจารณาความทวไป เนองจากกฎหมายวธพจารณาความของคดประเภทตางๆ ตางกมจดเรมตนมาจากหลก

54 มาตรา 167 แหงประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง ค.ศ. 1960 (VwGO) 55 ในบรรพ 8 (มาตรา 704-945) แหงประมวลกฎหมายวาดวยวธพจารณาความแพง (Zivilprozeßordnung (ZPO)) 56 “สรปจาก การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น. 100-106.

DPU

85

พนฐานอยางเดยวกน ซงถอเปนหลกกฎหมายวธพจารณาความทวไป ทไมวากฎหมายวธพจารณาความของคดประเภทใด หรอของระบบกฎหมายใดกจะตองยนอยบนพนฐานของหลกดงกลาวนเสมอ ดงนน หากจะน าหลกกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชกบวธพจารณาคดปกครอง หลกกฎหมายทใชจะตองเปนหลกกฎหมายวธพจารณาความทวไป ไดแก

(1) หลกความยตธรรมตามธรรมชาต หลกความยตธรรมตามธรรมชาตมการถอปฏบตกนมาเปนเวลานานแลว โดยเปนหลก

กฎหมายวธพจารณาทมผลบงคบใชในลกษณะทวไป และถอวาเปนมาตรการขนต าสดในการคมครองสทธของประชาชน โดยเหนวากฎหมายทรฐสภาบญญตขนทมเนอหาขดตอกฎหมายธรรมชาตจะเปนโมฆะ ซงค าพพากษาของศาลสงไดกอใหเกดหลกวธพจารณาในชนศาลจากแนวความคดกฎหมายธรรมชาตขน หลกวธพจารณาทเกดจากแนวความคดกฎหมายธรรมชาตนจงถกเรยกวาหลกความยตธรรมตามธรรมชาต ซงประกอบดวยหลกสองประการ ดงน คอ หลกความเปนกลาง และหลกการฟงความทกฝาย

สาเหตทมการยอมรบใหน าหลกความยตธรรมตามธรรมชาตมาใชเปนหลกในทางกฎหมายวธพจารณาความของศาล กเนองมาจากการถอวาหลกความยตธรรมตามธรรมชาตมาจากความคดทวาอะไรคอสงทถกทควรและอะไรคอสงทไมถกตอง นอกจากน แนวความคดหลกกฎหมายธรรมชาต ยงเหนวา ในสงคมมกฎเกณฑทถกและผดเปนภาวะวสย ทไมเปลยนแปลงไปตามกาลเวลาและสถานท ซงมนษยสามารถทจะคนพบกฎเกณฑทถกผดนนไดดวยเหตผลทไดจากการฟงความสองฝายนนเอง จากบทบญญตดงกลาวนท าใหการวนจฉยขอพพาทของศาลจะตองยดถอหลกความยตธรรมตามธรรมชาตอยางเครงครด ซงท าใหศาลมแนวโนมทจะวนจฉยขอพพาทได

(2) หลกวธพจารณาความพนฐาน หลกวธพจารณาความพนฐานทมความยตธรรมเปนปจจยทชวยใหการด าเนนกระบวน

พจารณาในศาลมประสทธภาพเพยงพอทจะท าใหคความสามารถตอสคดของตนไดอยางเตมท ทงน หลกวธพจารณาความเปนสวนหนงของการเปนองคกรตลาการ ซงจะตองประกอบไปดวยหลกวธพจารณาความพนฐาน อนไดแก ความเปนอสระ การปราศจากความล าเอยง ความเปดเผย และความเปนธรรม ซงนอกจากหลกการส าคญประการดงกลาวแลว หลกวธพจารณาความพนฐานยงจะตองยดหลกการประหยด สะดวก และรวดเรวอกดวย ซงวธพจารณาความทมประสทธภาพจะเปนการประกนสทธของคความ และเปนหลกประกนความเปนอสระของศาล

3.2.1.2 หลกกฎหมายวธพจารณาความแพงนนตองไมขดตอระบบวธพจารณาคดปกครอง การน าหลกกฎหมายในวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครองนน

นอกจากจะตองพจารณาวาหลกกฎหมายวธพจารณาความแพงทจะน ามาใชบงคบดงกลาวตองม

DPU

86

ลกษณะเปนหลกกฎหมายวธพจารณาความทวไปแลว ยงตองพจารณาวาหลกกฎหมายวธพจารณาความนนตองสอดคลองกบหลกเกณฑในวธพจารณาคดปกครองโดยไมขดตอระบบวธพจารณา คดปกครองอกดวย ซงลกษณะของระบบวธพจารณาคดปกครองทเปนเอกลกษณแตกตางจากระบบวธพจารณาความแพงนน ไดแก

(1) ระบบวธพจารณาคดปกครองเปนระบบทสรางสมดลระหวางประโยชนสาธารณะและสทธเสรภาพของปจเจกบคคล

กฎหมายมหาชนมหลกการเฉพาะของตนเองทแตกตางจากกฎหมายแพง โดยหลกการเฉพาะดงกลาวไดสรางขนจากการตองการใหเกดความสมดลระหวางประโยชนสาธารณะดานหนงกบสทธและเสรภาพสวนบคคลของปจเจกชนอกดานหนง ทงน เนองจากกฎหมายมหาชนยอมรบหลกทวาประโยชนสาธารณะยอมมความส าคญเหนอกวาประโยชนสวนตวของปจเจกชนเสมอ โดยประโยชนสาธารณะหรอความตองการของคนหมมากในสงคมถอเปนหวใจของการด าเนนกจการของรฐทเรยกวา “บรการสาธารณะ” และเปนวตถประสงคของการด าเนนการทกอยางของรฐหรอหนวยงานของรฐ ซงหากปราศจากประโยชนสาธารณะแลว การด าเนนการนนกเปนอนใชไมได ดวยเหตนจงจะเหนไดตอไปวากฎหมายมหาชนทงหมดลวนแลวแตสรางหลกกฎหมายขนมากเพอคมครองประโยชนสาธารณะนเอง

ครนตอมาจงเกดหลกทวาเจาหนาทของรฐในฐานะผแทนของรฐตองกระท าการเพอประโยชนสาธารณะเทานน ซงแตกตางจากเอกชนทกระท าการเพอประโยชนสวนตวหรอของกลมตวเอง กฎหมายมหาชนจงตองมหลกยนอยบนความไมเสมอภาค ผลทางกฎหมายมหาชนทตามมากคอ รฐ หนวยงานของรฐ และเจาหนาทของรฐตองมฐานะเหนอเอกชน โดยเรยกสภาพทางกฎหมายทรฐอยเหนอเอกชนนวา “เอกสทธของฝายปกครอง”

โดยในการด าเนนกจการของรฐ ฝายปกครองอาจใชเอกสารสทธของตนทมอยเหนอเอกชนนไปมผลกระทบตอสทธและเสรภาพสวนบคคลของประชาชน ดงนน นอกเหนอจากการยอมรบหลกประโยชนสาธารณะยอมมความส าคญเหนอกวาประโยชนสวนตวของปจเจกชนแลว กฎหมายมหาชนยงตองยดหลกการคมครองสทธและเสรภาพของเอกชนตอการใชอ านาจโดยมชอบของรฐและฝายปกครองดวยเชนกน ซงวธการหนงทจะคมครองสทธและเสรภาพของเอกชนไดกคอ การมหลกวธพจารณาความทเปนพเศษ ศาลปกครองในฐานะศาลทมอ านาจพจารณาพพากษาคดทเกดขนระหวางรฐกบเอกชนจงจ าเปนตองสรางระบบวธพจารณาความทจะท าใหคกรณนนมฐานะและสถานภาพใกลเคยงกนทสดเทาทจะเปนไปได โดยทสามารถคมครองสทธและเสรภาพของเอกชนและในขณะเดยวกนกจะตองไมท าใหหลกการยอมรบความส าคญของประโยชนสาธารณะตองสญเสยไปดวย ซงจากลกษณะพเศษของกฎหมายวธพจารณาคดปกครองทเกดขน

DPU

87

ทงหมดทไดกลาวมาแลว ไมวาจะเปนหลกวธพจารณาในระบบไตสวน หลกวธพจารณาเปนลายลกษณอกษร หรอหลกวธพจารณาทเรยบงายและประหยด ตางกเปนหลกทสะทอนมาจากการตองการใหระบบวธพจารณาคดปกครองเปนระบบทสรางสมดลระหวางประโยชนสาธารณะและสทธเสรภาพของปจเจกบคคลทงสน

(2) ระบบวธพจารณาคดปกครองมจดมงหมายทจะถวงดลการใชอ านาจดลพนจของผมอ านาจชขาด เนองจากคดปกครองเปนคดทส าคญทอาจมผลกระทบกระเทอนตอผลประโยชนของรฐเปนจ านวนมาก ท งในดานการพพากษาใหจายเงนของรฐไปใหแกเอกชนและในดานทกระทบกระเทอนตอระบบความรบผดชอบของผมอ านาจสงการระดบสงในการบรหาร เชน คณะรฐมนตร นายกรฐมนตร รฐมนตร ปลดกระทรวง ดงน น วธพจารณาคดปกครองของตางประเทศหลายประเทศ รวมทงศาลยตธรรมของประชาคมยโรปกใชระบบวธพจารณาคดทก าหนดใหม “เจาหนาทต าแหนงพเศษ”57 ท าหนาทเปนผถวงดลโดยการตรวจสอบ ทงการสรปส านวนและเสนอความเหนชขาดเบองตนโดยอสระกอนการลงมตวนจฉยโดยองคคณะผพพากษาท าการวนจฉยชขาด อนเปนการปองกนไมใหมการสรปส านวนโดยบดเบอนหรอปกปดขอเทจจรง และปองกนไมใหมการวนจฉยชขาดคดโดยใหเหตผลแตเพยงดานเดยวตามทตนเองอาจมแนวโนมเชนนน 3.2.2 ลกษณะของการน าหลกกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบกบวธพจารณาคดปกครอง58

3.2.2.1 การน ามาใชในลกษณะการบญญตไวโดยตรง การน าหลกกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครองโดย

การน าเอากฎหมายวธพจารณาความแพงมาบญญตไวโดยตรงในวธพจารณาคดปกครองนน คอ การน าถอยค าจากทปรากฏในกฎหมายวธพจารณาความแพงมาบญญตไวในกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง โดยอาจมการปรบปรงแกไขถอยค าเพยงเลกนอยเพอใหเหมาะสมและสอดคลองกบหลกการของกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง แตทงน เมอพจารณาถงใจความของบทบญญตดงกลาวแลว กจะพบไดวามเนอความเชนเดยวกน ซงการน ามาใชในลกษณะการบญญตกฎหมายไวโดยตรงเชนน สวนใหญแลวจะใชกบบทบญญตทมลกษณะส าคญซงแสดงถงขนตอนหรอหลกการส าคญในการด าเนนกระบวนพจารณา ตลอดจนเปนบทบญญตทมเนอหาทถอเปนหลกกฎหมายวธ

57 ตามพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 หมายถง ตลาการ ผแถลงคด 58 “รายละเอยดโปรดด การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง,” (วทยานพนธมหาบณฑต), เพงอาง, น.111-154.

DPU

88

พจารณาความทวไป การน าหลกกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครองในลกษณะการบญญตไวโดยตรงในประเทศไทย ไดปรากฏใหเหนท งในสวนของพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 โดยแยกพจารณาไดดงน59

(1) ตามพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 การน าบทบญญตในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชโดยบญญตไว

โดยตรงในวธพจารณาคดปกครอง ตามทปรากฏใหเหนในพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 นน มอยหลายมาตรา ซงในทนจะแสดงใหเหนถงหลกการของบทบญญตแหงมาตราตางๆ ดงกลาว ไดแก

1) การเขาแทนทคกรณซงถงแกความตาย (มาตรา 53)60 2) โจทกทงฟอง (มาตรา 62 วรรคหนง)61 3) การท าค าพพากษาโดยตลาการหลายคน (มาตรา 67)62 4) การวนจฉยคดโดยทประชมใหญ (มาตรา 68)63 5) การลงลายมอชอของตลาการในค าพพากษา (มาตรา 69 วรรคสอง)64 6) การอานผลแหงค าพพากษา (มาตรา 69 วรรคสามและวรรคส)65 7) ค าพพากษาทมผลผกพนบคคลภายนอก (มาตรา 71)66 8) การขดหรอแยงกนของค าพพากษา (มาตรา 74)67 บทบญญตแหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงทน ามาใชในลกษณะการบญญต

ไวโดยตรงในวธพจารณาคดปกครอง ตามทปรากฏในพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 นน สวนใหญแลวจะเปนบทบญญตทเปนหลกส าคญทตองมการ

59 บนทกขอความเสนอตอเลขาธการส านกงานศาลปกครอง เรอง เสนอรางระเบยบฯ วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. ... ลงวนท 12 มกราคม 2543 ประกอบกบตารางอางองแหลงทมาของระเบยบฯ ลงวนท 26 ตลาคม 2543, อดส าเนา 60 มาตรา 42 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 61 มาตรา 174 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 62 มาตรา 140 วรรคหนงของ (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 63 มาตรา 140 วรรคสอง วรรคสาม และวรรคสของ (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 64 มาตรา 141 วรรคสอง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 65 มาตรา 140 วรรคสอง และวรรคสามของ (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 66 มาตรา 142 (1) มาตรา 274 และมาตรา145 วรรคสอง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 67 มาตรา 146 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

DPU

89

บญญตไวใหชดเจนในกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง ทงกระบวนการในการด าเนนคดปกครอง และการท าค าพพากษาหรอค าสงของคดปกครอง และเปนหลกการโดยทวๆ ไป ทไมวาวธพจารณาความของคดประเภทใดกจะตองมบทบญญตทกลาวถงหลกการในเรองนท งสน และหลกการดงกลาวเปนหลกการทจ าเปนทจะตองบญญตไวใหชดเจน เนองจากแสดงถงขนตอนของการด าเนนกระบวนพจารณา และในเมอเปนเรองเดยวกนเชนน การบญญตกฎหมายวธพจารณาความแพงในวธพจารณาคดปกครองในลกษณะการน าบทบญญตมาบญญตไวโดยตรงจงเปนแนวทางหนงของการบญญตกฎหมายวธพจารณาคดปกครองทมความส าคญและจ าเปนอยางยง

(2) ตามระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543

การน าบทบญญตในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชโดยบญญตไวโดยตรงในวธพจารณาคดปกครอง ตามทปรากฏใหเหนในระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 นน มอยหลายขอ ซงในทนจะแสดงใหเหนถงหลกการของขอก าหนดตางๆ ดงกลาว ดงตอไปน

1) การยนหรอขยายระยะเวลา (ขอ 6)68 2) การเพกถอนกระบวนพจารณาทผดระเบยบ (ขอ 7)69 3) การออกขอก าหนดเพอรกษาความสงบเรยบรอยในบรเวณศาล (ขอ 8)70 4) การใชภาษาไทยในกระบวนพจารณา ตลอดจนการพพากษาหรอการมค าสงในคด

(ขอ 9)71 5) การท าค าขอหรอค ารองเปนหนงสอ (ขอ 10)72 6) การก าหนดใหศาลจดรายงานกระบวนพจารณาทกครง (ขอ 11)73 7) การลงลายมอชอของคกรณหรอพยาน (ขอ 12)74 8) การสงเอกสารแกคกรณหรอบคคลทเกยวของในกรณทผนนมไดรบเอกสารจากศาล

(ขอ 14 วรรคหนง)75

68 มาตรา 23 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 69 มาตรา 27 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 70 มาตรา 30 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 71 มาตรา 46 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 72 มาตรา 21(1) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 73 มาตรา 48 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 74 มาตรา 50 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 75 มาตรา 79 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

DPU

90

9) การสงเอกสารโดยวธใหพนกงานเจาหนาทของศาลหรอบคคลอนน าไปสง (ขอ 16 วรรคหนง วรรคสองและวรรคสาม)76

10) กรณทพยานหรอบคคลภายนอกผมสวนไดเสยยนค าขอเพอตรวจเอกสาร หรอขอคดส าเนา หรอขอส าเนาอนรบรองถกตอง (ขอ 18)77

11) เกณฑในการตรวจดหรอการคดส าเนาเอกสารในส านวนคด (ขอ 20 วรรคหนงและวรรคสอง)78

12) กรณเอกสารในส านวนคดสญหายหรอยบสลาย (ขอ 21)79 13) การเสนอค าฟองของบคคลผไรความสามารถ (ขอ 26)80 14) กรณค าฟองซงอาจยนตอศาลไดสองศาลหรอหลายศาล (ขอ 29 วรรคสอง)81 15) การฟองคดทมลคดมไดเกดขนในราชอาณาจกร (ขอ 29 วรรคสาม)82 16) การค านวณทนทรพยทไมถงหนงรอยบาท (ขอ 34 วรรคสาม)83 17) กรณทนทรพยเพมขนหลงจากช าระคาธรรมเนยมศาลแลว (ขอ 34 วรรคส)84 18) ผลการทคดอยในระหวางการพจารณา (ขอ 36)85 19) กรณทศาลไมรบค าฟองไวพจารณาใหคนคาธรรมเนยมศาลแกผฟองคด (ขอ 38)86 20) การขอยกเวนคาธรรมเนยมศาล (ขอ 41/1 ถงขอ 41/6)87 21) ผถกฟองคดยนค าใหการโดยชดแจงแสดงการปฏเสธหรอยอมรบขอหาทปรากฏ

ในค าฟองและค าขอทายฟอง และเหตแหงการนน (ขอ 43)88

76 มาตรา74 มาตรา 76 มาตรา 78 และมาตรา 80 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 77 มาตรา 54(1) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 78 มาตรา 54 วรรคสอง และวรรคสาม ของ (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 79 มาตรา 53 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 80 มาตรา 56 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 81 มาตรา 5 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 82 มาตรา 4 ตร แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 83 ปรากฏใน (1) (ค) วรรคสองของตาราง 1 ทายประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงปจจบน ถกแกโดยพระราชบญญตแกไขเพมเตมมประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง (ฉบบท 24) พ.ศ. 2551 84 มาตรา 150 วรรคสาม แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 85 มาตรา 173 วรรคสอง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 86 มาตรา 151 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 87 มาตรา 155 ถงมาตรา 159 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

88 มาตรา 177 วรรคสอง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

DPU

91

22) การฟองแยง (ขอ 44)89 23) โจทกทงฟอง (ขอ 47)90 24) การใหถอยค าตอศาล (ขอ 53 วรรคหนง วรรคสองและวรรคสาม)91 25) การสบพยานลวงหนา (ขอ 57)92 26) การแตงตงศาลปกครองชนตนอนชวยแสวงหาขอเทจจรง (ขอ 58)93 27) คกรณมหนาทเสนอพยานหลกฐานทตนกลาวอาง (ขอ 64)94 28) กรณทค าพพากษาหรอค าสงชขาดคดของศาลมไดกลาวถงค าสงทเลาการบงคบ

ตามกฎหรอค าสงทางปกครองทศาลไดสงไวในระหวางพจารณา (ขอ 74)95 29) การขอใหศาลมค าสงก าหนดมาตรการหรอวธการคมครองเพอบรรเทาทกขชวคราว

กอนมค าพพากษาหรอค าสงชขาดคด (ขอ 75)96 30) การรวมคด (ขอ 79)97 31) การแยกคด (ขอ 80 วรรคหนง)98 32) การโอนคด (ขอ 81)99 33) การถอนค าฟอง (ขอ 82)100 34) กรณคกรณฝาฝนขอก าหนดของศาลในการนงพจารณา (ขอ 87)101 35) ศาลมอ านาจยกขอกฎหมายอนเกยวดวยความสงบเรยบรอยของประชาชนขน

วนจฉย (ขอ 92)102

89 มาตรา 177 วรรคสาม แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 90 มาตรา 174 (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 91 มาตรา 112 มาตรา 114 วรรคหนง และมาตรา 116 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 92 มาตรา 101 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 93 มาตรา 16 และมาตรา 102 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 94 มาตรา 84 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงปจจบนแกโดยพระราชบญญตแกไขเพมเตมประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง (ฉบบท 23) พ.ศ. 2550 95 มาตรา 260 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 96 มาตรา 254 และมาตรา 264 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

97 มาตรา 8 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 98 มาตรา 29 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 99 มาตรา 6 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 100 มาตรา 175 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 101 มาตรา 30(1) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

DPU

92

36) การพจารณาคดรวมกน (ขอ 93)103 37) การแกไขค าพพากษา (ขอ 95)104 38) หามมใหด าเนนกระบวนพจารณาซ า (ขอ 96)105 39) คดทไดมค าพพากษาหรอค าสงชขาดคดถงทสดแลว หามมใหคกรณเดยวกนฟอง

กนอกในประเดนทไดวนจฉยโดยอาศยเหตอยางเดยวกน (ขอ 97)106 40) การยกขอเทจจรงหรอขอกฎหมายขนอางในการยนอทธรณ (ขอ 101 วรรคสอง)107 41) ผอทธรณมสทธยนอทธรณค าสงศาลปกครองชนตนทไมรบอทธรณ (ขอ 105)108 42) ในการพจารณาอทธรณค าพพากษาหรอค าสงของศาลปกครองชนตน ศาลปกครอง

สงสดมอ านาจพพากษาหรอมค าสงดงตอไปน (ขอ 111)109 43) อ านาจในการพจารณาอทธรณค าพพากษาหรอค าสงของศาลปกครองชนตนโดย

ศาลปกครองสงสดใหรวมถง (ขอ 112)110 44) ถาศาลปกครองสงสดมค าสงใหสงส านวนคดคนไปยงศาลปกครองชนตนเพอ

ด าเนนกระบวนพจารณาหรอพพากษาหรอมค าสงใหมทงหมดหรอแตบางสวนตามทก าหนดไวในขอ 112 ศาลปกครองสงสดมอ านาจทจะยกเวนมใหตองเสยคาธรรมเนยมศาลในการยนอทธรณคดคานค าพพากษาหรอค าสงใหมของศาลปกครองชนตนไดตามทเหนสมควร (ขอ 113)111

45) การอานค าพพากษาของศาลปกครองสงสด (ขอ 114)112 จากบทบญญตเกยวกบวธพจารณาคดดงกลาวขางตนจะเหนไดวา ลกษณะของการน า

บทบญญตในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชโดยบญญตไวโดยตรง ทงในสวนของพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และระเบยบของทประชม

102 มาตรา 142(5) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 103 มาตรา 159 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 104 มาตรา 143 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 105 มาตรา 144 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 106 มาตรา 148 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 107 มาตรา 225 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 108 มาตรา 236 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 109 มาตรา 242 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 110 มาตรา 243 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง 111 มาตรา 151 วรรคสาม แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงปจจบนถกแกโดยพระราชบญญตแกไขเพมเตมประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง (ฉบบท 24) พ.ศ. 2551 112 มาตรา 244 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

DPU

93

ใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 นน ปรากฏใหเหนในทกขนตอนของการด าเนนคดในศาลปกครอง ซงแมจะเปนการน าเอากฎหมายวธพจารณาความแพงมาบญญตใชบงคบแตกเปนการบญญตถอยค าอยางชดเจนโดยไมปลอยใหผใชกฎหมายตองตความเนอหาในกฎหมาย

3.2.2.2 การน ามาใชในลกษณะการบญญตไวเปนบทอนโลม บทอนโลมเปนบทบญญตทก าหนดใหน ากฎเกณฑในเรองหนงไปใชกบขอเทจจรงอก

เรองหนงเพราะมลกษณะอยางเดยวกน โดยอนโลมหมายความวา น าไปปรบใชเทาทจะท าได คอ ตองพจารณาดวยวาขอเทจจรงตรงกนในสาระส าคญหรอไม บทกฎหมายประเภทนจงไมมหลกเกณฑของตวเอง แตตองอางองถงบทบญญตในเรองอนเพอน ามาบงคบใชโดยอนโลม

การบญญตใหใชกฎหมายวธพจารณาความแพงโดยอนโลมนไดมการใชกนอยางแพรหลาย โดยในวธพจารณาความของคดประเภทตางๆ ไมวาจะเปนวธพจารณาความอาญา113 วธพจารณาความของศาลช านญพเศษตางๆ รวมทงในกฎหมายอนๆ ตางกปรากฏใหเหนวามการบญญตใหน าบทบญญตแหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมหรอเทาทพอจะใชบงคบได ทงน กดวยเหตทกฎหมายวธพจารณาความแพงถอเปนกฎหมายหลกในวธพจารณาความนนเอง ไมเวนแมกระทงในกฎหมายวธพจารณาคดปกครองกไดมการบญญตใหน าบทบญญตในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชโดยอนโลมเชนเดยวกน

อนง การบญญตใหน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครองโดยอนโลมเชนน แมจะมเปาหมายเดยวกบกรณการบญญตตวบทกฎหมายของกฎหมายวธพจารณาความแพงไวโดยตรงในกฎหมายวธพจารณาคดปกครองโดยมการปรบปรงถอยค าเพยงเลกนอย คอ ตองการน าบทบญญตในกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครอง แตกเปนกรณทแตกตางกน กลาวคอ ดวยเหตทหลกการในกฎหมายวธพจารณาความแพงทตองการน ามาใชบงคบโดยอนโลมดงกลาวอาจประกอบไปดวยหลกเกณฑเชนเดยวกบทตองการบญญตไวในกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง ซงหากน าเนอหาทงหมดมาบญญตไวโดยตรงเลยกอาจตองใชถอยค าทยดยาว เกดความไมสะดวก เนองจากในบางเรองมรายละเอยดมากและไมสามารถบญญตไดครบถวนในหนงมาตรา ดงนน เพอเปนการหลกเลยงการบญญตกฎหมายดงกลาวซ าอก จงจ าเปนตองน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครองในลกษณะการบญญตไวเปนบทอนโลม คอ ใหน ามาปรบใชเทาทพอจะท าได โดยสามารถแยกพจารณาถงการน า

113 ประทมพร กลดอ า, “รายละเอยดโปรดดจาก การน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณา

ความอาญา,” (วทยานพนธมหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2533), น. 65.

DPU

94

บทบญญตในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชโดยระบใหน ามาใชบงคบโดยอนโลมนไดเปนตามพระราชบญญตจดต งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และตามระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543

(1) ตามพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 การน าบทบญญตในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชโดยระบใหน ามาใช

บงคบโดยอนโลมตามทปรากฏใหเหนในพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 นน มอยสมาตรา คอ คาธรรมเนยมศาล ตามมาตรา 45 วรรคส114 การคดคานตลาการตามมาตรา 63115 การละเมดอ านาจศาลตามมาตรา 64116 และการบงคบคดปกครองตามมาตรา 75/1117 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542

(2) ตามระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543

114 พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 45 วรรคส การฟองคดไมตองเสยคาธรรมเนยมศาล เวนแตการฟองคดขอใหสงใหใชเงนหรอสงมอบทรพยสนอนสบเนองจากคดตามมาตรา 9 วรรคหนง (3) หรอ (4) ใหเสยคาธรรมเนยมศาลตามทนทรพยในอตราตามทระบไวในตาราง 1 ทายประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ส าหรบคดทมค าขอใหปลดเปลองทกขอนอาจค านวณเปนราคาเงนได 115 พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 63 ตลาการศาลปกครองในองคคณะพจารณาพพากษาหรอผแถลงคดปกครองอาจถกคดคานไดตามเหตแหงการคดคานผพพากษาทบญญตไวในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง รวมทงเหตอนใดอนมสภาพรายแรงซงอาจท าใหการพจารณาพพากษาคดเสยความยตธรรม

116 พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 64 นอกจากทบญญตไวแลวในพระราชบญญตนใหน าบทบญญตทถอวาเปนการกระท าละเมด

อ านาจศาลตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม และเมอมการละเมดอ านาจศาลใหศาลปกครองมอ านาจสงลงโทษไดดงน... 117 พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 แกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง (ฉบบท 8) พ.ศ. 2559 มาตรา 75/1 การบงคบคดตามค าพพากษาหรอค าสงของศาลปกครอง ใหน าบทบญญตวาดวยการบงคบคดตามค าพพากษาหรอค าสง และบทบญญตวาดวยคาฤชาธรรมเนยมตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง และคาธรรมเนยมเจาพนกงานบงคบคดทายประมวลกฎหมายดงกลาว มาใชบงคบโดยอนโลมกบการบงคบคดปกครอง ทงน เทาทไมขดหรอแยงกบพระราชบญญตนและหลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง

DPU

95

การน าบทบญญตในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชโดยระบใหน ามาใชบงคบโดยอนโลม ตามทปรากฏใหเหนในระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 นน มอยสองขอ คอ

1) การบรรเทาทกขชวคราวโดย ขอ 77 ของระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ก าหนดวา ใหน าความในลกษณะ 1 ของภาค 4 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาใชบงคบกบหลกเกณฑในการพจารณาค าขอ เงอนไขในการออกค าสงของศาลและผลของค าสงก าหนดมาตรการหรอวธการคมครองอยางใดๆ เพอบรรเทาทกขชวคราวกอนการพพากษา หรอวธการเพอคมครองประโยชนของผขอในระหวางการพจารณาหรอเพอบงคบตามค าพพากษาโดยอนโลมเทาทสภาพของเรองจะเปดชองใหกระท าได และโดยไมขดตอระเบยบนและหลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง

2) การรองสอด โดยขอ 78 ของระเบยบทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ก าหนดวา บคคลภายนอกซงมใชคกรณอาจเขามาเปนคกรณไดดวยการรองสอด ทงน ใหน าความในมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม

การบญญตกฎหมายในลกษณะบทอนโลมเชนน ดวยเหตทผบญญตกฎหมายเขาใจวาบทบญญตในเรองดงกลาวมหลกเกณฑและองคประกอบเชนเดยวกน จงมการบญญตใหน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาปรบใชเทาทจะท าได โดยมไดบญญตถงขนตอนและรายละเอยดไวอยางชดเจนดงเชนการน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาบญญตไวโดยตรงในวธพจารณาคดปกครอง

การวเคราะหสภาพปญหาของการน าหลกการรองสอดในวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครองซงขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 บญญตใหน ามาใชบงคบโดยอนโลมน จ าเปนตองท าความเขาใจหลกการทวไปของการรองสอดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง เพอน าไปสการพจารณาวาการน าบทบญญตในเรองดงกลาวนมาใชสอดคลองกบวธพจารณาคดปกครองหรอไม ในสวนตอไปจงจะไดศกษาถงหลกการพนฐานเกยวกบการรองสอดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงแมจะเปนหลกการรองสอดในคดแพง แตกมหลกการทสามารถน ามาปรบใชในวธพจารณาคดปกครอง 3.2.3 การรองสอดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงของไทย

โดยทขอ 78 ของระเบยบทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ก าหนดวา บคคลภายนอกซงมใชคกรณอาจเขามาเปนคกรณไดดวย

DPU

96

การรองสอด ทงน ใหน าความในมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม

การท าความเขาใจหลกการรองสอดในคดปกครอง จงตองพจารณาหลกเกณฑและเงอนไขตามบทบญญตมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงบญญตวา

“มาตรา 57 บคคลภายนอกซงมใชคความอาจเขามาเปนคความไดดวยการรองสอด (1) ดวยความสมครใจเองเพราะเหนวาเปนการจ าเปนเพอยงใหไดรบความรบรอง

คมครอง หรอบงคบตามสทธของตนทมอย โดยยนค ารองขอตอศาลทคดนนอยในระหวางพจารณาหรอเมอตนมสทธเรยกรองเกยวเนองดวยการบงคบตามค าพพากษาหรอค าสง โดยยนค ารองขอตอศาลทออกหมายบงคบคดนน

(2) ดวยความสมครใจเองเพราะตนมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดนนโดยยนค ารองขอตอศาลไมวาเวลาใด ๆ กอนมค าพพากษา ขออนญาตเขาเปนโจทกรวมหรอจ าเลยรวม หรอเขาแทนทคความฝายใดฝายหนงเสยทเดยวโดยไดรบความยนยอมของคความฝายนนแตวาแมศาลจะไดอนญาตใหเขาแทนทกนไดกตาม คความฝายนนจ าตองผกพนตนโดยค าพพากษาของศาลทกประการเสมอนหนงวามไดมการเขาแทนทกนเลย

(3) ดวยถกหมายเรยกใหเขามาในคด (ก) ตามค าขอของคความฝายใดฝายหนงท าเปนค ารองแสดงเหตวาตนอาจฟองหรอถกคความเชนวานนฟองตนได เพอการใชสทธไลเบยหรอเพอใชคาทดแทน ถาหากศาลพจารณาใหคความเชนวานนแพคด หรอ (ข) โดยค าสงของศาลเมอศาลนนเหนสมควร หรอเมอคความฝายใดฝายหนงมค าขอ ในกรณทกฎหมายบงคบใหบคคลภายนอกเขามาในคด หรอศาลเหนจ าเปนทจะเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดเพอประโยชนแหงความยตธรรม แตถาคความฝายใดฝายหนง จะเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดดงกลาวแลวใหเรยกดวยวธยนค ารองเพอใหหมายเรยกพรอมกบค าฟองหรอค าใหการ หรอในเวลาใด ๆ ตอมากอนมค าพพากษาโดยไดรบอนญาตจากศาล เมอศาลเปนทพอใจวาค ารองนนไมอาจยนกอนนนได

การสงหมายเรยกบคคลภายนอกตามอนมาตรานตองมส าเนาค าขอ หรอค าสงของศาล แลวแตกรณ และค าฟองตงตนคดนนแนบไปดวย

บทบญญตในประมวลกฎหมายนไมตดสทธของเจาหน ในอนทจะใชสทธเรยกรองของลกหนและทจะเรยกลกหนใหเขามาในคดดงทบญญตไวในประมวลกฎหมายแพงและพาณชย”

“มาตรา 58 ผรองสอดทไดเขาเปนคความตามอนมาตรา (1) และ (3) แหงมาตรากอนน มสทธเสมอนหนงวาตนไดฟองหรอถกฟองเปนคดเรองใหม ซงโดยเฉพาะผรองสอดอาจน าพยานหลกฐานใหมมาแสดง คดคานเอกสารทไดยนไว ถามคานพยานทไดสบมาแลวและคดคาน

DPU

97

พยานหลกฐานทไดสบไปแลวกอนทตนไดรองสอด อาจอทธรณฎกาค าพพากษาหรอค าสงของศาลตามทกฎหมายบญญตไว และอาจไดรบหรอถกบงคบใหใชคาฤชาธรรมเนยม

หามมใหผรองสอดทไดเปนคความตามอนมาตรา (2) แหงมาตรากอน ใชสทธอยางอนนอกจากสทธทมอยแกคความฝายซงตนเขาเปนโจทกรวมหรอจ าเลยรวมในชนพจารณาเมอตนรองสอด และหามมใหใชสทธเชนวานนในทางทขดกบสทธของโจทกหรอจ าเลยเดม และใหผรองสอดเสยคาฤชาธรรมเนยมอนเกดแตการทรองสอด แตถาศาลไดอนญาตใหเขาแทนทโจทกหรอจ าเลยเดม ผรองสอดจงมฐานะเสมอดวยคความทตนเขาแทน

เมอไดมค าพพากษาหรอค าสงแลว ถามขอเกยวของกบคด เปนปญหาจะตองวนจฉยในระหวางผรองสอดกบคความฝายทตนเขามารวม หรอทตนถกหมายเรยกใหเขามารวมผรองสอดยอมตองผกพนตามค าพพากษาหรอค าสงนน เวนแตในกรณตอไปน

(1) เนองจากความประมาทเลนเลอของคความนน ท าใหผรองสอดเขามาเปนคความในคดชาเกนสมควรทจะแสดงขอเถยงอนเปนสาระส าคญได หรอ

(2) เมอคความนนจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรงมไดยกขนใชซงขอเถยงในปญหาขอกฎหมายหรอขอเทจจรงอนเปนสาระส าคญซงผรองสอดมไดรวามอยเชนนน”

จากบทบญญตดงกลาวขางตน เปนการก าหนดหลกเกณฑและเงอนไขในการรองสอด รวมทงผลในทางกฎหมายของการรองสอดเขามาในคด ซงสามารถจ าแนกประเภทของการรองสอดไดเปน 2 ประเภท คอ การรองสอดดวยความสมครใจ กบการรองสอดเพราะถกหมายเรยกใหเขามาในคด ซงทงสองกรณตางกมรายละเอยดและเงอนไขแตกตางกนออกไป

3.2.3.1 ประเภทของการรองสอด118 (1) กรณรองสอดดวยความสมครใจ การรองสอดประเภทนอาจแยกไดเปน 2 กรณ คอ กรณรองสอดเขามาเปนคความฝายท

สาม และกรณรองสอดเขามาเปนคความรวมกบฝายใดฝายหนง หรอเขาแทนทคความฝายใดฝายหนง

1) การรองสอดเขามาเปนคความฝายทสามตามมาตรา 57 (1) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

มาตรา 57 (1) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง บญญตวา “ดวยความสมครใจเองเพราะเหนวาเปนการจ าเปนเพอยงใหไดรบความรบรอง คมครอง หรอบงคบตามสทธของตนทมอย โดยยนค ารองขอตอศาลทคดนนอยในระหวางพจารณา หรอเมอตนมสทธเรยกรองเกยวเนอง

118 ส านกวจยและวชาการ ส านกงานศาลปกครอง.อดส าเนา , สรปหลกกฎหมายและแนวค าวนจฉยเกยวกบการรองสอด, (ม.ป.ท. : ม.ป.พ., 2554) ,น.1 – 84.

DPU

98

ดวยการบงคบตามค าพพากษาหรอค าสง โดยยนค ารองขอตอศาลทออกหมายบงคบคดนน” การรองสอดตามกรณน เปนการยนค ารองขอโดยตงประเดนขอพพาทขนใหม ไมไดเขาเปนโจทกรวมหรอจ าเลยรวมกบคความเดม หรอเขาแทนทคความเดม สามารถรองสอดเขามาได 2 ระยะ คอ119

ระยะท 1 รองสอดในระหวางการพจารณาคด ถาผมสวนไดเสยในคดทอยในระหวางการพจารณานนมเหตทจะตองขอรบรองหรอคมครองหรอบงคบตามสทธทตนมอยโดยเอกเทศ มไดอาศยสทธของคความในคดเดมทมอย ผนนกรองสอดเขามาโดยสทธของตนเองได ซงอาจเปนการโตแยงสทธกบคความเดมทกฝายหรอฝายหนงฝายใดกได แตตองเกยวของกบขอพพาทของคความเดม การรองสอดเขามาตามมาตรา 57(1) เปนสทธเอกเทศของผรองสอดทเขามาเปนคความฝายทสาม ไมเกยวของกบคความเดม สวนการเขามาจะเกดผลในทางคดอยางไรนนเปนอกเรองหนง อาจไมสมประโยชนกบคความเดมหรอสมประโยชนกบคความฝายใดฝายหนงได ไมผกพนกบคความเดม หรออาจจะกลาวไดวา ขอพพาทของคความเดมนนไปโตแยงสทธหรอหนาทของบคคลภายนอก ผนนกรองสอดเขามาตามขอนได

ค ารองสอดเขามาเปนคความฝายทสามถอวาเปนค าฟอง เมอเปนค าฟองจงตองดวาเปนค าฟองทมทนทรพยหรอไมมทนทรพย ถาเปนค าฟองทมทนทรพย ผรองสอดกตองเสยคาขนศาลเหมอนกบค าฟอง ดงนน ตองดค าขอของผรองสอดเปนส าคญ

ระยะท 2 รองสอดในชนมการบงคบตามค าพพากษาหรอค าสง ในกรณทมค าสงของศาลทจะตองมการด าเนนการบงคบไมวาจะเปนการบงคบตามค าพพากษาหรอค าสงศาลในชนใด ไมวาศาลชนตน ศาลอทธรณ หรอศาลฎกา หากการบงคบนนมผลกระทบกระเทอนสทธของบคคลภายนอก บคคลภายนอกสามารถรองสอดเขามาในคดเพอรกษาสทธของตนได ซงการรองสอดระหวางการบงคบนนเปนไปตามบทบญญตตอนทายมาตรา 57 (1) และในบางกรณหากการขอคมครองชวคราว ค าสงเกยวกบวธการคมครองชวคราวไปกระทบถงสทธของบคคลภายนอก บคคลภายนอกกอาจรองสอดเขามาไดดวย

2) การรองสอดเขามาเปนคความรวมหรอเขามาแทนทคความฝายใดฝายหนงตามมาตรา 57 (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

มาตรา 57 (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง บญญตวา “ดวยความสมครใจเองเพราะตนมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดนน โดยยนค ารองขอตอศาลไมวาเวลาใดๆ กอนมค าพพากษา ขออนญาตเขาเปนโจทกรวมหรอจ าเลยรวมหรอเขาแทนทคความฝายใดฝายหนง

119 อดม เฟองฟ ง, รวมค าบรรยายส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา ภาคสอง สมยท 57 ปการศกษา 2547.2548., (กรงเทพมหานคร : ส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา, 2548), น.523 – 530.

DPU

99

เสยทเดยวโดยไดรบความยนยอมของคความฝายนน แตวาแมศาลจะไดอนญาตใหเขาแทนทกนไดกตาม คความฝายนนจ าตองผกพนตนโดยค าพพากษาของศาลทกประการ เสมอนหนงวามไดมการเขาแทนทกนเลย”

การรองสอดตามมาตรา 57 (2) จะตองพจารณาผลของคดทคความในคดเดมพพาทกนเปนหลก ถาบคคลใดมสวนไดเสยในผลแหงคดรวมกบคความฝายหนงฝายใดกรองสอดเขามาเปนคความรวมฝายนนหรอเขาแทนทคความฝายนนไดโดยตองไดรบความยนยอมจากคความฝายทจะเขารวมหรอเขาแทนนน120

ค าวา “ผมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดนน” หมายความวา จะตองเปนผทถกกระทบกระเทอนหรอถกบงคบโดยค าพพากษานนโดยตรง ตางกบผรองสอดตามมาตรา 57 (1) ผลแหงคดอาจกระทบกระเทอน แตผลแหงค าพพากษาแมกระทบกระเทอนกไมท าใหผนนเสยสทธ สวนผ รองสอดตามมาตรา 57 (2) นน ผลแหงค าพพากษากระทบกระเทอนถงผนนท าใหเสยสทธ เชน ก. ให ข. เชาบาน ค. ฟองขบไล ข. อางวาเปนบานของเขา ก. จงรองสอดเขามาได เพราะการท ข. ถกฟองขบไลยอมเสยหายแก ก. ท าใหสญญาเชาของ ก. ไมไดผล และ ก. อาจถก ข. ฟอง กรณทให ข. เชาแลวอยไมได ก. จงม “สวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดนน” หากค าพพากษาไมมผลบงคบกจะรองสอดเขามาไมได เพราะถาเพยงแตจะไดรบความเสยหายอนเนองมาจากค าพพากษา โดยค าพพากษานนไมมผลบงคบแกตน กจะรองสอดไมได เชน ก. ฟอง ข. เรยกทรพยมรดก ปรากฏวาทรพยมรดกนน ข. ท าสญญาจะขายให ค. ดงน ค. จะรองสอดเขามาเปนจ าเลยรวมกบ ข. หรอแทนท ข. ไมได

ส าหรบ “สวนไดเสย” นน ตองเปนสวนไดเสยตามกฎหมาย ไมใชทางอน เชน บดาฟองเรยกหนสนจากบคคลภายนอก บตรจะขอเขาเปนโจทกรวมกบบดา อางวา ถาบดาไดเงนมา กจะยกใหตนเชนนไมได

เมอเปรยบเทยบกบรองสอดเปนคความฝายทสาม รองสอดเปนคความฝายทสามไมไดรองขอเขาเปนคความรวมกบฝายโจทกหรอฝายจ าเลย แตไดตงขอพพาทขนใหม สวนรองสอดเขาเปนโจทกรวม หรอจ าเลยรวม หรอเขาแทนทคความเดมน น มผลประโยชนเกยวของกบผลประโยชนของโจทกหรอจ าเลยเดม ไมไดตงตนเขามาเปนคความฝายทสาม แตขอเขามาในคดเดมตามขอพพาทเดม ไมใชตงขอพพาทขนใหม ฉะนน ตองดวาขอพพาทในคดนนมอยางไรและรองสอดเขามาเปนคความรวมหรอแทนทคความเดมหรอไม เชน แดงฟองเรยกนาฬกาจากด าซงแดงฝากด าไว แตนาฬกาเรอนนเปนของขาว แดงไปหลอกลวงมา เมอขาวยนค ารองสอดกเปนการรองสอดตาม

120 พพฒน จกรางกร, ค าอธบายประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง (ภาค 1), (กรงเทพมหานคร : นตบรรณการ, 2543), น. 31 – 33.

DPU

100

มาตรา 57 (1) เพราะขาวตงขอพพาทขนใหมวานาฬกานนเปนของตน ซงตางกบขอพพาทเดมทวานาฬกานนเปนของแดง ขาวไมมผลประโยชนเกยวของกบผลประโยชนของด าหรอแดง แดงและด าจะไดนาฬกาหรอไม ไมเกยวกบขาว

เมอเปรยบเทยบกบคความรวม คความรวมตามมาตรา 59121 ตองเปน “ผมผลประโยชนรวมกนในมลความแหงคด” แตรองสอดตามมาตรา 57 (2) ตองม “สวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดนน” คอ เพงเลงถงผลแหงคดเปนหลก ไมใชมลความแหงคด อยางไรกตาม ทงสองประการมความหมายเหมอนกนเปนสวนมาก แตจะไมเหมอนกนทเดยว ตามปกตผทเปนคความรวมตงแตแรกไดอยแลว หากไมไดเปนคความรวมยอมรองสอดเขามาในภายหลงได แตบางกรณกใชสทธรองสอดไมได เชน ขาวใหด ากบแดงกเงนไปในคราวเดยวกน โดยท าสญญาฉบบเดยวกน แตแยกกคนละ 1,000 บาท ด ากบแดงผดสญญา ขาวฟองด ากบแดงเปนจ าเลยรวมกนได เพราะท าสญญาฉบบเดยวกน คอ มประโยชนรวมกนในมลความแหงคด แตถาขาวฟองด าเพยงคนเดยว แดงจะรองสอดเขามาเปนจ าเลยรวมไมได เพราะแดงไมมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดนนแตอยางใด

คความรวม เปนเรองของโจทกผฟองคดทจะพจารณาวาใครเปนโจทกรวมกบตนได และจะเรยกใครเปนจ าเลยไดบาง โดยจะเรยกคนเดยวหรอหลายคนเปนจ าเลยรวมซงตองพเคราะหถงมลความแหงคดวาผใดมประโยชนรวมดวยบาง สวนผรองสอด เปนเรองบคคลภายนอกซงเปนคนนอกคดทจะพเคราะห จงตองดในแงผลแหงคดวาตนมสวนไดเสยตามกฎหมายอยดวยหรอไม

การเขาแทนทคความเดม การรองสอดตามมาตรา 57 (2) ไมจ ากดแตเฉพาะเขาเปนคความรวมเทานน แมจะเขาแทนทฝายใดฝายหนงกได แตตองใหคความฝายนนยนยอม ทงน เพอใหผทเปนคความอยแลวจะไดมโอกาสระมดระวงผลประโยชนของตนอยางเตมท ถาไมยนยอมผรองสอดกเขาแทนทไมได จะเขาไดแตเพยงเปนคความรวมเทานน ในกรณเขาแทนทหากคความเดมยนยอม ศาลไมอนญาตกได แมศาลอนญาต คความเดมยงตองรบผดชอบในคด คอ จะตองถกผกพนโดยค าพพากษาทกประการเสมอนหนงมไดมการเขาแทนทกนเลย ทงน กเพอปองกนมให

121 ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาตรา 59 บคคลตงแตสองคนขนไป อาจเปนคความในคดเดยวกนได โดยเปนโจทกรวมหรอจ าเลยรวม ถาหากปรากฏวาบคคลเหลานนมผลประโยชนรวมกนในมลความแหงคดแตหามมใหถอวาบคคลเหลานนแทนซงกนและกน เวนแตมลแหงความคดเปนการช าระหนซงแบงแยกจากกนมได หรอไดมกฎหมายบญญตไวดงนนโดยชดแจง ในกรณเชนน ใหถอวาบคคลเหลานนแทนซงกนและกนเพยงเทาทจะกลาวตอไปน (1) บรรดากระบวนพจารณาซงไดท าโดย หรอท าตอคความรวมคนหนงนนใหถอวาไดท าโดย หรอท าตอ คความรวมคนอน ๆ ดวย เวนแตกระบวนพจารณาทคความรวมคนหนงกระท าไปเปนทเสอมเสยแกคความรวมคนอน ๆ (2) การเลอนคดหรอการงดพจารณาคดซงเกยวกบคความรวมคนหนงนนใหใชถงคความรวมคนอน ๆ ดวย

DPU

101

คความเดมกบผรองสอดตกลงกนใหเปนการเสอมเสยแกคความอกฝายหนง เชน จ าเลยมทรพยมากอาจตกลงกบบคคลภายนอกซงไมมทรพยสนเขาเปนจ าเลยแทน ถาจ าเลยไมถกผกพนโดยค าพพากษา โจทกกไมมทางบงคบคดเมอชนะคด เพราะผรองสอดไมมทรพยสนอะไร อกประการหนง โจทกผเปนเจาหนตองการฟองลกหนคนหนงคนใดเปนจ าเลยโดยเฉพาะมไดประสงคจะฟองผรองสอด จงไมควรใหผนนพนความรบผด เพราะเปนผทเจาหนจงใจบงคบ สวนผรองสอดสมครใจเขามาเอง จงควรรบผดดวย

หลกส าคญของการรองสอดตามมาตรา 57 (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง122 ผรองสอดจะตองเปนผมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดทคความเดมพพาทกนและตองเขามากอนศาลมค าพพากษา เมอเขาหลกเกณฑแลวจะตองยนค ารองเขามากอนศาลมค าพพากษา และถงแมค ารองเขาหลกเกณฑและยนกอนศาลมค าพพากษากตาม ศาลกมอ านาจใชดลพนจจะใหเขามาหรอไมใหเขามากได ทงน การใชดลพนจตองพจารณาวาการใหเขามานนเกดประโยชนแกคดหรอไม อยางไร หรอท าใหคดนนเกดความลาชาโดยใชเหตจากผลของการทมผรองสอดเขามาหรอไม สวนสทธของผรองสอดตามมาตรา 57 (2) ไมมสทธใดๆ ดกวาคความเดม และจะใชสทธในทางทเปนการขดแยงกบสทธของคความเดมไมได เมอตนเขามารวมกบฝายใดหรอเขามาแทนทฝายใด สทธในการด าเนนคดมอยเทาทคความฝายทตนขอเขารวมหรอเขาแทนทเทานน

(2) กรณรองสอดเพราะถกหมายเรยกใหเขามาในคด123 ตามมาตรา 57 (3) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง บญญตวา “ดวย

กฎหมายเรยกใหเขามาในคด (ก) ตามค าขอของคความฝายใดฝายหนงท าเปนค ารองแสดงเหตวาตนอาจฟองหรอถกคความเชนวานนฟองตนได เพอการใชสทธไลเบยหรอเพอใชคาทดแทนถาหากศาลพจารณาใหคความเชนวานนแพคด หรอ (ข) โดยค าสงของศาลเมอศาลนนเหนสมควร หรอเมอคความฝายใดฝายหนงมค าขอ ในกรณทกฎหมายบงคบใหบคคลภายนอกเขามาในคด หรอศาลเหนจ าเปนทจะเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดเพอประโยชนแหงความยตธรรม แตถาคความฝายใดฝายหนง จะเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดดงกลาวแลว ใหเรยกดวยวธยนค ารองเพอใหหมายเรยกพรอมกบค าฟองหรอค าใหการ หรอในเวลาใดๆ ตอมากอนมค าพพากษาโดยไดรบอนญาตจากศาล เมอศาลเปนทพอใจวาค ารองนนไมอาจยนกอนนนได”

การรองสอดเพราะถกหมายเรยกเขามาในคดแบงเปน 2 กรณ คอ 1) ศาลเรยกเขามาเนองจากคกรณฝายใดฝายหนงขอใหศาลเรยกเขามาตามมาตรา 57 (3) (ก) และ กรณกฎหมายบงคบ

122 รวมค าบรรยายส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา ภาคสอง สมยท 57 ปการศกษา 2547 .2548., เพงอาง, น. 535–538. 123 เพงอาง, น. 540-541.

DPU

102

ใหบคคลภายนอกเขามาในคดตามมาตรา 57 (3) (ข) กบ 2) ศาลเหนสมควรเรยกเขามาเปนคความเองเนองจากมกฎหมายบงคบใหบคคลภายนอกเขามาในคด หรอศาลเรยกเขามาเองเพอประโยชนแหงความยตธรรมตามมาตรา 57 (3) (ข) ซงมรายละเอยด ดงน

กรณท 1 คกรณฝายใดฝายหนงขอใหศาลเรยกเขามา ค ารองขอใหศาลเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดจะตองอางเหตใหครบถวนตามท

บญญตไวในมาตรา 57 (3) คอ ตองอางเหตอยางหนงอยางใดดงตอไปน ก. แสดงใหเหนในค ารองวา ถาตนแพคดแลวอาจฟองผทถกเรยก หรอผทถกเรยกอาจ

ฟองตนไดเพอการใชสทธไลเบย หรอเพอใชคาทดแทน เชน กรณทผซอถกรอนสทธในการซอ ผ ซออาจขอใหศาลเรยกผขายเขามาเปนโจทกรวมหรอจ าเลยรวมได

ข. ในกรณทกฎหมายบงคบใหบคคลภายนอกเขามาในคด ซงตองดกฎหมายสารบญญตทบทบญญตไวเปนกรณใดบางทจะใหบคคลภายนอกเขามาในคดหรอถกบงคบตามกฎหมายสารบญญตใหเขามาเปนคความในคด ซงความจรงบทบญญตดงกลาวเปนเรองกฎหมายใหคความเดมขอใหศาลเรยกบคคลภายนอกเขามาในคด ไมใชบงคบใหบคคลภายนอกเขามาในคด124 ดงตวอยางของบทบญญตในประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ตอไปน

มาตรา 234 บญญตวา เจาหนผใชสทธเรยกรองของลกหนจะตองขอหมายเรยกลกหนมาในคดนนดวย

มาตรา 887 บญญตวา อนวาประกนภยค าจนน น คอ สญญาประกนภยซงผ รบประกนภยตกลงวาจะใชคาสนไหมทดแทนในนามของผ เอาประกนภย เพอความวนาศภย อนเกดขนแกบคคลอกคนหนง และซงผเอาประกนภยจะตองรบผดชอบ บคคลผตองเสยหายชอบทจะไดรบคาสนไหมทดแทนตามทตนควร จะไดนนจากผรบประกนภยโดยตรง แตคาสนไหมทดแทนเชนวาน หาอาจจะคดเกนไปกวาจ านวนอนผรบประกนภยจะพงตองใชตามสญญานนไดไม ในคดระหวางบคคลผตองเสยหายกบผรบประกนภย นน ทานใหผต องเสยหายเรยกตวผเอาประกนภยเขามาในคดดวย อนง ผรบประกนภยนนแมจะไดสงคาสนไหมทดแทนใหแกผเอาประกนภยแลว กยงหาหลดพนจากความรบผดตอบคคลผตองเสยหายนนไม เวนแตตนจะพสจนไดวาสนไหมทดแทนนนผเอาประกนภยไดใชใหแกผตองเสยหายแลว

มาตรา 1737 บญญตวา เจาหนกองมรดกจะบงคบสทธเรยกรองตอทายาทคนใดกได แตถามผจดการมรดก ใหเจาหนเรยกเขามาในคดดวย

มขอพจารณาเกยวกบการรองสอด อกประการหนง คอ การรองสอดเขามาในคด ไมใชมแตเฉพาะทบญญตไวในมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง เทานน อาจม

124 ค าอธบายประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง (ภาค 1), เพงอาง, น. 37.

DPU

103

บทบญญตของกฎหมายอนทบญญตใหรองสอดเขามาในคดได125 การพจารณาสทธเรองการรองสอด หากมกฎหมายก าหนดเกยวกบเรองการรองสอดเปนการเฉพาะจะตองพจารณาตามบทบญญตนนๆ ดวยวาเขาเงอนไขตามทกฎหมายก าหนดไวเปนพเศษนนหรอไม อยางไร ไมใชพจารณาแตเพยงหลกเกณฑตามมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง เทานน บทบญญตของกฎหมายทใหรองสอดเปนพเศษ เชน

ประมวลกฎหมายแพงและพาณชย เรอง การรองสอดขอรบสวนแบงมรดกตามมาตรา 1749 ซงบญญตวา “ถามคดฟองเรยกทรพยมรดก ผซงอางวาตนเปนทายาทมสทธในทรพยมรดกนน จะรองสอดเขามาในคดกได แตศาลจะเรยกทายาทอน นอกจากคความ หรอผรองสอดใหเขามารบสวนแบง หรอกนสวนแหงทรพยมรดกไวเพอทายาทอนนนไมได” บทบญญตดงกลาวถอวาเปนการรองสอดเหมอนกน แตไมใชการรองสอดตามมาตรา 57 และตองพจารณาตามหลกเกณฑและเงอนไขของการรองสอดตามทบญญตไวเปนพเศษนน หรอตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 มาตรา 7 วรรคหนง ทบญญตวา “ในคดทผเสยหายฟองหนวยงานของรฐ ถาหนวยงานของรฐเหนวาเปนเรองทเจาหนาทตองรบผดหรอตองรวมรบผด หรอในคดทผเสยหายฟองเจาหนาท ถาเจาหนาทเหนวาเปนเรองทหนวยงานของรฐตองรบผดหรอตองรวมรบผด หนวยงานของรฐหรอเจาหนาทดงกลาวมสทธขอใหศาลทพจารณาคดนนอยเรยกเจาหนาทหรอหนวยงานของรฐแลวแตกรณ เขามาเปนคความในคด” เปนตน

ระยะเวลาในการยนค ารอง การยนค ารองของคความทขอใหเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดอาจยนมาพรอมกบค าฟอง ค าใหการหรอในเวลาใดๆ กอนมค าพพากษากได ถายนมาพรอมกบค าฟองค าใหการกไมตองอางเหตผลพเศษ แตถายนภายหลงจากทยนค าฟองหรอยนค าใหการแลวในค ารองทขอใหเรยกบคคลภายนอกเขามาตองอางเหตใหศาลเหนวา ทไมยนค ารองมาพรอมกบค าฟองหรอค าใหการนนเปนเพราะเหตใด

การยนค ารองขอใหเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดในค ารองนอกจากแสดงเหตผลใหศาลเหนวา มความจ าเปนตองเรยกบคคลภายนอกคดเขามาแลวกตองมส าเนาค าฟองแนบมากบค ารองเพอจะสงใหแกบคคลภายนอกนนดวยและเมอศาลมค าสงใหหมายเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดตามมาตรา 57 (3) แลว ในชนสงหมายเรยกนนจะตองมส าเนาค าขอในกรณทคความรองขอและส าเนาค าฟองตงตนคดใหบคคลทถกเรยกเขามาดวย

ส าหรบกรณทเขามาเปนคความในฐานะผรองสอดตามมาตรา 57 (3) การทจะถอวาผรองสอดถกเรยกเขามาในคดเมอใดนนตองดวายนค ารองขอเรยกเขามาเมอใด ตองถอวนนนเปนวนทผ รองสอดถกเรยกเขามาในคด เพราะมกรณไปเกยวของกบอายความในกรณทผรองสอดถกเรยกเขา

125 สรปหลกกฎหมายและแนวค าวนจฉยเกยวกบการรองสอด, เพงอาง, น.8.

DPU

104

มาในฐานะเปนจ าเลย เชน โจทกยนฟองจ าเลยวนท 1 มกราคม 2540 ตอมา โจทกยนค ารองขอเรยก ก. เขามาเปนจ าเลยรวมเมอวนท 1 พฤษภาคม 2540 ตองถอวา ก. ถกฟองตามค ารองขอเรยกเขามาเปนจ าเลยของโจทกในวนท 1 พฤษภาคม เหมอนกบถกฟองในวนท 1 พฤษภาคม ไมใชถกฟองวนท 1 มกราคม126

ค ารองทขอใหเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดตามมาตรา 57(3) ไมถอเปนค าคความ เมอศาลสงค ารองอยางใดแลวถอวาเปนการสงค ารองธรรมดาทวๆ ไปในระหวางด าเนนคด ถอวาเปนค าสงระหวางพจารณา

กรณท 2 ศาลหมายเรยกเขามาเปนผรองสอดเอง กรณทศาลจะเรยกบคคลภายนอกมาเปนคความเองนน อาจจะมทมาจากขอเทจจรงท

ปรากฏในคดโดยศาลเหนเอง หรออาจมาจากขอเทจจรงทปรากฏตามค ารองของคความกได ซงมอย 2 กรณ คอ ศาลเหนสมควรเรยกเขามาเนองจากมกฎหมายบงคบใหบคคลภายนอกเขามาในคดดงทไดกลาวแลว หรอศาลเหนจ าเปนทจะเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดเพอประโยชนแหงความยตธรรม ซงจะตองพจารณาตามรปเรองของแตละคดไป

เมอศาลมค าสงใหหมายเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดตามมาตรา 57 (3) แลว ในชนสงหมายเรยกนนจะตองมส าเนาค าสงศาลในกรณทศาลเหนสมควรเรยกเขามาเอง และส าเนาค าฟองตงตนคดใหบคคลทถกเรยกเขามาดวย

ส าหรบระยะเวลาทศาลเรยกเขามาในคดนน กรณทศาลเหนสมควรหรอเหนวาจ าเปนใหเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดเพอประโยชนแหงความยตธรรมอยในดลพนจของศาลตามมาตรา 57 (ข) ไมมก าหนดระยะเวลาใหเรยกเหมอนกรณทคความขอใหศาลเรยก127 โดยวนทถอวาบคคลภายนอกถกหมายเรยกเขามาในคดในฐานะจ าเลยตามมาตรา 57 (3) จะถอวาผรองสอดถกเรยกเขามาในคดเมอใดนน มผใหค าอธบายวา ตองดวาศาลมค าสงเรยกเองเมอใด โดยตองถอวนนนเปนวนทผรองสอดถกเรยกเขามาในคด128

126 รวมค าบรรยายส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา ภาคสอง สมยท 57 ปการศกษา 2547

.2548., เพงอาง, น.541. 127 สมชย ฑฆาอตมากร, ประมวกกฎหมายวธพจารณาความแพง ภาค 1 บททวไป, (กรงเทพมหานคร : พลสยาม พรนตง (ประเทศไทย), 2551), น.375.

128 รวมค าบรรยายส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา ภาคสอง สมยท 57 ปการศกษา 2547 .2548., เพงอาง, น.541.

DPU

105

อยางไรกตาม เกยวกบเรองระยะเวลาส าหรบการรองสอดน ทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสดไดมมตวา129 การรองสอดจะตองอยภายใตบงคบเงอนไขก าหนดระยะเวลาการฟองคด ส าหรบกรณทศาลปกครองเหนจ าเปนทจะมค าสงเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดในฐานะผถกฟองคดเอง เพอประโยชนแหงความยตธรรมนน ศาลชอบทจะมค าสงเรยกบคคลภายนอกดงกลาวเขามาในคดไดตงแตวนทมการยนฟองคดแลว ดงนน แมศาลจะมค าสงเรยกบคคลภายนอกเขามาเปนผถกฟองคดภายหลงวนยนฟองคด กถอวาศาลมค าสงเรยกในวนยนฟองคดนน

3.2.3.2 ผลของการรองสอด130 ตามมาตรา 58 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ก าหนดใหผรองสอดท

ไดเขาเปนคความตามมาตรา 57 (1) และ (3) มสทธเสมอนหนงวาตนไดฟองหรอถกฟองเปนคดเรองใหม ซงโดยเฉพาะผรองสอดอาจน าพยานหลกฐานใหมมาแสดง คดคานเอกสารทไดยนไว ถามคานพยานทไดสบมาแลว และคดคานพยานหลกฐานทไดสบไปแลวกอนทตนไดรองสอด อาจอทธรณฎกาค าพพากษาหรอค าสงของศาลตามทกฎหมายบญญตไว และอาจไดรบหรอถกบงคบใหใชคาฤชาธรรมเนยม จงเปนการรบรองสทธของผรองสอดตามมาตรา 57 (1) คอ ผทรองขอเขาไปในคดดวยความสมครใจเพอใหไดรบการรบรองคมครองหรอบงคบตามสทธของตน และผรองสอดตามมาตรา 57 (3) คอ ผทถกศาลหมายเรยกใหเขาไปในคด

สวนมาตรา 58 วรรคสอง มผลท าใหผรองสอดทสมครใจขอเขาไปเปนผฟองคดรวมหรอผ ถกฟองคดรวมหรอเปนผฟองคดแทนทผฟองคดเดมหรอเปนผถกฟองคดแทนทผถกฟองคดเดมตามมาตรา 57 (2) จะใชสทธอยางอนนอกจากสทธทผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมมอยไมได และจะใชสทธด าเนนคดในทางทขดกบสทธของผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมไมได กลาวคอ ผ ฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมไดด าเนนคดไปแลวเพยงใด และมสทธจะด าเนนคดตอไปอยางใด ผทเขาไปเปนผรองสอดตามมาตรา 57 (2) กมสทธเพยงเขารวมด าเนนคดตอไปไดตามสทธทผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมมอยเทานน จะไปขอด าเนนการยอนตนใหมเหมอนดงกรณผรองสอดตามมาตรา 57 (1) และ (3) ไมได เชน จะไปขอเพมเตมฟองหรอเพมเตมค าใหการเมอพนก าหนดเวลาทผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมจะท าไดแลวไมได ทงยงอาจตองเสยคาธรรมเนยมเทาทเกดจากการรองสอดดวย คอ ผรองสอดตองเสยคาธรรมเนยมศาลตามทนทรพยทผรองสอด

129 มตทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด เกยวกบการพจารณาคดปกครอง ครงท 4/2548

วนพธท 16 พฤศจกายน 2548. 130 รวมค าบรรยายส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา ภาคสอง สมยท 57 ปการศกษา 2547

.2548, เพงอาง, น.553 – 561.

DPU

106

เรยกรอง (ค าพพากษาฎกาท 5345/2540) และส าหรบกรณทศาลอนญาตใหเขาแทนทผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดม ผรองสอดนนกจะมฐานะเสมอดวยหรอเทากบคความทตนเขาแทนทนน

นอกจากน โดยผลของมาตรา 58 วรรคสาม ในกรณซงมผรองสอดเขามาเปนคความในคดดวย ไมวาจะเปนกรณทผรองสอดไดรองขอเขามาเปนคความรวมเอง หรอผรองสอดถกศาลหมายเรยกใหเขามารวม ผ รองสอดยอมจะตองผกพนตามค าพพากษาหรอค าชขาดคดน นเชนเดยวกบผทตนเขามาเปนคความรวม เชน ในคดทผฟองคดขอใหผถกฟองคดสงมอบทรพย หากมผรองสอดขอเขาไปเปนผถกฟองคดรวมหรอศาลเรยกผรองสอดเขาไปเปนผถกฟองคดรวม และปรากฏวาทรพยทโจทกฟองขอใหสงมอบนนอยทผรองสอด ผรองสอดกตองถกผกพนตามค าพพากษาทจะสงมอบทรพยนนใหผฟองคด และถาผรองสอดไมสงมอบ กอาจถกศาลบงคบใหสงมอบได

อยางไรกด ถาเปนปญหาระหวางคความเดมกบผรองสอด ผรองสอดอาจไดรบยกเวนไมตองถกผกพนตามค าพพากษาในคดนน หากปรากฏวาเนองจากความประมาทเลนเลอของคความเดมทผรองสอดเขามารวม ท าใหผรองสอดเขามาเปนคความในคดชาเกนสมควรทจะแสดงขอเถยงอนเปนสาระส าคญได ซงหมายความวา ผรองสอดมขอโตแยงอนส าคญทอาจจะท าใหชนะคดได แตไดเขามาในคดชาไปเพราะความประมาทเลนเลอของคความเดม เชน ไมแจงใหทราบเรองโดยเรว เปนตน ท าใหผรองสอดยกขอโตเถยงนนขนมาไมได ในกรณเชนน ผรองสอดกอาจไดรบยกเวนไมตองถกผกพนตามค าพพากษา หรอเมอปรากฏวาคความเดมจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรงมไดยกขอเถยงในปญหาขอกฎหมายหรอขอเทจจรงอนเปนสาระส าคญซงผรองสอดไมไดทราบวามขอเถยงเชนนนอย และเปนเหตใหศาลพพากษาใหแพคด

จากทไดศกษาไปทงหมดในบทน ท าใหทราบถงการน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครอง รวมท งหลกการรองสอดในวธพจารณาคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส สหพนธสาธารณรฐเยอรมน และของประเทศไทย ในบทตอไปจงจะไดท าการศกษาถงสภาพปญหาของการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง เนองจากลกษณะของคดปกครองแตกตางจากคดแพงโดยทวไป วาสมควรหรอไมทจะน าหลกการดงกลาวมาใชในวธพจารณาคดปกครอง

DPU

บทท 4 วเคราะหปญหาทางกฎหมายในการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมในวธพจารณาคดปกครอง

โดยทบทบญญตของกฎหมายวธพจารณาคดปกครองมหลกเกณฑบางประการทมลกษณะทวไปเชนเดยวกบหลกการตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงซงเปนกฎหมายวธพจารณาความทมววฒนาการมายาวนาน จงมการยอมรบใหน าหลกเกณฑทวไปในวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาคดปกครองทงในตางประเทศและประเทศไทย หากพจารณาถงหลกเกณฑในการน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบกบวธพจารณาคดปกครองของไทย มหลายกรณทผบญญตกฎหมายวธพจารณาคดปกครองเขาใจวาเรองทตองการน าบทบญญตในวธพจารณาความแพงมาใชบงคบนนสามารถกระท าได เนองจากเหนวาเรองดงกลาวเปนหลกเกณฑทส าคญทแสดงถงขนตอนของการด าเนนกระบวนพจารณา หรอเหนวาเปนหลกเกณฑทมความส าคญตอการอ านวยความยตธรรมใหแกประชาชนทควรตองน ามาบญญตไวในกฎหมายวธพจารณาคดปกครองดวย ดงนน จงไดมการน าแนวความคดและหลกการดงกลาวมาใชในกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง จากการศกษาลกษณะของการน าวธพจารณาความแพงมาใชกบวธพจารณาคดปกครองในบทท 3 จะเหนไดวามทงการน ามาใชในลกษณะการบญญตไวโดยตรง และการน ามาใชในลกษณะบญญตไวเปนบทอนโลม ส าหรบการรองสอดเขามาในคด ตามขอ 78 ของระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ก าหนดใหน าความในมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม โดยมไดมบทบญญตในระเบยบวาดวยวธพจารณาคดปกครองเปนการเฉพาะ ซงกยอมหมายความวาเอามาใชเทาทไมขดหรอแยงกบวธพจารณาคดปกครอง ทงน กเพอใหวธพจารณาคดปกครองยงคงมลกษณะเปนการเฉพาะแตกตางจากวธพจารณาความแพงทวไป แตโดยทหลกเกณฑและองคประกอบในเรองการรองสอดในคดแพงซงขอพพาทเปนเรองของเอกชนกบเอกชน และเปนการใชสทธของคกรณตามกฎหมายโดยอยบนพนฐานของความเสมอภาค บคคลภายนอกทจะรองสอดเขามาไดตามกฎหมายยอมไดแกบคคลทเหนวาเปนการจ าเปนเพอยงใหไดรบความรบรอง

DPU

108

คมครอง หรอบงคบตามสทธของตนทมอยหรอบคคลทมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคด ในขณะทคดปกครองเปนเรองของการใชอ านาจตามกฎหมายซงมผลกระทบตอบคคลในลกษณะทเปนการใหสทธหรอการจ ากดสทธซงตองพจารณาประสานดลภาพระหวางสวนไดเสยของบคคลกบประโยชนสาธารณะ และยงตองค านงถงผลกระทบจากการใชอ านาจตามกฎหมายดงกลาวทมตอบคคลภายนอก การก าหนดตวผมสทธรองสอดในคดปกครองจงยอมมลกษณะทแตกตางจากคดแพง หากใหมการน าบทบญญตเรองการรองสอดในวธพจารณาความแพงมาใชโดยอนโลม อาจไมสอดคลองกบระบบวธพจารณาคดปกครอง กรณจะกอใหเกดปญหาตามมา ในบทน จงจะไดวเคราะหถงปญหาความไมสอดคลองของการน าหลกการรองสอดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง โดยศกษาเปรยบเทยบแนวค าวนจฉยของศาลฎกากบศาลปกครองสงสด ปญหาเกยวกบการใชดลพนจของศาลในการพจารณาค ารองสอดหรอการเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดดวยการรองสอดในคดปกครอง รวมทงปญหาในการด าเนนกระบวนพจารณาในสวนทเกยวกบการรองสอดในคดปกครอง เพอน าไปสการศกษาหลกการเฉพาะของการรองสอดในคดปกครองของไทย

4.1 ปญหาความไมสอดคลองของการน าบทบญญตเรองการรองสอดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง

เมอพจารณาบทบญญตทก าหนดใหมการรองสอดเขามาในคดไดนน ถอวาการรองสอดมบทบาทส าคญนอกจากจะใชเพออ านวยความยตธรรมแกคกรณและบคคลภายนอกทไมไดเขามาในคด เพอใหการพจารณาคดเสรจสนไปในคราวเดยวกนแลว หลกการรองสอดยงมบทบาทส าคญในคดปกครอง เนองจากคดปกครองมลกษณะแตกตางจากคดแพงทวๆ ไป โดยเฉพาะในกรณทศาลปกครองไดมค าพพากษาหรอค าส ง ชขาดคดปกครองเสรจเดดขาดแลว มาตรา 75 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ใหสทธแกคกรณหรอบคคลภายนอกผมสวนไดเสยหรออาจถกกระทบจากผลแหงคดนนทจะมค าขอใหศาลปกครองพจารณาพพากษาคดหรอมค าสงชขาดคดปกครองนนใหมไดในกรณตางๆ ทบญญตไว เชน มขอบกพรองทส าคญในกระบวนพจารณาพพากษาคดทท าใหผลของคดไมมความยตธรรม รวมตลอดถงกรณทบคคลภายนอกนนมไดเขามาในการด าเนนกระบวนพจารณาคดดวย จากเหตผลดงกลาวขางตนจะเหนไดวาบคคลภายนอกทไมไดเขามาในคดตงแตตน อาจขอใหศาลปกครองพจารณาพพากษาคดหรอมค าสงชขาดคดปกครองใหมได แตการใหสทธในการขอพจารณาคดใหมน กอาจท าใหการระงบขอพพาททางปกครองตองลาชาออกไป ดงนน เพอไมใหมการขอใหพจารณาคดใหม หากศาลเหนวาการมค าพพากษาหรอค าสงชขาดคดปกครองนนอาจมผลกระทบโดยตรงตอบคคลใด ศาลกอาจใชดลพนจเรยกบคคลนนเขามาเปนคกรณโดยการรองสอดได เพอใหการ

DPU

109

พจารณาและพพากษาคดนนเสรจไปในคราวเดยว จงมความจ าเปนทศาลจะตองพจารณาลกษณะการรองสอดในคดปกครองซงแตกตางจากคดแพง เพอใหคกรณสามารถใชสทธตอสคดไดอยางทนทวงท การศกษานมงทจะวเคราะหผลในทางกฎหมายของการรองสอดในคดแพงกบคดปกครอง โดยการศกษาแนวค าวนจฉยของศาลฎกาเปรยบเทยบกบศาลปกครอง จ าแนกตามลกษณะของการเขามาในคดไดดงน 4.1.1 กรณการรองสอดเขามาดวยความสมครใจ

4.1.1.1 วเคราะหสภาพปญหา ลกษณะของการเขามาในคดโดยการรองสอดมทงกรณทเขามาเปนคกรณฝายทสาม

ตามมาตรา 57 (1) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง และเขามาเปนโจทกรวม (ผฟองคดรวม) หรอจ าเลยรวม (ผถกฟองคดรวม) หรอเขาแทนทคความฝายใดฝายหนง ตามมาตรา 57 (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง เมอพจารณาบทบญญตมาตรา 57(2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ทบญญตใหบคคลภายนอกรองขอเขามาในคด “ดวยความสมครใจเองเพราะตนมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดนน” ดงนน การรองสอดตามมาตรา 57(2) จงตองพจารณาผลของคดทคความในคดเดมพพาทกนเปนหลก ถาบคคลใดมสวนไดเสยในผลแหงคดรวมกนกบคความฝายหนงฝายใด กรองสอดเขามาเปนคความฝายนนหรอเขาแทนทคความฝายนนไดโดยตองไดรบความยนยอมจากคความฝายทจะเขารวมหรอเขาแทนนน ทงน “ผมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดนน” หมายความวา จะตองเปนผถกกระทบกระเทอนหรอถกบงคบโดยค าพพากษานนโดยตรง ซงตางกบผรองสอดตามมาตรา 57(1) ทผลแหงคดอาจกระทบกระเทอน แตผลแหงค าพพากษา แมกระทบกระเทอนกไมท าใหผนนเสยสทธ1 และเมอเปรยบเทยบกบรองสอดเปนคความฝายทสาม รองสอดเปนคความฝายทสามไมไดรองขอเขาเปนคความรวมกบฝายโจทกหรอฝายจ าเลย แตไดตงขอพพาทขนใหม สวนรองสอดเขาเปนโจทกรวม หรอจ าเลยรวม หรอเขาแทนทคความเดมนน มผลประโยชนเกยวของกบผลประโยชนของโจทกหรอจ าเลยเดม ไมไดตงตนเขามาเปนคความฝายทสาม แตขอเขามาในคดเดมตามขอพพาทเดม ไมใชตงขอพพาทขนใหม ดงนน ในการพจารณาค ารองขอเขามาในคด ตองพจารณาวาขอพพาทในคดนนมอยางไรและรองสอดเขามาเปนคความรวมหรอแทนทคความเดมหรอไม

หลกส าคญของการรองสอดตามมาตรา 57 (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง นน ผรองสอดตองเปนผมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดทคความเดมพพาทกนและ

1 พพฒน จกรางกร, ค าอธบายประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง (ภาค 1), (กรงเทพมหานคร : นตบรรณการ, 2543), น. 31-33.

DPU

110

ตองเขามากอนศาลมค าพพากษา แตโดยทค ารองสอดเปนค าฟองหรอค ารองขอทเสนอภายหลงจากไดยนค าฟองหรอค ารองขออนเปนการเรมตนคด จงตองอาศยค าฟองเดมอนเปนการเรมคดหรอค าฟองแรกเปนหลกในการทจะพจารณาค ารองสอด ดงนน ในการด าเนนการตางๆ เกยวกบการสงค ารองสอดซงถอเปนค าฟองนน ตลาการเจาของส านวนจงตองด าเนนการในลกษณะเดยวกบค าฟองอนเปนการเรมคดทกประการ และจ าตองพจารณารวมกนกบค าฟองอนเปนการเรมคดดวยเสมอ2 ทงน มแนวค าวนจฉยของศาลปกครองวางหลกไววาบคคลภายนอกทจะรองสอดเขามาได ค ารองสอดนนตองเกยวของกบค าฟองหลก ไดแก ค าสงศาลปกครองสงสดท 305/2555 วนจฉยวา คดนผ ฟองคดไดฟองขอใหศาลเพกถอนประกาศผลการสอบและประกาศรายชอผมสทธเขารบการฝกอบรมเพอแตงตงเปนขาราชการต ารวจชนสญญาบตรประจ าป พ.ศ. 2550 ลงวนท 19 มกราคม 2551 เนองจากมความผดพลาดเกยวกบค าถามและค าตอบของขอสอบ แตผรองสอดอางวา ไดรบความเดอดรอนเสยหายจากการทภายหลงจากกองบญชาการศกษาไดด าเนนการเพมคะแนนใหกบผสอบทกรายแลว ปรากฏวาตนเองไมมรายชอในประกาศรายชอผไดรบการคดเลอกเพมเตม ลงวนท 31 สงหาคม 2553 กรณจงเหนไดวาเหตแหงการฟองคดของผรองสอดนนเกยวเนองโดยตรงจากการทผถกฟองคดด าเนนการเพมคะแนนใหกบผรองสอดโดยไมชอบดวยกฎหมาย ดงนน ขอเทจจรงทเปนเหตแหงการฟองคดในคดนกบกรณทผรองสอดไดรองสอดเขามานนจงแตกตางกน นอกจากนน การฟองคดนผฟองคดไดมค าขอใหเพกถอนประกาศผลการสอบฯ ลงวนท 19 มกราคม 2551 เฉพาะในสวนของผฟองคด จงถอไดวาเปนการฟองเพอคมครองสทธประโยชนเฉพาะในสวนของผฟองคดเทานน มไดมผลไปถงผรองสอดในฐานะทถกกระทบกระเทอนหรอถกบงคบโดยค าพพากษาในคดโดยตรง ดงนน จงถอไมไดวาผรองสอดเปนผมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดนตามขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ประกอบมาตรา 57 วรรคหนง (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ทศาลปกครองชนตนมค าสงไมรบค ารองสอดนน ศาลปกครองสงสดเหนพองดวย

จากแนวค าวนจฉยดงกลาว มขอพจารณาวา ในการเรมตนการพจารณาคดของศาล ไมวาจะเปนศาลยตธรรมหรอศาลปกครอง ยอมเปนเรองของคความทตองเปนฝายรเรม โดยศาลจะพจารณาคดไดตอเมอผฟองคดน าคดมาฟองตอศาล ในกฎหมายวธพจารณาคดปกครองจงไดก าหนดเงอนไขทเกยวกบผ ฟองคดไว เชน เงอนไขเกยวกบอ านาจในการฟองคด หรอเงอนไขเรองความสามารถในการด าเนนคด นอกจากตองพจารณาถงสทธของผฟองคดแลว ยงตองพจารณาสทธของบคคลภายนอกทจะเขามาในคด

2 สมสกล ณ บางชาง, “อ านาจหนาทของตลาการเจาของส านวนในวธพจารณาคดปกครองของไทย,” (วทยานพนธมหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรกจบณฑตย, 2550), น.12 – 13.

DPU

111

ดวย โดยเฉพาะอยางยงบคคลภายนอกทจะเขามาในคดปกครอง โดยรองสอดเขามาในลกษณะทเปนการตงประเดนขอพพาทขนมาใหม ศาลปกครองจงตองพจารณาคณสมบตหรอสทธของบคคลภายนอกผรองสอดเขามาในคดเชนเดยวกบการพจารณาสทธในการฟองคดของผฟองคดดวย

เมอพจารณาค าขอเขามาในคดของบคคลภายนอกในคดปกครอง สวนใหญมกจะเปนค าขอทมลกษณะเปนการตงประเดนขอพพาทขนใหม การวเคราะหสภาพปญหาในเรองน จงจะไดเนนไปทค ารองสอดทมลกษณะเปนการตงประเดนขอพพาทขนใหม เพราะผลในทางกฎหมายของค ารองสอดดงกลาวมลกษณะเปนค าฟอง ตามกฎหมายวาดวยวธพจารณาคดปกครอง กคอ ค าฟองตามนยามในมาตรา 3 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ซงบญญตวา “ค าฟอง” หมายความวา การเสนอขอหาตอศาลไมวาจะไดเสนอตอศาลปกครองชนตนหรอศาลปกครองสงสด ไมวาจะไดเสนอในขณะทเรมคดโดยค าฟองหรอค ารองขอ หรอเสนอในภายหลง โดยค าฟองเพมเตมหรอแกไข หรอฟองแยง หรอโดยสอดเขามาในคดไมวาดวยความสมครใจ หรอถกบงคบ หรอโดยมค าขอใหพจารณาใหม ดงนน การยนค ารองสอดในลกษณะทเปนการต งประเดนขอพพาทขนมาใหมจงตองเขาองคประกอบของค าฟองตามมาตรา 45 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ดวย กลาวคอ ค าฟองใหใชถอยค าสภาพและตองม (1) ชอและทอยของผฟองคด (2) ชอหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเกยวของอนเปนเหตแหงการฟองคด (3) การกระท าทงหลายทเปนเหตแหงการฟองคด พรอมทงขอเทจจรงหรอพฤตการณตามสมควรเกยวกบการกระท าดงกลาว (4) ค าขอของผฟองคด และ (5) ลายมอชอของผฟองคด ถาเปนการยนฟองคดแทนผอนจะตองแนบใบมอบฉนทะใหฟองคดมาดวย ซงหากผรองสอดยนค ารองสอดโดยไมไดกลาวอางวาตนมขอพพาทกบคกรณในคดอยางไร กรณกอาจไมเขาองคประกอบของค าฟองทศาลจะรบไวพจารณาได

จากการศกษาแนวค าวนจฉยของศาลปกครอง ศาลปกครองสงสดวางแนววนจฉยวา ค ารองสอดทเปนค าฟองตองอยในบงคบของบทบญญตเรองการฟองคด ซงหากผรองสอดเขามาโดยมค าขอทศาลปกครองไมอาจก าหนดค าบงคบใหไดตามมาตรา 72 วรรคหนง แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 แลว ผรองสอดกไมมสทธรองสอดเขามาในคดได ไดแก ค าสงศาลปกครองสงสดท 865/2550 ในคดทผฟองคดฟองขอใหเพกถอนค าสงของเจาพนกงานทองถนตามกฎหมายวาดวยการควบคมอาคารทไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนง (1) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2540 การทผรองสอดยนค ารองสอดเขามาในคดโดยมค าขอใหศาลสงใหผรองสอดเขาใชประโยชนในทดนทเชาชวงและอาคารเชาทพพาท จงเปนค าขอทศาลปกครองไมอาจออกค าบงคบได ศาลชอบทจะไมรบค ารองสอดไวพจารณา ซงจากค าวนจฉยน มขอพจารณาวา โดยทลกษณะขอพพาทในทางปกครอง

DPU

112

ศาลปกครองมอ านาจก าหนดค าบงคบไดตามทบญญตไวในมาตรา 72 วรรคหนง แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เทานน ซงเปนขอจ ากดอ านาจของศาลปกครอง ทงน เนองดวยศาลปกครองมอ านาจเพยงการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการกระท าของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐเทานน แตไมอาจกาวลวงไปใชอ านาจของฝายบรหารในการมค าสงหรอกระท าการใดทกระทบตอบคคลภายนอกซงเปนเอกชนได ท าใหลกษณะขอพพาททางปกครองจ ากดอยเพยงคดปกครองไมกประเภทตามมาตรา 9 วรรคหนง แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 หากผรองสอดยนค ารองสอดโดยมค าขอทศาลปกครองไมอาจก าหนดค าบงคบใหได แมจะเปนกรณเขาเงอนไขตามมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ทบญญตใหการรองสอดเขามาเพอยงใหไดรบความรบรอง คมครอง หรอบงคบตามสทธของตนทมอย ซงในทนยอมหมายถงสทธตามกฎหมายแพง กรณเชนน กเทากบเปนการจ ากดสทธของผรองสอดเขามาในคดปกครองไปโดยปรยาย

ขอพจารณาอกประการหนง กคอ โดยผลของการรองสอดตามมาตรา 57(1) และ (3) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงน ผรองสอดมสทธเสมอนหนงวาตนไดฟองหรอถกฟองเปนคดเรองใหม ดงนน การพจารณาสทธของผรองสอดในคดปกครองจงตองพจารณาวาผรองสอดเปนผมสทธฟองคดหรอไม ซงตองพจารณาถงความเปนผเดอดรอนหรอเสยหายหรออาจจะเดอดรอนหรอเสยหายตามทบญญตไวในมาตรา 42 วรรคหนง 3 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เชนเดยวกบผมสทธฟองคดปกครองดวย โดยผทไดรบความเดอดรอนหรอเสยหายทจะมสทธฟองคดปกครองในคดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระท าการโดยไมชอบดวยกฎหมายไมวาจะเปนการออกกฎ ค าสงหรอการกระท าอนใดตามมาตรา 9 วรรคหนง (1) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และคดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบต หรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควรตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตเดยวกนนน ใชหลกผเสยหายอยางกวาง กลาวคอ

3 พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 42 ผใดไดรบความเดอดรอนหรอเสยหาย หรออาจจะเดอดรอนหรอเสยหายโดยมอาจหลกเลยงไดอนเนองจากการกระท าหรอการงดเวนการกระท าของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐหรอมขอโตแยงเกยวกบสญญาทางปกครอง หรอกรณอนใดทอยในเขตอ านาจศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแกไขหรอบรรเทาความเดอดรอนหรอความเสยหายหรอยตขอโตแยงนน ตองมค าบงคบตามทก าหนดในมาตรา 72 ผนนมสทธฟองคดตอศาลปกครอง

DPU

113

เพยงแตอาจจะเดอดรอนหรอเสยหายกมสทธฟองคด ดงนน ผทอาจจะเดอดรอนหรอเสยหายทไมไดเขามาในคดตงแตแรก ยอมมสทธรองสอดเขามาในคดได ในขณะทคดแพง บคคลภายนอกทจะรองสอดเขามาในคดไดนน ตองมขอโตแยงเกดขน และตองเปนขอโตแยงเกยวกบสทธหรอหนาทของบคคลตามทกฎหมายรบรองหรอคมครอง4 ดงมตวอยางค าพพากษาศาลฎกาทวนจฉยวาผ รองสอดไมอาจรองสอดเขามาในคดได5 เชน

(1) ค าพพากษาศาลฎกาท 8294/2540 วนจฉยวา โจทกฟองขอใหบงคบจ าเลยโอนทพพาทตามสญญาจะซอจะขาย การทผรองสอดท 3 เปนผเชาทดนพพาท อางอาศยสทธตามค าวนจฉยของ คชก. ต าบลทยงไมถงทสด มาฟองขอใหบงคบใหจ าเลยโอนขายทพพาทให ถอเปนการฟองโดยทยงไมมอ านาจตามมาตรา 58 แหงพระราชบญญตการเชาทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2524

(2) ค าพพากษาศาลฎกาท 2391 – 2392/2519 วนจฉยวา โจทกซงเปนผจดสรรทดนฟองบอกเลกสญญาจางปกเสาเดนสายไฟฟาและเรยกคาเสยหายกบจ าเลยผรบจาง ผรองสอดซงท าสญญาจะซอทดนกบโจทกไมใชผมสวนไดเสยในผลแหงคดโดยตรงระหวางโจทกกบจ าเลยทจะเรยกคาเสยหายเพราะไมไดใชไฟฟาหากโจทกชนะคดได

(3) ค าพพากษาศาลฎกาท 3995/2541 วนจฉยวา โจทกยนฟองคดขอใหศาลพพากษาวาทดนของจ าเลยเปนทางภาระจ ายอม ผรองสอดท าสญญาจะซอทดนจากโจทก โดยมเงอนไขวาโจทกตองชนะคด ผรองจงมไดถกกระทบกระเทอนหรออาจถกบงคบโดยค าพพากษาในคดนแตอยางใด จงมใชผมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดตามมาตรา 57 (2) ผรองไมมสทธรองสอดเขามาเปนโจทกรวม

(4) ค าพพากษาศาลฎกาท 4477/2529 วนจฉยวา เจาของทดนแปลงอนนอกเขตทพพาทไมมสทธรองสอดเขามาในคด

คดน โจทกฟองวา จ าเลยน าเจาพนกงานไปรงวดทดนรกล าเขาไปในทดนของโจทก และในการท าแผนทพพาท โจทกไดน าชทดนแปลงอนนอกเขตทพพาทวาเปนของโจทกดวย ถอไมไดวาเจาของทดนแปลงอนนอกเขตทพพาทดงกลาวมสวนเกยวของกบทดนทพพาทกนระหวาง

4 ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาตรา 55 เมอมขอโตแยงเกดขน เกยวกบสทธหรอหนาทของบคคลใดตามกฎหมายแพง หรอบคคลใดจะตองใชสทธทางศาล บคคลนนชอบทจะเสนอคดของตนตอศาลสวนแพงทมเขตอ านาจได ตามบทบญญตแหงกฎหมายแพงและประมวลกฎหมายน 5 ค าพพากษาฎกาทไดยกเอามาเปนตวอยางโดยสวนใหญ จะเนนไปทขอพพาททเกยวเนองกบหนวยงาน

ทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ ซงในขณะนน ยงไมมการจดตงศาลปกครอง

DPU

114

โจทกกบจ าเลย เจาของทดนแปลงอนนอกเขตทพพาทนนจงไมมสทธทจะรองสอดเขามาในคด ไมวาในฐานะเปนจ าเลยรวมหรอคความฝายทสาม

สวนในคดปกครอง มทงกรณทศาลปกครองวนจฉยวาบคคลภายนอกมสทธรองสอด เขามาเปนคกรณฝายทสาม และทศาลวนจฉยวาไมมสทธรองสอดเขามาเปนคกรณฝายทสามได ไดแก

(1) ค าสงศาลปกครองสงสด ท 134/2548 คดนผฟองคดฟองวาผถกฟองคดท 2 (ผวาราชการกรงเทพมหานคร) ในฐานะเจาพนกงานทองถนตามพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 ไดออกใบอนญาตใหผรองสอดกอสรางสะพาน ค.ส.ล. ขามคลองจระเขบวเชอมตอถนนของหมบาน เพอเปนสะพานสาธารณะใชเปนทางลดระหวางถนนวชรพลและถนนคบอน อนอาจท าใหเกดผลกระทบตอความสงบสขและความเปนสวนตวของผฟองคด จงขอใหศาลมค าพพากษาหรอค าสงใหเพกถอนค าสงอนญาตใหกอสรางสะพานดงกลาวของผถกฟองคดท 2 ตอมาผรองสอดยนค ารองสอดขอเขามาเปนคกรณฝายทสาม เนองจากเปนผทจะไดรบผลกระทบโดยตรงจากค าพพากษาหรอค าสงของศาล เพอใหไดรบความรบรอง คมครอง หรอบงคบตามสทธของผรองสอดทมอยตามใบอนญาตกอสรางสะพานทเปนเหตแหงการฟองคดน โดยขอใหศาลปกครองมค าพพากษาหรอค าสงใหยกค าฟองของผฟองคด และใหผถกฟองคดท 2 ตออายใบอนญาตกอสรางใหแกผรองสอดดวย ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ผรองสอดเปนผไดรบอนญาตใหกอสรางสะพาน ค.ส.ล. และผ รองสอดไดกอสรางสะพานดงกลาวไปแลวบางสวน หากศาลมค าพพากษาหรอค าสงใหเพกถอนใบอนญาตใหกอสรางสะพานของผถกฟองคดท 2 ยอมกระทบสทธของผรองสอดทไมสามารถกอสรางสะพานดงกลาว ผรองสอดจงเปนผมสทธรองสอดเขามาเปนคกรณฝายทสามตามขอ 78 แหงระเบยบฯ วาดวยวธพจารณาคดปกครองฯ และเพอใหไดรบความรบรอง คมครองหรอบงคบตามสทธของตนทมอย กลาวคอ ด าเนนการกอสรางสะพานขามคลองตอไปใหแลวเสรจ

(2) ค าสงศาลปกครองสงสดท 840/2547 กรณทผฟองคด (วดอทย) ซงเปนเจาของทดนมโฉนดทดนฟองขอใหศาลเพกถอนค าสงของอธบดกรมทดนทใหแกไขรปแผนทและเนอทในโฉนดทดนของผฟองคดโดยใหกนเนอทดนสวนหนงออกจากโฉนดทดน โดยอางวาออกโดยคลาดเคลอนทบทสาธารณสมบตของแผนดน ปรากฏวาในระหวางการแสวงหาขอเทจจรงของศาล นาง ว. กบพวกรวม 230 คน ยนค ารองขอรองสอดเขามาโดยอางสทธตามมาตรา 57 (1) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง โดยใหเหตผลและมค าขอวาผรองสอดไดยดถอและครอบครองโดยสงบเปดเผยดวยเจตนาเปนเจาของตอเนองกนมาตงแตกอนป พ.ศ. 2503 โดยทางราชการจดสรรมอบให หากศาลพพากษาวาค าสงของอธบดกรมทดนไมชอบดวยกฎหมายยอมมผลกระทบตอสทธครอบครองทดนพพาทของผรองสอด การรองสอดของผรองจงเปนการเขาไป

DPU

115

หรอปกปกษรกษาสทธตามกฎหมาย ขอใหศาลอนญาตใหผรองเขามาเปนคกรณโดยการรองสอด และขอใหศาลมค าพพากษายกฟองผฟองคด ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา เมอขอเทจจรงปรากฏวา ศาลฎกามค าพพากษาวาทพพาทเปนทธรณสงฆ บคคลใดยอมไมอาจไดกรรมสทธโดยการครอบครองและไมอาจโอนใหแกกนไดเวนแตจะตราเปนพระราชบญญต และหากปรากฏวาทดนสวนทอธบดกรมทดนมค าสงใหกนออกเปนทชายตลงอนเปนสาธารณสมบตของแผนดน ทดนดงกลาวยอมไมอาจถกบคคลใดครอบครองหรอออกโฉนดทดนได ทงยอมไมตกเปนทธรณสงฆดวย ดงนน ไมวาศาลจะมค าพพากษาหรอค าสงวาทดนพพาทเปนของผฟองคดหรอเปนทชายตลงกรณกเปนเรองพพาทเกยวกบการจดการทรพยสนทอยในความดแลของผฟองคดหรอเจาหนาทของรฐเทาน น ไม เ กยวกบเอกชน ค าพพากษาของศาลปกครองจงไมมผลกระทบโตแย งหรอเปลยนแปลงสทธใดๆ ของผรอง ผรองจงไมมสทธรองสอดเขามาในคดน

(3) ค าสงศาลปกครองสงสดท 905/2551 บรษท ทโอท จ ากด (มหาชน) ฟองวา ประกาศคณะกรรมการกจการโทรคมนาคมแหงชาต วาดวยการใชและเชอมตอโครงขายโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 ท าใหบรษททไดรบสมปทานปฏเสธการจายคาเชอมโยงโครงขายท าใหผ ฟองคดสญเสยรายได ประกาศดงกลาวจงไมชอบดวยกฎหมาย จงฟองขอเพกถอนประกาศดงกลาว ผรองสอดซงเปนผประกอบกจการโทรคมนาคมอางวามความจ าเปนทจะตองรองสอดเขามาเปนคกรณในคดดงกลาว เพอใหไดรบความรบรอง คมครอง หรอบงคบตามสทธในการเสนอพยานหลกฐานเพอตอสคดตามกฎหมาย เนองจากหากศาลมค าพพากษาเพกถอนประกาศฉบบพพาท จะมผลกระทบตอสทธประโยชนของผรองทไดรบจากประกาศดงกลาว ท าใหผรองตองช าระคาเชอมตอโครงขายใหแกผฟองคดตามสญญาสมปทาน และเปนผมสวนไดเสยในคดน ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ผรองมไดขอเขามาเปนคกรณฝายผฟองคดรวมหรอผถกฟองคดรวมหรอขอเขามาแทนทคกรณฝายใดฝายหนง จงเปนการรองสอดขอเขามาเปนคกรณฝายทสามตามมาตรา 57 วรรคหนง (1) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงการทศาลจะอนญาตใหผรองเขามาเปนคกรณฝายทสามดวยการรองสอดนน เปนอ านาจของศาลทจะพจารณาวาคดมเหตผลสมควรและมความจ าเปนทจะอนญาตใหผรองสอดเขามาในคดไดหรอไม เมอขอเทจจรงปรากฏวาผฟองคดยนฟองกลาวหาวาผถกฟองคด (คณะกรรมการกจการโทรคมนาคมแหงชาต) ออกประกาศฉบบพพาทโดยไมชอบดวยกฎหมาย ซงขอกลาวหาของผฟองคดเปนประเดนปญหาขอกฎหมายทศาลจะตองพจารณาวาประกาศทพพาทขดหรอแยงกบกฎหมายหรอไม เมอผรองมไดเปนผออกประกาศหรอมอ านาจหนาททเกยวของกบการออกประกาศดงกลาว จงถอวาผรองมไดมสวนเกยวของกบประเดนปญหาขอกฎหมายแหงคดทศาลจะตองวนจฉย คดจงไมมเหตอนควรและไมมความจ าเปนทจะอนญาตใหผรองสอดเขามาในคดได

DPU

116

(4) ค าสงศาลปกครองสงสดท 17/2550 คดนผฟองคดซงเปนองคการบรหารสวนต าบลฟองผ ถกฟองคดท งส (ผ วาราชการจงหวดกาฬสนธ ท 1 นายอ าเภอค ามวง ท 2 เลขานการคณะกรรมการพนกงานสวนต าบลจงหวดกาฬสนธ ท 3 และคณะกรรมการพนกงานสวนต าบลจงหวดกาฬสนธท 4) โดยมค าขอหลายประเดน ซงศาลปกครองชนตนมค าสงรบค าฟองไวพจารณาเฉพาะประเดนทฟองวา ผวาราชการจงหวดกาฬสนธและคณะกรรมการพนกงานสวนต าบลจงหวดกาฬสนธละเลยตอหนาทไมพจารณาหนงสอของผฟองคดทขอความเหนชอบในการบรรจและแตงตงผสอบแขงขนไดเปนพนกงานสวนต าบลไว ตอมา ผไดรบการบรรจเปนพนกงานรองสอดเขามาเปนผฟองคดรวม โดยขอใหศาลรบรองวาค าสงบรรจผรองสอดขององคการบรหารสวนต าบลชอบดวยกฎหมาย ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา การทบคคลภายนอกจะขอรองสอดเขามาเปนผฟองคดรวมตามขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ประกอบกบมาตรา 57 วรรคหนง (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง นน ผรองสอดจะตองเปนผมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคด หมายความวา ผลของคดตามกฎหมายเปนผลไปถงผรองสอด โดยเปนผทถกกระทบกระเทอนหรอถกบงคบโดยค าพพากษาในคดโดยตรง เมอขอเทจจรงในคดนศาลปกครองชนตนมค าสงรบค าฟองไวพจารณาเฉพาะประเดนทองคการบรหารสวนต าบลฟองวา ผวาราชการจงหวดและคณะกรรมการพนกงานสวนต าบลจงหวดละเลยตอหนาทไมพจารณาหนงสอของผฟองคดทขอความเหนชอบในการบรรจและแตงตงผสอบแขงขนไดเปนพนกงานสวนต าบล ซงหากผฟองคดเปนฝายชนะคด ผทมหนาทตองปฏบตตามค าพพากษา คอ ผวาราชการจงหวดและคณะกรรมการพนกงานสวนต าบลจงหวดจะตองพจารณาหนงสอดงกลาวและด าเนนการอยางหนงอยางใด ผทจะไดรบการบรรจเปนพนกงานสวนต าบลตามหนงสอขอความเหนชอบดงกลาวจงไมใชผทถกกระทบกระเทอนหรอถกบงคบโดยค าพพากษาในคดนโดยตรง ดงนน ผรองจงไมใชผมสวนไดเสยทจะรองสอดเขามาเปนผ ฟองคดรวม

(5) ค าสงศาลปกครองสงสดท 546/2548 ผฟองคดฟองวา ผฟองคดไดรบการเลอนขนเงนเดอนประจ าปสองครงๆ ละ 1 ขน ตามค าสงเทศบาลต าบลหวยชนสห แตตอมาผถกฟองคด (นายกเทศมนตรต าบลหวยชนสห) เปลยนแปลงการเลอนขนเงนเดอนของผฟองคดใหมเปนใหเลอนไดเพยงครงขนทงสองครง ผฟองคดเหนวาค าสงเปลยนแปลงการเลอนขนเงนเดอนดงกลาวไมชอบดวยกฎหมาย จงน าคดมาฟองขอใหเพกถอนค าสงดงกลาว และใหผถกฟองคดเบกจายเงนเดอนใหผฟองคดตามค าสงเดมตอไป ผรองสอดเปนปลดเทศบาลต าบลอางวาตนเปนผมสวนเกยวของในคดเพราะเปนผตองเสยหายหรอสงใชเงนคนเทศบาล จงยนค ารองขอเขามาเปนผถกฟองคดรวม ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ผถกฟองคดเปนผทมอ านาจหนาททจะตองปฏบตการใหเปนไปตาม

DPU

117

ค าพพากษา สวนผรองสอดเปนเพยงผลงนามรบรองแบบเพอเสนอผถกฟองคด ไมอาจฟงไดวาผ รองสอดเปนผทมอ านาจออกค าสงและด าเนนการใหเปนไปตามค าพพากษา ผรองสอดจงไมใชผมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาตรา 57 (2) ทจะรองสอดเขามาเปนคกรณไดตามขอ 78 แหงระเบยบฯ วาดวยวธพจารณาคดปกครองฯ ศาลมค าสงไมรบค ารองสอดไวพจารณา

(6) ค าสงศาลปกครองสงสดท 309/2549 คดนผฟองคดฟองขอเพกถอนค าสงถอนใบอนญาตใหจดตงโรงเรยนมงกฎเอเชย ซงผฟองคดเปนผไดรบใบอนญาต ตอมา ผรบมอบอ านาจจากผฟองคดมหนงสอขอรองสอดเขาเปนคกรณรวมกบผฟองคด โดยอางวาเปนผลงทนและด าเนนกจการโรงเรยนมงกฎเอเชยรวมกบผฟองคดโดยอาศยใบอนญาตใหจดตงโรงเรยนทผฟองคดไดรบอนญาตและไดท าสญญาเชาชวงทดนของผฟองคดซงเปนสถานทต งโรงเรยนมงกฎเอเชยเพอประกอบกจการโรงเรยนมงกฎเอเชย อกทง ยงเปนเจาของผจดทะเบยนเครองหมายบรการของโรงเรยนมงกฎเอเชย การเพกถอนใบอนญาตใหจดตงโรงเรยนมงกฎเอเชยดงกลาวมผลใหผรองสอดและผฟองคดไมสามารถรวมด าเนนกจการโรงเรยนตอไปได ท าใหผรองสอดไดรบความเดอดรอนเสยหายและมความจ าเปนทจะไดรบความรบรอง คมครอง หรอบงคบตามสทธของผขอรองสอดทมอยตามกฎหมาย ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา สทธด าเนนกจการโรงเรยนเปนสทธเฉพาะตวของผไดรบอนญาตใหจดตงโรงเรยนเทานน เมอผรองสอดอาศยสทธตามใบอนญาตของผฟองคดเขาลงทนและด าเนนกจการโรงเรยนโดยผรองมไดเปนผไดรบอนญาตใหจดต งและด าเนนกจการโรงเรยนมงกฎเอเชย อนเปนการฝาฝนพระราชบญญตโรงเรยนเอกชน พ.ศ. 2525 ประกอบกบผรองสอดไมมสทธทจะโตแยงคดคานค าสงเพกถอนใบอนญาตใหจดตงโรงเรยนดงกลาวได ผรองสอดจงไมมสทธใดๆ ตามกฎหมายหรอเปนผมสวนไดเสยในผลแหงคดตามกฎหมายทจะรองสอดเขามาเปนคกรณในคดน ศาลไมรบค ารองขอเขาเปนผรองสอดไวพจารณา

จากแนวค าวนจฉยดงกลาวขางตน จะเหนไดวา การทบคคลภายนอกจะเขามาในคดดวยการรองสอด ไมวาจะเปนการรองสอดเขามาเปนคกรณฝายทสาม หรอขอเขาเปนคความรวม (ในคดปกครองใชค าวา คกรณ) ในลกษณะทเปนการตงประเดนพพาทขนมาใหม การยนค ารองสอดในคดแพง ตองแสดงใหแจงชดซงสภาพแหงขอหาและค าขอบงคบ หรอเหตผลทอางเขามาในฐานะทรองเขามานนเองดวย หากเปนการรองสอดในคดปกครอง ศาลปกครองวนจฉยวา ค ารองสอดดงกลาวกถอเปนค าฟองทตองอยในบงคบของบทบญญตในเรองการฟองคดดวยเชนกน

จากทไดศกษามาแลววา การพจารณาค ารองสอดในฐานะเปนคความฝายทสามตามมาตรา 57(1) แหงประมวลกฎหมายกฎหมายวธพจารณาความแพง ตองเปนไปตามหลก “ผมสวนไดเสยในคด” และบคคลภายนอกทขอเขามาในคดนนมเหตทจะตองขอรบรองหรอคมครองหรอบงคบตาม

DPU

118

สทธทตนมอย ซงอาจเปนการโตแยงสทธกบคความเดมทกฝายหรอฝายหนงฝายใดกได แตตองเกยวของกบขอพพาทของคความเดม สวนการรองสอดเขามาเปนคความรวมหรอเขามาแทนทคความฝายใดฝายหนงตามมาตรา 57(2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง จะตองพจารณาผลของคดทคความในคดเดมพพาทกนเปนหลก ถาบคคลใดมสวนไดเสยในผลแหงคดรวมกบคความฝายหนงฝายใด โดยหลก “ผมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคด” นน ยอมหมายความวาจะตองเปนผทถกกระทบกระเทอนหรอถกบงคบโดยค าพพากษานนโดยตรง และเปนสวนไดเสยตามกฎหมาย เมอพจารณาค าวนจฉยของศาลปกครอง ศาลปกครองยงคงวนจฉยตดสทธในการเขามาในคดของผรองสอดเชนเดยวกบศาลฎกา กลาวคอ ศาลปกครองยงคงพจารณาความเปนผมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคด โดยวนจฉยวา ผทจะรองสอดเขามาในคดปกครอง จะตองเปนผทถกกระทบกระเทอนหรอถกบงคบโดยค าพพากษาในคดโดยตรง แตโดยทคดแพง ความสมพนธของบคคลเปนไปตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ซงมบทบญญตรบรองสทธตามกฎหมายของเอกชนไวหลายประการ หากมขอพพาทระหวางเอกชนดวยกนเอง กสามารถน าคดขนสการพจารณาของศาลยตธรรม โดยขอใหศาลรบรอง คมครอง หรอบงคบตามสทธของคกรณตามทบญญตไวในประมวลกฎหมายแพงและพาณชย โดยวนจฉยวาใครมสทธดกวากน ในขณะทคดปกครอง เปนขอพพาทระหวางหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐผใชอ านาจทางปกครองกบประชาชนซงความสมพนธมลกษณะทไมเทาเทยมกน ประกอบกบอ านาจในการพจารณาคดปกครอง ศาลปกครองเพยงตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครอง หากเปนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย ศาลปกครองมอ านาจเพกถอนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมายนน การน าเงอนไขตามบทบญญตมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงเปนวธพจารณาคดทใชบงคบกบความสมพนธระหวางเอกชนกบเอกชนซงมกฎหมายบญญตรบรองสทธตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชยมาใชบงคบในคดปกครอง ท าใหศาลปกครองตความกฎหมายในลกษณะทจ ากดอ านาจดลพนจของศาล เพราะแมศาลจะเหนวา บคคลภายนอกดงกลาวอาจจะไดรบผลกระทบจากคด แตเมอผรองสอดมค าขอทไมอยในอ านาจพจารณาของศาลปกครอง ศาลกไมรบค ารองสอดไวพจารณา เชนน การน าเงอนไขในการรองสอดตามทบญญตไวในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง จงท าใหบคคลภายนอกซงไมไดเขามาในคดตงแตตนถกตดสทธในการรองสอดเขามาในคดปกครองได

ส าหรบวธพจารณาคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส ก าหนดใหบคคลอนซงไมใชผ ฟองคดหรอผถกฟองคด อาจยนค ารองตอศาลเพอเขามาเปนคความฝายใดฝายหนงไดขนอยกบ

DPU

119

ประเภทคด โดยมเงอนไขวา ในกรณทเปนคดประเภททศาลมอ านาจเตม (plein contentieux)6 ผทจะเขามาเปนคความในคดตองพสจนใหศาลเหนวา สทธของตนอาจจะถกกระทบกระเทอนจากค าพพากษาของศาล สวนในคดเพกถอนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย (excès de pouvir)7 หากผ นนประสงคเขามาเปนผฟองคดจะตองแสดงใหศาลเหนวาตนมความเกยวของเพยงพอกบการขอใหยกเลกค าสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคด ในสวนกรณทประสงคเขามาเปนผถกฟองคดจะตองแสดงใหเหนวาตนมผลประโยชนเกยวของทจะใหค าสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคดนนยงคงใชบงคบไดตอไป ซงกรณจะเหนไดวาเปนการก าหนดเงอนไขและสทธของผรองสอดในคดปกครองโดยเฉพาะซงแตกตางจากคดแพง จงนาจะน ามาปรบใชกบการก าหนดเงอนไขในการรองสอดในคดปกครองของไทย ซงจะท าใหลกษณะการรองสอดเขามาในคดสอดคลองกบลกษณะคดปกครองมากกวาการน าเงอนไขในมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบ

4.1.1.2 แนวทางแกไขปญหา เมอพจารณาหลกเกณฑและเงอนไขในการรองสอดในคดปกครองของสาธารณรฐ

ฝรงเศส ในคดเพกถอนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย (excès de pouvir) ผประสงคเขามาเปนผ ฟองคดจะตองแสดงใหศาลเหนวาตนมความเกยวของเพยงพอกบการขอใหยกเลกค าสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคด ในสวนกรณทประสงคเขามาเปนผถกฟองคดจะตองแสดงใหเหนวาตนมผลประโยชนเกยวของทจะใหค าสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคดนนยงคงใชบงคบไดตอไป ซงประโยชนเกยวของดงกลาวอาจเปนประโยชนในทางจตใจกได กรณจงถอไดวาศาลปกครองฝรงเศสมขอบเขตการพจารณาสวนไดเสยในผลแหงคดของบคคลภายนอกกวางขวาง ซงนาจะสอดคลองกบความเปนผมสทธฟองคดปกครองของประเทศไทย ทบญญตไวในมาตรา 42 วรรคหนง แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 วา ผใดไดรบความเดอดรอนหรอเสยหาย หรออาจจะเดอดรอนหรอเสยหายโดยมอาจหลกเลยงไดอนเนองจากการกระท าหรอการงดเวนการกระท าของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐหรอ

6 การฟองคดทศาลมอ านาจเตมของสาธารณรฐฝรงเศส เปนคดทศาลปกครองมอ านาจสงการไดกวางขวางโดยไมจ ากดเฉพาะการสงเพกถอนนตกรรมทไมชอบดวยกฎหมาย เปนคดทศาลปกครองมอ านาจเตมมงปกปองสทธสวนบคคล (Droit subjectif) โดยเฉพาะสทธในการทจะไดรบคาทดแทนหรอคาสนไหมทดแทนความเสยกายทบคคลไดรบจากการกระท าของฝายปกครองหรอในคดเกยวกบสญญาทางปกครองทฝายปกครองใชอ านาจฝายเดยวทกระทบตอสญญาท าใหมความเสยหายเกดขน คสญญามสทธไดรบการชดใช เปนตน 7 คดฟองเพกถอนการกระท าของสาธารณรฐฝรงเศส เปนคดเกยวกบการใชอ านาจโดยไมชอบดวยกฎหมายของฝายปกครอง ซงศาลปกครองมอ านาจจ ากดอยเพยงแคการวนจฉยเพกถอน หากตรวจสอบพบวานตกรรมทางปกครองฝายเดยวทถกโตแยงนนไมชอบดวยกฎหมาย

DPU

120

มขอโตแยงเกยวกบสญญาทางปกครอง หรอกรณอนใดทอยในเขตอ านาจศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแกไขหรอบรรเทาความเดอดรอนหรอความเสยหายหรอยตขอโตแยงนน ตองมค าบงคบตามทก าหนดในมาตรา 72 ผน นมสทธฟองคดตอศาลปกครอง ดงน แนวทางในการพจารณาเงอนไขของบคคลภายนอกทจะรองสอดเขามาในคดของศาลปกครองไทย ศาลจงควรทจะผอนคลายหลกเกณฑการรองสอดตามทบญญตไวในมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง โดยพจารณาถงสวนไดเสยในคดในลกษณะเดยวกบสทธในการฟองคดกลาวคอ เพยงแตบคคลภายนอกนนอาจจะเดอดรอนหรอเสยหายอนเนองจากการกระท าทเปนเหตพพาทในคด ใหสามารถรองสอดเขามาในคดได ทงน เพอใหการพจารณาของศาลปกครองเปนไปตามหลกการใหโอกาสในการตอสคดและหลกการฟงความทกฝายอนถอเปนหลกทวไปในวธพจารณาคดปกครองดวย

อยางไรกด ยงมขอทนาพจารณาตอไปวา หากการรองสอดเขามานน ไมใชกรณทเปนการเสนอขอหาตอศาล แตเปนเพยงการขอเขามาในฐานะเปนผถกฟองคดรวม ตองพจารณาเรองเงอนไขในการรองสอดเชนเดยวกบการฟองคดปกครองหรอไม กรณน เหนวา การขอเขามาในคดของบคคลภายนอกกเนองจากตนเหนวาจะไดรบผลกระทบจากค าพพากษา อนมลกษณะเปนการปกปองสทธ ซงหากไมใชเปนการเสนอขอหาใหมตอศาล บคคลภายนอกดงกลาวยอมสามารถขอเขามาในคดได ทงยงเปนประโยชนในการพจารณาคดของศาล เพอใหไดขอเทจจรงครบถวน และเปนไปตามหลกการฟงความทกฝาย ซงเมอบคคลภายนอกดงกลาวไดเขามาในคดดวยแลว ค าพพากษายอมมผลผกพนบคคลดงกลาวดวย ท าใหขอพพาทในเรองนนๆ ยตไปในคราวเดยวกน ทงน จากการศกษาพบวาในกฎหมายวธพจารณาคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศสยอมรบใหศาลมอ านาจเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดโดยมไดมฐานะเปนคความ บคคลภายนอกอาจถกศาลเรยกเขามาในคดไดในฐานะผทเกยวของ โดยทมไดมฐานะเปนคความกได ทงน ตามอ านาจทวไปในการไตสวนคดของศาล อยางไรกตาม ศาลไมมอ านาจทจะมค าพพากษาทเกยวกบสทธและหนาทของบคคลทเรยกเขามาในกรณน (เพราะมไดถอเปนคความ) ดงนน ผทเขามาในคดในกรณนจงไมมสทธอทธรณค าพพากษา ซงหลกการดงกลาวนาจะน ามาปรบใชในคดปกครองของไทยได 4.1.2 กรณรองสอดโดยถกหมายเรยกใหเขามาในคด

4.1.2.1 วเคราะหสภาพปญหา การรองสอดในกรณน เปนเรองทบคคลภายนอกไมไดขอเขามาเปนผรองสอดเอง แต

เปนกรณทคความเดมมค าขอหรอศาลเรยกเขามาในคดในฐานะเปนผรองสอดโดยถกบงคบ ซงมไดทงในกรณทคความฝายใดฝายหนงรองขอใหศาลเรยกเขามาในคด หรอโดยศาลเรยกเขามาเอง แตไมวาจะเปนกรณใดกตาม ผทจะถกหมายเรยกใหเขามาในคดจะตองเปนบคคลภายนอก โดยในสวน

DPU

121

ทศาลเหนสมควรหรอเหนวามความจ าเปนทจะเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดเพอประโยชนแหงความยตธรรม นน ศาลปกครองมกจะใชดลพนจในทางทจะเรยกหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทเขามาเปนผถกฟองคดรวมดวย ในกรณทเหนวาหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐนนเปนผใชอ านาจตามกฎหมายทกระทบสทธของผฟองคด เชน กรณทศาลปกครองสงสดวนจฉยในคดทผ ฟองคดฟองขอเงนคาทดแทนการเวนคนอสงหารมทรพยเพม แมผ ฟองคดจะฟองหนวยงานของรฐทตองรบผดชอบในการจายเงนคาทดแทนแลวกตาม แตเมอปรากฏวาคดน รฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคมมหนงสอแจงผลการพจารณาอทธรณเงนคาทดแทนดงกลาวแลว ผฟองคดยงไมพอใจจงน าคดมาฟองตอศาลปกครอง ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา เมอผฟองคดยนฟองคดภายในก าหนดระยะเวลาการฟองคด และกรณดงกลาวเปนการใชอ านาจของรฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคมทท าใหกระทบสทธของผฟองคด ดงนน เพอประโยชนแหงความยตธรรม จงเหนสมควรใหเรยกรฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคมเขามาเปนผถกฟองคดรวมดวย ศาลปกครองสงสดพพากษากลบค าสงศาลปกครองชนตนเปนใหรบค าฟองไวพจารณาและใหศาลปกครองชนตนมค าสงเรยกรฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคมเขามาเปนผถกฟองคดรวม8 หรอในกรณทผเสยหายฟองเรยกคาเสยหายอนเนองมาจากการกระท าละเมดของเจาหนาทของรฐเปนคดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (3)9 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา เมอพจารณาขอ 78 แหงระเบยบฯวาดวยวธพจารณาคดปกครองฯ ซงก าหนดวา บคคลภายนอกซงมใชคกรณอาจเขามาเปนคกรณไดดวยการรองสอด ทงน ใหน าความในมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาใชบงคบโดยอนโลม และมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายว ธพจารณาความแพง ซงบญญตวา บคคลภายนอกซงมใชคความอาจเขามาเปนคความไดดวยการรองสอด ฯลฯ (3) ดวยถกหมายเรยกเขามาในคด ฯลฯ (ข) โดยค าสงของศาล เมอศาลเหนสมควร หรอเมอคความฝายใดฝายหนงมค าขอใหกรณทกฎหมายบงคบใหบคคลภายนอกเขามาในคด หรอศาลเหนจ าเปนทจะเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดเพอประโยชนแหงความยตธรรม แตถาคความฝายใดฝายหนงจะเรยก

8 ค าสงศาลปกครองสงสดท 879/2547 9 พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 ศาลปกครองมอ านาจพจารณาพพากษาหรอมค าสงในเรองดงตอไปน ฯลฯ (3) คดพพาทเกยวกบการกระท าละเมดหรอความรบผดอยางอนของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐอนเกดจากการใชอ านาจตามกฎหมาย หรอจากกฎ ค าสงทางปกครอง หรอค าสงอน หรอจากการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร

DPU

122

บคคลภายนอกเขามาในคดดงกลาวแลว ใหเรยกดวยวธยนค ารองเพอใหหมายเรยกพรอมกบค าฟองหรอค าใหการหรอในเวลาใดๆ ตอมา กอนมค าพพากษาโดยไดรบอนญาตจากศาล เมอเปนทพอใจวาค ารองนนไมอาจยนกอนนนได ศาลปกครองยอมมอ านาจทจะเรยกบคคลภายนอกซงมใชคกรณเขามาเปนคกรณไดดวยการรองสอด เมอศาลเหนสมควรหรอเหนจ าเปนเพอประโยชนแหงความยตธรรม ซงเมอพจารณาจากค าฟองและค าขอทายค าฟองของผฟองคดในขอหานแลว ค าฟองในขอหานเปนคดพพาทเกยวกบการกระท าละเมดของเจาหนาทของรฐอนเกดจากการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร ซงอยในอ านาจพจารณาพพากษาหรอมค าสงของศาลปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนง (3) ประกอบกบมาตรา 72 วรรคหนง (3) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองฯ โดยการฟองคดนผฟองคดมวตถประสงคทจะเรยกรองคาเสยหายอนเกดจากการกระท าละเมดของผถกฟองคดดงกลาว เมอมาตรา 5 วรรคหนง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 บญญตวา หนวยงานของรฐตองรบผดตอผเสยหายในผลแหงละเมดทเจาหนาทของตนไดกระท าในการปฏบตหนาท ในกรณนผเสยหายอาจฟองหนวยงานของรฐดงกลาวไดโดยตรง แตจะฟองเจาหนาทไมได ดงนน เพอประโยชนแหงความยตธรรม จงเหนสมควรใหเรยกมหาวทยาลยรามค าแหงซงเปนหนวยงานของรฐทผถกฟองคดสงกดอยเขามาเปนคกรณในคดน10 นอกจากน ยงมกรณทผฟองคดฟองขอเรยกคาเสยหายเนองจากการกระท าละเมดในการปฏบตหนาทของเจาหนาทของรฐ ซงศาลไดเรยกใหหนวยงานของรฐทเจาหนาทสงกดเขามาในคดดวยการรองสอด โดยใหเหตผลประการอนอกจ านวนหนง เชน ค าสงศาลปกครองสงสดท 205/2546 และท 153/2547 ใหเหตผลวา เพอใหสอดคลองกบบทบญญตตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 ค าสงศาลปกครองสงสดท 286 – 287/2547 ใหเหตผลวา ควรก าหนดใหหนวยงานของรฐทตองรบผดตอผเสยหายในผลแหงละเมดเขามาเปนคกรณ ค าสงศาลปกครองสงสดท 68/2552 ใหเหตผลวา ศาลยอมทจะก าหนดตวผถกฟองคดใหถกตองได จงก าหนดหนวยงานของรฐเขามาเปนคกรณ11

อยางไรกด กรณทผฟองคดไมไดฟองผทตองรบผดเขามาในคด หรอฟองผดตวน มบางคดทศาลปกครองสงสดไมรบค าฟองไวพจารณา โดยไมไดเรยกหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทมหนาทตามกฎหมายเขามาในคด เชน ค าสงศาลปกครองสงสดท 589/2554 คดนผฟองคดฟองวาผถกฟองคด (ประธานกรรมการพนกงานเทศบาลจงหวดกาฬสนธ) ละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตในการสอบสวนและวนจฉยกรณทผฟองคดรองเรยนวา นายกเทศมนตรต าบลหนองสอกระท าการฝาฝนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550

10 ค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.172/2548 วนจฉยในท านองเดยวกน 11 ค าสงศาลปกครองสงสดท 54/2547

DPU

123

มาตรา 266 (2) มาตรา 268 ประกอบกบมาตรา 284 ใชสถานะหรอต าแหนงนายกเทศมนตรเขาไปกาวกายหรอแทรกแซงเพอประโยชนของตนเองหรอของผ อน ในเรองการขอใหโอนยายปลดเทศบาลต าบลหนองสอ จงถอไดวาผฟองคดประสงคจะฟองวา เจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตซงเปนคดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) 12 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เมอพจารณาถงมาตรา 73 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 แกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 แลวเหนวา บทบญญตดงกลาวก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของผวาราชการจงหวด โดยมไดก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของประธานกรรมการพนกงานเทศบาลแตอยางใด ผถกฟองคดจงไมอาจตกเปนคกรณของผฟองคดในคดพพาทเกยวกบการทเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตได ดงนน ผฟองคดจงไมอาจฟองผถกฟองคดตามขอกลาวหาในค าฟองนได สวนทผฟองคดอทธรณวา ถาศาลเหนวาค าฟองของผฟองคดไมสมบรณหรอไมถกตองครบถวน ศาลกสามารถเรยกผวาราชการจงหวดกาฬสนธเขามาเปนผถกฟองคดไดนน เหนวา เมอผ ฟองคดไมไดฟองผวาราชการจงหวดกาฬสนธเปนผถกฟองคด ศาลจงไมมอ านาจเรยกผวาราชการจงหวดกาฬสนธเขามาเปนผถกฟองคดได เนองจากไมเขาหลกเกณฑทศาลจะเรยกผถกฟองคดตามขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543

ส าหรบคดพพาทเกยวกบการกระท าละเมดทมค าขอใหชดใชคาเสยหาย เมอผฟองคดฟองหนวยงานของรฐทตองรบผดแลว ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา13 กรณทผฟองคดขอแกไขเพมเตมค าฟองโดยขอใหศาลหมายเรยก อ.ก.พ. กระทรวงยตธรรม เขามาเปนผถกฟองคดท 3 เมอคดนศาลไดมค าสงใหรบค าฟองของผฟองคดไวเฉพาะในสวนค าขอทใหชดใชคาเสยหายใหแกผ ฟองคด ซงผฟองคดไดยนฟองกรมบงคบคด กระทรวงยตธรรม ซงเปนหนวยงานของรฐเปนผถกฟองคดท 1 แลว จงไมมเหตจ าเปนทศาลจะตองเรยก อ.ก.พ. กระทรวงยตธรรม เขามาเปนผถกฟองคดท 3 แตอยางใด จงมค าสงไมรบค าฟองเพมเตมในสวนทขอใหศาลหมายเรยก อ.ก.พ. กระทรวงยตธรรมเขามาเปนผถกฟองคดท 3 ไวพจารณา

12 พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 ศาลปกครองมอ านาจพจารณาพพากษาหรอมค าสงในเรองดงตอไปน ฯลฯ

(2) คดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบต หรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร 13 ค าสงศาลปกครองสงสดท 37/2555

DPU

124

จากแนวค าวนจฉยของศาลปกครองสงสดขางตน มประเดนพจารณาวา เมอบทบญญตในเรองการรองสอดในมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ใหสทธบคคลภายนอกเขามาในคด เพอประโยชนทจะใหขอพพาทระหวางบคคลทเกยวของกนและยงไมไดเขามาในคดนนไดเขามาในคดเพอทจะพจารณาไปในคราวเดยวกน แตหากไมมคดเดมหรอเนองดวยผฟองคดไมมอ านาจฟองผถกฟองคดนนแลว คกรณจะขอใหศาลเรยกผถกฟองคดทถกตองเขามาในคดไดหรอไม เมอพจารณาหลกการพนฐานในคดแพงซงใชระบบกลาวหา ศาลยตธรรมมกจะเครงครดกบการพจาณาหลกเกณฑการรองสอด โดยเหนวา การรองสอดตามมาตรา 57 ไมใชบทบญญตทมไวเพอใชในกรณทมการฟองผดตว หากมการฟองผดตวกไมนาจะเขาหลกเกณฑดงกลาว จะอางวาผทถกฟองไปเกยวของกบบคคลภายนอกในทางหนงทางใดไมได เพราะไมมความเชอมโยงระหวางขอกลาวอางตามค าฟองของคความเดมกบขอกลาวอางทเกยวของกบบคคลภายนอก ในคดแพง ศาลยตธรรมกจะมค าพพากษายกฟอง ใหโจทกไปฟองจ าเลยใหถกตองตอไป แตมบางกรณทโจทกฟองผดตวเพยงบางคนมไดผดตวทงหมด ถาหากคนทถกฟองเดมมความรบผดเกยวของกบบคคลภายนอกแลว คความเดมสามารถทจะเรยกบคคลนนเขามาเปนคความในฐานะผรองสอดได14 ทงน เนองจากวธพจารณาความแพงใชระบบกลาวหา ซงศาลตองวางตวเปนกลางในการด าเนนกระบวนพจารณา ไมมอ านาจเปลยนแปลงหรอก าหนดตวผถกฟองคดเพมเตมโดยใหเขามาเปนผรองสอดได ดงนน หลกในเรองการรองสอดในคดแพงจงตองปรากฏวาในคดดงกลาวมตวผฟองคดและผถกฟองคดเปนคความครบถวนสมบรณเสยกอน ศาลจงจะเรยกบคคลภายนอกเขามาเปนผรองสอดได เนองจากศาลไมมอ านาจก าหนดตวผถกฟองคดใหมใหแตกตางไปจากความประสงคของคกรณได

เมอพจารณาหลกความประสงคของคความ (Le Principe Dispositif/The Dispositive System) ซงเปนหลกดงเดมทมมาเปนระยะเวลายาวนานและไดรบการยอมรบโดยทวไปไมวาจะเปนวธพจารณาความแพงในระบบ Common Law หรอในระบบ Civil Law ตามหลกน คความมอ านาจเตมทในการตอสคดในทางกฎหมายสารบญญตและสทธในกระบวนพจารณา และมสทธเลอกโดยอสระวาจะใชหรอไมใชสทธเหลานน ขอบเขตของคดและวธการสบพยานจะเปนไปตามความประสงคของคความ คความเปนผตดสนใจเลอกวาควรจะน าคดมาสศาลหรอไม เปนผก าหนดทศทางหรอความเปนไปของกระบวนพจารณา และเปนผเลอกวาจะด าเนนกระบวนพจารณาตอไปจนศาลมค าพพากษาหรอจะถอนคดออกไป สวนศาลจะตองวางตวเปนกลางอยางเครงครดและไมม

14 อดม เฟองฟ ง, รวมค าบรรยายส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา ภาคสอง สมยท 57 ปการศกษา 2547, (กรงเทพมหานคร : ส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา, 2548), น.545 - 546.

DPU

125

บทบาทในเชงกระบวนพจารณา หลกนจงสงผลโดยปรยายใหกระบวนพจารณามลกษณะเปนแบบกลาวหา

แมหลกความประสงคของคความยงคงเปนหลกส าคญในระบบวธพจารณาความแพงในยคปจจบน ส าหรบระบบกฎหมายวธพจารณาความแพงของกลมประเทศทใชระบบ Common Law จะยดหลกการเสนอคดโดยคความมาแตเดมจนกลายเปนจารตประเพณ โดยมการน ามาใชอยางเดนชดมากทสดในกฎหมายลกษณะพยาน ซงหนาททงหมดในการเสนอพยานหลกฐานในคดจะตกอยแกคความ ไมใชหนาทของศาล แตไมไดมการน าหลกนมาใชโดยสมบรณจงปรากฏหลกการไตสวนโดยศาลอยดวยในระดบหนง เชน ศาลอาจเรยกพยานซงคความไมไดอางมาสบได และมแนวโนมทจะมการน าหลกการไตสวนโดยศาลมาใชมากขน ส าหรบคดปกครอง ซงมวธพจารณาทเรยบงายและศาลมบทบาทในการแสวงหาขอเทจจรงตามระบบไตสวน หากศาลพจารณาค าฟองของผฟองคดแลวเหนวา ผฟองคดประสงคจะฟองหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทใชอ านาจตามกฎหมายเปนเหตใหผฟองคดไดรบความเสยหาย แตไมไดฟองหนวยงานของรฐหรอเจาหนาททถกตองหรอฟองผดตว ศาลมอ านาจก าหนดตวผถกฟองคดไดเอง โดยมแนวทางพจารณาก าหนดจากค าฟองของผฟองคด หรอจากการใหหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเกยวของทปรากฏชอในค าฟองท าค าชแจงกอนสงรบค าฟองไวพจารณา และในกรณทศาลปกครองเหนวามหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเกยวของตามกฎหมายกบเหตพพาทอก ศาลนาทจะเรยกหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐเขามาในคดโดยอาศยอ านาจตามขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ทงน กมไดหมายความวาการใชอ านาจของศาลในกรณนจะเปนการละเลยตอหลกความประสงคของคความ แตเปนเรองทตองยอมรบวา การฟองคดปกครองใชหลกความเรยบงายในการด าเนนคดอนเปนการรบรองสทธของประชาชนในการเขาถงการอ านวยความยตธรรม แตผฟองคดสวนใหญเปนประชาชนทวไปซงไมไดมความรความเขาในเรองกฎหมายเฉกเชนผประกอบวชาชพทางกฎหมาย การด าเนนคดโดยผฟองคดเพยงฝายเดยวยอมมโอกาสทขาดตกบกพรองไปบาง การทศาลปกครองเขามามบทบาทในการพจารณาคดและแสวงหาขอเทจจรงรวมทงการก าหนดประเดนทพพาทใหตรงตามความประสงคของคกรณ ยอมเปนสงทจะอ านวยความยตธรรมใหกบประชาชนไดดยงขน

เหตผลอกประการหนง คอ ในคดปกครอง เงอนไขการฟองคดปกครอง ถอเปนปญหาอนเกยวดวยความสงบเรยบรอยของประชาชน การน าคดมาฟองตอศาลปกครอง จงตองปฏบตตามเงอนไขการฟองคดใหครบถวนถกตอง ไมวาจะเปนเงอนไขเกยวกบความเปนผเดอดรอนหรอเสยหาย เงอนไขเกยวกบการด าเนนการตามขนตอนหรอวธการแกไขเยยวยาความเดอดรอนเสยหาย

DPU

126

กอนการฟองคด และเงอนไขเกยวกบระยะเวลาการฟองคด เปนตน ซงหากผฟองคดน าคดมาฟองตอศาล แตไมไดฟองผถกฟองคดทถกตองเขามา หากศาลปกครองไมรบค าฟองไวพจารณา กจะมปญหาเกยวกบเงอนไขการฟองคด เพราะหากจะใหผฟองคดไปฟองเปนคดใหมกอาจจะเปนการยนฟองคดเมอพนระยะเวลาการฟองคดได นอกจากน ยงมขอพจารณาเกยวกบลกษณะของขอพพาทในคดปกครองซงเกดจากการกระท าของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเปนเหตพพาทนน เปนการกระท าตามกฎหมายในฐานะผใชอ านาจแทนรฐ การระงบขอพพาททเกดขนจากการกระท าดงกลาว ไมวาจะเปนการออกกฎ ค าสง หรอการกระท าอนใด กโดยการยกเลกหรอเพกถอนกฎ ค าสง หรอการกระท านนแตจะไมมผลกระทบโดยตรงตอตวเจาหนาท ซงในทางทฤษฎนน สงทถกฟองใหเพกถอน คอ ตวค าสง ไมใชตวเจาหนาทหรอหนวยงานทเปนผออกค าสง เจาหนาทหรอหนวยงานเปนเพยงผทตองมาชแจงหรอใหเหตผลประกอบการพจารณาของศาลเทาน น เนองจากเปนผทรเรองดงกลาวด การทศาลก าหนดตวผถกฟองคดใหมซงไมใชบคคลทผฟองคดระบมาในค าฟองนน จงไมไดกอใหเกดผลกระทบตอผถกฟองคดเดมแตอยางใด ตวอยางเชน ในกรณการฟองขอใหเพกถอนค าสงทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมาย ซงตวผถกฟองคด ไดแก หนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเปนผมอ านาจในการออกค าสงหรอเปนตนเหตแหงการฟองคดนน ในกรณนศาลตองพจารณาจากบทบญญตของกฎหมายในเรองนน ซงโดยปกตกฎหมายจะก าหนดใหเจาหนาทเปนผมอ านาจในการออกค าสง เชน มาตรา 41 แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 ก าหนดให เจาพนกงานทองถนมอ านาจสงใหเจาของอาคารยนค าขออนญาตหรอด าเนนการแจง หรอด าเนนการแกไขเปลยนแปลงใหถกตองภายในระยะเวลาทก าหนด ในกรณทมการกอสราง ดดแปลง รอถอน หรอเคลอนยายอาคารโดยฝาฝนบทบญญตแหงกฎหมายน แตในบางกรณกก าหนดใหหนวยงานเปนผ ออกค าสงทางปกครอง เชน มาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 ก าหนดใหหนวยงานของรฐทเสยหายมอ านาจออกค าสงเรยกใหเจาหนาทผกระท าละเมดตอหนวยงานของรฐ ช าระเงนคาสนไหมทดแทนภายในเวลาทก าหนด ซงกฎหมายทใหอ านาจหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระท าการทางปกครองเชนน มเปนจ านวนมากตามแตลกษณะการด าเนนกจการของรฐ กรณจะยงท าใหประชาชนเกดความสบสน และอาจท าใหมขอบกพรองในการก าหนดตวผถกฟองคดทถกตองได หากศาลปกครองเครงครดกบการก าหนดตวผถกฟองคดเชนน กรณกจะไมสอดคลองกบหลกการพจารณาคดปกครองทเปนไปโดยเรยบงาย

4.1.2.2 แนวทางแกไขปญหา โดยทการฟองคดปกครองใชหลกความเรยบงายในการด าเนนคดอนเปนการรบรอง

สทธของประชาชนในการเขาถงการอ านวยความยตธรรม แตผฟองคดสวนใหญเปนประชาชน

DPU

127

ทวไปซงไมไดมความรความเขาในเรองกฎหมายเฉกเชนผประกอบวชาชพทางกฎหมาย การด าเนนคดโดยผฟองคดเพยงฝายเดยวยอมมโอกาสทขาดตกบกพรองไปบาง การทศาลปกครองเขามามบทบาทในการพจารณาคดและแสวงหาขอเทจจรงรวมทงการก าหนดประเดนทพพาทใหตรงตามความประสงคของคกรณ ยอมเปนสงทจะอ านวยความยตธรรมใหกบประชาชนไดดยงขนในกรณทผฟองคดน าคดมาฟองตอศาลปกครอง โดยก าหนดตวผถกฟองคดไมถกตอง หากเปนคดทศาลสามารถรบค าฟองไวพจารณาได โดยผฟองคดไดกลาวอางหรอบรรยายฟองถงการกระท าของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเปนเหตพพาท เพยงพอทศาลจะพจารณาไดวาผฟองคดประสงคจะฟองหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐใด ในคดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระท าการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ควรเปนอ านาจของศาลปกครองทจะก าหนดตวผถกฟองคดใหถกตองโดยการมหมายเรยกหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเปนผใชอ านาจตามกฎหมายเขามาเปนผถกฟองคดโดยการรองสอดตามขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ได

4.2 ปญหาการใชดลพนจของศาลปกครองในการพจารณาค ารองสอด และการมค าสงเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดโดยการรองสอด

การทบคคลภายนอกจะขอเขามาเปนคกรณดวยการรองสอดไดหรอไมนน เปนอ านาจของศาลทจะพจารณาวามเหตผลสมควรและมความจ าเปนทจะอนญาตใหเขามาเปนคกรณในคด มไดหมายความวาศาลจะตองอนญาตใหผรองสอดเขามาเปนคกรณไดทกกรณไป ซงศาลปกครองสงสดไดเคยวนจฉยไวในค าสงศาลปกครองสงสดท 687/2553 วา ผฟองคด (บรษท ไรสม จ ากด) ซงเปนคสญญารวมด าเนนรายการโทรทศนกบผถกฟองคด (บรษท อสมท. จ ากด (มหาชน)) ฟองวา ผถกฟองคดเรยกเกบคาโฆษณาสวนเกนจากผฟองคดโดยไมใหสวนลดทางการคาใหแกผฟองคด เปนการปฏบตผดสญญา ขอใหผถกฟองคดรบผดชดใชเงนแกผฟองคด สวนผถกฟองคดไดฟองแยงขอใหผฟองคดรบผดชดใชเงนใหแกผถกฟองคด เนองจากผฟองคดปฏบตผดสญญาเชนกน การทผรองสอดกลาวอางวาตนเปนผถอหนของผถกฟองคดและเปนผมสวนไดเสยเกยวกบการประกอบกจการของผถกฟองคดในรายได และผลก าไรในรปของเงนปนผลตามกฎหมายของผถกฟองคด จงรองขอเขามาเปนคกรณในคดพพาทเกยวกบสญญารวมด าเนนการรายการโทรทศนระหวางผฟองคดกบผถกฟองคด โดยโตแยงวาสญญาดงกลาวไมใชสญญาทางปกครอง จงตองรบผดตามสญญาและชดใชเงนแกผฟองคด ถอไดวาเปนการขอเขามาเปนคกรณฝายเดยวกบผถกฟองคดตามมาตรา 57 วรรคหนง (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง หาใชเปนการรองสอดเพราะเปนการจ าเปนเพอยงใหไดรบความรบรอง คมครอง หรอบงคบตามสทธทตนมอยตามมาตรา

DPU

128

57 วรรคหนง (1) แหงประมวลกฎหมายดงกลาว ซงในการพจารณาวามเหตอนสมควรหรอจ าเปนทจะอนญาตใหผรองสอดเขามาเปนคกรณในคดพพาทระหวางผฟองคดกบผถกฟองคดหรอไม ตองพจารณาตามบทบญญตมาตรา 57 วรรคหนง (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงวาผ รองสอดมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดหรอไม เมอคดนเปนคดพพาทเกยวกบสญญารวมด าเนนการรายการโทรทศนทผฟองคดฟองผถกฟองคด และผถกฟองคดไดฟองแยงขอใหคสญญาชดใชเงนตามสญญา ผลแหงค าพพากษายอมผกพนเฉพาะคสญญา ผรองสอดซงมใชเปนคสญญาแตไดยนค ารองสอดขอเขามาในคดโดยอางวาตนเปนผถอหนของผถกฟองคดและเปนผมสวนไดเสยเกยวกบการประกอบกจการ รายได และผลก าไรในรปของเงนปนผลตามกฎหมายของผถกฟองคด ขออางของผรองสอดดงกลาวยงฟงไมไดวาไดรบผลกระทบโดยตรงตามกฎหมายในผลแหงคดน อกทงผลแหงค าพพากษากไมผกพนผรองสอด กรณจงไมมเหตอนสมควรหรอจ าเปนทจะอนญาตใหผรองสอดเขามาเปนคกรณในคดน

โดยทขอพพาทในทางปกครองทอยในอ านาจพจารณาพพากษาของศาลปกครอง แบงไดเปนคดพพาทอนเนองมาจากการกระท าทางปกครองฝายเดยวและคดพพาทเกยวกบการกระท าสองฝายซงเปนการใชอ านาจตามกฎหมายทมผลกระทบตอบคคล การพจารณาเรองสทธในการรองสอดเขามาในคดปกครองยอมขนอยกบลกษณะคดปกครองแตละประเภท ดงนน การวเคราะหปญหาในสวนนจงจ าแนกตามลกษณะขอพพาทในคดปกครองประเภทตาง ๆ ซงในทน จะไดพจารณาเฉพาะคดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (1) (2) (3) และ (4) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เทานน 4.2.1 คดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (1) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542

4.2.1.1 วเคราะหสภาพปญหา คดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (1) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธ

พจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เปนคดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระท าการโดยไมชอบดวยกฎหมายไมวาจะเปนการออกกฎ ค าสงหรอการกระท าอนใดเนองจากกระท าโดยไมมอ านาจหรอนอกเหนออ านาจหนาทหรอไมถกตองตามกฎหมาย หรอโดยไมถกตองตามรปแบบขนตอน หรอวธการอนเปนสาระส าคญทก าหนดไวส าหรบการกระท านน หรอโดยไมสจรต หรอมลกษณะเปนการเลอกปฏบตทไมเปนธรรม หรอมลกษณะเปนการสรางขนตอนโดยไมจ าเปนหรอสรางภาระใหเกดกบประชาชนเกนสมควร หรอเปนการใชดลพนจโดยมชอบ คดปกครองประเภทนอาจแยกพจารณาเปน “การกระท าทางกฎหมายหรอนตกรรมทางปกครอง” และ “การกระท าทางกายภาพหรอปฏบตการทางปกครอง” การกระท าทางปกครองทกลาวมาเปน

DPU

129

การใชอ านาจทหนวยงานของรฐหรอเจาหนาทของรฐสามารถด าเนนการไดเองฝายเดยวโดยไมจ าเปนตองใหเอกชนยนยอมเสยกอน อนเปน “เอกสทธทางปกครอง” ของฝายปกครอง15 ทงนไมวาจะเปนการออก “กฎ” ทมผลเปนการบงคบทวไป เชน การออกพระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ระเบยบ ขอบงคบตางๆ หรอจะเปนการออก “ค าสงทางปกครอง” ทมผลบงคบเฉพาะราย เชน ค าสงลงโทษทางวนย ค าสงอนญาต อนมต ค าสงแตงตง ประกาศผลการสอบแขงขนเขารบราชการหรอการเขาศกษาตอซงเปนกรณของนตกรรมทางปกครอง สวนคดพพาทอนเนองมาจาก “การปฏบตการทางปกครอง” ของเจาหนาทเชน การกอสรางสะพาน ถนน การขดลอกคลองสาธารณะหรอทอระบายน าสาธารณะหรอการกอสรางทพกคนโดยสาร เปนตน

จากลกษณะการใชอ านาจตามกฎหมายฝายเดยวของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐน หากผทไดรบผลกระทบจากการใชอ านาจดงกลาว น าขอพพาทดงกลาวมาฟองตอศาลปกครอง เชน ในคดทผฟองคดฟองวา ผถกฟองคดทงสอง (ส านกงานการตรวจเงนแผนดน ท 1 และผวาการตรวจเงนแผนดน ท 2) ไดออกค าสงส านกงานการตรวจเงนแผนดน ท 40/2549 เรอง แตงตงขาราชการใหด ารงต าแหนงตามโครงสรางการแบงสวนราชการภายในและการจดอตราก าลงของส านกงานการตรวจเงนแผนดน (ระดบ 1 – 9) ลงวนท 10 มนาคม 2549 โดยยายผ ฟองคดจากต าแหนงผอ านวยการส านกงานกฎหมาย (นกบรหาร 9) ใหไปด ารงต าแหนงผตรวจเงนแผนดน 2 ระดบ 9 ในสายงานนกวชาการตรวจเงนแผนดน 9 ซงมผลกระทบโดยตรงตอสถานะและสทธอนทผฟองคดควรไดรบโดยชอบ ท าใหผฟองคดตองเปลยนลกษณะงานบรหารเปนวชาการและยงมผลกระทบตอเงนประจ าต าแหนงทลดลง ผฟองคดเหนวาค าสงของผถกฟองคดทงสองดงกลาวเปนค าสงทไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลมค าพพากษาหรอค าสงใหเพกถอนค าสงของผ ถกฟองคดท 2 ท 40/2549 เรอง แตงตงขาราชการใหด ารงต าแหนงตามโครงสรางการแบงสวนราชการภายในและการจดอตราก าลงของส านกงานการตรวจเงนแผนดน (ระดบ 1 – 9) ลงวนท 10 มนาคม 2549 ในสวนทแตงตงผฟองคดใหไปด ารงต าแหนงผตรวจเงนแผนดน 2 โดยใหด ารงต าแหนงผอ านวยการส านกงานกฎหมายดงเดม16 ผลของค าพพากษาอาจกระทบตอสทธหรอหนาทของผทอยในบงคบของค าสงทางปกครองรายอนได ซงในคดน ยอมไดแก บคคลอนทมคณสมบตตรงตามหลกเกณฑการพจารณาจดคนลงต าแหนงผอ านวยการส านกงานกฎหมาย ซงหากบคคล

15 องกร วฒนรง, เอกสารประกอบการบรรยายเรองลกษณะคดปกครอง. ส านกงานต ารวจแหงชาต .ถอดความจากค าบรรยายของ รศ.ดร.โภคน พลกล, สบคนเมอวนท 20 พฤษภาคม 2559, จาก www.bpp.go.th/bpp_st6/revolve/อบรม%2023%20ม.ค.55/เหตไมชอบดวยกฎหมายและลกษณะคดปกครองตาม พ.ร.บ.จดต งฯและวธพจารณาคดปกครอง%20(๑๕สค๕๔).doc 16 ค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.1229/2558

DPU

130

ดงกลาวไมไดเขามาในคดดวยแลว กรณอาจมปญหาในการบงคบตามค าพพากษาและการเยยวยาความเดอดรอนเสยหายของบคคลทเกยวของดวย แมคดน ผทไดรบการแตงตงใหด ารงต าแหนงผอ านวยการส านกงานกฎหมาย ไดเขามาในคดในฐานะผรองสอด และศาลปกครองชนตนมค าพพากษาใหเพกถอนค าสงของผถกฟองคดท 2 ท 40/2549 ลงวนท 10 มนาคม 2549 ในสวนทแตงตงผฟองคดใหด ารงต าแหนงผตรวจเงนแผนดน 2 และใหผถกฟองคดท 2 มค าสงแตงตงผฟองคดใหด ารงต าแหนงอนทเหมาะสมกบความรความสามารถ โดยไมไดใหไปด ารงต าแหนงผอ านวยการส านกงานกฎหมายกตาม แตศาลกตองพจารณาวาหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐผถกฟองคดไดพจารณามค าสงแตงตงขาราชการใหด ารงต าแหนงผอ านวยการส านกงานกฎหมายโดยชอบดวยกฎหมายหรอไม ซงกตองพจารณาคณสมบตของผรองสอดดวยนนเอง ส าหรบคดน ผถกฟองคดทงสองอทธรณค าพพากษาของศาลปกครองชนตน และศาลปกครองสงสดพพากษากลบค าพพากษาของชนตน เปนใหยกฟอง เนองจากมตของคณะกรรมการพจารณาแตงตงบคคลใหด ารงต าแหนงตามโครงสรางการแบงสวนราชการภายในทเหนชอบใหด ารงต าแหนงผอ านวยการส านกงานกฎหมาย (นตกร 9) คงมลกษณะเปนแตเพยงขอเสนอแนะหรอค าแนะน าเทานน หาไดมผลทางกฎหมายผกพนผถกฟองคดท 2 ใหตองแตงตงผฟองคดด ารงต าแหนงผอ านวยการส านกงานกฎหมาย (นตกร) 9 แตอยางใดไม แตกยงมบคคลอนทมคณสมบตตรงตามหลกเกณฑการพจารณาจดคนลงทคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนมมตใหความเหนชอบไวอยอก และการแตงตงใหผนนด ารงต าแหนงผอ านวยการส านกงานกฎหมาย (นตกร 9) จะเปนประโยชนแกการปฏบตงานของผถกฟองคดท 1 ยงกวาผถกฟองคดท 2 กมดลพนจทจะแตงตงใหผ นนด ารงต าแหนงผอ านวยการส านกงานกฎหมาย (นตกร 9) ได โดยไมอาจถอไดเลยวา การทผถกฟองคดท 2 ใชดลพนจเชนนเปนการใชดลพนจทไมชอบดวยเจตนารมณของพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการตรวจเงนแผนดน พ.ศ. 2542 หรอเปนการใชดลพนจทผดพลาดอยางชดแจง อนเขาขายเปนการใชดลพนจโดยมชอบ และเปนเหตใหการกระท าดงกลาวของผถกฟองคดท 2 ไมชอบดวยกฎหมาย ตามทบญญตไวในมาตรา 9 วรรคหนง (1) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และเมอผฟองคดและผรองสอดตางกมคณสมบตเฉพาะทจะด ารงต าแหนงผอ านวยการส านกงานกฎหมาย (นตกร 9) และมความรความสามารถทางกฎหมาย ตลอดจนมประสบการณเกยวกบการปรบใชกฎหมายทเกยวของกบอ านาจหนาทของผถกฟองคดท 1 ไมยงหยอนกวากนเชนน การแตงตงผฟองคดหรอผรองสอดใหด ารงต าแหนงผอ านวยการส านกงานกฎหมาย (นตกร 9) จงลวนแลวแตชอบดวยกฎหมายทงตามตวอกษรและตามเจตนารมณของกฎหมาย และมเหตผลอนควรคาแกการรบฟงทงสน

DPU

131

นอกจากน ยงมค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.85/2555 ผฟองคดฟองวา นาง ว. ภรรยาของผฟองคดไดตงครรภบตรและไดฝากครรภไวกบผรองสอด แตหลงจากผาตดท าคลอดทารกไดเสยชวต ผฟองคดเหนวา สาเหตการเสยชวตของทารกเกดจากผรองสอดและเจาหนาทแผนกหองคลอดปฏบตหนาทโดยประมาทเลนเลอ ผฟองคดจงยนหนงสอรองเรยนตอผถกฟองคด (แพทยสภา) แตคณะกรรมการแพทยสภาเหนวา ผรองสอดไดใหการดแลรกษาผปวยอยางถกตองตามมาตรฐานการประกอบวชาชพเวชกรรมแลว ความเหนของคณะอนกรรมการสอบสวนดงกลาว ยงไมถอเปนความผดของผรองสอด จงมมตยกขอกลาวโทษผรองสอด ผถกฟองคดจงมค าสงแพทยสภา ลงวนท 23 พฤศจกายน 2547 ใหยกขอกลาวโทษผรองสอด ผฟองคดเหนวา การทผถกฟองคดมค าสงแพทยสภาดงกลาว เปนไปโดยไมสจรตและไมชอบดวยกฎหมาย จงน าคดมาฟองตอศาลปกครองขอใหมค าพพากษาเพกถอนค าสงแพทยสภาดงกลาว ซงคดน ศาลปกครองชนตนมค าสงเรยกผรองสอดเขามาเปนผถกฟองคดดวย และตอมาไดมค าพพากษาใหเพกถอนค าสงแพทยสภาดงกลาว แตผรองสอดไมเหนพองดวย จงยนอทธรณตอศาลปกครองสงสด ซงศาลปกครองสงสดพจารณาแลวเหนวา ผรองสอดท าคลอดโดยมไดค านงถงภาวะผดปกตทอาจเกดขนและไดออกไปจากหองคลอดเพอรบประทานอาหารกลางวนโดยใชเวลาในการรบประทานอาหารกลางวนนานถง 1 ชวโมง 12 นาท อนเปนสาเหตใหผรองสอดตดสนใจผาตดท าคลอดลาชาเกนสมควร เปนการปฏบตหนาทแพทยทเขาลกษณะมไดรกษามาตรฐานของการประกอบวชาชพเวชกรรมในระดบทดทสด และมไดค านงถงความปลอดภยและความสนเปลองของผปวยตามหมวด 3 ขอ 1 และขอ 6 ของขอบงคบแพทยสภา วาดวยการรกษาจรยธรรมแหงวชาชพเวชกรรม พ.ศ. 2526 ประกอบกบพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 37 วรรคหนง (3) ไดบญญตวา การออกค าสงทางปกครองตองมเหตผลและเหตผลอยางนอยตองมขอพจารณาและขอสนบสนนในการใชดลพนจดวย ดงนน เมอคณะกรรมการแพทยสภาไดมมตยกขอกลาวโทษผรองสอด โดยมไดใหเหตผลขอพจารณาและขอสนบสนนในการใชดลพนจตามบทบญญตดงกลาว จงท าใหค าสงแพทยสภาลงวนท 23 พฤศจกายน 2547 ทยกขอกลาวโทษผรองสอด เปนค าสงทมชอบดวยกฎหมาย พพากษาแกค าพพากษาของศาลปกครองชนตน เปนใหการเพกถอนมผลตงแตวนทออกค าสง นอกจากทแกใหเปนไปตามค าพพากษาของศาลปกครองชนตนโดยมขอสงเกตวา ใหผถกฟองคดออกค าสงใหมใหถกตองตามกฎหมายและตามผลแหงค าพพากษาของศาลปกครอง

จากตวอยางคดขางตนเปนกรณทบคคลภายนอกไดเขามาในคดตงแตตน ผลของการเขามาในคด ท าใหผรองสอดถกผกพนตามค าพพากษาของศาลดวย แตหากบคคลภายนอกทอาจไดรบผลกระทบจากการใชอ านาจทางปกครองของฝายปกครอง ไมไดเขามาในคดของศาลปกครองชนตน เมอมการอทธรณค าพพากษาตอศาลปกครองสงสด ศาลปกครองสงสดเหนวา ผลของค า

DPU

132

พพากษาอาจกระทบตอบคคลภายนอก แตกมอาจเรยกใหเขามาในคดได เพราะเงอนไขในการรองสอดเขามาในคด คอ คดตองอยในระหวางการพจารณาของศาลปกครองชนตน17 ดงน ยอมกอใหเกดปญหาในทางกฎหมายวาบคคลภายนอกทไมไดเขามาในคดนจะผกพนตามค าพพากษาของศาลปกครองหรอไมประการใด เพราะการทศาลปกครองมค าพพากษาเพกถอนค าสงทเปนเหตแหงการฟองคด ยอมสงผลกระทบตอผทไดรบประโยชนจากค าสงทางปกครองนน ทไมไดเขามาในคดตงแตตนดวยได เชนในคดทผฟองคดด ารงต าแหนงเจาหนาทบรหารงานทวไป 6 โรงพยาบาลนาด ซงเปนโรงพยาบาลชมชนขนาด 60 เตยง ฟองวาผถกฟองคด (ผวาราชการจงหวดปราจนบร) ไดมค าสงจงหวดปราจนบร ท 1859/2545 ลงวนท 24 ตลาคม 2545 สงใหผฟองคดไปปฏบตราชการทโรงพยาบาลบานสราง ซงเปนโรงพยาบาลชมชนขนาด 30 เตยง และส านกงานปลดกระทรวงสาธารณสขไดมหนงสอ ดวนทสด ท สธ 0201.032/ว 188 ลงวนท 17 สงหาคม 2548 เรอง การปรบปรงการก าหนดต าแหนง แจงวา ก.พ. มมตอนมตในหลกการใหปรบปรงการก าหนดต าแหนงหวหนาฝายบรหารทวไป เจาหนาทบรหารงานทวไป 6 เปนต าแหนงเจาหนาทบรหารงานทวไป 7 ในโรงพยาบาลชมชนขนาด 60 เตยงขนไป และใหจงหวดด าเนนการคดเลอกและแจงผลการคดเลอกโดยใหจดเรยงล าดบผด ารงต าแหนงเจาหนาทบรหารงานทวไป 6 โรงพยาบาลชมชนขนาด 60 เตยงขนไปทสมควรไดรบการก าหนดต าแหนงเปนเจาหนาทบรหารงานทวไป 7 ใหส านกงานปลดกระทรวงสาธารณสขด าเนนการตอไป แตผฟองคดไมไดรบการคดเลอก ผฟองคดเหนวา บคคลทไดรบการพจารณาเลอนในล าดบท 2 และล าดบท 3 เปนบคคลทขาดคณสมบตตงแตตน จงเปนการกระท าทไมถกตองตามเงอนไขดงกลาว นอกจากน หนงสอส านกงานปลดกระทรวงสาธารณสข ท สธ 0201.032/ว 219 ลงวนท 30 กนยายน 2548 สงการใหจงหวดปราจนบรด าเนนการตามแนวทางหนงสอส านกงานปลดกระทรวงสาธารณสข ท สธ 0201.3.11/ว 5 ลงวนท 15 มกราคม 2546 แตจงหวดปราจนบรกลบอางวาสามารถด าเนนการคดเลอกผทเหมาะสมขนมาด ารงต าแหนงทสงขนโดยใชดลพนจได และด าเนนการตามหนงสอส านกงาน ก.พ. ท นร 0708.1/ว 22 ลงวนท 30 กนยายน 2540 เรอง การคดเลอกเพอเลอนขาราชการพลเรอนสามญขนแตงตงใหด ารงต าแหนงระดบ 8 ลงมา ซงผฟองคดเหนวาเปนคนละกรณกน ผฟองคดไมไดรบความเปนธรรม จงน าคดมาฟองตอศาลปกครอง ขอใหศาลมค าพพากษาหรอค าสง ดงน 1. เพกถอนค าสงท 908/2549 ลง

17 มตวอยางคดทผรองยนค ารองสอดเขามาในชนอทธรณค าพพากษาตอศาลปกครองสงสด ซงศาล

ปกครองสงสดวนจฉยวา เมอคดนศาลปกครองชนตนไดมค าพพากษาแลวและคดอยระหวางการพจารณาของศาล

ปกครองสงสด ผรองจงไมอาจยนค ารองขอตอศาลเพอรองสอดเขามาเปนคกรณในชนอทธรณได เชนค าสงศาล

ปกครองสงสด ในคดหมายเลขด าท อ.1534/2556

DPU

133

วนท 28 กรกฎาคม 2549 เรอง ยายขาราชการ และค าสงท 909/2549 ลงวนท 28 กรกฎาคม 2549 เรอง เลอนขาราชการ 2. สงยกเลกหนงสอจงหวดปราจนบร ท ปจ 0016.3/13173 ลงวนท 19 ตลาคม 2549 เรอง ขอความเปนธรรมกรณเลอนขาราชการ 3. สงใหผถกฟองคดด าเนนการคดเลอกใหมใหถกตองและเปนธรรมโดยใหเลอนหรอแตงตงบคคลทมคณสมบตถกตองครบถวนตามเงอนไขใหด ารงต าแหนงตงแตวนท 22 กนยายน 2548 เปนตนไป หากศาลปกครองมค าพพากษาใหเพกถอนค าสงจงหวดปราจนบร ท 909/2549 ลงวนท 28 กรกฎาคม 2549 ยอมมผลกระทบตอสทธประโยชนของขาราชการทไดรบการแตงตงตามค าสงดงกลาว ซงไดแก นาย ก. นาย บ. และนาย ป. ซงเปนผมคณสมบตและมสทธสมครเขาคดเลอกเพอด ารงต าแหนงเจาหนาทบรหารงานทวไป 7 ตามหลกเกณฑทก าหนด และไดผานกระบวนการพจารณาคดเลอกและแตงตงใหด ารงต าแหนงดงกลาวแลวโดยสจรต และการทผถกฟองคดจะตองด าเนนการพจารณาคดเลอกขาราชการเพอแตงตงใหด ารงต าแหนงเจาหนาทบรหารงานทวไป 7 และออกค าสงใหมใหถกตองตามหลกเกณฑท ก.พ. ก าหนด ภายหลงจากทศาลปกครองสงสดมค าพพากษาใหเพกถอนค าสงจงหวดปราจนบร ท 909/2549 ลงวนท 28 กรกฎาคม 2549 แลวนน โดยสภาพยอมอาจเกดปญหาความเปนธรรมในการพจารณาความเหมาะสมของขาราชการจ านวน 5 รายทเขาสกระบวนการพจารณาคดเลอกเพอด ารงต าแหนงเจาหนาทบรหารงานทวไป 7 ใหมได เนองจากเปนการพจารณาประเมนความเหมาะสมของบคคลยอนหลงไปในขณะทมการพจารณาคดเลอกขาราชการใหด ารงต าแหนงดงกลาวเมอป พ.ศ. 2549 ซงคดน กไมปรากฏวาบคคลภายนอกผมคณสมบตและมสทธสมครเขาคดเลอกเพอด ารงต าแหนงเจาหนาทบรหารงานทวไป 7 ไดเขามาในคดดวย ซงอาจจะไมเปนธรรมกบบคคลดงกลาว หรออาจกอใหเกดปญหากบหนวยงานทางปกครองในการปฏบตตามค าพพากษาของศาลได แมคดน ศาลปกครองสงสดจะมทางออกใหกบปญหาดงกลาวโดยก าหนดค าบงคบใหการเพกถอนค าสงทเปนเหตพพาทมผลไปในอนาคต18 โดยมค าพพากษากลบค าพพากษาของศาลปกครองชนตนเปนใหเพกถอนค าสงจงหวดปราจนบร ท 909/2549 ลงวนท 28 กรกฎาคม 2549 เรอง เลอนขาราชการและผลการพจารณาเรองรองทกขของผถกฟองคดตามหนงสอจงหวดปราจนบรท ปจ 0016.3/13173 ลงวนท 19 ตลาคม 2549 ทงน ใหการเพกถอนค าสงและผลการพจารณาเรองรองทกขดงกลาวมผลเมอครบก าหนดหนงรอยแปดสบวนนบแตวนทมค าพพากษาน และพพากษายนตามค าพพากษาของศาลปกครองชนตนทยกฟองกรณค าสงจงหวดปราจนบร ท 908/2549 ลงวนท 28 กรกฎาคม 2549 เรอง ยายขาราชการ โดยมขอสงเกตเกยวกบแนวทางหรอวธการด าเนนการใหเปนไปตามค าพพากษาตามนยมาตรา 69 วรรคหนง (8) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคด

18 โปรดดค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.252/2556

DPU

134

ปกครอง พ.ศ. 2542 โดยใหผถกฟองคดด าเนนการพจารณาคดเลอกขาราชการจากผสมครเดมจ านวน 5 ราย ทสมครคดเลอกเขาด ารงต าแหนงเจาหนาทบรหารงานทวไป 7 ใหเปนไปตามหลกเกณฑและวธการท ก.พ. ก าหนดตามเอกสารแนบทายหนงสอส านกงาน ก.พ. ท นร 0708.1/ว 22 ลงวนท 30 กนยายน 2540 โดยเครงครด ทงน ในการพจารณาความเหมาะสม ใหคณะกรรมการพจารณาความเหมาะสมทแตงตงโดย อ.ก.พ. จงหวดปราจนบร น าขอมลผลการพจารณาความเหมาะสมของคณะกรรมการกลนกรองพจารณาความเหมาะสมขาราชการเพอด ารงต าแหนงเจาหนาทบรหารงานทวไป 7 ตามค าสงท 134/2548 ลงวนท 24 สงหาคม 2548 มาประกอบการพจารณา และคดเลอกขาราชการผมความเหมาะสมจดเรยงล าดบตามหลกเกณฑท ก.พ. ก าหนด เพอเสนอตอผมอ านาจสงบรรจและแตงตงพจารณาออกค าสงแตงตง โดยใหค าสงแตงตงดงกลาวมผลยอนหลงไปตงแตวนทค าสงฉบบเดมมผล คอตงแตวนท 28 กรกฎาคม 2549 เปนตนไป กตาม แตกมผลเฉพาะคดน ซงกปรากฏวามคดพพาทลกษณะเดยวกนนหลายคดทบคคลภายนอกทไดรบประโยชนจากค าสงแตงตงไมไดเขามาในคด ซงกรณกจะท าใหเกดปญหาในชนบงคบคดปกครอง เพราะหากศาลมค าพพากษาเพกถอนค าสงทางปกครองยอมมผลกระทบตอผทไดรบประโยชนจากค าสงทเปนผสจรต อาจเปนเหตใหมการขอใหศาลพพากษาหรอค าสงชขาดคดใหมได

4.2.1.2 แนวทางแกไขปญหา เมอคดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระท าการโดย

ไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนง (1) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เปนขอพพาทระหวางหนวยงานฝายปกครองซงเปนผใชอ านาจตามกฎหมายกบประชาชนหรอผอยในบงคบของกฎหมายดงกลาว กรณจงเปนลกษณะเฉพาะของคดปกครอง ซงการก าหนดสทธในการฟองคดยอมตองเปนไปตามทบญญตไวในพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 โดยเฉพาะค าบงคบของศาลปกครองในคดประเภทนกโดยการสงใหเพกถอนกฎหรอค าสงหรอสงหามการกระท าทงหมดหรอบางสวนตามมาตรา 72 วรรคหนง (1) แหงพระราชบญญตดงกลาว การทบคคลภายนอกจะเขามาในคดฟองเพกถอนการกระท าทางปกครองจงไดแกผทไดรบผลกระทบจากการกระท าทเปนเหตพพาท ซงมไดเพยง 2 กรณ คอผทไดรบความเดอดรอนหรอเสยหายหรออาจจะเดอดรอนหรอเสยหายจากการกระท าของฝายปกครองซงเหนวา ค าสงนนควรทจะถกเพกถอน กบผทไดรบประโยชนจากค าสงนนซงเหนวาค าสงดงกลาวควรทจะมอยตอไป ซงจากการทไดศกษาวธพจารณาคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส ศาลปกครองฝรงเศสก าหนดเงอนไขใหบคคลอนซงไมใชผฟองคดหรอผถกฟองคด อาจยนค ารองตอศาลเพอเขามาเปนคความฝายใดฝายหนงในคดเพกถอนการกระท าทไม

DPU

135

ชอบดวยกฎหมายไววา หากผนนประสงคเขามาเปนผฟองคดจะตองแสดงใหศาลเหนวาตนมความเกยวของเพยงพอกบการขอใหยกเลกค าสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคด ในสวนกรณทประสงคเขามาเปนผถกฟองคดจะตองแสดงใหเหนวาตนมผลประโยชนเกยวของทจะใหค าสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคดนนยงคงใชบงคบไดตอไป การน าเงอนไขตามหลกกฎหมายของสาธารณรฐฝรงเศสดงกลาวจงสอดคลองกบลกษณะคดปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนง (1) แหงพระราชบญญตจดต งศาลปกครองและว ธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และเพ อใหบคคลภายนอกทมสวนไดเสยในผลแหงคด หรอคกรณทจะขอใหศาลเรยกบคคลดงกลาวเขามาในคดไดรถงสทธในการขอรองสอดเขามาในคด จงเหนควรทจะก าหนดเงอนไขใหผรองขอตองแสดงใหศาลเหนวาตนมความเกยวของเพยงพอกบการขอใหยกเลกค าสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคด มผลประโยชนเกยวของทจะใหค าสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคดนนยงคงใชบงคบไดตอไป โดยก าหนดไวในระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 โดยเฉพาะ ทงนเพอใหบคคลภายนอกสามารถใชสทธในการขอเขามาในคดไดอยางถกตองและเปนแนวทางในการพจารณาของศาลปกครอง 4.2.2 คดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542

4.2.2.1 วเคราะหสภาพปญหา คดปกครองประเภทคดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดตง

ศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ไดแก คดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบต หรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร ซงศาลปกครองมอ านาจก าหนดค าบงคบโดยสงใหหวหนาหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเกยวของปฏบตตามหนาทภายในเวลาทศาลปกครองก าหนดตามาตรา 72 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดต งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เชน กรมทะเบยนการคามหนาทรบจดทะเบยนหางหนสวนและบรษท หรอกรมทดนมหนาทในการรบจดทะเบยนสทธและนตกรรมอสงหารมทรพย หากกรมทะเบยนการคาหรอกรมทดนปฏเสธไมรบค าขอหรอรบค าขอแลวไมพจารณาค าขอวาสมควรจดทะเบยนใหตามค าขอหรอไมถอเปนการละเลยตอหนาทตามกฎหมาย แตถารบค าขอมาแลวแตด าเนนการลาชา เชนการจดทะเบยนเรองหนงระเบยบก าหนดวาใหพจารณารบจดทะเบยนหรอไมภายใน 30 วน หากพนก าหนดกถอวาปฏบตหนาทลาชา หากไมมการก าหนดระยะเวลาไว กตองพจารณาจากระยะเวลาตามปกตวสยวาเรองนนจะตองใชเวลาเทาใด หากพนระยะเวลาไปแลวกถอวาเปนการปฏบตหนาทลาชาเกนสมควร

DPU

136

มลเหตทพพาทอนเกดมาจากการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบต จะเปนขอพพาทระหวางเอกชนกบหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ ซงลกษณะการละเลยตอหนาทดงกลาว ตองเปนกรณทมกฎหมายก าหนดใหเจาหนาทของรฐตองกระท าการในลกษณะทเปนการใชอ านาจในการจดท าบรการสาธารณะ ซงอาจจะเปนการจ ากดสทธของประชาชนตามทกฎหมายบญญตใหอ านาจได การปฏบตหนาทของฝายปกครองดงกลาว จงหลกเลยงไมไดทจะตองมผไดรบผลกระทบจากการใชอ านาจตามกฎหมายของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ เชน ในคดทผ ฟองคดฟองวา ผ ฟองคดมหนงสอลงวนท 31 พฤษภาคม 2548 ขอใหผถกฟองคด (นายกเทศมนตรต าบลคลองดาน) ตรวจสอบอาคารเลขท 496 โดยกลาวหาวาเมอป พ.ศ. 2535 เจาของอาคารดงกลาวไดตอเตมอาคาร โดยไมไดขออนญาตจากเจาพนกงานทองถนและเวนระยะหางจากแนวเขตทดนนอยกวา 50 เซนตเมตร โดยไมไดรบความยนยอมจากผฟองคด ซงเปนเจาของทดนขางเคยง ท าใหผนงอาคารเอยงไปพงอาคารของผฟองคดผ ฟองคดจงน าคดมาฟองขอใหผถกฟองคดตรวจสอบอาคารเลขท 496ใหเปนไปตามกฎหมายควบคมอาคารภายในระยะเวลาทศาลก าหนด ศาลปกครองชนตนเหนวา เจาของอาคารเลขท 496 เปนผมสวนไดเสยตามกฎหมายในผลแหงคดน จงเรยกเขามาเปนผรองสอดในฐานะคกรณฝายทสาม และตอมาไดมค าพพากษาใหผถกฟองคดด าเนนการตามมาตรา 46 วรรคหนง แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 ประกอบกฎกระทรวง ฉบบท 47 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 โดยสงใหผรองสอดด าเนนการปรบปรงแกไขอาคารใหมสภาพมนคงแขงแรงตามหลกวศวกรรมใหแลวเสรจภายใน 180 วนนบแตวนทมค าพพากษาถงทสด ผรองสอดอทธรณ ศาลปกครองสงสดพพากษายน19 หรอในคดทสถานประกอบกจการของผรองสอดมลกษณะเปนการประกอบกจการเคาะ พนส และพนสกนสนมรถยนต ตงอยในบรเวณชมชนทอยอาศย จงเปนการประกอบกจการทอาจกอเหตเดอดรอนร าคาญแกชมชนในเรองกลนเหมนจากการพนส การตดผ หรอเชอมโลหะดวยเครองเชอมแกส หรอเครองเชอมไฟฟา และเสยงดงจากการเคาะปะผและขนรปตวถงรถยนต ซงผถกฟองคดท 3 (เจาพนกงานทองถน) มหนาทตามมาตรา 25 มาตรา 26 และมาตรา 28 แหงพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 เพอมใหมผหนงผใดกอเหตร าคาญ หรอระงบ ก าจด หรอควบคมเหตร าคาญ แตมไดปฏบตหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบต เปนเหตใหผฟองคดซงพกอาศยอยในชมชนดงกลาวไดรบความเดอดรอนเสยหาย จงฟองขอใหผถกฟองคดท 3 ด าเนนการตามอ านาจหนาทเพอมใหมผหนงผใดกอเหตร าคาญ หรอระงบ ก าจด หรอควบคมเหตร าคาญใหแกผฟองคด ศาลปกครองสงสดพพากษากลบค าพพากษาของศาลปกครองชนตน เปนใหผถกฟองคดท 3 ด าเนนการตามอ านาจหนาทเพอมใหมผหนงผใด

19 ค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.506/2555

DPU

137

กอเหตร าคาญ หรอระงบ ก าจด หรอควบคมเหตร าคาญใหแกผฟองคดตามนยมาตรา 25 มาตรา 26 และมาตรา 28 แหงพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 ภายใน 30 วน นบแตวนทคดถงทสด20 เนองจากการทผรองสอดใชถนนของชมชนเพอจอดรถยนตทน ามาซอมแซมเปนครงคราว รวมทงผลการตรวจสอบขอเทจจรงของเจาหนาทกรมควบคมมลพษ ปรากฏวา ภายในหองพนสไมมการเปดใชงานระบบรวบรวมอากาศเขาสระบบบ าบดอากาศเสย เนองจากมรอยรวบรเวณหลงคา จงอาจกอใหเกดกลนเหมนรบกวนได ตลอดจนเสยงทเกดจากการประกอบกจการของผรองสอดถอวาเปนเสยงรบกวน ตามประกาศคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต ฉบบท 17 (พ.ศ. 2534) เรอง คาระดบเสยงรบกวน จงเปนกรณทการประกอบกจการของผรองสอด มเหตอนอาจกอใหเกดความเดอดรอนแกผอยอาศยในบรเวณใกลเคยง อนถอวาเปนเหตร าคาญ ตามนยมาตรา 25 (3) และ (4) แหงพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 จงถอวาผถกฟองคดท 3 ยงมไดปฏบตหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตและมกรณทศาลจะก าหนดค าบงคบอยางหนงอยางใด ตามมาตรา 72 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 แกผถกฟองคดท 3 ในฐานะเจาพนกงานทองถนใหด าเนนการระงบเหตร าคาญตามนยมาตรา 26 แหงพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535

จากตวอยางคดขางตน มขอพจารณาวา แมคดปกครองทเปนคดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควรน ศาลปกครองจะมอ านาจก าหนดค าบงคบใหหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐปฏบตหนาทภายในเวลาทศาลปกครองก าหนด แตความเดอดรอนเสยหายทผ ฟองคดไดรบสวนใหญเปนผลมาจากการกระท าของเอกชนหรอบคคลภายนอกโดยตรง เชน กรณความเดอดรอนร าคาญจากการประกอบกจการเคาะพนสของบานขางเคยง ดงตวอยางคดทกลาวมาขางตน แตค าพพากษาของศาลปกครองในคดประเภทน กไมอาจมผลไปบงคบกบเอกชนไดโดยตรง แตหากศาลมค าบงคบใหหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทมหนาทตองควบคมดแลการประกอบกจการดงกลาวใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการสาธารณสขหรอกฎหมายอนทเกยวของ ปฏบตหนาทภายในเวลาทก าหนด ซงหนวยงานทางปกครองดงกลาวยอมมหนาทตองไปด าเนนการออกค าสงหรอบงคบกบเอกชนใหปฏบตใหถกตองตามทกฎหมายก าหนดไว ดงนน หากบคคลภายนอกดงกลาวไมไดเขามาในคดเพอปกปองสทธของตนหรอเพอเสนอขอเทจจรงวาตนไดปฏบตตามกฎหมายแลว หากการปฏบตหนาทของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐดงกลาวกอใหเกดความเสยหายกบบคคลภายนอกทไมไดเขามาในคด กรณกจะท าใหเกดขอพพาทขนมาใหมอกได

20 ค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.1374/2558

DPU

138

4.2.2.2 แนวทางแกไขปญหา จากตวอยางคดปกครองเกยวกบการละเลยตอหนาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหง

พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ทกลาวมาน จะเหนไดวา การใชอ านาจตามกฎหมายของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐดงกลาว ยอมมผลกระทบโดยตรงตอบคคลภายนอก จงจ าเปนทบคคลภายนอกจะเขามาในคดดวยการรองสอด ซงกรณน ศาลปกครองนาจะตองพจารณาตงแตในชนรบค าฟองไวพจารณาวา ผลของค าพพากษาจะกระทบกระเทอนใครบาง โดยมแนวทางในการพจารณาจากบทบญญตของกฎหมายในแตละเรองทใหอ านาจฝายปกครองกระท าการตางๆ วามผลบงคบใหบคคลใดตองกระท าการหรอละเวนกระท าการอยางหนงอยางใดตามทกฎหมายก าหนดไวหรอไม โดยผวจยเหนวาศาลปกครองควรทจะตองใชดลพนจเรยกบคคลภายนอกเขามาเปนผรองสอดในคดประเภทน โดยใหถอวาเปนบทบงคบในวธพจารณาคดปกครอง 4.2.3 คดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (3) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542

4.2.3.1 วเคราะหสภาพปญหา คดปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนง (3)ไดแก คดพพาทเกยวกบการกระท าละเมดหรอความ

รบผดอยางอนของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐอนเกดจากการใชอ านาจตามกฎหมาย หรอจากกฎ ค าสงทางปกครอง หรอค าสงอน หรอจากการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร ซงศาลปกครองมอ านาจก าหนดค าบงคบโดยสงใหใชเงนหรอใหสงมอบทรพยสนหรอใหกระท าการหรองดเวนกระท าการ โดยจะก าหนดระยะเวลาและเงอนไขอน ๆ ไวดวยกได ท ง น ตามมาตรา 72 วรรคหนง (3) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ลกษณะของคดประเภทนเปนการใชอ านาจตามกฎหมายของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกอใหเกดความเสยหาย ซงมไดทงการกระท าละเมดและความรบผดอยางอน โดยผลบงคบของค าพพากษามงทจะคมครองประโยชนของผเสยหายอนเนองมาจากการใชอ านาจตามกฎหมายของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ ผถกฟองคดจงอาจตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนหรอตองกระท าหรอละเวนการกระท าทเปนเหตแหงการฟองคด และเปนการเฉพาะตว หากบคคลภายนอกประสงคจะเขามาในคด การน าหลกเกณฑและเงอนไขตามหลกความมสวนไดเสยในผลแหงคดตามมาตรา 57 (1) และ (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชโดยเครงครด ทงนกดวยเหตทวาการน าคดมาฟองตอศาลของคกรณเปนไปตามหลกความประสงคของคความและ

DPU

139

หลกการไมเปลยนแปลงของรปคด แตหากคกรณทอยในคดอยแลวประสงคจะขอใหศาลเรยกบคคลภายนอกเขามารวมรบผดดวย กรณเชนน มแนวความเหนเปน 2 แนว กลาวคอ

ความเหนท 1 เหนวา คกรณทจะขอใหศาลเรยกบคคลภายนอกเขามาในคด ตองแสดงใหศาลเหนวา เมอศาลพพากษาใหผฟองคดหรอผถกฟองคดแพคดแลวผฟองคดหรอผถกฟองคดอาจฟองหรอถกบคคลภายนอกฟองได เพอใชสทธไลเบยหรอเพอใชคาทดแทน เมอบคคลดงกลาวไดเขามาในคดแลว ศาลกนาทจะพจารณาและมค าวนจฉยเกยวกบสทธและหนาทของผรองสอดไดเลย

ความเหนท 2 เหนวา หากผทถกเรยกเขามาในคดไมใชหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ ศาลปกครองยอมไมมอ านาจก าหนดค าบงคบใหบคคลภายนอกรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนได โดยหนวยงานทางปกครองทตองรบผดตอผเสยหายยอมมสทธไลเบยกบบคคลอนไดหรอไมเพยงใด เปนเรองระหวางผถกฟองคด

จากการศกษาแนวค าวนจฉยของศาลปกครอง พบวา มคดทศาลวนจฉยไปตามแนวทางท 2 น ไดแก ค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.721/2558 คดน ผฟองคดเปนเจาของอาคาร เลขท 89 ต าบลบอยาง อ าเภอเมองสงขลา จงหวดสงขลา ฟองวาผถกฟองคดท 1 (เทศบาลนครสงขลา) ซงเปนเจาของโครงการกอสรางระบบระบายน า ระบบรวบรวมและบ าบดน าเสย เทศบาลนครสงขลา ระยะท 2 ไดวาจางหางหนสวนจ ากด บางแสนมหานคร ท าการกอสรางโครงการเปนเหตใหบานของผฟองคดมรอยราวตามแนวเสา คาน ผนงและฝาเพดาน พนกระดานเลอนและรางน าทรดตว ผฟองคดไดมหนงสอเรยกรองคาเสยหายจากผถกฟองคดท 1 แตผถกฟองคดท 1 เพกเฉย ไมชดใชคาเสยหายใหแกผฟองคด ผฟองคดจงยนฟองคดตอศาลปกครอง ขอใหศาลมค าพพากษาหรอค าสงใหผถกฟองคดท 1 จายคาซอมแซมอาคารเปนเงนประมาณ 1,005,120 บาท ผฟองคดไดยนค ารองในระหวางพจารณาคด ขอใหศาลเรยกหางหนสวนจ ากด บ. และบรษท อ. เขามาเปนผถกฟองคดรวมกบผถกฟองคดท 1 ในคดน ศาลปกครองชนตนมค าสงเรยกหางหนสวนจ ากด บ. และบรษท อ. เขามาในคดในฐานะผรองสอด โดยก าหนดใหเปนผถกฟองคดท 2 และผถกฟองคดท 3 ตามล าดบ สวนผถกฟองคดเดมใหก าหนดเปนผถกฟองคดท 1 และมค าพพากษาใหเฉพาะผถกฟองคดท 1 ชดใชคาเสยหายแกผฟองคด และยกฟองผถกฟองคดท 2 และผถกฟองคดท 3 เนองจากเหนวา ผถกฟองคดท 2 และผถกฟองคดท 3 มใชหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ ศาลจงไมอาจออกค าบงคบใหผถกฟองคดท 2 และผถกฟองคดท 3 รบผดตอผฟองคด ผฟองคดอทธรณขอคาเสยหายเพม สวนผถกฟองคดท 1 ยนอทธรณดวยวา เมอผถกฟองคดท 2 และผถกฟองคดท 3 กระท าการในฐานะตวแทนของผถกฟองคดท 1 จงตองรวมรบผดในผลแหงละเมดดวย โดยผถกฟองคดท 1 ยอมรบชวงสทธไลเบยเอาจากผ ถกฟองคดท 2 และผถกฟองคดท 3 ในจ านวน

DPU

140

คาเสยหายทผถกฟองคดท 1 ตองรบผดชดใชแกผฟองคดได ทศาลปกครองชนตนพพากษายกฟองผ ถกฟองคดท 2 และผถกฟองคดท 3 โดยมไดวนจฉยถงสทธไลเบยดงกลาวของผถกฟองคดท 1 จงเปนการไมชอบดวยมาตรา 57 (3) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาตรา 3 มาตรา 5 และมาตรา 44 แหงพระราชบญญตจดต งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ประกอบขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ทอนโลมมาใชบงคบได

ศาลปกครองสงสดพจารณาแลวเหนวา ผถกฟองคดท 1 (เทศบาลนครสงขลา) ไดท าสญญาจางผถกฟองคดท 2 (หางหนสวนจ ากด บ.) ตามสญญาลงวนท 31 พฤษภาคม 2545 กอสรางระบบระบายน า ระบบรวบรวมและบ าบดน าเสยใกลกบบรเวณบานของผฟองคด ก าหนดระยะเวลากอสรางตงแตวนท 31 พฤษภาคม 2545 ถงวนท 17 กนยายน 2547 โดยผถกฟองคดท 1 ไดจางผถกฟองคดท 3 (บรษท อ.) เปนทปรกษาควบคมงานแทนผถกฟองคดท 1 เมอผถกฟองคดท 1 มอ านาจหนาทในการด าเนนงานโครงการบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนของตนเองตามมาตรา 56 (1) และมาตรา 53 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ประกอบมาตรา 16 แหงพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 การทผถกฟองคดท 1 ไดท าสญญาจางผถกฟองคดท 2 ด าเนนงานโครงการดงกลาวและจางผถกฟองคดท 3 เปนผควบคมงานกอสรางและเปนทปรกษาในการควบคมงานกอสรางดงกลาวแทน ตามมาตรา 22 แหงพระราชบญญตเดยวกน เมอการด าเนนการกอสรางกอใหเกดความเสยหายตอผฟองคด จงเปนการกระท าละเมดตอผฟองคด ผถกฟองคดท 1 ตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผฟองคด ตามนยมาตรา 420 และมาตรา 428 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ประกอบมาตรา 5 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539

จากค าวนจฉยดงกลาวขางตน ศาลปกครองสงสดวนจฉยในประเดนเรองอ านาจหนาทของผถกฟองคดท 1 วา ผถกฟองคดท 1 มอ านาจหนาทในการด าเนนงานโครงการบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนของตนเองตามมาตรา 56 (1) และมาตรา 53 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ประกอบมาตรา 16 แหงพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 การทผถกฟองคดท 1 ไดท าสญญาจางผถกฟองคดท 2 ด าเนนงานโครงการดงกลาวและจางผถกฟองคดท 3 เปนผควบคมงานกอสรางและเปนทปรกษาในการควบคมงานกอสรางดงกลาวแทน ตามมาตรา 22 แหงพระราชบญญตเดยวกน เมอการด าเนนการกอสรางกอใหเกดความเสยหายตอผฟองคด จงเปนการกระท าละเมดตอผฟองคด ผถกฟองคดท 1 ตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผฟองคด ตามนยมาตรา 420 และมาตรา 428 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ประกอบมาตรา 5 แหง

DPU

141

พระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 สวนผถกฟองคดท 2 และผถกฟองคดท 3 ศาลไมไดพจารณาใหรบผดรวมกบผถกฟองคดท 1 ซงอาจวเคราะหไดวา ความรบผดในสวนของผถกฟองคดท 2 และผถกฟองคดท 3 จะมความรบผดตอผถกฟองคดท 1 หรอไมอยางไร ยอมตองเปนไปตามเงอนไขในสญญาวาจางกอสรางระบบระบายน า ระบบรวบรวมและบ าบดน าเสย ระหวางกน ซงในคดน ผถกฟองคดท 1 ไมไดโตแยงคดคานหรอสคดมาตงแตตงวาตนไมตองรบผดในความเสยหาย ทงขอเทจจรงไมเพยงพอทจะวนจฉยวา ผถกฟองคดท 2 และท 3 จะตองรบผดตอผถกฟองคดท 1 หรอไมเพยงใด จงไมอาจพจารณาสทธระหวางผถกฟองคดดวยกนเองได แตหากศาลปกครองชนตนไดแสวงหาขอเทจจรงเพยงพอทจะวนจฉย หรอผถกฟองคดท 1 ไดโตแยงประเดนนไวโดยชดแจงและไดใหโอกาสคกรณรวมถงผรองสอดไดโตแยงแสดงพยานหลกฐานตอสคดอยางเตมท ศาลกอาจวนจฉยสทธไลเบยระหวางผถกฟองคดดวยกนได ซงจะท าใหขอพพาททเกยวของกบคดเสรจสนไปในคราวเดยวกน

4.2.3.2 แนวทางแกไขปญหา จากการศกษาแนวค าวนจฉยในคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส สภาแหงรฐไดวาง

เงอนไขส าหรบการใชสทธของคความในการทจะมค าขอใหศาลเรยกบคคลภายนอกเขามาในคด (เฉพาะในคดทศาลมอ านาจเตม) ไว 2 ประการดวยกน คอ (1) ผทจะถกเรยกเขามาในคดไดตองเปนผมสทธและหนาทของตนทมตอคความในคดอาจกอใหเกดเปนคดทอยในอ านาจของศาลปกครองขนได และ (2) หากมค าพพากษาโดยทไมไดเรยกผนนเขามาในคด ผนนสามารถใชสทธทจะคดคานค าพพากษาได ท งน กเพอใหผลของค าพพากษาผกพนตวบคคลภายนอกทเรยกเขามาดงกลาวดวย ซงกรณนผวจยเหนวา การก าหนดแนวทางการใชสทธของคความในกรณน เทยบไดกบคดพพาทเกยวกบการกระท าละเมดทางปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนง (3) และคดพพาทเกยวกบสญญาทางปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนง (4) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ของไทย ซงการก าหนดเงอนไขในการใชสทธของคกรณในคดตามแนวทางของสภาแหงรฐ นาจะสอดคลองกบลกษณะขอพพาททางปกครอง มากกวาการก าหนดเงอนไขในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงซงเปนกระบวนพจารณาทใชในการวนจฉยคดแพง กรณจงเหนสมควรทจะก าหนดหลกเกณฑดงกลาวไวในวธพจารณาคดปกครอง ส าหรบเงอนไขประการท (2) ทก าหนดวาหากมค าพพากษาโดยทไมไดเรยกผนนเขามาในคด ผนนสามารถใชสทธทจะคดคานค าพพากษาได กรณน ผวจยเหนวา สอดคลองกบหลกการขอใหพจารณาคดปกครองใหมตามมาตรา 75 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ทก าหนดใหคกรณหรอบคคลภายนอกผมสวนไดเสยหรออาจถกกระทบจากผลแหงคดนนอาจมค าขอใหศาลปกครองพจารณาพพากษาคดหรอมค าสงชขาดคดปกครองนนใหมไดภายใตเงอนไขท

DPU

142

ก าหนด ซงกรณไมเฉพาะแตคกรณเทานน กฎหมายยงบญญตใหสทธของบคคลภายนอกผมสวนไดเสยหรออาจถกกระทบจากผลแหงคดมสทธขอใหพจารณาคดใหมได ดวยเหตผลเดยวกนน ศาลปกครองจงควรทจะพจารณาเงอนไขการใหสทธในการรองสอดในลกษณะเดยวกนกบการขอใหพจารณาคดใหมได 4.2.4 คดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (4) แหงพระราชบญญตจดต งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542

4.2.4.1 วเคราะหสภาพปญหา คดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (4) ไดแก คดพพาทเกยวกบสญญาทางปกครองซง

มาตรา 3 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 บญญต นยาม สญญาทางปกครอง หมายความรวมถง สญญาทคสญญาอยางนอยฝายใดฝายหนงเปนหนวยงานทางปกครองหรอเปนบคคลซงกระท าการแทนรฐ และมลกษณะเปนสญญาสมปทาน สญญาทใหจดท าบรการสาธารณะ หรอจดใหมสงสาธารณปโภคหรอแสวงประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต ลกษณะคดพพาทเกยวกบสญญาทางปกครองน เทยบเคยงไดกบคดประเภททศาลมอ านาจเตม (plein contentieux) ของสาธารณรฐฝรงเศส ซงผทจะเขามาเปนคความในคดตองพสจนใหศาลเหนวา สทธของตนอาจจะถกกระทบกระเทอนจากค าพพากษาของศาล ซงศาลควรทจะพจารณาหลกเกณฑและเงอนไขในการทบคคลภายนอกจะเขามาในคดโดยเครงครด เชนเดยวกบคดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (3) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 โดยคดพพาทเกยวกบสญญาทางปกครอง สวนใหญ คกรณในคดกไดแกเฉพาะคสญญา แตกมบางทคสญญามค าขอใหศาลเรยกบคคลภายนอกทตองรบผดรวมกบผถกฟองคดเขามาในคดดวย นอกจากน ยงมกรณทผถกฟองคดฟองแยงเพอขอใหอกฝายหนงรบผดตามสญญาเขามาดวย กรณน ศาลปกครองมแนวทางการพจารณาวา เมอศาลพพากษาใหผฟองคดหรอผถกฟองคดแพคดแลว ผฟองคดหรอผถกฟองคดอาจฟองหรอถกบคคลภายนอกฟองได เพอใชสทธไลเบยหรอเพอใชคาทดแทน คกรณจงอาจมค าขอใหศาลเรยกบคคลภายนอกทตองรบผดเขามาในคดไดดวย ซงมตวอยางคด ดงตอไปน

ค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.817/2557 ผฟองคด (บรษท อ. จ ากด) กบผถกฟองคดท 4 (กรมทาเรอแหงประเทศไทย)ไดท าสญญาซอขายพรอมตดตงระบบการแจงขอมลเรออตโนมต AIS (Automatic Ship Identification System) จ านวน 1 ชด ณ ทาเรอแหลมฉบง ตามสญญาเลขท ทลฉ.ซ.6/2548 ลงวนท 2 สงหาคม 2548เปนเงน 6,302,300 บาท โดยมก าหนดการสงมอบ ทดลอง และใหการอบรมเจาหนาทของผถกฟองคดท 4 ใหแลวเสรจภายใน 150 วน นบถดจากวนลงนามในสญญา โดยผฟองคดไดน าหนงสอค าประกนของผรองสอด (ธนาคารกรงเทพ

DPU

143

จ ากด (มหาชน)) ลงวนท 24 พฤษภาคม 2548ในวงเงนจ านวน 315,115 บาท มามอบไวแกผถกฟองคดท 4 เพอเปนหลกประกนการปฏบตตามสญญา ตอมา ผฟองคดไดขอสงมอบระบบการแจงขอมลเรออตโนมต AIS ตามสญญาพพาทอกหลายครง แตผถกฟองคดท 4 ไมรบมอบ และไดมหนงสอลงวนท 20 พฤศจกายน 2549 แจงบอกเลกสญญากบผฟองคด พรอมทงรบหลกประกนสญญาของผ รองสอด (ธนาคาร ก. จ ากด) และเรยกใหผฟองคดช าระคาปรบใหแกผถกฟองคดท 4 ตงแตวนถดจากวนครบก าหนดสงมอบจนถงวนทไดรบแจงการบอกเลกสญญา และไดมหนงสอลงวนท 20 พฤศจกายน 2549 แจงใหผรองสอดน าเงนตามวงเงนค าประกนไปช าระใหแกผถกฟองคดท 4 ผฟองคดเหนวาเปนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย จงน าคดมาฟองตอศาลปกครอง สวนผถกฟองคดฟองแยงขอใหผฟองคดรบผดตามสญญาและขอใหศาลเรยก ธนาคารกรงเทพ จ ากด (มหาชน) เขามาในคดในฐานะผรองสอด ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา เมอผฟองคดไดท าการเปลยนแปลงอปกรณทง 3 รายการดงกลาว และท าการตดตงโดยไมไดรอผลการพจารณาอนมตของผถกฟองคดท 4และไดมหนงสอลงวนท 20 ธนวาคม 2548 ขอสงมอบงานระบบการแจงขอมลเรออตโนมต AIS ดงกลาวใหแกผถกฟองคดท 4 จงเปนการด าเนนการตดตงและสงมอบโดยไมถกตองตรงตามเงอนไขในสญญาผถกฟองคดท 4 จงมสทธไมตรวจรบระบบดงกลาวได ตอมา เมอผถกฟองคดท 4 ไดมหนงสอลงวนท 27 ธนวาคม 2548 ไมอนมตใหผฟองคดเปลยนแปลงอปกรณทง 3 รายการ และโดยทการตกลงซอขายพรอมตดตงระบบการแจงขอมลเรออตโนมต AIS อนเปนกรณสงของทตกลงซอขายประกอบกนเปนชด เมออปกรณทขอเปลยน เปนอปกรณหลกทส าคญ หากขาดสวนใดสวนหนง จะไมสามารถใชการไดอยางสมบรณ ผฟองคดจงตองรบน าสงของนนกลบคนโดยเรวทสดเทาทจะท าได และน าสงของมาสงมอบใหใหม หรอตองท าการแกไขใหถกตองตามสญญาดวยคาใชจายของผฟองคดเอง ตามทก าหนดในขอ 5 ของสญญา แตผฟองคดเพกเฉย ไมด าเนนการดงกลาว จนกระทงลวงเลยก าหนดระยะเวลาสงมอบงานตามสญญา ผฟองคดจงเปนฝายผดสญญา ดงนน การทผถกฟองคดท 4 ไดมหนงสอลงวนท 20 พฤศจกายน 2549 บอกเลกสญญากบผฟองคด จงชอบดวยขอ 9ของสญญาแลว ผถกฟองคดท 4 จงไมตองชดใชเงนคาจดซอพรอมตดตงระบบการแจงขอมลเรออตโนมต AIS และไมตองคนหลกประกนการปฏบตตามสญญาของผรองสอดใหแก ผฟองคด และผฟองคดตองชดใชคาปรบใหแกผถกฟองคดท 4 นอกจากนตามหนงสอค าประกนการปฏบตตามสญญาระหวางผรองสอดกบผถกฟองคดท 4 ก าหนดวา ผรองสอดยอมผกพนตนโดยไมมเงอนไขทจะค าประกนชนดเพกถอนไมไดเชนเดยวกบลกหนชนตนในการช าระเงนใหตามสทธเรยกรองของผถกฟองคดท 4 จ านวนไมเกน 315,115 บาท ในกรณทผฟองคดกอใหเกดความเสยหายใดๆ หรอตองช าระคาปรบหรอคาใชจายใดๆ หรอผฟองคดมไดปฏบตตามภาระหนาทใดๆ ทก าหนดในสญญาดงกลาวขางตน ทงน โดยผรองสอดจะไมอางสทธใดๆ เพอโตแยง และผถกฟอง

DPU

144

คดท 4 ไมจ าเปนตองเรยกรองใหผฟองคดช าระหนนนกอน ดงนนเมอผฟองคดเปนผผดสญญาพพาท และผถกฟองคดท 4 ไดบอกเลกสญญาพพาทกบผฟองคดแลว ผถกฟองคดท 4 จงมสทธเรยกใหผรองสอดช าระหนตามหนงสอค าประกนการปฏบตตามสญญาไดโดยไมจ าตองรอใหผฟองคดผดนดช าระหนกอนแตอยางใด ผรองสอดจงตองรบผดชดใชเงนใหแกผถกฟองคดท 4 ไมเกนจ านวนเงน 315,115 บาท พรอมดอกเบย

พจารณาผลของการทบคคลภายนอกจะเขามาในคดโดยการรองสอด ผรองสอดตองผกพนในผลของค าพพากษาโดยอาจตองรบผดตามค าพพากษาดวย ซงเปนไปตามมาตรา 58 วรรคสาม แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงทบญญตวา ในกรณซงมผรองสอดเขามาเปนคความในคดดวย ไมวาจะเปนกรณทผรองสอดไดรองขอเขามาเปนคความรวมเอง หรอผรองสอดถกศาลหมายเรยกใหเขามารวม ผ รองสอดยอมจะตองผกพนตามค าพพากษาหรอค าชขาดคดน นเชนเดยวกบผทตนเขามาเปนคความรวม แตเมอพจารณา มาตรา 58 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ทก าหนดใหผรองสอดทไดเขาเปนคความตามมาตรา 57(1) และ (3) มสทธเสมอนหนงวาตนไดฟองหรอถกฟองเปนคดเ รองใหม ซงโดยเฉพาะผ รองสอดอาจน าพยานหลกฐานใหมมาแสดง คดคานเอกสารทไดยนไว ถามคานพยานทไดสบมาแลว และคดคานพยานหลกฐานทไดสบไปแลวกอนทตนไดรองสอด อาจอทธรณฎกาค าพพากษาหรอค าสงของศาลตามทกฎหมายบญญตไว และอาจไดรบหรอถกบงคบใหใชคาฤชาธรรมเนยม จงเปนการรบรองสทธของผรองสอดตามมาตรา 57(1) คอ ผทรองขอเขาไปในคดดวยความสมครใจเพอใหไดรบการรบรองคมครองหรอบงคบตามสทธของตน และผ รองสอดตามมาตรา 57(3) คอ ผทถกศาลหมายเรยกใหเขาไปในคด สวนผรองสอดทสมครใจขอเขาไปเปนผฟองคดรวมหรอผถกฟองคดรวมหรอเปนผฟองคดแทนทผฟองคดเดมหรอเปนผถกฟองคดแทนทผถกฟองคดเดมตามมาตรา 57(2) จะใชสทธอยางอนนอกจากสทธทผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมมอยไมได และจะใชสทธด าเนนคดในทางทขดกบสทธของผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมไมได กลาวคอ ผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมไดด าเนนคดไปแลวเพยงใด และมสทธจะด าเนนคดตอไปอยางใด ผทเขาไปเปนผรองสอดตามมาตรา 57(2) กมสทธเพยงเขารวมด าเนนคดตอไปไดตามสทธทผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมมอยเทานน อยางไรกตาม เมอไดศกษาลกษณะพเศษของกฎหมายวธพจารณาคดปกครองทศาลสามารถแสวงหาขอเทจจรงไดนอกเหนอจากพยานหลกฐานของคกรณ ซงในทนรวมถงนอกเหนอจากพยานหลกฐานของผรองสอดดวย การทวธพจารณาคดปกครองบญญตใหน าหลกเกณฑและเงอนไขในการรองสองตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงซงก าหนดผลของการรองสอดในแตละกรณแตกตางกนเชนน จงอาจไมสอดคลองกบวธพจารณาคดปกครองทเปนระบบไตสวน ทศาลสามารถแสวงหาขอเทจจรงไดนอกเหนอจากพยานหลกฐานของคกรณ เมอ

DPU

145

เปรยบเทยบกบการรองสอดในคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส แมผทเขามาเปนผรองสอดในคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส จะตองถอตามค าขอของคความเดม และไมสามารถยกเหตผลอนทมใชเหตผลทคความเดมอาจยกขนเปนขอตอสโดยชอบได เวนแตจะเปนเหตผลทเกยวกบความสงบเรยบรอยของประชาชน (moyens d´ ordre public) แตผทเขามาเปนผรองสอดอาจยกเหตผลหรอขออางอนๆ ทแตกตางไปจากเหตผลขออางของคความเดมได หากเหตผลขออางนนเปนเรองทอยในประเดนขอกฎหมายเดยวกนกบเรองทคความเดมไดยกขน นอกจากน ยงมแนวค าพพากษาของศาลปกครองฝรงเศส ยอมรบใหผรองสอดมค าขอทแตกตางจากคความเดมไดเฉพาะกรณทค าขอนนอยในอ านาจทศาลจะพจารณาสงนอกเหนอจากค าขอของคความเดมในคดได ซงไดแก กรณของการฟองคดเกยวกบสงปลกสรางทอยในสภาพอนตราย (edifice on ruin) ซงหากศาลเหนวาสงปลกสรางนนยงไมสมควรท าลาย (ตามค าสงของนายกเทศมนตร) กอาจสงใหซอมแซมแทนได ซงในกรณเชนนหากเจาของกรรมสทธขอใหเพกถอนค าสงใหรอถอน ผเชาอาจขอเขามาเปนคความในคดโดยขอใหศาลสงใหซอมแซมได จงมขอทควรพจารณาวา ศาลปกครองของไทยควรปรบใชแนวทางการพจารณาการใหสทธในการตอสคดของผรองสอดทไดเขามาในคดวา ผรองสอดจะสามารถยกเหตผลใดขนตอสคดไดนอกเหนอจากทคความในคดไดตอสกนมาแลวไดหรอไม

4.2.4.2 แนวทางแกไขปญหา เมอพจารณาบทบญญตในมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

ก าหนดสทธในการตอสคดของผทรองสอดเขามาในคดแตกตางกนตามลกษณะของการเขามาในคด ทงนเปนไปตามหลกความประสงคของคความและความไมเปลยนแปลงของรปคด แตในวธพจารณาคดปกครอง ศาลปกครองมอ านาจแสวงหาขอเทจจรงตามอ านาจทวไปในระบบไตสวน ผวจยจงเหนวา ไมควรน าบทบญญตในสวนทก าหนดสทธของผรองสอดใหแตกตางกนเชนในวธพจารณาความแพง มาใชกบวธพจารณาคดปกครอง โดยนาจะใหเปนดลพนจของศาลในการแสวงหาขอเทจจรงอยางครบถวน โดยใหโอกาสคกรณในคดทกฝาย (รวมถงผรองสอด) ไดมโอกาสตอสคดไดอยางเตมท เพอเปนแนวทางในการพฒนากฎหมายวธพจารณาคดปกครองของไทย 4.3 ปญหาในการด าเนนกระบวนพจารณาเกยวกบการรองสอดในคดปกครอง

4.3.1 วเคราะหสภาพปญหา จากปญหาทกลาวมากอนหนาน จะเหนไดวาเปนการพจารณาดานเนอหาของการรองสอด

ในคดปกครอง แตโดยทกฎหมายวาดวยวธพจารณาความนน ถอเปนกฎเกณฑทใชบงคบกบศาลในการด าเนนกระบวนพจารณาระหวางคกรณกบศาลเพอใหไดขอเทจจรงอนจะน ามาสการระงบขอ

DPU

146

พพาทดวยความเปนธรรมตามกฎหมาย เมอพจารณาตามพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ.2542 และระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 รวมถงบทบญญตในมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสดวาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 บญญตใหน ามาใชโดยอนโลม ดวยแลว ยงไมมความชดเจนในการด าเนนกระบวนพจารณาเรองการรองสอดเขามาในคด ในหวขอนจงจะไดศกษาปญหาในการด าเนนกระบวนพจารณาในกรณทมบคคลภายนอกเขามาในคดปกครอง จากการศกษาแนวค าวนจฉยของศาลปกครองสงสดมกรณทเกยวของกบการด าเนนกระบวนพจารณาในสวนท

(1) กรณตลาการนายเดยวมอ านาจรบค ารองสอดไวพจารณา แตหากจะไมรบค ารองสอดซงมลกษณะเปนค าฟอง กรณเทยบเคยงไดกบค าสงไมรบค าฟอง (ของผรองสอด) ไวพจารณารวมกบค าฟองเดม จงตองกระท าโดยองคคณะ

(2) กรณผเกยวของมาอยตอหนาศาล (ในวนไตสวน) ศาลสงใหบคคลดงกลาวเขามาในคดโดยการรองสอด ไดแก ค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.775/2557 ในคดทผฟองคดซงเปนผสมครรบเลอกเปนผใหญบาน แตไมไดรบเลอก ฟองวา การด าเนนการเลอกผใหญบานไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหพพากษาวาการเลอกผใหญบานเปนโมฆะและขอใหมการเลอกผใหญบานใหม ซงเปนคดพพาทเกยวกบการทเจาหนาทของรฐออกค าสงแตงตงผใหญบานโดยไมชอบ ในระหวางการไตสวนแสวงหาขอเทจจรงของศาลปกครองชนตน ปรากฏวาผไดรบเลอกเปนผใหญบานมาปรากฏตอหนาศาลดวย ซงศาลปกครองชนตนพจารณาแลวเหนวา หากศาลมค าพพากษาในภายหลง ค าพพากษาอาจกระทบตอสทธและหนาทของผไดรบเลอกเปนผใหญบาน จงอาศยอ านาจตามมาตรา 44 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ประกอบมาตรา 57(3)(ข) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ก าหนดใหผไดรบเลอกเปนผใหญบานเปนผรองสอด และเปนคกรณฝายท 3 ทงน ศาลไดสอบถามคกรณทกฝายแลว ไมมฝายใดคดคาน และสงใหผรองสอดอยรวมในการไตสวนดวย ซงในเนอหาคด ศาลปกครองสงสดมค าพพากษาใหเพกถอนค าสงของผถกฟองคดท 1 (นายอ าเภอหลมเกา) ทแตงตงผรองสอดเปนผใหญบาน ในการเลอกผใหญบานหมท 4 ต าบลนาแซง อ าเภอหลมเกา เมอวนท 9 กมภาพนธ 2553 และเพกถอนค าวนจฉยชขาดของผถกฟองคดท 2 ทวนจฉยวาผลการตรวจสอบขอเทจจรงไมมเหตอนควรใหนบคะแนนใหม และเหนวาการเลอกตงเปนไปโดยสจรตและเทยงธรรมแลว จงสงยตเรอง แจงตามหนงสอจงหวดเพชรบรณ ลงวนท 2 เมษายน 2553 โดยใหมผลนบแตวนทศาลมค าพพากษา ค าพพากษาดงกลาวจงมผลถงผรองสอดซงเปนไปตามหลกการฟงความทกฝายแลว

DPU

147

อยางไรกด มประเดนพจารณาตอไปวา เ มอศาลปกครองช นตนใชอ านาจเรยกบคคลภายนอกเขามาแลว แตไมอาจแสวงหาขอเทจจรงในสวนของผรองสอดได เนองจากผรองสอดไมด าเนนการตามค าสงศาล ผลของค าพพากษาจะผกพนผรองสอดหรอไมเพยงใด มตวอยาง ค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.219/2558 ในคดทผฟองคดฟองวา ผฟองคดมชออยในทะเบยนบานเลขท 38/18 หมท 11 ต าบลล าลกกา อ าเภอล าลกกา จงหวดปทมธาน ระบชอนาย ช. (เดมผฟองคดมชอวา นาย อ.) ผฟองคดไดเดนทางไปทอ าเภอล าลกกา เพอขอท าบตรประจ าตวประชาชนแทนบตรเดมทหมดอาย แตอ าเภอล าลกกาไมสามารถท าบตรประจ าตวประชาชนใหไดเนองจากทะเบยนบานเลขท 38/18 หมท 11 ต าบลล าลกกา อ าเภอล าลกกา จงหวดปทมธาน ไมปรากฏชอผฟองคด แตอยางใด ซงจากการตรวจสอบขอมลพบวามบคคลสองคนใชเลขประจ าตวประชาชนเดยวกน ผถกฟองคดท 1 (นายอ าเภอล าลกกา จงหวดปทมธาน) จงจ าหนายชอผฟองคดออกจากทะเบยนบานเลขท 38/18 หมท 11 ต าบลล าลกกา อ าเภอล าลกกา จงหวดปทมธาน และจ าหนายชอออกจากฐานขอมลการทะเบยนราษฎรทองทอ าเภอล าลกกา จงหวดปทมธาน ผฟองคดเหนวาเปนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย จงฟองขอใหศาลมค าพพากษาหรอค าสงใหผ ถกฟองคดท งสามยายชอ ผฟองคดจากบานเลขท 54/3 หมท 5 ต าบลวงเยน อ าเภอบางแพ จงหวดราชบร กลบมาเขาอยในทะเบยนบานเลขท 38/18 หมท 11 ต าบลล าลกกา อ าเภอล าลกกา จงหวดปทมธาน ตามเดม และใหคนบตรประจ าตวประชาชนเลขท 3 – 1306 – 00426 – 15 – 1 แกผฟองคด ศาลปกครองชนตนเหนวา โดยทผลแหงคดตามค าพพากษาหรอค าสงในคดนอาจกระทบตอนาย อ. ซงเปนบคคลภายนอกได จงมค าสงเรยกนาย อ. เขามาเปนคกรณในคดนในฐานะผรองสอด โดยใหพนกงานเจาหนาทหรอบคคลอนน าหมายแจงค าสงศาลไปสงตามทอยซงไดท าการตรวจสอบจากฐานขอมลการทะเบยนราษฎร ตาม ขอ 16 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 แตผรองสอดไมยนค าใหการตอศาลภายในก าหนดระยะเวลาตามทศาลสง ศาลปกครองชนตนจงด าเนนกระบวนพจารณาตอไป จนกระทงมค าพพากษายกฟอง ผฟองคดไมเหนพองดวยจงยนอทธรณคดคานค าพพากษาของศาลปกครองชนตน ศาลปกครองสงสดพจารณาแลวเหนวา ขอเทจจรงรบฟงไดวา ผฟองคดไดไปตดตอเพอขอท าบตรประจ าตวประชาชนแทนบตรเดมทหมดอายทส านกทะเบยนอ าเภอล าลกกา เจาหนาทส านกทะเบยนอ าเภอล าลกกา ตรวจสอบขอมลการท าบตรประจ าตวประชาชนของผฟองคด พบวาเคยท าบตรไวเมอวนท 9 มถนายน 2538 บตรหมดอายวนท 8 มถนายน 2544 แตมหมายเหตเพมเตมวาสนสภาพเพราะขอท าบตรใหมเมอวนท 9 ตลาคม 2540 เนองจากบตรหมดอาย เจาหนาทจงใหตรวจขอมลทะเบยนประวตราษฎรจากฐานขอมลการทะเบยนของส านกทะเบยนกลาง ปรากฏวาไมพบชอผฟองคดพบแตชอนาย อ. เลขประจ าตวประชาชน 3 – 1306 – 00426 – 15 – 1 มทอยบานเลขท 54/3 หมท 5 ต าบลวงเยน

DPU

148

อ าเภอบางแพ จงหวดราชบร ซงบคคลดงกลาวมรายการขอมลบคคลทกรายการและเลขประจ าตวประชาชนตรงกบผฟองคด ยกเวนชอ เจาหนาท จงแจงใหทราบวาไมสามารถท าบตรประจ าตวประชาชนใหไดเพราะผฟองคดยายไปอยทอ าเภอบางแพ จงหวดราชบร แลว ตองไปขอท าบตรประจ าตวประชาชนทส านกทะเบยนอ าเภอบางแพ ศาลปกครองสงสดพจารณาจากขอเทจจรงและพยานหลกฐานตางๆ จงรบฟงไดวา ผฟองคดมใชเจาของขอมลรายการบคคลและเลขประจ าตวประชาชนเลขท 3 – 1306 – 00426 – 15 – 1 ทแทจรง แตผฟองคดไดสวมตวนาย อ. แลวขอเปลยนชอตวเปน ช. นอกจากน จากพยานหลกฐาน ปรากฏขอเทจจรงวา ในการด าเนนการตรวจสอบขอเทจจรงของผถกฟองคดท 1 และท 2 นน ผถกฟองคดทงสองไดใหโอกาสผฟองคดชแจงแสดงพยานหลกฐานเพอพสจนขอเทจจรงดวยแลว ดงนน การทผถกฟองคดท 1 จ าหนายชอผฟองคดออกจากทะเบยนบานเลขท 38/18 หมท 11 ต าบลล าลกกา อ าเภอล าลกกา จงหวดปทมธาน และจ าหนายชอออกจากฐานขอมลการทะเบยนราษฎร ทองทอ าเภอล าลกกา จงหวดปทมธาน จงเปนการกระท าโดยชอบดวยกฎหมายแลว ทศาลปกครองชนตนพพากษายกฟอง ศาลปกครองสงสดเหนพองดวย

จากค าวนจฉยขางตน หากค าพพากษามค าบงคบใหเพกถอนการจ าหนายชอผฟองคดออกจากทะเบยนบาน หรอมค าวนจฉยวาหนวยงานทางปกครองกระท าการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ค าพพากษาของศาลยอมผกพนคกรณรวมถงผรองสอดซงไมไดมโอกาสตอสคดได กรณกจะเกดความไมเปนธรรมกบผรองสอด ซงจากการศกษาแนวค าวนจฉยศาลปกครอง พบวา มกรณทการด าเนนกระบวนพจารณาในสวนทเกยวกบการแสวงหาขอเทจจรงของผรองสอดไมครบถวน เปนเหตใหศาลปกครองสงสดยกค าพพากษาของศาลปกครองชนตน แลวสงส านวนใหศาลปกครองชนตนด าเนนกระบวนพจารณาและมค าพพากษาใหมตามรปคด เชน

(1) ค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.1236/2558 ศาลปกครองสงสดพเคราะหแลวเหนวา คดนศาลปกครองชนตนไดมค าสงเรยกผถกฟองคดท 7 (บรษท อ. จ ากด) เขามาในคด เนองจากบคคลดงกลาวเปนผไดรบผลกระทบจากค าพพากษาหรอค าสงของศาล จงถอวาเปน ผมสวนไดเสยตามขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวย วธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 โดยผถกฟองคดท 7 ไดท าค าใหการตามค าสงศาล หลงจากนน ศาลปกครองชนตนไดด าเนนกระบวนพจารณาโดยมหมายแจงก าหนดวนสนสดการแสวงหาขอเทจจรงใหผถกฟองคดท 7 ทราบตามขอ 62 แหงระเบยบดงกลาว แตผถกฟองคดท 7 ไมมารบหมายภายในก าหนด ซงศาลปกครองชนตนมไดด าเนนการสงหมายแจงผถกฟองคดท 7 อกครงตามระเบยบดงกลาว นอกจากนน ในชนก าหนดวนนงพจารณาคดครงแรก ศาลปกครองชนตนกมไดมหมายแจงใหผถกฟองคดท 7 ทราบแตอยางใด ซงเมอพจารณาแลวเหนวา แมศาลปกครองชนตน จะมค าพพากษายกฟองคดน และตามขอเทจจรงปรากฏวาผถกฟองคดท 7 โอนทดนพพาทตาม

DPU

149

ค าฟองใหแกผถกฟองคดท 6 ไปแลว จงไมมทดนทผถกฟองคดท 7 ตองถกบงคบตามค าพพากษาอกกตาม แตเมอศาลปกครองชนตนไมไดมค าสงไมรบค าฟองในสวนของผถกฟองคดท 7 ยอมตองถอวาผถกฟองคดท 7 ยงคงเปนคกรณทจะตองเขามาในกระบวนพจารณาของศาลปกครอง ดงนน การทศาลปกครองชนตนด าเนนกระบวนพจารณาคดนต งแตชนก าหนดวนสนสดการแสวงหาขอเทจจรง ก าหนดวนนงพจารณาคดครงแรก จนกระทงมค าพพากษา โดยไมแจงใหผถกฟองคดท 7 ทราบ จงเปนการด าเนนกระบวนพจารณาทขดตอกฎหมายและระเบยบดงกลาว และเมอคดปรากฏเหต ท มไดปฏบตตามบทบญญตแหงกฎหมายหรอระ เบยบของ ทประชมใหญตลาการ ในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ในสวนทวาดวยการท าค าพพากษาและในสวนทวาดวยการแสวงหาขอเทจจรงหรอมเหตทศาลไดปฏเสธการไตสวนพยานตามท ผอทธรณมค าขอ และศาลปกครองสงสดเหนวามเหตอนสมควร ใหมอ านาจสงยกค าพพากษาหรอค าสงของศาลปกครองชนตนนน แลวก าหนดใหศาลปกครองชนตนซงประกอบดวยตลาการ ศาลปกครององคคณะเดมหรอตลาการศาลปกครองอน หรอศาลปกครองชนตนอนใดตามทเหนสมควร พจารณาคดน นใหมท งหมดหรอบางสวน และพพากษาหรอมค าสงใหม ท ง น ตามขอ 112 วรรคหนง (1) และ (2) แหงระเบยบเดยวกนพพากษายกค าพพากษาของศาลปกครองชนตน แลวใหศาลปกครองชนตนด าเนนกระบวนพจารณาใหถกตอง และมค าพพากษาหรอค าสงใหมตามรปคดตอไป

(2) กรณทศาลปกครองสงสดยกค าพพากษาของศาลปกครองชนตน เนองจากศาลปกครองชนตนมค าพพากษาไปกอนทศาลปกครองสงสดจะมค าสงกลบค าสงของศาลปกครองชนตน เปนใหรบค าฟองของผรองสอดไวพจารณา ไดแก ค าพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.723/2558 ผ ฟองคดไดไปท าสญญาและช าระคาเชาใหแกผ ถกฟองคดท 1 (การรถไฟแหงประเทศไทย) ตามประกาศดงกลาวแลว แตเหนวาผถกฟองคดท 1 ไมมอ านาจบรหารจดการตลาดนดจตจกรและคาเชาทก าหนดใหช าระมราคาสงเกนไป จงน าคดมาฟองตอศาล ศาลปกครองชนตนพพากษาหาม ผถกฟองคดท 1 เรยกเกบเงนจากผคาในตลาดนดจตจกรเกนกวาอตราคาเชาทก าหนดไวในระเบยบการรถไฟแหงประเทศไทย ฉบบท 129 วาดวยการจดประโยชนในทรพยสนของการถไฟแหงประเทศไทย โดยในสวนทเกยวกบผฟองคดท 1 ถงผฟองคดท 356 ผฟองคดท 358 ถงผฟองคด ท 573 และผฟองคดท 575 ถงผฟองคดท 620 ใหมผลยอนหลงไปจนถงวนฟองคด ทงน นบแตวนทคดถงทสด และใหค าสงก าหนดมาตรการบรรเทาทกขชวคราวกอนการพพากษามผลใชบงคบตอไปจนกวาคดจะถงทสด หรอศาลปกครองสงสดมค าสงเปนอยางอน ผถกฟองคดทงสามไมเหนพองดวยกบค าพพากษาของศาลปกครองชนตน จงอทธรณเปนคดน ตอมา ศาลปกครองสงสดมค าสงกลบค าสงของศาลปกครองชนตน เปนใหรบค ารองสอดของผฟองคดท 621 ถงผฟองคดท 789 ไว

DPU

150

พจารณา ศาลปกครองสงสดพเคราะหแลวเหนวา มาตรา 69 วรรคหนง แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 บญญตวา ค าพพากษาหรอค าสงชขาดคดปกครองของศาลปกครองอยางนอยตองระบ (1) ชอผยนค าฟอง (2) หนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเปนเหตแหงการฟองคด (3) เหตแหงการฟองคด (4) ขอเทจจรงของเรองทฟอง (5) เหตผลแหงค าวนจฉย (6) ค าวนจฉยของศาลในประเดนแหงคด (7) ค าบงคบ ถาม โดยใหระบหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทตองปฏบตตามค าบงคบไวดวย (8) ขอสงเกตเกยวกบแนวทางหรอวธการด าเนนการใหเปนไปตามค าพพากษา ถาม ขอ 49/1 วรรคหา แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ก าหนดวา ในกรณทศาลปกครองสงสดมค าสงเปนอยางอนตางไปจากค าสงของศาลปกครองช นตน ใหศาลปกครองชนตนด าเนนการตอไปตามขนตอนทกฎหมายหรอระเบยบนก าหนดไว ขอ 60 วรรคสอง ก าหนดวา บนทกของตลาการเจาของส านวนประกอบดวย (1) สรปขอเทจจรงทไดจาก ค าฟองและเอกสารอนๆ ของคกรณ รวมทงพยานหลกฐานตางๆ ทปรากฏในส านวนคด และสรป ค าขอของผฟองคด (2) ประเดนทจะตองวนจฉย ซงประกอบดวยประเดนเกยวกบอ านาจศาล ประเดนเกยวกบเงอนไขในการฟองคดปกครอง และประเดนทเปนเนอหาของคด ตามล าดบ (3) ความเหนของตลาการเจาของส านวนเกยวกบประเดนทจะตองวนจฉยและค าขอของผฟองคด สรปขอเทจจรงของตลาการเจาของส านวน ตาม (1) ใหสงใหแกคกรณตามทบญญตไวในมาตรา 59 วรรคสอง และขอ 78 ก าหนดวา บคคลภายนอกซงมใชคกรณอาจเขามาเปนคกรณไดดวยการรองสอด ทงน ใหน าความในมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม เมอคดนขอเทจจรงปรากฏวา ศาลปกครองชนตนมค าพพากษากอนทศาลปกครองสงสดจะมค าสงเกยวกบค ารองอทธรณค าสงไมรบค ารองสอดของผฟองคดท 621 ถง ผฟองคดท 789 ตอมา เมอศาลปกครองสงสดมค าสงกลบค าสงของศาลปกครองชนตน เปนใหรบค ารองสอดของผฟองคดท 621 ถงผฟองคดท 789 ไวพจารณา ยอมมผลท าใหผฟองคดท 621 ถงผฟองคดท 789 เปนผฟองคดรวมดวย การทศาลปกครองชนตนด าเนนกระบวนพจารณาในชนการแสวงหาขอเทจจรง การสรปส านวน การนงพจารณาคด และการพพากษาคด โดยผฟองคดท 621 ถงผฟองคดท 789 มไดเขารวมเปนคกรณดวยการรองสอดตามขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 และผลแหง ค าพพากษาของศาลปกครองชนตนมไดกลาวอางถงผฟองคดท 621 ถงผฟองคดท 789 จงเปนการด าเนนกระบวนพจารณาคดไปโดยมไดปฏบตตามบทบญญตแหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ในสวนทวาดวย การท าค าพพากษา ซงศาลปกครองสงสด

DPU

151

เหนวา มเหตอนสมควรทจะยกค าพพากษาของศาลปกครองชนตน แลวสงส านวนคดคนไปยง ศาลปกครองชนตน เพอใหพพากษาใหม ตามขอ 112 วรรคหนง (1) แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ซงปญหาเกยวกบการด าเนนกระบวนพจารณาคดไปโดยมไดปฏบตตามบทบญญตแหงกฎหมาย เปนปญหาขอกฎหมายอนเกยวดวยความสงบเรยบรอยของประชาชน ศาลปกครองสงสดสามารถยกขนวนจฉยเองได ตามขอ 92 ประกอบกบขอ 116 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด ฉบบเดยวกน พพากษายกค าพพากษาของศาลปกครองช นตน แลวสงส านวนคดคนไปย ง ศาลปกครองชนตนเพอใหพพากษาใหมตอไป

จากค าวนจฉยศาลปกครองดงกลาวขางตน มขอพจารณาวา เมอศาลปกครองสงสดยงไมมค าวนจฉยเปนประการใด การทศาลปกครองชนตนมค าพพากษาในสวนทเกยวกบผฟองคดทรบไวพจารณาไดไปเลย จงเปนการท าค าพพากษาไปโดยยงไมไดด าเนนกระบวนพจารณาในสวนของคกรณโดยครบถวน จงเหนไดวา การด าเนนกระบวนพจารณาในคดทมผรองสอดมกจะมลกษณะยงยากและซบซอนเนองจากมผทเขามาเกยวของหลายฝาย หากศาลปกครองละเลยตอหลกการฟงความทกฝาย การระงบของพพาทโดยศาลปกครองกอาจจะไมบรรลผลในการเยยวยาความเดอดรอนเสยหายไดอยางแทจรง

4.3.2 แนวทางแกไขปญหา จากการศกษาแนวค าวนจฉยของศาลปกครองสงสด เหนไดวาศาลปกครองไดให

ความส าคญและค านงถงหลกการฟงความทกฝายในการพจารณาคดทมผรองสอด โดยศาลปกครองสงสดไมยอมรบการวนจฉยคดโดยทยงไมไดใหโอกาสคกรณหรอผรองสอดไดตอสคดอยางเตมท ซงหลกการฟงความทกฝายน ถอเปนหลกทสมพนธกบหลกความยตธรรมอยางแทจรง หลกเกณฑดงกลาวนบงคบใชทงในศาลปกครองและศาลยตธรรม จนกระทงไดกลายเปนหลกกฎหมายทวไป และเปนหลกทตองบงคบอยางเครงครดในแตละศาลใหตองมหลกการฟงความทกฝายในกระบวนพจารณาโดยถอเปนหลกทวไปของการเคารพสทธในการโตแยง โดยหลกเกณฑทไดจากหลกการฟงความทกฝาย ไดแก หลกทก าหนดใหตองมการแจงแกคกรณถงกระบวนวธพจารณาคดทเกยวของ ทงน เนองจากการแจงนจะท าใหบคคลทถกกระทบสทธมโอกาสเตรยมตวหาขอเทจจรง หรอพยานหลกฐานทจะใชในการชแจงขอเทจจรง และหลกทศาลจะตองแจงใหคกรณทราบขอเทจจรงเพอใหมการโตแยงคดคานในประเดนตางๆ ซงเปนสทธของคกรณ และเพอทจะเปนการคมครองสทธดงกลาว ศาลจะตองใหเวลาแกคกรณพอสมควรทจะด าเนนการ ระยะเวลาดงกลาวไมไดก าหนดไวแนนอนแตขนอยกบสถานการณของแตละคด เนอหาของเอกสาร ความยงยากซบซอนของคด ซงศาลมอ านาจทจะก าหนดระยะเวลาด าเนนการดงกลาวได การบงคบใชตามหลก

DPU

152

ทวาการแสวงหาขอเทจจรงตองมลกษณะโตแยงคดคานในกระบวนวธพจารณาท าใหศาลตองมหนาททจะตองแจงใหคกรณทราบถงการด าเนนกระบวนวธพจารณา นอกเหนอไปจากการด าเนนกระบวนพจารณาใหม และการแสวงหาขอเทจจรงเพมเตมหรอหากมการด าเนนการใดๆ กจะตองมการแจงใหคกรณทราบ โดยเฉพาะในคดปกครองทมผรองสอดเขามาในคดรวมดวยซงจะท าใหลกษณะของขอพพาทมความยงยากซบซอนมากกวาคดทมขอพพาทระหวางผฟองคดกบผถกฟองคดโดยตรง ดงน จงพอทจะมองเหนภาพแนวทางในการด าเนนกระบวนพจารณาเกยวกบการรองสอดในคดปกครองไดวา การพจารณาคดของศาลปกครองตองเปนไปตามหลกการฟงความทกฝาย จงจะเปนหลกประกนการไดรบความยตธรรมของคกรณในการตอสคดอยางเตมท DPU

153

บทท 5 บทสรปและขอเสนอแนะ

ตามทไดมการศกษาลกษณะของกฎหมายพจารณาคด แนวคดและววฒนาการเกยวกบ

กฎหมายวธพจารณาความแพงและกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง รวมถงหลกการน าวธพจารณาความแพงมาใชกบวธพจารณาคดปกครองและหลกการรองสอดในวธพจารณาคดปกครองของตางประเทศและประเทศไทย ตลอดจนไดวเคราะหสภาพปญหาทางกฎหมายของการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมในวธพจารณาคดปกครองของประเทศไทย มบทสรปและขอเสนอแนะ ดงน 5.1 บทสรป

กฎหมายวธพจารณาคดเปนกฎหมายวาดวยการก าหนดขนตอนวธการทบคคลภายนอกจะเสนอคดหรอเรองของตนตอศาลและเปนกลไกในการควบคมและตรวจสอบการใชดลพนจของผใชอ านาจตลาการ เพอใหไดมาซงความยตธรรม หรออาจกลาวไดวาเปนกฎหมายทประกอบดวยกฎเกณฑทบงคบหรออนญาตใหความและศาลปฏบตตามเพอใหไดมาซงขอเทจจรงและขอกฎหมายทเกยวของกบการแกไขปญหาของคด และแมวาวธพจารณาความของคดตางๆ จะมรายละเอยดแตกตางกน แตหลกการพนฐานทวไปททกระบบวธพจารณาความตองม คอหลกการคนหาความจรง หลกการฟงความทกฝาย หลกการพจารณาคดโดยเปดเผย หลกการพจารณาคดโดยรวดเรว โดยในคดแพงเปนขอพพาททเกดขนระหวางเอกชนกบเอกชน ซงกฎหมายแพง ถอวาคความทเปนเอกชนทงสองฝายมฐานะเทาเทยมกน กฎหมายวธพจารณาความแพงจงเปนเครองมอหรอวธการเยยวยาแกไขความเสยหายหรอความขอแยงทเกดขนจากการทเอกชนมความสมพนธกนในทางแพง โดยการใหสทธเทาเทยมกนในการตอสคดระหวางคความ และการจดสรรแบงอ านาจหนาทในการด าเนนคดระหวางคความกบศาล สวนกฎหมายปกครองเปนกรณทรฐไดก าหนดกฎเกณฑขนบงคบเกยวกบการใชอ านาจของตนเอง และเปนกฎหมายทก าหนดความสมพนธระหวางรฐกบเอกชน โดยนตสมพนธนนมลกษณะไมเสมอภาค กฎหมายวธพจารณาคดปกครองจงเปนมาตรการหรอวธการของศาลในการด าเนนการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการกระท าของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐเพอใหเกดความสมดลระหวางผลประโยชน

DPU

154

ของรฐกบความเสยหายของเอกชนซงตองไดรบความคมครองจากการใชอ านาจของฝายปกครอง กฎหมายวธพจารณาความทงสองดงกลาว จงมลกษณะทแตกตางกนเปนเอกเทศ ทงน กเพอใหสามารถบรรลวตถประสงคทแตกตางกนนนเอง แตอยางไรกตาม ในทางปฏบตแลวจะพบวา มหลายเรองหลายกรณในบทบญญตของกฎหมายวธพจารณาคดปกครองทบญญตใหน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบ ซงจากการศกษาลกษณะของการน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง ในคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส หลกเกณฑทใชตงแตเรมตนคด การด าเนนการชนแสวงหาขอเทจจรง และการพพากษาคดจะไมใชหลกเกณฑเดยวกบหลกเกณฑทใชในศาลยตธรรม ซงถอไดวาความเปนเอกเทศของกฎหมายปกครองไดรบการยนยนโดยวธพจารณาความ จงไมสามารถน ามาใชไดโดยสารบญญตเชนกน ดงนน ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงจงไมสามารถน ามาใชไดโดยอตโนมตในคดปกครอง โดยในปจจบนพบวามเพยงบางสวนของวธพจารณาความแพงเทานนทไดถกน ามาใชในคดปกครอง ซงจะตองมบทบญญตของกฎหมายหรอมแนวค าพพากษาของศาลปกครองระบใหน ามาใชไวอยางชดแจง รวมถงค าพพากษาของสภาแหงรฐกไดน าแนวทางแกไขปรบปรงเลกนอยใหเหมาะสมขน สวนสหพนธสาธารณรฐเยอรมน มงคมครองสทธของปจเจกบคคลในคดปกครอง วธพจารณาคดปกครองจงมขนเพอความมงหมายของผลประโยชนสวนรวมในสวนทเกยวกบหลกความชอบดวยกฎหมายของฝายปกครอง ในกรณทกฎเกณฑวธพจารณาในศาลปกครองไมไดบญญตเอาไวเปนการเฉพาะ ยอมตองน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม ส าหรบประเทศไทยมการน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครองทงการน ามาใชในลกษณะการบญญตไวโดยตรง และการน ามาใชในลกษณะบญญตไวเปนบทอนโลม โดยเฉพาะเรองหลกการรองสอดเขามาในคดปกครองของประเทศไทย ตามขอ 78 ของระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ก าหนดวา บคคลภายนอกซงมใชคกรณอาจเขามาเปนคกรณไดดวยการรองสอด ทงน ใหน าความในมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม การบญญตกฎหมายในลกษณะบทอนโลมเชนน ดวยเหตทผบญญตกฎหมายเขาใจวาบทบญญตในเรองดงกลาวมหลกเกณฑและองคประกอบเชนเดยวกน จงมการบญญตใหน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาปรบใชเทาทจะท าได โดยมไดบญญตถงขนตอนและรายละเอยดไวอยางชดเจนดงเชนการน ากฎหมายวธพจารณาความแพงมาบญญตไวโดยตรงในวธพจารณาคดปกครอง แตโดยทหลกเกณฑและองคประกอบในเรองการรองสอดในคดแพงซงขอพพาทเปนเรองของเอกชนกบเอกชน และเปนการใชสทธของคกรณตามกฎหมายโดยอยบนพนฐานของความเสมอภาค บคคลภายนอกทจะรองสอดเขามาไดตามกฎหมายยอมไดแกบคคลทเหนวาเปนการจ าเปนเพอยงใหไดรบความรบรอง คมครอง หรอบงคบตามสทธของตนทมอยหรอบคคลทมสวนไดเสยตาม

DPU

155

กฎหมายในผลแหงคด ในขณะทคดปกครองเปนเรองของการใชอ านาจตามกฎหมายซงมผลกระทบตอบคคลในลกษณะทเปนการใหสทธหรอการจ ากดสทธซงตองพจารณาประสานดลภาพระหวางสวนไดเสยของบคคลกบประโยชนสาธารณะ และยงตองค านงถงผลกระทบจากการใชอ านาจตามกฎหมายดงกลาวทมตอบคคลภายนอก การก าหนดตวผมสทธรองสอดในคดปกครองจงยอมมลกษณะทแตกตางจากคดแพง หากใหมการน าบทบญญตเรองการรองสอดในวธพจารณาความแพงมาใชโดยอนโลม อาจไมสอดคลองกบระบบวธพจารณาคดปกครอง กรณจะกอใหเกดปญหาจากการทผทไดรบผลกระทบจากคดไมสามารถเขามาในคดได

จากทกลาวมาในบททแลวถงสภาพปญหาของการน าหลกการรองสอดตามกฎหมาย วธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมในวธพจารณาคดปกครอง มปญหาความไมสอดคลองของการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมในวธพจารณาคดปกครองท งในกรณการรองสอดเขามาดวยความสมครในและการรองสอดโดย ถกหมายเรยกใหเขามาในคด ซงกรณทมการรองสอดเขามาดวยความสมครใจ ศาลปกครองมแนวทางวนจฉยวาผทจะรองสอดเขามาในคดปกครองได จะตองเปนผทถกกระทบกระเทอนหรอถกบงคบโดยค าพพากษาในคดโดยตรง เมอเปรยบเทยบกบคดแพงแลวเหนไดวา ความสมพนธของบคคลเปนไปตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ซงมบทบญญตรบรองสทธตามกฎหมายของเอกชนไวหลายประการ หากมขอพพาทระหวางเอกชนดวยกนเอง กสามารถน าคดขนสการพจารณาของศาลยตธรรม โดยขอใหศาลรบรอง คมครอง หรอบงคบตามสทธของคกรณตามทบญญตไวในประมวลกฎหมายแพงและพาณชย โดยวนจฉยวาใครมสทธดกวากน ในขณะทคดปกครองเปนขอพพาทระหวางหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐผใชอ านาจทางปกครองกบประชาชนซงความสมพนธมลกษณะทไมเทาเทยมกน ประกอบกบอ านาจในการพจารณาคดปกครอง ศาลปกครองเพยงตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครอง หากเปนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย ศาลปกครองมอ านาจเพกถอนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมายนน แตไมอาจออกค าบงคบกบบคคลภายนอกได การน าเงอนไขตามบทบญญตมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ซงเปนวธพจารณาคดทใชบงคบกบความสมพนธระหวางเอกชนกบเอกชนซงมกฎหมายบญญตรบรองสทธตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชยมาใชบงคบในคดปกครอง ท าใหศาลปกครองตความกฎหมายในลกษณะทจ ากดอ านาจดลพนจของศาล เพราะแมศาลจะเหนวา บคคลภายนอกดงกลาวอาจจะไดรบผลกระทบจากคด แตเมอผรองสอดมค าขอทไมอยในอ านาจพจารณาของศาลปกครอง ศาลกไมรบค ารองสอดไวพจารณา เชนน การน าเงอนไขในการรองสอดตามทบญญตไวในประมวลกฎหมายว ธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง จงท าใหบคคลภายนอกซงไมไดเขามาในคดตงแตตนถกตดสทธในการรองสอดเขามาใน

DPU

156

คดปกครองได สวนการรองสอดโดยถกหมายเรยกใหเขามาในคด มปญหาทตองพจารณาวา เมอบทบญญตในเรองการรองสอดในมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ใหสทธบคคลภายนอกเขามาในคด เพอประโยชนทจะใหขอพพาทระหวางบคคลทเกยวของกนและยงไมไดเขามาในคดนนไดเขามาในคดเพอทจะพจารณาไปในคราวเดยวกน แตหากไมมคดเดมหรอเนองดวยผฟองคดไมมอ านาจฟองผถกฟองคดนนแลว คกรณจะขอใหศาลเรยกผถกฟองคดทถกตองเขามาในคดไดหรอไม จากการศกษาหลกการพนฐานในคดแพงซงใชวธพจารณาในระบบกลาวหา ศาลยตธรรมมกจะเครงครดกบการพจาณาหลกเกณฑการรองสอด โดยเหนวา การรองสอดตามมาตรา 57 ไมใชบทบญญตทมไวเพอใชในกรณทมการฟองผดตว หากมการฟองผดตวกไมนาจะเขาหลกเกณฑดงกลาว ทงน เนองจากวธพจารณาความแพงใชระบบกลาวหา ซงศาลตองวางตวเปนกลางในการด าเนนกระบวนพจารณา ไมมอ านาจเปลยนแปลงหรอก าหนดตวผถกฟองคดเพมเตมโดยใหเขามาเปนผรองสอดได ดงนน หลกในเรองการรองสอดในคดแพงจงตองปรากฏวาในคดดงกลาวมตวผฟองคดและผถกฟองคดเปนคความครบถวนสมบรณเสยกอน ศาลจงจะเรยกบคคลภายนอกเขามาเปนผรองสอดได เนองจากศาลไมมอ านาจก าหนดตวผถกฟองคดใหมใหแตกตางไปจากความประสงคของคกรณ แตในคดปกครอง ซงมวธพจารณาทเรยบงายและศาลมบทบาทในการแสวงหาขอเทจจรงตามระบบไตสวน หากศาลพจารณาค าฟองของผฟองคดแลวเหนวา ผฟองคดประสงคจะฟองหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทใชอ านาจตามกฎหมายเปนเหตใหผ ฟองคดไดรบความเสยหาย แตไมไดฟองหนวยงานของรฐหรอเจาหนา ท ทถกตองหรอฟองผดตว ศาลมอ านาจก าหนดตวผถกฟองคดไดเอง โดยมแนวทางพจารณาก าหนดจากค าฟองของผฟองคด หรอจากการใหหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเกยวของทปรากฏชอในค าฟองท าค าชแจงกอนสงรบค าฟองไวพจารณา และในกรณทศาลปกครองเหนวามหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเกยวของตามกฎหมายกบเหตพพาทอก ศาลนาทจะเรยกหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐเขามาในคดโดยอาศยอ านาจตามขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 เนองจากเงอนไขในการน าคดมาฟองตอศาลปกครอง ถอเปนปญหาอนเกยวดวยความสงบเรยบรอยของประชาชน หากศาลปกครองไมรบค าฟองไวพจารณาดวยเหตทวาผฟองคดระบตวผถกฟองคดไมถกตอง กจะมปญหาเกยวกบเงอนไขการฟองคด เพราะหากจะใหผฟองคดไปฟองเปนคดใหม อาจเปนการยนฟองคดเมอพนระยะเวลาการฟองคดได นอกจากน ยงมขอพจารณาเกยวกบลกษณะของขอพพาทในคดปกครองซงเกดจากการกระท าของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเปนเหตพพาทนน เปนการกระท าตามกฎหมายในฐานะผใชอ านาจแทนรฐ การระงบขอพพาททเกดขนจากการกระท าดงกลาว ไมวาจะเปน การออกกฎ ค าสง หรอการกระท าอนใด กโดยการ

DPU

157

ยกเลกหรอเพกถอนกฎ ค าสง หรอการกระท านนแตจะไมมผลกระทบโดยตรงตอตวเจาหนาท ซงในทางทฤษฎนน สงทถกฟองใหเพกถอน คอ ตวค าสง ไมใชตวเจาหนาทหรอหนวยงานทเปน ผออกค าสง เจาหนาทหรอหนวยงานเปนเพยงผทตองมาชแจงหรอใหเหตผลประกอบการพจารณาของศาลเทานน เนองจากเปนผทรเรองดงกลาวด การทศาลก าหนดตวผถกฟองคดใหมซงไมใชบคคลทผฟองคดระบมาในค าฟองนน จงไมไดกอใหเกดผลกระทบตอผถกฟองคดเดมแตอยางใด ดงนน หากศาลปกครองเครงครดกบการก าหนดตวผถกฟองคด กจะเปนการตดสทธในการเขามาในคดของบคคลภายนอก และไมสอดคลองกบวธพจารณาคดปกครองทใชระบบไตสวน ซงจากการศกษาหลกการรองสอดในวธพจารณาคดปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส ศาลปกครองฝรงเศสไดก าหนดหลกเกณฑและเงอนไขในการรองสอดในคดปกครองวา บคคลอนซงไมใชผฟองคดหรอผถกฟองคด อาจยนค ารองตอศาลเพอเขามาเปนคความฝายใดฝายหนงไดขนอยกบประเภทคด โดยมเงอนไขวา ในกรณทเปนคดประเภททศาลมอ านาจเตม (plein contentieux) ผทจะเขามาเปนคความในคดตองพสจนใหศาลเหนวา สทธของตนอาจจะถกกระทบกระเทอนจากค าพพากษาของศาล สวนในคดเพกถอนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย (excès de pouvoir) หากผนนประสงคเขามาเปนผ ฟองคดจะตองแสดงใหศาลเหนวาตนมความเกยวของเพยงพอกบการขอใหยกเลกค าสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคด ในสวนกรณทประสงคเขามาเปนผถกฟองคดจะตองแสดงใหเหนวาตนมผลประโยชนเกยวของทจะใหค าสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคดนนยงคงใชบงคบไดตอไป ซงจะเหนไดวาเปนการก าหนดเงอนไขและสทธของผรองสอดในคดปกครองโดยเฉพาะซงแตกตางจากคดแพง กรณจงนาจะน ามาปรบใชกบการก าหนดเงอนไขในการรองสอดในคดปกครองของไทย ซงจะท าใหลกษณะการรองสอดเขามาในคดสอดคลองกบลกษณะ คดปกครองมากกวาการน าเงอนไขในมาตรา 57 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบ

ส าหรบปญหาเกยวกบการใชดลพนจของศาลปกครองในการพจารณาค ารองสอดและการมค าสงเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดโดยการรองสอด เปนผลมาจากลกษณะขอพพาท ในทางปกครองซงแตกตางจากคดแพง การพจารณาเรองสทธในการรองสอดเขามาในคดปกครองยอมขนอยกบลกษณะคดปกครองแตละประเภท จากการศกษาแนวค าวนจฉยของศาลปกครองไทยในคดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระท าการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนง (1) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 มปญหาวา หากบคคลภายนอกทอาจไดรบผลกระทบจากการใชอ านาจทางปกครองของฝายปกครอง ไมไดเขามาในคดของศาลปกครองชนตน เมอมการอทธรณค าพพากษาตอศาลปกครองสงสด ศาลปกครองสงสดเหนวา ผลของค าพพากษาอาจกระทบตอบคคลภายนอก

DPU

158

แตกมอาจเรยกใหเขามาในคดได เพราะเงอนไขในการรองสอดเขามาในคด คอ คดตองอยในระหวางการพจารณาของศาลปกครองช นตน ดงน ยอมกอใหเกดปญหาในทางกฎหมายวาบคคลภายนอกทไมไดเขามาในคดนจะผกพนตามค าพพากษาของศาลปกครองหรอไมประการใด เพราะการทศาลปกครองมค าพพากษาเพกถอนค าสงทเปนเหตแหงการฟองคด ยอมสงผลกระทบตอผทไดรบประโยชนจากค าสงทางปกครองนน ทไมไดเขามาในคดตงแตตนดวยได เชนในคดพพาทเกยวกบการคดเลอกและแตงตงบคคลใหด ารงต าแหนงทสงขน เปนตน สวนคดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดต งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 มมลเหตทพพาทเกดจากการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร ซงหนาทดงกลาว ตองเปนกรณทมกฎหมายก าหนดใหเจาหนาทของรฐอาจตองกระท าการในลกษณะทเปนการจ ากดสทธของประชาชนตามทกฎหมายบญญตใหอ านาจได การปฏบตหนาทของฝายปกครองดงกลาว จงหลกเลยงไมไดทจะตองมผไดรบผลกระทบจากการใชอ านาจตามกฎหมายของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ หากบคคลภายนอกดงกลาวไมไดเขามาในคดเพอปกปองสทธของตนหรอเพอเสนอขอเทจจรงวาตนไดปฏบตตามกฎหมายแลว หากการปฏบตหนาทของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐดงกลาวกอใหเกดความเสยหายกบบคคลภายนอกทไมไดเขามาในคด กรณกจะท าใหเกดขอพพาทขนมาใหมอกได เปนตน ดงนน ศาลปกครองจงควรทจะตองพจารณาตงแตในชนรบค าฟองไวพจารณาวา ผลของค าพพากษาจะกระทบกระเทอนบคคลใดบาง โดยมแนวทางในการพจารณาจากบทบญญตของกฎหมายในแตละเรองทใหอ านาจฝายปกครองกระท าการตางๆ วามผลบงคบใหบคคลใดตองกระท าการหรอละเวนกระท าการอยางหนงอยางใดตามทกฎหมายก าหนดไวหรอไม ทงนผวจยเหนวาศาลปกครองควรทจะตองใชดลพนจเรยกบคคลภายนอกเขามาเปนผรองสอดในคดพพาทเกยวกบการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบต โดยใหถอวาเปนบทบงคบในวธพจารณาคดปกครอง แตอยางไรกด ในคดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (3) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ลกษณะของคดประเภทนเปนการใชอ านาจตามกฎหมายของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐเปนเหตใหเกดความเสยหายแกบคคลใดบคคลหนง ซงมไดทงการกระท าละเมดและความรบผดอยางอน โดยผลบงคบของค าพพากษามงทจะคมครองประโยชนของผเสยหายอนเนองมาจากการใชอ านาจตามกฎหมายของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ ผถกฟองคดจงอาจตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนหรอตองกระท าหรอละเวนการกระท าทเปนเหตแหงการฟองคด และเปนการเฉพาะตว หากบคคลภายนอกประสงคจะเขามาในคด ศาลปกครองจงควรน าหลกเกณฑและเงอนไขตามหลกความมสวนไดเสยในผลแหงคดตาม

DPU

159

มาตรา 57 (1) และ (2) แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชโดยเครงครด ทงน กดวยเหตทวาการน าคดมาฟองตอศาลของคกรณเปนไปตามหลกความประสงคของคความและหลกการไม เป ลยนแปลงของรปคด แตหากคกรณ ทอยในคดอยแลวประสงคจะขอใหศาลเ รยกบคคลภายนอกเขามารวมรบผดดวย กรณเชนนยงมปญหาทตองพจารณาวาบคคลภายนอกดงกลาวทถกศาลเรยกเขามาเปนผถกฟองคดดวยนน หากบคคลภายนอกนนไมใชหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทตองรบผดตอผฟองคด ศาลจะมค าพพากษาบงคบใหผนนซงถอไดวาไดเขามาในคดแลวไดหรอไม และในคดพพาทเกยวกบสญญาทางปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนง (4) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เมอพจารณาผลของการทบคคลภายนอกจะเขามาในคดโดยการรองสอด ผรองสอดตองผกพนในผลของค าพพากษาโดยอาจตองรบผดตามค าพพากษาดวย ซงเปนไปตามมาตรา 58 วรรคสาม แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงทบญญตวา ในกรณซงมผรองสอดเขามาเปนคความในคดดวย ไมวาจะเปนกรณทผรองสอดไดรองขอเขามาเปนคความรวมเอง หรอผรองสอดถกศาลหมายเรยกใหเขามารวม ผรองสอดยอมจะตองผกพนตามค าพพากษาหรอค าชขาดคดนนเชนเดยวกบผทตนเขามาเปนคความรวม แตเมอพจารณามาตรา 58 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ทก าหนดใหผรองสอดทไดเขาเปนคความตามมาตรา 57(1) และ (3) มสทธเสมอนหนงวาตนไดฟองหรอถกฟองเปนคดเรองใหม ซงโดยเฉพาะผรองสอดอาจน าพยานหลกฐานใหมมาแสดง คดคานเอกสารทไดยนไว ถามคานพยานทไดสบมาแลว และคดคานพยานหลกฐานทไดสบไปแลวกอนทตนไดรองสอด อาจอทธรณฎกาค าพพากษาหรอค าสงของศาลตามทกฎหมายบญญตไว และอาจไดรบหรอถกบงคบใหใชคาฤชาธรรมเนยม จงเปนการรบรองสทธของผรองสอดตามมาตรา 57(1) คอ ผทรองขอเขาไปในคดดวยความสมครใจเพอใหไดรบการรบรองคมครองหรอบงคบตามสทธของตน และผรองสอดตามมาตรา 57(3) คอ ผทถกศาลหมายเรยกใหเขาไปในคด สวนผรองสอดทสมครใจขอเขาไปเปนผ ฟองคดรวมหรอผถกฟองคดรวมหรอเปนผฟองคดแทนทผฟองคดเดมหรอเปนผถกฟองคดแทนทผ ถกฟองคดเดมตามมาตรา 57(2) จะใชสทธอยางอนนอกจากสทธทผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมมอยไมได และจะใชสทธด าเนนคดในทางทขดกบสทธของผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมไมได หากผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมไดด าเนนคดไปแลวเพยงใด และมสทธจะด าเนนคดตอไปอยางใด ผทเขาไปเปนผรองสอดตามมาตรา 57(2) กมสทธเพยงเขารวมด าเนนคดตอไปไดตามสทธทผฟองคดเดมหรอผถกฟองคดเดมมอยเทานน อยางไรกตาม เมอไดศกษาลกษณะพเศษของกฎหมายวธพจารณาคดปกครองทศาลสามารถแสวงหาขอเทจจรงไดนอกเหนอจากพยานหลกฐานของคกรณ ซงในทนรวมถงนอกเหนอจากพยานหลกฐานของผรองสอดดวย การทวธพจารณาคดปกครองบญญตใหน าหลกเกณฑและเงอนไขในการรองสอดตามประมวลกฎหมายวธพจารณา

DPU

160

ความแพงซงก าหนดผลของการรองสอดในแตละกรณแตกตางกนเชนน จงอาจไมสอดคลองกบวธพจารณาคดปกครองทเปนระบบไตสวน กรณจงเหนวายงไมสมควรทจะน าบทบญญตในสวนทก าหนดสทธของผรองสอดใหแตกตางกนเชนในวธพจารณาความแพง มาใชกบวธพจารณาคดปกครอง โดยนาจะใหเปนดลพนจของศาลในการแสวงหาขอเทจจรงอยางครบถวน โดยใหโอกาสคกรณในคดทกฝายรวมถงผรองสอดไดมโอกาสตอสคดไดอยางเตมท เพอเปนแนวทางในการพฒนากฎหมายวธพจารณาคดปกครองของไทยตอไป

นอกจากน จากการทไดศกษาบทบาทของศาลปกครองในการด าเนนกระบวนพจารณาเกยวกบการรองสอดในคดปกครอง เหนไดวา ยงไมมความชดเจนในการด าเนนกระบวนพจารณาเรองการรองสอดเขามาในคด และโดยทการด าเนนกระบวนพจารณาในคดทมผรองสอดมกจะมลกษณะยงยากและซบซอนเนองจากมผทเขามาเกยวของหลายฝาย หากศาลตดสทธในการโตแยงแสดงพยานหลกฐานในสวนของผรองสอดโดยผรองสอดไมไดมโอกาสตอสคดได กรณกจะเกดความไมเปนธรรมกบผรองสอด ซงจากการศกษาแนวค าวนจฉยศาลปกครอง พบวา มกรณทการด าเนนกระบวนพจารณาในสวนทเกยวกบการแสวงหาขอเทจจรงของผรองสอดไมครบถวน เปนเหตใหศาลปกครองสงสดยกค าพพากษาของศาลปกครองชนตน แลวสงส านวนใหศาลปกครองชนตนด าเนนกระบวนพจารณาและมค าพพากษาใหมตามรปคด เมอพจารณาหลกการฟงความทกฝายซงถอเปนหลกกฎหมายทวไป และเปนหลกทตองบงคบอยางเครงครดในแตละศาลใหตองมหลกการฟงความทกฝายในกระบวนพจารณาโดยถอเปนหลกทวไปของการเคารพสทธในการโตแยง หากศาลปกครองละเลยตอหลกการฟงความทกฝาย การระงบของพพาทโดยศาลปกครองกอาจจะไมบรรลผลในการเยยวยาความเดอดรอนเสยหายไดอยางแทจรง 5.2 ขอเสนอแนะ

เมอไดศกษาวเคราะหสภาพปญหาของการน าหลกการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมในวธพจารณาคดปกครองของไทยแลว เหนวา หลกการรองสอดตามทบญญตไวในมาตรา 57 และมาตรา 58 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง เปนการก าหนดหลกเกณฑและเงอนไขในการทบคคลภายนอกซงไมไดเขามาในคดตงแตตน จะรองสอดเขามาในคดเพอยงใหไดรบความรบรอง คมครอง หรอบงคบตามสทธตามกฎหมายแพง แตโดยทคดปกครอง ลกษณะขอพพาทเกดจากการใชอ านาจตามกฎหมายของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระท าการทมผลกระทบตอประชาชน ซงความสมพนธระหวางกนเปนไปในลกษณะทไมเทาเทยมกน ประกอบกบดวยขอจ ากดของอ านาจศาลปกครองในการก าหนดค าบงคบไดตามมาตรา 72 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ.

DPU

161

2542 ดงนน การน าหลกการรองสอดตามบทบญญตในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงบางเรองมาใชบงคบกบวธพจารณาคดปกครอง จงยงไมสอดคลองกบลกษณะขอพพาทในทางปกครองและหลกกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง กรณจงเหนสมควรใหมการก าหนดหลกเกณฑ และเงอนไขในการรองสอดในคดปกครองเฉพาะเรองไดดวย อยางไรกตาม เนองจากประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงดงกลาวไดก าหนดเงอนไขและผลของการรองสอดไวโดยละเอยดแลว เพยงแตยงไมสอดคลองกบคดปกครอง จงควรทจะคงหลกการรองสอดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงไวดวยในลกษณะทใหน ามาใชในวธพจารณาคดปกครองโดยอนโลม ทงน เทาทไมขดหรอแยงกบกฎหมายวธพจารณาคดปกครอง จงขอเสนอใหมการบญญตเพมเตมตวบทกฎหมายในขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 หมวด 6 การรองสอด การรวมคด การแยกคด การโอนคด และการถอนค าฟอง ความวา

“ขอ 78 บคคลภายนอกผมสวนไดเสย หรออาจถกกระทบจากผลแหงคดซงมใชคกรณอาจเขามาเปนคกรณไดดวยการรองสอด ดวยความสมครใจเอง หรอดวยถกหมายเรยกใหเขามาในคดโดยค าสงของศาลเมอศาลน นเหนสมควรหรอเมอคกรณฝายใดฝายหนงมค าขอ ในกรณดงตอไปน

(1) ในกรณทมการฟองวาหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐกระท าการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนง (1) หากรองสอดเขามาเปนผฟองคด บคคลภายนอกหรอคกรณทมค าขอจะตองแสดงใหศาลเหนวาผซงจะเขามาในคดนนมความเกยวของเพยงพอกบการขอใหยกเลกการกระท าทเปนเหตแหงการฟองคด แตหากรองสอดเขามาเปนผ ถกฟองคด บคคลภายนอกหรอคกรณทมค าขอจะตองแสดงใหศาลเหนวาผซงจะเขามาในคดนนมผลประโยชนเกยวของทจะใหการกระท าทเปนเหตแหงการฟองคดนนยงคงใชบงคบไดตอไป

(2) ในกรณทมการฟองวาหนวยทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายก าหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควรตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) หากการปฏบตหนาทตามกฎหมายทเปนเหตแหงการฟองคดนน เปนเหตใหหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐตองใชอ านาจตามกฎหมายทมผลกระทบตอบคคลใด ใหศาลมอ านาจเรยกผนนเขามาเปนคกรณในคดดวย

(3) ในกรณทมการฟองคดพพาทเกยวกบการกระท าละเมดหรอความรบผดอยางอนของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐมาตรา 9 วรรคหนง (3) หรอการฟองคดพพาทเกยวกบสญญาทางปกครองมาตรา 9 วรรคหนง (4) บคคลภายนอกซงจะเขามาในคด ตองแสดงใหศาลเหนวา สทธของตนอาจจะถกกระทบกระเทอนจากค าพพากษาของศาล แตหากคกรณมค าขอใหศาลเรยกบคคลภายนอกเขามาในคด ค าขอเชนวานนตองแสดงเหตวาตนอาจฟองหรอถกคความเชนวา

DPU

162

นนฟองตนได เพอการใชสทธไลเบยหรอเพอใชคาทดแทน ถาหากศาลมค าพพากษาใหคกรณเชนวานนแพคด

ในกรณทกฎหมายบงคบใหบคคลภายนอกเขามาในคด หรอศาลเหนจ าเปนทจะเรยกบคคลภายนอกเขามาในคดเพอประโยชนแหงความยตธรรม ใหศาลมอ านาจมค าสงเรยกบคคลดงกลาวเขามาในคด

การยนค าขอตามวรรคหนง และการมค าสงตามวรรคสอง ใหกระท าไดกอนวนสนสดการแสวงหาขอเทจจรง เวนแตมเหตอนสมควรโดยไดรบอนญาตจากศาล เมอศาลเปนทพอใจวาค ารองนนไมอาจยนกอนนนได แตการด าเนนกระบวนพจารณาในสวนของผรองสอดเชนวาน ศาลตองใหโอกาสคกรณไดทราบขอเทจจรงและโตแยงพยานหลกฐานอยางเพยงพอ

นอกจากทบญญตในระเบยบน ใหน าความในมาตรา 57 และมาตรา 58 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม เทาทสภาพของเรองจะเปดชองใหกระท าได และโดยไมขดตอระเบยบนและหลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง”

นอกจากน จากการทไดเสนอใหแกไขเพมเตมบทบญญตในเรองการรองสอดตามขอ 78 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 ขางตน เพอใหศาลปกครองสามารถน าหลกเกณฑดงกลาวไปใชในการด าเนนกระบวนพจารณาคดปกครองไดอยางมประสทธภาพ จงขอเสนอแนวทางในการพจารณาคดของศาลปกครอง ศาลควรพจารณาภาพรวมของคดตงแตในชนรบค าฟองไวพจารณาโดยพจารณาจากลกษณะของคดปกครองแตละประเภท หากศาลเหนวาการมค าพพากษาหรอค าสงชขาดคดปกครองนนอาจมผลกระทบโดยตรงตอบคคลใด ศาลกอาจใชดลพนจเรยกบคคลนนเขามาเปนคกรณโดยการรองสอดได เพอใหการพจารณา และพพากษาคดนนเสรจไปในคราวเดยว และเปนไปตามหลกการฟงความทกฝายเพอยงใหเกดการอ านวยความยตธรรมแกคกรณอยางแทจรง

DPU

บรรณานกรม

DPU

164

บรรณานกรม

ภาษาไทย คณต ณ นคร. กฎหมายวธพจารณาความแพง ภาคการด าเนนคด. กรงเทพมหานคร : วญญชน, 2548. คดงาม คงตระกล. “ระบบไตสวนในกฎหมายวธพจารณาคดปกครองไทย.”

วทยานพนธมหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2546. ทศพร มลรตน. “ระบบกฎหมายของโลก.”

http://www.baanjomyut.com/library/global_community/05_2_3.html, 16 พฤษภาคม 2559.

ธนกร วรปรชญากล. บทบาทของผพพากษาฝรงเศสในการคนหาความจรงตาม. ม.ป.ท : ม.ป.พ., 2549.

นนทวฒน บรมานนท. หลกพนฐานกฎหมายปกครองฝรงเศส. กรงเทพมหานคร : วญญชน, 2547. บวรศกด อวรรณโณ. ววฒนาการเชงประวตศาสตรของสกลกฎหมายโรมาโน-เยอรมนก. เอกสาร

การสอนชดวชาระบบกฎหมายไทยและตางประเทศ มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช. กรงเทพมหานคร : โรงพมพชวนพมพ, 2544.

ประทมพร กลดอ า. “การน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบในวธพจารณาความอาญา.” วทยานพนธมหาบณฑต นตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2533.

ประสาท พงษสวรรณ และสรย เผาสขถาวร. หลกกฎหมายทวไปวาดวยวธพจารณาคดปกครอง. วารสารวชาการศาลปกครอง, เลม 2. ปท 2. (2545) : 97-98. ประสทธ อจฉรยสกลชย. หลกความยตธรรมตามธรรมชาตในกฎหมายปกครอง.

วารสารนตศาสตร, เลม 19. ปท 4. (2532) : 149-151. ปรตตา สดสงา. “การน าวธพจารณาความแพงมาใชในวธพจารณาคดปกครอง.”

วทยานพนธมหาบณฑต นตศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2550. ปาน แตงออน. “ปญหาความไมสอดคลองในการน าวธพจารณาความแพงมาใชบงคบใน

วธพจารณาคดปกครอง.” วทยานพนธมหาบณฑต นตศาสตร มหาวทยาลยรามค าแหง, 2554.

พพฒน จกรางกร. ค าอธบายประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง (ภาค 1). กรงเทพมหานคร : ส านกพมพนตบรรณการ, 2543.

DPU

165

เพญศร วงศเสร. (2547). หลกกฎหมายวาดวยวธพจารณาความในศาลปกครองเยอรมน. วารสารวชาการศาลปกครอง, เลม 4. ปท 2. (2547) : 186-231.

โภคน พลกล (2544). สาระส าคญของกฎหมายวาดวยศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง. กรงเทพมหานคร : สวสดการส านกงานศาลปกครอง.

โภคน พลกล. “สาระส าคญของกฎหมายวาดวยศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง .” วารสารวชาการศาลปกครอง. เลม 1.ปท 1. (2544) : 63-136.

วรเจตน ภาครตน. (2545). รายงานวจย เรอง มาตรการชวคราวกอนการพพากษา. สถาบนวจยและใหค าปรกษาแหงมหาวทยาลยธรรมศาสตร เสนอตอส านกงานศาลปกครอง. กรงเทพมหานคร : ส านกงานศาลปกครอง.

วรเจตน ภาครตน. “ประเภทของค าฟองคดปกครองในกฎหมายวธพจารณาคดปกครองฝรงเศส.” วารสารนตศาสตร. เลม 40. ปท 2. (2554) : 263-286.

วรพจน วศรตพชญ. การน าประมวลกฎหมายแพงและพาณชยและประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชในคดปกครอง 10 ป ศาลปกครองพษณโลก. 2555 น.111-148.

วรรณชย บญบ ารง, ธนกร วรปรชญากล และสรพนธ พลรบ. หลกและทฤษฎกฎหมายวธพจารณาความแพง เลม 1. กรงเทพมหานคร : วญญชน, 2548.

วรรณชย บญบ ารง. “หลกทวไปของการด าเนนกระบวนพจารณาคดแพงของฝรงเศส.” วารสารนตศาสตร. เลม 30. ปท 1. (2543) : 78-112.

วรช วรชนภาวรรณ. ศาลปกครองไทย : วเคราะหเปรยบเทยบ รปแบบ โครงสราง อ านาจหนาทและการบรหารงานบคคลกบศาลปกครององกฤษ ฝ ร ง เศสและ เยอรมน . กรงเทพมหานคร : นตธรรม, 2542.

วรยะ วฒนสชาต. “ผมสทธฟองคดปกครอง.” วทยานพนธมหาบณฑต นตศาสตร มหาวทยาลยธรกจบณฑตย, 2544.

สถาบนวจยและใหค าปรกษาแหงมหาวทยาลยธรรมศาสตร. รายงานการศกษาวจย เรอง วธพจารณาคดปกครองเปรยบเทยบ. กรงเทพมหานคร : ส านกงานศาลปกครอง, 2549.

สมชย ฑฆาอตมากร. ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ภาค 1 บททวไป. กรงเทพมหานคร : พลสยาม พรนตง (ประเทศไทย), 2551.

สมยศ เ ชอไทย. ค าอธบายวชากฎหมายแพง : หลกทวไป เลม 1 ความรกฎหมายทวไป .กรงเทพมหานคร : วญญชน, 2546.

สมสกล ณ บางชาง. “อ านาจหนาทของตลาการเจาของส านวนในวธพจารณาคดปกครองของไทย.”วทยานพนธมหาบณฑต นตศาสตร มหาวทยาลยธรกจบณฑตย, 2550.

DPU

166

สมบต พฤฒพงษศภค. การปฏรประบบกระบวนยตธรรมทางแพงของประเทศไทย. ม.ป.ท. : ม.ป.พ., 2556.

ส านกงานศาลปกครอง. รางคมอการปฏบตหนาทของตลาการศาลปกครอง. กรงเทพมหานคร : ส านกงานศาลปกครอง, 2545.

ส านกงานศาลปกครอง. สรปหลกกฎหมายและแนวค าวนจฉยเกยวกบการรองสอด. กรงเทพมหานคร : ส านกวจยและวชาการ, 2554. ส านกงานศาลปกครอง. แนวทางปฏบตตามระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครอง

สงสด. ม.ป.ท. : ม.ป.พ., 2544 วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543. กรงเทพมหานคร : ส านกงานศาลปกครอง, 2543. สพศ ประณตพลกรง. กฎหมายวธพจารณาความแพงวาดวยฟองแยง รองสอด. กรงเทพมหานคร :

พมพอกษร, 2544. สทธวาทนฤพฒ, หลวง. “ประวตศาสตรกฎหมายชนปรญญาโท.” หนงสอเนองในงานพระราชทาน

เพลงศพ หลวงสทธวาทนฤพฒ, 2529. สมาตรฐานสากล. ดษฎนพนธ นตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร, ม.ป.ป. อกฤษ มงคลนาวน. ประวตศาสตรกฎหมายสากล. กรงเทพมหานคร : คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณ

มหาวทยาลย, 2513. อดม เฟองฟง. รวมค าบรรยายส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา ภาคสอง สมยท 57

ปการศกษา 2547. กรงเทพมหานคร : ส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา, 2548.

อนชา วงษบณฑตย. “ปญหาอปสรรคของกระบวนวธพจารณาคดปกครองทมตอการแกไข เยยวยาความเสยหายใหแกผฟองคด.” วทยานพนธมหาบณฑต นตศาสตร มหาวทยาลยรามค าแหง, 2548.

องกร วฒนรง. “เอกสารประกอบการบรรยายเรองลกษณะคดปกครอง.” http://www.bpp.go.th/bpp_st6/revolve/อบรม%2023%20ม.ค.55/เห ตไมชอบดวยกฎหมายและลกษณะคดปกครองตามพ.ร.บ.จดตงฯและวธพจารณาคดปกครอง%20 (๑๕สค๕๔).doc, 20 พฤษภาคม 2559.

DPU

167

ภาษาตางประเทศ Holten, N. Gray., Lawson L. Lamar. The criminal courts: structures, personnel, and processes.

(New York: McGraw-Hill,1991). Mauro Cappelletti and Bryant G. Garth. supra note 21. Wolfgang Grunsky. Grundlagen des Verfahrensrechts. Bielefeld 1974, S.7.

M.phillippe MARTIN. การบรรยายพเศษ เรอง ระบบวธพจารณาคดปกครองของประเทศฝรงเศส แปลโดย ประสาท พงษสรรณ และบญอนนต วรรณพาณชย ระหวางวนท 31 ตลาคม – 3 พฤศจกายน 2543. วารสารวชาการศาลปกครอง. เลม 1. ปท 3.(ตลาคม 2544) : 95-142.

Webmaster. “การรองสอด.” จาก http://www.tui-na100.com/webboard/Question.asp?ID=A2942, 8 เมษายน 2556.

DPU

168

ประวตผเขยน ชอ - นามสกล วรยา สาชอฟา ประวตการศกษา พ.ศ. 2543 รฐประศาสนศาสตรบณฑต (เกยรตนยมอนดบสอง) มหาวทยาลยสงขลานครนทร พ.ศ. 2549 นตศาสตรบณฑต

มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช พ.ศ. 2551 เนตบณฑตไทย สมยท 61 ต าแหนงและสถานทท างานปจจบน พนกงานคดปกครองช านาญการ ส านกงานศาลปกครอง กรงเทพมหานคร DPU