dvadeset godina lokalne samouprave u hrvatskoj · odlukom ministra uprave o osnivanju stručne...

DVADESET GODINA LOKALNE SAMOUPRAVE U HRVATSKOJ

BiBliotekaPriručnici za stručno usavršavanje

Knjiga 9.

Urednik Biblioteke:Vedran Đulabić

Nakladnik:Institut za javnu upravu

www.iju.hr

Za nakladnika:Ivan Koprić

Oblikovanje naslovnice:Matija Gorjanec

Računalni slog:Stjepan Ocvirk

Tisak:TOP DAN

Otisnuto u prosincu 2013.CIP zapis dostupan u računalnom katalogu Nacionalne i sveučilišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 865341.

ISBN 978-953-7935-01-6

© CopyrightInstitut za javnu upravuSva su prava pridržana. Nije dopušteno umnožavanje u bilo kojem obliku te stavljanje u promet bez posebnog dopuštenja.

ivan koprić, Vedran Đulabić (ur.)

DVADESET GODINA LOKALNE SAMOUPRAVE

U HRVATSKOJ

Institut za javnu upravuZagreb, 2013.

V

SKRAĆENI SADRŽAJ

Autori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV

Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII

Boris Milošević: NAJVAŽNIJE NOVINE U SUSTAVU LOKALNE SAMOUPRAVE . . . . . . . . . . . . 1Juraj Hrženjak: U POVODU NOVOGA ZAKONA O LOKALNOJ I PODRUČNOJ (REGIONALNOJ) SAMOUPRAVI . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35Ivan Koprić, Tijana Vukojičić Tomić: LOKALNI POLITIČKI SUSTAV NAKON UVOđENJA NEPOSREDNOG IZbORA naČELNIKA – STANJE I PRIJEPORI . . . . . . . . . . . . . . 55Josip Jambrač: LOKALNA DRŽAVA I KONKURENTNOST . . . . . . . . . . . . . . . 101Mirko Klarić: ZAKONSKE NOVINE VEZANE UZ IZVRŠNE INSTITUTCIJE U LOKALNOJ SAMOUPRAVI . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127Nives Kopajtich Škrlec: UPRAVLJANJE LOKALNIM POSLOVIMA UZ KONZULTIRANJE GRAđANA . . 143Gordana Marčetić: ETIČKI STANDARDI I PROFESIONALIZACIJA LOKALNOG OSObLJA . . 153Vedran đulabić: POLOŽAJ ŽUPANIJA U STATISTIČKOJ I POLITIČKOJ REGIONALIZACIJI HRVATSKE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183Mladen Ivanović: PRObEMI MALIH OPĆINA U SVJETLU NOVE REGULACIJE LOKALNE SAMOUPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . 201Mateja Crnković: NOVINE U ODNOSU CENTRALNE DRŽAVE I LOKALNE SAMOUPRAVE – KOLIKO I KAKVOG NADZORA . . . . . . . . . . 223Dragica Kemeter: KOMUNALNE SLUŽbE U PROMJENI 255

VII

SADRŽAJ

Autori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV

Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII

Boris Milošević: NAJVAŽNIJE NOVINE U SUSTAVU LOKALNE SAMOUPRAVE . . . . . . . . . . . . . 1

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Novine koje su izazvale najviše prijepora . . . . . . . . 3 2.1. Neposredno sudjelovanje građana u odlučivanju, referendum i institut opoziva . . . . . . . . . . . 3 2.2. Ovlast za imenovanje i razrješenje predstavnika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave . . 6 2.3. Donošenje proračuna i odluke o privremenom financiranju . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2.4. Institut istovremenog raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja općinskog načelnika gradonačelnika i župana . . . . . . . . . . . . 93. Promjene u položaju zamjenika općinskognačelnika, gradonačelnika i župana . . . . . . . . . . . . . . 124. Bolji nadzor lokalne samouprave . . . . . . . . . . . 15 4.1. Nadzor zakonitosti rada predstavničkog tijela . . . . 15 4.2. Nadzor pojedinačnih neupravnih akata . . . . . . . 15 4.3. Nadzor općih akata predstavničkog tijela . . . . . . 16 4.4. Nadzor Statuta . . . . . . . . . . . . . . . . 195. Ostale važnije noovine u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 5.1. Mjesni odbori . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 5.2. Sazivanje izvanredne sjednica vijeća . . . . . . . . 20 5.3. Prava načelnika, gradonačelnika i župana iz rada i odluka o statusnim pitanjima . . . . . . . . . . 21 5.4. Raspolaganje imovinom u jedinicama lokalne i regionalne (područne) samouprave . . . . . . . . 22

VIII

6. Najbitnije novine Zakona o lokalnim izborima . . . . . 23 6.1. Konstituiranje predstavničkog tijela . . . . . . . . 23 6.2. Nespojivost dužnosti općinskog načelnika gradonačelnika, župana i njihovog zamjenika . . . . 24 6.3. Mandat članova predstavničkih tijela i općinskog načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 6.4. Mirovanje mandata članova predstavničkog tijela . . . 26 6.5. Sastav izbornih povjerenstava i biračkih odbora . . . 27 6.6. Način obračuna mandata . . . . . . . . . . . . 29 6.7. Sadržaj kandidature za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana . . . . . . . . . . . . 30 6.8. Zastupljenost pripadnika manjina u predstavničkom tijelu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Juraj Hrženjak: U POVODU NOVOGA ZAKONA O LOKALNOJ I PODRUČNOJ (REGIONALNOJ) SAMOUPRAVI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352. Obrazloženje novih izmjena i dopuna . . . . . . . . . 363. Pregled nekih važnijih izmjena i dopuna koje donosi novi Zakon o lokalnoj i regionalnojsamoupravi . . . . . . . 38 3.1. Opće odredbe . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3.2. Neposredno sudjelovanje građana u odlučivanju . . . 40 3.3. Tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave . . . . . . . . . . . . 41 3.4. Upravni odjeli i službe jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave . . . . . . . . . . . . 45 3.5. Mjesna samouprava . . . . . . . . . . . . . . 45 3.6. Imovina i financiranje lokalne i područne (regionalne) samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3.7. Akti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 3.8. Državni nadzor i zaštita lokalne i područne (regionalne) samouprave . . . . . . . . . . . . 48

IX

3.9. Prava osoba izabranih odnosno imenovanih na određene dužnosti u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave . . . . . . . . . . . 514. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

Ivan Koprić, Tijana Vukojičić Tomić: LOKALNI POLITIČKI SUSTAV NAKON UVOđENJA NEPOSREDNOG IZbORA naČELNIKA – STANJE I PRIJEPORI . . . . . . . . . . . . . . 551. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552. Razvoj lokalnog političkog sustava u Hrvatskoj . . . . 583. Uvođenje izravnog izbora načelnika . . . . . . . . . 64 3.1. Razlozi za uvođenje neposrednog izbora i očekivanja od nove institucije . . . . . . . . . . . . . . 67 3.2. Rezultati prvih izravnih izbora načelnika . . . . . 69 3.3. Problemi lokalnog političkog sustava s neposredno biranim izvršnim dužnosnikom . . . . . . . . . 714. Demokratizacija lokalnog političkog sustava . . . . . 75 4.1. Načini osiguravanja demokratičnosti . . . . . . 75 4.2. Nezavisni politički akteri . . . . . . . . . . . 77 4.3. Neposredna demokracija i participacija građana u lokalnom upravljanju . . . . . . . . . . . . . 80 4.4. Lokalno civilno društvo . . . . . . . . . . . . 85 4.5. Kvote i lokalna demokracija . . . . . . . . . . 885. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Josip Jambrač: LOKALNA DRŽAVA I KONKURENTNOST . . . . . . . . . . . . . . . 1011. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1012. Funkcionalna decentralizacija . . . . . . . . . . . 1023. Regionalna konkurentnost . . . . . . . . . . . . . 1114. Analiza rashoda jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema funkcijskoj klasifikaciji . . . . . . 1165. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Mirko Klarić: ZAKONSKE NOVINE VEZANE UZ IZVRŠNE INSTITUTCIJE U LOKALNOJ SAMOUPRAVI . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

X

2. Neposredni izbor načelnika gradonačelnika i župana . . 1283. Zakonske izmjene vezane iz izvršne institucije u Hrvatskoj provedene na izborima iz 2009. . . . . . . 1344. Zakonske novine iz 2012. . . . . . . . . . . . . . 1365. Prijedlozi za poboljšanje postojećeg modela u Hrvatskoj . 1376. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

Nives Kopajtich Škrlec: UPRAVLJANJE LOKALNIM POSLOVIMA UZ KONZULTIRANJE GRAđANA . . 143

1. Lokalna i mjesna samouprava u Hrvatskoj . . . . . . . 1432. Zašto konzultirati građane i relevantne dionike . . . . 1453. Stanje u Hrvatskoj . . . . . . . . . . . . . . . . 1474. Važnost podizanja svijesti i edukacije . . . . . . . . 1485. Dobra mogućnost – savjeti mladihna lokalnoj razini . . 1506. Partnerstvo za otvorenu vlast . . . . . . . . . . . . 1507. Prijedlog – uvođenje obveze konzultiranja u Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi . . . . 1518. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

Gordana Marčetić: ETIČKI STANDARDI I PROFESIONALIZACIJA LOKALNOG OSObLJA . . 153

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1532. Profesionalizacija službenika u hrvatskoj lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 2.1. Profesionalizacija i merit system . . . . . . . . 156 2.2. Normativni okvir za profesionalizaciju u hrvatskoj lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . 1573. Etički standardi . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 3.1. Etika javnih službenika . . . . . . . . . . . . 164 3.2. Normativni okvir za etičke standarde u Hrvatskoj . . 165 3.3. Rezultati istraživanja o percepciji neetičkih ponašanja u lokalnim službama . . . . . . . . . 1684. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171PRILOZI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175Prilog I. – Upitnik za građane . . . . . . . . . . . . 175Prilog II. – Upitnik za službenike i dužnosnike . . . . . . 177

XI

Vedran đulabić: POLOŽAJ ŽUPANIJA U STATISTIČKOJ I POLITIČKOJ REGIONALIZACIJI HRVATSKE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1832. Statističke regije u regulaciji Europske unije . . . . . . 1843. Statistička regionalizacija Hrvatske . . . . . . . . . 187 3.1. Podjela Hrvatske na tri statističke regije 2. razine . 188 3.2. Podjela Hrvatske na dvije statističke regije 2. razine 1914. Županije kao samoupravne teritorijalne jedinice . . . . 1935. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

Mladen Ivanović: PRObEMI MALIH OPĆINA U SVJETLU NOVE REGULACIJE LOKALNE SAMOUPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2012. Jesu li općine u Hrvatskoj male . . . . . . . . . . 2033. Ljudski resursi u upravnim tijelima . . . . . . . . . 2054. Organizacija izvršne vlasti . . . . . . . . . . . . 2105. Korištenje sredstava iz fondova Europske unije . . . . 2126. Kronični nedostatak novca pojačanekonomskom krizom . 2167. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

Mateja Crnković: NOVINE U ODNOSU CENTRALNE DRŽAVE I LOKALNE SAMOUPRAVE – KOLIKO I KAKVOG NADZORA . . . . . . . . . . 223

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2232. Pravna regulacija državnog nadzora nad lokalnom samoupravom . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 2.1. Ustav . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 2.2. Europska povelja o lokalnoj samoupravi . . . . . 224 2.3. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi . . . . . . . . . . . . . . . . . 2263. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi – izmjene i dopune . . . . . . . . . . . . . . . . 228 3.1. Izmjena kojom je izbrisano upućivanje na ZSDU . . 230

XII

3.2. Izmjena kojom se uz nadzor zakonitosti općih akata regulira i nadzor nad radom predstavničkog tijela . 230 3.3. Dužnost predsjednika predstavničkog tijela da dostavi opći akt predstojniku ureda državne uprave . 231 3.4. Uputa predstojnika predstavničkom tijelu . . . . . 233 3.5. Odluka o potvrdi odluke o obustavi općeg akta od strane NGŽ-a . . . . . . . . . . . . . . 233 3.6. Izmjena radi usklađivanja ZLRS-a sa ZUS-om . . . 235 3.7. Izmjene u razlozima za raspuštanje predstavničkog tijela – koliko su opravdane . . . . . . . . . . 237 3.8. Promjena duljine rokova za postupanje VUS-a . . . 240 3.9. Novi institut – istovremeno raspuštanje i razrješenje NGŽ . . . . . . . . . . . . . . 241 3.10. Izmjene vezane uz povjerenike . . . . . . . . . 246 3.11. Nadzor nad neupravnim aktima . . . . . . . . . 2474. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

Dragica Kemeter: KOMUNALNE SLUŽbE U PROMJENI 255

1. Komunalna služba . . . . . . . . . . . . . . . . 255 1.1. Komunalna služba kao javna služba . . . . . . . 255 1.2. Nastanak komunalnih službi . . . . . . . . . . 2562. Pravni okvir komunalnih službi . . . . . . . . . . 257 2.1. Ustav . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 2.2. Europska povelja o lokalnoj samoupravi . . . . . 258 2.3. Zakon o područnoj i lokalnoj (regionalnoj) samoupravi . . . . . . . . . . . . . . . . 258 2.4. Zakon o komunalnom gospodarstvu (ZKG) . . . . 259 2.5. Zakon o vodama (ZOV) i Zakon o financiranju vodnog gospodarstva (ZFVG) . . . . . . . . . 259 2.6. Zakon o cestama (ZOC) . . . . . . . . . . . . 263 2.7. Zakon o grobljima (ZOG) . . . . . . . . . . . 264 2.8. Zakon o prostornom uređenju i gradnji (ZPUG) . . 265 2.9. Zakon o javno-privatnom partnerstvu (ZJPP) . . . 266 2.10. Komunalne djelatnosti uređuju se općim aktima lokalnih jedinica . . . . . . . . . . . . . . 267 2.11. Akti pravnih osoba koje obavljaju komunalne djelatnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . 269

XIII

3. Komunalne djelatnosti i komunalne službe . . . . . . 269 3.1. Komunalne djelatnosti i tko ih obavlja . . . . . . 269 3.2. Oblici organiziranja komunalnih službi . . . . . 2774. Komunalne službe u Europi . . . . . . . . . . . . 2825. Financiranje obavljanja komunalnih djelatnosti . . . . . 286 5.1. Financiranje komunalnih službi . . . . . . . . 286 5.2. Financiranje građenja objekata i uređaja komunalne infrastrukture . . . . . . . . . . . . . . . . 2906. Odgovornost za obavljanje komunalnih djelatnosti . . . 291 6.1. Odgovornost JLS za rad komunalnih službi . . . . 291 6.2. Odgovornost isporučitelja komunalnih usluga za obavljanje komunalnih djelatnosti . . . . . . 291 6.3. Odgovornost građana za poštivanje komunalnog reda i propisa . . . . . . . . . . . . . . . . 2927. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

XV

AUTORI

Mateja Crnković, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Doc. dr. sc. Vedran đulabić, Pravni fakultet Sveučilišta u Za-grebu

Juraj Hrženjak, Zagreb

Mladen Ivanović, Udruga općina u Republici Hrvatskoj

Josip Jambrač, Zagreb

Dragica Kemeter, Grad Čakovec

Izv. prof. dr. sc. Mirko Klarić, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu

Nives Kopajtich – Škrlec, Udruga gradova u Republici Hrvat-skoj

Prof. dr. sc. Ivan Koprić, Pravni fakultet Sveučilišta u Za-grebu

Izv. prof. dr. sc. Gordana Marčetić, Pravni fakultet Sveuči-lišta u Zagrebu

boris Milošević, Ministarstvo uprave

Tijana Vukojičić Tomić, Pravni fakultet Sveučilišta u Za-grebu

XVII

PREDGOVOR

Lokalna samouprava u Republici Hrvatskoj funkcionira već dvadeset godina. U tom periodu dogodilo se nekoliko značajnih izmjena zakonodavnog temelja njezinog funkcioni-ranja, a posljednja izmjena temeljnog zakonodavstva lokalne samouprave dogodila se tijekom 2012., promjenom sustavnog zakona koji uređuje lokalnu samoupravu i promjenom zakon-skog okvira održavanja lokalnih izbora.

Okrugle obljetnice nerijetko su povod posebnim događa-jima. Tako je i Institut za javnu povodom dvadesetogodišnji-ce funkcioniranja lokalne samouprave i navedenih zakonskih izmjena organizirao u Zagrebu znanstveno stručni skup pod nazivom Novi zakonski okvir lokalne samouprave i lokalnih izbora u svjetlu dvadesetogodišnjeg iskustva. Savjetovanje je održano u zagrebu 29. Siječnja 2013., u prostoru Gradske vi-jećnice Grada Zagreba, a na njemu su sudjelovali domaći eks-perti i brojni lokalni upravni službenici.

Ovaj zbornik donosi tekstove izlaganja predavača na spomenutom savjetovanju. Objavljuje se ukupno jedanaest tekstova koji obrađuju različite teme koje se dotiču lokalne samouprave. Od detaljnog prikaza zakonskih promjena, pre-ko analize sustava neposrednog izbora izvršnih dužnosnika u lokalnoj samoupravi, uloge lokalnih jedinica u osiguranju konkurentnosti gospodarstva na lokalnoj razini, konzultiranja građana, etičkih standarda lokalnih službenika, međuodnosa političke i statističke regionalizacije, problema s kojima se u funkcioniranju susreću male lokalne jedinice, novina u susta-vu nadzora nad lokalnom samoupravom, sve do problematike komunalnih djelatnosti u lokalnoj samoupravi.

XVIII

Nadamo se da objavljeni tekstovi neće samo predstavljati svjedočanstvo vremena o aktivnom angažmanu struke oko pi-tanja zakonskog uređenja i funkcioniranja lokalne samoupra-ve u Hrvatskoj, nego će biti i smjerokaz o tome kako sustav lokalne samouprave u Hrvatskoj razvijati u budućnosti.

Uredništvo

1

Boris Milošević

NAJVAŽNIJE NOVINE U SUSTAVU LOKALNE SAMOUPRAVE

1. Uvod

Odlukom ministra uprave o osnivanju stručne radne sku-pine za izborni sustav od 13. travnja 2012. započeo je proces izrade novog izbornog zakona kojim se uređuje izbor vlasti na lokalnoj razini i izmjena zakona o lokalnoj i područnoj (re-gionalnoj) samoupravi.1 Radna skupina je ubrzo započela sa radom i izradila nacrte prijedloga zakona koji su prošli proces javnog savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, proces po-litičkog odlučivanja unutar koalicije na vlasti, dva čitanja u Hrvatskom saboru da bi konačno bila izglasana 14. prosinca 2012. i objavljena u Narodnim novinama 144/12 od 21. pro-sinca 2012.

Doneseni Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokal-noj i područnoj samoupravi je šesta izmjena zakona od kako je donesen 2001., a po opsegu predstavljaju najopširnije izmjene i dopune zakona.

Motiv izrade i donošenja zakona su bila uređenje određe-nih pitanja kojima se osigurava politička stabilnost u odnosi-ma između predstavničkog i izvršnog tijela, veća učinkovitost u obavljanju poslova tih dvaju tijela i jasnije utvrđivanje nji-hovih prava, obveza i odgovornosti.

Uvođenjem sustava neposrednog izbora izvršnog tijela Za-konom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područ-

1 U stručnu radnu skupinu imenovani su: Arsen Bauk, ministar uprave, Boris Milošević, Anita Markić, Ljubomir Mikić (svi Ministarstvo uprave); Zdravka Čufar Šarić, Aleksandra Jozić-Ileković (Državno izborno povjerenstvo RH); doc. dr. sc. Goran Čular, prof dr. sc. Nenad Zakošek (Fakultet političkih znanosti Zagreb); prof. dr. sc. Ivan Koprić, prof. dr. sc. Robert Podoljnjak (Pravni fakultet Zagreb) i Nives Kopajtich Škrlec (Udruga gradova).

2

noj (regionalnoj) samoupravi iz 2007. uspostavljen je novi odnos između predstavničkog tijela i nositelja izvršnih ovlasti koji je u praksi oživio nakon lokalnih izbora održanih u svib-nju 2009. Novi odnosi su donijeli nove vrste problema gdje se neposredno izabrani općinski načelnik, gradonačelnik, od-nosno župan, osjetio jačim, sa više demokratskog legitimiteta (građani biraju točno određenu osobu, za razliku od liste kod predstavničkog tijela) što u slučajevima bez dovoljne surad-nje između predstavničkog i izvršnog tijela, može dovesti do takvih podjela koje su u konačnici znale rezultirati blokadom u funkcioniranju jedinice ili čak raspuštanjem predstavničkog tijela. Šteta koja se time prouzročila teško se može izmjeriti, ali račun za štetu uvijek se ispostavlja građanima.

Iz tih razloga bilo je nužno osigurati bolje i učinkovitije funkcioniranje tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave utvrđivanjem njihove jače međuovisnosti, propi-sivanjem razloga za raspuštanje predstavničkog tijela i uvođe-njem instituta istovremenog raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, a sve u cilju jačanja doprinosa ostvarivanju prava gra-đana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu utvrđe-nog Ustavom Republike Hrvatske.

Novi Zakon o lokalnim izborima je rezultat potrebe da se izborni proces za sve lokalne izbore uredi jedinstvenim zako-nom, kako bi se uskladila, odnosno ujednačila zakonska regu-lativa u pitanjima koja su zajednička za lokalne izbore, te na kvalitetniji i primjereniji način uredila pojedina pitanja koja su značajna za zakonitost i pravilnost provedbe izbora. Zakonom se na jedinstven način uređuju pitanja koja su zajednička za sve lokalne izbore, dok se pitanja koja su specifična za poje-dine vrste izbora uređuju posebnim odredbama koje se odnose na svaki od pojedinih izbora.

Osim razrade pojedinih pitanja vezanih uz nespojivosti istovremenog obnašanja dužnosti, početka obnašanja manda-ta i stupanja na dužnost, mirovanja mandata, sastava tijela za provedbu izbora, kao i drugih pitanja koja su se u praksi po-kazala kao regulirana na nezadovoljavajući način, te razrada

3

pojedinih instituta propisanih zakonom koji do sada nisu bili regulirani na potpun i adekvatan način, dok osnova izbornih pravila ostaje ista.

Općinski načelnik, gradonačelnik i župan se i dalje biraju većinskim izbornim sustavom u kojem cijelo područje općine, grada ili županije čini jednu izbornu jedinicu. Biraju se veći-nom glasova svih birača koji su glasovali (apsolutna većina). Dosadašnja pravila vrijede i za izbor članova predstavničkih tijela koja se biraju proporcionalnim sustavom temeljem kan-didacijskih lista na način da je cijelo područje jedinice čini jednu izbornu jedinicu u kojoj glasaju birači koji imaju prebi-valište na području te jedinice. Pravo na sudjelovanje u diobi mjesta u predstavničkom tijelu imaju liste koje na izborima dobiju najmanje 5% važećih glasova birača.

2. Novine koje su izazvale najviše prijepora

2.1. Neposredno sudjelovanje građana u odlučivanju, referendum i institut opoziva

Referendum se novim zakonskim odredbama bolje uređuje. Na jasniji način uređuju postupak raspisivanja referenduma i njegovog provođenja uz dobre zaštitne mehanizme. Referen-dum na temelju odredaba zakona i statuta, raspisuje predstav-ničko tijelo na prijedlog najmanje jedne trećine članova, na prijedlog općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana, u općini i gradu i na prijedlog polovine mjesnih odbora na pod-ručju općine, odnosno grada i na prijedlog 20% birača upisa-nih u birački popis općine ili grada uz određene razlike kod predlagatelja.

Ako je raspisivanje referenduma predložila najmanje jed-na trećina članova predstavničkog tijela ili općinski načelnik, gradonačelnik ili župan te ako je raspisivanje referenduma predložila većina vijeća mjesnih odbora, odnosno gradskih četvrti ili gradskih kotareva na području općine, grada, od-nosno Grada Zagreba, predstavničko tijelo dužno je izjasniti se o podnesenom prijedlogu te ako prijedlog prihvati, donijeti

4

odluku o raspisivanju referenduma u roku od 30 dana od za-primanja prijedloga. Nužna je odluka predstavničkog tijela o raspisivanju referenduma koja se donosi većinom glasova svih članova predstavničkog tijela.

U slučajevima kada raspisivanje referenduma predloži 20% od ukupnog broja birača u jedinici, predstavničko tije-lo dostavit će zaprimljeni prijedlog središnjem tijelu državne uprave nadležnom za lokalnu i područnu (regionalnu) samo-upravu u roku od 8 dana od zaprimanja prijedloga. Središ-nje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu će u roku od 60 dana od dostave utvrditi ispravnost podnesenog prijedloga, odnosno je li pri-jedlog podnesen od potrebnog broja birača u jedinici i je li referendumsko pitanje sukladno odredbama Zakona te o utvr-đenom obavijestiti predstavničko tijelo. Ako središnje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu utvrdi da je prijedlog ispravan, predstavničko ti-jelo raspisat će referendum u roku od 30 dana od zaprimanja odluke bez rasprave odnosno neće imati mogućnost blokirati raspisivanje referenduma već je dužno donijeti odluku o ras-pisivanju referenduma.

U slučaju da središnje tijelo državne uprave donese odluku kojom je utvrđeno da prijedlog nije ispravan nije dozvolje-na žalba, već se može pokrenuti upravni spor pred Visokom upravnim sudom Republike Hrvatske, čime je osigurana prav-na zaštita biračima koji su podnijeli prijedlog za raspisivanje referenduma, kao i obveza raspisivanja referenduma.

Osim obvezujućeg referenduma zakonom se uvodi i moguć-nost da predstavničko tijelo raspiše i savjetodavni referendum o pitanjima iz svog djelokruga. Na sam postupak provođenja referenduma odgovarajuće se primjenjuju odredbe posebnog zakona kojim se uređuje provedba referenduma.

Referendum za opoziv je već postojao kao zakonsko rješe-nje i sredstvo demokratskog načina smjene načelnika, grado-načelnika i župana od strane građana koji su ga i birali. Una-toč postojanju zakonskog rješenja, opće uvjerenje je bilo da

5

je mogućnost opoziva mala radi velike izlaznosti (50% svih birača) koja se traži da bi referendum uopće bio valjan.2

Predlagatelj je sve do drugog saborskog čitanja bio stava kako je kroz institut istovremenog raspuštanja i razrješenja omogućeno predstavničkom tijelu iskazivanje nezadovoljstva radom i cjelokupnom politikom koju provodi općinski načel-nik, gradonačelnik, odnosno župan što dovodi i do njegove smjene za razliku od »virtualne« mogućnosti koju je pružao institut opoziva.

Zakonom se sad propisuje da općinski načelnik, gradona-čelnik odnosno župan i njihov zamjenik koji je izabran zajed-no s njima mogu opozvati putem referenduma. Raspisivanje referenduma za opoziv općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika koji je izabran zajedno s njima može predložiti 20% ukupnog broja birača u jedinici u kojoj se traži opoziv izvršnog tijela.

Odluka o opozivu općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika koji je izabran zajedno s njima donesena na referendumu za opoziv ako se za opoziv izjasnila većina birača koji su glasovali, uz uvjet da ta većina iznosi najmanje 1/3 ukupnog broja birača upisanih u popis bi-rača u jedinici.

Odredbe o referendumu za opoziv ne primjenjuju se na zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana izabranog iz reda pripadnika nacionalnih manjina iz razloga što se taj zamjenik nije izabran zajedno s općinskim načelnikom, gradonačelnikom, odnosno županom.

Zakon propisuje nemogućnost raspisivanja referenduma za opoziv prije proteka roka od 12 mjeseci od održanih izbo-ra, a ako je već bio raspisan referendum za opoziv općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana u tijeku trajanja njegovog mandata te on nije opozvan, do raspisivanja novog

2 U mandatnom razdoblju 2009–2013. raspisana su samo dva referenduma za opoziv i to u općini Pučišće i općini Pribislavec i oba referenduma nisu bila valjana radi male izlaznosti. U općini Legrad unatoč zakonom ispunjenim uvje-tima (broj potpisa birača), Općinsko vijeće nije donijelo odluku o raspisivanju referenduma čime je vijeće zaštitilo načelnika.

6

referenduma mora proteći najmanje 12 mjeseci. Isto tako je propisano i da se referendum za opoziv ne smije raspisati u godini u kojoj se održavaju redovni izbori za novog općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana.

Na tehnička pitanja vezana uz provedbu referenduma za opoziv odgovarajući se primjenjuju odredbe zakona koje se odnose na lokalni referendum iz samoupravnog djelokruga jedinice i posebnog zakona kojim se uređuje provedba refe-renduma.

U slučaju da predstavničko tijelo ne raspiše referendum na prijedlog 20% od ukupnog broja birača u jedinici ili referen-dum za opoziv općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana na prijedlog 20% birača u skladu sa zakonskim roko-vima, Vlada Republike Hrvatske će to predstavničko tijelo raspustiti. To je ujedno novi zakonski razlog za raspuštanje predstavničkog tijela.

2.2. Ovlast za imenovanje i razrješenje predstavnika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave

Ovlast za imenovanje i razrješenje predstavnika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u tijelima javnih ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba koje je-dinica osniva za obavljanje gospodarskih, društvenih, komu-nalnih i drugih djelatnosti od svog interesa je novim zakon-skim izmjenama propisana u nadležnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. Iznimka je moguća ako je ona predviđena posebnim zakonom koji to može drugačije urediti, čime će se, jasnim reguliranjem nadležnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana za imenovanje tih osoba, otkloniti sve nejasnoće i problemi iz dosadašnje prakse čime se jača odgovornost izvršnog tijela za obavljanje izvršnih poslova.

Prvotni prijedlog radne skupine je bio da predstavničko tije-lo imenuje i razrješuje predstavnike jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u (upravnim i nadzornim) tijelima javnih ustanova i drugih pravnih osoba, na prijedlog

7

općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. Takvo rješenje ipak u slučajevima kohabitacije odnosno razmimoila-ženja izvršne i predstavničke vlasti nije bilo funkcionalno odnosno prijetilo je situacijom da dođe do blokade sustava ukoliko bi predstavničko tijelo odbijalo prijedloge načelnika, gradonačelnika odnosno župana.

Odluku o imenovanju i razrješenju općinski načelnik, gra-donačelnik, odnosno župan je dužan dostaviti predstavničkom tijelu u roku od 8 dana od donošenja te objaviti u službenom glasilu jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samo-uprave. Na navedeni način osigurava se transparentnost u pro-vedbi imenovanja te obveza obavještavanja predstavničkog tijela o izvršenim imenovanjima, kao i razrješenjima.

Ova mala izmjena je izazvala velike prijepore pri sa-moj izradi prijedloga, provedenoj javnoj raspravi kao i samoj saborskoj raspravi. Kritike takvog zakonskog rje-šenja su naglašavale da se radi o neprimjerenom jačanju ovlasti i pozicije (grado)načelnika i župana bez djelotvornih mehanizama ravnoteže i kontrole u odnosu na predstavnička tijela i građane.

Predlagatelj je uzeo u obzir da prijašnji zakonski tekst nije propisivao tijelo nadležno za imenovanje odnosno razrješenje članova, predstavnika ili poslovodnih organa u upravnim vije-ćima javnih ustanova, trgovačkih društava ili drugih pravnih osoba kojih je osnivač, vlasnik ili suvlasnik jedinica lokalne samouprave već je to bilo prepušteno statutima jedinica lo-kalne samouprave. Statutarno uređenje je ipak u nadležnosti predstavničkog tijela koje na taj način moglo klatno moći od-lučivanja prevagnuti na svoju stranu izmjenama Statuta.

Analiza određenog broja statuta većih jedinica lokalne sa-mouprave je pokazala da su rješenja različita odnosno da su statuti nisu jednoobrazno propisivali ovlast imenovanja koja je stavljena u nadležnost bilo izvršnom bilo predstavničkom tijelu. Ovo pitanje dolazi do izražaja i stvara prijepore jedino u slučajevima kada ista politička opcija nema izvršnu vlast i većinu u predstavničkom tijelu te nastaju politički sukobi u pri donošenju odluka o imenovanjima.

8

Predlagatelj i u konačnici zakonodavac su smatrali da je potrebno propisati drugačije rješenje radi određivanja samo jednog tijela nadležnog za te poslove u svim jedinicama lokal-ne samouprave na području Republike Hrvatske i to izvršnog tijela kako bi se ojačala njegova mogućnost da provodi zacrta-nu politiku i izvršava proračun bez zapreka.

2.3. Donošenje proračuna i odluke o privremenom financiranju

Zakonom se propisuje da proračun donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u skladu s posebnim zakonom odnosno Zakonom o proračunu.

Nadalje se propisuje da općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan kao jedini ovlašteni predlagatelj predlaže pred-stavničkom tijelu donošenje proračuna, a podneseni prijedlog može povući i nakon glasovanja o amandmanima, a prije gla-sovanja o proračunu u cjelini. Što je nova velika ovlast na-čelnika, gradonačelnika i župana (veto), a koja je proizašla iz prakse, gdje je predstavničko tijelo brojnim amandmanima izmjenilo prvotni prijedlog proračuna za čiju provedbu odgo-vara isključivo izvršno tijelo. Ujedno, odredba je i posljedica činjenice kako se podljedice nedonošenja proračuna odnose na oba tijela lokalne vlasti. Vlada Republike Hrvatske istovreme-no raspustiti predstavničko tijelo i razriješiti općinskog načel-nika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika. Do sada je nedonošenje proračuna, bez posljedice za izvršno tijelo bilo razlog za raspuštanje predstavničkog tijela.

Nadalje, u odnosu na odluku o privremenom financiranju, propisuje se da odluku donosi predstavničko tijelo u skladu sa zakonom i svojim poslovnikom. Odluka o privremenom financiranju je izjednaćena sa svakim drugim općim aktom, pa tako donošenje odluke o privremenom financiranju mogu predložiti predlagatelji utvrđeni poslovnikom predstavničkog tijela. Time se osim općinskog načelnika, gradonačelnika, od-nosno župana kao jedinih ovlaštenih krug predlagatelja odluke o privremenom financiranju, koja je akt tehničke naravi, širi i

9

na druge ovlaštene predlagatelje propisane poslovnikom pred-stavničkog tijela. Odluka o privremenom financiranju koju predloži netko od »novih« predlagatelja mora sadržavati sve što ta odluka i inače sadrži u tehničkom smilsu kako bi bila valjana odnosno sukladna zakonu.

Ukoliko se prije početka naredne godine ne donese ni od-luka o privremenom financiranju, financiranje obavlja izvrša-vanjem redovnih i nužnih izdataka u skladu s posebnim zako-nom odnosno zakonom o proračunu.

2.4. Institut istovremenog raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja općinskog načelnika, gradonačelnika i župana

Zakonom se uvodi potpuno novi institut istovremenog ras-puštanja predstavničkog tijela i razrješenja općinskog načel-nika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika koji je izabran zajedno s njima. U navedenom slučaju, razrje-šenjem općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana razriješeni su i njihovi zamjenici, koji su izabrani zajedno s njima, osim zamjenika iz reda pripadnika nacionalnih manjina koji nije razriješen.

Praksa je pokazala da dosadašnje zakonsko rješenje u ko-jem je nedonošenje proračuna, odnosno odluke o privreme-nom financiranju predstavljalo razlog za raspuštanje predstav-ničkog tijela, predstavničko tijelo znalo biti dovedeno u takvu situaciju zbog činjenice da je izvršno tijelo, odnosno općinski načelnik, gradonačelnik i župan, ujedno jedini ovlašteni pred-lagatelj proračuna. Izvršno tijelo priprema prijedloge općih akata koje donosi predstavničko tijelo, te je svojim postu-panjem moglo direktno ili indirektno utjecati na raspuštanje predstavničkog tijela.

Novo zakonsko rješenje predviđa da ako u zakonom odre-đenom roku ne bude donesen proračun, odnosno odluka o pri-vremenom financiranju na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samo-upravu Vlada Republike Hrvatske istovremeno će raspustiti

10

predstavničko tijelo i razriješiti općinskog načelnika, grado-načelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika i istodobno imenovati povjerenika Vlade Republike Hrvatske za obavlja-nje poslova iz nadležnosti predstavničkog i izvršnog tijela i raspisati prijevremene izbore sukladno posebnom zakonu. Ovakvim zakonskim rješenjem je uspostavljena ravnoteža po pitanju odgovornosti i predstavničkog i izvršnog tijela u obav-ljanju njihovih poslova, imajući u vidu da je proračun jedinice temeljni financijski i politički opći akt u kojem je sadržana cjelokupna politika te jedinice.

Rješenje Vlade Republike Hrvatske o istovremenom raspu-štanju predstavničkog tijela i razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana stupa na snagu danom obja-ve u Narodnim novinama te da protiv rješenja Vlade Republi-ke Hrvatske predsjednik raspuštenog predstavničkog tijela i razriješeni općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan mogu podnijeti tužbu Visokom upravnom sudu Republike Hr-vatske u roku od 8 dana od objave rješenja. Visoki upravni sud Republike Hrvatske odlučit će o tužbi u roku od 30 dana od primitka te svoju odluku bez odgađanja dostaviti Vladi Re-publike Hrvatske te predsjedniku raspuštenog predstavničkog tijela i razriješenom općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu. Odluka Visokog upravnog suda Republike Hrvatske objavljuje u Narodnim novinama, a ako je tužba od-bačena ili odbijena, Vlada će raspisati prijevremene izbore za predstavničko tijelo i općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana u roku od 90 dana od dana objave odluke Viso-kog upravnog suda Republike Hrvatske u Narodnim novinama.

U prilogu je tablica raspuštanja predstavničkih tijela u mandatnom razdoblju od 2009. do 2013. koji je u tijeku. Iz same tablice je vidljivo da je bilo 20 raspuštanja predstavnič-kih tijela, a da je nedonošenje proračuna odnosno odluke o pri-ovrmenom financiranju u zakonom predviđenom roku skoro jedini razlog raspuštanja.

11

Tablica 1. Popis jedinica čija su predstavnička tijela raspuštena u mandatu 2009.–2013.*�

red.br. JLP(R)S razlog raspuštanja2009. godina

tijekom prve godine mandata (od 17.05.2009. do 31.12.2009.) nije bilo raspušteno ni jedno predstavničko tijelo

2010. godina1. OPĆINA STARI MIKANOVCI čl. 84. st. 1. toč. 6.2. OPĆINA ZEMUNIK DONJI čl. 84. st. 1. toč. 4.3. GRAD VUKOVAR čl. 84. st. 1. toč. 3.

2011. godina1. GRAD KORČULA čl. 84. st. 1. toč. 6.2. OPĆINA HUM NA SUTLI čl. 84. st. 1. toč. 6.3. OPĆINA KLENOVNIK čl. 84. st. 1. toč. 6.4. OPĆINA SABORSKO čl. 84. st. 1. toč. 6.

2012. godina1. GRAD ILOK čl. 84. st. 1. toč. 6. 2. OPĆINA GORIČAN čl. 84. st. 1. toč. 3. i 6. 3. OPĆINA KLIS čl. 84. st. 1. toč. 5. i 6.4. OPĆINA VIŠNJAN čl. 84. st. 1 toč. 6.5. OPĆINA LOKVE čl. 84. st. 1. toč. 5. i 6.6. OPĆINA POSEDARJE čl. 84. st. 1. toč. 6.7. OPĆINA PROMINA čl. 84. st. 1. toč. 6.8. OPĆINA SUTIVAN čl. 84. st. 1. toč. 6.

2013. godina1. GRAD HVAR čl. 84. st. 1. toč. 6.2. GRAD SLAVONSKI BROD čl. 84. st. 1. toč. 6.3. GRAD ZLATAR čl. 84. st. 1. toč. 6.4. OPĆINA KRALJEVEC NA SUTLI čl. 84. st. 1. toč. 6.5. OPĆINA PRIBISLAVEC čl. 84. st. 1. toč. 6.

* NAPOMENA: Čl. 84.st.1. toč. 6. ne donošenje proračuna, odnosno odluke o privremenom financiranju u zakonskom roku. Tablica odražava stanje na dan 24. siječnja 2013., četiri jedinice lokalne samouprave nisu donijele proračun već Odluku o privremenom financiranju, a nad dvije se provodi nadzor i postoji mo-gućnost raspuštanja

12

3. Promjene u položaju zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika i župana

Uvođenje instituta neposredno izabranog načelnika, grado-načelnika i župana kao izvršnog tijela umjesto poglavarstva prirodno je proizvelo pitanje, da li su zamjenici potrebni i koli-ko ih je potrebno? Zakon je 2007. uredio da jedinice do 10.000 stanovnika imaju jednog zamjenika, a jedinice iznad 10.000 stanovnika da imaju dva zamjenika, što se ovim izmjenama nije mijenjalo.

Zamjenici načelnika, gradonačelnika i župana u okviru svoje funkcije obavljaju one poslove koje im izvršni čelnik povjeri iz svog djelokruga, imajući u vidu da je on i dalje od-govoran za te poslove.

Promjena nastaje izmjenama i dopunama zakona iz 2011. (NN 150/11) kada se uvodi rješenje da u slučaju prestanka mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i gra-donačelnika Grada Zagreba nastupio zbog izbora ili imeno-vanja na nespojivu dužnost, a nakon najmanje dvije godine mandata u toj jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave i Gradu Zagrebu neće se raspisati i održati prije-vremeni izbori za izbor općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba, dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba do kraja mandata obnašat će njihov zamjenik kojeg odredi osoba čiji mandat prestaje.

Novim zakonskim izmjenama se proširuje mogućnost za-mjene. Definira se da je zamjenik koji obnaša dužnost općin-skog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana onaj zamje-nik općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana koji je izabran na neposrednim izborima zajedno s općinskim načelnikom, gradonačelnikom, odnosno županom, a dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana obna-ša ako je općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno žu-panu mandat prestao nakon više od dvije godine mandata u toj jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave iz bilo kojeg razloga po sili zakona osim u slučajevima re-

13

ferenduma za opoziv ili razrješenja zbog nedonošenja prora-čuna.

Takvim rješenjem osigurava se kontinuitet u obnašanju dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župa-na u situaciji kada je proteklo više od pola mandata i izbjega-va se održavanje izbora kada već postoji zamjenik koji može preuzeti dužnost.

Bitno je naglasiti da ako općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ima više zamjenika, dužnost općinskog načel-nika, gradonačelnika, odnosno župana će preuzeti zamjenik koji je na kandidaturi za izbor općinskog načelnika, gradona-čelnika, odnosno župana bio prvi naveden iza kandidata za op-ćinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. Takvim rješenjem će građanima, biračima će biti unaprijed poznato i transparentno koji od zamjenika bi mogao doći u situaciju da obnaša dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. O istoj okolnosti će zasigurno voditi računa i politič-ki akteri prilikom sastavljanja kandidatura obzirom da nakon objavljenih kandidatura neće biti mogućnosti promjene.

Ako je prestanak mandata općinskog načelnika, gradona-čelnika i župana nastupio prije isteka dvije godine mandata, u toj jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave ras-pisat će se prijevremeni izbori za općinskog načelnika, gra-donačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika. U tom slučaju, do provedbe prijevremenih izbora dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana obnašat će njegov zamjenik, a ako je mandat prestao i zamjeniku, do provedbe prijevremenih izbora dužnost općinskog načelnika, gradona-čelnika, odnosno župana obnašat će povjerenik Vlade Republi-ke Hrvatske. Drugi zamjenik ne može početi obnašati dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika i župana u slučaju kada onom zamjeniku koji tu dužnost obnaša mandat prestane.

Novi zakon donosi promjene koje se tiči i prava na zamje-nika općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana iz reda pripadnika nacionalnih manjina. Zastupljenost predstav-nika nacionalnih manjina u izvršnom tijelu sada se uređuje

14

izbornim zakonom radi ujednačavanja zakonskih odredbi, s obzirom da je postupak utvrđivanja zastupljenost predstavni-ka nacionalnih manjina u predstavničkom tijelu i do sada bio uređen izbornim zakonom.

Pravo na zastupljenost u izvršnom tijelu odnosno pravo na zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika i župana pripadnici manjina ostvaruju kad su ostvareni uvjeti odnosno pravo na proporcionalnu zastupljenost u predstavničkom tije-lu jedinice sukladno Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina, odnosno koja u stanovništvu jedinice lokalne samo-uprave sudjeluje s najmanje 15%, odnosno jedinice regionalne (područne) samouprave s više od 5%.

Zamjenik iz reda nacionalnih manjina se bira i kada je to propisano statutom jedinice, neovisno o udjelu pripadnika na-cionalnih manjina u ukupnom stanovništvu jedinice. Isto tako, zakon propisuje ostvarivanje prava na zamjenika iz reda pri-padnika svake od manjina u slučaju kada više manjina ostva-ruje pravo na zamjenika.

Pravo birati zamjenika iz rada pripadnika nacionalnih ma-njina imaju samo birači pripadnici manjina koji imaju pravo na zamjenika te imaju prebivalište u jedinici u kojoj se to pravo ostvaruje odnosno u kojoj se izbori provode. Postupak izbora za zamjenika iz reda nacionalnih manjina provodi se istovremeno s postupkom izbora za općinskog načelnika, gra-donačelnika, odnosno župana, ali on se ne bira zajedno s njim pa ne može zajedno s njim biti niti opozvan u slučaju opoziva, niti će mu prestati mandat u slučaju kada bude istovremeno raspušteno predstavničko tijelo i razriješen općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan. Za zamjenika iz reda pripadni-ka nacionalnih manjina izabran je onaj kandidat koji na izbori-ma dobije najviše glasova birača koji su glasovali.

Tako izabrani zamjenik predstavnik je nacionalne manjine, te nema potrebe za provedbom dopunskih izbora budući da bi zastupljenost bila osigurana na redovnim izborima, a broj zamjenika u toj jedinici se povećava za jednoga.

Ako za vrijeme trajanja mandata općinskog načelnika, gra-donačelnika, odnosno župana prestane mandat samo njego-

15

vom zamjeniku, neće se raspisivati prijevremeni izbori, osim u slučaju ako prestane mandat zamjeniku općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana izabranom iz reda pripadnika nacionalnih manjina, kada će se raspisati prijevremeni izbori za zamjenika iz reda pripadnika nacionalnih manjina.

U jedinicama lokalne samouprave u kojima pripadnici neke od nacionalnih manjina čine većinu stanovništva, pripadnici hrvatskog naroda imaju pravo na zastupljenost u izvršnom tije-lu pod uvjetima kako je to propisano za nacionalne manjine.

4. bolji nadzor lokalne samouprave

S obzirom da se ovim Zakonom sada detaljno propisuje po-stupak nadzora nad zakonitošću rada i akata jedinice, odredba o upućivanju na primjenu zakona kojim je uređen sustav držav-ne uprave postaje bespredmetna te je iz tog razloga brisana.

4.1. Nadzor zakonitosti rada predstavničkog tijela

Novina koja je uvedena ovim zakonskim izmjenama je da se po prvi puta normira nadzor zakonitosti rada predstavničkog tijela od strane središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, koje je taj nad-zor obavljalo i do sada. Kada središnje tijelo pri nadzoru utvr-di nepravilnosti u radu predstavničkog tijela (npr. nepropisnog sastava vijećnika na sjednici, nedostatka kvoruma), središnje tijelo državne uprave nadležno za sustav lokalnu i područnu samoupravu (regionalnu) donijeti odluku kojom će sjednicu predstavničkog tijela ili njezin dio proglasiti nezakonitom, a akte donesene na sjednici proglasiti ništavim. Protiv takve od-luke nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske.

4.2. Nadzor pojedinačnih neupravnih akata

Nove zakonske izmjene sadrže odredbe kojim se propisuje postupak nadzora zakonitosti pojedinačnih neupravnih aka-

16

ta koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička i izvršna tijela općina, gradova i županija obavljaju nadležna središnja tijela državne uprave, svako u svojem djelokrugu, sukladno posebnom zakonu. Takva vrsta nadzora zakonitosti ove vrste akata do sada nije bio propisan.

U provedbi nadzora nadležno tijelo će oglasiti pojedinačni neupravni akt ništavim u slučajevima koji su taksativno na-vedeni i to: ako je akt donijelo neovlašteno tijelo, ako je u postupku donošenja akta povrijeđen zakon, statut ili drugi opći akt jedinice, ako se akt odnosi na pitanje koje nije u djelokrugu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te ako je nepravilno primijenjen zakon ili drugi propis, odnosno opći akt.

Ovlašteno tijelo može donijeti rješenje u roku od godine dana od donošenja pojedinačnog akta, a protiv rješenja kojim se pojedinačni neupravni akt proglašava ništavim nije dopu-štena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred nadlež-nim upravnim sudom.

Protiv ovih akata je prije bila osigurana sudska zaštita u tzv. »kvaziupravnom sporu«, koji se vodio prema članku 66. starog Zakona o upravnim sporovima koji je propisivao da o zahtjevu za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čo-vjeka i građanina, ako je takva sloboda ili pravo povrijeđeno konačnim pojedinačnim aktom, a nije osigurana druga sudska zaštita, odlučuje sud nadležan za upravne sporove odgovara-jućom primjenom Zakona o upravnim sporovima. Prestankom važenja tog zakona ostala je pravna praznina.

4.3. Nadzor općih akata predstavničkog tijela

Nadzor općih akta koje donosi predstavničko tijelo se mi-jenja na način da se mijenjaju rokovi i postupanja načelnika, ureda državne uprave i središnjih tijela državne uprave, a mi-jenja se i nadležnost Ustavnog suda i upravnih sudova.

Propisuje se obveza predsjednika predstavničkog tijela za dostavu općih akata na nadzor zakonitosti. Ovakvo uređenje uslijedilo je kao posljedica učestalog nedostavljanja akata na

17

nadzor od strane općinskog načelnika, gradonačelnika i župa-na, iz različitih razloga, a prvenstveno zbog nedostavljanja ili nepotpisivanja donesenih akata općinskom načelniku, grado-načelniku i županu od strane predsjednika predstavničkog tije-la, čime su oni zapravo bili onemogućeni poštovati propisanu obvezu

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, u obav-ljanju poslova iz samoupravnog djelokruga općine, grada, odnosno županije ima pravo obustaviti od primjene opći akt predstavničkog tijela ako ocijeni da je tim aktom povrijeđen zakon ili drugi propis, u roku od 8 dana od dana donošenja općeg akta. U daljnjem roku do 8 dana od donošenja odluke o obustavi ima pravo zatražiti od predstavničkog tijela da u roku od 8 dana od donošenja da otkloni uočene nedostatke u općem aktu.

Ako predstavničko tijelo ne otkloni uočene nedostatke, općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan dužan bez odgode o tome obavijestiti predstojnika ureda državne upra-ve u županiji i dostaviti mu svoju odluku o obustavi općeg akta. Predstojnik ureda državne uprave u roku od 8 dana od zaprimanja ocijeniti osnovanost odluke općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana o obustavi od primjene op-ćeg akta.

Kad predstojnik odluku općinskog načelnika, gradonačel-nika, odnosno župana ocijeni osnovanom, donijet će odluku o potvrdi obustave te uputiti na daljnji nadzor zakonitosti bez odgode središnjem tijelu državne uprave u čijem je djelokru-gu obustavljeni opći akt te središnjem tijelu državne uprave nadležnom za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. U suprotnom, ako predstojnik ne potvrdi obustavu općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, obustava od pri-mjene općeg akta prestaje.

Kad predstojnik, ocijeni da je opći akt koji mu je dostavljen u redovni nadzor, u suprotnosti s Ustavom i zakonom, bez od-gode će dostaviti predstavničkom tijelu uputu da u roku od 15 dana od primitka upute otkloni uočene nedostatke. Ovakvim propisivanjem daje se mogućnost otklanjanja nedostataka u

18

općem aktu, prije negoli akt bude obustavljen od primjene i posljedično upućen na ocjenu zakonitosti. Ako predstavničko tijelo ne postupi po uputi predstojnika i ne otkloni nedostatke u zadanom roku, predstojnik donosi odluku o obustavi od pri-mjene općeg akta, koja mora biti obrazložena, a dužan ju je donijeti u roku od 15 dana od isteka zadanog roka.

Svoju odluku će predstojnik bez odgode dostaviti središ-njem tijelu državne uprave u čijem je djelokrugu obustavljeni opći akt te središnjem tijelu državne uprave nadležnom za lo-kalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Kad nadležno središnje tijelo državne uprave zaprimi od-luku predstojnika o obustavi, odnosno odluku o potvrdi obu-stave općeg akta, ocijenit će osnovanost odluke u roku od 15 dana od dana njezina prijama. Ako se odluka o obustavi ocije-ni neosnovanom ukinut će se odluka predstojnika.

U slučajevima kada središnje tijelo državne uprave, nepo-sredno obustavi od primjene opći akt, odnosno kada odluku predstojnika o obustavi, odnosno potvrdi odluke općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana o obustavi od primjene općeg akta ocijeni osnovanom, podnijeti Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta.

Na taj način Zakon se usklađuje s odredbama Zakona o uprav-nim sporovima (Narodne novine, broj 20/2010) i Rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-II-5157/2005 i dr., od 5. ožujka 2012. godine (Narodne novine, broj 41/2012). U Rješenju Ustavnog suda navedeno je da do stupanja na snagu Zakona o upravnim sporovima 1. siječnja 2012. godine, u Re-publici Hrvatskoj nije postojalo sudsko tijelo nadležno za kon-trolu zakonitosti općih akata tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, zbog čega je Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj praksi opće akte javnopravnih tijela podvo-dio pod određenje »drugog propisa« u smislu članka 125. ali-neje 2. Ustava Republike Hrvatske i vršio ocjenu zakonitosti. Stupanjem na snagu Zakona o upravnim sporovima 1. siječnja 2012. godine ocjena zakonitosti općih akata jedinice lokalne i

19

područne (regionalne) samouprave u nadležnosti je Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, a ne više Ustavnog suda.

4.4. Nadzor Statuta

U slučajevima nadzora Statuta, važe odredbe koje uređuju nadzor općih akata osim što će središnje tijelo državne upra-ve nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu kada neposredno obustavi od primjene statut jedinice, odnos-no kada odluku predstojnika o obustavi, odnosno potvrdi od-luke općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana o obustavi od primjene statuta ocijeni osnovanom, predložiti bez odgode Vladi Republike Hrvatske da pokrene postupak za ocjenu suglasnosti statuta jedinice s Ustavom i zakonom pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.

Vlada Republike Hrvatske pokrenut će postupak za ocjenu suglasnosti statuta s Ustavom i zakonom pred Ustavnim su-dom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana primitka prijedloga za pokretanjem postupka, a ukoliko Vlada Republi-ke Hrvatske ne pokrene postupak za ocjenu suglasnosti statuta s Ustavom i zakonom pred Ustavnim sudom Republike Hrvat-ske u roku od 30 dana od dana primitka prijedloga za pokreta-nje postupka, prestaje obustava od primjene općeg akta.

Prethodno navedenim Rješenjem Ustavnog suda je istaknu-to kako zbog važnosti Statuta za ostvarenje Ustavom Republi-ke Hrvatske zajamčenog prava građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (članak 4. stavak 1. i glava VI. Usta-va Republike Hrvatske), kontrola zakonitosti statuta jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora biti izuzeta iz nadležnosti Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u smislu članka 3. stavka 2. ZUS-a i neposredno provedena u okviru kontrole ustavnosti i zakonitosti iz članka 125. alineje 2. Ustava.

Postupak nadzora zakonitosti statuta će biti u nadležnosti središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i pod-ručnu (regionalnu) samoupravu.

20

5. Ostale važnije noovine u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

5.1. Mjesni odbori

Bitne promjene i novo uređenje u odnosu na mjesnu samo-upravu je činjenica da se Zakonom propisuje da će se statu-tom, odnosno drugim općim aktom općine ili grada urediti sva pitanja vezana uz izbore i obavljanje dužnosti članova vi-jeća mjesnog odbora. Zakon utvrđuje kako se članovi vijeća mjesnog odbora biraju na neposrednim izborima, tajnim gla-sovanjem, razmjernim izbornim sustavom, a postupak izbora članova vijeća mjesnog odbora uređuje predstavničko tijelo općim aktom, odgovarajućom primjenom odredaba zakona kojim se uređuje izbor članova predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave.

Iz Zakona proizlazi jače određenje kako je jedinica lokalne samouprave koja ima osnovane mjesne odbore dužna provo-diti izbore za članove vijeća mjesnih odbora te da izbore za članove vijeća mjesnih odbora raspisuje predstavničko tijelo za razliku od prijašnjeg rješenja kada je za to bilo ovlašteno izvršno tijelo.

Zakon kao novost propisuje da prigovore zbog nepravilno-sti u postupku kandidiranja i izbora članova vijeća mjesnih od-bora rješava nadležno izborno povjerenstvo, utvrđeno općim aktom predstavničkog tijela te da protiv rješenja nadležnog izbornog povjerenstva podnositelj prigovora koji je nezado-voljan takvim rješenjem, ima pravo žalbe nadležnom uredu državne uprave, odnosno nadležnom gradskom uredu u Gradu Zagrebu kao drugostupanjskom tijelu u izbornom postupku.

5.2. Sazivanje izvanredne sjednica vijeća

Zakon uređuje kako je predsjednik dužan sazvati sjednicu predstavničkog tijela na obrazloženi zahtjev najmanje jedne trećine članova predstavničkog tijela u roku od 15 dana od primitka zahtjeva. Ukoliko predsjednik predstavničkog tijela ne sazove sjednicu u zadanom roku, na obrazloženi zahtjev

21

najmanje jedne trećine članova predstavničkog tijela sjednicu će sazvati općinski načelnik, gradonačelnik ili župan u roku od 8 dana. Nakon proteka navedenih rokova sjednicu može sazvati, na obrazloženi zahtjev jedne trećine članova predstav-ničkog tijela, čelnik središnjeg tijela državne uprave nadlež-nog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Sjedni-ca predstavničkog tijela sazvana sukladno odredbama ovoga članka mora se održati u roku od 15 dana od dana sazivanja, a sjednica sazvana protivno odredbama ovoga članka smatra se nevažećom.

Ovakvim se uređenjem rok u kojem je općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ovlašten sazvati sjednicu pred-stavničkog tijela skraćuje sa 15 na 8 dana, utvrđuje se rok od 15 dana u kojem tako sazvana sjednica mora biti i održana te se utvrđuje da se sjednice sazvane protivno navedenim odred-bama smatraju nezakonitim, a akti doneseni na njima ništavim. Zbog dosadašnje nedovoljno razrađene regulative o navede-nim pitanjima očekuje se da će ovakvo propisivanje u bitnome doprinijeti otklanjanju nepravilnosti i poštivanju zakonitosti u postupanju kada sazivanje sjednice zahtijeva najmanje jedna trećina članova predstavničkog tijela.

5.3. Prava načelnika, gradonačelnika i župana iz rada i odluka o statusnim pitanjima

Zakon je propisao način obnašanja dužnosti općinskog na-čelnika, gradonačelnika, župana i njihovih zamjenika tako da će općinski načelnik, gradonačelnik, župan i njihovi zamjenici odlučiti hoće li dužnost na koju su izabrani obavljati profesio-nalno te su dužni u roku od 8 dana od dana stupanja na dužnost dostaviti pisanu obavijest nadležnom upravnom tijelu općine, grada, odnosno županije o tome na koji način će obnašati duž-nost. Ako osoba nije postupila na propisani način, smatra se da dužnost obavlja volonterski. Za razliku od prijašnjeg rješenja, sada se propisuje da svi općinski načelnici, gradonačelnici, župani i njihovi zamjenici, neovisno o veličini i vrsti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu odlučiti o načinu obavljanja svoje dužnosti.

22

Također se propisuje da općinski načelnik, gradonačelnik, župan i njihovi zamjenici mogu promijeniti način obavljanja dužnosti u tijeku mandata. U tom slučaju dužni su dostaviti pisanu obavijest o promjeni načina obavljanja dužnosti nad-ležnom upravnom tijelu općine, grada, odnosno županije, a novi način obavljanja dužnosti započinje prvog dana sljedećeg mjeseca nakon dostave te obavijesti.

Zakon osim toga propisuje pravo da osobe koje su dužnost obavljale profesionalno posljednjih 6 mjeseci prije prestanka obavljanja dužnosti, po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti ostvaruju prava na naknadu plaće i staž osiguranja za vrijeme od 6 mjeseci po prestanku profesionalnog obavljanja dužnosti i to u visini prosječne plaće koja im je isplaćivana za vrijeme posljednjih 6 mjeseci prije prestanka obavljanja duž-nosti.

Ako su dužnost obavljale profesionalno manje od 6 mje-seci prije prestanka obavljanja dužnosti, ostvaruju prava na naknadu plaće i staž osiguranja za vrijeme od onoliko mjeseci koliko su dužnost obavljali profesionalno. Volonteri koji duž-nost nisu obavljale profesionalno nemaju pravo na naknadu po prestanku obavljanja dužnosti.

Pročelnik upravnog tijela jedinice lokalne i područne (re-gionalne) samouprave nadležnog za službeničke odnose ovla-šten za donošenje deklaratornih odluka o početku, načinu te prestanku obnašanja dužnosti općinskog načelnika, gradona-čelnika, odnosno župana i njihovih zamjenika, kao i pojedi-načnih rješenja o visini plaće utvrđene sukladno odredbama posebnog zakona

5.4. Raspolaganje imovinom u jedinicama lokalne i regionalne (područne) samouprave

Novim zakonom je djelomično promijenjena odredba koja uređuje pravo raspolaganja imovinom jedinice. Općinski na-čelnik, gradonačelnik, odnosno župan može odlučivati o vi-sini pojedinačne vrijednosti do najviše 0,5% iznosa prihoda bez primitaka ostvarenih u godini koja prethodi godini u kojoj

23

se odlučuje o stjecanju i otuđivanju pokretnina i nekretnina. Ako je taj iznos veći od 1.000.000,00 kuna, općinski načel-nik, gradonačelnik odnosno župan može odlučivati najviše do 1.000.000,00 kuna. Međutim, propisuje se i najniži limit, odnoso ako je taj iznos manji od 70.000,00 kuna, tada može odlučivati do iznosa od 70.000,00 kuna. Stjecanje i otuđiva-nje nekretnina i pokretnina te raspolaganje ostalom imovinom mora biti planirano u proračunu jedinice i provedeno u skladu sa zakonom. Do sada je bilo regulirano samo stjecanje i otuđi-vanje pokretnina i nekretnina, dok raspolaganje ostalom imo-vinom nije, što se pokazalo nedostatnim upravo vezano uz tu vrstu raspolaganja. Osim toga sada je i jasnija distinkcija veza-no uz financijski limit, tako da se događalo da se u jedinicama u kojima je 0,5% iznosa prihoda bez primitaka puno manji od milijun kuna, odlučivalo do iznosa od milijun kuna

6. Najbitnije novine Zakona o lokalnim izborima

Osim napomena istaknutih u uvodu, Zakon o lokalnim iz-borima donosi uglavnom poboljšanja nekih tehničkih rješenja koja je tražila praksa. Ono što je vidljivo odmah u samom zakonskom tekstu, a nećemo posebno obrazglati su promje-ne poput napuštanja upotrebe termina nezavisne liste ili ne-zavisnog kandidata za liste i kandidate koje nisu predložile stranke već birači. Zakon je promijenio uvodi novu termino-logiju, kandidacijske liste grupe birača, odnosno kandidature kandidata grupe birača. Potrebno je ipak naglasiti neke novine ili zanimljivosti koje utječu na sustav lokalne samouprave ili predstavljaju važnu promjenu.

6.1. Konstituiranje predstavničkog tijela

Zakon na nešto drugačiji način uređuje proces konstituira-nja predstavničkog tijela. Novinu predstavlja odredba suklad-no kojoj konstituirajuće sjednice predstavničkih tijela svih jedinica saziva čelnik središnjeg tijela državne uprave nadlež-nog za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave ili osoba koju on ovlasti. Do sada je čelnik središnjeg tijela

24

državne uprave nadležnog za poslove lokalne i područne (re-gionalne) samouprave, odnosno osoba koju on ovlasti sazivala konstituirajuće sjednice općinskih i gradskih vijeća, dok kon-stituirajuće sjednice županijskih skupština i Skupštine Grada Zagreba sazivala Vlada Republike Hrvatske.

Detalnjno je propisana situacija kada se predstavničko tije-lo ne uspije konstituirati. Naime, prva, konstituirajuća sjedni-ca predstavničkih tijela sazvat će se u roku od 30 dana od dana objave konačnih rezultata izbora. Ako se predstavničko tijelo ne konstituira na prethodno spomenutoj sjednici, ovlašteni sa-zivač sazvat će novu konstituirajuću sjednicu u roku od 30 dana od dana kada je prethodna sjednica trebala biti održana. Ako se predstavničko tijelo ne konstituira ni na toj sjednici, ovlašteni sazivač sazvat će novu konstituirajuću sjednicu u nastavnom roku od 30 dana. Ako se predstavničko tijelo ne bi konstituiralo u navedenim rokovima, predviđeno je raspisiva-nje novih izbora.

Novost predstavlja i odredba prema kojoj konstituirajućoj sjednici do izbora predsjednika predsjedava prvi izabrani član s kandidacijske liste koja je dobila najviše glasova. Ukoliko je više lista dobilo isti najveći broj glasova konstituirajućoj sjed-nici predsjedavat će prvi izabrani kandidat s liste koja je imala manji redni broj na glasačkom listiću. Izborom predsjednika predstavničko tijelo smatra se konstituiranim.

6.2. Nespojivost dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i njihovog zamjenika

Nespojivost dužnosti osobe koja je izabrana na dužnost op-ćinskog načelnika, gradonačelnika, župana i njihovog zamje-nika je uređena detaljnije nego dosadašnjim zakonima.

U prvom redu propisano je da osoba koja obnaša nespojivu dužnost, osim osoba kojim je zakonom zabranjeno kandidi-ranje, može se kandidirati, međutim, ako bude izabrana mora podnijeti ostavku na nespojivu dužnost, te je utvrđen rok od 8 dana za podnošenje navedene ostavke računajući od dana koji slijedi danu proglašenja konačnih rezultata izbora.

25

Isto tako, propisana je i situacija u slučaju prihvaćanja ne-spojive dužnosti u toku trajanja mandata, te je propisano da općinski načelnik, gradonačelnik i župan kao i njihovi zamje-nici koji za vrijeme obnašanja dužnosti prihvate nespojivu dužnost, moraju podnijeti ostavku na dužnost izvršnog tijela ili njihovog zamjenika. I u navedenom slučaju utvrđen je rok od 8 dana za podnošenje ostavke računajući od dana prihva-ćanja nespojive dužnosti. Također, propisano je da ukoliko općinski načelnik, gradonačelnik, župan i njihovi zamjenici u navedena dva slučaja ne podnesu ostavku kako je to zakon propisao i u propisanim rokovima, mandat im prestaje ex lege tj. po sili zakona. Prema do sada važećem rješenju navedenog pitanja bilo je propisano da ukoliko osoba koja je izabrana za izvršno tijelo ne podnese ostavku na nespojivu dužnost, neće moći preuzeti dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana.

6.3. Mandat članova predstavničkih tijela i općinskog načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika

Mandat članova predstavničkih tijela jedinica izabranih na redovnim, kao i na prijevremenim izborima počinje danom konstituiranja predstavničkog tijela i traje do stupanja na snagu odluke Vlade Republike Hrvatske o raspisivanju izbora. Ako je predstavničko tijelo bilo raspušteno, u tom slučaju mandat članova raspuštenog predstavničkog tijela traje do stupanja na snagu odluke Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju predstavničkih tijela, a mandat članova predstavničkih tijela izabranih na prijevremenim izborima traje do isteka tekućeg mandata predstavničkih tijela izabranih na redovnim izbori-ma.

Mandat općinskog načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika izabranih na redovnim ili na prijevreme-nim izborima počinje prvog radnog dana koji slijedi danu objave konačnih rezultata izbora i traje do prvog radnog dana koji slijedi danu objave konačnih rezultata izbora novoga op-

26

ćinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. Iznimno od ovog pravila mandat općinskog načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika koje je Vlada Republike razri-ješila istovremeno kada je i raspustila predstavničko tijelo u traje do stupanja na snagu odluke Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju predstavničkog tijela i razrješenju općinskog na-čelnika, gradonačelnika, odnosno župana.

6.4. Mirovanje mandata članova predstavničkog tijela

Mirovanje mandata zakonom je regulirano tako da osoba koja obnaša neku od nespojivih dužnosti, osim osoba kojima je Zakonom zabranjeno kandidiranje može se kandidirati za člana predstavničkog tijela jedinice, a ukoliko bude izabrana, dužna je do dana konstituiranja predstavničkog tijela o obna-šanju nespojive dužnosti, odnosno prihvaćanju dužnosti člana predstavničkog tijela obavijestiti upravno tijelo jedinice nad-ležno za poslove predstavničkog tijela. Budući da predstavnič-ko tijelo nije konstituirano i predsjednik nije izabran obavijest vezano za obnašanje svog vijećničkog mandata dostaviti struč-nim službama jedince, tj. upravnom tijelu jedinice nadležnom za poslove predstavničkog tijela.

U slučaju da tijekom obnašanja vijećničkog mandata član predstavničkog tijela prihvati obnašanje nespojive dužnosti dužan je o tome obavijestiti predsjednika predstavničkog ti-jela u roku od 8 dana od prihvaćanja dužnosti, a mandat mu počinje mirovati protekom toga roka.

Kako bi se izbjegle sporne situacije u kojima vijećnici su-kladno prethodno navedenom ne bi dostavili obavijest o ob-našanju nespojive dužnosti Zakonom je predviđeno da tada članu predstavničkog tijela mandat miruje po sili zakona.

Zadržano je staro rješenje sukladno kojem po prestanku obnašanja nespojive dužnosti, član predstavničkog tijela na-stavlja s obnašanjem dužnosti na temelju prestanka mirovanja mandata, ako podnese pisani zahtjev predsjedniku predstav-ničkog tijela. U tom slučaju vijećnik je dužan pisani zahtjev podnijeti u roku od 8 dana od prestanka obnašanja nespojive

27

dužnosti, a mirovanje mandata prestat će osmog dana od dana podnošenja pisanog zahtjeva.

Novinu, predstavlja rješenje prema kojem ako član pred-stavničkog tijela po prestanku obnašanja nespojive dužnosti ne podnese pisani zahtjev, smatrat će se da mu mandat miruje iz osobnih razloga. U navedenim situacijama u praksi se dosa-da zauzimao stav da vijećniku ex lege protekom osmog dana prestaje mandat.

Mogućnost mirovanja mandata iz osobnih razloga također predstavlja novinu i predviđa se neovisno o tome koji su to osobni razlozi. Propisano je međutim, ograničenje prema ko-jem mirovanje iz osobnih razloga ne može trajati kraće od 6 mjeseci.

Člana predstavničkog tijela kojem mandat miruje, za vri-jeme mirovanja mandata zamjenjuje zamjenik koji ima pravo sudjelovanja i odlučivanja na sjednici predstavničkog tijela umjesto vijećnika koji je stavio mandat u mirovanje ili mu je mandat prestao po sili zakona, ukoliko je određen u skladu sa zakonom.

I dalje vrijedi rješenje prema kojem se nastavljanje s ob-našanjem dužnosti člana predstavničkog tijela na temelju pre-stanka mirovanja mandata može tražiti samo jedanput u tijeku trajanja mandata.

6.5. Sastav izbornih povjerenstava i biračkih odbora

U odnosu na izborna povjerenstva, zadržano je postojanje stalnog i proširenog sastava, no prema ovom Zakonu stalni sastav izbornog povjerenstva čine predsjednik, potpredsjednik i četiri člana, dok prošireni sastav izbornog povjerenstva ko-jeg čine tri predstavnika većinske političke stranke, odnosno političkih stranaka i tri dogovorno predložena predstavnika oporbenih političkih stranaka, a određuju se u roku od 8 dana od stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora. Novost je odnos ukupnog broja članova proširenog sastava unutar gru-pacije stranaka određuje se sukladno omjeru u kojem pojedi-na stranka sudjeluje u općinskom, odnosno gradskom vijeću,

28

županijskoj skupštini, odnosno Gradskoj skupštini Grada Za-greba.

Nastavno, kod istovremenog održavanja izbora za predstav-ničko tijelo jedinice lokalne i jedinice područne (regionalne) samouprave, dva od tri člana proširenog sastava predstavljat će političke grupacije iz predstavničkog tijela jedinice lokal-ne samouprave, a jedan od tri člana proširenog sastava pred-stavljat će političke grupacije iz predstavničkog tijela jedinice područne (regionalne) samouprave. U skladu s tom podjelom ostala tri člana predstavljat će oporbene političke grupacije. U slučaju da se predstavnici pojedinih grupacija ne mogu dogo-voriti o rasporedu svojih predstavnika u izborna povjerenstva, njihov raspored odredit će nadležno izborno povjerenstvo ždri-jebom na način da će predstavnike stranaka tako rasporediti da pojedina stranka bude zastupljena u najvećem mogućem broju povjerenstava obzirom na ukupni broj svojih predstavnika.

Dok je važećim propisima određeno da samo predsjednik izbornog povjerenstva mora biti diplomirani pravnik, ovim Zakonom se ta obveza širi pa je tako određeno da predsjed-nik, potpredsjednik i članovi županijskih izbornih povjeren-stava i Izbornog povjerenstva Grada Zagreba te predsjednik i potpredsjednik općinskih i gradskih izbornih povjerenstava moraju biti magistri pravne struke. Također je određeno da predsjednik, potpredsjednik i članovi stalnog sastava izbornih povjerenstava ne smiju biti članovi niti jedne političke stranke, niti kandidati na izborima koje provode, dok članovi prošire-nog sastava izbornih povjerenstava ne smiju biti kandidati na izborima koje provode.

Najmanje jedna trećina članova izbornog povjerenstva se mijenja na svakim slijedećim izborima.

Birački odbor čine predsjednik, potpredsjednik i osam čla-nova. Četiri člana biračkog odbora određuje većinska politič-ka stranka, odnosno političke stranke, a četiri člana oporbena politička stranka, odnosno političke stranke, sukladno stranač-kom sastavu predstavničkog tijela pojedine jedinice. Odnos ukupnog broja članova biračkih odbora unutar grupacije stra-naka određuje se sukladno omjeru u kojem pojedina stranka

29

sudjeluje u gradskom, odnosno općinskom vijeću, odnosno županijskoj skupštini.

6.6. Način obračuna mandata

Zakonom je propisan nešto drugačiji način računanja man-data kakav je propisan i izborom zastupnika u Hrvatski sa-bor od 2003 godine, čime je računanje mandata ujednačeno. Zakon propisuje da pravo na sudjelovanje u diobi mjesta u predstavničkom tijelu jedinice imaju liste koje na izborima dobiju najmanje 5% važećih glasova birača. Pri tome se broj članova predstavničkog tijela jedinice koji će biti izabran sa svake kandidacijske liste utvrđuje na način da se ukupan broj važećih glasova koje je dobila svaka lista dijeli s brojevima od jedan do, zaključno, broja koliko se članova predstavničkog tijela jedinice bira, pri čemu se uvažavaju i decimalni osta-ci. Od svih tako dobivenih rezultata, mjesta u predstavničkom tijelu osvajaju one liste na kojima se iskaže onoliko brojča-no najvećih rezultata uključujući decimalne ostatke koliko se članova predstavničkog tijela bira. Svaka od tih lista dobiva onoliki broj mjesta u predstavničkom tijelu koliko je postigla pojedinačnih rezultata među onoliko brojčano najvećih rezul-tata koliko se članova predstavničkog tijela bira. Ovakav na-čin izračuna se razlikuje od dosadašnjeg načina prema odredbi članka 27. stavka 2. Zakona o izborima članova predstavnič-kih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema kojem se dioba dobivenih važećih glasova u vijećničke mandate odvijala u dvije faze. Unatoč ovoj promjeni odnosno usklađenju, rezultat ostaje isti.

Zakonom se sada pokriva i jedna situacija koja se u prak-si provođenja izbora može dogoditi (i dogodila se), a to je mogućnost da su dvije ili više kandidacijskih lista dobile isti broj glasova te se ne može utvrditi koja bi lista dobila mjesto u predstavničkom tijelu. Zakon u tom slučaju propi-suje da će svaka od tih lista dobit mjesto u predstavničkom tijelu te će tada broj članova predstavničkog tijela moći biti paran.

30

6.7. Sadržaj kandidature za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana

Novinu predstavlja sadržaj kandidature za općinskog na-čelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika. Prema novom zakonskom rješenju zamjenici općinskih načelnika, gradonačelnik i župana iz redova pripadnika nacionalnih ma-njina biraju istovremeno kada i općinski načelnici, gradona-čelnici, odnosno župani, stoga nema potrebe za utvrđivanjem njihove nacionalne pripadnosti. Pravo na zamjenika iz reda pripadnika nacionalnih manjina utvrđuju se prije raspisivanja izbora i podatak o nacionalnosti od značaja je samo za kan-didate za zamjenike iz reda pripadnika manjina, ali ne i za kandidate za općinske načelnike, gradonačelnike i župane te njihove zamjenike koji se biraju zajedno s njima.

6.8. Zastupljenost pripadnika manjina u predstavničkom tijelu

Zakonom je propisano da će se broj članova predstavnič-kog tijela iz reda pripadnika nacionalne manjine utvrditi tako da se udio pojedine nacionalne manjine u ukupnom stanov-ništvu te jedinice pomnoži s brojem članova predstavničkog tijela jedinice, a dobiveni broj zaokružuje se na cijeli broj bez decimalnog ostatka.

U obrazloženju zakona je naveden način izračuna. U pred-stavničkom tijelu jedinice na gore navedeni način (primjerice, izračunom manjina sa 3,9% udjela u ukupnom stanovništvu jedinice imala bi jedno mjesto u predstavničkom tijelu od 51 člana, odnosno 3,9% pretvoreno u decimalni broj iznosi 0,039. Isti se množi sa brojem mjesta u predstavničkom tijelu, u ovom primjeru 51 što daje rezultat od 1,989. Dobiveni broj se zaokružuje na cijeli broj 1 što predstavlja broj mandata.

Središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove opće uprave će prije svakih lokalnih izbora na svojim internetskim stranicama objaviti podatke o broju članova predstavničkog tijela jedinica koji se biraju iz rada pripadnika pojedine nacio-nalne manjine, te će se na taj način prije lokalnih izbora za

31

svaku jedinicu znati koliko se članova predstavničkog tijela bira iz reda pripadnika nacionalnih manjina.

Jedinice svojim statutima mogu i dalje neovisno o udjelu pripadnika nacionalnih manjina u ukupnom stanovništvu jedi-nice, propisati pravo na zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina u predstavničkom tijelu.

Zakon propisuje i postupanje nadležnog izborno povjeren-stvo, koje kod utvrđivanja rezultata izbora, utvrđuje je li osi-gurana zastupljenost nacionalnih manjina u skladu s Ustavnim zakonom o pravima nacionalnih manjina. Ukoliko na izborima nije postignuta odgovarajuća zastupljenost pripadnika nacio-nalnih manjina u predstavničkom tijelu jedinice, broj članova predstavničkog tijela povećava se do broja koji je potreban da bi odgovarajuća zastupljenost bila ostvarena. U tom slučaju broj članova predstavničkog tijela povećao bi se za onoliko članova koliko nedostaje da bi bila osigurana odgovarajuća zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina, u kom slučaju broj članova predstavničkog tijela može biti paran.

Nadalje se propisuje da pravo na dodatne članove predstav-ničkog tijela jedinice ostvaruje ona lista, odnosno liste koje bi to pravo ostvarile prema izbornom rezultatu. Ukoliko na pojedinoj listi nema kandidata koji su pripadnici manjine čija zastupljenost na izborima nije postignuta, odnosno ako više nema neizabranih kandidata pripadnika manjine čija zastu-pljenost na izborima nije postignuta, pravo na dodatnog iza-branog člana ima ona lista koja bi sljedeća ostvarila pravo na dodatnog člana.

Novinu predstavlja rješenje prema kojem ako se ne uspije osigurati odgovarajuća zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina u predstavničkom tijelu jedinice, pravo na dodatne članove predstavničkog tijela jedinice mogle bi ostvariti i liste koje na izborima nisu dobile 5% važećih glasova (a na čijim listama postoje pripadnici nacionalnih manjina). Slijedom na-vedenog, ako se niti na jedan od propisanih načina ne uspije osigurati odgovarajuća zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina u predstavničkom tijelu jedinice, raspisali bi se do-punski izbori za predstavnike nacionalnih manjina u roku od 90 dana od konstituiranja predstavničkog tijela jedinice.

32

Trenutak koji je ključan za utvrđivanje zastupljenosti naci-onalnih manjina u predstavničkom tijelu jedinice je proglaše-nje konačnih rezultata izbora (redovnih i dopunskih). Slijedom toga, smatra se da je zastupljenost nacionalnih manjina u pred-stavničkom tijelu jedinica osigurana tijekom čitavog mandata predstavničkog tijela ukoliko je zastupljenost bila osigurana u trenutku proglašenja konačnih rezultata izbora te se naknadno u tijeku mandata ne utvrđuje pitanje zastupljenosti, odnosno gubitka zastupljenosti predstavnika nacionalnih manjina.

Bitno je naglasiti da će na slijedećim redovnim lokalnim izborima ostvariti pravo na izbor članova predstavničkog tijela iz reda pripadnika nacionalnih i zamjenika općinskog načelni-ka, gradonačelnika, odnosno župana iz reda pripadnika naci-onalnih manjina u jedinicama u kojima je neovisno o udjelu pripadnika nacionalnih manjina u ukupnom stanovništvu je-dinice pravo na zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina propisano statutom jedinice na dan 1. ožujka 2013. godine.

Predloženim zakonskim rješenjima izbjegnut će se provo-đenje dopunskih izbora radi osiguranja zastupljenosti pripad-nika nacionalnih manjina u predstavničkim i izvršnim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koja su to dužna osigurati sukladno Ustavnom zakonu o pravima na-cionalnih manjina.

Tablica 2. Lokalni izbori 2009. – dopunski izbori

IZBORI06. 12. 2009.

IZBORI13. 06. 2010.

IZBORI10. 07. 2011.

IZBORI16.10.2011.

PREDSTAVNIČKO TIJELOžupanija 1 1 – –grad – – – –općina 6 2 1 –

IZVRŠNO TIJELOžupanija 7 3 – –grad 11 4 – 1općina 31 10 – –

33

7. Zaključak

Na kraju važno je napomenuti da Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj ) sa-moupravi i Zakon o lokalnim izborima u svojim prijelaznim i završnim odredbama propisuju obvezu jedinica lokalne i po-dručne (regionalne) samouprave da usklade svoje statute i dru-ge opće akte s odredbama ovog Zakona u roku od tri mjeseca od dana njegova stupanja na snagu.

35

Juraj Hrženjak

U POVODU NOVOGA ZAKONA O LOKALNOJ I PODRUČNOJ

(REGIONALNOJ) SAMOUPRAVI

1. Uvod

Regulacija lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj, od njenog ustrojavanja Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi (NN 90/92) u središtu je zanimanja znanstvenika i stručnjaka ali i gospodarstvenika i sindikata te posebno građana koji od lokalne samouprave očekuju bolje, brže i jednostavnije ostva-rivanje svojih prava i svakodnevnih potreba. Većina njih uka-zuje da lokalna samouprava nema uvjeta za razvoj u sustavu državnog centralizma i da je pod pretjerano normiranim dr-žavnim nadzorom. Još od 2000. na brojnim skupovima i okru-glim stolovima (Hrvatskog pravnog centra, Instituta za javnu upravu, Znanstvenog vijeća za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti i dr.) raspravlja se i ukazuje na prevelik broj teritorijalnih jedi-nica lokalne samouprave, na potrebu decentralizacije poslova i ovlasti državnih tijela na jedinice lokalne samouprave i fi-skalnu decentralizaciju, na potrebu podjele državnog teritorija Republike Hrvatske na regije koje bi bile ekonomski sposobne da razvijaju pored ostalog i lokalnu samoupravu na svom po-dručju.1

Kritici su podvrgnuta i zakonska rješenja koja i zbog slabih općina, ostavljaju obavljanje državnoj upravi nekih poslova

1 Pobliže vidjeti izlaganja na Okruglom stolu: Eugen Pusić, Stjepan Ivaniše-vić, Željko Pavić, Ivan Koprić, Vedran Đulabić, Jure Šimović (zajedno sa Ivicom Čulo, Terezom Rogić-Lugarić), Gordana Marčetić, Mirko Klarić, Inge Perko-Še-parović i drugi, objavljena u knjizi HAZU, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava; ožujak 2010.

36

koji, po prirodi, pripadaju jedinicama lokalne samouprave. Predlaže se da onaj dio tih poslova koji su od neposrednog interesa za građane i koji zadovoljavaju svakodnevne potrebe građana bude u cjelini stavljen u samoupravni djelokrug jedi-nica lokalne samouprave.

U razdoblju od 2001. do 2012. godine Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi2 mijenjan je i dopunjavan više puta. Spomenut ćemo samo, po našem sudu, dvije najvaž-nije promjene. Jedna se odnosi na članak 19a. i članak 21. pre-ma kojima veliki gradovi na svom području mogu obavljati i poslove iz djelokruga županije. Ova dopuna Zakona je u skla-du sa stavkom 3. članka 134. Ustava Republike Hrvatske (NN 85/2010 – pročišćeni tekst) koji glasi: »Većim gradovima u Republici Hrvatskoj se mogu dati ovlasti županije.« Druga se izmjena i dopuna odnosi na neposredni izbor općinskog načel-nika, gradonačelnika i župana te njihovog zamjenika – članci: 39.,40. i 40a. do 40c. (NN 109/07), itd.

2. Obrazloženje novih izmjena i dopuna

Neke od izmjena i dopuna donesenih prije 2012. zauzimaju (i u javnoj raspravi)3 važno mjesto i u izmjenama i dopunama novog Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupra-vi koji je donio Sabor Republike Hrvatske u prosincu 2012. godine (NN 144/2012.).

Vlada Republike Hrvatske u Obrazloženju razloga zbog kojih se donosi novi Zakon o lokalnoj i područnoj (regional-noj) samoupravi ističe da je reforma sustava lokalne i regio-nalne samouprave jedan od njenih strateških ciljeva.

Pred Vladom je, dakle, reforma lokalne i regionalne samo-uprave, kao strateški cilj koji će se – pretpostavljamo – ostvari-

2 NN 33/01, 60/01 – vjerodostojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09 i 150/11.

3 Vidi i Juraj Hrženjak: Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo-upravi s prijedlogom izmjena i dopuna u Novi informator br. 610 – Male strani-ce, 26. rujna 2012.

37

vati u razdoblju koje je pred nama. Usvojeni Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi bi trebao biti doprinos na putu ukupne reforme.

Za početak, Vlada je – po našem mišljenju – smatrala nuž-nim »urediti pojedina pitanje kojima se osigurava jača poli-tička stabilnost u odnosima između predstavničkog i izvršnog tijela, veća učinkovitost u obavljanju poslova tih dvaju tijela i jasnije utvrđivanje njihovih prava, obveza i odgovornosti.«

U Obrazloženju Vlade Republike Hrvatske4 zbog kojih je prišla izmjeni i dopuni važećeg Zakona o lokalnoj i regionalnoj samoupravi navodi, između ostalog, da su uvođenjem susta-va neposrednog izbora izvršnog tijela 2007., nakon održanih redovnih lokalnih i regionalnih izbora 2009. uočeni određeni problemi proizašli iz činjenice da izvršne ovlasti koje su ranije bile pod kontrolom predstavničkog tijela sada »u isključivoj nadležnosti neposredno izabranog općinskog načelnika, gra-donačelnika odnosno župana, bez dovoljne suradnje između predstavničkog i izvršnog tijela, mogu dovesti do takvih po-djela koje u konačnici rezultiraju raspuštanjem predstavničkog tijela… Stoga je nužno osigurati bolje i učinkovitije funkcioni-ranje tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve utvrđivanjem njihove jače međuovisnosti. To će se postići drugačijim propisivanjem razloga za raspuštanje predstav-ničkog tijela i uvođenjem instituta istovremenog raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja općinskog načelnika, gra-donačelnika, odnosno župana, a sve u cilju jačanja doprinosa ostvarivanju prava građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu utvrđenog Ustavom Republike Hrvatske.«

Novim Zakonom je precizirana uloga zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika i župana u slučajevima kad ovima prestaje mandat nakon dvije godine obavljanja dužnosti. De-taljnije su uređena pitanja referenduma za opoziv izvršnog tijela i njegovog zamjenika. Novi Zakon je usklađen sa Za-

4 Vlada Republike Hrvatske: Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopu-nama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi; Zagreb, prosinac 2012; Obrazloženje, str. 19. i 20.

38

konom o općem upravnom postupku i Zakonom o upravnim sporovima. Također, novim su Zakonom značajno dopunjene i odredbe o mjesnim odborima, itd.

3. Pregled nekih važnijih izmjena i dopuna koje donosi novi Zakon o lokalnoj i regionalnoj samoupravi

Prema kvantitativnim pokazateljima od ukupno 123 članka Zakona koji se mijenja 68 članaka nije mijenjano. Promjene se odnose na 55 članaka od kojih su 33 nova članka, a u 22 članka su unijete veće ili manje izmjene i dopune. Sadržaj i domet ne-kih, po našem sudu, najvažnijih izmjena i dopuna prikazujemo po poglavljima u kojima je došlo do važnijih izmjena i dopuna pojedinih članaka.

3.1. Opće odredbe

U članku 10. Zakona o lokalnoj i regionalnoj samoupravi od 2001. godine utvrđeno je da jedinice lokalne samouprave mogu imati grb i zastavu.5 I županija kao jedinica regionalne samouprave može imati svoj grb i zastavu. Prema st. 1. čl. 10. svoj grb i zastavu jedinica lokane i regionalne samouprave utvrđuje svojim »statutom ili statutarnom odlukom, uz pret-hodno odobrenje središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i regionalnu samoupravu«. U novom Zakonu (NN 144/12 od 21. prosinca 2012.) stavak 1. članka 10. glasi: »Je-dinica lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave može imati grb i zastavu. Grb i zastava jedinice

5 Takva mogućnost je regulirana i u članku 9. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi od 29. prosinca 1992. godine koji je bio na snazi do 2001. godine. Prema tom članku jedinice lokalne samouprave mogu imati grb i zastavu uz odobrenje organa središnje državne uprave, nadležnog za poslove lokalne samouprave. »Grb mora biti opisan po pravilima heraldike. Ukoliko grb ne odgovara povijesnom ili stvarnom stanju ili se nedovoljno razlikuje od grba druge jedinice lokalne samo-uprave, organ središnje državne uprave nadležan za poslove lokalne samouprave može uskratiti odobrenje«. Isti organ može i za nošenje zastave uskratiti odobre-nje, ali »samo iz razloga javnih obzira u svezi sa sadržajem i simbolom boja.«

39

lokalne i područne (regionalne) samouprave utvrđuju se statu-tom ili statutarno odlukom uz odobrenje središnjeg tijela dr-žavne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu«. U ovom stavku je izostavljena riječ »prethod-no«. Izostavljanje riječi prethodno znači li to, pošto jedinica područne odnosno regionalne samouprave svojim statutom ili statutarnom odlukom utvrdi svoj grb i zastavu tada će zatražiti odobrenje nadležnog tijela? Nije li sve isto da li je prethodno ili naknadno zatraženo odobrenje ako statut u cjelini ili samo u tom dijelu (što nije jasno) ne važi dok se ne ishodi odgova-rajuće odobrenje?

U članku 8. Zakona utvrđeno je da općina, grad i župani-ja svojim statutom uređuju svoja obilježja. Grb i zastava su obilježja identiteta jedinice lokalne, odnosno regionalne samo-uprave. Postavlja se pitanje kakva je uloga statuta jedinice lo-kalne samouprave ako čak i za oznake svog identiteta mora tražiti odobrenje? Statut, kao i svaki drugi samoupravni akt mora biti u skladu sa ustavom i zakonom. Tvorci statuta to znaju i oni vode brigu da norme statuta ne budu protuzakonite. Bar toliko im se mora vjerovati. Osim toga bilo koja strana koja će imati bilo kakve primjedbe na oznake bilo koje jedini-ce lokalne samouprave može sudskim putem tražiti uspostavu pravnog stanja. Nadalje, središnje tijelo državne uprave nad-ležno za lokalnu i regionalnu samoupravu ima, do u detalje, u člancima 78. do 82 a. reguliranu mogućnost i pravo nadzora zakonitosti općih akata lokalne i regionalne samouprave.

U čl. 10., st. 2. regulirano je da središnje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i regionalnu samoupravu »donosi rješenje o odobrenju grba i zastave jedinici lokalne i područ-ne (regionalne) samouprave« na koje »nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred nadležnim upravnim sudom« nema roka u kojem je dužno središnje državno tijelo donijeti rješenje niti u kojem se roku može pokrenuti upravni spor. Može li takvo stanje trajati ad infinitum? Ovakva pitanja su suvisla jer u čl. 10., st. 6. je regulirano da će »središnje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i regionalnu samo-upravu uskratiti odobrenje iz stavka prvog ovoga članka ako

40

se grb jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave nedovoljno razlikuje od grba i zastave druge jedinice lokal-ne i područne (regionalne) samouprave«. S obzirom da je na području Republike Hrvatske ustrojeno 428 općina i 128 gra-dova utvrđivanje »dovoljnih« razlika između grbova i zastava je teško ostvarivo, tim prije što su tvorci tih (ali i svih drugih) odredaba statuta dužni regulirati svoj grb po pravilima heral-dike i što jedinica lokalne i regionalne samouprave »u pravilu preuzima svoj povijesni grb i zastavu. Ako se statutom jedini-ce lokalne samouprave afirmiraju načela demokracije i decen-tralizacije vlasti i ako je lokalna vlast autonomna bar toliko da može, na vlastitu odgovornost, donositi pravno valjane akte (među koje spada i statut) od interesa za lokalno stanovništvo, onda tako utvrđena nadzorna regulacija državne uprave, kao što je to u slučaju grba i zastave jedinice lokalne i regionalne samouprave, nije u skladu sa stavkom 1. članka 4. Europske povelje6 prema kojoj »osnovna prava i dužnosti lokalnih vlasti bit će utvrđena ustavom i statutom«.

3.2. Neposredno sudjelovanje građana u odlučivanju

U članku 24. od 7 stavaka ostaju važiti odredbe stavka 1, 2 i 7 Zakona koji se mijenja, a stavci 3, 4, 5, 6, 8, 9 i 10 su dopu-njeni ili nanovo regulirani. Dodan je i novi članak 24a.

Promijenjeni stavak 3. članka 24. glasi: »Na temelju odre-daba zakona i statuta raspisivanje referenduma može predložiti najmanje jedna trećina članova predstavničkog tijela, općinski načelnik, gradonačelnik ili župan, 20% ukupnog broja birača u jedinici za koju se traži raspisivanje referenduma, a u općini, gradu i Gradu Zagrebu i većina vijeća mjesnih odbora, odno-sno gradskih četvrti ili gradskih kotareva na području općine, grada, odnosno Grada Zagreba.«

U promijenjenom čl. 24., st. 3. omogućeno je da i većina mjesnih odbora na području općina, gradova, odnosno Grada Zagreba mogu predložiti raspisivanje referenduma. Obveza

6 Europska povelja o lokalnoj samoupravi (NN – Međunarodni ugovori 14/97).

41

predstavničkog tijela da raspiše referendum nakon što pred-lagači, u skladu sa zakonom i statutom predlože raspisivanje referenduma pretvorena je u mogućnost da predstavničko ti-jelo donese odluku o prihvaćanju prijedloga. Naime, prije prihvaćanja prijedloga o raspisivanju referenduma utvrđuje se da je predstavničko tijelo dužno izjasniti se o podnesenom prijedlogu i donijeti odluku o raspisivanju referenduma ako je prijedlog prihvaćen. Dakle, ovom izmjenom je omogućeno da predstavničko tijelo i ne prihvati prijedlog o referendumu. Izmjenom stavka 3. i dopuna novim stavkom 4. dolazi se do jasnije i bolje regulacije u proceduri predlaganja i raspisivanja referenduma. Novim stavkom 5. uvjetuje se donošenje odluke predstavničkog tijela o raspisivanju referenduma na prijedlog 20% od ukupnog broja birača, prethodnim mišljenjem sre-dišnjeg tijela državne uprave, nadležnog za sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave koje, uz ostalo, utvrđuje točnost potpisa 20% birača.

Iako na odluku središnjeg tijela državne uprave o eventual-nom neprihvaćanju prijedloga 20% birača nije dopuštena žal-ba, predlagatelj referenduma može pokrenuti upravni spor pred Visokim pravnim sudom RH. U ovaj članak je unesen i stavak 6. kojim se omogućuje raspisivanje savjetodavnog re-ferenduma, čiji ishod ne obvezuje predstavničko tijelo koje ga je raspisalo.

Novim dodatnim člankom 24a. u prvom stavku regulirano je traženja mišljenja mjesnih zborova građana o prijedlogu op-ćeg akta, a u 2. stavku članka 24a. da općinska i gradska vijeća nisu obvezna prihvatiti zatraženo mišljenje. Prema Obrazlo-ženju Vlade RH pitanje mjesnih zborova građana je trebalo izdvojeno regulirati jer se cijeli prethodni članak 24. odnosi na referendum.

3.3. Tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave

U ovoj glavi regulirane su izmjene i dopune ustrojstva i funkcioniranja predstavničkog i izvršnog tijela.

42

Predstavničko tijelo. Po Zakonu, koji se mijenja, obzirom na broj stanovnika općine i gradovi su podijeljeni na šest gru-pa. Svaka grupa može birati u predstavničko tijelo, u rasponu, na primjer od 7 do 13 članova, ako ima do 3 tisuće stanovnika. Nova zakonska regulacija dijeli općine, gradove i županije na 12 grupa i utvrđuje fiksni broj predstavnika za svaku grupu s razlikom između grada i županije. Tako na primjer kod jedini-ca koje imaju više od 35 do 60 tisuća stanovnika predlaže se posebni broj članova predstavničkog tijela za grad u odnosu na županiju. Grad će birati 25 članova, a županija (Ličko-senj-ska) 31 člana. Jedinice s više od 300 tisuća stanovnika biraju 51 člana. Po našem sudu, izmjena ovog članka bolje odražava strukturu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Članak 30. je dopunjen stavkom 2. kojim je propisano da član predstavničkog tijela ne može biti kazneno gonjen niti odgovoran na bilo koji način zbog glasovanja, izjava ili izne-senih mišljenja i stavova na sjednicama predstavničkog tijela. U ovoj dopuni nije precizirana riječ »izjava«. Pitanje izjava naročito lažnih i klevetničkih ipak ne može proći bez odgo-vornosti.

Izmijenjen je i stavak 2. članka 31. Njime se utvrđuje pravo članu predstavničkog tijela na naknadu, u skladu sa odlukom predstavničkog tijela. U odnosu na prvobitno rješenje u ovom stavku je izostavljena riječ »troškova«. Obrazloženje koje je dano za izostavljanje riječi »troškova« ostavlja mogućnost predstavničkom tijelu da »naknadu« proizvoljno tumači i pri-mjenjuje.

Trećim stavkom je članak 31. dopunjen pravom članova predstavničkog tijela da imaju uvid u registar birača za vrije-me dok obavljaju dužnost člana predstavničkog tijela.

U Članku 34. dodan je stavak 2. koji upućuje predstavničko tijelo koje bira dva potpredsjednika da jednoga bira predstav-nička većina, a drugoga predstavnička manjina. Na taj način zakonodavac osigurava i oporbi povoljnije uvjete za demo-kratsko odvijanje rada predstavničkog tijela. Uz pojašnjenja izmjena i dopuna brisani su stavci 4, 5, 6.

43

Njihov sadržaj, gotovo doslovno se ponavlja u novom članku 34a. Riječ je o skraćenju roka u kome je predsjednik predstavničkog tijela dužan sazvati sjednicu predstavničkog tijela na obrazloženi zahtjev najmanje jedne trećine članova predstavničkog tijela. Ako je ne sazove, sjednicu će sazvati općinski načelnik, gradonačelnik ili župan u roku od 8 dana, a ne u roku od 15 dana kako je bilo regulirano. Članak 34a. sadrži i stavak 5. koji glasi: »Sjednica sazvana protivno odred-bama ovoga članka smatra se nevažećom.«

Ovaj članak u cjelini jača snagu predstavničkog tijela u slu-čaju samovolje predsjednika tog tijela. Članci 35, 35a i b, 36, 37, 38. Zakona koji se mijenja ostaju na snazi uz dvije manje izmjene formalne prirode.

Izvršno tijelo. U Zakonu koji se mijenja izvršno tijelo je regulirano u člancima 39. do 48. Od 10 članaka kojima je re-gulirano izvršno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave samo jedan članak (43.) ostao je nepromijenjen. Umjesto članka 40, 40b i 40c usvojeni su novi članci 40, 40a, 40b, 40c i 40d. Novi su članci i 41 i 41a. Izmijenjeni su i do-punjeni članci: 39, 42, 44 i 48.

Prva izmjena se odnosi na naziv tijela. Umjesto naslova: »2. Izvršna tijela« (što je bilo ispravno do 17. svibnja 2009. godine, prije neposrednog izbora općinskog načelnika, gradonačelnika i župana) novi naslov točke 2. glasi: »2. Izvršno tijelo«.

Članak 39. regulira da izvršno tijelo u općini čini općinski načelnik, u gradu gradonačelnik, u županiji župan. Taj članak je dopunjen s 3 stavka. U prva 2 stavka je regulirano da se i obnašatelj dužnosti izvršnog tijela neposredno izabrani za-mjenik izvršnog tijela smatra izvršnim tijelom, u trenutku kad je izvršnom tijelu prestao mandat nakon više od 2 godine. U stavku 3 je utvrđeno da obnašatelj dužnosti izvršnog tijela u obavljanju dužnosti izvršnog tijela ima sva prava općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana.

Umjesto dosad važećih članaka 40a, 40b i 40c u kojima su pored drugih normi bili i taksativno nabrojeni razlozi zbog kojih prestaje mandat po sili zakona općinskom načelniku,

44

gradonačelniku i županu ukinuti su, a umjesto njih doneseni su novi članci 40a, 40b, 40c, a dodan je i članak 40d.

U drugom stavku novog članka 40a mijenja se pravni su-bjekt koji je dužan obavijestiti Vladu Republike Hrvatske o prestanku mandata općinskog načelnika, gradonačelnika i župana. Umjesto predsjednika tu dužnost obavlja pročelnik upravnog tijela nadležnog za službeničke odnose.

U novom članku 40b reguliran je institut referenduma kao oblik opoziva izvršnog tijela.7

U novom članku 40c utvrđeno je da najmanje jedna trećina birača može odlučiti o opozivu općinskog načelnika, gradona-čelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika koji je izabran s njima. Zamjenik iz reda nacionalnih manjina se ne opoziva na referendumu, jer on nije neposredno izabran zajedno sa op-ćinskim načelnikom, gradonačelnikom, odnosno županom te njihovim zamjenikom.

Novim člankom 40d u osam stavaka detaljno su regulirana pitanja prestanka mandata općinskom načelniku, gradonačel-niku i županu te njihovom zamjeniku. Ako je mandat prestao prije isteka 2 godine raspisat će se prijevremeni izbori. Do pro-vedbe prijevremenih izbora općinskog načelnika, gradonačel-nika, odnosno župana obavljat će povjerenik Vlade Republike Hrvatske. Ako je mandat općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana prestao nakon 2 godine trajanja neće se pro-voditi novi izbori. Njihovu dužnost će obavljati zamjenik ili jedan od zamjenika, ali ne i onaj kojega je izabrala nacionalna manjina. Ako nijedan zamjenik koji je neposredno izabran sa općinskim načelnikom, gradonačelnikom, odnosno županom ne može obnašati dužnost izvršnog tijela tu dužnost će obavlja-ti povjerenik Vlade Republike Hrvatske do novih izbora.

U članku 41. brisano je 7 stavaka. Ukinuti stavci članka 41. nanovo su uređeni posebnim člankom 40a. Željelo se, ističe se u Obrazloženju institut pripadnika nacionalnih manjina urediti posebnim člankom. U članku 42 dodana su 4 nova stavka u kojima regulirano između ostalog, pravo općinskog načelni-

7 Vidjeti: Obrazloženje Vlade Republike Hrvatske, str. 33. i 34.

45

ka, gradonačelnika i župana da obustave od primjene opći akt predstavničkog tijela ako ocijene da je tim aktom povrijeđen zakon i drugi propis te rokovi i procedura u kojima treba uspo-staviti zakonitost. Skraćuju se rokovi sa 15 na 8 dana i preci-zira se procedura.

U članku 48. reguliraju se prava i dužnosti općinskog na-čelnika, gradonačelnika i župana, pravo općinskog načelnika, gradonačelnika i župana da imenuje i razrješava predstavnike jedinice lokalne i regionalne samouprave u tijelima javnih usta-nova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba, a precizira se i sadržaj točke 5. o stjecanju i otuđivanju nekretnina i pokretni-na jedinice lokalne i regionalne samouprave te utvrđuje donja granica od 70 tisuća kuna o kojoj, u konkretnim uvjetima može odlučivati općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan.

3.4. Upravni odjeli i službe jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave

Važna novina u ovoj glavi je utvrđivanje prava pripadnika nacionalnih manjina koje imaju pravo na razmjernu zastuplje-nost u predstavničkim tijelima jedinica lokalne i regionalne samouprave da imaju pravo i na zastupljenost u upravnim tije-lima tih jedinica. »To pravo je bilo potrebno regulirati poseb-nom odredbom« – kaže se u Obrazloženju Vlade Republike Hrvatske.

Za ocjenu dosega nekih izmjena i dopuna usvojenih na Sa-boru Republike Hrvatske 28. prosinca 2012. karakteristična je promjena članka 56c. Usporedni prikaz članka koji se mije-nja i novog članka te Obrazloženja predlagatelja promjene ne daje ništa što bi bilo uvjerljivo da će se novom regulacijom to izuzetno važno pitanje osposobljavanja lokalnih dužnosnika i službenika značajnije poboljšati.

3.5. Mjesna samouprava

U ovoj glavi izmijenjeni i dopunjeni su članci 59, 61 i 62 a dodana su 3 nova članka 61a, 61b i 61c.

46

Dopunom st. 2., čl. 59. propisano je da se statutom, od-nosno drugim općim aktom općine ili grada uređuju sva pi-tanja vezana uz izbore i obavljanje dužnosti članova vijeća mjesnog odbora, kao autonomnog djelokruga jedinice lokalne samouprave. Posebno je bilo važno utvrditi da izbore za vijeća mjesnih odbora raspisuje predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave (stavak 2. članka 61a.) i da protiv rješenja nadlež-nog izbornog povjerenstva se može izraziti žalba nadležnom uredu državne uprave, odnosno u gradu Zagrebu nadležnom gradskom uredu.

Premda su ovim Zakonom (izmjenama i dopunama i do-datkom nova tri članka) znatno poboljšani i jasnije regulira-ni uvjeti funkcioniranja mjesnih odbora u jedinicama lokalne samouprave, ipak i dalje su ostala nejasna neka bitna pitanja kao na primjer: jesu li mjesni odbori također jedinice lokalne samouprave? Zašto Ustav i Zakon odvaja ova dva jednako-značna izraza: lokalno i mjesno, u zasebna dva pravna pojma? Da li se mjesni odbori smatraju supsidijarnim oblicima lokal-ne samouprave? U tom ih se slučaju ne bi smjelo stavljati pod poseban pojam suprotstavljen pojmu lokalne samouprave.

3.6. Imovina i financiranje lokalne i područne (regionalne) samouprave

Imovina jedinica lokalne i područne (regionalne) samo-uprave regulirana je u članku 67. u 2 stavka sa ukupno 4 ret-ka.8 Vlast nad imovinom i držanje imovine je važno pitanje svakog oblika vladanja. Upravljanje imovinom lokalnih zajed-nica ima posebnu važnost, jer građani smatraju (s pravom) da je to imovina svih njih zajedno. Zato je upitno zašto ovaj Za-kon pitanju upravljanja imovinom lokalnih jedinica i zaštiti te imovine od zlouporabe prilazi samo etički, kao da je u pitanju privatna imovina domaćina, koji je može kao loš gospodar,

8 Članak 67: »Sve pokretne i nepokretne stvari te imovinska prava koje pri-padaju jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave čine njezinu imovinu.

Jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave mora upravlja-ti, koristiti se i raspolagati svojom imovinom pažnjom dobrog domaćina.«

47

bez zakonskih posljedica, upropastiti. U tom slučaju će sam snositi štetu (čak i takvom rasipničkom domaćinu se može za-konski putem uskratiti pravo raspolaganja imovinom). Naše političko iskustvo, izrazito u proteklih 20 godina ukazuje da i pojedini čelnici države i jedinice lokalne samouprave su loše, neodgovorno upravljali imovinom zajednice. Imamo i suviše velik broj primjera zlouporabe društvene imovine, (bogaćenje – zakonitim putem uspostavljenih upravljača, nepotizam, ko-rupciju itd.). Međutim, oni ne snose posljedice svojeg lošeg gospodarenja (osim da ne budu izabrani u slijedećem man-datu, ako si ga zlouporabama nisu uspjeli osigurati). Premda je bilo za očekivati da u ovaj Zakon budu unesene odredbe koje bi odvraćale pojedince od štetnog upravljanja imovinom lokalnih jedinica – to se nije dogodilo.

Izmjena članka 69. zakona po kojem je godišnji proračun temeljni financijski akt jedinice lokalne i regionalne samoupra-ve donosi predstavničko tijelo na prijedlog jedino ovlaštenog predlagača općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana koji ujedno može podneseni prijedlog povući prije glasova-nja o proračunu u cjelini. U slučaju ne donošenja proračuna i odluke o privremenom financiranju Vlada Republike Hrvat-ske će istovremeno raspustiti predstavničko tijelo i razriješiti općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana i njegovog za-mjenika. Ovom izmjenom članka 69. zakonodavac je utvrdio odgovornost oba subjekta za ne donošenje proračuna.

Izmijenjen je i članak 70. Zakona koji se mijenja na način da odluku o privremenom financiranju donosi predstavničko tijelo u skladu sa zakonom i svojim poslovnikom. Za razliku od predlagatelja godišnjeg proračuna, odluku o privremenom financiranju može predložiti više predlagača, a ne samo izvrš-no tijelo.

3.7. Akti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave

Novim članak 77b regulira se nadzor zakonitosti pojedinač-nih neupravnih akata koje u samoupravnom djelokrugu donosi

48

predstavničko tijelo i izvršno tijelo općina, gradova i županija. Nadzor nad takvim aktima obavljaju nadležna središnja tije-la državne uprave, svako u svojem djelokrugu. Navedena su 4 slučaja u kojima će nadležno upravno tijelo proglasiti ne-upravni akt ništavnim. Protiv rješenja o ništavosti akta nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti spor pred nadležnim upravnim sudom.

3.8. Državni nadzor i zaštita lokalne i područne (regionalne) samouprave

U ovoj glavi su regulirani nadzor zakonitosti općih akata, nadzor nad obavljanjem prenijetih poslova državne uprave, raspuštanje predstavničkog tijela i zaštita prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, istovremeno raspuštanje predstavničkog tijela i razrješenje općinskog načelnika, grado-načelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika i povjerenici Vlade Republike Hrvatske.

U vezi s nadzorom zakonitosti rada i općih akata državni nadzor je znatno proširen u odnosu na prethodnu regulaciju. Razmišljajući o koristi za uspješni rad i razvoj lokalne samo-uprave može se reći da državni nadzor neke odredbe unapre-đuje i precizira tako na primjer drugi stavak članka 78. Zakona koji se mijenja je brisan a dodan je novi članak 78a. kojim se osigurava pravo pokretanja upravnog spora pred Visokim upravnim usudom Republike Hrvatske protiv odluke središ-njeg državnog tijela kojim je sjednica predstavničkog tijela ili njezin dio proglašen nezakonitim, a akti doneseni na toj sjed-nici proglašeni ništavnim. Logična je i izmjena i dopuna član-ka 79. kojim se obvezuje predsjednik predstavničkog tijela, umjesto izvršnog tijela, da dostavlja opće akte predstojniku državne uprave županije.

Prijedlozi kojima se mijenja i dopunjuje članak 80. i članak 81. uključujući i predloženi novi članak 80a reguliraju što se događa sa općim aktom za koga se ocjeni da je u suprotnosti s ustavom i zakonom.

49

Prijedlog novog članka 82. Utvrđuje da konačnu odluku od primjene općeg akta ako ocjeni da je osnovana donosi Visoki upravni sud RH, a ne Ustavni sud, kakva je bila praksa do 2012. godine.

Međutim, izmjenom članka 82a., kad je riječ o nadzoru za-konitosti statuta jedinice lokalne i područne (regionalne) samo-uprave, konačnu odluku o ustavnosti i zakonitosti statuta i da-lje donosi Ustavni sud RH.

Raspuštanje predstavničkog tijela i zaštita prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu regulirano je čl. 84. Za-kona koji je promijenjen. Navedi se sedam razloga zbog ko-jih će Vlada RH, na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i regionalnu samoupravu, raspustiti pred-stavničko tijelo. Uz druge manje izmjene i dopune izmijenjena je i točka 3. stavka 1. članka 84. Zakona kojim se utvrđuje još jedan razlog za raspuštanje predstavničkog tijela: »Ako ne raspiše referendum iz članka 24. stavka 5. ovoga Zakona« (od-nosi se na zahtjev 20% birača).

Protiv rješenja Vlade RH o raspuštanju predstavničkog ti-jela njegov predsjednik može podnijeti tužbu Visokom uprav-nom sudu RH, a ne Upravnom sudu kako je to bilo regulirano u 2. stavku članka 85. Zakona koji je izmijenjen.

Iza članka 85 dodan je novi odjeljak 3a koji se odnosi na istovremeno raspuštanje predstavničkog tijela i razrješenje općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i nje-govog zamjenika.

U novopredložena tri članka: 85a, 85b i 85c, regulirani su razlozi zbog kojih će Vlada RH, na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, istovremeno raspustiti predstavničko tijelo i raz-riješiti općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana i njihove zamjenike.

Povjerenici Vlade RH – članak 86, 88 i 89.9 U odjeljku 4 regulirane su okolnosti u kojima Vlada RH imenuje povjere-nika Vlade i zadaće povjerenika u obavljanju povjerenih mu

9 Čl. 87. brisan je u prethodnim izmjenama i dopunama Zakona.

50

poslova. Većina izmjena i dopuna navedenih članaka su pro-ceduralne i redakcijske prirode.

Unatoč nekih korisnih izmjena i dopuna postavlja se na-čelno pitanje da li ovako reguliran državni nadzor lokalne i regionalne samouprave je u skladu sa načelima Europske po-velje o lokalnoj samoupravi, člankom 4. Temeljnih odredaba i člankom 136. Ustava RH.

Prvo, kvalitativnim mjerilima državni nadzor nad radom tijela lokalne i regionalne samouprave reguliran je sa više od jedne šestine članaka Zakona (od 123 članka različiti oblici nadzora su regulirani sa blizu 25 članaka). U naslovu glave X. stoji da se njome regulira državni nadzor i zaštita lokalne i područne (regionalne) samouprave. Međutim, samo članak 85. u stavku 2. osigurava pravo jedinici lokalne samouprave, u slučaju kad vlada raspusti predstavničko tijelo da pokrene upravni spor za zaštitu samoupravnih prava lokalne jedinice pred Visokim upravnim sudom RH.

Pored navedenog nadzornu funkciju akata predstavničkog tijela jedinica lokalne samouprave obavlja i izvršno tijelo je-dinice lokalne odnosno regionalne samouprave i predstojnik ureda državne uprave u županijama. Europska povelja o lo-kalnoj samoupravi, polazeći od točke 4. članka 4. u kojem je utvrdila da »prava povjerena lokalnim vlastima će biti puna i isključiva…«. Člankom 8 je reguliran upravni nadzor nad radom lokalnih vlasti10 tako da svaki nadzor ima za cilj »je-dino da osigura usklađenost rada lokalnih vlasti sa zakonom i ustavnim načelima« i da »intervencija kontrolnog organa bude u razmjeru sa značenjem interesa koji se štiti.«

10 (1) Sve vrste upravnog nadzora nad radom lokalnih vlasti mogu se obav-ljati isklučivo u slučajevima i po postupku predviđenim Ustavom ili zakonom. (2) Svaki oblik upravnog nadzora nad radom lokalnih vlasti će, u pravilu, imati cilj jedino da osigura usklađenost rada lokalnih vlasti sa zakonom i ustavnim načelima. Upravni nadzor nad radom lokalnih vlasti mogu obavljati više razine vlasti radi osiguravanja ekspeditivnosti u obalvjanju onih poslova koji su delegi-rani lokalnim vlastima. (3) Upravni nadzor nad radom lokalnih vlasti obavljat će se na način kojim će se osigurati da intervencija lokalnog organa bude u razmjeru sa značenjem interesa koji se štiti.

51

Ustav RH premda općenitije od Povelje u članku 137 navo-di: »U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih dr-žavnih tijela.«

Iako ovaj Zakon ne izlazi iz ustavnih okvira, osim kad ovlašćuje općinskog načelnika, gradonačelnika i župana, (koji nisu državna tijela) da svojom odlukom obustave od primjene opći akt predstavničkog tijela (čl. 42. st. 4).11

Zakon, u najmanju ruku, suviše ekstenzivno primjenjuje načelo o svrsi i cilju nadzorne uloge državne uprave nad ra-dom jedinica lokalne samouprave i znatno ograničava njihovu autonomiju. Pored ostalog, ovako obimna regulacija državnog nadzora izraz je i nepovjerenja u sposobnost tijela jedinca lo-kalne samouprave da odgovorno i autonomno mogu obaviti povjerene im poslove i najzad tako regulirani državni nadzor opravdava postojanje državnog centralizma.

3.9. Prava osoba izabranih odnosno imenovanih na određene dužnosti u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave

Izmijenjen je članak 90 Zakona, a dodani su novi članci 90, 90a, 90b i 90c. Bitna razlika novog članka 90, u odnosu na članak 90 Zakona koji se mijenja je da se omogućuje svim načelnicima i gradonačelnicima i njihovim zamjenicima bez obzira na to koliko lokalna jedinica ima stanovnika, da se izja-sne, stupajući na dužnost, hoće li dužnost obavljati profesio-nalno ili volonterski.

U članku 90a regulirano je pravi volontera na naknadu za rad.

U članku 90b utvrđuje se pravo općinskog načelnika, gra-donačelnika i župana i njihovih zamjenika da se, po prestanku

11 Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, u obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga općine, grada odnosno županije ima pravo obustaviti od primjene opći akt predstavničkog tijela.

52

mandata, vrate na rad u organizaciju u kojoj su bili zaposleni na neodređeno vrijeme prije izbora i stupanja na dužnost u jedinici lokalne ili regionalne samouprave.

U članku 90c. regulirana su prava pročelnika upravnog ti-jela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave da registrira činjenice o početku te prestanku obnašanja dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana i njiho-vih zamjenika.

Članak 91. ostao je nepromijenjen, a u članku 92. Zakona uređeno je da općinski načelnik, gradonačelnik i župan ostaju na funkciji do predaje dužnosti novoizabranom općinskom na-čelniku, gradonačelniku i županu. Regulirano je također u stav-ku 2. članka 92. da u razdoblju od raspisivanja izbora do preda-je dužnosti općinskog načelnik, gradonačelnik odnosno župan mogu obavljati samo neophodne poslove za redovito funkcio-niranje jedinica lokalne odnosno regionalne samouprave.

4. Zaključak

Ozakonjene izmjene i dopune i nanovo regulirana neka pitanja u sustavu lokalne samouprave zasigurno su koristan prvi korak u ostvarivanju strateškoga cilja. Međutim, taj prvi korak, nažalost, ima dosta i uplitanja državne uprave u funk-cioniranje lokalne samouprave. To zasigurno nije put kojim treba ići u reformi sustava lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj. Drugi korak (vjerojatno, poslije lokalnih izbora 2013.) u ostvarivanju strategije Vlade RH tek predstoji. Taj korak trebao bi polaziti od realizacije članka 4. Temeljnih odredaba Ustava RH kojim je državna vlast »ograničena Usta-vom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.« Ostvarivanje tog načela Ustava, uključujući i članke 133–138 Ustava, upućuju Vladu na teritorijalnu reorga-nizaciju lokalne i regionalne samouprave, njeno usklađivanje s objektivnim potrebama i interesima građana, ekonomskim, socijalnim uvjetima i suvremenom razinom razvijenosti teh-nologije upravljanja i samoupravljanja i razinom razvijenosti informatizacije. To nadalje pretpostavlja decentralizaciju od-

53

lučivanja i obavljanja poslova na način koji čini bit lokalne sa-mouprave odnosno koji osigurava građanima zadovoljavanje njihovih potreba i interesa na kvalitetan i jeftin način sa što manje posrednika i nevidljivih spona.

Ako budemo nastupali s takvom pozitivnom orijentacijom reforme lokalne i regionalne samouprave građani će biti mo-tivirani da u većem broju izađu na predstojeće lokalne izbore za vijeća mjesnih odbora, općina i gradova te za županijske skupštine i skupštinu Grada Zagreba kao i za neposredne izbo-re općinskih načelnika, gradonačelnika i župana te za grado-načelnika Grada Zagreba.

Ovaj djelomični prikaz razlika između Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koji je donesen 2001. sa izmjenama i dopunama do 2011. i novog Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koji je donesen u prosincu 2012. godine je uglavnom informativnog karaktera i ima za cilj upoznavanje sa Zakonom koji je na snazi i koji trebaju ostvari-vati jedinica lokalne i regionalne samouprave, u svakodnevnoj praksi. Naglašavanje pomanjkanje ambicije predlagača zakona i zakonodavca da nisu prišli rješavanju pitanja mjesta i uloge lokalne i regionalne samouprave kao autonomne demokratske lokalne vlasti ne umanjuje vrijednost učinjenih napora da se izmjenama i dopunama Zakon učini boljim.

Svjestan sam da reforma lokalne samouprave je vrlo zahtje-van rad i da je za njeno ostvarivanje potrebno vrijeme, znanje i volja politike. S obzirom da si je Vlada Republike Hrvatske reformu lokalne samouprave stavila kao strateški cilj, nadamo se da prava reforma tek predstoji.

55

Ivan Koprić, Tijana Vukojičić Tomić

LOKALNI POLITIČKI SUSTAV NAKON UVOđENJA NEPOSREDNOG IZBORA NAČELNIKA – STANJE I PRIJEPORI

1. Uvod

Političko-upravni sustav u lokalnim samoupravnim je-dinicama sastoji se od političkih institucija, te od izvršnih i upravnih organa. U skupini političkih institucija po značenju se izdvaja predstavništvo građana, budući da je suvremena de-mokracija predstavničkog tipa – građani biraju predstavnike, članove lokalnih predstavničkih tijela, koji tijekom mandata koji su od građana dobili zastupaju ili bolje rečeno predstav-ljaju njihove interese u glavnom lokalnom političkom tijelu koje se obično naziva vijećem, skupštinom ili nekim sličnim nazivom.

Ipak, građani mogu utjecati na lokalno upravljanje i putem institucija neposredne demokracije i sudjelovanja (participa-cije) u lokalnom upravljanju. Oblici neposredne demokracije ili neposrednog odlučivanja su skupštine svih građana lokalne jedinice (na primjer u švicarskim općinama), lokalni referen-dumi, građanske inicijative te zborovi građana. Građani mogu sudjelovati u procesima lokalnog odlučivanja, ali i u obavlja-nju javnih poslova još i putem teritorijalno decentraliziranih tijela, najčešće mjesnih ili susjedskih odbora, temeljem koopti-ranja (imenovanja) u odbore i druga lokalna tijela te kroz or-ganizacije civilnog društva. Ranije su sličnoj svrsi služile i honoracije (npr. mirovni suci, justices of piece, u engleskoj lokalnoj samoupravi), kojih u suvremeno doba više nema. Eu-ropska povelja o lokalnoj samoupravi posebno ističe skupštine građana i referendum, ali otvara mogućnost i za druge oblike neposrednog sudjelovanja građana u lokalnoj demokraciji.

56

U većini lokalnih političkih sustava u Europi težište je na lokalnom predstavničkom tijelu, vrlo često ne samo prema propisima, nego i u stvarnom političkom životu. I prema Eu-ropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, pravo na lokalnu samo-upravu provodi se preko vijeća ili skupština sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, taj-nim glasovanjem na temelju općeg i jednakog biračkog prava, koja mogu imati izvršna tijela koja su njima odgovorna (čl. 3/2). Zato se i izbori za članove predstavničkih tijela još uvijek smatraju ključnim za procjenu lokalne političke situacije. Raz-likuju se izborni modeli (proporcionalni, većinski, mješoviti), ključni akteri (političke stranke, nezavisni akteri), istražuju se relevantne okolnosti i procesi, itd.

Izvršni organi imaju važnu ulogu u pripremanju lokalnih političkih odluka, vođenju lokalnih javnih politika, izvršava-nju odluka predstavničkog tijela, usmjeravanju, koordinaciji i nadzoru rada upravnih organa, brizi za prihode i rashode i sve-ukupnu imovinu lokalne jedinice, razvoju lokalne ekonomije i javnih službi, zastupanju lokalnih interesa prema centralnim državnim tijelima, integraciji lokalne zajednice, itd. (Ivaniše-vić, 2008: 10–13). U njima se nalazi stvarno političko vodstvo lokalnih jedinica. Upravne organizacije na lokalnoj razini, s profesionalnim službenicima, mogu biti regulativne, koordi-nativne i servisne (Ivanišević, 1987: 62–64; Koprić, 2009a).

Budući da je stvarna politička moć u suvremenim lokalnim političkim sustavima uglavnom na izvršnim tijelima, pitanja njihovog izbora, položaja i ovlasti imaju središnje mjesto u na-stojanjima da se reformira lokalno upravljanje. Lokalna izvrš-na tijela su u čvorištu između lokalnog predstavničkog tijela i lokalne administracije, ali i između središnje državne vlasti i zajednice lokalnih građana obilježene zajedničkim interesima, tradicijama, kulturom itd. (šire u Ivanišević, 2008: 10–13): »ta istodobna ovisnost lokalnog sistema o središnjim dijelovima teritorijalne uprave i lokalnoj sredini u kojoj djeluje, daje po-seban značaj procesima lokalnog upravljanja« (Pusić, 1998: 41). Ona u odnosu na predstavničko tijelo generiraju, iniciraju i predlažu lokalne javne politike i donošenje odluka bitnih za

57

lokalnu zajednicu (prema predstavničkom tijelu), dok lokalnu upravu i lokalne javne službe usmjeravaju i nadziru njihovo pružanje javnih usluga.

Izvršne zadaće mogu biti povjerene jednom ili više poje-dinačnih nositelja, jednom ili više kolegijalnih tijela, ili se za obavljanje izvršnih poslova može oformiti neka drugačija strukturna kombinacija. Sve u svemu, moguće je identificira-ti 11 strukturnih varijanti izvršnog sloja lokalne samouprave (tako Ivanišević, 1987; Ivanišević, 2008). Nakon relativno dugog perioda u kojem su u različitim dijelovima Europe prevladavali određeni tradicionalni izvršni aranžmani, u zad-njih dvadesetak godina u nekim se dijelovima Europe proši-rila jedna od tih varijanti, ranije iznimno rijetka – pojedinač-ni izvršni funkcionar koji sam vrši izvršnu funkciju, a biran je direktno od strane građana (neposredno birani načelnik, sustav nalik predsjedničkom modelu na središnjoj državnoj vlasti).

U doba ekonomske, socijalne, moralne i druge krize prio-ritet dobivaju pitanja efikasnosti, učinkovitosti i smanjenja javnih troškova, ali i pitanja demokratskog deficita koji traži novo, što šire uključivanje građana u kreiranje lokalnih javnih politika i programa. Zahtjevi za povećanom efikasnošću i ja-čom ulogom građana u političkim procesima glavni su izazovi današnjih demokracija, uključujući i lokalne političke susta-ve (Vetter, Kersting, 2003). Ta se dva izazova preklapaju kroz problem demokratskog legitimiteta i efikasnosti lokalnog vod-stva, pa je njegova reforma u žarištu suvremenih institucional-nih reformi lokalne samouprave (Berg, Rao, 2005: 2). Stoga ne čudi uzlazni trend u prihvaćanju modela neposrednog iz-bora lokalnih izvršnih čelnika, ali i jačanja položaja takvog čelnika kao izabranog predstavnika građana.

Izravni izbor načelnika otvara novi kanal utjecaja građana na donošenje lokalnih odluka, ali pored toga neposredno iza-brani lokalni čelnici mogu poboljšati i lokalni menadžment, odnosno pridonijeti efikasnosti lokalne vlasti. Ipak, ako se uzmu u obzir konkretne okolnosti, naročito tranzicijskih zema-lja jugoistočne Europe, postavlja se pitanje nije li ta reform-

58

ska mjera shvaćena kao svojevrsna panaceja, univerzalni lijek za sve bolesti prilično nezdravog političko-upravnog sustava (šire u Koprić, 2009b)?

U radu se analizira lokalni politički sustav u Hrvatskoj, na-ročito stanje nakon uvođenja neposrednog izbora lokalnih čel-nika 2009. Analiziraju se i razlozi uvođenja izravnog biranja lokalnih izvršnih dužnosnika, kao i očekivani i stvarni učinci kako u fazi lokalnih izbora, tako i nakon njih. Analiziraju se napori za demokratizacijom, pri čemu se izdvajaju nezavi-sni politički akteri, neposredna demokracija, lokalno civilno društvo te osiguranje zastupljenosti manjina u lokalnom po-litičkom životu, koji se detaljnije obrađuju. Postoji značajni prostor za unapređenje lokalnih demokratskih standarda, ali je jedna od pretpostavki za smisleniji angažman građana šira decentralizacija i daljnje jačanje uloge lokalne i regionalne sa-mouprave.

2. Razvoj lokalnog političkog sustava u Hrvatskoj

Prvi demokratski višestranački lokalni izbori održani su istodobno s prvim izborima za Sabor u proljeće 1990., u nasli-jeđenom institucionalnom okviru, tako da su se u svakoj ta-dašnjoj općini sustavom apsolutne većine birali članovi triju vijeća, vijeća mjesnih zajednica, vijeća udruženog rada i druš-tveno-političkog vijeća. U novom teritorijalnom i organizacij-skom okviru, oblikovanom krajem 1992., dakle, nakon osa-mostaljenja Hrvatske, opći lokalni izbori za članove lokalnih predstavničkih tijela održani su pet puta: 1993., 1997., 2001., 2005. i 2009. godine.

Lokalna predstavnička tijela su općinska odnosno gradska vijeća te županijske skupštine. U Zagrebu je to Gradska skup-ština, budući da Zagreb ima dvostruki status, grada i županije. Broj članova tih tijela je određen zakonskim rasponom unutar kojeg svaka jedinica može sama odrediti točan broj, s tim da jedan vijećnik dolazi na znatno manje stanovnika i birača u

59

općinama nego u gradovima.1 Time je ruralno stanovništvo nadpredstavljeno u odnosu na stanovništvo gradova, napose onih najvećih.

Izbori za sva lokalna predstavnička tijela 1993. i 1997.,2 kao i oni u Gradu Zagrebu, Zagrebačkoj županiji i nekim drugim jedinicama 1995. (radi teritorijalnih promjena), provedeni su po mješovitom razmjerno-većinskom izbornom sustavu. Pri-tom je omjer izravnih mandata po većinskom izbornom modelu i listovnih mandata po proporcionalnom izbornom modelu mi-jenjan za svake od tih izbora. Tako je 1993. polovica vijećnika birana većinskim izborima, uz primjenu pravila relativne ve-ćine i zatvorene liste,3 a druga polovica razmjernim izborima.4 Udio vijećnika izabranih razmjernim načelom je stalno rastao te je bio ⅔ u izborima 1995., a ¾ na općim lokalnim izborima 1997. U razmjernom dijelu izbora bile su primijenjene visoke prohibitivne klauzule za koalicije dviju (8%) i više stranaka (11%), što je destimuliralo koaliranje i olakšavalo posao tada najjačoj stranci, HDZ-u. Glasovi birača dati za liste kandidata u mandate se preračunavaju po D’Hondtovoj metodi.

Izvršnu funkciju su od 1993. do 2009. obavljala poglavar-stva kao kolegijalna tijela na čelu s pojedinačnim izvršnim dužnosnikom (općinski načelnik, gradonačelnik i župan) kao

1 Prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi predstav-nička tijela bi trebala imati neparan broj članova, s tim da općinsko vijeće može imati između 7 i 15 članova, gradsko vijeće između 13 i 35 članova, a županij-ska skupština između 31 i 51 člana. Zakonom je određeno da Skupština Grada Zagreba ima 51 člana. U sustavu reguliranom prvim Zakonom o lokalnoj samo-upravi i upravi općinsko je vijeće imalo između 16 i 32 člana, gradsko vijeće između 20 i 50 članova, a županijska skupština između 30 i 50 članova. Gradska skupština Zagreba imala je 50 članova.

2 Izbori su provedeni 7. veljače 1993. i 13. travnja 1997. Više o lokalnom izbornom i političkom sustavu u 1990-ima u Ivanišević et al., 2001: 192–200 te Omejec, 2003.

3 Izbor vijećnika po izbornim jedinicama u okviru svake lokalne jedinice, ali u jednom krugu, tako da pobjeđuje kandidat koji dobije bar jedan glas više od ostalih.

4 Kod razmjernog (proporcionalnog) modela čitava lokalna jedinica je jedna izborna jedinica, a za mjesta se natječu liste kandidata, s tim da se raspored mandata među listama određuje razmjerno (proporcionalno) postotku dobivenih glasova birača.

60

predsjednikom poglavarstva. Lokalna predstavnička tijela su apsolutnom većinom glasova iz reda svojih članova birala izvršne dužnosnike, da bi zatim, na njihov prijedlog, istom većinom birala i ostale članove poglavarstava. Uz moguć-nost da sastavlja i vodi poglavarstvo, izvršni je čelnik imao i neke druge samostalne ovlasti, a bio je i glavna komunikacij-ska točka u horizontalnim i vertikalnim odnosima u sustavu, što je njegov položaj činilo snažnim, unatoč činjenici da nije bio biran izravno od strane građana. Tako je u prevladavajuće kolegijalnom sustavu, u kojem izvršne funkcije obavlja više tijela, bio prisutan jak element monokratizma, s naglašenim hijerarhijskim odnosima (Ivanišević, 2008: 21, 82).

Sve do 1999. postojao je specifičan sustav izbora župana, čije su karakteristike obilježile lokalni politički sustav, ima-le reperkusije na čitavu organizaciju i funkcioniranje države, duboko zadirale u demokratičnost i međustranačke odnose na hrvatskoj političkoj sceni te utjecale na međunarodni položaj zemlje. Župana je birala županijska skupština, ali ga je potvr-đivao predsjednik Republike na prijedlog Vlade, jer je župan bio ne samo lokalni izvršni funkcionar, nego i predstavnik državne vlasti na području županije. Predsjednik Republike je mogao i odbiti potvrditi izbor župana, što nije činio često. Žu-panije su i po svojim ovlastima, a naročito po takvoj poziciji župana bile glavni instrument centralizacije države i kontrole središnje vlasti nad lokalnom samoupravom.

Predsjednik Republike je mogućnost odbijanja potvrde žu-pana koristio u razdoblju tzv. Zagrebačke krize 1995.–1997. te je odbio potvrditi čak četiri gradonačelnika Grada Zagreba izabrana od Skupštine, koji nisu bili iz u čitavoj zemlji tada vladajućeg HDZ-a.5 To između ostalog govori o jakoj podre-

5 Bili su to redom Goran Granić, Jozo Radoš, Ivo Škrabalo i Dražen Budi-ša, tada članovi HSLS-a. Nakon odbijanja drugog od navedenih, predsjednik je iskoristio zakonsku mogućnost te imenovao Marinu Matulović-Dropulić grado-načelnicom. Gradska joj je skupština, međutim, izglasala nepovjerenje te iza-brala treće- pa onda i četvrto- navedenog. Nakon toga došlo je do raspuštanja Gradske skupštine i imenovanja Vladina povjerenika (Stjepan Brolich), koje je proglašeno nezakonitim od strane Ustavnog suda. Sukob oko vlasti u glavnom

61

đenosti Grada Zagreba i drugih županija središnjoj vlasti, što je inače zastarjela odlika nerazvijenih zemalja i nedemokrat-skih režima (Ivanišević, 2003: 27–28).

Uslijed decentralizacijskih mjera nove državne vlasti kon-stituirane nakon nacionalnih izbora 2000. došlo je do ponov-nog, ali ograničenog, jačanja lokalne samouprave. Promjenom Ustava 2000. prihvaćeni su: a) koncepcija o lokalnoj samo-upravi kao protuteži središnjoj vlasti, b) načelo supsidijarnosti, prema kojem prednost u obavljanju javnih poslova imaju ona tijela koja su najbliža građanima, dok je c) prethodna podre-đenost središnjim vlastima umanjena preciziranjem nadzornih ovlasti tijela središnje državne uprave prema lokalnoj samo-upravi, redefiniranjem županija kao isključivo samoupravnih jedinica te svođenjem župana na isključivo lokalnog dužnos-nika (šire u Koprić, 2003).

Ovlast predsjednika Republike da utječe na izvršnu vlast u županijama i time narušava osnovni postulat demokracije, a to je poštivanje volje građana iskazane na izborima, ukinu-ta je. Od 2001. županijska skupština autonomno bira izvršnu vlast te je izbor izvršnih funkcionara i poglavarstava na svim razinama teritorijalne samouprave postao u cjelosti ovisan o rezulatatima lokalnih izbora. Između nositelja dviju funkcija na lokalnoj razini, predstavničke i izvršne, uspostavljena je ravnoteža usporediva sa sustavom parlamentarne vlade na sre-dišnjoj državnoj razini (Ivanišević, 2007: 379).

U istom razdoblju je dotadašnji mješoviti izborni sustav zamijenjen čistim razmjernim sustavom sa zatvorenim bloki-ranim listama, prema kojem se građani odlučuju za stranačke ili nezavisne liste kandidata po načelu glasanja jednim glasom. Zakonski prag za ulazak u vijeće je 5% a mandati se i dalje izračunavaju D’Hondtovom metodom. Po tom modelu održa-

gradu prošio se na sve razine političkog sustava i obuhvatio mnoštvo političkih aktera (Kasapović, 1998: 95), važan je pokazatelj političke kulture i ogledalo političkog sustava u Hrvatskoj 1990-ih, ali nije značajnije odredio rezultate na-rednih općih lokalnih izbora 1997. u kojima je HDZ osvojio apsolutnu većinu mjesta u 65% županijskih skupština, 61% općinskih te 43% gradskih vijeća (Iva-nišević et al., 2001: 197).

62

ni su izbori za lokalna predstavnička tijela 2001., 2005. i 2009. godine. Razmjerni izbori sa zatvorenim listama i primjenom zakonskog praga od 5% ne pogoduju malim strankama ili ne-zavisnim listama (šire u Koprić, 2011), nego velikim stran-kama uz poticanje koaliranja. Ipak, raspon aktera koji mogu računati na mjesta u predstavničkim tijelima ovisi o veličini jedinice i broju birača, tako da u nekim jedinicama proporci-onalni izborni model omogućuje osvajanje mandata i srednje velikim te nešto manjim političkim akterima. To može dovesti do nestabilnosti izvršnih tijela radi sukoba među političkim akterima i problema u funkcioniranju izbornih i postizbornih koalicija. Dodatni prigovori upućeni razmjernom sustavu od-nose se na pritiske nacionalnih stranačkih politika na lokalno upravljanje koje potencira taj izborni model (Ivanišević, 2007: 380).

Zbog zatvorenih blokiranih stranačkih lista građani ne mogu izraziti svoje preferencije prema određenom kandidatu, što je posebno važno u malim lokalnim zajednicama. U njima su odnosi osobniji pa se glasači mogu povezati s određenim kandidatom ili poistovjetiti s njegovim preferencijama, ali ih glasači ne mogu birati neovisno o listi na kojoj se nalaze – mo-raju se opredijeliti za listu. Iz tog su se razloga neke zemlje odlučile za primjenu otvorenih lista s preferencijskim glasova-njem, a modaliteti su pritom različiti: od biranja više kandidata pa sve do mogućnosti dodavanja imena na liste.6 Hrvatska je zemlja s pretežito malim jedinicama lokalne samouprave, pa bi personalizirani izbori uz primjenu otvorenih lista s kandi-datima za koje birači glasaju sukladno svojim preferencijama bili primjereniji od zatvorenih stranačkih lista.

Naprotiv, glasajući za liste kandidata birači izražavaju svoj stav i podršku stranačkim politikama a lokalni izbori često su samo preslika nacionalnih, dok je mogućnost traženja alterna-tive uglavnom u glasanju za često netransparentne nezavisne liste. Dodatno, i u odabiru izbornog obrasca lokalni izbori pra-te nacionalne. Iako npr. Kasapović (2004: 70) navodi da lokal-

6 Više o tome u Omejec, 2003; Kasapović, 2004: 77.

63

ni izbori često služe kao laboratorij u kojem se »eksperimen-tiralo s novim institucionalno-političkim rješenjima prije nego što su ona primjenjena u nacionalnim izborima«, u Hrvatskoj je situacija obrnuta. Izbori su prema proporcionalnom sustavu prvo provedeni na nacionalnoj a potom i na lokalnoj razini.

Nakon promjena u lokalnom političkom sustavu uvedenim Zakonom iz 2001. godine, naredne dvije važnije izmjene lo-kalnog političkog sustava odnosile su se na obavezno ustro-javanje poglavarstva u svim jedinicama lokalne samouprave neovisno o broju stanovnika, od 2005., te na neposredan izbor lokalnih izvršnih dužnosnika, od 2009. Naime, u jedinicama lokalne samouprave s manje od 3.000 stanovnika predstavnič-ko tijelo je do 2005. obavljalo i izvršne poslove, a predsjednik općinskog vijeća imao položaj načelnika. Prvi direktni izbo-ri načelnika (gradonačelnika i župana) održani su paralelno s izborima za članove lokalnih predstavničkih tijela u svibnju 2009. godine.

Određeni utjecaj na razvoj lokalnog političkog sustava imalo je prihvaćanje Europske povelje o lokalnoj samoupra-vi, no možda više u smislu kopiranja standarda još u reformi 1992/93. nego u pravnom smislu usklađivanja s normama Po-velje.7

7 Hrvatska je prošla tri faze u prihvaćanju standarda iz Povelje. Prva je otpo-čela krajem 1992. kad je Zastupnički dom Hrvatskog sabora, skupa s čitavim nizom novih zakona koji su omogućili novi sustav tzv. lokalne samouprave i uprave, jednoglasno donio i Zaključak o prihvaćanju i poštivanju načela i insti-tuta (odredbi) Europske povelje o lokalnoj samoupravi, kao svojevrsnu politič-ku deklaraciju. Naime, kako Hrvatska tada nije bila članicom Vijeća Europe, o čijem je međunarodnom ugovoru riječ, Ustavni sud je u jednoj svojoj odluci da Povelja ipak nije međunarodni ugovor koji bi u smislu odredbe čl. 134. Ustava obvezivao Republiku Hrvatsku koja tada još nije bila potpisnica (a nije ni mogla biti, jer je članicom Vijeća Europe postala 6. studenoga 1996., gotovo četiri godi-ne nakon usvajanja navedenog Zaključka), niti je Povelja potvrđena (ratificirana) u skladu s ustavnim i zakonskim odredbama (Odluka i rješenje od 4. prosinca 1996.). U toj fazi, Povelja je obvezivala Hrvatsku samo u političkom, ne i u prav-nom smislu. Povelja je konačno ratificirana potkraj 1997. te je stupila na snagu 1. veljače 1998., ali samo u minimalnom odnosno nužnom dijelu odredbi. Treća faza započela je ratifikacijom (svih) preostalih odredbi Povelje koje obvezuju Hrvatsku od 1. listopada 2008.

64

Povelja zahtijeva da lokalna predstavnička tijela budu sa-stavljena od članova izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem na temelju općeg i jednakog biračkog prava (čl. 3. st. 2.). Povelja traži da status izabranih lokalnih predstavnika mora osigurati slobodno obavljanje nji-hove funkcije. Također, treba im se omogućiti odgovarajuća financijska naknada troškova nastalih u obavljanju njihove funkcije, i kada je to potrebno, naknada za izgubljenu zaradu ili naknada za obavljen posao, uz odgovarajuće socijalno osi-guranje. Funkcije i aktivnosti koje su nespojive s mandatom izabranog lokalnog predstavnika mogu se utvrditi samo zako-nom ili temeljnim pravnim načelima (čl. 7.).

Povelja također sadrži odredbe o izvršnim tijelima i o na-činima sudjelovanja građana. Predstavnička tijela mogu imati izvršna tijela koja su im odgovorna. Odredbe o predstavništvu i izvršnim tijelima ne mogu se smatrati da isključuju moguć-nost zakonskog propisivanja primjene skupštine građana, re-ferenduma ili bilo kojeg drugog oblika izravne participacije građana (čl. 3. st. 2.).

Hrvatska nije ratificirala Konvenciju o sudjelovanju stra-naca u javnom životu na lokalnoj razini iz 1992. (stupila na snagu 1. svibnja 1997.), ali je zato 2010. donijela Zakon o pravu državljana drugih država članica Europske unije u iz-borima za predstavnička tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave. Time je tim državljanima omogućeno i aktivno i pasivno biračko pravo, ali samo u izborima za predstavnička tijela, što znači da se ne mogu ni kandidirati a ni glasati na izborima za lokalne izvršne čelnike.

3. Uvođenje izravnog izbora načelnika

Uz ovlasti koje ima, jedan od ključnih faktora koji uvjetu-je položaj lokalnog izvršnog čelnika je način njegova izbora. Uvođenjem izravnih izbora načelnika uspostavlja se politička institucija s vlastitom legitimnošću i ovlastima (Kasapović, 2004: 78) i time se izjednačuje s lokalnim predstavničkim tije-lom a izvršni čelnik ujedno postaje i lider lokalne zajednice u

65

kojoj je izabran. Iz takvog dualiteta vlasti i ojačanog položaja izvršnih funkcionara proizlaze brojne prednosti ali i nedostat-ci, o čemu će više riječi biti u daljnjem tekstu.

Prema Zakonu o izborima općinskih načelnika, grado-načelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba iz 2007. izvršne čelnike i njihove zamjenike biraju građani neposred-no na mandat od četiri godine, dvokružnim izborima. Ako ni jedan kandidat za načelnika ne osvoji više od 50% glasova u prvom krugu, u drugom krugu nadmeću se samo dva kandi-data s najboljim rezultatom u prvom krugu; u drugom kru-gu pobjeđuje kandidat koji je osvojio više glasova. Time se legitimitet izabranog načelnika načelno izjednačava s legiti-mitetom čitavog predstavničkog tijela – on je kao pojedinac dobio načelno jednaku većinsku podršku birača kao i lokalno vijeće.

Neposredno izabrani načelnik nije više politički odgovoran predstavničkom tijelu, ali se može opozvati. Zakon propisuje razloge prestanka mandata, uglavnom jako otežavajući mo-gućnost pokretanja postupka. Vijeće raspisuje tzv. referendum za razrješenje nositelja izvršne vlasti apsolutnom većinom (većinom glasova svih članova). Prijedlog za raspisivanje re-ferenduma predstavničkom tijelu može dati jedna trećina čla-nova vijeća, ali i građani, shodno odredbama Zakona o refe-rendumu.

Uvođenjem neposrednog izbora načelnika ionako veliki faktični politički utjecaj izvršnih čelnika dodatno je osnažen. Novi zakon, doduše, predviđa određene mehanizme kontrole rada načelnika: on ima obvezu dvaput godišnje vijeću podno-siti redovna izvješća, a predstavničko tijelo mu može postav-ljati pitanja o radu i zahtijevati podnošenje posebnih izvješća o pitanjima iz njegova djelokruga. No, on može jako utjecati na odluke i uopće tempo rada predstavničkog tijela te na relativno jednostavan način dovesti do raspuštanja lokalnog vijeća a da sam ostane na svojoj poziciji, ako svojim postupanjem one-mogući donošenje proračuna. Pored toga, neposredno izabra-ni načelnik u stavrnosti predstavlja glavnu točku utjecaja na

66

lokalnu administraciju, komunalna poduzeća i lokalne javne ustanove« (šire u Koprić, 2006).8

Paralelno s uvođenjem neposrednog izbora načelnika došlo je do ukidanja poglavarstva i bilo kojeg drugog oblika kole-gijalnih izvršnih tijela, s tim da je većinu ovlasti koje su pret-hodno bile u rukama poglavarstava preuzeo načelnik. Model izvršne vlasti u kojem su prevladavali, barem strukturno, ele-menti kolegijalnog tipa zamijenjen je populističkim oblikom monokratskog tipa lokalne izvršne vlasti, po uzoru na dio eu-ropskih zemalja, uglavnom tranzicijskih.9

Prilikom uvođenja neposrednog biranja lokalnih izvršnih čelnika postavlja se više pitanja: može li od građana izabran lokalni lider ispuniti brojna očekivanja javnosti? Je li i u kojoj mjeri uvođenje instituta neposrednog izbora doprinijelo jača-nju demokratskog političkog legitimiteta cjelokupnog susta-va? Nadopunjuju li se ili pak kose s tim usporedna očekivanja da će tako izabrano lokalno vodstvo pridonijeti povećanju efi-kasnosti i stručnosti u obnašanju javnih dužnosti?

8 Odluka Ustavnog suda iz 2010. (br. U-II/38101/2009 od 17. ožujka 2010.) utvrđuje da je ovlast propisivanja tko će biti ovlašten imenovati, birati i razrje-šivati članove upravnih vijeća ustanova, tvrtki i drugih pravnih osoba, odnosno predstavnika u skupštinama trgovačkih društava kojih je jedinica lokalne samo-uprave suvlasnik ili osnivač u rukama predstavničkog tijela. Time je predstav-ničkim tijelima omogućeno da sama odrede granice personalnih ovlasti načel-nika pa je u nekim jedinicama načelnik u tim ovlastima bio prikraćen, dok mu je u drugima vijeće te ovlasti povjerilo. Tako je nastala razdioba koja pomalo podsjeća na razlikovanje jakih i slabih načelnika u SAD (o tom razlikovanju šire u Ivanišević, 2008: 44–48). No, hrvatskom načelniku su i dalje ostale zakonski utemeljene financijske ovlasti, kojih slabi načelnik u SAD nema, a upravo one mu daju velik pravni i faktični utjecaj prema ustanovama, tvrtkama i drugim pravnim osobama kojima je jedinica lokalne samouprave suvlasnik odnosno osnivač.

9 Unatoč nekim prednostima monokratskog vodstva (npr. jedinstvo uprav-ljanja, brzo donošenje odluka i potrebnih mjera, pojednostavljena komunikacija, točnost, preciznost i nedvosmislenost provedbe itd.), Ivanišević upozorava na ideju demokratičnosti u upravljanju društvenim poslovima koja svakako ide u prilog kolegijalnom tipu vodstva (koje npr. smanjuje mogućnost arbitrarnog po-stupanja, samovolje i uzurpacije vlasti, pronalaženje rješenja koje može zadovo-ljiti veći broj različitih interesa, osiguravanje političke kontrole nad samostalnih nositeljem izvršnih ovlasti itd.). – Ivanišević, 1987; Ivanišević, 2008.

67

3.1. Razlozi za uvođenje neposrednog izbora i očekivanja od nove institucije

Obično se kod uvođenja neposrednog izbora načelnika kao ideološki temelj koristi doktrina diobe vlasti. Prema njoj se između neposredno izabranog i samostalnog izvršnog čelnika i predstavničkog tijela nastoji uspostaviti ravnoteža kako ne bi došlo do koncentracije političkog utjecaja na jednom mjestu (Ivanišević, 2008: 42). Uvođenju neposrednog izbora lokalnih čelnika u Hrvatskoj prethodila je javna rasprava koju su obilje-žili argumenti protiv prijašnjeg sustava načelnika i poglavar-stva biranog od vijeća.

Isticali su se prigovori poput neetičnih postizbornih koali-cija, odnosno praktično »kupovanja» podrške u vijeću pozici-jama u lokalnom sustavu, »ucjenjivanja« od strane vrlo slabih političkih aktera u pojedinim lokalnim jedinicama, razvrgava-nja nestabilnih lokalnih koalicija zasnovanih na kupovanju i ucjeni, ponekad uz raspuštanje lokalnih vijeća i nove (i skupe) prijevremene izbore, itd. Premda su takvi oblici političkog po-našanja s jedne strane razumljivi u mladim demokracijama, a s druge nisu bili zastupljeni u velikom broju lokalnih jedini-ca, ipak se javno mnijenje postupno u sve većoj mjeri opre-djeljivalo za instituciju otvoreno nuđenu od strane određenih inozemnih donatora – načelnika biranog neposredno od gra-đana.10

Rezultati provedenih istraživanja prije uvođenja nepo-srednog izbora pokazala su velik interes građana za njegovo uvođenje.11 Očekivanja političara bila su uopćena, od veće političke i moralne legitimnosti lokalne vlasti, preko veće identifikacije građana s izabranom lokalnom izvršnom vlasti

10 Posebno se istaknuo USAID, koji je provodio posebni projekt putem the Urban Institute.

11 Kasapović (1998) navodi da je ispitivanje političkih stavova birača u Gra-du Zagrebu uoči lokalnih izbora 1997. pokazalo da se više od 80% ispitanika izjasnilo za izravne izbore gradonačelnika, što povezuje s negativnim uspome-nama na Zagrebačku krizu koja je u svijesti birača doživljavana kao »gradona-čelnička kriza«. I mnoga kasnija istraživanja javnog mnijenja pokazala su slično opredjeljenje birača (usp. Ravlić, 2011: 88).

68

pa do veće stabilnosti lokalne vlasti.12 Isticani su još i mogući veći odaziv birača na lokalne izbore te smanjenje utjecaja na-cionalnih političkih stranaka.

Nešto ozbiljnije razloge isticalo se u javnoj raspravi u ne-kim drugim zemljama,13 s tim da su rasprave i širenje ove institucije u Europi započeli nakon 1990. Dotad je ona bila primijenjena samo u Bavarskoj i Baden-Würtembergu, gdje je uvedena nakon II. svjetskog rata, u bivšoj američkoj oku-pacijskoj zoni. Određene su zemlje nakon neuspješnih ekspe-rimenata odustale od uvođenja te institucije (npr. Norveška), a druge ju zakonski omogućile, s tim da se nije uspjela raširiti (npr. Velika Britanija), a treće uvele pa od nje odustale (Srbija, Crna Gora). Ona se međutim proširila na sve zemlje Njemač-ke, uvelo ju je šest od devet pokrajina u Austriji, zatim Irska, Italija, Mađarska, Slovačka, Slovenija, Bugarska, Rumunjska, Grčka, Makedonija, Bosna i Hercegovina i Kosovo. Ostale europske zemlje ostaju kod svojih tradicionalnih lokalnih po-litičkih sustava, koji imaju raspon od francuskog i španjolskog načelničkog sustava (načelnici birani od vijeća, ali kao glavne lokalne političke figure), do različitih oblika odborskog (kole-gijalnog) i pluralnog izvršnog sloja (Ivanišević, 2008; Loug-hlin et al., 2011; Moreno, 2012).

Tijekom vremena početna relativno dobra izlaznost birača na lokalnim izborima se smanjivala; od preko 70% na lokalnim izborima tijekom 1990-ih na 46,85% 2001. te 40,8% 2005. go-dine. Isticalo se da je stvoren dojam u javnosti da »na lokalne političke procese … nije moguće utjecati …«14 (Kopajtich-

12 Vladimir Šeks, tada potpredsjednik Hrvatskog Sabora na stručnom skupu Lo-kalna samouprava i izravni izbori – neizvjesnosti prije i nakon izbora u organizaciji GONG-a i Pravnog fakulteta u Zagrebu, siječanj 2009. (prema: Toković, 2009).

13 Među njima se, primjerice, navode: a) davanje većeg nacionalnog zna-čenja lokalnim vlastima, b) jačanje lokalne demokracije i ohrabrivanje uključi-vanja građana naročito u izborni proces, c) osiguravanje čvrste točke lokalnom vodstvu, d) jačanje lokalnog vodstva koje će osigurati učinkovitije usmjeravanje i koheziju, e) promjena-smanjenje utjecaja političkih stranaka (Larsen, 2002), ali i drugi.

14 Prema rezultatima istraživanja o razlozima biračke apstinencije agencije Puls iz 2006. 18,5% birača ne izlazi na izbore zbog »osobne nezainteresirano-

69

Škrlec, 2008: 8). Nesumnjivo je da su i mala uloga lokalne samouprave, skučen djelokrug i slab financijski kapacitet ta-kođer odigrali ulogu u destimuliranju birača da se odazovu lo-kalnim izborima. Da je upravo ta slaba važnost lokalne samo-uprave uzrok male izlaznosti birača potvrđuje i relativno malo povećanje izlaznosti na prve direktne izbore načelnika 2009. godine – tek 47% (u prvom krugu, dok je u drugom iznosila svega 32%) (usp. i Koprić et al., 2012; Koprić, 2012). Slič-no ni norveški eksperiment s uvođenjem neposrednog izbora u nekim jedinicama nije potaknuo birače na veći izlaznost, a nakon početne faze izlaznost se na lokalnim izborima lagano smanjuje i u Italiji (Larsen, 2002: 20; Magnier, Navarro-Ya-nez, 2009: 86).

Također, postavlja se pitanje u kojoj će mjeri izvršni čelnici s mandatom dobivenim izravno od građana smanjiti prevlast vodstava političkih stranaka? Stranke i stranački kandidati i dalje bolje prolaze na lokalnim izborima nego li nezavisni kandidati, a stranačka vodstva i dalje u značajnoj mjeri utječu na lokalne političke procese. No, kakvi su uopće rezultati pr-vih izravnih izbora načelnika?

3.2. Rezultati prvih izravnih izbora načelnika

Na lokalnim izborima 2009. birači su neposredno birali 429 općinskih načelnika i 435 njihovih zamjenika, 127 grado-načelnika i 196 zamjenika, 21 župana i 42 zamjenika župana. U predstavnička su tijela izabrali ukupno 866 članova župa-nijskih skupština i 51 člana zagrebačke Gradske skupštine, te 2.206 članova gradskih i 5.343 općinska vijeća.15 Analiza re-zultata izbora za 127 gradonačelnika pokazala je da je čak 86 prijašnjih gradonačelnika ponovno osvojilo mandat (67%).16 Gotovo jednak omjer ostvaren je i u općinama: u 429 općina

sti za izbore i za politiku općenito«, 10,4% navodi »nemogućnost biranja zbog općeg nezadovoljstva političkim strankama«, a 8% »nedostatak povjerenja u lo-kalne političare«.

15 Podaci Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske.16 Rezultati postizborne analize koju je provela Udruga gradova.

70

izabrano je tek 147 novih načelnika, dok su čak 282 prijašnja načelnika ponovno osvojila istu poziciju, ovaj put izravnim biranjem birača.

Nije rijetkost da nestranački politički akteri bolje prolaze na lokalnim izborima s takvim sustavom, posebno u manjim lokalnim zajednicama u kojima su birači skloniji glasovati u skladu s vlastitim kandidatskim preferencijama (Kasapović, 2004: 78). Prema novom pravnom uređenju u Hrvatskoj, neza-visni kandidati mogli su se natjecati za mjesta načelnika (op-ćinskog načelnika, gradonačelnika i župana) ali istodobno i za mjesta u općinskom i gradskom vijeću i županijskoj skupštini. Bilo je zato za očekivati da će se nezavisni kandidati natjecati ne samo za načelnička mjesta već sa svojim tzv. nezavisnim listama i na izborima za predstavnička tijela – u slučaju uspje-ha, to bi im osiguralo podršku u predstavničkom tijelu, koja je važna jer ono i dalje zadržava značajne ovlasti, od donošenja statuta i proračuna do odluka o stjecanju i otuđivanju te raspo-laganju imovinom preko određenog iznosa.

Podaci s lokalnih izbora 2009. pokazuje da su se nezavisni kandidati natjecali u 304 od ukupno 576 lokalnih i regionalnih jedinica (52,8%). Kad je riječ o broju kandidata, 435 ih se ne-zavisnih natjecalo u 74 grada (od 127), 227 općina (od 429) te u 3 (od 20) županije. Ukupno je 48 kandidata uspjelo osvojiti načelnička mjesta, i to njih 41 u općinama, a 7 u gradovima, što je relativno slab uspjeh – samo 11% (48 uspješnih od 435 kandidata ukupno). Osvojivši ukupno 19,2% glasova birača uspjeli su pobijediti u svega 8,3% jedinica lokalne i područ-ne (regionalne) samouprave. Primjetna je razlika u uspješno-sti kandidata u različitim jedinicama. Nezavisni su kandidati bili relativno najuspješniji u općinama, jer je od 318 kandidata njih 41 bilo uspješno, što čini 12,9%. U gradovima je od uku-pno 112 nezavisnih kandidata njih tek 7 bilo uspješno, što je tek 6,3%. U županijama ni jedan od pet kandidata nije osvojio poziciju župana.

Drugim riječima, kandidati političkih stranaka osvojili su izvršne pozicije u 91,7% jedinica teritorijalne samouprave u Hrvatskoj na prvim neposrednim izborima. Pokazatelj je

71

to da nije došlo do smanjenja stranačke politizacije lokalne scene, da nezavisni kandidati općenito nisu uspješni, te da u Hrvatskoj, za razliku od primjerice Italije kad je uvodila ta-kav sustav početkom 1990-ih, uopće nije bilo stvarnog anti-partijskog osjećaja građana. Svakako, uvođenje neposrednog biranja načelnika nije dovelo do većeg uspjeha nestranačkih kandidata,17 pa je očekivanje o departizaciji i većoj personali-zaciji izbora ostalo iznevjereno. Još ozbiljnije, čini se da nije bilo ni povjerenja u lokalne vlasti uopće, budući da ih građani percipiraju kao malo važne.18

3.3. Problemi lokalnog političkog sustava s neposredno biranim izvršnim dužnosnikom

Načelna izjednačenost po političkom legitimitetu nepo-sredno izabranih lokalnih čelnika s lokalnim predstavničkim tijelom, pored nekih pozitivnih učinaka, stvara i niz problema (Ivanišević, 2008: 15). Neposredno birani načelnici time, upo-zorava Sokol (2006: 3), postaju organizacijski i funkcionalno neovisni politički lideri svojih lokalnih zajednica čija se odgo-vornost utvrđuje samo na izborima ili putem opoziva, a takva pozicija dodatno je ojačana nepostojanjem poglavarstva kao kolegijalnog tijela koje može osigurati javnosti funkcioniranja lokalnog sustava ponajprije javnošću sjednica, objavom izvje-štaja i na slične načine. Gube se i ostale prednosti kolektivnog odlučivanja. Odlučivanje načelnika kao pojedinca po prirodi je stvari nejavno, odnosno netransparentno. U takvoj situaciji može doći do pretjerane koncentracije moći u jednoj osobi i s tim povezanim pojavama kao što su korupcija, uspostavljanje lokalnog sustava kreiranog sukladno političkim i osobnim pre-ferencijama izvršne vlasti, smanjene kvalitete lokalnih javnih

17 U Sloveniji su na izborima 2006. nezavisni kandidati za izvršne čelnike osvojili poziciju u 31,4% jedinica lokalne samouprave (Haček, 2009).

18 Veliku izlaznost birača u Italiji može se pripisati velikom povjerenju gra-đana u lokalnu samoupravu, za razliku od vrlo niskog povjerenja u institucije središnje države, kao i značajnoj decentralizaciji, odnosno jačanju uloge lokalne samouprave u državi (Magnier, Navarro-Yanez, 2009: 85–88).

72

usluga i u konačnici rezultirati nezadovoljstvom građana i po-ljuljanog povjerenja u lokalnu vlast.

Ipak, treba istaknuti da dio zemalja19 bilježi pozitivna iskustva s neposredno izabranim, jakim lokalnim čelnicima. Između ostaloga, može doći do slabljenja utjecaja vodstava nacionalnih političkih stranaka na lokalnu politiku, jer status lokalnih lidera potvrđen na neposrednim lokalnim izborima osnažuje njihov položaj unutar stranaka i osigurava širi pro-stor za zastupanje interesa lokalne zajednice kojoj su na čelu. To daje veću važnost lokalnoj samoupravi u političkom susta-vu zemlje.

Jedna od najosjetljivijih situacija u sustavu s neposredno izabranim izvršnim čelnicima je ona kad izvršni funkcionar nema većinsku političku potporu u predstavničkom tijelu, s kojim ipak mora surađivati da bi lokalna jedinica mogla funk-cionirati. Treba upozoriti da okolnosti u lokalnim jedinicama nisu ni približno iste kao na razini, primjerice, federalne vlasti u SAD s kojima se u pokušajima argumentacije u praksi neri-jetko barata.

U tom smislu ni izraz kohabitacija, koji se nerijetko koristi u hrvatskoj političkoj pa i stručnoj praksi, nije primjeren: ko-habitacija se uglavnom koristi za označavanje situacije u fran-cuskom polupredsjedničkom sustavu na nacionalnoj razini u kojoj je neposredno izabrani predsjednik Republike suočen sa situacijom da su birači u Nacionalnu skupštinu izabrali većinu koja reprezentira političku grupaciju s kojom se on ne slaže pa se on za vrijeme takve situacije samoograničava i ne koristi sve svoje ustavne ovlasti nego prepušta većini u Skupštini da vlada. Očigledno to nije situacija kakva nastaje u hrvatskim lokalnim jedinicama u kojima načelnik i vijeće ne dijele istu političku orijentaciju, jer se u toj situaciji ni jedna strana ne odriče svojih ovlasti, nego ih dapače nastoji maksimizirati.

Upravo iz prakse zemalja u kojima su već od ranije posto-jala dva tijela birana od građana, vijeće i načelnik, zaključuje

19 Npr. Wollmann (2005: 13) za Njemačku ističe povećavanje kapaciteta lo-kalnog upravljanja, policy orijentacije i koordinativne funkcije.

73

se da su politički, izvršni i upravni elementi u lokalnom uprav-ljanju jako isprepleteni i da »njihovo umjetno oštro razdvaja-nje može pod određenim uvjetima otežati odvijanje procesa lokalnog upravljanja« pri čemu nastali sukobi između šefa egzekutive i vijeća mogu izazvati blokade u procesima odlu-čivanjima i funkcioniranju sustava uopće (Ivanišević, 2008: 42). Nepremostivi i stalni politički sukobi koji nastaju u lo-kalnoj političkoj areni mogli bi tako izazvati efekte suprotne očekivanjima – smanjiti učinkovitost u lokalnom upravljanju, usporiti proces odlučivanja, pa onda i nanovo delegitimirati lokalnu samoupravu.

Premda nema cjelovitih podataka o broju jedinica u kojima je nakon izbora 2009. došlo do situacije da su načelnik i vijeće na suprotstavljenim političkim pozicijama, posebno je ilustra-tivni slučaj političkog sukobljavanja u Gradu Zagrebu. U Za-grebu je doduše za gradonačelnika pobijedio kandidat stranke koja ima većinu u Gradskoj skupštini, ali je nakon izbora došlo do njihovog političkog razdvajanja. Bilo je i suprotnih situaci-ja, da je načelnik čija je stranačka ili nezavisna lista osvojila manje od polovice mandata u vijeću, uspio oformiti koaliciju u vijeću koja ga politički podržava.

Posebno će biti interesantno vidjeti kakva je sudbina neza-visnih lokalnih čelnika s obzirom na njihov specifičan položaj vođa koji ne uživaju potporu političkih stranka i mašinerija koje iza njih stoje. Na izborima 2009. je od ukupno 435 neza-visnih kandidata za načelnika njih 217 (49,9%) bilo nositelji-ma nezavisnih lista za vijeća.20 Takve liste bile su prosječno uspješnije od onih koje nisu nosili nezavisni kandidati za na-čelnika – čak 78,3% njih bilo je uspješno te su osvojile u pro-sjeku gotovo tri mjesta u vijeću – za razliku od nezavisnih lista koje su vodile druge osobe, od kojih je nešto manje od 65% bilo uspješno s prosječno osvojena nešto manje od dva mjesta u vijeću. I nezavisni kandidati koji su ujedno vodili liste bili

20 Budući da je nezavisnih lista bilo 548, ispada da je njih 39,6% imalo za nositelja osobu koja se ujedno kandidirala za nezavisnog načelnika. Ujedno, 331 nezavisnu listu vodila je osoba koja nije ujedno bila nezavisnim kandidatom za načelničko mjesto, što je 60,4% od svih nezavisnih lista (Koprić, 2011: 99).

74

su uspješniji od onih koji nisu vodili liste kandidata za vijeće. Uspješnost te kategorije nezavisnih kandidata je bila 15,2%: onih koji su vodili i listu i osvojila mjesto načelnika bilo je 33. Za razliku od njih, u kategoriji nezavisnih kandidata koji su osvojili poziciju a nisu ujedno vodili nezavisnu listu uspješ-nost je bila manja od 7% (15 od 218) (šire u Koprić, 2011).

Prema podršci u vijeću nezavisne načelnike može se podi-jeliti u nekoliko kategorija, što je prikazano u Tablici 1.

Tablica 1. Nezavisni načelnici prema podršci u lokalnom predstavničkom tijelu

Usamljeni vukovi (bez vlastite nezavisne liste) 15Uspješni vukovi predvodnici (vlastita »nezavisna« većina u vijeću) 9

Jaki politički vođe (5 mjesta u vijeću, ali bez većine) 13Vođe sa slabom podrškom u vijeću (2–4 mjesta) 11Ukupno 48

Izvor: Koprić, 2011: 101

Pokazalo se da u situacijama kad načelnici nemaju podrš-ku većine u vijeću dolazi do značajnijih zastoja u lokalnom političkom odlučivanju21 pa se valja zapitati: ostvaruje li se tako predviđanje da će davanje širokih ovlasti načelnicima i institucionalizacija dualizma vlasti u lokalnom političkom sustavu doprinijeti većoj učinkovitosti u donošenju odluka kojima se zadovoljavaju interesi lokalne zajednice? Napose je to izraženo u onim lokalnim jedinicama u kojima izabrani kandidat nema prethodnih administrativnih znanja i vještina

21 Sukob između Gradske skupštine i gradonačelnika Grada Zagreba Milana Bandića (koji je u trenutku izbora bio kandidat SDP-a i HSU-a ali je naknadno istupio iz matične stranke i time postao nezavisni načelnik) vodio se oko niza pitanja. Jedno je bilo i pitanje cijene gradskih vrtića. Do kompromisa je došlo tek nakon nekoliko mjeseci konflikta, koji je imao implikacije na cjelokupni lokalni upravljački sustav ali i na građane, pa i na javnu percepciju novog tipa lokalnog političkog sustava.

75

ili pak iskustvo rada u privatnom sektoru22, već su prilikom izbora bile naglašene njegove političke kvalitete i orijentacija (Ivanišević, 2006: 309).

Nova konfiguracija u lokalnom političkom sustavu odra-žava se dvostruko negativno na poziciju lokalnih službenika i upravnih tijela. S jedne strane, u jedinicama u kojima postoji politička podrška većine vijećnika neposredno izabranom na-čelniku dolazi do snažne politizacije upravne službe koja je u potpunosti upregnuta u ostvarenje interesa načelnika, kakvi god oni bili, od onih javnih i opravdanih, do interesa njegove političke stranke ili grupacije ili čak i privatnih. S druge strane, u jedinicama u kojima se vijeće i načelnik politički sukoblja-vaju, službenici i upravna tijela su u posebno nezavidnoj situ-aciji, jer se sukobi neminovno odvijaju preko njihovih leđa, čime oni postaju »jedno od ‘poprišta’ u situaciji konfliktinih odnosa između predstavničke i izvršne vlasti.« (Rajko, 2006: 3). Takve okolnosti mogu se negativno odraziti i na osiguranje profesionalizma i menadžerskog pristupa u osiguranju lokal-nih javnih usluga, jer se direktno izabrani načelnici prvenstve-no ponašaju kao politički lideri a ne menadžeri koji nastoje osigurati najbolje javne usluge i lokalni razvoj.

4. Demokratizacija lokalnog političkog sustava

4.1. Načini osiguravanja demokratičnosti

Lokalna samouprava se sama po sebi smatra demokratskom institucijom jer u političkom sustavu neke zemlje otvara niz kanala političkog utjecaja građana na odlučivanje o lokalnim poslovima. Pritom se u većini europskih zemalja preferira, kao što to jasno izražava i Europska povelja o lokalnoj samoupra-vi, predstavnički tip demokracije. Šire mogućnosti izražavanja mišljenja i sudjelovanja građana su ne samo dopuštene nego i

22 Prethodni »angažman u privatnom sektoru može izoštriti osjećaj odgovor-nosti za rezultate i stanje stvari« jer su »… bili angažirani u drugačijoj kulturi jasne odgovornosti i uspjeha koji se uglavnom mjeri profitom« (Koprić, 2009b: 409).

76

poželjne, kao korektiv predstavništva i kao unaprjeđenje mo-gućnosti utjecaja građana na lokalne odluke i poslove. Zato se tijekom vremena razvio niz institucija koje služe jasnijoj i jednostavnijoj vladavini građana na lokalnoj razini ili učvršće-nju i sprečavanju zloupotreba već od ranije postojećih institu-cija radi njihovog boljeg služenja lokalnoj demokraciji.

U nekim se lokalnim sustavima često koriste instrumenti neposredne demokracije, ponajprije skupštine svih građana lokalne jedinice, referendum i građanska inicijativa. Također, rašireni su oblici sudjelovanja građana njihovim kooptiranjem u odbore i slična radna tijela lokalnih vlasti, oblikovanjem te-ritorijalno decentraliziranih tijela unutar jedinica lokalne samo-uprave te uključivanjem kroz nevladine organizacije.

No, i sam način biranja predstavnika može se analizirati s gledišta osiguravanja jačeg utjecaja građana. U tom se smis-lu važnim smatraju tip lokalnog izbornog sustava (većinski, mješoviti, proporcionalni), krug birača (muškarci, žene, stariji maloljetnici, isključenje nekih kategorija od aktivnog ili pa-sivnog biračkog prava, i slično), načini glasanja birača i nači-ni preračunavanja glasova u mandate, tip lista koje se natječu (zatvorene, otvorene, itd.), zapreke za pristup političkih aktera natjecanju, uključujući mogućnost natjecanja malih i lokalnih stranaka te ne-stranačkih aktera (nezavisni kandidati i nezavis-ne ili liste građana, civilne udruge i ostali akteri), financiranje i ostala pravila lokalnih izbornih kampanja, osiguranje pred-stavljenosti nacionalnih i drugih manjina, tijela za provedbu izbora (komisije, povjerenstva, odbori, njihov sastav, eduka-cija i način rada), financijska i druga potpora akterima koji su se natjecali, uključujući pristup lokalnim medijima, način oglašavanja, i slično, upravna i sudska zaštita biračkog prava i izbornog postupka, itd.

Premda su svi ti, a i neki drugi elementi važni za procjenu demokratičnosti lokalnog političkog sustava, dalje se ukratko analizira situacija s nezavisnim političkim akterima, neposred-nom demokracijom, lokalnim civilnim društvom te osigura-njem zastupljenosti određenih manjina u lokalnom političkom životu.

77

4.2. Nezavisni politički akteri

Pojava i sve naglašeniji interes za nezavisne političke aktere rezultat su krize stranačkih sustava odnosno tendencije da se smanji stranački politički utjecaj, a i da se politički sustav – ko-liko je moguće – u većoj mjeri personalizira; no, neki su sustavi trajnije obilježeni tim fenomenom (Kasapović, 2004: 90; Ko-prić, 2007; Reiser, Holtmann, 2008; Koprić, 2011).23 Holtmann smatra da su nezavisne liste u europskim zemljama lokalno or-ganizirane i orijentirane na probleme i zadaće koje se tiču dotič-ne lokalne jedinice – naziva ih »lokalistima« (Holtmann, 2008: 11). Pritom su svrhe uključivanja nezavisnih aktera respektira-nje što šireg spektra političkih interesa birača, raznovrsnost i diferencijacija političke ponude, otvaranje kanala (ventila) za potencijalno izražavanje nezadovoljstva u biračkom tijelu, sta-bilizacija političkog sustava kroz fragmentaciju aktera, poveća-nje privlačnosti izbora koji postaju zabavniji zbog pojave niza živopisnih kandidata i nositelja nezavisnih listi itd.

Razbijanje stranačkog monopola na lokalnoj razini i interes lokalnog biračkog tijela za većim uključivanjem u rješavanje pi-tanja specifičnih za određenu lokalnu zajednicu kroz izbor onih predstavnika koji nude »lokalnu orijentiranost« dobra je za una-pređenje participativne demokracije. No, s druge strane, upućuje se na»zabrinjavajuću političku nedosljednost« te »pregovaračku i ucjenjivačku moć« nezavisnih aktera u lokalnoj politici (Kasa-pović, 2004: 93). Također, isticanje kandidata živopisne prošlos-ti, osebujnog ponašanja i kasnijeg jasnog priklanjanja određe-nim političkim opcijama doprinose negativnoj javnoj percepciji ne samo takvih aktera, nego i lokalne samouprave uopće.

Istraživanja su pokazala da su šanse za uspjeh nezavisnih aktera veće u manjim lokalnim jedinicama te u jedinicama ruralnog karaktera. U Hrvatskoj osim toga postoje regional-ne razlike u uspješnosti tih aktera, pri čemu povoljniji uvjeti

23 Uspjeh nezavisnih aktera na nacionalnim izborima je značajno manji, u Hrvatskoj i u mnogim drugim zemljama. Primjerice, nezavisni kandidati za za-stupnička mjesta u Hrvatskom saboru osvojili su do sada mandat samo dva puta, 1990. i 1992., dok su 1995. osvojili četiri mjesta glasovima dijaspore i nacional-nih manjina (Koprić, 2011: 88–89).

78

postoje u priobalnom dijelu Hrvatske. Složenija nacionalna struktura nekog područja stimulira pojavu i veći uspjeh neza-visnih političkih aktera. Šanse za uspjeh značajno su veće ako se nezavisni kandidati za načelnička mjesta istodobno pojave i kao nositelji nezavisnih lista kandidata za predstavnička tijela. Gledajući u širim europskim okvirima, potencijal za osvajanje mandata nezavisnih aktera veći je u nekonsolidiranim demo-kracijama (Koprić, 2007; Koprić, 2011).2425

Tablica 2. Uspješnost nezavisnih lokalnih političkih aktera u nekim europskim zemljama

Zemlja

Udio glasova birača za nezavisne

aktere, u %

Udio nezavisnih vijećnika,

u %

Napomene

Poljska 59 72 Izbori 2006.Grčka 50,324 Izbori 2006.

Njemačka 35,5Zapadna 30,0%Istočna 45,7%

Nizozemska 23,7 Izbori 2006.

Slovenija25 21,4

Izbori 2006. Iste godine nezavisni kandidati za načelnike osvojili su 31,4% načelničkih mjesta

Hrvatska** 20,6 10Izbori 2009. Za nezavisne kandidate za načelnike glasalo je 19,2% birača.

24 Hlepas ističe da je riječ o formalno nezavisnim akterima. Prema procje-nama, udio lokalnih političkih aktera doista nezavisnih od političkih stranaka je svega 5%. Za napomenuti je da u Grčkoj svaki kandidat za načelnika mora biti i nositelj liste za vijeće (Hlepas, 2011: 81).

25 Brezovšek i Smerkolj (2011: 156) navode nešto drugačiji podatak o glaso-vima za nezavisne liste na izborima 2006. Prema njihovim izračunima taj je po-stotak nešto niži, 17,3%. Na izborima 2010. nezavisne su liste, prema njihovim podacima, osvojile 22% glasova, s tim da nisu uzeli u obzir neke od najmanjih lokalnih jedinica u kojima nije primijenjen proporcionalni izborni sustav.

** U prikupljanju i obradi podataka o lokalnim izborima u Hrvatskoj 2009. sudjelovala je i Darija Dubajić.

79

Zemlja

Udio glasova birača za nezavisne

aktere, u %

Udio nezavisnih vijećnika,

u %

Napomene

Estonija 20 30 Izbori 2005.

Austrija 14,7 Prosjek u razdoblju 1985–2009.

Škotska 10,9 Izbori 2007.Češka 9,5 58 Izbori 2006.

Španjolska 6,2Izbori 2007. Nezavisni načelnici čine 8% svih načelnika u zemlji.

Švedska 5,5 Izbori 2006.Engleska 2,4 7,5 Izbori 2006.Norveška 17 Izbori 2003.

Portugal 1,8

Izbori 2001. Postoje i nezavisni kandidati na stranačkim listama. Svi nezavisni osvojili su ukupno 8,5% mandata.

Izvor: izračun autora temeljem radova u Reiser, Holtmann, 2008, kao i radova izlože-nih na konferenciji u Halleu, 2009. Preuzeto iz Koprić, 2011: 90.26

Hrvatska spada u skupinu zemalja s osrednjim uspjehom nezavisnih aktera, usprkos tome što su očekivanja značajno porasla paralelno s uvođenjem institucije neposrednog izbora načelnika na izborima 2009. Međutim, nezavisni kandidati za lokalne čelnike polučili su relativno slab uspjeh (supra). Što se tiče podrške birača nezavisnim listama, ona prosječno iznosi 20,6% što pokazuje trend stabilizacije biračke potpore u odno-su na izbore 2005. godine.27

26 Konferencija Independent Local Lists and Local Parties – Challengers from Bottom-Up?, Martin Luther University, Halle-Wittenberg, Halle (Saale), Njemačka, 27–28. studenoga 2009.

27 Na izborima 2001. nezavisne liste uspjele su osvojiti tek 9,6% biračke potpore.

80

4.3. Neposredna demokracija i participacija građana u lokalnom upravljanju

Oblici neposrednog odlučivanja i participacije građana na lokalnoj razini pravno su regulirani na manje-više zadovolja-vajući način, osim mjesne samouprave, ali je upitna motivaci-ja a ponekad i mogućnost njihovog korištenja. Ustav spominje mjesnu samoupravu u naslovu glave VI., ali ju dalje ne regu-lira, ako se izuzme odredba čl. 134/4. koja ostavlja zakonu da regulira osnivanje oblika mjesne samouprave u naselju ili dijelu naselja. Preferirajući predstavništvo građana kao glavni mehanizam donošenja lokalnih političkih odluka, građanima se garantira mogućnost neposrednog sudjelovanja u upravlja-nju lokalnim poslovima putem zborova, referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa zakonom i lokal-nim statutom (čl. 133/3.).

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi re-gulira referendum, zborove građana, građansku inicijativu te mjesnu samoupravu. U Hrvatskoj nema mogućnosti održava-nja općih skupština svih građana, kao primjerice u Švicarskoj, gdje je to glavni oblik donošenja odluka i akata od temelj-nog značenja u gotovo 90% općina (Ladner, 2011; Ivaniše-vić, 2008; Ladner, 2005). Mogućnost uključivanja građana u odbore lokalnih tijela i druge oblike sudjelovanja temeljem kooptiranja (odlukom odnosno imenovanjem od strane samih tih tijela) se relativno široko prakticira. Riječ je o odborima lo-kalnih vijeća i skupština te drugim stalnim i povremenim od-borima, povjerenstvima i sličnim formama čije je formiranje regulirano lokalnim statutima, poslovnicima i drugim pravnim aktima, radi osiguranja utjecaja pojedinih skupina građana (mladih, umirovljenika, studenata, itd.), dobivanja specifične ekspertize, ili naprosto čvršćeg legitimiteta za lokalne odluke i politike. Na lokalne odluke utječu i brojne organizacije civil-nog društva: uglavnom su koncentrirane u gradovima, manje na razini županija, a najmanje u općinama.

Posebnim zakonom iz 2007. regulirano je sudjelovanje mladih. Glavna institucija je savjet mladih koji bi se kao sa-

81

vjetodavno tijelo lokalnih predstavničkih tijela trebao osno-vati u svakoj jedinici. Savjeti mladih imaju neparan broj, iz-među pet i petnaest članova, ovisno o veličini i vrsti jedinice. Članove savjeta imenuju i razrješavaju lokalna predstavnička tijela. Značajan broj lokalnih jedinica, naročito općina, još nije utemeljio savjet mladih.28 Problemi u vezi tih savjeta su nedo-voljna informiranost i zainteresiranost mladih, nešto izraženija politizacija, relativno slaba podrška od strane lokalnih pred-stavničkih tijela, problem diskriminacije i nejednakosti mladih ovisno o mjestu života, tipu jedinice i uopće okolnostima na koje oni ne mogu utjecati, itd.

Oblici teritorijalno decentraliziranih tijela u Hrvatskoj su oblici mjesne samouprave. U njihovom je osnivanju omogu-ćenom Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi s kraja 1992. glavnu ulogu igrala lokalna zajednica, s tim da ih nakon dono-šenja ZLRS iz 2001. osniva lokalno vijeće statutom. Osnivaju se kao mjesni odbori, gradski kotarevi i gradske četvrti. Oni su određeni teritorijalno, a pravnu osobnost imaju od 2001. Od tada se za njihova vijeća održavaju posebni izbori, po pravili-ma koja važe za izbor članova lokalnih vijeća. Među svojim članovima vijeće oblika mjesne samouprave bira predsjednika vijeća. Sredstva za njihov rad osiguravaju se u lokalnom pro-računu, što znači da su u potpunosti ovisni o volji većine u lokalnom predstavničkom tijelu. Imovina prethodnih mjesnih zajednica, koje su funkcionirale još od doba socijalizma, a koja je po zakonu postala imovinom općina i gradova formira-nih 1993., nikad im nije vraćena. U nekim jedinicama mjesna samouprava još uvijek ne postoji, a i tamo gdje postoji postoje mnogi prigovori, kako na ponašanje općinskih i gradskih tijela

28 U prikupljanju podataka 2010. odazvalo se 414 jedinica (72% od ukupnog broja) koje su poslale ispunjene obrasce ili barem dostavile podatke o stanju sa savjetima mladih. Savjeti mladih osnovani su uglavnom u većim urbanim jedi-nicama te u županijama, s određenim regionalnim razlikama: konstituirani su u 83% županija, 74% gradova te 28% općina, od onih za koje postoje podaci. Za pretpostaviti je da je udio jedinica koje nemaju konstituiran savjet mladih u grupi koja nije poslala podatke veći nego u grupi koja je dostavila podatke, kao i da je tada bilo oformljeno oko dvjestotinjak savjeta mladih u čitavoj zemlji, s oko 2.000 uključenih članova (procjena; šire u: Koprić, 2011a).

82

prema mjesnim odborima, tako i prigovori građana na nedo-voljnu aktivnost i smislenost mjesne samouprave, s obzirom na mizerne ovlasti i ulogu u sustavu lokalne samouprave (usp. Klarić, 2010; Hrženjak, 2011).

Osim općenitih ovlasti da se brinu o poslovima koji su građanima najbliži u najmanjim zajednicama, može im se po-vjeriti obavljanje nekih poslova iz samoupravnog djelokruga grada ili općine. Budući da kriteriji za njihovo osnivanje nisu propisani, jednako kao ni mnoga druga pitanja njihovog sta-tusa, u području mjesne samouprave postoji velika šarolikost rješenja i praksi.

U Gradu Zagrebu su tek 1997. osnovane gradske četvrti, njih 17, s prosječno 46.640 stanovnika, što je daleko iznad mi-nimalnog broja stanovnika tzv. velikih gradova (35.000). Pored toga, 2009. su osnovani i mjesni odbori, njih 218, s prosječno 3.637 stanovnika. Za rad gradskih četvrti u za njih najboljoj godini Grad je odvojio oko 5% proračunskih sredstava, dok je i prije i kasnije taj iznos manji. Mjesni odbori imaju velikih problema s realizacijom svoje pravne osobnosti, budući da im Grad onemogućava otvaranje žiro-računa, korištenje pečata, i sl. Mjesnom se samoupravom u Zagrebu upravlja centralistič-ki, putem Službe za mjesnu samoupravu kao upravnog tijela Grada, pod kontrolom gradonačelnika (Hrženjak, 2010). Pre-ma podacima s web stranice, u vijeća gradskih četvrti izabrana su 283 vijećnika, a u vijeća mjesnih odbora još 1.419 vijećnika – svima im pripadaju naknade za te funkcije.29

Premda ne postoje statistički podaci ni rezultati istraživanja, osim parcijalnih,30 može se zaključiti da je danas oblika mjesne samouprave više nego što je bilo mjesnih zajednica. U prilog takvog zaključka govori sljedeće: prije ukidanja bilo je oko 3.950 mjesnih zajednica s prosječno oko 1.150 stanovnika; nakon toga došlo je do fragmentacije strukture lokalnih jedi-

29 Njihov ukupni iznos se kreće između 1.590.000 i 1.987.650 kuna mjeseč-no, ovisno o tome jesu li u mirovini (niži iznos) ili ne (viši iznos naknade; riječ je o bruto iznosima).

30 Jedan vrlo obuhvatan prijedlog za istraživanje (Rešetar, 2011) nikad nije realiziran.

83

nica pri čemu su neke od ukinutih mjesnih zajednica postale općine; osim mjesnih odbora osnivaju se gradske četvrti i grad-ski kotarevi pa to povećava ukupni broj oblika mjesne samou-prave. Ako se uzme da je veličina mjesnih odbora smanjena za između četvrtine i trećine, bila bi riječ o prosječnoj veličini od kakvih 750–860 stanovnika. Ako je tako, može se pretpostavi-ti da u Hrvatskoj ima možda oko 5.200–6.000 tih oblika, s tim da se procjenjuje da je vijećnika mjesne samouprave između 45.000 i 50.000.31

Zahvaljujući institucionalnom oblikovanju koje uključuje pravnu osobnost, vlastiti politički legitimitet stečen na poseb-nim mjesnim izborima, vlastita tijela, pa i određeno već steče-no institucionalno iskustvo, oblike mjesne samouprave moglo bi se, uz određene intervencije (ponajprije u financije, ali i veličinu tih oblika), iskoristiti kao potencijalno važne točke u reformi lokalne samouprave. Mjesna bi samouprava mogla ponovno zadobiti ulogu koja joj i treba pripadati, ulogu vital-nog komunikacijskog centra između građana i javnih vlasti, uz određene regulativne, institucionalne i financijske promjene (usp. Kristinsson, 2005).

Zbor građana raspravlja o potrebama i interesima građana, daje prijedloge za rješavanje pitanja od mjesnog značenja, a može dati i mišljenje lokalnom vijeću o prijedlogu općeg akta ili drugom pitanju iz lokalnog samoupravnog djelokruga od-nosno o pitanju od značenja za tu jedinicu. Može ga sazvati vijeće mjesnog odbora ili lokalno predstavničko tijelo. Vodi ga predsjednik vijeća mjesnog odbora ili član vijeća kojeg odredi vijeće. Saziva se za dio područja mjesnog odbora koji čini određenu cjelinu (dio naselja, stambeni blok, i sl.). Odluka donesena na zboru građana obvezatna je za mjesnu samoupra-

31 Zanimljiva je procjena njihovih troškova. Ako u svakom od tih oblika po-stoji prosječno između 5 i 7 vijećnika, to je sve zajedno oko 34.000 vijećnika. Ako svaki vijećnik mjesečno primi naknadu od kakvih 100 kuna, ukupni troš-kovi za tu namjenu penju se godišnje na 3.400.000 kuna. U Zagrebu je taj iznos oko 20 milijuna kuna godišnje. Ukupno u Hrvatskoj dakle riječ je o kakvih 25 milijuna kuna godišnje koje se troši na puko članstvo u vijećima oblika mjesne samouprave.

84

vu, ali ne i za lokalno predstavničko tijelo. Prema dostupnim podacima taj se oblik sudjelovanja građana iznimno rijetko koristi u praksi.

Građanska inicijativa omogućava da 10% građana upisa-nih u popis birača podnese prijedlog predstavničkom tijelu te jedinice za donošenje određenog akta ili rješavanje određenog pitanja iz lokalnog samoupravnog djelokruga. Predstavničko tijelo ima obvezu raspraviti takav prijedlog i dati odgovor pod-nositeljima najkasnije u roku od tri mjeseca od prijema prijed-loga. Prijedloge koje bi iznijelo manje od 10% građana pred-stavničko tijelo može raspraviti ili na drugi način uzeti u obzir, ali i ne mora, ovisno o vlastitoj političkoj prosudbi. Čak i kad je podnijeta valjana građanska inicijativa, odluka predstavnič-kog tijela ne mora biti pozitivna – riječ je o svojevrsnom poli-tičkom pritisku građana, ali predstavničko tijelo taj pritisak ne mora ni pravno, a ni politički prihvatiti. U dvadesetgodišnjoj praksi hrvatske lokalne samouprave građani su inicijative pre-ma čl. 25. ZLRS podnosili vrlo rijetko, a još su rjeđi slučajevi da ih je predstavničko tijelo prihvatilo.

Od građanske inicijative valja razlikovati pravo na pred-stavke i pritužbe koje građani mogu podnositi na rad lokal-nih tijela te na nepravilni odnos lokalnih zaposlenika (čl. 26. ZLRS). Na takve predstavke i pritužbe čelnik lokalnog tijela mora dati odgovor podnositelju u roku od 30 dana, a jedinica mora osigurati ne samo mogućnost podnošenja predstavnika i pritužbi nego i potrebna tehnička i druga sredstva (knjiga za pritužbe, i slično), kao i mogućnost njihovog usmenog izjav-ljivanja.

Referendum je možda najsnažnije sredstvo neposredne de-mokracije, koje se u Hrvatskoj također ne koristi često. U us-poredbi sa švicarskim općinama, naročito onima germanskog dijela, u kojima građanin i desetak puta godišnje daje svoj stav o referendumskim pitanjima (Ladner, 2011: 205–206), korištenje tog kanala je u hrvatskim jedinicama marginalno. Referendum je fakultativan te se može raspisati o svakom pi-tanju iz lokalnog samoupravnog djelokruga odlukom lokalnog predstavničkog tijela. Ovlašteni predlagatelji raspisivanja su

85

jedna trećina članova tog tijela, lokalni načelnik (u županijama župan), polovina mjesnih odbora (samo u općinama i grado-vima), te 20% građana, dok inicijator može biti svaki građa-nin sam ili više njih. Ako je prijedlog podnio ovlašteni pred-lagatelj, vijeće mora raspraviti o prijedlogu, ali ga nije dužno usvojiti. Nema unaprijed zakonom propisanih slučajeva kad bi se referendum morao raspisati, ali je posebnim zakonom propisan oblik i postupak referendumskog odlučivanja (Zakon o referendumu iz 1996.). Ako se lokalni referendum raspiše i održi, odluka je obvezujuća za predstavničko tijelo te ono godinu dana ne može donijeti pravni akt ili odluku koja je sa-držajno suprotna odluci donesenoj na referendumu. O istom se pitanju referendum ne može raspisati prije isteka roka od šest mjeseci od prethodnog referenduma.

Zakon o referendumu predviđa i savjetodavni referendum, kojeg može raspisati Vlada Republike Hrvatske, za jednu ili više jedinica teritorijalne samouprave a radi pribavljanja mi-šljenja građana o teritorijalnoj organizaciji područja za koje se referendum raspisuje. Najpoznatiji takav referendum održan je 1996. na području Zagrebačke županije, gradova Ivanić-gra-da, Našica i Novske, kao i općina Kloštar Ivanić, Križ, Pag, Novalja, Đurđenovac, Podgorač i Feričanci.

4.4. Lokalno civilno društvo

Civilno društvo obuhvaća ponajprije asocijacije (udruge) građana koji dijele neki zajednički interes, kojeg nastoje una-prijediti stvarajući zajedničku organizaciju. Nazivaju ih i ne-vladinim organizacijama, organizacijama trećeg sektora, i slič-no. Raspon interesa koje zastupaju je vrlo širok, od onih koji su više vezani uz osobni život i privatne orijentacije članova (praćenje pjeva ptica ili planinarenje) do onih koji su usko ve-zani uz funkcioniranje javne uprave i vlasti, kako na držav-noj tako i na subnacionalnim razinama (udruge za promicanje transparentnosti javne vlasti, ekoloških interesa, i slično). No, kako god taj interes bio privatan, on vrlo često ima i vezu s javnim interesom. Udruge stoje u određenom odnosu kako

86

prema vlasti, odnosno tijelima koja donose političke odluke, tako i u određenom odnosu naspram ustanova javnih službi. U odnosu na vlast, nastoje unaprijediti interes oko kojeg su nastale, svim sredstvima i u svim modalitetima – od traženja financijske potpore do utjecaja na političke odluke koje tijela političkog odlučivanja donose. U odnosu na ustanove funkci-onalnog sustava nerijetko su u odnosu konkurencije pa i kom-peticije (npr. udruge za neke specifične vrste ili pitanja odgoja školske djece).

Neki u civilno društvo uključuju i same građane i njihove manje formalizirane oblike suradnje, čak i one ad hoc naravi – jedna od obuhvatnijih definicija civilno društvo shvaća kao »područje institucija, organizacija, mreža i pojedinaca32 (i nji-hovih vrednota) smještenih između obitelji, države i tržišta, po-vezanih nizom civilnih pravila koja zajedno dijele, a u koje se ljudi dobrovoljno udružuju radi zagovaranja općih interesa.«33

Povećani interes za razvoj i učinke civilnog društva u de-mokratskim političkim procesima pripisuje se krizi socijalne države, razvoja te stranačkog sustava i politike (Bežovan, 2003: 127). Organizacije civilnog društva sve se češće doživ-ljavaju kao oblik ljudske suradnje koji kroz zajedničko djelo-vanje s tijelima javne vlasti može značajno doprinijeti općoj demokratizaciji političkog sustava. Neki autori idu tako daleko da civilno društvo doživljavaju kao protutežu državi te tvrde da mu je uloga da neutralizira »prejaku i intervencionističku« državu i njezin potencijal da dominira i fragmentira društvo (v. npr. Pejanović, 2006: 215). Mogućnosti utjecaja civilnih

32 Pomoć u konkretnijem određenju subjekata koji čine civilno društvo nudi Bijela knjiga EU prema kojoj civilno društvo uključuje sindikate i organizacije poslodavaca, nevladine organizacije, profesionalne udruge, dobrotvorne orga-nizacije, grass-root organizacije i organizacije koje uključuju građane u lokalni život i život u općinama posebnim doprinosom crkvi i vjerskih zajednica (EU, 2005).

33 Ta je definicija prihvaćena u okviru međunarodnog projekta CIVICUS-ov Indeks civilnog društva koji za Hrvatsku provodi udruga CERANEO od 2001. godine, a okviru kojeg su provedena tri ciklusa opsežnog istraživanja kojem je cilj utvrditi stanje civilnog društva u zemlji (više u Bežovan, 2003; Bežovan, Zrinščak, 2007; Bežovan, Matančević, 2011).

87

inicijativa posebno su izražene u lokalnim zajednicama koje su prema načelu supsidijarnosti razina na kojoj se artikulirani interesi građana mogu najuspješnije zadovoljiti pa se prednost u obavljanju poslova bitnih za lokalnu zajednicu daje onim tijelima koja u njoj djeluju.

Demokratski politički proces podrazumijeva suradnju zainte-resiranih dionika u kreiranju javnih politika i programa, a u tom smislu odnos građana i tijela upravljanja najviše dolazi do izraža-ja u lokalnoj samoupravi u čijoj je osnovi »orijentacija na građa-ne« (Đulabić, 2008: 138) i koja uz političku dimenziju svog dje-lovanja ima naglašenu sociološku konotaciju jer u velikoj mjeri utječe na život lokalne zajednice (Pejanović, 2006: 216). Orga-nizacije civilnog društva pritom igraju važnu ulogu posrednika između građana i lokalnih vlasti jer agregiraju i filtriraju različite interese ili potrebe lokalnog stanovništva i tako omogućavaju ti-jelima lokalnog upravljanja da budu o njima obaviješteni. Ovisno o stupnju uključenosti civilnog društva u pojedinoj zemlji, može se govoriti i o »socijalnoj infrastrukturi« kada asocijacije ljudi »nadopunjuju programe javnih tijela na lokalnoj razini ili popu-njavaju praznine koju nastaju kad država ne može takve progra-me razviti«34 (Bežovan, 2003a: 223). Demokratizaciju lokalnog političkog sustava i djelotvornost političkih institucija uopće moguće je pospješiti zajedničkom platformom lokalnih vlasti i takvog oblika suradnje i solidarnosti ljudi, a taj se potencijal sve češće naziva socijalnim kapitalom društvene zajednice.35

Opsežno istraživanje s ciljem utvrđivanja stvarne uloge or-ganizacija civilnog društva u Hrvatskoj provedeno je tri puta,

34 U nekim zemljama postoji duga tradicija civilnog društva i razvijene soci-jalne infrastrukture, u kojima takve organizacije nastupaju kao pružatelji javnih usluga i preuzimaju dobar dio poslova koji su u djelokrugu lokalne samouprave. U novije vrijeme, takva angažiranost civilnog sektora u socijalnim programima sve je prisutnija i u hrvatskoj lokalnoj samoupravi.

35 Razvoj koncepta socijalnog kapitala pripisuje se američkom politologu Robertu Putnamu smatra da se socijalni kapital »odnosi na karakteristike druš-tvene organizacije, kao što su povjerenje, norme i mreže koje mogu poboljšati učinkovitost društva olakšavanjem koordiniranog djelovanja«, te da on proizlazi iz strukture odnosa (Šalaj, 2004).

88

2001., 2003. i 2008. godine. Općeniti je zaključak zadnjeg iz-vještaja da civilno društvo ima tek ograničen utjecaj na jačanje socijalnog kapitala u društvu, a kao njegova naslabija karika uočeni su razmjeri građanske participacije te razina volontiranja (samo je oko 17% građana članom neke organizacije civilnog društva; Bežovan, Matančević, 2011). U pogledu pripravnosti, društvenog utjecaja i utjecaja na javne politike, civilno društvo dobilo je relativno lošu ocjenu a njihovom reaktivnom pristupu doprinosi i država donoseći odluke bez dijaloga i javnih ras-prava. To su samo neki od pokazatelja nedovoljne razvijenosti civilnog društva u Hrvatskoj, ali ono, unatoč brojnim slabosti-ma, pokazuje inicijativu u »osnaživanju marginalnih skupina i podmirivanju njihovih potreba« kao kapacitet da senzibiliziraju javnost u nekim područjima (Bežovan, Zrinščak, 2007: 24).

4.5. Kvote i lokalna demokracija

Tradicionalno shvaćanje demokracije temelji se na načelu narodne suverenosti prema kojem vlast dolazi odozdo, od na-roda, koji to svoje pravo ostvaruje kroz predstavničku vladavi-nu izabirući svoje zastupnike u predstavničko tijelo na temelju općeg i jednakog biračkog prava (Omejec, 2000: 665). Na lo-kalnoj razini riječ je o »odnosu između građana lokalne zajed-nice i predstavničkog tijela koji treba predstavljati tu lokalnu zajednicu« (Denters, Rose, 2005: 260). No, primjena načela jednakosti i načela majoriteta u suvremenim multietničkim dr-žavama ne može biti jednostrana i dosljedna jer ne omogućuje dovoljnu zaštitu manjinskih skupina i zanemaruje njihove po-sebne značajke i specifične interese (Omejec, 2000: 666).

Heterogenost lokalnog stanovništva po nacionalnoj osnovi te po drugim dimenzijama veliki je izazov suvremenih pred-stavničkih demokracija,36 posebno u tranzicijskim zemljama.

36 Mnogi dovode u pitanje stvarno funkcioniranja predstavničke demokracije u uvjetima visoke heterogenosti suvremenih društava i mogućnosti da u uprav-ljanju državom budu zadovoljeni interesi različitih grupa stanovništva, pa su još De Tocqueville (1835.) i Mill (1861.) govorili o tzv. tiraniji većine. Opsežni pre-gled izazova različitosti za demokraciju u: Robotin, Salat, 2003.

89

Načelna politička jednakost svih članova određenog društva pretpostavlja potvrdu društvene diferencijacije i traži razmjer-nu zastupljenost svih u demokratskim procedurama odluči-vanja. Uz manjinsku predstavljenost u predstavničkim tijeli-ma, traži se i njihova odgovarajuća zastupljenost u izvršnim i upravnim tijelima. Vodeći računa o rastućoj etničkoj i kultur-noj raznolikosti suvremenih društava koncept reprezentativne uprave37 zagovara pasivnu i aktivnu zastupljenost i promica-nje interesa različitih etničkih skupina u javnoj upravi u mjeri u kojoj će njihova mišljenja biti uvažena u donošenju odluka. Osiguranje političke predstavljenosti manjina na svim razina-ma odlučivanja moguće je postići samo primjenom različitih posebnih mjera ili pozitivne diskriminacije kojom se određe-nim skupinama dodjeljuju posebna prava radi izjednačavanja mogućnosti i postizanja ravnopravnosti te sprječavanja diskri-minacije.

Provedba koncepcije političkog predstavljanja traži meha-nizme posebne zaštite manjinskih interesa i njihovog etnokul-turološkog identiteta, posebno u onim lokalnim zajednicama u kojima te manjine čine većinu ili sudjeluju u određenom postotku. Pritom je moguće usvojiti niz posebnih mjera radi osiguranja učinkovitog sudjelovanja nacionalnih manjina u procesu odlučivanja. Jedna od njih su kvote koje za cilj ima-ju »unaprijed rezervirati mjesta« za predstavnike nacional-nih manjina u predstavničkim, izvršnim i upravnim tijelima (Omejec, 2000: 667).

U hrvatskoj lokalnoj samoupravi je Ustavnim zakonom iz 2002. predviđena posebna zastupljenost nacionalnih manjina kroz utvrđene kvote, pri čemu se razlikuju pravila za manjine koje u stanovništvu jedinice imaju od 5 do 15% odnosno za manjine koje imaju više od 15%. Ovisno o postotku, određen je jedan manjinski predstavnik odnosno razmjerna zastuplje-

37 Koncept reprezentativne uprave (representative bureaucracy) osmislio je Donald Kingsley 1944., a kasnije su ga razradili i koristili brojni drugi autori. Prema tom konceptu demokratičnost i efikasnost u pružanju javnih usluga može se postići samo razmjernom zastupljenošću različitih skupina u društvu u radu upravnih organizacija (v. npr. Selden, 1998).

90

nost u predstavničkim tijelima. U onim jedinicama u kojima ostvaruju razmjernu zastupljenost, manjinama je osigurana zastupljenost u izvršnim tijelima tako da zamjenik načelnika, gradonačelnika i župana mora biti iz redova pripadnika naci-onalnih manjina. U upravnim tijelima takvih lokalnih jedinica mora se planirati zapošljavanje potrebnog broja pripadnika nacionalnih manjina radi ostvarivanja zastupljenosti tako da oni ostvaruju prednost pri zapošljavanju. Uz to, osigurava im se konzultativna uloga u upravljanju lokalnim poslovima pu-tem vijeća i predstavnika nacionalnih manjina, za koje su iz-bori dosad održani dva puta, 2003/04. te 2007. godine (šire u: Omejec, 2003; Tatalović et al., 2011).

Općenito je prihvaćeno da postoji adekvatna pravna regu-lacija za zaštitu prava manjina (Tatalović, u: Petričušić, 2005: 8). Time je ispunjeno očekivanje »pasivne reprezentativnosti« shvaćene kao svojevrsne zamrznute slike društva u političkim ili upravnim tijelima, ali pravo je pitanje postiže li se time njezina »aktivna« uloga zastupanja interesa pojedinaca ili skupina koji će od toga imati stvarne koristi (Meier, O’Toole, 2006: 71).

Uočeni nedostaci tiču se primjerice slabog izlaska na izbo-re za vijeća i predstavnike nacionalnih manjina, neiskorištena mogućnost izbora vijeća i predstavnika (npr. na prvim izbori-ma samo 60% od mogućeg broja), problemi u njihovom funk-cioniranju i financiranju, nedovoljna informiranost i relativno niska razina edukacije o manjinskim pravima, itd. (Tatalović et al., 2011).

5. Zaključak

Političko-upravni sustav na lokalnoj razini sastoji se od političkih institucija, među kojima se ističe predstavničko ti-jelo, izvršnih tijela i dužnosnika te upravnih organizacija sa službenicima. Nakon donošenja Ustava krajem 1990. novi lo-kalni politički sustav počeo je funkcionirati u novoformiranim jedinicama tek s izborima za članove predstavničkih tijela u veljači 1993. Prva naredna velika promjena nastupila je kad je 2001. prekinuta linija subordinacije lokalnih vlasti državnoj

91

putem institucije župana. Nakon toga veća je promjena uslije-dila s izborima 2009. kad su prvi put uz izbore za članove lo-kalnih predstavničkih tijela građani neposredno birali i lokalne izvršne dužnosnike.

Tijekom čitavog tog perioda vodile su se rasprave o učinci-ma lokalnih političkih procesa te o elementima lokalnog poli-tičkog sustava. Od kraja 1990-ih ulažu se i određeni napori za unapređenje njegove demokratičnosti, uz očuvanje a možda i unapređenje profesionalizma lokalnog upravnog osoblja. Tim se ciljevima od sredine 2000-ih pridodaje i stvaranje efikas-nog, stabilnog i demokratski izabranog lokalnog vodstva.

Od izbora 2001. lokalni se izbori odvijaju po proporcio-nalnom izbornom modelu, s tim da se uz liste političkih stra-naka natječu i nezavisne liste. Uspjeh nezavisnih lista bio je najmanji 2001. (manji od 10%), dok se na izborima 2005. i 2009. održao na razini od oko 20% dobivenih glasova i oko 10% osvojenih mandata. Sve su liste zatvorene i blokirane: birači ne mogu izraziti svoje izborne preferencije naspram po-jedinih kandidata na njima. U predstavnička tijela biraju se i predstavnici nacionalnih manjina, s tim da postoji i posebna manjinska samouprava, sukladno Ustavnom zakonu. Vijeća imaju mogućnost u svoja radna tijela imenovati (kooptirati) i osobe koje nisu izabrane na izborima, s tim da nakon 2007. sukladno posebnom zakonu dolazi do formiranja savjeta mla-dih kao posebnog savjetodavnog tijela koje bi trebalo osigu-rati zaštitu interesa te posebno osjetljive kategorije lokalnog stanovništva.

Utjecaj građana u lokalnim političkim procesima ostvaruje se kroz još neke institucije, ponajprije putem mjesne samo-uprave, koja je uspostavljena u većini jedinica lokalne sa-mouprave, zatim putem referenduma, građanske inicijative i zborova građana. Sve više jača lokalno civilno društvo. Ipak, svi ti oblici nisu dosegli razinu koju slične institucije imaju u zemljama konsolidirane demokracije i stabiliziranih lokal-nih političkih sustava, ponajprije zbog relativno male uloge lokalne samouprave u obavljanju javnih službi, skučenog sa-moupravnog djelokruga te iz toga proizlazeće relativno slabe

92

zainteresiranosti građana za sudjelovanje u lokalnim politič-kim procesima.

Sve do 2009. lokalnu izvršnu funkciju vršila su poglavar-stva kao kolegijalna tijela na čelu s načelnicima, izabrana i odgovorna vijećima. Načelnici su imali određene samostalne ovlasti, a kao predsjednici davali su ton i tempo radu poglavar-stva. Budući da proporcionalni izborni sustav za vijeća dovodi do ulaska u ta tijela većeg broja političkih aktera, čak i onih manjih, za izbor načelnika i poglavarstva valjalo je u mnogim slučajevima formirati poslijeizborne koalicije. To je bila pri-lika iskazati ucjenjivačku moć – mnogi su mali akteri uspjeli zadovoljiti svoje ambicije, dok je javni interes zajednice bio u najmanju ruku u drugom planu. Lokalna su vodstva bila slaba, a šanse razbijanja koalicija, sklopljenih ponekad među poli-tički nespojivim akterima, velike. Zbog koalicija i ponašanja koje su smatrali nepriličnima, birači su isticali zamjerke stra-načkoj politizaciji lokalne scene, dijeljenju lokalnog plijena i sličnim neetičnim oblicima ponašanja – premda takav obrazac nije bio apsolutno dominantan, medijska pažnja bila je usmje-rena na najgore slučajeve. U takvim uvjetima građani su lako i brzo prihvatili nadu da će s uvođenjem neposrednih izbora načelnika moći više utjecati na lokalnu politiku, a u najmanju ruku sami odrediti vodstvo koje neće biti promjenjivo tijekom mandata.

Na prvim neposrednim izborima izlaznost birača bila je veća za 7% u odnosu na prethodne lokalne izbore, što znači da se nije dramatično povećala, te je ostala ispod 50%. Građani su odabrali kandidate koje su željeli, među njima i nešto ne-zavisnih kandidata, ali su se pokazale i negativne strane toga sustava. Ponajprije, izabrani načelnici su i dalje u velikoj veći-ni stranački kandidati. U praksi su, radi osiguravanja potpore svojim prijedlozima, morali formirati neku vrstu koalicije u predstavničkom tijelu ili se pobrinuti da većina u predstav-ničkom tijelu u razumnoj mjeri podržava njihove prijedloge – tu se ponavlja isti obrazac ucjenjivačkog ponašanja manjih aktera, kao i ranije. Pored toga, neki od izabranih načelnika ostavljaju dojam slabo zainteresiranih i nedovoljno kompetent-

93

nih političara niske etičke razine – i opet, medijsko praćenje pridonosi tome da se takva slika širi kao opći obrazac. Dodat-no, i empirijska su istraživanja pokazala da sam način izbora načelnika ne utječe značajnije na način na koji oni konceptu-aliziraju i prakticiraju svoju lokalnu vodeću funkciju (Koprić, 2009c).

Tako su očekivanja smanjenja stranačke politizacije, jača-nja etičkih standarda, te promjene ponašanja načelnika suklad-no menadžerskom modelu ostala manje-više neostvarena. Uz to, u dijelu lokalnih jedinica pokazalo se da sustav lako dovede do sukoba vijeća i načelnika, pri čemu načelnik ima jaču pozi-ciju, jer može dovesti do raspuštanja lokalnog predstavničkog tijela, a da sam ostane na svojoj funkciji. Pored toga, poka-zalo se da neki načelnici imaju a drugi nemaju, već ovisno o postojanju takvog sukoba, ovlasti imenovati predstavnike u upravnim vijećima lokalnih ustanova i skupštinama lokalnih trgovačkih društava.

No, u lokalnom se političkom sustavu zadnjih godina mije-njaju i drugi elementi, od kojih neki imaju demokratizacijskog potencijala: osnivaju se savjeti mladih, snažnije inzistira na standardima transparentnosti kako političkih kampanja i iz-bornog procesa, tako i funkcioniranja lokalnih tijela i dužnos-nika, širi se utjecaj lokalnog civilnog društva, predstavnici i vijeća manjina osiguravaju njihovu zaštitu, i slično. Prostor za unapređenje i poslije svih tih mjera još je uvijek velik.

Radi daljnje demokratizacije na lokalnoj razini valjalo bi razmisliti o uvođenju izbora s otvorenim listama i preferen-cijalnim glasanjem, da se izbor članova predstavničkih tijela personalizira. Valjalo bi osigurati mehanizme suradnje između vijeća i načelnika, kao i dobro izbalansirano rješenje za njihov nepremostiv sukob, ako do njega dođe – u tom slučaju vjero-jatno bi odluku trebalo prepustiti biračima. Budući da se nepo-sredni izbor načelnika odrazio i na razinu sigurnosti lokalnih službenika, njih bi valjalo dodatno zaštititi od neopravdanih političkih smjena. Istodobno bi trebalo osigurati efikasne me-hanizme sankcioniranja onih službenika koji legitimno izabra-nim lokalnim dužnosnicima pružaju politički otpor, rade loše

94

i ne drže se standarda profesionalnog i efikasnog rada. Time bi se osigurala ravnoteža zahtjeva za demokratičnošću lokalne politike i efikasnošću lokalnog vodstva. Birači ne bi smjeli biti zanemareni: najveći potencijal njihove aktivnije uloge u lokal-noj politici leži u sada potpuno neiskorištenoj i zato preskupoj mreži institucija mjesne samouprave.

Literatura

Berg, Rikke, Nirmala Rao (2005) Institutional Reforms in Local Governement: A Comparative Fremework. U: Nirmala Rao and Rikke Berg (eds.) Transforming Local Political Leadership. Ba-singstoke: Palgrave-Macmillan

Bežovan, Gojko (2003) Utjecaj organizacija civilnog društva u Hr-vatskoj. Revija za sociologiju XXXIV (3–4): 127–142

Bežovan, Gojko (2003a) Forms of Co-operation between Private Non-profit Organisations and Local Self-Government Units. U: Ivan Koprić (ed.) Legislative Fremeworks for Decentralisation in Croatia. Zagreb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Bežovan, Gojko, Siniša Zrinščak (2007) Postaje li civilno društvo u Hrvatskoj čimbenikom društvenih promjena?. Revija za soci-jalnu politiku 14(1): 1–27

Bežovan, Gojko, Jelena Matančević (2011) CIVICUS-ov indeks civilnog društva u Hrvatskoj: Akcijske preporuke za jačanje djelotvorne uloge civilnog društva. Zagreb: CERANEO

Brezovšek, Marjan, Lea Smerkolj (2011) 2010 Local Elections – A Serious Warning to Parliamentary Political Parties. Lex localis 9(2): 145–162

Denters, Bas, Lawrence E. Rose (2005) Towards Local Governance? U: Bas Denters, Lawrence E. Rose (eds.) Comparing Local Go-vernance: Trends and Developments. New York: Palgrave

EU (2005) Europska vladavina. Bijela knjiga. Revija za socijalnu politiku 12(2): 189–213

Haček, Miro (2009) Independent Local Lists and Local Parties as Bottom-Up Challengers? An Analysis of 1994–2006 Slovenian Local Elections. Rad izložen na konferenciji Independent Local

95

Lists and Local Parties – Challengers from Bottom-Up?, Martin Luther University, Halle-Wittenberg, Halle (Saale), Njemačka, 27–28. studenoga 2009

Hlepas, Nikolaos-Komninos (2011) The Impact of Local Govern-ment Reforms in Greece: A Critical Overview. U: Lucica Matei, Spyridon Flogaitis (eds.) Public Administration in the Balkans: From Weberian Bureaucracy to New Public Management. South-Eastern European Administrative Studies, ASsee Online Series, No. 1/2011

Holtmann, Everhard (2008) Local Lists in Europe. U: Marion Reiser, Everhard Holtmann (eds.) Farewell to the Party Model? Inde-pendent Local Lists in East and West European Countries. Wies-baden: VS Verlag für Sozialwissenschaften

Hrženjak, Juraj (2011) Ustrojstvo i funkcioniranje mjesne samou-prave u Gradu Zagrebu. Hrvatska i komparativna javna uprava 11(1): 43–69

Ivanišević, Stjepan (1987) Izvršni sloj u lokalnoj upravi. Zagreb: Pravni fakultet i RO Zagreb

Ivanišević, Stjepan (2003) The Territorial Basis of Local and Re-gional Self-Government with Special Reference to the Position of the City of Zagreb and its Self-Government. U: Ivan Koprić (ed.) Legislative Fremeworks for Decentralisation in Croatia. Za-greb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Ivanišević, Stjepan (2007) Demokratizacija odlučivanja i stabilnost izvršne vlasti u Gradu Zagrebu – rezultati istraživanja. Hrvatska javna uprava 7(2): 377–393

Ivanišević, Stjepan (2008) Izvršne institucije u lokalnoj samoupravi. Zagreb: Institut za javnu upravu

Ivanišević, Stjepan, Ivan Koprić, Jasna Omejec, Jure Šimović (2001) Local Government in Croatia. In: Emilia Kandeva (ed.) Stabi-lization of Local Governments. Budapest: LGI – Open Society Institute, pp. 179–240

Kasapović, Mirjana (1998) Zagrebačka politička kriza 1995.–1997.: sukob demokratskih i autoritarnih vrijednosti. U: Mirjana Kasa-pović, Ivan Šiber, Nenad Zakošek: Birači i demokracija. Zagreb: Alineja

Kasapović, Mirjana (2004) Lokalno izborno pravo u Hrvatskoj u komparativnoj perspektivi. U: Zdravko Petak, Mirjana Kasapović,

96

Dražen Lalić, Lokalna politika u Hrvatskoj – tri studije. Zagreb: Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu

Klarić, Mirko (2010) Nova uloga mjesne samouprave. U: Nova hr-vatska lokalna i regionalna samouprava. Zagreb: HAZU

Kopajtich-Škrlec, Nives (2008) Reforma lokalne i područne (re-gionalne) samouprave u kontekstu neposrednog izbora izvršnih čelnika i njihov odnos s predstavničkim tijelom. Informator br. 5627, str. 8 i 13

Koprić, Ivan (2003) Local Government Development in Croatia. Problems and Value Mix. In: Harald Baldersheim, Michal Illner, Hellmut Wollmann (eds.) Local Democracy in Post-Communist Europe. Opladen: Leske + Budrich, pp. 181–210

Koprić, Ivan (2006) Neposredni izbor gradonačelnika i općinskog načelnika. U: Ivan Koprić (ur.) Javna uprava. Zagreb: Pravni fakultet u Zagrebu i Društveno veleučilište u Zagrebu

Koprić, Ivan (2007) Independent Local Lists in Croatia. Hrvatska javna uprava 7(2): 335–375

Koprić, Ivan (2009a) Prijedlog okvira za novi klasifikacijski i plat-ni sustav lokalnih službenika. U: Vedran Đulabić (ur.) Novo službeničko zakonodavstvo u lokalnoj samoupravi. Zagreb: In-stitut za javnu upravu

Koprić, Ivan (2009b) Neposredno birani načelnici: institucionalno oblikovanje, tradicija i kultura javnog sektora. Anali Hrvatskog politološkog društva, vol. V: 399–416

Koprić, Ivan (2009c) Directly Elected Mayors on the Territory of the Former Yugoslavia: Between Authoritarian Local Political Top Bosses and Citizen-Oriented Local Managers. U: Herwig Rey-naert, Kristof Steyvers, Pascal Delwit, Jean-Benoit Pilet (eds.) Local Political Leadership in Europe: Town Chiefs, City Boss or Loco President? Brugge: Vanden Broele, str. 335–365

Koprić, Ivan (2011) Nezavisni lokalni politički akteri u Hrvatskoj. U: Izbori zastupnika u Hrvatski sabor i referendum. Zagreb: HAZU, 2011., str. 87–112

Koprić, Ivan (2011a) Analiza podataka prikupljenih temeljem Obras-ca o provedbi Zakona o savjetima mladih: Zagreb: Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti

Koprić, Ivan (2012) Lokalna samouprava u Hrvatskoj: pokvarena igračka u rukama politike. U: Prvi forum za javnu upravu. Za-greb: Friedrich Ebert Stiftung i Institut za javnu upravu

97

Koprić, Ivan, Tijana Vukojičić Tomić, Daria Dubajić (2012) Re-gional Elections in Croatia: From Third Order County Elections to Genuine Regional Politics. Paper presented at the XXII IPSA World Congress, Madrid

Kristinsson, Gunnar Helgi (2005) Local Democracy and the Public Services. Stjórnmál og Stjórnsýsla Veftímarit 1(1): 163–190

Ladner, Andreas (2005) Laymen and Executives in Swiss Local Government. U: Nirmala Rao and Rikke Berg (eds.) Transform-ing Local Political Leadership. Basingstoke: Palgrave-Macmillan

Ladner, Andreas (2011) Switzerland: Subsidiarity, Power-Sharing, and Direct Democracy. U: John Loughlin, Frank Hendriks, An-ders Lidström (eds.) (2011) The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford etc.: Oxford University Press

Larsen, Helge O. (2002) Directly Elected Mayors – Democratic Re-newal or Constitutional Confusion? U: Janice Caulfield, Helge O. Larsen (eds.) Local Government at the Millenium. Opladen: Leske + Budrich

Loughlin, John, Frank Hendriks, Anders Lidström (eds.) (2011) The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford etc.: Oxford University Press

Magnier, Annick, Clemente Navarro-Yanez (2009) Neither Notables nor Party Men but Established Policymakers. The Intentional and Perverse Effects of the Direct Election of Italian Mayors. U: Her-wig Reynaert, Kristof Steyvers, Pascal Delwit, Jean-Benoit Pilet (eds.) Local Political Leadership in Europe: Town Chief, City Boss or Loco President? Brugge: Vanden Broele and Nomos

Meier, Kenneth J., Laurence J. O’Toole (2006) Bureaucracy in a Democratic State: A Governance Perspective. Baltimore: The Johns Hopkins University Press

Moreno, Angel-Manuel (ed.) (2012) Local Government in the Mem-ber States of the European Union: A Comparative Legal Perspec-tive. Madrid: National Institute of Public Administration

Omejec, Jasna (2000) Uloga lokalne samouprave u multikulturalnim pitanjima i međuetničkim odnosima u Republici Hrvatskoj. Hr-vatska javna uprava 2(4): 639–695

Omejec, Jasna (2003) On Electoral Systems for Local Representa-tive Bodies. In: Ivan Koprić (ed.) Legislative Frameworks for

98

Decentralisation in Croatia. Zagreb: Faculty of Law and Croatian Law Centre

Pejanović, Mirko (2006) Local Self-Government: A Must for De-mocracy, Civil Society and EU Integration. U: Martina Fischer (ed.) Peacebuilding and Civil Society in Bosnia-Herzegovina. Ten Years after Dayton. Münster: Lit-Verlag

Pusić, Eugen (1998) Lokalno upravljanje – ciljevi i problemi. U: Pu-sić, Ivanišević, Pavić, Ramljak, Koprić, Perko-Šeparović, Hres-tomatija upravne znanosti. Zagreb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Rajko, Alen (2006) Prijelazni lanac u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave. Informator 54 (5485): 1–3

Ravlić, Slaven (2011) Lokalna demokracija. U: Josip Kregar et al.: Decentralizacija. Zagreb: CDP Miko Tripalo

Reiser, Marion, Everhard Holtmann (eds.) (2008) Farewell to the Party Model? Independent Local Lists in East and West European Countries. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften

Rešetar, Vojko (2011) Istraživanje mjesne samouprave i neposred-nog sudjelovanja građana u javnim poslovima na mjesnoj razini. Hrvatska i komparativna javna uprava 11(1): 71–98

Robotin, Monika, Levente Salat (2003) A New Balance: Democracy and Minorities in Post-Communist Europe. Budimpešta: LGI/OSI

Selden, Sally Coleman (1998) The Promise of Representative Bureau-cracy: Diversity and Responsiveness in a Government Agency. New York: M. E. Sharpe

Sokol, Smiljko (2006) O izborima za Hrvatski sabor i lokalna pred-stavnička tijela i njihove moguće promjene te promjene izbora načelnika, gradonačelnika i župana. Informator 54 (5409): 1–3

Šalaj, Berto (2004) Koncept socijalnog kapitala u komparativnoj po-litici. Politička misao XL(4): 126–144

Tatalović, Siniša, Ružica Jakešević, Tomislav Lacović (2011) Izbori za vijeća i predstavnike nacionalnih manjina. U: Izbori zastup-nika u Hrvatski sabor i referendum. Zagreb: HAZU, 2011., str. 65–85

Toković, Dragana (2009) Novi sustav neposrednih izbora općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Za-greba i politička kultura. Informator 57 (5745): 1–2

99

Vetter, Angelika, Norbert Kersting (2003) Democracy versus Effi-ciency? Comparing Local Government Reforms across Europe. In: Norbert Kersting, Angelika Vetter (eds.) Reforming Local Government in Europe. Opladen: Leske + Budrich

Wollmann, Hellmut (2005) The Directly-elected Executive Mayor in German Local Government. U: Rikke Berg, Nirmila Rao (eds.) Transforming Local Political Leadership. New York: Palgrave

Pravni izvoriUstav Republike Hrvatske, Narodne novine 85/10 – pročišćeni tekstUstavni zakon o pravima nacionalnih manjina, Narodne novine

155/02, 47/10, 80/10, 91/11Europska povelja o lokalnoj samoupravi, Narodne novine –

međunarodni ugovori 14/97, 4/08Dodatni protokol uz Europsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu

na sudjelovanje u poslovima lokalnih vlasti (Additional Protocol on the Right to Participate in the Affairs of a Local Authority), 2009., www.coe.int

Konvencija o sudjelovanju stranaca u javnom životu na lokalnoj razini (Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level), 1992., www.conventions.coe.int

Zaključak o prihvaćanju i poštivanju načela i instituta (odredbi) Europske povelje o lokalnoj samoupravi, Narodne novine – Međunarodni ugovori 1/93

Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba, Narodne novine 109/07, 125/08, 24/11, 150/11

Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Narodne novine 33/01, 10/02, 155/02, 45/03, 43/04, 40/05, 109/07

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine 33/01, 60/01 – vjerodostojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11

Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi (ZLSU; NN 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99, 51/00, 105/00)

Zakon o pravu državljana drugih država članica Europske unije u izborima za predstavnička tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave, Narodne novine 92/10

100

Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, Narodne novine 33/96, 92/01, 44/06, 58/06, 69/07, 38/09

Zakon o savjetima mladih, Narodne novine 23/07Odluka Ustavnog suda br. U-II/38101/2009 od 17. ožujka 2010.,

Narodne novine 36/10Odluka i rješenje Ustavnog suda br. U-I-503/1993 od 4. prosinca

1996., Narodne novine 5/97

101

Josip Jambrač

LOKALNA DRŽAVA I KONKURENTNOST

1. Uvod

Konkurentnost je česta riječ u Hrvatskoj. O njoj se obično govori u kontekstu mjesta koje zauzima Hrvatska na ljestvici konkurentnosti gospodarstva država i rezultata gospodarskih aktivnosti odnosno vanjskotrgovinske bilance Hrvatske. Hr-vatska je u 2011. godine zauzela 76. mjesto u konkurentnosti među 142 zemlje svijeta, podatak je to iz »Izvješća o global-noj konkurentnosti 2011.–2012.« Nacionalnog vijeća za kon-kurentnost (NVK), partnera Svjetskog gospodarskog foruma koji je izradio izvješće.

Govoriti o konkurentnosti, znači govoriti o institucional-nom okruženju, dakle o javnoj upravi, čiji je sastavni dio, srce sustava, lokalna država. Ključni faktor za konkurentnost i rast gospodarstva je kvaliteta regulative i funkcioniranje instituci-ja. Kako rast ovisi prije svega o ulaganjima, ulagače zanima sigurno i pošteno okruženje u kojemu vlada zakonski red i gdje je vlasništvo adekvatno zaštićeno. Također, ulagače za-nima i odgovorna javna uprava čiji su upravni postupci jasni i nedvosmisleni u kontekstu slobode poslovanja, te čije se javne politike stvaraju u ozračju transparentnog i odgovornog jav-nog upravljanja. Uspješnom odnosu javnog i privatnog sek-tora, u velikoj mjeri doprinose etički standardi u poslovnom sektoru. Povećanje konkurentnosti zemlje zahtijeva postojanje funkcionalnog sustava različitih institucija, transparentnost i kvalitetu procesa stvaranja javnih politika, donošenja odluka te prednosti u kontekstu pojedinih faktora koji utječu na pro-duktivne sposobnosti gospodarstva i društva u cjelini.1

1 Dostupno na: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessRe-port_2010-11.pdfhttp://ceahrvatska.wordpress.com/2011/02/06/svjetsko-izvjesce-o-konkurentnosti/.

102

Konkurentnost je skup faktora, razvojnih politika i institu-cija koji svojom isprepletenosti utječu na razinu produktivno-sti općenito, odnosno na kvalitetu poslovnog sektora i poslov-nog okruženja. Riječ je o tri grupe faktora; prvu čine temeljni faktori: institucije, infrastruktura, makroekonomsko okruže-nje, zdravstvo i osnovno obrazovanje; drugu čine faktori koji određuju efikasnost, primjerice visoko obrazovanje, efikasnost tržišta roba i rada, razvijenost financijskog tržišta i tehnološka spremnost; u trećoj su inovacijski faktori, poslovna sofistici-ranost i inovativnost. Tako definirana konkurentnost u ovom se istraživanju mjeri kombinacijom statističkih i perceptivnih indikatora koji opisuju sve tri grupe faktora. Na taj način do-biva se uvid u stanje glavnih područja konkurentnosti (stupovi konkurentnosti) hrvatskih županija i regija te prepoznaju po-tencijali i ograničenja konkurentskih sposobnosti kao i njihovi mogući uzroci, a sve radi praćenja i vođenja uravnotežene i dugoročno održive regionalne razvojne politike (NVK, 2011).

U kojoj mjeri mogu javne politike na lokalnoj razini utje-cati ili utječu na razinu konkurentnosti, daje se kroz usporedbu funkcionalnih rashoda svih jedinica lokalne i područne (regio-nalne) samouprave. U radu se uspoređuju funkcionalni rashodi lokalne države s funkcionalnim rashodima najkonkurentnije područne (regionalnom) jedinice, te prikazuju udjeli u priho-dima i rashodima središnje države kao i udio u BDP-u.

2. Funkcionalna decentralizacija

Lokalna samouprava i decentralizacija, koja je i sama vrijednost po sebi, pa i civilizacijska stečevina, određena je trenutačnom vrijednosnom konstelacijom u javnom sektoru, koja je promjenjiva. Dok se jednom naglasak više stavlja na dostupnost i transparentnost, koje su više naglašene upravo na lokalnoj razini, drugi puta se više inzistira na jeftinoći i ujed-načavanju razine javnih usluga na čitavoj državnoj razini. Sam način provedbe decentralizacije može jednom biti okrenut pre-ma osiguranju šire participacije građana, ili prema osiguranju pouzdanih i kvalitetnih javnih usluga (Koprić, 2008: 100).

103

Zahtijeva se poboljšanje sposobnosti organizacija javnog sek-tora da u procesu razvoja djelotvorno obavljaju svoje zadatke držeći se načela dobroga upravljanja.2 Jačanje javne uprave (povećanje njezine djelotvornosti), nužno je kako bi odgova-rajuća ministarstva i druga tijela bila spremna provesti brojne zakonodavne reforme na koje se zemlja obvezala pristupnim ugovorom i koje ju očekuju kao članicu EU. Jednostavno re-čeno, javna uprava može ograničavati djelotvornost vladine intervencije; ona može biti najbolja suradnica, ali i velika pre-preka razvoju. Stoga je organizacijska struktura javne uprave početak i kraj puta prema uspjehu.

U Hrvatskoj je snažnija decentralizacija započela nakon promjena Ustava iz 2000. Ona nije provedena, sve do danas u skladu s temeljnim ustavnim odredbama i njihovim stvar-nom značenjem. Jednako tako, ima dosta prostora u primjeni načela i odredbi Europske povelje o lokalnoj samoupravi. Va-lja istaknuti da decentralizacija i doktrina dobrog upravljanja, nastale u prijelazu u 21. stoljeće, idu ruku pod ruku. Zapravo, osim što doktrina dobrog upravljanja promovira načela otvo-renosti, participacije i odgovornosti, dakle demokratsku upra-vu, ona ističe djelotvornost i usklađenost kao jednako važne komponente dobre uprave. Koprić govori da je Hrvatska pred izazovom ostvarenja načela i opredjeljenja dobrog upravlja-nja, i to na svim razinama, od središnje do lokalne. Posebnu ulogu, ističe, u promociji tog novog pristupa javnom upravlja-nju imaju gradovi, naročito oni veći u kojima živi i radi velik broj stanovništva, osobito onog razvojno najznačajnijeg i naj-

2 Governance, javno upravljanje, nije lako jednoznačno odrediti. Jednostav-no prevođenje tog izraza kao upravljanje nije najbolje jer ne upućuje u potpuno-sti na transformaciju upravljanja što ga provode vlade odnosno različite razine vlasti. Razlog upotrebe izraza governance umjesto gouverment treba tražiti u: 1. sve većem usmjeravanju političke i administrativne elite te društvenih znanstve-nika na kontrolu outputa i ishoda umjesto inputa procesa vladavine; 2. gublje-nje dominantne uloge države u regulaciji društva i njezina sve veća ovisnost o različitim društvenim akterima; 3. kritika glomaznosti i krutosti javnog sektora (Petak, 2009). Pojam good governance odnosno dobro upravljanje, podrazumi-jeva pregovore svih zainteresiranih strana za poboljšanje ishoda javnih politika i sporazum o načelima upravljana koja se primjenjuju i redovito ocjenjuju svi dionici (Perko Šeparović, 2006: 15).

104

produktivnijeg, uključujući dobro obrazovane, poduzetnike, samostalne radnike i mlađe slojeve. Osiguranje njihove par-ticipacije u javnom upravljanju omogućuje se usredotočenje velikog dijela društvene energije na oblikovanje važnih javnih politika i rješavanje javnih problema (Koprić, 2008., 2009.).

Čini se da su najveće i za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu najznačajnije promjene nastale 2001., decentra-lizacijom u školstvu i zdravstvu. Decentralizacija provedena modelom top to bottom, ubrzo je ukazala na potrebu precizni-jeg definiranja ovlasti dodijeljenih različitim razinama vlasti, osobito prostora jedinicama lokalne samouprave za samostal-no obavljanje poslova. S druge strane, očita nepotrebna kon-kurencija i preklapanje poslova lokalnih i regionalnih vlasti te striktno određivanje namjene sredstava koja su na raspolaga-nju jedinicama za pružanje decentraliziranih usluga, svele su decentralizaciju na transfer sredstava s podijeljenom odgovor-nošću između središnje i lokalne države.

Tablica 1. Raspored funkcija prema razinama vlasti

Središnja država Općine Gradovi Županije

Opće javne usluge

Obrana

Javni red i sigurnost

Obrazovanje

predškolski odgoj

osnovno školski

srednje školski

visoko školstvo

Zdravstvo

Socijalna sigurnost i socijalna skrb

Stambeno-komunalni poslovi i usluge

105

Središnja država Općine Gradovi Županije

Rekreacija, kultura i vjerska djelatnost

Poljoprivreda, šumarstvo, lov i ribolov

Rudarstvo, industrija i graditeljstvo

Promet i komunikacije

cestovni promet

željeznički promet

zračni promet

Drugi ekonomski poslovi i usluge

Izvor: Bajo, 2009: 56–57.

Prostor utjecaja, samostalnosti i mogućnosti odlučivanja/odgovornosti (tablica 1.) pokazuje isprepletenost funkcija pre-ma razinama vlasti. Naime, osim obrane te zračnog i željez-ničkog prometa, sve druge funkcije su podijeljene s najmanje jednom jedinicom. To preklapanje funkcija ne pridonosi tran-sparentnosti i djelotvornosti ukupno uloženih sredstava, niti se ona ulažu (nema koherentnog pristupa) prema jednoj strategiji odnosno sektoru.

Od 2001. godine, 53 jedinice lokalne i područne (regional-ne) samouprave preuzimaju decentralizirane funkcije. Kriteri-ji i mjerila za utvrđivanje minimalnog standarda propisuju se za svaku djelatnost čije se funkcije decentraliziraju godišnjim odlukama Vlade o minimalnim financijskim standardima. Na temelju odluka, Vlada svojom godišnjom Uredbom uređuje način izračuna iznosa pomoći izravnanja lokalnim jedinica-ma koje su preuzele financiranje decentraliziranih funkcija, njihovo doznačivanje, planiranje i kontrolu nadležnih tijela (državne) i lokalne, područne (regionalne) samouprave (tabli-ca 2.).

106

U Hrvatskoj je na snazi čitav niz posebnih zakona koji definiraju postojeću podjelu funkcija. Iz perspektive lokalne samouprave čini se da postojeća podjela funkcija nije u skladu s načelom supsidijarnosti. Neke od osnovnih funkcionalnih zadaća propisanih u zakonima ne provode se na odgovarajući način, te postoje određene nepodudarnosti, nekonzistentnosti, te visok stupanj neusklađenosti postojećeg zakonodavstva. Načelo supsidijarnosti, definirano Europskom poveljom o lo-kalnoj samoupravi godine, kaže: »Funkcije i ovlasti se trebaju prenijeti na razinu koja je najbliža građanima, a koja ih može učinkovito provesti.« Decentralizirani poslovi su zapravo »de-legirani«. Istinska decentralizacija nije provedena.3

Tablica 2. Dodatni udjeli u porezu na dohodak za decentralizirane funkcije od 2001.

Porez na dohodak 2001.– 2006. 2007. 2008.–

Školstvo

Osnovno školstvo 2,90% 3,10% 3,10%

Srednje školstvo 2,00% 2,20% 2,20%

Socijalna skrb

Centri za socijalnu skrb 0,40% 0,50% 0,50%

Domovi za stare i nemoćne 1,60% 1,70% 1,70%

Zdravstvo

Zdravstvene ustanove 2,50% 3,20% 3,20%

Vatrogastvo

Javne vatrogasne postrojbe 1,00% 1,30% 1,30%Sredstva pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije 21,00% 21,00% 17,50%

Izvor: Ministarstvo financija. Obrada – autor.

3 »Politička decentralizacija je povjeravanje ovlasti središnje vlasti jedinica-ma na nekoj od nižih teritorijalnih razina. Njome nastaje lokalna samouprava, pa se govori o decentralizaciji kroz samoupravu» (Koprić, 2007).

107

U određivanju funkcija koje treba prenijeti na razinu lo-kalne samouprave, naglasak bi trebao biti na onome što je lokalna vlast administrativno u mogućnosti prihvatiti i učin-kovito provesti, a ne na onome što može platiti iz financijskih sredstava kojima trenutno raspolaže (tablica 3.). Kvalitetan proces decentralizacije trebao bi najprije podijeliti funkcije na temelju načela supsidijarnosti i osposobljenosti svake od razina vlasti, a zatim oblikovati adekvatan financijski sustav kojim će se osigurati odgovarajuća financijska i ostala sred-stva za ostvarenje dodijeljenih funkcija.4 Obzirom da se radi o javnim funkcijama financiranih iz dohotka građana na istoj razini, očekuje se podjednaka kvaliteta istih usluga na cije-lom području države. Ispunjavanje tog cilja podrazumijeva utvrđivanje primjerenog troška redovnog poslovanja s jedne strane i s druge, osiguranje isporuke standardizirane kvalitete usluge. Takav pristup zahtjeva cjelovit prijenos financiranja (jasna podjela) i odgovornosti za preuzete obveze, a fokus nositelja decentraliziranih zadaća usmjerava prema kvaliteti upravljanja raspoloživim sredstvima. Građanima/korisnicima, osigurava uvjete jednakih šansi, bez obzira na mjesto isporuke javne usluge.

U Izmjenama Zakona o financiranju lokalnih jedinica 2001. i 2003. godine i izmjenama posebnih zakona stvorene su za-konske pretpostavke za decentralizaciju funkcija osnovnog i srednjeg školstva, socijalne skrbi, zdravstva i vatrogastva (javne vatrogasne postrojbe) i prijenosa na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Dio funkcija/rashoda za školstvo, zdravstvo i socijalnu skrb prenesen je na 54 najveće jedinice, i to na 20 županija, 34 grada i Grad Zagreb, a redovi-tu djelatnost javnih vatrogasnih postrojbi financira 130 općina/ gradova.5 Za prenesene funkcije jedinice raspolažu dodatnim udjelom u porezu na dohodak i to za svaku funkciju. Dodat-nim udjelima u porezu na dohodak podmiruju se minimalni financijski standardi utvrđeni prema objektiviziranim kriteri-

4 EU CARDS Program za Hrvatsku (2007) Financiranje regionalne i lokalne samouprave u Hrvatskoj:predloženi model. Zagreb.

5 Godišnje izvješće Ministarstva financija za 2010.godinu.

108

jima reguliranima godišnjim odlukama Vlade Republike Hr-vatske iz odnosnih područja (tablica 2.). Osim toga, u skladu sa spomenutim zakonom, jedinice koje na temelju dodatnih udjela u porezu na dohodak ne ostvare dovoljno sredstava za pokriće minimalnih financijskih standarda, ostvaruju pravo na pomoć iz fonda za izravnanja za decentralizirane funkcije iz državnog proračuna (tablica 3.).

Tablica 3. Udio fonda za izravnavanje u ukupnim sredstvima decen-traliziranih funkcija lokalnih jedinica 2002.–2010.

mil. kn 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010.

Ukupno, DEC sredstva 1.511 1.806 2.011 2.208 2.332 2.474 2.625 2.734 2.800

Udio fonda za izravnanje u % 56 61 60 63 61 50 50 53 61

Izvor: Ministarstvo financija. Obrada – autor. * Izračun – autor.

U veljači 2010. Vlada je za 2010. godinu donijela pojedi-načne odluke o kriterijima i mjerilima za utvrđivanje bilanč-nih prava za financiranje minimalnog financijskog standarda javnih potreba srednjih škola i učeničkih domova, osnovnog školstva, odnosno o minimalnim financijskim standardima materijalnih i financijskih rashoda centara za socijalnu skrb i pomoći za podmirenje troškova stanovanja korisnicima koji se griju na drva, decentralizirane funkcije za zdravstvene uslu-ge, decentralizirano financiranje domova za starije i nemoćne osobe te decentralizirano financiranje redovite djelatnosti jav-nih vatrogasnih postrojbi. Prema Uredbi iz siječnja 2010. go-dine utvrđena su ukupna sredstva za decentralizirane funkcije u iznosu od 2,8 milijardi kuna, raspoređena prema jedinicama i namjenama.6

6 Ibid 6.

109

Tablica 4. Financiranje decentraliziranih funkcija u 2010. godini

(000 HRK)Županije i

Grad ZagrebGradovi Općine UKUPNO

zdravstvo 504.426 504.426socijalna skrb 369.618 369.618srednje školstvo 513.621 513.621osnovno školstvo 799.843 277.991 1.077.834javne vatrogasne postrojbe 42.641 260.771 31.261 334.673

UKUPNO 2.230.148 538.762 31.261 2.800.172

Izvor: Ministarstvo financija

U 2010. godini, najviše financijskih sredstava je dodijelje-no osnovnom školstvu, 38%, slijede zdravstvo i srednje škol-stvo s 18%, te socijalna skrb s 13% i vatrogastvo s oko 12% sredstava. U provedbi decentraliziranih funkcija (tablica 4.), sudjelovale su 152 lokalne i područne (regionalne) jedinice (tablica 5.).

U Izvješću CLARE (2007), navodi se problem prevelikog iznosa sredstava koja županijama i velikim gradovima dozna-čuje središnja vlast za decentralizirane poslove, diktatom za točno određene svrhe. Primjenjuje se načelo zlatne uzde, sred-stva se doznačuju, ali u unaprijed strogo određene svrhe. Ne samo da se prije utvrđivanja iznosa sredstava u proračunu za rashode dobiva suglasnost, već je tijekom realizacije za svaki izvršeni rashod potrebna suglasnost, odnosno dokumentaciju dobiva i služba nadležnog ministarstva. K tome, oduvijek je na snazi pravilo u kojem se onima koji ne utroše odobrena sredstva, ista u slijedećoj godini umanjuju. Nije teško zaklju-čiti kako su sredstva za decentralizirane funkcije uvijek utro-šena u 100% iznosu. Nažalost, nema analize učinaka prene-senih decentraliziranih funkcija u proteklih 11 godina, svrhe utrošenih sredstava, odnosno postignuća određenih strateških ciljeva. Decentralizacija nije povećala razinu transparentnosti i odgovornosti. Nasuprot tomu, postupak provođenja decen-traliziranih funkcija umjesto na jednoj uspostavljen je na tri

110

razine: ustanove, županije ili grada i države, praćen isključi-vo administrativno na načelu jednogodišnjeg rashoda. Novac treba biti potrošen u tekućoj godini i pokriven adekvatnom dokumentacijom prema namjenskim rashodima definiranim u nadležnom ministarstvu. Visina utrošenih sredstava postaje mjerilo uspjeha.

Tablica 5. Broj lokalnih jedinica po preuzetim decentraliziranim funkcijama u 2010.

Zdravstvo Socijalna skrb

Srednje školstvo

Osnovno školstvo

Vatro-gastvo

Ukupan broj

jedinica

Županije 20 20 20 20 – 20

Gradovi – – –32 32

662 32

Općine – – – – 66 66

UKUPNO 20 20 20 54 130 152


Iz pregleda sredstava za decentralizirane funkcije (tablica 3.) uočava se da tijekom razdoblja 2002.–2010. godine uku-pna sredstva za financiranje decentraliziranih funkcija rastu. Iako se tijekom tog razdoblja postupno povećavalo učešće lo-kalnih jedinica u dodatnom udjelu u prihodu od poreza na do-hodak za financiranje decentraliziranih funkcija (tablica 2.), a smanjivalo učešće središnje države u prihodima od poreza na dohodak za potpore izravnanja, i dalje lokalne jedinice ne bi bez potpora izravnanja mogle financirati decentralizirane funkcije. To je znak da prijenos dijela javnih poslova i za nji-hovo provođenje potrebnih sredstava s državne na razinu lo-kalnu i područnu (regionalnu) samouprave nije u potpunosti postiglo željeni cilj i ojačalo odgovornost lokalnih vlasti za provođenje javnih funkcija iz njihovog djelokruga, odnosno dijela javnih funkcija koje su najbliže građanima i njihovim potrebama. Odgovornost za provođenje decentraliziranih jav-nih funkcija i dalje je podijeljena između središnje države i

111

lokalne razine javne vlasti. Odgovornost je središnje države i dalje da kroz pomoći izravnanja brine o financiranju decen-traliziranih javnih poslova u provođenju dijela javnih funkci-ja, čime se nije postiglo da lokalne jedinice imaju povećanu odgovornost u pružanju i financiranju decentraliziranih funk-cija (Jurlina Alibegović, et al., 2010). Zapravo, predstavljen model organizacije decentralizacije ukupnu je provedbu pre-nesenih funkcija dodatno nepotrebno administrirao i raspli-nuo odgovornost.

3. Regionalna konkurentnost

Nacionalno vijeće za konkurentnost (NVK) i Program Ujedinjenih naroda za razvoj (UNDP) predstavili su danas u Zagrebu »Regionalni indeks konkurentnosti Hrvatske 2010« koji rangira 21 hrvatsku županiju i tri glavne regije po kon-kurentnosti gospodarstva. Ovo je istraživanje nastavak mje-renja konkurentnosti započetog 2007. godine, a svrha mu je praćenje konkurentskog napredovanja te usporedni pregled stanja u regijama i županijama. Regionalni indeks konkuren-tnosti (RIK) daje jasnu sliku o jakim stranama i slabostima pojedinačnih županija i regija te donosi preporuke za jača-nje konkurentnosti gospodarstva na lokalnoj razini. Rezultati istraživanja pokazuju da su regionalne razlike i dalje velike i da je u protekle tri godine ostvaren vrlo malen napredak u premošćivanju razlika između manje i više razvijenih župa-nija.

U 2010. slika konkurentnosti na razini triju glavnih regija nije se znatnije promijenila u odnosu na 2007. godinu. Sje-verozapadna Hrvatska i dalje zauzima vodeće mjesto na listi konkurentnosti, Jadranska Hrvatska drugo, a na začelju je, baš kao i prije tri godine, Središnja i Istočna (Panonska) Hrvatska (NVK, 2011). Ljestvica konkurentnosti županija uglavnom je ostala nepromijenjena, premda su neke županije uspjele po-praviti svoje pozicije (slika 1.).

112

Slika 1. Rezultati rangiranja županija Hrvatske prema konkurentnosti

Županija 2010. 2007.Varaždinska 1 4Grad Zagreb 2 1Istarska 3 3Međimurska 4 2Zagrebačka 5 5Zadarska 6 9Primorsko-goranska 7 6Splitsko-dalmatinska 8 8Dubrovačko-neretvanska 9 10Šibensko-kninska 10 13Krapinsko-zagorska 11 15Koprivničko-križevačka 12 7Osječko-baranjska 13 14Karlovačka 14 12Bjelovarsko-bilogorska 15 11Brodsko-posavska 16 18Virovitičko-podravska 17 17Ličko-senjska 18 19Sisačko-moslavačka 19 16Vukovarsko-srijemska 20 21Požeško-slavonska 21 20

Izvor: Regionalni indeks konkurentnosti Hrvatske 2010. Obrada – autor.

Varaždinska županija, Grad Zagreb te Istarska, Međimur-ska i Zagrebačka županija i dalje zauzimaju prvih pet mjesta prema regionalnom indeksu ukupne konkurentnosti, s tim što se Varaždinska sada popela s četvrtog mjesta i zauzela vode-će mjesto koje je 2007. pripadalo Gradu Zagrebu. Zagreb je pao s prvoga na drugo mjesto. Na začelju liste su Požeško-slavonska, Vukovarsko-srijemska, Sisačko-moslavačka i Lič-ko-senjska županija, tj. županije koje se najviše suočavaju s posljedicama rata. Svih deset županija koje imaju najniži rang konkurentnosti imaju i najniži indeks razvijenosti (ispod 75%

113

prosjeka BDP-a Republike Hrvatske po glavi stanovnika). Ta podudarnost upućuje na zaključak da je njihova ne konkuren-tnost ujedno razlog njihove nerazvijenosti. Nalazi ovog istra-živanja potvrđuju da nema dovoljno brzih promjena, pa stoga ni vidljivog napredovanja konkurentnosti županija/regija. Sve regije i županije imaju pravo na ujednačen razvoj, a jačanje konkurentnosti regija i županija pretvorit će se u rast nacional-ne konkurentnosti. To je jedino moguće ostvariti suradnjom svih regija/županija uz paralelno korištenje lokacijskih pred-nosti i resursa, poticanjem potencijalnih izvora i uklanjanjem prepreka rastu. Decentralizacija je vjetar u leđa lokalnom raz-voju i konkurentnosti. Zemlje EU-27 s najvećim udjelom lo-kalne države u javnim rashodima, najkonkurentnije su, imaju kvalitetnu javnu upravu, spadaju u zemlje s najmanjim rizikom od siromaštva i zauzimaju visoko mjesto na ljestvici zemalja poželjnih za život. U tome prednjače skandinavske zemlje.

Usporedba rang liste županija po konkurentnosti s rang lis-tom županija po visini BDP-a, ukazuje na visok stupanj kore-lacije. Naime, na prvih deset rangiranih mjesta prema konku-rentnosti, 8 županija je u na obje liste. Možemo zaključiti kako visina udjela u javnim rashodima značajno utječe na poziciju konkurentnosti, odnosno kako je financijsko-ekonomska sna-ga jedinica važan faktor u kreiranju razvojnih politika na lo-kalnoj razini (tablica 6., slika 1.).

Tablica 6. Rangiranje županija prema BDP-u

Ime županije

BDP po stanovniku (RH=100) Rang BDP-a po stanovniku

2001. 2005. 2009. 2001. 2005. 2009. (Promjena)

Grad Zagreb 176,3 183,4 176,2 1. 1. 1. (0 1)

Istarska 134,6 129,7 126,7 2. 2. 2. (–7,9)

Primorsko-goranska 117,5 119,0 121,7 3. 3. 3. (4,2)

Dubrovačko-neretvanska 90,4 94,0 98,8 6. 4. 4. (8,4)

Koprivničko-križevačka 103,4 91,7 92,7 4. 5. 5. (–10,7)

Ličko-senjska 80,2 90,4 86,1 10. 6. 7. (5,9)

114

Ime županije

BDP po stanovniku (RH=100) Rang BDP-a po stanovniku

2001. 2005. 2009. 2001. 2005. 2009. (Promjena)

Varaždinska 95,0 84,2 87,4 5. 7. 6. (–7,6)

Zadarska 72,2 78,5 83,0 17. 8. 8. (10,8)

Sisačko-moslavačka 86,7 78,5 82,3 7. 9. 10. (–4,3)

Zagrebačka 68,0 77,4 77,2 18. 10. 13. (9,2)

Splitsko-dalmatinska 76,0 76,7 78,7 15. 11. 12. (2,7)

Karlovačka 84,8 75,8 75,5 8. 12. 15. (–9,3)

Međimurska 83,1 75,6 82,6 9. 13. 9. (–0,7)

Osječko-baranjska 77,5 75,5 80,2 14. 14. 11. (2,7)

Šibensko-kninska 63,6 75,3 71,6 19. 15. 16. (8,0)

Krapinsko-zagorska 78,8 73,5 65,0 12. 16. 17. (–13,8)

Bjelovarsko-bilogorska 78,3 73,2 75,9 13. 17. 14. (–2,4)

Požeško-slavonska 73,9 68,7 61,6 16. 18. 19. (–12,3)

Virovitičko-podravska 79,9 68,2 63,3 11. 19. 18. (–16,6)

Vukovarsko-srijemska 58,0 57,2 59,1 21. 20. 20. (1,1)

Brodsko-posavska 61,0 53,8 55,4 20. 21. 21. (–4,6)

Izvor: DZS. Obrada – autor.

Hrvatska je poprilično centralizirana država glede ovlasti za donošenje javnih odluka koje su uglavnom u rukama središ-nje države. Središnja država ostvaruje većinu javnih prihoda i troši najveći dio javnih rashoda. U rashodima konsolidirane države7, lokalne jedinice sudjeluju s oko 15% rashoda, od toga lokalna država s 8,8%, dok ostatak od 523 jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave sudjeluje u rashodima s 6% (grafikon 1.). To znači da se o javnom novcu svih poreznih obveznika i njegovom trošenju uglavnom odlučuje na jednom mjestu – na državnoj razini. Lokalna država je sudjelovala s oko 17% u prihodima i s 5,3% u BDP-u 2010. godine.

7 Konsolidirana središnja država od 2007., u skladu s metodologijom GFS 2001, u proračun su uključene sve transakcije hrvatskih zavoda za mirovinsko i zdravstveno osiguranje te zapošljavanje (Statističke informacije 2010.DZS).

115

Grafikon 1. Odnos udjela u rashodima konsolidirane države i lokalnih jeidnica za 2011.

Udio rashoda lokalne i područne (regionalne) samouprave u javnim rashodima naspram središnje države, dobar je po-kazatelj stupnja decentralizacije (grafikon 2.). Postoje velike razlike u stupnju decentralizacije u Europskim zemljama. S jedne strane su zemlje s niskim udjelom lokalnih jedinica u prihodima i rashodima, ispod 30% udjela u prihodima i rasho-

Izvor: Ministarstvo financija, DZS. Obrada – autor.

Izvor: Ministarstvo financija, DZS. Obrada – autor.

Grafikon 2. Udio ukupnih rashoda lokalnih jeidnica u BDP-u u 2011.

116

dima opće države, s druge strane skandinavske zemlje predvo-de skupinu zemalja s udjelom od 35% do 65% udjela u javnim rashodima. Veći udio u javnim rashodima lokalne samouprave u Hrvatskoj imaju jedinice u Sloveniji, Bugarskoj, Mađarskoj i Estoniji, iako je njihov udio u javnim rashodima još uvijek manji od prosjeka EU-27 (Budak, 2011).

Polazeći od pretpostavke da lokalna i područna (regional-na) samouprava bolje od središnje država poznaje potrebe i interese stanovnika na svojem području, država bi im trebala omogućiti davanje usluga i dobara te izvođenje razvojnih pro-jekata u skladu s njihovim potrebama. Preduvjet za uspješno obavljanje funkcija koje im je propisala ta ista država, jest osi-guranje raspolaganja dostatnim financijskim sredstvima. To je temeljna poveznica u podjeli javnih potreba i nadležnosti u procesu decentralizacije.

4. Analiza rashoda jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema funkcijskoj klasifikaciji

U analizi konkurentnosti županija kompariraju se rashodi prema funkcionalnoj klasifikaciji svih jedinica na razini Repu-blike Hrvatske i njihovo učešće u rashodima prema funkcijskoj klasifikaciji u odnosu na najbolju, Varaždinsku županiju pre-ma rezultatima Regionalnog indeksa konkurentnosti za 2010. godinu. Također se kompariraju najveći rashodi; opće javne usluge, ekonomski poslovi, zaštita okoliša, usluge unapređe-nja stanovanja, rekreacija, kultura i religija te obrazovanje. Razlike su očite. Dok su se u 2007. udjeli u rashodima gotovo podudarali (osim u dva rashoda), 2010.godina pokazuje bitne razlike u prioritetima politike javnih rashoda. Varaždinska se županija okrenula jačem ulaganju u obrazovanje s jedne strane i s druge, racionalizaciji i ekonomičnijem poslovanju, na što ukazuje pad rashoda za ekonomske poslove s 15% na 9% u ukupnim rashodima, u kojima materijalni troškovi poslovanja imaju značajni udio.

117

Tablica 7. Rashodi varaždinske županije za period 2007.–2010.

Funkcijska klasifikacija – Varaždinska

županija

2007. 2008. 2009. 2010. % % % %

Opće javne usluge 114.849 129.510 128.579 127.509 18 17 17 20

Obrana 40 95 0 169 0 0 0 1

Javni red i sigurnost 17.575 201.94 17.858 16.917 3 3 2 3

Ekonomski poslovi 98.392 150.327 109.054 57.339 15 18 14 9

Zaštita okoliša 30.305 31.227 38.629 32.528 5 4 5 5

Usluge unapređenja stanovanja i zajednice

110.038 137.919 120.799 70.455 17 18 16 11

Zdravstvo 20.383 21.108 20.454 21.051 3 3 3 3

Rekreacija, kultura i religija 78.431 84.137 113.626 93.883 12 11 14 15

Obrazovanje 138.879 170.944 196.986 176.347 22 22 25 28

Socijalna zaštita 30.235 32.442 32.704 34.054 5 4 4 5

UKUPNO rashodi prema funkcijskoj klasifikaciji

639.127 777.903 778.689 630.252 100 100 100 100

Izvor: Ministarstvo financija (obrada-autor)

Iz tablice 7. rashoda po funkcijskoj klasifikaciji Varaždin-ske županije u 2010. godini, zamjetna su dva rashoda iznad 20% u ukupnim rashodima: opće javne usluge i obrazovanje. Na prvom su mjestu prema visini učešća u ukupnim rashodima s 28% rashodi za obrazovanje, dok su rashodi za opće javne usluge drugi po visini s 20% udjela. Slijede rekreacija, kultura i religija s 15%, te ekonomski poslovi s 9% udjela u ukupnim rashodima. Očita je politika javnih rashoda u Varaždinskoj županiji bila usmjerenja ulaganju više financijskih sredstava u obrazovanje i otvorenost prema građanima, ulažući više u opće javne poslove, usluge, istraživanja, komunikaciju i re-kreaciju, kulturu i religiju od prosjeka svih jedinica na razini države. S druge strane, uočava se trend smanjenja rashoda za ekonomske poslove, posebno u troškovima energije i mate-

118

rijalnim troškovima vezanim uz rad (podizanje efikasnosti) uprave i u decentraliziranim funkcijama. U promatranom raz-doblju rashodi za ekonomske poslove u Varaždinskoj županiji smanjeni su za 40% u odnosu na 12% smanjenja prosječnih rashoda istih funkcija na razini RH.

Grafikon 3. Kretanja funkcijskih rashoda

2007. 2008. 2009. 2010. 2011.

01 Opće javne usluge,Varaždinska županija 18 17 17 20 23

01 Opće javne usluge – prosječno HR 17 21 18 19 19

04 Ekonomski poslovi, Varaždinska županija 15 19 14 9 8

04 Ekonomski poslovi – prosječno HR 16 14 16 14 15

Grafikon 3. pokazuje trendove rashoda 01, opće i javne uslu-ge i 04, ekonomski poslovi. Rashodi Varaždinske županije u obje kategorije pokazuju vidnu razliku u rastu odnosno padu rashoda. U općim javnim uslugama razlika je jedan postotni poen, dok je razlika u ekonomskim poslovima 5 postotnih poena u 2010. U promatranom razdoblju u Varaždinskoj županiji rashodi za eko-nomske poslove smanjeni su 40% , dok je prosječno smanjenje istih rashoda u RH 12%. Rashodi za opće javne usluge rastu na razini Hrvatske za oko 30% i zadržavaju se na razini 19% udjela u ukupnim rashodima, u Varaždinska županiji rastu na 23% uku-pnih rashoda u 2011.god., odnosno za 28%.


119

Druga grupa funkcijskih rashoda pokazuje trend pada ras-hoda za funkciju 06-usluge unapređenja stanovanja, za 6 po-stotnih poena, a rastu ulaganja za funkciju 08-rekreaciju, kul-tura i religiju, za 3 postotna poena u Varaždinskoj županiji, odnosno za jedan postotni poen na razini Hrvatske (grafikon 4.). U Varaždinskoj županiji rashodi za funkciju 08 rastu za 25%, s 12% na 15% u ukupnim rashodima, dok u ostatku Hr-vatske tek za simboličnih jedan postotni poen ili oko 8% u ukupnim rashodima. Isti se udjeli rashoda za rekreaciju, kul-turu i religiju zadržavaju i u 2011.godini. U 2011., ulaganja u usluge 06, nastavljaju s padom u Varaždinskoj županiji na 8%, dok je prosjek na razini države od 15% ostao ne promijenjen.


2007. 2008. 2009. 2010. 2011.

06 Usluge unapređenja stanovanja i zajednice, Varaždinska županija 17 18 16 11 8

06 Usluge unapređenja stanovanja i zajednice – prosječno HR 23 21 19 17 17

08 Rekreacija, kultura i religija, Varaždinska županija 12 11 14 15 15

08 Rekreacija, kultura i religija – prosječno HR 12 12 13 13 13

Dvije grupacije usluga koje su možda građanima najvažni-je, odnosno najviše doprinose zadovoljstvu javnom upravom,


120

su obrazovanje i zdravstvo. U obrazovanje Varaždinska župa-nija ulaže 40% više sredstva od prosjeka RH, iako su propisani ravnomjerni standardi na razini države za sve jedinice kojima su prenesene decentralizirane funkcije u školstvu. Može se zaključiti kako Varaždinska županija iz vlastitih izvornih pri-hoda odvaja znatan dio financijskih sredstava za obrazovanje (grafikon 5.).


2007. 2008. 2009. 2010. 2011.

09 Obrazovanje, Varaždinska županija 22 22 25 28 29

09 Obrazovanje – prosječno HR 16 17 18 20 19

07 Zdravstvo, Varaždinska županija 3 3 3 3 4

07 Zdravstvo – prosječno HR 3 3 3 3 3

Rast ulaganja u obrazovanje nastavljen je i u 2011. godini, za razliku od prosjeka u RH gdje su rashodi u padu za 1 po-stotni poen. U funkciju zdravstva ulagano je jednako prosjeku svih jedinica do 2011., kada Varaždinska županija bitno od-skače od prosjeka i ulaže 1/3 više financijskih sredstava.

U razdoblju 2007.–2010., i u rashodima za zaštitu okoliša 05, izdvajanja su na godišnjoj razini 25% veća (osim 2008.) od


121

prosjeka RH (grafikon 6.). Trend viših izdvajanja od prosjeka, zadržao se i u rashodima za 2011.god. U segmentu rashoda 10 socijalne zaštite, prosječno izdvajanje na razini Hrvatske za 40% je veće od izdvajanja u Varaždinskoj županiji. Može se pretpostaviti da je ukupna gospodarska aktivnost, građana, tvrtki i javne uprave u županiji jedan od ključnih čimbenika manjim potrebama izdvajanja za funkcije socijalne skrbi.


2007. 2008. 2009. 2010. 2011.

05 Zaštita okoliša, Varaždinska županija 5 4 5 5 5

05 Zaštita okoliša – prosječno HR 4 4 4 4 4

10 Socijalna zaštita, Varaždinska županija 5 4 4 5 5

10 Socijalna zaštita – prosječno HR 6 5 6 7 7

Tablica 8. daje pregled kretanja ukupnog broja zaposle-nika u tijelima i proračunskim korisnicima za 2007. i 2010. godinu, prvih deset po konkurentnosti rangiranih županija. U obje promatrane godine, četiri županije vidno odskaču po broju zaposlenika na tisuću stanovnika. Najveći broj zaposle-nih na tisuću stanovnika ima Grad Zagreb, 13,5; zatim slije-de Istarska s 13,3, Dubrovačko-neretvanska s 12,9 i Primor-sko-goranska s 11,2 zaposlenika. Prosjek broja zaposlenika u 2010. godini nešto je veći u odnosu na 2007., 10,3 prema


122

9,4. Među promatranim županijama, tri jedinice nisu pove-ćale broj zaposlenih, dok je Grad Zagreb zadržao isti broj zaposlenih na tisuću stanovnika. Samo je Varaždinska župa-nija smanjila broj zaposlenih s 951 na 862, za ~10% te grad Zadar, kojem je radi porasta broja stanovnika opao udio broja zaposlenika, dok je stvarno povećan za 33. Najveći skok bi-lježi Dubrovačko-neretvanska županija s 3,4 zaposlenika više na tisuću stanovnika, zatim slijede; Šibensko-kninska s 2,4 te Primorsko-goranska s 1,7. Četiri županije imaju veći pro-sjek broja zaposlenika na tisuću stanovnika od prosjeka deset najkonkurentnijih. Pet županija iz tablice 8., imaju veći broj zaposlenika na tisuću stanovnika od prosjeka u RH, od čega su tri priobalne županije.

Najkonkurentnija županija, Varaždinska, ima 2,7 puta ma-nje zaposlenika na tisuću stanovnika od Grada Zagreba,8 od-nosno dvostruko manje od prosjeka. U mjerenju statističkih pokazatelja, Varaždinska županija je popravila indikatore po-slovnog okruženja za osam mjesta, poslovnog sektora za dva mjesta, dok je zadržala prvo mjesto po perceptivnim indikato-rima.9 Rezultati mjerenja perceptivnih indikatora: obrazova-nje, komunikacija, kvaliteta usluge lokalne uprave, pravnog okvira te opća infrastruktura, koherentni su s visinom ulaga-nja, odnosno udjelima u ukupnim rashodima prema funkcij-skoj klasifikaciji. Dakle, politika javnih rashoda ima visoku korelaciju s konkurentnošću. Pokazanom politikom rashoda na područnoj razini, jedinice lokalne i regionalna (područne) samouprava, Varaždinske županije, postigle su kratkoročne ci-ljeve (objectives); postati najboljom u osnovnim zadaćama, u odnosu s građanima, obrazovanjem te poslovnim sektorom uz optimalne tekuće rashode, u odnosu na prosjek svih jedinica u Republici Hrvatskoj.

8 Pozicija Grada Zagreba je višestruka, obzirom na status glavnog grada, županije i obavljanja djela poslova državne uprave. Stoga pri komentaru broja zaposlenih treba voditi računa o posebnom položaju Grada Zagreba.

9 Ibid 2.

123

Tablica 8. Kretanja broja zaposlenika

Županija

Uku

pni r

ang

konk

uren

tnos

ti

Bro

j sta

novn

ika

Bro

j zap

osle

nih

Bro

j zap

osle

nih

na ti

s. st

anov

nika

Bro

j zap

osle

nih

na ti

s. st

anov

nika

2010. (Popis 2011.)* 2010. 2010. 2007.

Varaždinska 1 175.951 862 4,9 5,1

Grad Zagreb 2 790.017 10.648 13,5 13,4

Istarska 3 208.055 2.770 13,3 12,2

Međimurska 4 113.804 563 4,9 3,8

Zagrebačka 5 317.606 1.965 6,2 5,4

Zadarska 6 170.017 1.197 7,0 7,2

Primorsko-goranska 7 296.195 3.332 11,2 9,5

Splitsko-dalmatinska 8 454.798 4.386 9,6 8,0

Dubrovačko-neretvanska 9 122.568 1.586 12,9 9,5

Šibensko-kninska 10 109.375 1.008 9,2 6,8

Ukupno 2.758.386 28.317 10,3 9,4


5. Zaključak

Regionalna neravnoteža u svim regijama upozorava na po-trebu intenzivnije komunikacije i suradnje građana, poslovne zajednice i lokalne i područne (regionalne) samouprave, kako bi se ostvarila nužno potrebna energija i zajedništvo. U tim nastojanjima uloga lokalne uprave je krucijalna. Naime, niska ocjena lokalne uprave predstavlja značajnu prepreku u razvoju konkurentnosti.10

10 Ibid 2.* U obradi su korišteni podaci konačnog popisa stanovništva iz 2011.godine

jer su oni bliži stanju broja stanovnika iz 2010. u odnosu na popis stanovništva iz 2001. godine.

124

Usprkos svim aktivnostima dostignuti stupanj stvarne fi-skalne decentralizacije u Hrvatskoj nije se značajnije mijenjao u odnosu na početak procesa decentralizacije u srpnju 2001. Hrvatska je u usporedbi s EU-27 i dalje u skupini visoko cen-traliziranih država. Središnja država ostvaruje većinu javnih prihoda i troši najveći dio javnih rashoda. U rashodima konso-lidirane države, lokalne jedinice sudjeluju s oko 15% rashoda, od toga lokalna država s 8,8%, dok ostatak od 523 jedinice sudjeluje u rashodima s skromnih 6%. To znači da se o javnom novcu svih poreznih obveznika i njegovom trošenju uglavnom odlučuje na jednom mjestu – na državnoj razini. Sudjelova-nje lokalne države s 5,3% udjela u BDP-u 2010. godine, što je gotovo dvostruko manji udio u javnim rashodima od prosjeka EU-27 ili trostruko manji od skandinavskih zemalja, najviše govori o snazi i autonomiji jedinica lokalne i područne (regio-nalne) samouprave.

Kvalitetan proces decentralizacije bi prvo trebao podijeli-ti funkcije na temelju načela supsidijarnosti i osposobljenosti svake od razina vlasti, a zatim oblikovati adekvatan financij-ski sustav kojim će se osigurati odgovarajuća financijska i ostala sredstva za ostvarenje dodijeljenih funkcija. Obzirom da se radi o javnim funkcijama financiranih iz dohotka gra-đana, očekuje se podjednaka kvaliteta istih usluga na cijelom području države. Ispunjavanje tog cilja podrazumijeva utvrđi-vanje primjerenog troška, redovnog poslovanja s jedne strane i s druge, osiguranje isporuke usluga standardizirane kvalite-te. Takav pristup upravljanju i cjelovit prijenos odgovornosti za preuzete obveze, fokus nositelja decentraliziranih zadaća usmjerava se na pružanje kvalitetnih usluga korisnicima i učinkovito upravljanje raspoloživim sredstvima.

Povećanje stupnja decentralizacije zahtijeva jasnu raspodje-lu javnih funkcija i odgovornosti te izvora financiranja za pro-vođenje, između središnje države i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Daljnja decentralizacija znači i veću odgovornost u planiranju i upravljanju razvojem, dakle nove razvojne uloge lokalne države, kvalitetnih i usklađenih strateš-kih planova razvoja s nacionalnim strategijama. Sadašnja te-

125

ritorijalna struktura nije u mogućnosti postići te ciljeve. Stoga je za ostvarenje nove razvojne uloge lokalne države i stvaranje uvjeta konkurentnosti, nužna korjenita promjena teritorijalne strukture. Danska, kao visoko konkurentna i visoko decentra-lizirana zemlja s najbolje ocjenjenom javnom upravom, može nam poslužiti kao model zemlje s dobro usklađenim javnim i privatnim interesima.

Literatura

Alibegović Jurlina, D., et. al. (2010) Analitičke podloge za učinkovi-tu decentralizaciju u Hrvatskoj (Projektna studija). Zagreb: Eko-nomski institut

Bajo, A., et. al. (2009) Javne financije: Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj.3.izdanje. Zagreb: Institut za javne financije

Budak, J., (ur.) (2011) Deset tema o reformi javne uprave (studija). Zagreb: Ekonomski institut Zagreb i Friedrich Ebert Stiftung

Jambrač, J. (2010) Upravljanje kvalitetom u javnoj upravi. Specijali-stički poslijediplomski rad. Zagreb: Ekonomski fakultet

Koprić, I. (2008) Upravljanje decentralizacijom kao nov pristup ra-zvoju lokalne samouprave. Hrvatska javna uprava 8 (1): 95–133

Koprić, I. (2009) Decentralizacija i dobro upravljanje gradovima. Hrvatska javna uprava, 9(1): 69–78

Perko Šeparović, I. (2006) Izazovi javnog menadžmenta: dileme jav-ne uprave. Zagreb: Golden marketing-Tehnička knjiga

Petak, Z. (2008) Javne politike i problemi modernog upravljanja. Hrvatska javna uprava 8(2): 443–462

Petak, Z. (2008) Pojmovnik. Hrvatska javna uprava 9(1): 283–295

Ostali izvori

Godišnje izvješće Ministarstva financija (2002–2010). Republika Hrvatska: Ministarstvo financija.

NVK (2011) Nacionalno vijeće za konkurentnost: Regionalni indeks konkurentnosti 2010. Zagreb: NVK

NVK (2011a) Nacionalno vijeće za konkurentnost: Izvješće o global-noj konkurentnosti 2011.–2012.: Pozicija Hrvatske. Zagreb: NVK

126

CLARE (2007) Izvještaj i preporuke Kongresa CLARE 2007: Lo-kalna i regionalna demokracija u Hrvatskoj, Hrvatska javna upra-va (7)4: 913–942

EU CARDS Program za Hrvatsku (2007) Financiranje regionalne i lokalne samouprave u Hrvatskoj:predloženi model. Zagreb

Državni zavod za statistiku (2011, 2013) Statističke informacije (2010,2012). Zagreb: Državni zavod za statistiku

Državni zavod za statistiku (2013) Bruto domaći proizvod za Repub-liku Hrvatsku, prostorne jedinice za statistiku 2. i 3. razine za razdoblje 2000. – 2010.Zagreb: Državni zavod za statistiku, Pri-općenje br. 12. 1. 2.

Državni zavod za statistiku (2012) Popis stanovništva 2011. Zagreb: Državni zavod za statistiku

Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave, Narodne novine, 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07, 73/08, 25/12

Europska povelja o lokalnoj samoupravi, Narodne novine – M.u., 14/97, 2/07, 4/08, 5/08

Ministarstvo financija (2012) Proračuni jedinica lokalne i područ-ne(regionalne) samouprave. Republika Hrvatska: Ministarstvo financija

127

Mirko Klarić

ZAKONSKE NOVINE VEZANE UZ IZVRŠNE INSTITUTCIJE U LOKALNOJ SAMOUPRAVI

1. Uvod

Republika Hrvatska je do donošenja Zakona o lokalnoj sa-moupravi i upravi iz 1992. godine, imala posve drugo organi-zacijsko ustrojstvo teritorija. Njezin je teritorij bio podijeljen na općine, čiji je broj varirao između 102 i 114, i zajednice op-ćina, kao lokalnih jedinica na regionalnoj razini, kojih je bilo ukupno 9.1 Broj jedinica lokalne samouprave je tom reformom upeterostručen, u odnosu na dotadašnji broj općina. Pored toga sustav je utemeljen na velikom broju relativno malih općina, te formalnom razlikovanju između seoskih lokalnih jedinice (općine) urbanih lokalnih jedinica (gradovi). Općine su formi-rane na pretežno seoskom području, i trenutačno ih ima 428, a za urbanizirana područja predviđeno je formiranje gradova, kojih danas ima 128 (Blažević, 2010: 352). Na regionalnoj ra-zini predviđene su županije. Broj županija je ostao stabilan, i ima ih ukupno 21 (dvadeset županija i Grad Zagreb).

Iako podjeljena na veliki broj jedinica lokalne samouprave, Hrvatska se našla u pomalo paradoksalnoj situaciji, da je kao zemlja ovom reformom visoko centralizirana, dok su ovlasti jedinica lokalne samouprave značajno sužene. Zbog toga je bilo više kritičkih promišljanja vezanih uz ovakvo ustrojstvo zemlje, gdje su brojni stručnjaci ukazivali na potrebu veće de-centralizacije i jačanja upravnih i fiskalnih kapaciteta lokalne

1 Nakon donošenja Ustava iz 1974. u SR Hrvatskoj je osnovano devet zajed-nica općina (Rijeka, Zagreb, Split, Osijek, Sisak, Varaždin, Karlovac, Bjelovar i Gospić). Općine užeg gradskog područja Zagreba osnovale su gradsku zajednicu općina, koja je 1990. godine spojena u općinu pod nazivom Grad Zagreb. Usp. Blažević, 2010: 351.

128

samouprave. Kako se raniji sustav lokalne samouprave razvi-jao dosta dugo i postupno, i kako se sastojao od manjeg broja većih općina, te zajednica općina, čiji je broj bio više nego dvostruko manji od sadašnjeg broja županija, brojni su autori upozoravali kako novi model može imati brojne manjkavosti i loša rješenja.2

Promjenama Ustava iz 2000. godine počinje proces decen-tralizacije i jačanje kapaciteta jedinica lokalne samouprave. Novim se rješenjima razdvajaju poslovi državne uprave od po-slova lokalne samouprave, koja postaje samostalna i potpuno autonomna u odnosu na državnu vlast, sa vlastitim, zakonski definiranim ovlastima. Iako nije došlo do promjene upravno-teritorijalnog ustrojstva zemlje, dolazi do povećanja ovlasti je-dinica lokalne samouprave i širenja fiskalnih kapaciteta. Insti-tucija župana se također preoblikovala, jer župan prestaje biti i čelnik državne uprave u županiji, a županijski uredi prestaju obuhvaćati poslove državne uprave. Umjesto toga, osnivaju se uredi državne uprave u županijama, koji su hijerarhijski podređeni tijelu koje je nadležno za poslove državne uprave. Županije postaju jedinice (područne) regionalne samouprave. Ustav uvodi opću klauzulu u određivanju lokalnih poslova, te prihvaća načelo supsidijarnosti i solidarnosti. Zakon o lokal-noj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2000.-te godine (NN 33/01,60/01-vjerodostojno tumačenja, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09) bio je znatno kraći u određivanju lokalnih po-slova, premda je sadržavao opću klauzulu, da bi kasnije spe-cijalni zakoni doneseni nakon toga znatno suzili listu poslova iz samoupravnog djelokruga u odnosu na ustavne garancije djelokruga jedinica lokalne samouprave.3

2. Neposredni izbor načelnika gradonačelnika i župana

Jedna od značajnijih novina koje se uvode u hrvatski sustav lokalne samouprave je neposredni izbor gradonačelnika. Ovaj

2 O tome više u Koprić, 2001, 2001a, Pusić, 2000., Ivanišević, 2000.3 O tome više u Koprić, 2010: 667.

129

se sustav uvodi Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 109/07, 125/08, 36/09). Do tada je sustav bio ustrojen po modelu ne-izravnog izbora načelnika, gradonačelnika i župana, kojeg je biralo gradsko i općinsko vijeće, te županijska skupština. Valja napomenuti kako postoji više različitih načina odabira izvršnih dužnosnika. Prvi način je da ih bira lokalno predstavničko tije-lo, u pravilu iz reda svojih članova. Drugi način je da ih lokal-no predstavničko tijelo imenuje temeljem dokazane stručnosti i sposobnosti, a oni izvršne poslove obavljaju profesionalno. Treći način je neposredan izbor izvršnih dužnosnika od stra-ne građana.4 Neposredan izbor lokalnih izvršnih tijela dovodi do izjednačenosti njihova političkog legitimiteta s lokalnim predstavničkim tijelom, pa su lokalna izvršna tijela za svoj rad odgovorna biračima koji su ih izabrali, a ne lokalnom pred-stavničkom tijelu. Kako bi se uredila njihova odgovornost za vrijeme trajanja mandata, potrebno je urediti institut opoziva, ili pak uvesti mogućnost nekom državnom tijelu da ih može smijeniti, temeljem dokazane optužbe za zlouporabu vlasti. Četvrti način odabira je onaj u kojem ih imenuje ili odlučujuće sudjeluje u njihovom imenovanju neko više tijelo, uključujući središnju vladu i državnog poglavara.5

Temeljem zakonskih odredbi koje su prethodile Izmjena-ma i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2007., 2008. i 2009. godine, načelnik, gradona-čelnik i župan nije predstavljao inokosno izvršno tijelo, nego je bio na čelu općinskog, gradskog i županijskog poglavarstva,

4 I kod prvog i kod drugog načina odabira zajedničko je to da su lokalni izvršni dužnosnici ili članovi izvršnog kolegija podređeni lokalnom predstavničkom tijelu, te da mu odgovaraju za svoj rad. Ako je riječ o izboru utemeljenom na primarno političkim kriterijima, ta se odgovornost regulira kroz mehanizam izglasavanja nepovjerenja. Ako je riječ o imenovanju temeljem stručnosti i sposobnosti, lokalno predstavničko tijelo koje je nezadovoljno radom izvršnog dužnosnika, može ga smijeniti s položaja, odnosno s njime raskinuti ugovor. Usp. Ivanišević, 2008: 14.–15.

5 Uglavnom se radi o sudjelovanju u imenovanju glavnog izvršnog dužnosnika te eventualno njegovih zamjenija, dok ostale bira lokalno predstavničko tijelo. O tome više u Ivanišević, 2008: 15.–16.

130

koje je bilo izvršno tijelo u općini, gradu i županiji te donosilo sve izvršne odluke, tako da se za njegov položaj moglo reći da je prvi među jednakima. Kako bi se donekle smanjile poli-tičke trgovine među strankama i nezavisnim listama, uvedeno je pravilo da je za načelnika, gradonačelnika i župana mogla biti birana samo osoba koja se našla na izbornoj listi koja je ušla u općinsko i gradsko vijeće te županijsku skupštinu. Me-đutim, nije bilo velike pomoći od te odredbe, jer su građani često birali izborne liste imajući u vidu nositelje izbornih listi, a u praksi je bilo koja osoba s te liste mogla biti izabrana za načelnika, gradonačelnika i župana.

Neki od razloga koji su se navodili u javnosti vezano za uvođenje neposrednog izbora načelnika gradonačelnika i župa-na bili su: smanjenje političke trgovine među strankama i neza-visnim listama, poštivanje volje građana glede izbora lokalnih čelnika, napredak u funkcioniranju jedinica lokalne samoupra-ve, jer su neposrednim izborom i redizajnom same institucije načelnika, gradonačelnika i župana ojačane njihove ovlasti, te tako povećana politička odgovornost prema građanima.

Pa ipak, u literaturi se može naći podatak kako neposredni izbor gradonačelnika nije u Europi onoliko rasprostranjen kao što se to ponekad pokušava prikazati, ali je prisutan u mje-ri u kojoj se ne može zanemariti. Model neposrednog izbora gradonačelnika prisutan je tako u Njemačkoj, Italiji, Velikoj Britaniji, Sloveniji, Irskoj, djelovima Austrije. Također se ukazuje na okolnost da iskustva vezana uz njegovu primje-nu ovise o različitim uvjetima u različitim zemljama, te da ta iskustva nisu jednoznačna.6 Upravo zbog toga se pozivalo na

6 Koprić tako navodi primjere različitih iskustava više različitih zemlja. U Sloveniji su jedinice lokalne samouprave gotovo paralizirane političkim suko-bima između župana i občinskog sveta. U bivšim istočnonjemačkim zemljama veliki je broj neposredno izabranih gradonačelnika koji su opozvani od strane birača. S druge strane, u Italiji je došlo do stabilizacije lokalnih političkih vodstava i manjeg utjecaja političkih stranaka na neposredno izabrane načelnike. Pored toga, isticanje načelnika u lokalnoj jedinici i olakšan pristup medijima osigu-ravaju im mogućnost lakšeg reizbora. O tome više u Koprić, 2006: 321.–322. O južnonjemačkom vijećničkom ustroju više u Lozina, 2004: 26. O zemljama i ko-jima je prisutan neposredan izbor gradonačelnika vidi i u Ivanišević, 2008: 15.

131

oprez prilikom uvođenja ovog modela, kako bi se osigurala kohabitacija između izvršnih i predstavničkih institucija. Gle-de tog problema u literaturi se može naći razmišljanje kako bi tom problemu trebalo prići ostvarivanjem tri načela: načela razmjernosti, prema kojem izborni sustav treba biti kreiran na način da omogući zastupljenost različitih društvenih interesa u predstavničkom tijelu; načela personalizacije, prema kojem bi izborni sustav trebao omogućiti značajan utjecaj birača na izbor načelnika i gradonačelnika, te načela stabilnosti, prema kojem bi izborni sustav trebao biti oblikovan na način da osi-gura stabilno djelovanje i međusobnu suradnju predstavničkih i izvršnih institucija.7

S druge strane, postojao je i strah da će uvođenje nepo-srednog izbora načelnika, gradonačelnika i župana dovesti do »prezidencijalizacije« u lokalnom sustavu upravljanja, u kojoj će predstavnička tijela biti u inferiornijem položaju u odnosu na izvršna tijela.8

U Njemačkoj je neposredan izbor gradonačelnika ispočet-ka bio prisutan u pokrajinama Baden – Württenberg i Bavar-skoj. Kasnije se širi na pokrajinu Brandenburg (1993), Hessen (1992), Mecklenburg-Vorpommern (1999), Sachsen-Anhalt (1994).9

Analiza neposrednog izbora gradonačelnika u Njemačkoj pokazuje kako je primjena neposrednog izbora gradonačelni-ka i pravo građana da biraju izravno, značajno mijenja odnose snaga među političkim akterima. Predstavnički sustav, u kojem je težište u donošenju političkih odluka na predstavničkom ti-

7 O tome više u Podolnjak, 2010: 94.–95.8 Kao primjer navodi se Italija, u kojoj talijanski lokalni izborni sustav, za

kojeg se kaže da uvodi superprezidencijalizam, na način da uvodi stapanje izbora gradonačenika i članova predstavničkog tijela u jedan izbor i davanjem izborne premije najjačoj listi-gradonačelnikovoj listi, čime se osigurava kohabitacija između predstavničkog tijela i gradonačelnika. Naravno, taj model ne isključuje mogućnost kohabitacijskih sukoba, jer pitanje većine u predstavničkom tijelu ovisi o tome da li je kandidat za gradonačelnika izabran u prvom ili u drugom krugu, te da li su liste koje su podržavale kandidaturu gradonačelnika osvojile apsolutnu većinu ili ne. O tome više u Podoljnjak, 2010: 97-100.

9 O tome više u Bogumil, Heinelt, 2005.

132

jelu, uvođenjem izravnog izbora načelnika, na lokalnoj razini počinje se značajno mijenjati. Tako dolazi do značajnijeg od-stupanja glasovanja glasača na lokalnim izborima, od njiho-vog glasanja za pokrajinska i savezna tijela. Izravnim izborom gradonačelnike se počinje promatrati kao lokalne lidere, čija se odgovornost može jasno odrediti. Osim toga, građani raspo-lažu sa važnim instrumentom za pritisak na izravno izabrane gradonačelnike, a to je njihova mogućnost opoziva, koja se u pokrajinama, koje su uvele mogućnost izravnog izbora, u značajnoj mjeri i koristila.10

Sustav neposrednog izbora gradonačelnika uvodi se u Ve-likoj Britaniji 2000.-ite godine donošenjem Zakona o lokalnoj samoupravi (Local Government Act). Navedenim je zakonom reformiran sustav lokalne samouprave, a njegove najvažnije promjene bile su jačanje ovlasti lokalnih jedinica, te promje-na tradicionalnog vijećničkog ustoja u upravljanju lokalnim jedinicama, u pravcu jačanja pozicije gradonačelnika, a uvodi se i mogućnost njihova neposrednog izbora. Time se dijelom napušta dostadašnji model izbora gradonačelnika od strane gradskih vijećnika. Prema tom ranijem modelu osoba koja ima većinu vijećnika iza sebe bivala je obično birana za gradona-čelnika.11

Prvi neposredno izabrani gradonačelnik u Velokoj Brita-niji bio je gradonačelnik Londona 2000.-te godine temeljem Zakona o Velikom Londonu (Greater London Authority Act iz 1999.). Novim je Zakonom o lokalnoj samoupravi iz 2000.-te ostavljeno više različitih opcija vezanih uz izbor lokalnih čel-nika, a jedna od njih je bila izravni izbor gradonačelnika. Osim Londona, sustav neposrednog izbora gradonačelnika pristutan je i u drugim gradovima u Engleskoj, dok s druge strane u Wa-lesu nema neposrednog izbora gradonačelnika. 12

10 O tome više u Wollman, 2005.11 O tome više u Sandford, 2013. 12 Neposredan izbor gradonačelnika prisutan je u Bedfordu, Bristolu, Don-

casteru, Hackneyu, Hartlepoolu, Leicesteru, Liverpulu, Mansfieldu, Liverpoolu, Middlesbroughu, Newhamu, North Tynesidu, Salfordu, Torbayu, Tower Ham-letsu i Watfordu. O tome više u Gash, Sims, 2012.

133

Iskustvo neposrednog izbora gradonačelnika u Velikoj Bri-taniji je je ukazalo na jednu novu pojavu u lokalnom politič-kom životu, a to je pojava neovisnih kandidata i njihov izborni uspjeh. Naime, mogućnost izravnog izbora gradonačelnika stimulirala je pojedince, koji uživaju ugled u lokalnoj zajedni-ci, da se odluče natjecati za tu dužnost, a sami su građani pak bili skloniji birati one kandidate koji imaju neovisno političko zaleđe. Uvođenjem modela izravnog izbora gradonačelnika, i u Velikoj Britaniji se težište upravljanja u lokalnim jedinicama mijenja u korist gradonačelnika, koji dijeli ovlasti s gradskim vijećem u pojedinim pitanjima, kao što je procedura donošenja proračuna, ali i u svezi donošenja okvirnih akata kojima se uređuju lokalne javne politike.13 Lokalne jedinice, slično kao i u Njemačkoj, imaju stalno zaposleno osoblje, koje je politički neutralno. Njihov je položaj neovisan i prema izabranom gra-donačelniku, te su u svom profesionalnom radu samostalni, a gradonačelnik ih ne može smijeniti.14

Od drugih europskih zemalja koje primjenjuju model izrav-nog izbora gradonačelnika može se navesti Irska, u kojoj se i dodatno vode rasprave u potrebi drugačijeg uređenja metro-politanskog područja gradova, pa se na primjeru Dublina uka-zuje potrebu za većom ulogom gradonačelnika u upravljanju metropolitanskim područjem.15

Od drugih zemalja može se navesti primjer SAD-a, koji ima više različitih oblika lokalne samouprave, a jedan od tih oblika uključuje i izravni izbor lokalnih čelnika. Kao primjer može se uzeti New York, gdje se izravni izbor gradonačelnika provodi od 1834. godine. Isprva je gradonačelnik bio biran na mandatno razdoblje od jedne godine, da bi mandat bio produžen na dvije godine od 1849. Kasnije je mandat gradonačelnika produžen na četiri godine. Prema posljednjim izmjenama gradonačelnik

13 Primjerice, primjerice razvoj obrazovanja, povećanje sigurnosti i reducira-nje kriminaliteta, razvoj javnih servisa za brigu o djeci, razvoj sustava socijalne sigurnosti i dr.

14 O tome više u Sims, 2011. 15 Usp. Directly Elected Mayor for Dublin, Dublin City Business Association,

http://www.dcba.ie/?p=266. Preuzeto 01. 02. 2013.

134

može biti biran na tri uzastopna mandata u trajanju od četiri go-dine, dakle ukupno dvanaest godina. Gradonačelnik New Yor-ka predstavlja izvršno tijelo, a njegova se mjesna nadležnost proteže na pet gradskih kvartova: Manhattan, Brooklyn, Bronx, Queens i Staten Island, dok stvarna nadležnost obuhvaća uprav-ljanje komunalnim službama, policijom i vatrogascima, kao i javnim agencijama. Pored toga provodi zakone te odluke Grad-skog vijeća. Gradonačelnik ima više zamjenika, koji mu poma-žu u upravljanju gradom, u više lokalnih upravnih resora.16

3. Zakonske izmjene vezane iz izvršne institucije u Hrvatskoj provedene na izborima iz 2009.

Izmjenama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) sa-moupravi iz 2007., 2008. i 2009. godine u Hrvatskoj se ukida općinsko, gradsko i županijsko poglavarstvo kao kolektivno izvršno tijelo, a ovlasti koje je do tada imalo prenose se na načelnika, gradonačelnika i župana. Uvodi se i odredba po kojoj načelnik, gradonačelnik i župan imaju svoje zamjenike, koji se zajedno s njima biraju na neposrednim izborima. Uvo-di se također i mogućnost opoziva referendumom od strane građana. Postupak opoziva mogu pokrenuti vlastitom inicija-tivom građani ili predstavničko tijelo, a odluku o raspisivanju referenduma donosi predstavničko tijelo većinom glasova od ukupnog broja članova predstavničkog tijela. Kao razlozi za raspisivanje referenduma navode se kršenje ili neizvršavanje odluka predstavničkog tijela te nanošenje znatne materijalne štete jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave17.

16 Predviđeno su zamjenici za gospodarski razvoj i reizgradnju, za zdravlje i ljudske resurse, za pravne poslove, za odnose s federalnim, državnim i lokal-nim tijelima, za operativne službe kao što su vatrogastvo, policija, službe za hitna stanja, te za razvoj zajednice, gdje ulaze poslovi vezani uz obrazovanje i mla-de. O tome više na http://www.nyc.gov/portal/site/nycgov/menuitem.beb0d8fdaa 9e1607a62fa24601c789a0/. Preuzeto 01. 02. 2013.

17 Pod pojmom znatne materijalne štete predviđa se šteta u iznosu od 1% proračuna jedinice lokalne samouprave u tekućoj godini, a ako 1% proračuna iznosi više od 500.000,00 kuna, znatnom materijalnom štetom se smatra šteta od 500.000,00 kuna.

135

Dva su ograničenja referenduma: referendum se ne može ras-pisati odmah po izboru načelnika, gradonačelnika i župana, već je potrebno da od njihova izbora protekne najmanje 6 mje-seci, te ukoliko je referendum proveden, a oni njime nisu smi-jenjeni, novi se referendum ne može raspisati najmanje idućih 12 mjeseci, dana održavanja raspisanog referenduma. U praksi se pokazalo da je postupak opoziva praktično nemoguće pro-vesti jer je prema Zakonu o referendumu potrebno da izađe i glasa za smjenu većina od ukupnog broja građana upisanih u birački popis, što je praktično nemoguće, jer je odziv građana na lokalne izbore obično manji, a neke sredine imaju specifič-ne okolnosti koje još to dodatno kompliciraju.18

Zakonom o izboru općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačalnika Grada Zagreba (NN 109/07, 125/08, 24/11, 150/11) propisuje se da kandidat za navedene funkcije mora imati prebivalište od najmanje 6 mjeseci na području je-dinice lokalne i područne (regionalne) samouprave za koju se kandidira, čime se onemogućila manipulacija s kandidatima koji ne žive u nekoj jedinici lokalne samouprave.

Poseban problem koji se pojavio bilo je imenovanje pred-stavnika jedinica lokalne samouprave u lokalna poduzeća i jav-ne ustanove. Iako Zakon o trgovačkim društvima jasno i ned-vosmisleno utvrđuje da osoba koja predstavlja pravnu osobu ujedno je i zastupa pred drugim pravnim subjektima, a u sluča-ju jedinica lokalne samouprave te osobe su načelnici, gradona-čelnici i župani temeljem Zakona o lokalnoj i područnoj (regi-onalnoj) samoupravi (članak 42. stavak 1.), Ustavni sud takvo zakonsko uređenje nije prihvatio, nego je tumačio da se ovlast imenovanja u upravna vijeća i nadzorne odbore uređuje statu-tom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.19

18 Pisac ovog članka bio je kontaktiran od strane građana i dijela lokalnih vijećnika jedne otočke općine u srednjoj Dalmaciji, koji su željeli raspisati re-ferendum, jer su bili nezadovoljni radom načelnika. Kao dodatan problem imali su okolnost da je prebivalište imao značajan broj Splićana porijeklom iz njihove općine, koji su ostvarivali čitav niz pogodnosti na otoku kao što su jeftinije tra-jektne karte, manji porez, naknada troškova prijevoza i sl.

19 Vidi odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske od 17. 03. 2010., broj U-II-38101/2009.

136

4. Zakonske novine iz 2012.

Dana 14. 12. 2012. godine Hrvatski sabor je donio nove propise vezane uz izbor i ovlasti lokalnih dužnosnika. Zakoni su objavljeni u Narodnim novinama br. 144/12.

Glede izbora i ovlasti načelnika, gradonačelnika i župana dogodilo se više novina. Donesen je tako Zakon o lokalnim iz-borima, kojim je objedinjeno lokalno izborno zakonodavstvo.

Što se pak tiče Izmjena i dopuna Zakona o lokalnoj i područ-noj (regionalnoj) samoupravi, došlo je do izmjena vezanih uz postupak opoziva te ovlasti načenika, gradonačelnika i župana.

Glede postupka opoziva, uvodi se odredba koja precizira da 20% birača može zatražiti pokretanje postupka opoziva. Daljnja novina je u tome da predstavničko tijelo mora, ukoliko središnje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu utvrdi ispravnost podnesenog pri-jedloga od strane građana, raspisati referendum u roku od 30 dana od dostavljenog mišljenja središnjeg tijela.20 Produžena je nemogućnost raspisivanja referenduma novoizabranog na-čelnika, gradonačelnika i župana sa 6 na 12 mjeseci od dana njihova izbora, a za donošenje odluke o opozivu po novim odredbama dovoljno je da za opoziv glasa najmanje trećina birača upisanih u birački popis.

Također se predviđa održavanje izbora ukoliko je mandat načelniku, gradonačelniku i županu prestao prije isteka man-data, a od početka mandata je proteklo manje od dvije godi-ne. Ukoliko je proteklo više od dvije godine, njegovu dužnost preuzima njegov zamjenik, i to onaj koji je naveden kao prvi na kndidacijskoj listi. Ukoliko mandat prestane i zamjeniku,

20 Prema čl. 24. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi najmanje 20% građana upisanih u birački popis jedinice lokalne samouprave podnosi zahtjev za održavanje referenduma predstavničkom tijelu jedinice lokal-ne samouprave. U roku od osam dana predstavničko tijelo prosljeđuje taj dopis središnjem tijelu državne uprave nadležnom za poslove lokalne i područne (re-gionalne) samouprave, koje mora u roku od 60 dana utvrditi ispravnost podne-senog prijedloga. Ukoliko se utvrdi ispravnost podnesenog prijedloga, odluka se dostavlja predstavničkom tijelu, koje je dužno raspisati referendum u roku od 30 dana od dana zaprimanja odluke.

137

raspisat će se izbori, a Vlada RH će imenovati povjerenika. Ukoliko je mandat načelniku, gradonačelniku i županu prestao njegovim opozivom, neće ga naslijediti zamjenik, nego će se raspisati izbori, a Vlada će imenovati povjerenika.

Posebno važnu ovlast načelnici, gradonačelnici i župani dobivaju kroz čl. 48. st. 6., a to je ovlast imenovanja i razrje-šanja predstavnika jedinica lokalne samouprave u tijelima javnih ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba, čime stječu mogućnost kontrole njihova poslovanja.

Izmjene Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo-upravi su obuhvatile i ideju po kojoj bi, u slučaju neizglasava-nja proračuna ili odluke o privremenom financiranju, dolazilo do raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja izvršnog ti-jela u jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave (čl. 85a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi). Zanimljivo je, da, prema zakonskim odredbama, ukoliko gra-donačelnik, načelnik i župan, koji je jedini ovlašten za predla-ganje proračuna, svoj prijedlog i povuče, predstavničko tijelo može donijeti samostalno odluku o privremenom financiranju, ali najduže za razdoblje od tri mjeseca.

5. Prijedlozi za poboljšanje postojećeg modela u Hrvatskoj

Analiza zakonskih izmjena ukazuje da je ostalo nekoliko otvorenih pitanja, koje bi u budućim reformama zakonodav-stva koje se odnosi na lokalnu samoupravu trebalo doraditi.

Temeljno pitanje koje bi trebalo kvalitetnije urediti je pi-tanje procedure vezane uz opoziv načelnika, gradonačelnika i župana. Iako je nesumnivo olakšana procedura vezana uz ostvarivanje većine potrebne za donošenje odluke o opozivu, činjenica je da će i dalje biti teško prikupiti dovoljan broj bi-rača da bi se donijela odluka o opozivu.21 Stoga bi trebalo raz-

21 U drugom krugu redovnih lokalnih izbora često puta ne izađe više od 35 do 40% glasača upisanih u birački popis, a poseban su problem i fiktivna prebivali-šta koja ljudi koriste kako bi ostvarili određena prava i pogodnosti.

138

misliti o tome da se broj birača potrebnih za donošenje odluke o opozivu spusti s trećine na četvrtinu od broja birača upisanih u birački popis.

Drugi prijedlog odnosi se na raspolaganje imovinom koja je u vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samo-uprave, gdje je za raspolaganje s njom potrebna suglasnost predstavničkog tijela. Kako ovdje imamo neposredno izabrane načelnike, gradonačelnike i župane, koji izravno odgovaraju građanima, i koje građani u proceduri opoziva mogu smjeni-ti, bilo bi potrebno razmisliti o tome da se ova ovlast prepus-ti načelnicima, gradonačelnicima i županima. Alternativno, mogli bi se jasno propisati kriteriji i uvjeti kada s određenom imovinom raspolažu načelnici, gradonačelnici i župani, a kada je potrebna suglasnost predstavničkog tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Dosadašnje je iskustvo pokazalo da je jako teško ostvariti kompromis u dvojbenim situacijama, kada gradonačelnik, načelnik i župan pripada jed-noj političkoj opciji, a većina u predstavničkom tijelu drugoj.

6. Zaključak

Predmet ovog članka bile su zakonske novine vezane uz izvršne institucije u lokalnoj samoupravi.

Ove su novine nastale kao rezultat nastojanja Ministarstva uprave da ukloni nedostatke koji su onemogućavali učinkovito funkcioniranje i kohabitaciju predstavničkih i izvršnih tijela jedinica lokalne samouprave.

Autor ovog rada mora pohvaliti predviđena rješenja, jer drži da će se ona pokazati vrlo kvalitetnima i efikasnima u svakodnevnom funkcioniranju lokalne samouprave.

Kao prvo, jako je dobro rješenje prema kojem građani, ukoliko na zakonom predviđen način prikupe odgovarajući broj potpisa, mogu obvezati predstavničko tijelo da pokrene postupak opoziva načelnika, gradonačelnika i župana, te ras-piše referendum o njegovoj smjeni, jer se na efektivan način uspostavlja nadzor nad radom načelnika, gradonačelnika i žu-

139

pana, te se povećava svijest o njihovoj odgovornosti pred gra-đanima, za postupke koje provode i odluke koje donose.22

Druga vrlo važna novina je produžavanje počeka glede ras-pisivanja referenduma za opoziv načelnika, gradonačelnika i župana sa 6 mjeseci od dana izbora na 12 mjeseci od dana izbora. Ova izmjena je značajna jer pridonosi stabilizaciji od-nosa između izvršnih i predstavničkih tijela, te potiče njihovu kohabitaciju. Ovakvo će rješenje nesumnjivo stabilizirati od-nose u lokalnoj samoupravi, i dati dostatan vremenski okvir da predstavničko i izvršno tijelo pokušaju dogovoriti parametre svog političkog djelovanja. Uz ovu novinu vezana je i izmjena vezana uz izlaznost birača na izbore, gdje je za odluku o opo-zivu dovoljno da za nju glasa najmenje trećina glasača upisana u birački popis. Problem kod ove odluke je u tome što postoje određene jedinice lokalne samouprave gdje su ljudi prijavljeni kako bi ostvarili određena prava, i oni faktično dižu postotak glasača koji mora izići na referendum o opozivu, čime poje-dini čelnici jedinica lokalne samouprave objektivno dolaze u situaciju da su teže smjenjivi.23 Ipak, i takvo je rješenje puno bolje, nego ono koje je bilo ranije na snazi, a koje je osigu-ravalo teorijski opoziv, koji je u praksi bio neprovediv, čime su na kraju najviše bili oštećeni sami građani, koji nisu mogli utjecati na odgovornost u radu svojih lokalnih čelnika.

Sljedeća novina koja osigurava veću operativnost izvršnih čelnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave je njihova ovlast imanovanja predstavnika jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u tijela lokalnih javnih ustanova, lokalnih trgovačkih društava i drugih pravnih oso-ba, čime se ostvarjuje njihova veća odgovornost u realizaciji

22 Autor ovog rada bio je konzultiran od strane građana i građanskih inicija-tiva u jednoj dalmatinskoj jedinici lokalne samouprave, koji su, izrazito nezado-voljni radom svog gradonačelnika, željeli inicirati postupak njegove smjene kroz gradsko vijeće. Kako je dotični gradonačelnik imao većinu u gradskom vijeću, raspisivanje natječaja nije bilo moguće, jer vijećnici nisu imali obvezu uvažiti prijedlog građana.

23 Npr. otočke općine, gdje njihovi stanovnici imaju određene prednosti, uko-liko imaju registrirano prebivalište na otoku.

140

lokalnih politika, a sukladno okolnosti da svoj politički legiti-mitet crpe iz neposrednog izbora od strane građana.

Vrlo je značajna i novina o istovremenom raspuštanju pred-stavničkog i izvršnog tijela, u slučaju da se ne usvoji proračun jedinice lokalne samouprave. Ovo je možda i ključna zakon-ska izmjena, jer će potaknuti i izvršno i zakonodavno tijelo na veći stupanj odgovornosti, te će utjecati na njihovu kvalitet-niju kohabitaciju. U slučaju njezina izostanka, najrazumije je rješenje istovremeno raspuštanje tijela i novi izbori, kako bi se deblokirali politički procesi.

Na kraju, može se zaključiti kako zakonske izmjene veza-ne uz izvršne institucije u lokalnoj samoupravi predstavljaju nesumnjiv doprinos poboljšanju sustava lokalne samouprave u Hrvatskoj, te da će otkloniti čitav niz prijepora koji su se pojavili u praksi od uspostave novog modela izbora načelnika, gradonačelnika i župana u Hrvatskoj.

Literatura

Blažević, R. (2010) Upravna znanost. Zagreb: Društveno veleučiliš-te u Zagrebu

Bogumil, J., H. Heinelt (ur.) (2005) Bürgermeister in Deutschland. Politikwissenschaftliche Studien zu direkt gewählten Bürger-meistern. Wiesbaden: VS-Verlag

Gash, T., S. Sims (ur.) (2012) What can elected mayors do for our cities. London: Institute for government

Ivanišević, S. (2000) Teritorijalna osnova lokalne i regionalne samo-uprave, u Stručne osnove za reformu lokalne samouprave u Hr-vatskoj. Zagreb: Hrvatski pravni centar, Projekt Zakonski okvir decentralizacije u Hrvatskoj

Ivanišević, S. (2008) Izvršne institucije u lokalnoj samoupravi. Za-greb: Institut za javnu upravu

Koprić, I. (2001) Uloga županija u hrvatskom sustavu lokalne samo-uprave i uprave 1990-ih godina, i perspektive regionalizacije nakon promjene Ustava iz 2000. godine, Hrvatska javna uprava 3(1): 63–87

141

Koprić, I. (2001a) Državna uprava i lokalna samouprava u Hrvatskoj 1990.–2001. – vladavina prava ili politike?, Zbornik Pravnog fa-kulteta u Zagrebu, Zagreb 51(6): 1275–1295

Koprić, I. (2006) Neposredni izbor gradonačelnika i općinskog na-čelnika. U: Koprić, I. (ur.): Javna uprava – nastavni materijali. Zagreb: Društveno veleučilište i Pravni fakultet

Koprić, I. (2010) Stanje lokalne samouprave u Hrvatskoj, Hrvatska javna uprava, 10(3)

Lozina, D. (2004) Lokalna samouprava. Poredbeno i hrvatsko is-kustvo. Split: Pravni fakultet u Splitu

Podolnjak, R. (2010) Gradonačelnik i vijeće. Varaždin: PipromPusić, E. (2000) Lokalna samouprava u Hrvatskoj, Hrvatska javna

uprava 2(2): 347–349Sandford, M. (2013) Directly-elected mayors, House of Commons,

http://www.parliament.uk/briefing-papers/SN05000, preuzeto 01. 02. 2013.

Sims, S. (2011) Making the most of mayors. London: Institute for Government

Wollman, H (2005) The directly elected exegutive major in German local government. U: Berg, R, N. Rao (ur.) Transforming Local Political Leadership. Palgrave

143

Nives Kopajtich Škrlec

UPRAVLJANJE LOKALNIM POSLOVIMA UZ KONZULTIRANJE

GRAđANA

1. Lokalna i mjesna samouprava u Hrvatskoj

Lokalna samouprava neposredna je razina vlasti i sudjelo-vanja građana u kojoj se ogleda uspješnost demokracije u cje-lini. Sustav je to lokalnih jedinica koje samostalno i u okviru vlastitih prihoda odlučuju o građanima primarno bitnim pita-njima i pružaju javne usluge. Samoupravni djelokrug lokalnih jedinica obuhvaća od komunalnih pitanja i organizacije javnih komunalnih službi, uređenja naselja, predškolskog odgoja i osnovnog obrazovanja, do kulture, tjelesne i tehničke kulture te sporta. Posebno su značajni prostorni planovi koje donose lokalne jedinice i kojima određuju ne samo budući izgled, već i osmišljenost i kvalitetu vlastitog prostora. Proračun koji lo-kalne jedinice donose nije samo financijski dokument, već se u njemu ogledaju vizija razvitka i budući razvojni prioriteti grada, determiniraju se mogućnosti i budućnost građana. Sve su to pitanja o kojima predstavnička tijela lokalnih jedinica, vijeća ili skupštine, donose samostalne odluke koje podlije-žu jedino i isključivo nadzoru zakonitosti od strane nadležnih državnih tijela. Odluke donose na temelju ovlasti i povjerenja građana dobivenih na izborima pa je opravdano očekivati da se pri svakoj odluci rukovode mišljenjem i interesima građana koje predstavljaju u gradskom vijeću.

Mjesna je samouprava građanima još dostupnija i bliža te putem mjesnih zborova i gradskih četvrti imaju priliku bez posrednika i bez ograničenja sudjelovati u odlučivanju o lo-kalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na njihov život i rad. Budući prema Ustavu Republike Hrvatske

144

i lokalna i mjesna samouprava svoju snagu i legitimnost crpe iz volje građana, nema segmenta samoupravnog djelokruga iz kojeg bi građani mogli biti isključeni odnosno u kojem bi bilo tko drugi bio pozvaniji odlučivati od građana samih. Bilo da je riječ o zborovima građana, potpisivanju peticija, internetskim savjetovanjima ili pak neposrednom dijalogu s lokalnim čel-nicima, oblika uključivanja i konzultiranja građana i njihovih organizacija ne nedostaje. Usprkos tome, često smo svjedoci da nedostaje volje i svijesti o značaju dijaloga, a time i o ulozi građana u lokalnoj i mjesnoj samoupravi.

Lokalna samouprava u Republici Hrvatskoj posebna je ustavna kategorija sa zagarantiranom samostalnošću lokalnih jedinica koja se ogleda u pravu građana da neposredno biraju predstavnič-ka tijela, odlučuju o njihovoj unutarnjoj organizacijskoj struktu-ri, samostalno raspoređuju prihode kojima financiraju obavljanje lokalnih poslova i organizaciju javnih službi. Samostalnost, ali i značaj lokalne samouprave ogledaju se i u postojanju stabilnog i primjerenog normativnog okvira i sudske prakse koji poštuju ustavnost i zakonitost pri svakom interveniranju tijela središnje vlasti u lokalnu samoupravu, i to u kontekstu prava, ustrojstva, djelokruga te prihoda lokalnih jedinica. O položaju i značaju lokalne samouprave svjedoči ustavna odredba prema kojoj je i sama državna vlast ograničena tek Ustavom zajamčenim pra-vom građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Posljedično tomu, obveza je Sabora da o donošenju zakona kojima se uređuje lokalna samouprava odlučuje većinom gla-sova svih zastupnika.

Lokalna samouprava uređena je Zakonom o lokalnoj i pod-ručnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09 i 150/11). Shodno odredbi članka 24. toga Zakona, građani mogu neposredno sudjelovati u odlu-čivanju o lokalnim poslovima putem referenduma i mjesnog zbora građana, u skladu sa zakonom i statutom jedinice. Tako-đer, sukladno odredbi članka 25. Zakona, građani imaju pravo predstavničkom tijelu predlagati donošenje određenog akta ili rješavanje određenog pitanja iz samoupravnog djelokruga je-

145

dinice. Dodatnu obvezu ustanovio je i članak 26. Zakona koji propisuje da su tijela lokalnih jedinica dužna omogućiti gra-đanima i pravnim osobama podnošenje predstavki i pritužbi na svoj rad kao i na rad njihovih upravnih odjela i službi te na nepravilan odnos zaposlenih u upravnim tijelima. Odredbom članka 57. Zakona predviđeno je osnivanje mjesnih odbora kao oblika neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utje-caja na život i rad građana. U gradovima se mogu osnivati i gradski kotarevi ili gradske četvrti kao posebni oblici mjesne samouprave.

2. Zašto konzultirati građane i relevantne dionike

Lokalna samouprava i tijela lokalne vlasti, ali i mjesne samouprave najbliže su građanima. Shodno tome, njihovo je pravo da odlučuju o onim pitanjima koja doslovno određuju kvalitetu života građana – poreznih obveznika. Njihova je pak dužnost da se u organiziranju javnih usluga koje pružaju gra-đanima rukovode ne samo načelima učinkovitosti, ekonomič-nosti i svrsishodnosti, već i u tome da javne poslove i usluge organiziraju na optimalan i građanima najprihvatljiviji način. Do optimalnih rješenja u upravljanju lokalnim poslovima nije moguće doći bez konzultiranja građana i njihova potpunog uključivanja u sve vidove i aktivnosti koje se provode u okvi-ru lokalne samoupravne jedinice. Imajući u vidu nedostatak demokratske tradicije i kulture dijaloga na svim razinama u Hrvatskoj, ali i realnu gospodarsku situaciju i sve slabiji fi-skalni kapacitet lokalne samouprave, ipak ostaje polazna pre-misa da su konzultiranje građana, transparentnost u trošenju i raspolaganju proračunskim sredstvima te stalne korekcije svih nepravilnosti, jedini ispravan način djelovanja svake pa i naj-manje lokalne jedinice.

Teoretski, i nije se posebno teško usuglasiti s naprijed na-vedenim, pa ipak situacija u praksi i svakodnevnoj primjeni odredaba o konzultiranju i uključivanju građana i organizacija civilnog društva, bitno je drugačija. Konzultiranje i uključi-

146

vanje građana, istinski i argumentiran dijalog vođen u dobroj vjeri, ipak najčešće izostaju. Pri tome situacija nije u bitnome drukčija ovisno o tome jesu li odredbe o konzultiranju for-malne i obvezujuće prirode ili pak neformalne i uvjetovane jedino logikom stvari i potrebom rješavanja problema, a time i potpuno u ovisnosti od procjene lokalne jedinice.

Lokalne jedinice itekako su zainteresirane da temeljni za-koni koji uređuju lokalnu samoupravu, njezine ovlasti i od-govornosti, ustroj i financiranje, kao i sva ostala pitanja od značaja, u konačnici budu što kvalitetniji i što primjereniji potrebama lokalne samouprave, time i građana. Posljednjih se godina putem nacionalne Udruge gradova, uz kampanje i obraćanja javnosti, kontinuirano inzistira na provedbi konzul-tacija s nacionalnim udrugama lokalnih jedinica. Konzultira-nje središnjih državnih tijela s nacionalnim udrugama lokalnih jedinica obveza je tijela središnje vlasti sukladno čitavom nizu akata. S aspekta lokalne samouprave najvažnije je spomenuti u cijelosti ratificiranu Europsku povelju o lokalnoj samoupra-vi (NN – MU 14/97, 28/07, 4/08 i 5/08) i Poslovnik Vlade Re-publike Hrvatske (NN 154/11 i 121/12) pa ipak na tu obvezu valja kontinuirano podsjećati.

Udruga gradova stoga potiče i godinama se zalaže da ovaj proces zaživi i ojača te postane jedini mogući način pripreme i donošenja zakona, i to posebno onih koji tvore sustav lokalne samouprave koji je sam po sebi – ustavna kategorija. Mora se priznati da su u ovom kontekstu u posljednjih nekoliko godina doista i učinjeni znatni pomaci no prostora za poboljšanja sva-kako ne nedostaje. Konzultiranje jest proces i to jedini proces koji može rezultirati dobrim i općeprihvaćenim rješenjima, no svijest o potrebi konzultiranja, jednako kao i politička kultura općenito, grade se i jačaju desetljećima. Afirmiranju procesa svakako će pripomoći poticanje svih relevantnih »institucija i instanci« na činjenicu da je lokalna samouprava ne samo ustavna kategorija već i jednako vrijedna i jednako kvalitetna sastavnica vlasti i javne uprave koju valja ojačati i funkcional-no i financijski.

147

3. Stanje u Hrvatskoj

Uviđajući značaj konzultiranja, dijaloga, argumentiranosti i asertivnosti na relaciji lokalna samouprava – tijela središnje državne vlasti, ipak se tek rijetke lokalne jedinice odlučuju na kontinuiranu provedbu konzultiranja građana na svome po-dručju. Poučene višegodišnjom praksom donošenja zakona o lokalnoj samoupravi, a bez sudjelovanja lokalne samouprave lokalne su se jedinice itekako osvjedočile koliki je značaj i koje su prednosti konzultiranja. Tim je više začuđujuća činje-nica da se lokalne jedinice tek sporadično odlučuju konzultirati i u uključiti građane u procese odlučivanja u situacijama kada one same odlučuju o pitanjima i problemima koji se neposred-no reflektiraju na standard i kvalitetu života građana. Lokalne građanske inicijative i udruge koja djeluju u okviru lokalnih jedinica često se promatraju s podozrenjem pa i s predrasuda-ma. Donekle su iznimka udruge koje, uvjetno rečeno, tradicij-ski postoje i djeluju na određenom području i čije djelovanje prerasta nekoliko desetljeća, umirovljeničke udruge također, ukoliko bilježe kontinuirano trajanje te sportske udruge i ama-terska kulturna društva. Ovdje je sa strane lokalnih jedinica prisutna spremnost na financijsku pomoć i potpore navedenim udrugama, na ustupanje prostora i pružanje konkretnih usluga no konzultiranje u pravom smislu ovdje se provodi tek kao iznimka.

Situacija se svakako mora izmijeniti nabolje, a dosadašnji obrasci ponašanja moraju se napustiti. Na jednak način kao što od središnje državne vlasti očekuje dijalog, lokalna samoupra-va mora usvojiti i sebi postavili obavezu provedbe dijaloga, rasprava i konzultiranja s građanima i zainteresiranim lokal-nim udrugama. Ta obaveza mora biti proširena na sve segmen-te vlastita samoupravnog djelokruga. Konzultiranje se danas provodi na lokalnoj razini kada se radi o aktima prostorno-planske dokumentacije čije je donošenje preciznije razrađeno posebnim zakonom, i to u pogledu faza i rokova provedbe, javnog uvida, dostave prijedloga, očitovanja i ostaloga. Poštu-ju se posebnim zakonom striktno propisane procedure uklju-

148

čivanja građana i pribavljanja njihovih mišljenja i prijedloga. Premda smo svjesni koji utjecaj i značaj prostorno planska do-kumentacija ima po razvoj i budućnost cijele lokalne jedinice, ali i šire regije, uobličavanje prostora ipak ne bi trebala, a niti smjela biti jedina tema vrijedna konzultiranja i uključivanja građana u proces usvajanja akata na lokalnoj razini.

4. Važnost podizanja svijesti i edukacije

Jedan od načina da se stvari pokrenu u željenom smjeru, dakle prema afirmaciji konzultiranja i uključivanju građana i njihovih organizacija u odlučivanje lokalnih jedinica, upravo je edukacija svih osoba involviranih u lokalnu samoupravu o prednostima, značaju i obavezama tijela lokalne samouprave u pogledu konzultiranja. Taj iznimno važan proces moraju po-držati i lokalni izvršni čelnici, članovi lokalnih predstavničkih tijela, a posebno zaposlenici upravnih odjela i službi u okviru lokalne jedinice.

Prilagođeni bi oblici obuke mogli donijeti, ponegdje već i jesu donijeli, velike pomake. Udruga gradova, nastavno na raniji projekt provođen u suradnji s norveškom organizacijom lokalnih jedinica, osmislila je i provodi edukacije vijećnika gradskih vijeća u koje su uključeni ne samo vijećnici, dakle članovi predstavničkih tijela koja donose sve odluke iz samo-upravnog djelokruga lokalnih jedinica, već i izvršni čelnici i službenici upravnih odjela i službi gradova, ali i članovi grad-skih savjeta mladih – savjetodavnih tijela koja su lokalne jedi-nice dužne osnivati sukladno posebnom zakonu, sa zadaćom aktivnog uključivanja mladih osoba u javni život tih jedini-ca. Ne ograničivši edukaciju samo na lokalnu razinu, uklju-čili smo i članove tijela mjesne samouprave, mjesnih odbora i gradskih četvrti, zanemarenog aspekta organiziranja aktiv-nosti građana koji ima potencijal, no ne i prihode, odnosno ingerencije. U sklopu dvodnevne edukacije, uz načelne teme i zakonski okvir lokalne samouprave koje se kreću od njezina ustrojavanja, zadaća i poslova iz samoupravnog djelokruga, komparativnih iskustava i određenih pokazatelja europskih

149

zemalja, potom sustava financiranja i obrade bazičnih pojmo-va po segmentima djelatnosti lokalne samouprave, posebna je pozornost i poseban blok tema posvećen upravo uključivanju građana i njihovih organizacija u procese pripreme i usvajanja odluka. Tako se, primjerice, obrađuje komunikacija s građani-ma, sudjelovanje građana u procesima odlučivanja i zagova-ranje njihovih interesa te uključivanje građana u proračunski proces. Polaznicima se predstavljaju iskustva »s terena«, dakle iz konkretnih lokalnih jedinica, predstavljaju im se primjeri dobre, ali i one druge prakse i što je posebno bitno daju im se provjerljivi i konkretni podaci i pokazatelji. Primjerice, uklju-čiti građane u donošenje proračuna nije striktna zakonska oba-veza, no takva praksa polučila je u jedinici u kojoj je uvedena konkretna poboljšanja, racionalnije i ekonomičnije prosuđiva-nje o raspodjeli raspoloživog proračunskog novca, bolji uvid u probleme i razmišljanja građana, time u konačnici i uštede financijskih sredstava. Umjesto teorije, nude se i podastiru konkretni podaci prikupljeni iz gradova.

U svakom smislu i na svaki način treba jačati veze, kontak-te i komunikaciju građana i lokalnih udruga s tijelima lokalne vlasti. I jedni i drugi djeluju aktivno i lokalno. Determinirani su lokalnim prilikama i raspoloživim kapacitetima. Nije nere-alno ni odviše optimistično ustvrditi da su usmjereni ka jačanju i podizanju lokalnih kapaciteta. Lokalne jedinice već samim osnivanjem te ulogom u organizaciji javnih poslova, a lokal-ne udruge segmentirano, usmjereno djelokrugom i statutom. Postoji podudarnost zadataka, problema, ograničenja, shodno tome i podudarnost nakana. Brine, međutim, što institucional-no ne postoji doticajna točka između lokalne jedinice i udruga koje se osnivaju na njezinom području. Lokalna samouprava financira aktivnosti i rad udruga no komunikacija s udrugama često se svodi na onu elementarnu. Rijetke su lokalne jedinice, mahom su to gradovi, koji imaju povelje o suradnji sa civilnim sektorom na svome području. Uvjereni smo da bi buduće de-centraliziranje državnih poslova opće uprave barem na velike gradove i gradove sjedišta županija u bitnome pridonijelo rje-šavanju navedenih problema i nedostataka.

150

5. Dobra mogućnost – savjeti mladih na lokalnoj razini

Savjeti mladih na lokalnoj razini poseban su, nerijetko za-nemaren potencijal. U nekoliko je gradova, upravo na poticaj i inicijativu Udruge gradova, a po provedenoj obuci, uvedena praksa obavezne dostave cjelokupnog materijala sa sjednica i članovima gradskih savjeta mladih, omogućeno im je aktivno sudjelovanje na sjednicama, uzimanje učešća u raspravi, pred-laganje amandmana i sudjelovanje u radu radnih tijela, odbo-ra i povjerenstava gradskih vijeća. Uključivanje predstavnika savjeta mladih iznimno je bitno najmanje iz dva aspekta; sli-jedom zakonskih odredaba savjeti mladih savjetodavna su ti-jela gradskih vijeća, jednako tako, nema te odluke koju donosi gradsko vijeće, a da se neposredno ili posredno ne odnosi na mlade stanovnike grada.

6. Partnerstvo za otvorenu vlast

Republika Hrvatska od kraja 2011. članica je međunarodne inicijative Partnerstvo za otvorenu vlast, pokrenute sa zada-ćom ostvarivanja konkretnih i mjerljivih pomaka ka transpa-rentnosti i otvorenosti rada tijela javne vlasti te uključivanja građana i organizacija civilnog društva u odlučivanje. Vlada je početkom 2012. osnovala Savjet inicijative u čije su član-stvo, uz predstavnike državnih tijela, uključeni i predstavnici organizacija civilnoga društva. Zadaća je Savjeta koordinirati i pratiti ostvarivanje mjera i aktivnosti ustanovljenih Akcijskim planom za provedbu inicijative Partnerstvo za otvorenu vlast u Republici Hrvatskoj za razdoblje 2012.-2013. usvojenim u travnju 2012. Akcijski plan fokusiran je na sljedeća prioritet-na područja: fiskalna transparentnost, pristup informacijama, korištenje informacijskih tehnologija te sudjelovanje građana i civilnog društva.

Udruga gradova aktivno sudjeluje u radu Savjeta inicijative Partnerstvo za otvorenu vlast od njegova osnivanja. Također, aktivno smo sudjelovali u izradi Akcijskog plana, a nastojimo

151

doprinijeti i njegovom ostvarivanju u praksi lokalnih jedinica, kako bi se, u konačnici, podigla razina transparentnosti i otvo-renosti lokalnih vlasti prema građanima i ostaloj zainteresira-noj javnosti.

7. Prijedlog – uvođenje obveze konzultiranja u Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

Udruga gradova uputila je prijedloge središnjem državnom tijelu nadležnom za sustav lokalne samouprave, Ministarstvu uprave, za koje smo ocijenili kako bi predstavljali bitan ko-rak naprijed u kontekstu otvorenosti vlasti na lokalnoj razini. Konkretno, predložili smo Ministarstvu da se u budući Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi uvrsti novi članak kojime će se načelno utvrditi obveza konzultiranja lo-kalnih jedinica s građanima i zainteresiranom javnošću, dok će se detaljnija razrada i propisivanje načina konzultiranja prepu-stiti općim aktima samih jedinica.

Predložili smo obavezu lokalnih jedinica da na svojim službenim mrežnim stranicama objave okvirni godišnji plan normativne aktivnosti i okvirni plan savjetovanja građana i za-interesirane javnosti o nacrtima općih akata koje donose nad-ležna tijela jedinica svako u svome samoupravnom djelokrugu. Okvirni se planovi normativnih aktivnosti, odnosno savjeto-vanja za sljedeću kalendarsku godinu, sukladno prijedlogu Udruge gradova, moraju objaviti do kraja tekuće kalendarske godine te nadopunjavati tijekom godine ovisno o izmjenama i dopunama normative na državnoj razini i potrebi usklađivanja općih akata lokalnih jedinica s promjenama zakonskih i podza-konskih propisa. Uz obavijest o početku provedbe savjetova-nja građana i zainteresirane javnosti na mrežnim se stranicama lokalne jedinice moraju objaviti nacrt prijedloga općeg akta, poslovnička obrada nacrta prijedloga s razlozima za donošenje akta te obrazloženje nacrta prijedloga. Sve su lokalne jedinice, prema prijedlogu, dužne oblike i načine provedbe konzultacija s građanima i zainteresiranom javnošću razraditi svojim op-

152

ćim aktima. Što se tiče rokova, predložili smo da savjetovanje ne može trajati kraće od 15 dana te da, u pravilu, traje 30 dana. Kako forma i ponovno ne bi prevladala sadržaj, u roku 15 dana od dana dovršenja savjetovanja nadležno tijelo lokalne jedini-ce na službenoj mrežnoj stranici morat će objaviti izvještaj o prihvaćenim i neprihvaćenim primjedbama na nacrt prijedloga općeg akta. Uz konkretnu i kvalitetnu argumentaciju Ministar-stvo uprave nije prihvatilo navedeni prijedlog već će isti biti, kako je najavljeno, uvršten u buduće zakonodavstvo koje će urediti pravo na pristup informacijama.

8. Zaključak

Potrebno je puno volje i umješnosti, ali i ustrajnosti u dijalogu sa središnjom državnom vlasti kako bismo u godi-nama koje slijede u potpunosti ostvarili ulogu koju lokalna samouprava ima i koju zaslužuje prema Ustavu Republike Hrvatske. Ovdje u prvom redu mislim da daljnju decentra-lizaciju i to i funkcionalnu i fiskalnu kako bismo konačno i u potpunosti preuzeli sve Ustavom utvrđene nadležnosti iz svoga samoupravnog djelokruga. Jednako je tako puno volje, umješnosti i ustrajnosti potrebno građanima i njihovim orga-nizacijama kako bi dijalog u okviru lokalnih jedinica uistinu zaživio i postao obrazac ponašanja, a ne tek iznimka i način premošćivanja potencijalno konfliktnih stanja. Dodatno situa-ciju čini složenijom to što lokalna samouprava danas djeluje u gospodarski izrazito nepovoljnim okolnostima. Uz gospodar-sku krizu, visoku stopu nezaposlenosti i pad aktivnosti, a time i pad proračunskih prihoda, lokalna je samouprava opterećena i ograničavajućim zakonskim okvirom kojime se konstantno nameću nove i dodatne obaveze, bez da se ujedno i osiguraju potrebna sredstava za obavljanje dodatnih zadaća. U situaciji kada se funkcioniranje velikog dijela lokalnih jedinica svodi tek na opstanak i podmirivanje elementarnih troškova i aktiv-nosti, konzultiranje se doživljava »dodanom vrijednošću« i demokratskim uresom čija je potpuna primjena ostavljena za neka druga, bolja vremena.

153

Gordana Marčetić

ETIČKI STANDARDI I PROFESIONALIZACIJA LOKALNOG

OSOBLJA

1. Uvod

Tradicionalna uprava je dugo vremena djelovala unutar uravnoteženog okvira pravnih, demokratskih i socijalnih vri-jednosti koje su podržavale zakonito, odgovorno, profesional-no i etičko ponašanje javnih službenika. Etičke vrijednosti su oduvijek bile usko povezane s nizom drugih vrijednosti u jav-noj upravi. Budući da podrazumijevaju djelovanje i ponašanje javnih službenika na način koji podržava povjerenje javnosti, u širem smislu gledano interferiraju s demokratskim i pravnim vrijednostima (kao što su politička odgovornost, podvrgavanje zakonu, služenje u javnom interesu, pomaganje političarima u implementaciji političkih odluka), profesionalnim vrijed-nostima (stručno, kvalitetno, predano, učinkovito, objektivno i nepristrano služenje javnom interesu) te opće prihvaćenim ljudskim vrijednostima (poštenje, ljubaznost i međusobno uvažavanje – jednakost i ravnopravnost u ophođenju s građa-nima) (Androniceanu, 2009: 25–27).

Posljednjih desetljeća ove su tradicionalne vrijednosti oz-biljno dovedene u pitanje. Zbog globalne kompeticije i eko-nomskog pritiska, mnoge su zemlje prinuđene na redefiniranje uloge države i javne uprave. Doktrina i filozofija Novog jav-nog menadžmenta, usmjerena na ekonomske vrijednosti i uvo-đenje tržišnih načela u javnu upravu, dalekosežno je utjecala na opseg i poimanje odgovornosti javne uprave te uzrokovala mnoge etičke dileme. Stoga mnogi ističu kako je današnje vri-jeme obilježeno urušavanjem tradicionalnih etičkih i moralnih vrijednosti, široko rasprostranjenom korupcijom i neetičnim

154

ponašanjem u javnim upravama mnogih zemalja.1 O tomu svjedoči porast brige i interesa za područje etike, koji se za-paža na razini izgradnje institucija, legislative i znanstvenih istraživanja. Institucionalni i zakonodavni interes za etiku po-stao je »globalni fenomen« (UN, 1997: 4) koji se manifestirao kroz usvajanje brojnih organizacijskih i normativnih mjera za suzbijanje korupcije, zaštitu integriteta javne službe i promi-canje profesionalnog ponašanja na etičkim temeljima. Goto-vo sve javne organizacije počele su donositi etičke kodekse, a institucionalni aranžmani, kao što su uredi za prevenciju ili nadzor neetičnog ponašanja, počeli su se svugdje pojavljivati (ibid, 4).

Brojni sukobi i dileme koje proizlaze između suprotstav-ljenih koncepcija starih i novih vrijednosti, utjecale su i na poimanje profesionalizma i promijenjene uloge javnog služ-benika. Dakako, u pojedinim zemljama u različitom opsegu i s različitim naglaskom. Tako tranzicijske zemlje posjeduju cijeli set vlastitih problema koje su razvijene zemlje već odav-no prevladale. Pojam »starih« vrijednosti, pod kojima se misli na tradicionalne vrijednosti demokratske i na pravilima ute-meljene, weberijanske javne uprave, u tranzicijskim zemlja-ma dobija sasvim drugačiju dimenziju. Tradicionalna uprava zapadnog tipa još uvijek nije u potpunosti izgrađena u mno-gim tranzicijskim zemljama, u kojima istovremeno egzistiraju politički elementi predweberijanskog koncepta javne uprave, zasnovanog na političkim vrijednostima i ciljevima. Te okol-

1 Zanimljivo je da mnoge studije u određenoj mjeri opovrgavaju stereotipno mišljenje o urušavanju društvenog morala i etike. Izgleda da građani imaju jasne stavove, ali također i podupiru suprotstavljene vrijednosti o onome što smat-raju prihvatljivim ili neprihvatljivim etičkim ponašanjem (Demmke i Moilanen, 2010: 110). U tom smislu pojedini autori naglašavaju da suvremeni trend ne ide nužno prema urušavanju vrijednosti. Prije se može reći da ga obilježavaju »različite i promijenjene vrijednosti i načela koja postavljaju kontinuirane dileme, konflikte i paradokse« (Dubet, u: ibid, 111). Tako se istovremeno bore za opstanak stare vrijednosti poput jednakosti, standardizacije ili formalizma i nove vrijednosti, koje podržavaju autonomiju, individualnost i učinak. U budućnosti će vjerojatno najveći izazov predstavljati uravnotežena kombinacija različitih vrijednosti i načela.

155

nosti unose dodatnu pomutnju u već ionako složene društvene prilike.

Hrvatska u tom pogledu nije iznimka, što pokazuju i brojni komparativni prikazi stanja javne uprave i usporedbe upravnih reformi u tranzicijskim zemljama. Recentna analiza državne uprave u zemljama Zapadnog Balkana koju je za SIGMA-u proveo Meyer-Sahling (2011) pokazuje da Hrvatska kompara-tivno zaostaje u nekim elementima čak i za zemljama u regiji, dok u drugima stoji jednako loše kao i one. S obzirom na pro-fesionalizaciju i etiku osobito se naglašava problematičnost stalne promjene propisa, neusklađenost strateških programa, pretjerana politizacija, nedovoljna uključenost Ministarstva uprave u zapošljavanje i razvoj karijere službenika, problema-tičan sustav testiranja, nepostojanje odnosa između ocjenjiva-nja i plaće, nereformiran i netransparentan sustav plaća (u od-nosu na kojeg je Hrvatska, uz Kosovo, ocijenjena najlošijom u regiji), slaba motivacija i uključenost službenika u programe usavršavanja, nedostatak jedinstvenog sustava osiguravanja etičnog postupanja i integriteta u državnoj upravi (kojim bi bili obuhvaćeni i službenici i dužnosnici), uključujući i upitnu ulogu Povjerenstva za sukob interesa, neefikasan sustav pro-vedbe pravila u području etike i integriteta, i tako dalje.

Ocjena koja vrijedi za državnu upravu jednako, ako ne i više, vrijedi i za hrvatsku lokalnu i regionalnu samoupravu, čemu su pridonjele mnoge okolnosti. Među njima je relativno indiferentan stav središnje države prema lokalnoj samoupra-vi, što pokazuje i činjenica da gotovo dva desetljeća u nekim područjima nije postojala nikakva pravna regulacija statusnih odnosa osoblja zaposlenog na lokalnoj i regionalnoj razini, dok je u drugim područjima bila površna, nedosljedna i manjkava. Nedostatak zakonodavnog okvira, manjak nadzora od strane središnjih tijela i monitoringa međunarodnih organizacija, uz nedostatna znanja o dobrom upravljanju od strane lokalnih vlasti, rezultirali su naglašenom politizacijom, nedovoljnim uvažavanjem profesionalnih i etičkih standarda, a u nekim lo-kalnim jedinicama i zlouporabom načela lokalne autonomije od strane općinskih načelnika i gradonačelnika.

156

2. Profesionalizacija službenika u hrvatskoj lokalnoj samoupravi

2.1. Profesionalizacija i merit system

Shvaćanje o javnim službenicima kao nositeljima javne funkcije, koji profesionalno obavljaju posao za koji su se obra-zovali i za koji su plaćeni, pojavljuje se u razvijenim zemlja-ma zapadne Europe i Sjeverne Amerike tek koncem 19. i u prvoj polovici 20. stoljeća u vrijeme ubrzane industrijalizacije i urbanizacije, usporedno s pojavom niza javnih službi koje su pružale usluge građanima (Pusić, 1996: 174–177, Pusić i dru-gi, 1997: 84). Kasnije su ga postupno usvajale i druge zemlje, no različitim tempom i uspjehom. U mnogim tranzicijskim i slabije razvijenim zemljama, pa tako i u Hrvatskoj, zastarje-lo shvaćanje o javnim službenicima kao nositeljima vlasti ili povlastice u raznim oblicima se pojavljuje usporedno s novim shvaćanjem, a u ponekim upravnim područjima i prevladava. Iako se često ističe da je ono karakteristično za klasične uprav-ne resore središnje vlasti, praksa obiluje dokazima da je jed-nako prisutno i na razini lokalne samouprave. Okolnost da su lokalne javne službe bliže građanima te da bi po logici stvari građani mogli više participirati u donošenju odluka i utjeca-ti na ponašanje i rad lokalnih službenika i dužnosnika, malo znači u susretu sa rezistentnom upravnom tradicijom koja se temelji na poslušnosti vlasti i paternalističkom kulturom koja se zasniva na odnosu vođe i podanika.

Profesionalizacija se u pravilu povezuje s uvođenjem me-rit sustava u javnu upravu, što podrazumijeva primjenu niza objektivnih metoda pomoću kojih se zapošljavanje i kretanje službenika u državnoj i javnoj službi vrši po kriteriju njiho-ve sposobnosti. Od provođenja načela jednake dostupnosti službe za sve građane, koje se ostvaruje kroz sustav javnog natječaja, preko odabira stručnih i sposobnih osoba za poje-dina radna mjesta i položaje, do nagrađivanja i promaknuća najvrsnijih, prati službenika tijekom čitave njegove karijere. Jednake šanse i istovjetne metode provjere sposobnosti za

157

sve potencijalne kandidate koji bi se željeli zaposliti u javnoj upravi trebale bi rezultirati pravednom i valjanom selekcijom. Time se otvara put prvenstveno onima koji raspolažu speci-fičnim tehničkim znanjem bez obzira kojem društvenom sloju ili političkoj partiji pripadaju. S druge strane, nagrada pre-ma sposobnostima postaje temeljni motivirajući mehanizam koji službenika potiče na kvalitetniji i stručniji rad. Stoga se »merit-system i profesionalna javna uprava već desetljećima smatraju najpogodnijim neutralnim mehanizmima za dobro vladanje i upravljanje« (Farazmand, 2002: 136), a profesio-nalni javni službenici »čuvarima javnog povjerenja i javnog interesa« (ibid., 136).

Je li na razini hrvatske lokalne samouprave postavljen kva-litetan normativni okvir za profesionalizaciju, a ako da, poštu-ju li se merit načela u praksi?

2.2. Normativni okvir za profesionalizaciju u hrvatskoj lokalnoj samoupravi

Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područ-noj (regionalnoj) samoupravi iz 2008. (NN 86/08 i 61/2011 – dalje u tekstu: ZSLPS) načelno podupire jačanje profesiona-lizacije, osobito ako ga uspoređujemo s manjkavom i nedostat-nom normativnom regulacijom kojom su regulirani statusni odnosi lokalnog osoblja prije njega. Najveća novina vidljiva je u odredbama o natječajnom postupku te stručnom osposo-bljavanju i usavršavanju, koje bi trebale poduprijeti profesio-nalizaciju. I Uredba o klasifikaciji radnih mjesta službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (dalje u tekstu: UKRM) koja je donesena dvije godine kasnije (NN 74/2010) usmjerena je na jačanje profesionalnih kapaci-teta u lokalnoj samoupravi. No, u stvarnosti lokalnih jedinica, razvoj i jačanje profesionalnih kapaciteta slabo napreduje, a ponegdje je i onemogućeno, kako zbog zakonskih propusta, tako i zbog prevelikog utjecaja politike i autoritarne upravne kulture, financijskih ograničenja u proračunima i nedostatka motivacije.

158

Natječajni postupak. Odredbe o javnom natječaju i postup-ku njegova provođenja ne jamče da će na određeno radno mjes-to doći najsposobniji kandidat te omogućavaju nepravilnosti do kojih dolazi u praksi. Jedno od ključnih pitanja je provjera znanja i sposobnosti kandidata na temelju kojih se utvrđuje rang lista i donosi konačno rješenje o prijmu u službu javnih službenika, odnosno imenovanju pročelnika. Prema čl. 20. i 23. ZSLPS-a, natječajno povjerenstvo provodi postupak pro-vjere znanja i sposobnosti koje se obavlja putem pisanog testi-ranja i intervjua te formira rang-listu kandidata s obzirom na rezultate koje su kandidati pokazali tijekom provjere. Među-tim, nije jasno na koji način i prema kojoj metodologiji se vrši ta provjera. Izmjenama i dopunama ZSLPS-a (2011.) donekle je poboljšan stavak 5. članka 22. pa se intervju provodi »samo s kandidatima koji su ostvarili najmanje 50% bodova iz svakog dijela provjere znanja i sposobnosti kandidata na provedenom testiranju i provjeri praktičnog rada, ako je ta provjera prove-dena« (u prvoj verziji se računalo 50% ukupnog broja bodova na testiranju i provjeri praktičnog rada).

No, najveći je propust ZSLPS-a što nigdje izrijekom ne propisuje da je osoba koja odlučuje (pročelnik u slučaju prij-ma službenika, odnosno načelnik ili gradonačelnik u slučaju imenovanja pročelnika upravnog tijela) dužan postupiti pre-ma dostavljenoj rang listi. Pitanje objektivnosti natječajnog postupka i zapošljavanje javnih službenika po načelima merit sustava krucijalno je pitanje svakog službeničkog sustava te se smatra glavnim temeljem profesionalne i nepristrane javne uprave. Propusnost zakonskih odredbi omogućava netranspa-rentnost i neobjektivnost pri izboru kandidata pa je realno za očekivati situacije u kojima će čelnici izabrati onoga kojeg preferiraju bez obzira na njegovo mjesto na rang listi. Uz to, forma može bi u potpunosti zadovoljena arbitrarnim povisiva-njem ili snižavanjem bodova na rang listi uz obrazloženje da je određen broj bodova postignut na intervjuu, što se ne može objektivno provjeriti jer intervjui u pravilu nisu strukturirani niti se vode prema jedinstvenim kriterijima za svakog kandi-data.

159

U takvim slučajevima nepravedno oštećen i nezadovoljni kandidat koji je bio prvi na rang-listi nema mogućnost pod-nošenja žalbe neovisnom drugostupanjskom tijelu (budući da ono nije uspostavljeno za lokalnu i regionalnu razinu) već na-čelniku ili gradonačelniku (čl. 25. st. 2. ZSLPS). Takva vrsta »pravne zaštite« je prilično upitna jer je malo vjerojatno da čelnik nije bio upoznat s izborom kandidata u njegovoj lokal-noj jedinici iako u formalnom smislu rješenje o prijmu u služ-bu donosi pročelnik odnosno druga ovlaštena osoba (čl. 5. st. 2. ZSLPS). Kandidati za pročelnike nemaju čak ni mogućnost podnošenja žalbe već mogu samo pokrenuti upravni spor (čl. 25. st. 3. ZSLPS). Problem pravne zaštite kandidata može se pojaviti i kod provedbe postupka natječaja u odnosu na kandi-date koji se ne upućuju na daljnji postupak jer ne ispunjavaju formalne uvjete iz natječaja (čl. 21. ZSLPS). Naime, pismena obavijest kojom se kandidati o tomu obaviještavaju ne sma-tra se upravnim aktom pa kandidat nema mogućnost ulaganja pravnog lijeka ako smatra da ispunjava uvjete, odnosno da je službena osoba pogrešno procijenila priložene dokumente i/ili dokaze.2

Stručno usavršavanje i osposobljavanje. Lokalne jedinice, a osobite manje i/ili slabije razvijene općine, imaju kontinui-ran problem s personalnim kapacitetima i nedostatkom poje-dinih struka, osobito dipl. pravnika. Analize koje su izvršene prije više od jednog desetljeća ukazale su na najmanju struč-nost u poslovima upravnog postupka za koje mnogi službenici nisu bili ni formalno obrazovani ni osposobljeni tijekom služ-be (više u Marčetić, 2001: 616–618). Takvo nepovoljno stanje rezistentno opstaje zbog niza razloga te zahtijeva razrađenu strategiju privlačenja i zadržavanja stručnjaka u javnoj službi, a ne kratkoročna i ad hoc rješenja. Usavršavanje i osposoblja-

2 Taj bi se zakonski nedostatak moglo ispraviti primjenom instituta prigovora iz čl. 122. Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09) na kojeg se odgo-varajuće primjenjuju odredbe o obliku, sadržaju i predaju žalbe. U tom smislu se kao objekt prigovora kandidata pojavljuje pisana obavijest upravnog tijela lokalne/regionalne jedinice koja nema karakter odluke o pravu stranke u uprav-noj stvari, ali bi eventualno mogla utjecati na pravo podnositelja prigovora.

160

vanje službenika vezano je za proračune lokalnih jedinica koji nerijetko nisu dostatni ni za pokrivanje jednokratnog, a kamoli permanentnog usavršavanja lokalnih službenika. Općenito se može reći da je usavršavanje službenika u lokalnoj samoupra-vi sporadično i temeljeno na nedosljednim kriterijima. Iako ne postoji mehanizam koji bi motivirao na dodatno osposobljava-nje i usavršavanje u struci, neki lokalni službenici se obrazuju i usavršavaju o vlastitom trošku.

Odredbe o stručnom osposobljavanju u ZSLPS-u. Zakon je donio niz odredbi o stručnom osposobljavanju i usavršavanju lokalnih službenika koje su na razini preporuke ili su načelnog karaktera. Tako je u članku 81. propisano da će se službenici »poticati na trajno stručno osposobljavanje i usavršavanje«, dok članak 82. navodi da su službenici dužni trajno se osposo-bljavati za poslove na kojima rade putem radionica, tečajeva, seminara itd., a da su nadređeni službenici dužni omogućiti im pohađanje organiziranih programa. Međutim, zakon ne konkretizira te odredbe, ne propisuje sankcije za njihovo ne-izvršavanje, niti nudi rješenje za situacije kada postoji realna (uglavnom financijska) nemogućnost postupanja po njima, tako da je njihovo značenje deklarativno. U stavku 2. istog članka predviđeno je da se organizirani programi izobrazbe provode u ustanovi za razvoj lokalne i područne samouprave koju osniva Vlada. No, Akademija lokalne demokracije koja je utemeljena još 2006. bila je slabe učinkovitosti, a u listopa-du 2012. prestala je postojati kao samostalna institucija.3

Eksplicitno je utvrđena jedino obveza polaganja državnog stručnog ispita za vježbenike i službenike koji su primljeni u službu s radnim iskustvom na vrijeme dulje od 12 mjeseci, a nemaju položen državni stručni ispit (izuzete su osobe s polo-ženim pravosudnim ispitom). Međutim, državni stručni ispit polaže se pred državnom ispitnom komisijom pri Ministarstvu uprave po istom programu, postupku i načinu polaganja ispita

3 Stupanjem na snagu Uredbe o izmjeni Uredbe o osnivanju Državne škole za javnu upravu (NN 112/12) prestala je važiti Uredba o osnivanju Akademije lokalne demokracije, a Državna škola za javnu upravu preuzela je poslove, prava i obveze Akademije lokalne demokracije.

161

koji vrijedi za državne službenike (čl. 88., 89. i 92. ZSLPS). Takvo je zakonsko rješenje nezadovoljavajuće jer program is-pita koji je propisan za državne službenike u mnogo čemu nije prikladan za službenike u lokalnoj samoupravi koji obavljaju drugačije poslove u okviru samoupravnog djelokruga.

Uredba o klasifikaciji radnih mjesta službenika i namješte-nika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Među važnim pozitivnim novinama koje donosi gore navedena Ured-ba (dalje u tekstu: UKRM) treba spomenuti jasno usmjerenje ka jačanju profesionalnih kapaciteta, čime je učinjen iskorak u odnosu na analognu uredbu koja se primjenjuje na državne službenike.4 Tako se za većinu viših radnih mjesta traži struč-no znanje magistra struke ili stručnog specijalista uz određeni broj godina radnog iskustva na odgovarajućim poslovima, uz iznimku predviđenu za višeg stručnog suradnika kojeg se, u slučaju da nema te uvjete, može rasporediti na to radno mjesto ako tijekom službe stekne akademski naziv magistar struke ili stručni specijalist. Nije, međutim, propisan nikakav rok za stjecanje tog uvjeta (više u Marčetić, 2010.)

S obzirom da u mnogim lokalnim jedinicama nema osoba koje ispunjavaju uvjet stručne spreme ili struke za određena radna mjesta, a rade na tim poslovima, u prijelaznim i završ-nim odredbama UKRM-a (čl. 34.), a u skladu s čl. 124. st. 3. ZSPLS-a, propisano je da zatečeni službenici koji imaju za jedan stupanj stručnu spremu nižu od propisane mogu i dalje obavljati te poslove ako imaju najmanje deset godina radnog staža na mjestu na kojem su zatečeni. Oni, pak, koji su zate-čeni na radnim mjestima sa strukom različitom od propisane, mogu biti raspoređeni na radna mjesta koja odgovaraju po-slovima radnog mjesta na kojem su zatečeni ako ispunjavaju

4 Uredbom o dopunama Uredbe o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj služ-bi (NN 13/08) smanjeni su uvjeti za rukovodeće državne službenike u odnosu na izvornu Uredbu iz 2007. pa je propisano da su, do stupanja na snagu posebnog zakona o plaćama, stručni uvjeti za sve kategorije rukovodećeg osoblja – sveu-čilišni diplomski studij ili diplomski specijalistički stručni studij, najmanje četiri godine radnog iskustva na odgovarajućim poslovima te istaknuti rezultati u po-dručju od značaja za rad državnog tijela (čl. 1. Uredbe).

162

ostale uvjete za raspored na radno mjesto. Također su učinjena usklađivanja starih i novih stručnih naziva (VSS je izjednačen s MA, a VŠS s BA – struč. spec.).

No, unatoč prijelaznim odredbama kojima se nastoji ubla-žiti jaz između propisanog i postojećeg stanja, za očekivati je da će još uvijek biti mnogo službenika koji neće ispunjavati tražene uvjete. Poznato je da u nekim lokalnim jedinicama, osobito manjima, nema niti jedne osobe s visokom stručnom spremom, a nerijetko su na određenim radnim mjestima služ-benici koji imaju za dva stupnja nižu spremu od potrebne.5 Također je sasvim izvjesno da u pojedinim lokalnim jedini-cama neće biti raspoloživih radnih mjesta na koja se mogu rasporediti službenici koji ne ispunjavaju uvjete na zatečenim radnim mjestima. Kako će se u praksi rješavati ti problemi? Otkazima, izmišljanjem novih radnih mjesta ili po uhodanoj praksi – nepoštivanjem i zanemarivanjem odredbi?

Nagrađivanje i napredovanje. Koherentan i dosljedan su-stav nagrađivanja i napredovanja predstavlja bitan faktor u raz-voju i jačanju profesionalnih kapaciteta. U Hrvatskoj on de facto ne postoji niti na razini središnje državne uprave ni u lokalnoj i regionalnoj samoupravi. Osim općih uvjeta za na-predovanje službenika (čl. 102. ZSLPS), kriteriji napredova-nja se ne spominju, niti se upućuje na sekundarni propis ili opći akt samoupravne jedinice kojim će se utvrditi. U praksi se ponekad u tu svrhu koristi institut premještaja (čl. 98. ZSLPS), ali on je više ad hoc i arbitrarne naravi. Odredbe o ocjenji-vanju (članci 94. do 97. ZSLPS) nemaju veće motivacijsko značenje budući da nisu ni u kakvom odnosu s visinom plaće ili napredovanjem, a uzimaju se u obzir u vrlo iznimnim sluča-

5 Na to upućuju i vrlo indikativni nalazi istraživanja koje je provela Udruga općina u prvoj polovini 2010. na uzorku od 178 općina različitih veličina i ka-paciteta. Na pitanje koju stručnu spremu imaju pročelnici čak 32% općina uopće nije željelo odgovorilo na pitanje, dok od 68% općina koje su odgovorile na pitanje u njih 0,6% posao pročelnika obavlja osoba s osnovnom školom, u 9,6% osobe sa srednjom stručnom spremom, u 15,7% osobe s višom stručnom spre-mom, u 39,9% osobe s visokom stručnom spremom, a u 2,2% općina pročelnici imaju znanstveni stupanj MA ili Phd. 29,8% općina od ukupno anketiranih 178 uopće nema pročelnika, dok se 3,4% nije izjasnilo po tom pitanju (UO, 2010).

163

jevima sankcioniranja službenika. Ako je službenik ocijenjen ocjenom »ne zadovoljava« uputit će se na dodatno stručno osposobljavanje ili će biti premješten na drugo radno mjesto, a u slučaju da se takva ocjena uzastopno ponovi prestat će mu služba po sili zakona (čl. 97.ZSLPS).

Sustav plaća je reguliran posebnim Zakonom o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (dalje u tekstu: ZPL) tek 2010. Njime se donekle smanjio dugogodišnji pravni nered u određivanju plaća na razini lokalne i regionalne sa-mouprave te su postavljena jedinstvena mjerila za određivanje plaća i naknada načelnika, gradonačelnika i župana, kao i nji-hovih zamjenika, te plaća službenika i namještenika. Zakon uvažava načelo autonomije lokalne samouprave jer je postavio dovoljno širok okvir da lokalne i regionalne jedinice fleksi-bilno utvrđuju masu plaća, koeficijenata i osnovice, ali je pri tomu doveo u vezu lokalne plaće s ekonomskom snagom poje-dine lokalne jedinice. Međutim, u praksi se nije počeo odmah primjenjivati jer nije bila donijeta UKRM na temelju koje su predstavnička tijela trebala donositi odluke o koeficijentima za obračun plaće službenika (čl. 20. ZPL). Ona je stupila na snagu tek u lipnju 2010., no, zbog objektivnih i subjektivnih razloga, plaće su se de facto u mnogim lokalnim jedinicama i nakon donošenja Uredbe određivale prema starom službenič-kom zakonodavstvu. Nema dostupnih podataka je li i u kojem opsegu proveden postupak usklađivanja s novim propisima u pojedinim lokalnim jedinicama.

Prema poznatom modelu koji vrijedi i u državnoj upravi, plaću službenika i namještenika čini umnožak koeficijenta složenosti poslova radnog mjesta na koje je službenik/namje-štenik raspoređen i osnovice za obračun plaće, uvećan za 0,5% za svaku navršenu godinu staža (čl. 2. i 10. ZPL-a). U tom smislu ZPL stoji čvrsto na tradicionalnom konceptu utvrđiva-nja plaća ne dovodeći ih ni u kakvu vezu s individualnim rad-nim izvršenjem i učinkom službenika, odnosno nije predvidio mogućnost nagrađivanja putem bonusa ili nekih drugih obli-ka dodataka na plaću kao motivaciju za kvalitetan i učinkovit rad.

164

3. Etički standardi

3.1. Etika javnih službenika

Pojam »etika« pripada skupini pojmova koji izmiču kon-kretnoj i jednoznačnoj definiciji te se nerijetko poistovjećuje s moralom. U rječnicima se definira kao nauka o moralu, a u literaturi kao pridržavanje moralnih pravila, moralna filozofi-ja, i slično (Pusić, 2007: 99, Androniceanu, 2009: 20). U raz-graničenju ta dva pojma moral se u pravilu promatra kao dru-štvena kategorija, a etika kao individualna, iako je vrlo teško odrediti jasnu granicu među njima. Neki autori povezuju etiku s pravilima koja usmjeravaju naše ponašanje. U tom smislu, moralna pravila se općenito mogu promatrati kao »internalizi-rana društvena pravila što ih pojedinci doživljavaju kao izraz određenih osnovnih i od njih samih u načelu prihvaćenih vri-jednosti« (Pusić, 2002: 148).

No, ima i onih koji smatraju da je riječ o teorijama koje su malo ili nimalo primjenjive u praksi, iz čega proizlazi i pita-nje: Kako se etika odražava na stvarni život u javnom sektoru? Među glavne elemente etičkog vrijednosnog okvira u javnom sektoru spadaju: integritet, transparentnost, odgovornost, za-štićenost, ljudsko dostojanstvo, poštenje i povjerenje, dosljed-nost i harmonija interesa, pravednost, autentičnost (ili istinska samo-identifikacija), sloboda izražavanja i profesionalizam (Androniceanu, 2009: 27–28). Po svojoj biti, ove etičke vri-jednosti i načela ne ovise o izvanjskom opravdanju već imaju unutarnju (stvarnu) važnost za ljude. Riječ je društvenim pra-vilima koje su javni službenici usvojili kroz proces internali-zacije kao svoj osobni kriterij ponašanja (Pusić, 2002: 247).

Unatoč njenim individualnim elementima, etika je dubo-ko sociokulturno uvjetovana pa se u javnim upravama suvre-menih zemalja nastoji promicati kroz različite institucional-ne, normativne, organizacijske i edukacijske mjere. Dok je u razvijenim zapadnim zemljama zanimanje za etiku započelo usporedo s menadžerskim zahvatima u tradicionalnu strukturu i funkcioniranje javne uprave, u postsocijalističkim zemljama

165

taj je interes zapažen nešto kasnije. Tek od sredine 1990-ih počinju se donositi zakoni o državnim i javnim službenicima, anti-korupcijske strategije i mjere, zakoni o sprječavanju su-koba interesa, a početkom novog milenija i etički kodeksi i kodeksi ponašanja (Marčetić, 2013: 2–3).

3.2. Normativni okvir za etičke standarde u Hrvatskoj

U okviru ispunjavanja političkih kriterija iz procesa pri-druživanja 2003. donijet je Zakon o sprječavanju sukoba in-teresa u obnašanju javnih dužnosti koji je regulirao sukob in-teresa državnih dužnosnika.6 Iako je Sabor još 2002. usvojio prvi Nacionalni program za borbu protiv korupcije, tek 2008. usvojene su Strategija reforme državne uprave za razdoblje od 2008. do 2011., u kojoj su naznačeni opći ciljevi i usmjere-nje razvoja državne službe, te Strategija za suzbijanje korup-cije.7 U sklopu antikorupcijske strategije donijete su posebne mjere koje su se provodile u različitim područjima, a poziti-van pomak u promicanju etike i integriteta državnih službe-nika odrazio se i u izmjenama službeničkog zakonodavstva.8 Iste godine (2008.) učinjene su i značajnije izmjene i dopune Etičkog kodeksa za državne službenike koji je formalno bio na snazi od 2006. (NN 49/06 i NN 134/08), ali je tek nakon navedenih izmjena počeo proizvoditi efekte u praksi. U okvi-ru antikorupcijske strategije kasnije je usvojen i novi Etički kodeks državnih službenika (NN 40/11, 13/12).9 Time je us-

6 Zakon je nailazio na brojne probleme u primjeni te je pretrpio niz izmjena, a 2011. je zamijenjen novim.

7 Trenutno je važeća Strategija za suzbijanja korupcije iz 2008., uz koju je donijet i treći akcijski plan (za 2012.).

8 Među ostalim, utvrđeno je pravo na zaštitu službenika koji prijavi sum-nju na korupciju. Čl. 14. a. Zakona o državnim službenicima jamči anonimnost državnom službeniku koji podnese prijavu zbog sumnje na korupciju odgovor-nim osobama ili nadležnim državnim tijelima. Također navodi da taj čin ne pred-stavlja opravdan razlog za prestanak državne službe.

9 Neke su službe usvojile i vlastite kodekse, kao što je npr. Etički kodeks po-licijskih službenika (NN 62/2012), Kodeks profesionalne etike službenika Mini-starstva financija, Financijske policije (NN 41/11) i Kodeks strukovne etike unu-tarnjih revizora u javnom sektoru (NN 18/08). Etičke kodekse pojedinih struka

166

postavljen institucionalni okvir za prijavu povreda Kodeksa te jačanje etičkih načela. Glavni mehanizam za sankcioniranje neetičkog ponašanja čine povjerenici za etiku u središnjim državnim tijelima te Etičko povjerenstvo, kao drugostupanj-sko, neovisno tijelo. Također je uspostavljena Služba za etiku i sustav vrijednosti u državnoj službi u okviru Ministarstva uprave koja bi trebala promovirati etička načela u upravi te pratiti provedbu kodeksa.10

Premda je Hrvatska učinila određene pomake ka sprječava-nju neetičkih ponašanja u državnoj službi, u stvarnosti još uvi-jek treba mnogo toga učiniti na izgradnji i promicanju etičkih mjera. Prema istraživanju koje je sredinom 1990-ih provela Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) najma-nje osam ključnih etičkih mjera (eksternog ili internog karak-tera) sačinjava okvir tzv. »etičke infrastrukture«: (1) politička predanost prema poštenju, (2) efektivan zakonodavni okvir, (3) učinkoviti mehanizmi odgovornosti, (4) izvedivi kodeksi ponašanja, (5) profesionalna socijalizacija osoblja, (6) podrža-vajući uvjeti javne službe, (7) tijelo za koordinaciju etike i (8) aktivno društvo (OECD, 1996: 25–42).

Dok se na razini državne uprave započela izgrađivati etič-ka infrastruktura uvođenjem određenih normativnih i organi-zacijskih mjera (u posljednjih nekoliko godina poboljšan je zakonodavni okvir, donijet je Etički kodeks, uspostavljena su tijela za promicanje i koordinaciju etike), u lokalnoj sa-moupravi je učinjeno vrlo malo ili nimalo po pitanju etičkih standarda i promicanja etike. Jedino odredba čl. 32. ZSLPS-a, po uzoru na Zakon o državnim službenicima, utvrđuje pravo na zaštitu službenika koji prijave sumnju na korupciju. Za-štita zviždača spada među temeljne mehanizme antikorupcij-

(npr. odvjetničke, liječničke, inženjerskih, itd.) donose njihova strukovna tijela, komore (v. Musa i Džinić, 2012). Hrvatski sabor je još 1995. osnovao Komisiju za izradu etičkog kodeksa nositelja javnih dužnosti (NN 9/95), no o rezultatima rada te Komisije nema informacija.

10 Uredbom o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva uprave (NN 118/09) uspo-stavljen je Odjel za etiku, a sada je to Služba sukladno čl. 22. nove uredbe (NN 28/12).

167

ske politike kojim se nastoje zaštititi službenici koji prijave koruptivna ponašanja, a institut je prvi put uveden u Hrvat-skoj izmjenama Zakona o državnim službenicima (iz ožujka 2008.) odredbom čl. 14. a. (vidi fusnotu 10). Prema čl. 32. st. 1. ZSLPS-a »obraćanje službenika i namještenika zbog opravdane sumnje na korupciju ili podnošenje prijave o toj sumnji odgovornim osobama ili nadležnim državnim tijelima ne predstavlja opravdan razlog za prestanak službe.« Također, službeniku se jamči zaštita anonimnosti, zaštita od uskraćiva-nja ili ograničavanja prava utvrđenih ZSLPS-om te zaštita od bilo kojeg oblika zlostavljanja, ako nadležno državno tijelo (USKOK, op.a.) ocijeni da je riječ o težem obliku korupcije (st. 2.). Protiv osoba koje postupaju suprotno stavku 2. čl. 32. pročelnici, odnosno izvršni čelnici lokalnih jedinica, mora-ju pokrenuti postupak zbog teške povrede službene dužnosti (stavci 3. i 4.), a zlouporaba obveze službenika i namještenika na prijavljivanje opravdane sumnje na korupciju predstavlja tešku povredu službene dužnosti (čl. 32. st. 5. i čl. 46. st. 15. ZSLPS).

Međutim, korupcija, kao i mnogi drugi oblici neželjenog ponašanja (zlouporaba položaja, prekoračenje ovlasti, nesa-vjesno i nezakonito izvršavanje službeničkih obveza, itd.), nisu samo neetička ponašanja, već spadaju u kategoriju teških povreda službene dužnosti koje se utvrđuju pred službeničkim sudovima. Kao teška povreda službene dužnosti navodi se i »nedolično ponašanje koje nanosi štetu ugledu službe« (čl. 46. st.11. ZSLPS) što je najbliže pojmu neetičkog ponašanja u užem smislu. No, pitanje etičnosti seže mnogo dalje, sve do raznih oblika ponašanja koja nisu zakonom sankcionirana, ali su moralno neprihvatljiva u javnoj službi. Ovdje se dolazi do granice između pravno i moralno neprihvatljivih ponašanja pa se postavlja pitanje – može li se i treba li se uopće propisi-vati etičko ponašanje? Ili je ono odraz naših internaliziranih, unutarnjih vrijednosti koje se ne mogu prinudno nametnuti? U posljednje vrijeme ta se dilema pokušava ublažiti donošenjem Etičkih kodeksa ili kodeksa ponašanja za javne službenike koje ne bi trebalo promatrati kao obvezujuće pravne norme,

168

već prije kao neku vrstu smjernica i preporuka (soft laws) za poželjno ponašanje.11

3.3. Rezultati istraživanja o percepciji neetičkih ponašanja u lokalnim službama

Kako hrvatski građani i službenici percipiraju (ne)etička ponašanja u njihovim lokalnim službama? Istraživanje koje je provela autorica teksta tijekom prosinca 2012. i siječnja 2013. na teritoriju Republike Hrvatske12 (vidi priloge I. i II.) pokazuje da građani, kao jedna skupina ispitanika, percipiraju u znatno većem opsegu neetička ponašanja u njihovim lokalnim služ-bama nego što ih primjećuje druga skupina ispitanika – javni službenici i dužnosnici koji su zaposleni u tim službama.

Na pitanje: »Jeste li se ikada susreli s nekim oblikom ne-etičnog ponašanja javnih službenika ili dužnosnika u općin-

11 OECD je 1998. donio Preporuku o unaprjeđenju etičkog postupanja u jav-nom službama i temeljnim etičkim načelima u javnim službama kojom je postav-ljeno 12 načela koja je preporučljivo poštivati prilikom donošenja etičkih kodek-sa ili kodeksa ponašanja (OECD, 1998): (1) Etički standardi za javne službenike moraju biti jasni, (2) Etički standardi se moraju odraziti u cjelokupnom pravnom okviru zemlje; (3) Praktične etičke upute moraju biti dostupne svih službenici-ma, (4) Javni službenici moraju znati njihova prava i obveze, (5) Mora postojati politička volja koja će ojačati etičko ponašanje službenika, (6) Proces donošenja odluka mora biti otvoren i transparentan te dostupan javnosti, (7) Komunikacija i suradnja između javnog i privatnog sektora mora biti uređena jasnim uputama, (8) Javni menadžeri moraju demonstrirati i provoditi etička načela postupanja, (9) Upravljanje, postupci i praksa u upravnim organizacijama moraju potica-ti službenike na etičko ponašanje, (10) Uvjeti zaposlenja službenika i tehnike upravljanja ljudskim potencijalima moraju promicati etička načela, (11) U javnoj službi moraju postojati odgovarajući mehanizmi odgovornosti i nadzora, (12) Moraju postojati unaprijed predviđene i određene procedure i sankcije za sve prijestupe.

12 Distribucija upitnika je izvršena uz pomoć Udruge općina i Udruge gra-dova, asistenata Katedre upravne znanosti PFZ-a, asistenata PFO-a i studenata Studijskog centra za javnu upravu i financije pri PFZ-u. Upitnik za građane is-punilo je ukupno 411 građanki i građana s područja Dubrovačko-neretvanske, Istarske, Krapinsko-zagorske, Međimurske, Osječko-baranjske, Splitsko-dalma-tinske i Zagrebačke županije te Grada Zagreba. Upitnik za službenike ispunjavali su javni službenici i pročelnici zaposleni u upravnim tijelima lokalnih jedinica te politički izabrani dužnosnici lokalnih jedinica. Upitnik je ispunilo ukupno 113 osoba iz lokalnih jedinica (općina i gradova) s područja cijelog teritorija RH.

169

skim/gradskim službama vaše lokalne jedinice?« 59% građana dalo je potvrdan odgovor, a 27% negativan odgovor. Njih 10% nije znalo odgovoriti, dok ih je samo 4% apsolutno sigurno da se nikad nisu susreli s neetičkim ponašanjem. Većina građana se s takvim oblikom ponašanja susrela između 2005. i 2011. (52%), a manje u prethodnom periodu (12% od 2000–2005. i 9% prije 2000.) dok je 27% građana doživjelo neki oblik ne-etičkog ponašanja u 2012. godini.

Na isto ovo pitanje službenici i dužnosnici dali su goto-vo dvostruko manje potvrdnih odgovora, odnosno, 35%. 59% ispitanika nije se susrelo s neetičkim ponašanjem u lokalnoj jedinici u kojoj su zaposleni, 3% je apsolutno sigurno da se nikad nisu susreli s neetičkim ponašanjem, a 3% ih nije znalo odgovoriti na pitanje. Slično prvoj skupini ispitanika, i druga skupina je u razdoblju između 2005. i 2011. percipirala najviše neetičkih ponašanja (38%), dok 25% ispitanika smatra da su neetička ponašanja primjetna u dva i više razdoblja. Nastavno na ovo, službenicima i dužnosnicima je postavljeno pitanje: »Je li vam u posljednjih pet godina netko ponudio mito ili tra-žio od vas (zastrašivanjem, ucjenom i sl.) da u svojem radu postupite nezakonito, protivno načelima struke ili protivno na-čelu jednakosti (primjerice, ubrzanje postupka, favoriziranje u odnosu na druge stranke u postupku i slično)?« Na ovo pitanje 74% službenika odgovorilo je: »nikad«, dok se od 26% služ-benika koji su potvrdno odgovorili na to pitanje njih 34% su-srelo s time samo jednom. U najvećem broju slučajeva takvo ponašanje su inicirali građani (52%), a u ostalim slučajevima kolege i/ili nadređeni, i/ili građani.

Dok 50% građana smatra da je neetičko ponašanje česta pojava na svim upravnim razinama (državnoj upravi, regional-noj i lokalnoj samoupravi), gotovo dvostruko manje ispitanika (23%) iz druge skupine zastupa takav stav. Većina službenika i dužnosnika (45%) je odgovorila da ne zna gdje je ta pojava češća, dok je odgovor »ne znam« odabralo samo 22% građana. Zanimljivo je da 15% građana smatra da se neetička ponašanja i korupcija češće javljaju u lokalnoj samoupravi, dok je samo 3% lokalnih službenika i dužnosnika odabralo taj odgovor,

170

štoviše, njih 20% smatra da su takva ponašanja češća u držav-noj upravi.

Većina građana (49%) smatra da su neetičkim ponašanjima podjednako sklone sve kategorije osoblja u upravi, odnosno, dužnosnici (22%) te pročelnici i viši javni službenici (18%), dok vrlo mali broj građana (5%) smatra da su niži službenici manje etični. Samo 6% građana nije znalo odgovor na to pita-nje, dok je u skupini službenika i dužnosnika 31% osoba od-govorilo na to pitanje odgovorom »ne znam«. U drugoj skupi-ni 28% ispitanika odgovorilo je da su neetičkim ponašanjima podjednako skloni svi, 27% misli da su to dužnosnici, a vrlo mali broj ispitanika smatra da su to viši službenici (4%) i niži službenici (2%).

Na pitanje koja od tri jedanaest ponuđenih prijedloga sma-traju najboljim načinom sprječavanja neetičkih ponašanja, građani su odabrali redom odgovore pod točkama a., f. i e. (vidi prilog I., pitanje 5.), odnosno, (1) stroži nadzor i teže kazne za službenike i dužnosnike, (2) manje formalnih doku-menata i dugotrajnih birokratskih postupaka, te (3), davanje građanima veće mogućnosti podnošenja pritužbi na rad služ-benika i dužnosnika. Službenici i dužnosnici (vidi prilog II., pitanje 9.) su također odabrali prve dvije mjere, ali su na prvo mjesto stavili točku f. (1) manje formalnih dokumenata i du-gotrajnih birokratskih postupaka, a na drugo mjesto točku a. (2) stroži nadzor i teže kazne za službenike i dužnosnike, dok su na treće mjesto stavili točku c. (3) povećanje plaće javnim službenicima. Zanimljivo je da su prve dvije mjere prepoznate kao najvažnije od obje skupine ispitanika, dok je odabir tre-će mjere vođen specifičnim interesima svake skupine. Mjera pod točkom g. »Donošenje Etičkog kodeksa ponašanja prema građanima kojeg moraju potpisati svi službenici i dužnosnici« smješteno je na osmo mjesto i od strane građana i od strane službenika i dužnosnika. Međutim, kada su ih numerirali po važnosti, službenici su donošenje Etičkog kodeksa svrstali na treće mjesto po važnosti. No, prijedlog za »utemeljenje ne-ovisnog tijela za neetička ponašanja u lokalnoj samoupravi« smatraju gotovo potpuno neučinkovitim. Službenici i dužno-

171

snici smjestili su ga na deseto mjesto, a građani na posljednje mjesto.

4. Zaključak

Unatoč dugoj tradiciji službeničkog zakonodavstva Hrvat-ska još uvijek nije utemeljila koherentan, cjelovit i dosljedan službenički sustav koji bi podržao razvoj profesionalne, trans-parentne i odgovorne javne uprave. Sadašnje stanje obilježeno je nedovoljnom profesionalnošću, manjkom etičkih standarda i rezistentnom politizacijom. Analiza postojećih propisa ko-jima se uređuju statusna pitanja lokalnog osoblja te nekoliko istraživanja provedenih na području RH posljednjeg deset-ljeća13 pokazuje da u lokalnim i regionalnim jedinicama još uvijek istovremeno koegzistiraju političke i pravne vrijednosti i ciljevi, a politički čelnici lokalnih jedinica imaju previše utje-caja na rad profesionalnih službenika i odlučivanje o njihovim pravima i obvezama. Merit kriteriji se u mnogim područjima nedovoljno primjenjuju ili ne postoje, a profesionalizacija se podupire uglavnom na načelnoj razini. Odabir kandidata pri zapošljavanju često se ne temelji na njihovoj sposobnosti, zna-nju i stručnosti, dok se natječajni postupci uglavnom provode pro forma. Sustav plaća je nedosljedan i nedovoljno transpa-rentan, a plaće nerijetko nisu u pravilnom odnosu sa stupnjem stručne spreme i radnim mjestom te ne motiviraju na bolji rad i daljnje usavršavanje. Sustav usavršavanja u službi i napredo-vanje službenika praktično ne postoji, već se odvija sporadič-no i ad hoc, bez propisanih i objektivnih kriterija.

Hrvatsko službeničko zakonodavstvo još uvijek je u pro-cesu usklađivanja s EU standardima, no za njihovo potpuno

13 Među njima su: anketa provedena tijekom 2001. u sklopu projekta Decen-tralizacija javne uprave u jedinicama lokalne samouprave na teritoriju šest hr-vatskih županija (v. Marčetić, 2001.), studija slučaja Grada Zagreba (v. Marčetić, 2007.), istraživanje lokalnih i regionalnih jedinica provedeno u sklopu projekta Procjena sustava plaća i nagrađivanja jedinica lokalne samouprave i preporuke za reformu sustava koje je proveo projektni tim Instituta za međunarodne odnose tijekom 2008. (v. IMO, 2008.), itd.

172

ostvarivanje potrebno je internalizirati vrijednosti koje oni predstavljaju. Nedostaci u prilagodbi europskim standardima zamijećeni su i od strane Europske komisije. U Izvješću o na-pretku Hrvatske (European Commission, 2011) Komisija uoča-va pozitivne pomake u reformi javne uprave, ali ukazuje i na nužnost ulaganja daljnjih napora u jačanju profesionalizma u javnoj upravi naglašavajući da »tek treba završiti izradu prav-nog okvira za profesionalnu državnu službu, utemeljenu na na-čelu merita« (ibid., 5–6). Slično drugim izvješćima i ocjenama međunarodnih organizacija, i ovdje se osobito zamjera zaosta-janje u izradi platnog sustava za zaposlene u državnim tijeli-ma, javnim službama te lokalnoj i regionalnoj samoupravi, te ukazuje na slabe kapacitete Ministarstva uprave za provedbu i praćenje kompleksne i zahtjevne reforme javne uprave. U Izvješću iz 2012.14 Komisija naglašava potrebu reforme javne uprave, a između deset područja u koja je potrebno uložiti po-sebne napore ističe se antikorupcijska politika te imenovanje i funkcioniranje Povjerenstva za sukob interesa (European Com-mission, 2012).

No, dok su na razini državne uprave učinjeni početni kora-ci prema izgradnji etičke infrastrukture uvođenjem određenih normativnih i organizacijskih mjera, u lokalnoj samoupravi je učinjeno vrlo malo ili nimalo po pitanju etičkih standarda i promicanja etike. Etička pravila za lokalne službenike i služ-benike u javnim službama nisu regulirana posebnim propisima ni etičkim kodeksima iako bi se profesionalizacija dobrim di-jelom trebala odvijati na institucionalnoj razini na kojoj se for-miraju i profesionalni i etički standardi. »U tu se svrhu razvi-jaju etički kodeksi i uspostavljaju formalni postupci kontrole ponašanja članova profesije« (Musa i Džinić, 2012: 95). No, ZODS se odnosi samo na državne službenike, pa tako i Etički kodeks, koji je donijet na temelju Zakona o državnim službe-nicima ne može ulaziti u područje lokalne samouprave i drugih javnih službi. Novi akcijski plan za provedbu antikorupcijske

14 Riječ je o izvješću koje predstavlja instrument mehanizma praćenja us-postavljenog nakon potpisivanja Ugovora o pristupanju Hrvatske EU u prosincu 2012.

173

strategije predvidio je donošenje posebnog zakona kojim bi se pitanja etike regulirala na isti način za sve zaposlene u javnom sektoru, što, međutim, otvara pitanje prikladnosti zakona kao instrumenta za osiguravanje etičkog ponašanja. Naime, ako se etičko ponašanje već uređuje određenim pravnim instrumen-tima, onda bi te instrumente trebali donositi javni službenici, kao izraz prihvaćenih i internaliziranih vrijednosti, načela i poželjnih oblika ponašanja.15

Dakako da etički kodeksi nisu jedina mjera kojom se pro-miče etičko ponašanje. Na to upućuju i rezultati recentnog istraživanja autorice teksta iz kojih proizlazi da bi prije svega učinkovit sustav nadzora i kazni te smanjivanje formalnih i birokratskih postupaka značajno smanjili neetička ponašanja i korupciju u lokalnoj samoupravi. Među važnijim, »mekšim« mjerama je kontinuirana edukacija službenika i dužnosnika, ali i svih građana, s kojom bi trebalo započeti već na pred-školskim razinama. Ne treba zaboraviti ni okolnost da je etika službe usko povezana s njenim identitetom i statusom u druš-tvu te osjećajem pripadnosti članova struke određenoj profesi-ji (Musa i Džinić, 2012: 118–119, 121), pa tako jasan identitet i ugled određene profesije i službe motiviraju službenike na ispravno ponašanje. U Hrvatskoj, međutim, upravna struka još uvijek nije dovoljno prepoznata kao samostalna profesija pa je nužno uključiti etičke sadržaje u nastavne programe dodiplom-skih, diplomskih i poslijediplomskih studija za javnu upravu. Socijalizacija i internalizacija etičkih vrijednosti kroz proces obrazovanja, kao i njihov razvoj i primjena na radnom mjestu predstavlja proces u kojem treba sudjelovati cijela zajednica.

S obzirom na to, dosadašnja i buduća poboljšanja službe-ničkog zakonodavstva predstavljaju značajan, ali tek prvi ko-rak u daljnjem jačanju i promicanju profesionalizma i etičnog ponašanja u lokalnoj samoupravi. Nužno je učiniti niz pomaka na političkoj, organizacijskoj, personalnoj i edukacijskoj ra-zini, kako bi se u praksi propisi efikasno implementirali. U

15 Taj je problem prisutan i kod postojećeg Etičkog kodeksa za državne služ-benike kojeg je donositelj Vlada, a ne službenici na koje se taj kodeks i odnosi.

174

postojećim okolnostima to nije nimalo lako. SIGMA je vrlo skeptična u pogledu pojedinih elemenata službeničkog prava, a cjelokupnu situaciju ocjenjuje demotivirajućom izražavaju-ći slabu nadu da će se nešto poboljšati s obzirom na rezove u proračunu i broju osoblja. Po SIGMA-inoj ocjeni, najveći izazov predstavlja promjena upravne kulture, u smislu jake političke volje, kvalificiranog i motiviranog osoblja, efikasne koordinacije, širenja vrijednosti javne službe, komunikacijske strategije te usklađenog poduzimanja raznih mjera (OECD Si-gma, 2010).

Jedan od najtežih i čvrsto ukorijenjenih problema je i vi-soki stupanj politizacije cijelog hrvatskog upravnog sustava, pa tako i lokalne samouprave, koju bi trebalo prestati pasivno tolerirati ili podržavati stereotipnim stavovima o »hrvatskom podaničkom mentalitetu« i »lošem nasljeđu socijalizma«. Po-litizacija čini nepopravljivu štetu naporima za profesionaliza-cijom te etičnim i odgovornim postupanjem javnih službenika i treba činiti kontinuirani napor na njenom iskorjenjivanju. Osim što pojačava nepovjerenje građana u javnu upravu i čini javnu upravu nekvalitetnom i neučinkovitom, ona smanjuje atraktivnost za rad u javnoj upravi, djeluje vrlo demotivira-juće na kvalitetne i stručne službenike koji marljivo, pošteno i profesionalno obavljaju svoj posao, te predstavlja jedan od glavnih razloga njihovog napuštanja službe.

175

PRILOZI

Prilog I. – Upitnik za građane

Ovaj upitnik se također odnosi na percepciju neetičkih po-našanja javnih službenika i dužnosnika u lokalnim jedinicama, a ispunjavali su ga građani grada Zagreba, Splita, Osijeka, Du-brovnika, Umaga, Krapine i Stubičkih toplica, svaki za svoju lokalnu jedinicu.Osnovni podaci o anketiranoj osobi(Molim vas, zaokružite točan odgovor)Spol: Ž M

Starosna dob: (a) 18–24 (b) 25–34 (c) 35 – 44 (d) 45 – 54 (e) 55 – 64 (f) više od 65

Stručna sprema: (a) NSS/NKV (b) SSS (c) VŠS/BA (d) VSS/MA (e) MSc (f) Dr.sc

Pitanja(Molim vas, zaokružite točan odgovor)(1) Jeste li se ikada susreli s nekim oblikom neetičnog pona-

šanja javnih službenika ili dužnosnika u općinskim/grad-skim službama vaše lokalne jedinice?(a) Da (b) Ne (c) Ne znam (d) Nikada

(2) Ako DA, kada? (zaokružite vremensko razdoblje)

(a) 2012. (b) od 2005. do 2011. (c) od 2000. do 2005. (d) prije 2000.

(3) Jesu li po Vašem mišljenju neetična ponašanja i korupcija češća pojava u upravnim tijelima jedinica lokalne samou-prave ili u središnjim upravnim organizacijama?

(a) u LS (b) u DU (c) česta je i u LS i u DU (d) rijetka je i u LS i u DU (e) Ne znam

176

(4) Jesu li po Vašem mišljenju skloniji neetičkim ponašanjima i korupciji profesionalni javni službenici ili politički iza-brani dužnosnici (gradonačelnici, načelnici, zastupnici u lokalnim vijećima)?

(a) niži službenici (b) viši javni službenici i pročelnici (c) dužnosnici (d) svi podjednako (e) nitko (f) ne znam

(5) Zaokružite tri (3) od ponuđenih deset prijedloga koje sma-trate najboljim načinom sprječavanja neetičnih ponašanja javnih službenika. Numerirajte ih po važnosti (1 – najvaž-nija, 2 – prilično važna i 3 – važna).

a. stroži nadzor i teže kazne za službenike i dužnosnikeb. strože kazne za ljude koji podmićuju službenike i duž-

nosnikec. veće plaće službenicimad. bolje obrazovanje službenikae. davanje građanima veće mogućnosti podnošenja pri-

tužbi na rad službenika i dužnosnikaf. manje formalnih dokumenata i dugotrajnih birokrat-

skih postupakag. donošenje Etičkog kodeksa ponašanja prema građani-

ma kojeg moraju potpisati svi službenici i dužnosnicih. bolje informiranje javnosti o njihovim građanskim pra-

vimai. zahtijevanje da službenici i dužnosnici objasne svoje

postupke u tisku i medijimaj. ohrabrivanje službenika da iznesu u javnost greške koje

su primijetili u svojem uredu (zaštita »zviždača«).

(6) Ako želite navedite neki vaš prijedlog, primjedbu ili drugu vrstu napomene

177

Prilog II. – Upitnik za službenike i dužnosnike

Ovaj upitnik se odnosi se na percepciju neetičkih ponašanja javnih službenika i dužnosnika u lokalnim jedinicama, a ispu-njavali su ga javni službenici i pročelnici zaposleni u uprav-nim tijelima lokalnih jedinica te politički izabrani dužnosnici lokalnih jedinica na teritoriju cijele Hrvatske.

Osnovni podaci o anketiranoj osobi(Molim vas, zaokružite ili podebljajte točan odgovor)Spol: Ž M

Starosna dob: (a) 18–24 (b) 25–34 (c) 35 – 44 (d) 45 – 54 (e) 55 – 64 (f) više od 65

Stručna sprema: (a) NSS/NKV (b) SSS (c) VŠS/BA (d) VSS/MA (e) MSc (f) Dr.sc

Pitanja(Molim vas, zaokružite ili podebljajte točan odgovor)(1) Jeste li se ikada susreli s nekim oblikom neetičnog pona-

šanja javnih službenika ili dužnosnika u općinskim/grad-skim službama vaše lokalne jedinice?(a) DA (b) NE (c) NE ZNAM (d) NIKADA

(2) Ako DA, kada? (odaberite vremensko razdoblje)(a) 2012. (b) od 2005. do 2011. (c) od 2000. do 2005. (d) prije 2000.

(3) Je li vam u posljednjih pet godina netko ponudio mito ili tražio od vas (zastrašivanjem, ucjenom i sl.) da u svojem radu postupite nezakonito, protivno načelima struke ili pro-tivno načelu jednakosti (primjerice, ubrzanje postupka, fa-voriziranje u odnosu na druge stranke u postupku i slično).(a) DA (ako DA, odaberite jedan odgovor) često – pone-

kad – jednom(b) NE, nikada

178

(4) Ako, DA, tko?

(a) građani – stranke u postupku (b) vaši kolege (c) vaši nadređeni

(5) Ako je odgovor na 1. ili 3. pitanje DA, jeste li prijavili neetičko ponašanje nadležnoj osobi ili instituciji?

(a) DA (b) NE

(6) Ako DA, jeste li zadovoljni s rezultatom prijave ?

(a) DA(b) NE, zato što nije bilo nikakvog rezultata(c) NE, zato što sam zbog toga kasnije imao/la štetne po-

sljedice

(7) Jesu li po Vašem mišljenju neetična ponašanja i korupcija češća pojava u upravnim tijelima jedinica lokalne samou-prave ili u središnjim upravnim organizacijama?

(a) u LS (b) u DU (c) česta je i u LS i u DU (d) rijetka je i u LS i u DU (e) Ne znam

(8) Jesu li po Vašem mišljenju skloniji neetičkim ponašanjima i korupciji profesionalni javni službenici ili politički iza-brani dužnosnici (gradonačelnici, načelnici, zastupnici u lokalnim vijećima)?

(a) niži službenici (b) viši javni službenici i pročelnici (c) dužnosnici (d) svi podjednako (e) nitko (f) ne znam

(9) Odaberite tri (3) od ponuđenih jedanaest prijedloga koje smatrate najboljim načinom sprječavanja neetičnih po-našanja javnih službenika. Numerirajte ih po važnosti (1 – najvažnija, 2 – prilično važna i 3 – važna).

(a) stroži nadzor i teže kazne za službenike i dužnosnike(b) strože kazne za ljude koji podmićuju službenike i dužnos-

nike

179

(c) povećanje plaće javnim službenicima(d) povećanje razine obrazovanja i stručnosti javnih

službenika(e) davanje građanima veće mogućnosti podnošenja pri-

tužbi na rad službenika i dužnosnika(f) manje formalnih dokumenata i dugotrajnih birokrat-

skih postupaka(g) donošenje Etičkog kodeksa ponašanja prema građa-

nima kojeg moraju potpisati svi službenici i dužno-snici

(h) utemeljenje neovisnog tijela za neetička ponašanja u lokalnoj samoupravi (po uzoru na Etičko povjeren-stvo za državne službenike)

(i) bolje informiranje javnosti o njihovim građanskim pravima

(j) zahtijevanje da službenici i dužnosnici objasne svoje postupke u tisku i medijima

(k) ohrabrivanje službenika da iznesu u javnost greške koje su primijetili u svojem uredu (zaštita »zvižda-ča«).

(10) Ako želite navedite neki vaš prijedlog, primjedbu ili dru-gu vrstu napomene

180

Literatura

Androniceanu, Armenia (2009) An Overview on Ethics and the Basic Concepts in Different European Countries. U: Patrycja J. Suwaj and Hans J. Rieger (eds.) Public Integrity: Theories and Practical Instruments. Bratislava: NISPAcee

Demmke, Christoph, Timo Moilanen (2010) Civil Services in the EU of 27- Reform Outcomes and the Future of the Civil Service, Frankfurt: Peter Lang GmbH

European Commission (2011) Croatia 2011 Progress Report – Com-mission Staff Working Paper Accompanying the document Com-munication From The Commission To The European Parliament And The Council, Enlargement Strategy and Main Challenges, 2011–2012, Brussels, 12.10.2011, SEC(2011) 1200 final, http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/keydocuments/2011/ package/hr_rapport_2011_en.pdf

European Commission (2012) Communication From The Commis-sion To The European Parliament And The Council on the Main Findings of the Comprehensive Monitoring Report on Croatia’s state of preparedness for EU membership, {SWD(2012) 338 final}, Brussels, 10.10.2012, COM(2012) 601 final, http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/keydocuments/2012/package/hr_rapport_2012_en.pdf

Farazmand, Ali (2002) Administrative ethics and professional com-petence: accountability and performance under globalization, In-ternational Review of Administrative Sciences 68(1): 127–143

IMO (2008) Procjena sustava plaća i naknada u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i preporuke za reformu sustava, Završno izvješće Instituta za međunarodne odnose u okviru istoimenog projekta financiranog darovnicom Švedske međunarodne agencije za razvoj (SIDA). Zagreb

Marčetić, Gordana (2001) Obrazovanje i usavršavanje lokalnih službenika, Hrvatska javna uprava 3(3–4): 607–643

Marčetić, Gordana (2010) Uredba o klasifikaciji radnih mjesta u jedinicama lokalne i područne(regionalne) samouprave, stručni osvrt na propis objavljen u Newsletter-u Udruge općina u RH, br. 6/2010

Marčetić Gordana (2013) Etički kodeksi i etika javnih službenika, Hrvatska i komparativna javna uprava (u objavi)

181

Meyer-Sahling, J. (2009) Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years After EU Accession, Sig-ma Papers, No. 44, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5kml60pvjmbq-en

Musa, Anamarija, Jasmina Džinić (2012) Europska regulacija pro-fesija i komore u Hrvatskoj: razvoj upravne profesije i drugih profesija u javnoj upravi. Zagreb: Institut za javnu upravu

OECD (1996) Ethics in the Public Service – Current Issues and Prac-tice, Public Management Occasional Papers No.14, www.oecd.org/dataoecd/59/24/1898992.pdf

OECD (1998) Recommendation on Improving Ethical Conduct in the Public Service Including Principles for Managing Ethics in the Public Service, C(98)/70, 23.4.1998

OECD Sigma (2010) Assessment Croatia: Civil Service and Admin-istrative Law, http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocu-ments/47073931.pdf

Pusić, Eugen (1996) Nauka o upravi, XII izmijenjeno i dopunjeno izdanje. Zagreb: Školska knjiga

Pusić, Eugen, Stjepan Ivanišević, Željko Pavić, Milan Ramljak (1997) Hrvatska središnja državna uprava i usporedni upravni sustavi. Zagreb: Školska knjiga

Pusić, Eugen (2002) Nauka o upravi. Zagreb: Školska knjigaPusić, Eugen (2007) Država i državna uprava. Zagreb: Društveno

veleučilište i Pravni fakultetUN (1997) Ethics, professionalism and the image of the public serv-

ice, Izvješće skupine eksperata UN-ovog programa za javnu upravu i financije pripremljeno za Sekretarijat UN-a, ST/SG/AC.6/1997/L.3, 6.5.1997

UO (2010) Istraživanje općina, podaci dostupni u arhivi Udruge općina

Važniji pravni propisi

Uredba o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj službi, NN 77/07Uredba o dopunama Uredbe o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj

službi, NN 13/08Uredba o klasifikaciji radnih mjesta službenika i namještenika u lo-

kalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 74/10

182

Uredba o izmjeni Uredbe o osnivanju Državne škole za javnu upra-vu, NN 112/12

Zakon o državnim službenicima, NN 92/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 49/11, 150/11, 34/12 i 49/12 – pročišćeni tekst

Zakon o općem upravnom postupku, NN 47/09Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi,

NN 28/10Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regio-

nalnoj) samoupravi, NN 86/08, 61/11

183

Vedran đulabić

POLOŽAJ ŽUPANIJA U STATISTIČKOJ I POLITIČKOJ REGIONALIZACIJI

HRVATSKE

1. Uvod

Regionalizacija određene zemlje podrazumijeva podjelu na regije i uspostavu određenog tipa regionalnih jedinica. S ob-zirom da postoje različiti tipovi regija u koje ulaze statističke, upravne (administrativne), planske (razvojne), ekonomske te političke (samoupravne), postoje i različiti tipovi regionaliza-cije koji rezultiraju uspostavom određenog tipa regija u nekoj zemlji (detaljnije Đulabić, 2007: 55–73). Ponekad se rasprave o različitim tipovima regionalizacije isprepliću stvarajući zamr-šeni klupko argumenata i protuargumenata koji se vrlo često ne odnose na isti predmet rasprave. U kontekstu prilagodbe za su-djelovanje u kohezijskoj politici Europske unije do izražaja po-sebno dolaze rasprave o statističkoj i političkoj regionalizaciji.

Predmet ovog rada je položaj županija s obzirom na dva tipa regionalizacije, tj. statističku i političku regionalizaciju. Nekoliko je pitanja na koja rad nastoji odgovoriti među kojim je najznačajnije ono koje se tiče osnovnih obilježja i među-odnosa statističkih i političkih (samoupravnih) regija. Trebaju li te regije biti podudarne s obzirom na teritorijalni obuhvat i broj stanovnika te kako postići najbolje rezultate obje podjele imajući na umu različite ciljeve koji se postižu statističkom i političkom regionalizacijom države. Ta dva tipa regionalizaci-je potrebno je odvojeno tretirati ako se žele postići praktične koristi od svakog od navedenih tipova regionalizacije.

Rad je podijeljen na pet dijelova, uključujući uvod i zaklju-čak. U drugom se predstavljaju osnovna obilježja statističke regionalizacije i njezine regulacije u Europskoj uniji, a sljede-

184

ćem poglavlju razmatra se statistička podjela Hrvatske u razli-čitim fazama te podjele. Predmet četvrtog poglavlja je položaj županija kao samoupravnih jedinica srednje (regionalne) razi-ne u Hrvatskoj te potreba njihove transformacije u manji broj snažnijih samoupravnih regija. Rad završava zaključkom u kojem se sumiraju nalazi izneseni u prethodnim poglavljima.

2. Statističke regije u regulaciji Europske unije

S obzirom na sve izraženija nastojanja oko unificiranja re-gionalne politike na razini Europske unije, veliki značaj dobi-va podjela državnog teritorija na statističke regije. Pri tome, vrlo često pojmovi statističkih i političkih tj. samoupravnih regija se konfundiraju stvarajući zabunu u političkoj, a često i stručnoj raspravi.

Statističke regije se formiraju s ciljem prikupljanja poda-taka na određenoj razini teritorijalne organizacije koja treba poslužiti kao temelj unificiranja prilikom vođenja regionalne politike EU. U tom smislu najznačajnija je tzv. NUTS klasifi-kacija teritorija koju je utemeljila europska statistička služba (EUROSTAT).1 Riječ je klasifikaciji teritorijalnih jedinica za potrebe statistike. NUTS klasifikacija obuhvaća tri kategorije regionalnih jedinica koje se razlikuju s obzirom na broj sta-novnika koje obuhvaćaju (Tablica 1).

Tablica 1. Razine NUTS klasifikacije u EU

Razina Minimalni broj stanovnika

Maksimalni broj stanovnika

NUTS 1 3 milijuna 7 milijunaNUTS 2 800.000 3 milijunaNUTS 3 150.000 800.000

Izvor: Eurostat

1 NUTS je akronim izvornog francuskog termina Nomenclature des Unites Territoriales Statistiques. NUTS klasifikacijski sistem uređen je Uredbom (EZ) 1059/2003 od 26.05.2003. o uspostavi zajedničke klasifikacije teritorijalnih je-dinica za statistiku.

185

Pored toga, postoje i dvije razine koje obuhvaćaju jedini-ce lokalne samouprave. To su lokalne upravne jedinice (Local Administrative Units – LAU) organizirane na dvije razine, gor-njoj (LAU 1, prije NUTS 4) i donjoj (LAU 2, prije NUTS 5).

Temeljni kriterij NUTS klasifikacije je postojeća admini-strativno-teritorijalna podjela zemalja članica. Na taj se kriterij nadovezuje kriterij broja stanovnika, a svaka zemlja određuje vlastitu razinu NUTS klasifikacije teritorija poštujući parame-tre koje je postavio Eurostat. NUTS sustav podjele teritorija postavljen je dosta široko s obzirom na brojčani cenzus tako da može obuhvatiti postojeće jedinice administrativno-teritorijal-ne podjele zemalja članica. Prosječna veličina NUTS 2 regije u EU je oko 1.8 milijuna stanovnika i 15.800 km² površine, a jasno je i da postoje izuzeci od zadanih parametara koji su uvje-tovani geografskim specifičnostima, postojećom administrativ-no-teritorijalnom podjelom zemlje i drugim parametrima.

Manje zemlje prikladne su da kao cjelina budu tretirane kao NUTS I jedinice, kao i federalne jedinice nekih zemalja (npr. Länder u Njemačkoj). Tako su primjerice regije u Italiji, Län-der u Austriji, wojewodztwo u Poljskoj, regije u Francuskoj, autonomne zajednice u Španjolskoj, itd., prikladne da budu klasificirane u skupinu NUTS II statističkih regija. NUTS III kategoriji, u pravilu, odgovaraju subregionalne jedinice kao što su kreis u Njemačkoj, provincija u Italiji, oblast u Bugarskoj, kraj u Češkoj, powiat u Poljskoj, županije u Hrvatskoj, itd. Su-kladno NUTS klasifikaciji EU s 28 članica (uključujući Hrvat-sku) podijeljena je na 273 regije na II. razini te klasifikacije.2

2 Belgija (11), Bugarska (6), Češka (8), Danska (5), Njemačka (39), Irska (2), Grčka (13), Španjolska (19), Francuska (26), Italija (21), Mađarska (7), Nizozemska (12), Austrija (9), Poljska (16), Portugal (7), Rumunjska (8), Slovenija (2), Slovač-ka (4), Finska (5), Švedska (8), Ujedinjeno Kraljevstvo (37), Hrvatska (2). Estonija, Cipar, Latvija, Letonija, Luxembourg i Malta u cijelosti se smatraju jednom NUTS II regijom. (EUROSTAT, 2007: 14, 15). Broj NUTS II regija ranije je bio 268, ali su se u međuvremenu dogodile promjene u nekim zemljama što je rezultiralo po-većanjem broja NUTS II regija. Tako je Danska uslijed reforme regionalne razine podijeljena na 5 NUTS II regija, u Njemačkoj se smanjio broj NUTS II regija, Slo-venija je umjesto na jednu podijeljena na dvije NUTS II (kohezijske) regije, dok je u nekim zemljama došlo do promjene granica i naziva statističkih jedinica.

186

Kategorizacija regija za potrebe statističkog prikupljanja podataka u pravilu se oblikuje na temelju već postojeće admi-nistrativno-teritorijalne podjele neke zemlje, a granice statistič-kih regija prate granice jedinica oblikovanih tom podjelom. Te regije trebaju poslužiti vođenju i procjeni učinaka regionalne politike. Također, reforma statističkih regija najvećim dijelom prati reformu postojeće administrativno-teritorijalne podjele, a ne obrnuto. Obveza je svake države članice da europsku sta-tističku službu obavijesti o svim promjenama administrativ-ne strukture koje mogu utjecati na NUTS klasifikaciju. Takve promjene ne bi trebale biti česte, naročito ne češće od svake tri godine. Međutim, otvorena je mogućnost i češćih promjena uslijed značajnije reorganizacije administrativno-teritorijalne strukture zemlje članice (čl. 5. st. 4.).

Rasprava o statističkoj podjeli teritorija uglavnom ne iza-ziva velike javne rasprave i politička prepucavanja kao što je to slučaj sa stvaranjem političkih regija. Rijetki su primjeri ze-malja koje su u potpunosti uskladile statističku i teritorijalnu podjelu.3 Unutar zemalja članica EU nalazimo velike razlike između statističkih jedinica na istom stupnju statističke podje-le. Zemlje koje nemaju odgovarajuće jedinice koje samostalno odgovaraju NUTS II jedinicama nastoje ih stvoriti agregira-njem većeg broja manjih i međusobno povezanih političkih jedinica, odnosno stvaranjem širih planskih regija. Pri tome, potrebno je posebno voditi računa o kriterijima kao što su zemljopisne, društveno-gospodarske, povijesne, kulturne ili okolišne okolnosti (Čl. 3. st. 5. Uredbe).

Propisi kojima je uređena NUTS klasifikacija koja se pri-mjenjuje na regionalnu razinu prave razliku između upravnih

3 Izuzetak je Poljska koja je nastojala ujednačiti broj političkih regija (wojwodztwo) i statističkih NUTS II regija. Tako je reformom iz 1999. uvela tri stupanjsku razinu administrativno-teritorijalne organizacije. Postoji ukupno 16 regija (wojewodztwo) koje bi trebale odgovarati spomenutoj statističkoj klasi-fikaciji. Međutim, takvo se postupanje nije pokazalo sasvim prikladnim budući da neke od poljskih regija ne udovoljavaju brojčanom kriterijima Eurostata. O tome detaljnije kod Ingham, Ingham, McQuaid, 2002: 164–167; Marcou, 2002: 20–23; Glowacki, 2002. Za detaljan pregled različitih statističkih pokazatelja na razini regija unutar EU vidjeti EUROSTAT, 2007.

187

(administrativnih) i ne-upravnih (ne-administrativnih) jedi-nica (Uredba (EZ) 1059/2003.). Administrativna jedinica je »… geografsko područje s administrativnom vlašću koje ima ovlast donošenja upravnih ili strateških odluka za to područje sukladno pravnom i institucionalnom okviru zemlje članice.« (čl. 3. st. 1.). Ne-administrativne jedinice postoje u zemlja-ma koje nemaju administrativnih jedinica s dovoljnim brojem stanovnika koji zadovoljava NUTS brojčani cenzus. U pravi-lu, one nastaju agregiranjem »… prikladnog broja postojećih manjih međusobno povezanih administrativnih jedinica.« (čl. 3. st. 5.).

Uredba koristi nejasan termin upravna (administrativna) vlast (e. administrative authority, nj. Verwaltungseinheit) čije olako tumačenje može proizvesti izvjesnu zabunu. Stoga, po-trebno ga je adekvatno tumačiti kako bi se izbjegle zabune i stranputice. Naime, termin upravna vlast u sebi istovremeno kombinira političke i upravne aspekte jer čl. 3. ističe kako se radi o takvoj vlasti koja ima mogućnost donošenja odluka od javnog značaja (e. administrative or policy, f. administrative ou stratégiques). Nužno je, dakle, da se radi o takvoj vlasti koja ima legitimitet za donošenje značajnih političkih odluka. Stupanj političkog utjecaja takvih tijela ovisan je o ustavno-pravnom uređenju pojedine zemlje. Argument je time značaj-niji ukoliko se u obzir uzme činjenica da se ne-administrativne jedinice formiraju na temelju postojećih administrativnih jedi-nica te da nemaju značajnijih ovlasti u pogledu donošenja po-litičkih odluka. U svakom slučaju, pri tumačenju pojma uprav-na jedinica potrebno se prikloniti takvom tumačenju koje pod tim pojmom podrazumijeva, u kontekstu čl. 3. Uredbe, politič-ke regije u zemljama članicama.

3. Statistička regionalizacija Hrvatske

Podjela Hrvatske na statističke regije odvijala se paralelno s procesom pregovaranja o punopravnom članstvu u EU. Iako to u komparativnim upravno-političkim sustavima nije sasvim uobičajeno, podjela Hrvatske na statističke regije i to isključi-

188

vo 2. razine (NUTS 2) bila je popraćena intenzivnom javnom i političkom raspravom o broju i granicama statističkih regija. Nerijetko se isticala potreba da statističke regije trebaju ujedno biti i političke regije što je u javnosti stvaralo dodatnu zabunu i otvaralo političke rasprave i prepucavanja.

3.1. Podjela Hrvatske na tri statističke regije 2. razine

Proces uspostave statističkih regija kao temelja za korište-nje sredstava iz fondova EU u okviru kohezijske (regionalne) politike potencijalno je predstavljao značajan moment u ra-zvoju županija, pod uvjetom da se prepoznala važnost orijen-tacije tih jedinica na razvoj. Iako je priprema podjele Hrvatske na statističke regije započeo još 2002. formiranjem ekspertne radne skupine koja je pod okriljem Državnog zavoda za sta-tistiku pripremila čak 13 varijanti statističke podjele zemlje, on je okončan znatno kasnije. Naime, uslijedila je sukcesiv-na prijava nekoliko varijanti statističkoj službi EU, od kojih neke nisu prihvaćene zbog formalnih razloga (broj stanovnika pojedinih predloženih regija manji od 800.000 stanovnika), dok su druge, formalno prihvaćene od strane Eurostata4, ali su odbačene, uglavnom zbog domaćih političkih prilika (Koprić, 2013, 2007, Grčić, 2007).

Na koncu, proces statističke regionalizacije formalno je za-vršen tek 2007. donošenjem Nacionalne klasifikacije prostor-nih jedinica za statistiku (Nacionalna klasifikacija prostornih jedinica za statistiku (NKPJS), NN 35/07). Tada je Hrvatska na temelju podataka iz Popisa stanovništva iz 2001. podijelje-na na tri statističke regije i to:

4 Podjela Hrvatske na četiri statističke regije koju je prihvatio Eurostat sa-stojala se od podjele na četiri statističke regije. To su bile: Središnja Hrvatska (obuhvaćala je Krapinsko-zagorsku, Varaždinsku, Međimursku, Koprivničko-križevačku, Bjelovarsko-bilogorsku, Sisačko-moslavačku i Karlovačku župani-ju), Zagrebačka regija (Grad Zagreb i Zagrebačka županija), Jadranska Hrvat-ska (Istarska, Primorsko-goranska, Ličko-senjska, Zadarska, Šibensko-kninska, Splitsko-dalmatinska te Dubrovačko-neretvanska županija) te Istočna Hrvatska (Virovitičko-podravska, Osječko-baranjska, Vukovarsko-srijemska, Brodsko-posavska i Požeško-slavonska županija).

189

– Sjeverozapadna Hrvatska – obuhvaćala je sljedeće jedi-nice: Grad Zagreb, te Zagrebačku, Krapinsko-zagorsku, Varaždinsku, Koprivničko-križevačku i Međimursku županiju. Na tom prostoru živi oko 1,6 milijuna stanov-nika (1.661.363), a po razvijenosti je predstavljala naj-razvijenije područje Republike Hrvatske. To je najvećim dijelom posljedica toga što je Grad Zagreb, kao najrazvi-jenije područje u RH uključeno u ovu statističku regiju.

– Središnja i Istočna (Panonska) Hrvatska – obuhvaćala je osam županija: Bjelovarsko-bilogorsku, Virovitičko-po-dravsku, Požeško-slavonsku, Brodsko-posavsku, Osječ-ko-baranjsku, Vukovarsko-srijemsku, te Karlovačku i Sisačko-moslavačku županiju. Na tom prostoru živi oko 1,3 milijuna stanovnika (1.337.913) i predstavlja najsla-bije razvijeniji dio Hrvatske. Svih osam županija koje ulaze u sastav ove statističke regije su ispod 75% prosje-ka razvijenosti Republike Hrvatske.

– Jadranska Hrvatska – obuhvaća osam priobalnih žu-panija: Primorsko-goransku, Ličko-senjsku, Zadarsku, Šibensko-kninsku, Splitsko-dalmatinsku, Istarsku i Du-brovačko-neretvansku županiju. Na području od Istre na sjeveru do Dubrovnika na krajnjem jugu zemlje živi oko 1,4 milijuna stanovnika (1.441.035). Uz otoke koji ulaze u sastav ove regije i u razvojnom smislu predstavljaju najveći izazov, specifični problemi ovog područja su sla-bije razvijeno zaleđe koje se proteže uglavnom uz grani-cu s Bosnom i Hercegovinom i na području Like.

Podjela na tri statističke regije bila je rezultat tadašnjih po-litičkih procesa i nije sasvim odgovarala razvojnim potreba-ma zemlje, s jedne, ni optimalnoj iskorištenosti fondova EU, s druge strane. Podjela na tri statističke regije nastala je pod specifičnim političkim okolnostima. U to se vrijeme unutar HDZ-a događao veliki raskol čija je konačna posljedica bila osnivanje nove političke stranke (današnji HDSSB). Među-tim, u to je vrijeme »odmetnuta« frakcija počela koristiti ideju regionalizma da bi na neki način legitimirala svoje političko

190

djelovanje i pokazala da se radi o programskom, a ne osob-nom sukobljavanju. To je dovelo do svojevrsne vulgarizacije ideje regionalizma jer je očito kako je ona postala paravan za politička potkusurivanja unutar vladajuće stranke, a ne istinski politički program utemeljen na ideji regionalizma. Središnja vlast je na to reagirala tako što je Slavoniji i Baranji prilikom statističke podjele zemlje pripojila i tri ne-slavonske županije. Sve se to događalo s ciljem da nova statistička regija na karti ne izgleda kao jedna slavonska regija, jer bi to moglo imati nezgodne političke konotacije i dati vjetar u leđa novim poli-tičkim protivnicima. Uslijedila je i stručna argumentacija pre-ma kojoj je bilo potrebno grupirati sve slabije razvijene župa-nije u jednu statističku regiju kako sva sredstva iz fondova EU ne bi završila u razvijenom Zagrebu. Itd. Statistička podjela na tri NUTS 2 regije nije, dakle, nastala kao rezultat strateškog promišljanja o budućem razvoju zemlje unutar EU i najboljem mogućem iskorištavanju fondova EU, već uglavnom na teme-lju dnevno-političkih prilika.

Nekoliko je temeljnih problema koji su obilježavali podje-lu Hrvatske na tri NUTS 2 regije. Na prvom mjestu to je slaba identifikacija aktera regionalne politike sa takvom podjelom, posebno kad je riječ o nekim regijama. Tako se Panonska Hr-vatska protezala od Slovenije do Srbije što je predstavljalo značajan problem za koncipiranje razvoja tog područja zbog izrazite diversifikacije te regije. S druge strane Sjeverozapad-noj Hrvatskoj prijetila je opasnost da zbog iznadprosječne razvijenosti Grada Zagreba relativno brzo dostigne stopu d 75% prosjeka razvijenosti EU i zbog toga izgubi mogućnost pristupa sredstvima iz fondova EU po najpovoljnijim uvjeti-ma, što bi na početku participiranja u kohezijskoj politici EU bio prilično velik udarac na korištenje dostupnih sredstava. Jadranska Hrvatska ima nekoliko posebnih razvojnih izazova koji se ogledaju u orijentiranosti svih županija koje ju čine na turizam, posebnih razvojnih problema sa zaleđem odnosno unutrašnjim dijelovima pojedinih županija, te prometnom izo-liranošću otoka i drugih problema koji su skopčani sa životom na otocima.

191

Statističke regije predstavljaju okvir za korištenje sredsta-va iz EU fondova, a ne okvir političku regionalizaciju. One se koriste za to da se odluči koliko koja regija ima sredstava na raspolaganju za projekte namijenjene razvoju i kolika će biti stopa sufinanciranja iz drugih (ne EU) izvora financira-nja. Što je regija po statističkim pokazateljima razvijenija to je veća stopa financiranja za koju se mora samostalno pobrinuti. Razvijene regije financiraju i do 50% vrijednosti određenog projekta. Nadalje, što je regija po statističkim pokazateljima razvijenija natječe se s drugim jednako razvijenim regijama iz drugih država članica EU za daleko manja sredstva. Naime, oko 80% budžeta kohezijske politike namijenjeno je financira-nju projekata u slabije razvijenim regijama, što znači da onim više razvijenim ostaje znatno manje upravo zato jer se pretpo-stavlja da mogu same financirati vlastiti razvoj.

Zbog toga je strateški interes Hrvatske da ima što manje statističkih jedinica. Naime, u slučaju podjele Hrvatske na če-tiri ili pet statističkih regija, nekoliko njih bi po stupnju razvi-jenosti bilo iznad prosjeka razvijenosti EU. Ne bi bile podobne za financiranje u okviru najizdašnijeg cilja kohezijske politi-ke (Konvergencija), već bi ušle u mehanizam financiranja u kojem je znatno manje raspoloživih sredstava (Regionalna konkurentnost i zapošljavanje). Te bi se regije, zbog toga, na-tjecale za mnogo manje dostupnih sredstava, a konkurenti za projekte bile bi razvijenije regije u Njemačkoj, Francuskoj, Nizozemskoj ili Austriji, koje uz to imaju i bogato iskustvo korištenja fondova od nekoliko desetljeća.

Isključivanje određenih dijelova Hrvatske iz financijski najizdašnijeg cilja kohezijske politike EU negativno bi se odrazilo na sveukupni apsorpcijski kapacitet zemlje da iskoris-ti raspoloživa sredstva.

3.2. Podjela Hrvatske na dvije statističke regije 2. razine

Imajući to na umu, Hrvatska je sredinom 2012., donoše-njem nove Nacionalne klasifikacije prostornih jedinica za statistiku 2012. (NN 96/2012) podijeljena na dvije statističke

192

regije. Ta podjela se primjenjuje od 1. siječnja 2013., dvije nUTS 2 regije u Hrvatskoj su:

– Jadranska Hrvatska – obuhvaća sedam županija koje ima-ju morsku granicu (Istarska, Primorsko-goranska, Lič-ko-senjska, Zadarska, Šibensko-kninska, Splitsko-dalma-tinska i Dubrovačko-neretvanska županija). U odnosu na prijašnju podjelu, ta je NUTS 2 regija ostala nepromije-njena. Prema podacima iz Popisa stanovništva iz 2011. u toj regiji živi 1,5 milijuna stanovnika (1.468.921).

– Kontinentalna Hrvatska – obuhvaća ostalih trinaest žu-panija i Grad Zagreb. S gotovo 3 milijuna stanovnika (2.960.157) skoro je duplo veća od Jadranske Hrvatske.

Navedena statistička podjela zadovoljava jedan od dva te-meljna cilja koja je to tom podjelom trebalo ostvariti. Ona omo-gućava da cijela Hrvatska ima mogućnost korištenja sredstava iz fondova Europske unije po najpovoljnijim uvjetima (dakle uz najniže stope sufinanciranja iz drugih, ne-EU izvora) najma-nje tijekom dva sljedeća dva proračunska razdoblja, tj. do kraja 2027. godine. Uz to, stopa sufinanciranja projekata razvoja iz fondova EU ostat će na najvišem intenzitetu, što će imati pozi-tivan učinak na ionako financijski podkapacitirane jedinice lo-kalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj. Uslijed značajnog povećanja dostupnih sredstva iz kohezijske politike u razdo-blju 2014.–2020. pitanje sufinanciranja čak i po najnižoj stopi predstavljat će značaj izazov za sve aktere razvoja u Hrvatskoj, što bi se moglo negativno odraziti na ukupnu visinu apsorpcije sredstava kohezijske politike u nadolazećem razdoblju.

No, ta je podjela nesrazmjerna po broju županija uključe-nih u pojedinu NUTS 2 regiju i traži dodatne mehanizme koji će uključivati grupiranje manjeg broja županija unutar poje-dine regije kako bi se na taj način osiguralo bolje upravljanje regionalnim razvojem. To bi mogle biti upravne regije (dakle, jedinice bez samoupravnih obilježja) koje bi obuhvaćale manji broj županija i na taj način omogućile formuliranje prioriteta razvoja za šira područja, jednako kao i generiranje projekata razvoja koji će imati širi regionalni utjecaj.

193

Ne treba, međutim, smetnuti s uma, i potrebu otvaranje šire stručne i javne rasprave o teritorijalnom ustroju zemlje i uvo-đenju samoupravnih regija umjesto sadašnjih županija. To se čini kao racionalna i vrlo potrebna opcija koja će kompenzira-ti veličinu sadašnjih NUTS 2 regija i istovremeno omogućiti snažniju identifikaciju građana i ostalih aktera razvoja s ma-njim brojem većih i snažnijih samoupravnih regija, umjesto velikog broja županija.

4. Županije kao samoupravne teritorijalne jedinice

Županije u Hrvatskoj predstavljaju jedinice područne (re-gionalne) samouprave i po svim svojim obilježjima spadaju u kategoriju samoupravnih, tj. političkih regija. Imaju vlastitu pravnu osobnost, političke i upravne organe, izvore financira-nja, poslove koji su im stavljeni u nadležnost, mogućnost re-gulacije i donošenja općih propisa iz svoje nadležnosti i druga bitna obilježja samoupravnih tj. političkih jedinica. One su dio sustava teritorijalne samouprave u Hrvatskoj i temelj su za for-miranje širih statističkih regija. U pogledu NUTS klasifikacije EU županije su statističke jedinice 3. razine (NUTS 3).

Nekoliko je obilježja županijske podjele Hrvatske. Prvo, radi se o jedinicama koje su relativno prostorno i populacijski male da bi predstavljale političke regije u pravom smislu tog pojma. Prosječna veličina županija je oko 204.000 stanovnika, a prosječna površina je oko 2700 km², s time da među nekim županijama postoje razlike u veličini teritorija koje obuhvaća-ju i broju stanovnika.

Drugo, broj županija je prevelik sa stajališta racionalne i objektivne regionalne podjele teritorija, posebno kad je riječ o jedinicama srednje razine koje bi trebale biti u stanju na sebe preuzeti bitan dio javnih poslova od regionalnog značaja koji zahtijevaju značajnije financijske i personalne resurse. Većina županija u Hrvatskoj to nije u stanju, što zbog visokog stupnja fiskalne centralizacije države, što zbog relativno malog broja stanovnika koji su porezni obveznici.

194

Treće, županije u najvećem broju slučajeva ne odražavaju regionalni identitet građana. Tako, primjerice, Slavonci žive u nekoliko županija, jednako kao i Dalmatinci. Regionalna identifikacija stanovništva snažnije se veže uz šira područja poput Slavonije i Dalmacije, a manje uz pojedine slavonske ili dalmatinske županije. Prema Popisu stanovništva iz 2011. čak 25.491 stanovnika Hrvatske izrazilo se Istranima, navodeći to temeljnim obilježjem svoje narodnosti. To bi predstavljalo oko 12% stanovništva Istarske županije pod pretpostavkom da svi koji su se izjasnili Istranima žive na području navedene žu-panije. Ostale regionalne identifikacije u tom pogledu su do-sta slabo izražene u Popisu stanovništva iz 2011. i statistički su zanemarive (npr. Dalatinci – 705, Primorci – 50, Slavonci – 133, Međimurci – 135, Zagorci – 139).

Četvrto, Hrvatska nema snažne regionalističke pokrete ko-ji bi uvjetovali teritorijalnu podjelu zemlje i potaknule trans-formaciju županija u veće i snažnije regije. Samo su dvije parlamentarne stranke koje se mogu okarakterizirati jakim regionalističkim strankama. To je Istarski demokratski sabor (IDS) koji djeluje na području Istre i koja provodi i promovi-ra snažnu politiku regionalne identifikacije stanovništva Istre. Na području pet slavonskih županija djeluje Hrvatski demo-kratski sabor Slavonije i Baranje (HDSSB), koji predstavlja snažnu regionalnu političku stranka koja promovira ideju re-gionalizma kao bitne komponente svog političkog diskursa. Uz njih postoje male neparlamentarne stranke koje zagovaraju različite regionalističke politike.

Dakle, iako županije imaju sva obilježja samoupravnih je-dinica, one se tijekom dvadeset godina razvoja lokalne samo-uprave u Hrvatskoj nisu uspjele nametnuti kao značajna razina javnog upravljanja. Zato je potrebno pristupiti njihovom rede-finiranju i transformaciji u snažnije samoupravne, tj. političke regije. U tom procesu moguće je krenuti putem izjednačavanja statističke i političke regionalizacije iako je naprijed pokazano da su vrlo rijetki primjeri zemalja koje su išle tim putem.

Tri statističke regije nisu bile u potpunosti primjerene da u budućnosti preuzmu ulogu političkih, tj. samoupravnih regija.

195

Jadranska regija protezala bi se od Istre, pa sve do Dubrovni-ka. Teško je zamisliti da su razvojni problemi u svim županima sasvim jednaki, ni da je riječ o području koje predstavlja cje-linu u kulturnom, povijesnom ili ekonomskom pogledu. Zbog toga to područje nema pretpostavke da bude jedna samouprav-na regija s kojom bi se njezini građani identificirali i kojom bi bilo jednostavno upravljati. Isto je i s Istočnom (Panonskom) Hrvatskom koja je obuhvaćala osam županija i protezala se od Slovenije na zapadu do Srbije na istoku. Njoj su, dakle, pored pet slavonskih županija pripojene još i Bjelovarsko-bilogorska, Sisačko-moslavačka i Karlovačka županija. Gotovo je isto i s podjelom na dvije statističke NUTS 2 regije. Te jedinice nisu prikladne da budu transformirane u političke regije zbog istih razloga koji su navedeni i za tri statističke NUTS 2 regije.

Prilikom podjele Hrvatske na manji broj samoupravnih re-gija potrebno je uzeti u obzir nekoliko smjerova reforme na kojima je potrebno paralelno raditi:

– Racionalizacija županijskog ustrojstva. Sadašnji broj županija (20 + Grad Zagreb) u bitnoj mjeri potkopava zahtjev za racionalnim teritorijalnom ustrojem. Hrvatskoj nije potre-ban dosadašnji broj županija koje ne samo da na dugi rok nisu održive kao srednja razina javnog upravljanja, već opterećuju cjelokupnu organizaciju države zbog toga jer se na postojeću županijsku podjelu nadovezuju i ostale podjele te organizacija drugih upravnih resora (npr. organizacija zavoda za zapošlja-vanje, zavoda za zdravstveno i mirovinsko osiguranje, organi-zacija pravosuđa, itd.). Zbog toga se smanjenje broja županija nameće vrlo bitan prioritet razvoja regionalne samouprave u Hrvatskoj. Hrvatska ima nekoliko povijesnih i prirodnih re-gija s kojima postoji snažnija identifikacija stanovništva, pa je pri racionalizaciji teritorijalne osnove potrebno voditi računa i o tom elementu. U tom pogledu nove regionalne jedinice tre-ba oblikovati tako da obuhvaćaju: (a) Slavoniju i Baranju, (b) Središnju i sjeverozapadnu Hrvatsku, (c) Primorje s Istrom i dijelom Like, (d) Dalmaciju, te (e) Šire područje Grada Zagre-ba koje uz Grad Zagreb obuhvaća i lokalne jedinice koje čine

196

zagrebački prsten (detaljno obrazloženje kod Đulabić, 2011, 2011a).

Bez provedbe ovog prioriteta nemoguće je do kraja postići ostale prioritete razvoja regionalne samouprave koji se iznose u nastavku teksta. No, provedba ovog prioriteta skopčana je s možda i s najvećim izazovima jer podrazumijeva, uz tehnički i pravno kompliciranu proceduru pripreme i izmjene norma-tivnog okvira regionalne samouprave, još i potrebu izgradnje konsenzusa između političkih stranaka i šire javnosti. U po-gledu navedenog prioriteta moguće je velikoj mjeri očekivati djelovanje tzv. efekta naslijeđa (legacy effect) pod kojim se podrazumijeva utjecaj određene upravne tradicije na obliko-vanje i smjer trenutačnih reformi. Premda je skoro dvadeseto-godišnje iskustvo uređenja lokalne samouprave stvorilo svoje-vrsnu tradiciju, ne treba smesti s uma činjenicu da je Hrvatska prilično jednostavno raskinula s prethodnom polustoljetnom tradicijom lokalne samouprave koja je, kroz tzv. komunalnu koncepciju uređenja lokalne samouprave, imala vrlo snažan utjecaj na oblikovanje tadašnjih općina. Konačno, ozbiljnije i duboke reforme teritorijalnog ustrojstva nisu novost niti ne-moguća misija u brojnim europskim zemljama u proteklih pola stoljeća. Primjeri nekih europskih zemalja (npr. Njemačke i Velike Britanije s kraja 1970-ih) te suvremeni primjer Kralje-vine Danske i svježi primjer baltičke Latvije to potvrđuju.

– Jačanje samoupravnog kapaciteta županija i njihova transformacija u snažne samoupravne regije. Paralelno s ra-cionalizacijom županijskog ustroja potrebno je dodatno ojačati samoupravni kapacitet županija i omogućiti njihovu transfor-maciju u snažne samoupravne regije. Elementi za to su već ve-likim dijelom ugrađene u postojeće pravno uređenje županija. Među navedene elemente spadaju neposredni izbori izvršnih i predstavničkih tijela (župana i županijskih skupština), župa-nijske financije, ustavom zajamčen samoupravni djelokrug, pravna osobnost, itd.

Navedena uloga županija posebno dolazi do izražaja ako se prihvati pristup prema kojem se broj osnovnih samoupravnih

197

jedinica (općina i gradova) u narednom razdoblju neće bitno mijenjati. U tom slučaju županije bi trebale na sebe preuzeti obavljanje brojnih tehničkih zahtjevnih i financijski izdašnijih javnih službi koje većina malih te financijski i personalno pod-kapacitiranih samoupravnih jedinica nije u stanju obavljati.

Realizacija ovog prioriteta odnosi se uglavnom na analizu brojnih pravnih propisa kojima se razrađuje provedba poslo-va iz samoupravnog djelokruga županija. Bitan dio provedbe navedenog prioriteta čini i jačanje fiskalnog kapaciteta novih županija.

– Poboljšanje koordinativne uloge županija u obavljanju javnih službi na svojem području. Bitan dio poslova koji ula-ze u samoupravni djelokrug županija otpada na koordinaciju obavljanja javnih službi na području županija. Ovamo spadaju poslovi koordinacije mreže zdravstvenih, kulturnih i obrazov-nih institucija na području županije. U pogledu tih poslova uloga županije trebaju biti dodatno osnažene te ih se treba po-zicionirati kao ključna čvorišta u mreži aktera koji participira-ju u obavljanju tih poslova. Posebno je značajna uloga župani-ja kao koordinatora javnih službi s obzirom na središnja tijela državne uprave nadležna za pojedine upravne resore.

U okviru navedenog prioriteta kao posebno značajne mje-re intervencije nameće se i potreba jačanja službeničke etike, menadžerskih vještina posebno kod rukovodećih službenika te orijentacija na građane i podizanje kvalitete pružanja javnih usluga na županijskoj razini.

– Orijentacija županija na poticanje društvenog i gospodarskog razvoja u okviru nove regionalne politike Hrvatske. S donošenjem Zakona o regionalnom razvoju (2009) te Stra-tegije regionalnog razvoja (2010), Hrvatska se jasno opredije-lila za prelazak na novi, moderniji sustav vođenja regionalne politike.

Županije bi trebale biti bitan dio moderne regionalne poli-tike, a ulogu županija potrebno je dodatno potencirati i oživo-tvoriti. To se posebno odnosi na strateško planiranje razvoja posebno uzimajući u obzir one dijelove koji zaostaju ne samo

198

za nacionalnim, već i za županijskim razvojnim prosjekom. Nove županije trebali bi preuzeti ulogu ključne razine vlasti u provedbi politike društvenog i gospodarskog razvoja koja će biti u stanju na sub-nacionalnom nivou prepoznati i stimulirati endogene faktore razvoja. Oslanjanje na centralnu državu je praksa koja bi s vremenom trebala jenjavati, a regionalna razi-na vlasti bi se trebala prometnuti kao ključni faktor poticanja razvoja, posebno kad je riječ o slabije razvijenim dijelovima Hrvatske.

Prednosti političke regionalizacije Hrvatske su brojne. Smanjuju se ukupni javni troškovi s obzirom na tzv. ekonomi-ju razmjera (economy of scale) i djelovanje većih regionalnih jedinica. Postiže se racionalnost teritorijalne podjele i stvaraju se pretpostavke za pojednostavljenje ostalih upravnih organi-zacije koje su sada organizirane na temelju neprikladne župa-nijske podjele što je uzrokovalo da neki središnji upravni reso-ri odustanu od te podjele kao temelja za organizaciju vlastitih dekoncentriranih jedinica (npr. pravosuđe, unutarnji poslovi, itd.). Stvaraju se temelji veće profesionalizacije upravnog osoblja, snažnijeg financijskog kapaciteta koji će omogućiti pružanje većeg broja kvalitetnijih javnih usluga u regijama, jačanja civilnog društva i lokalnih medija, snažnija regionalna identifikacija stanovništva i ostvaruju druge prednosti.

5. Zaključak

Oblikovanje samoupravnih (političkih) regija potrebno je promatrati odvojeno od podjele zemlje na statističke regije.

Samoupravne regije potrebno je utemeljiti prvenstveno na povijesnim, ekonomskim, demografskim, upravnim, kul-turnim i drugim sličnim kriterijima, pa tek onda statističkim. Iako se s brojem statističkih regija može kalkulirati sigurno je da bi trebalo ići prema značajnom smanjenju broja sadaš-njih županija. Samoupravne regije potrebno je oblikovati oko najvećih gradova u Hrvatskoj koji će istovremeno biti snažni urbani centri koji su u mogućnosti biti pokretači razvoja šireg regionalnog okruženja.

199

Statistička podjela prati teritorijalnu podjelu, a rijetko se događa obrnuto. O starijih zemalja članica EU, poznat je pri-mjer Irske koja je kao cjelina dugo vremena bila jedna jedinica u statističkom smislu, upravo zato da bi, što je moguće duže, mogla crpsti sredstva iz EU fondova po najpovoljnijim uvje-tima. Prilikom podjele zemlje na samoupravne regije treba uvažiti različite kriterije, a statistička podjela treba biti samo jedan od parametara koji treba imati na umu prilikom te po-djele zemlje.

Statistička podjela vezana je uz korištenje sredstava iz fon-dova EU. Ako se želi iskoristiti dostupna financijska sredstva koja nam u okviru tih fondova stoje na raspolaganju mora se ozbiljnije povesti računa i o jednom od temeljnih načela struk-turnih fondova, a to je načelo sufinanciranja, tj. dodanosti. Prema tom načelu, sredstva strukturnih fondova se nadodaju domaćim i drugom sredstvima za financiranje razvoja. Treba, dakle, iz domaćih i drugih izvora (javni proračuni, zaduživa-nje, itd.), osigurati između značajan dio sredstava za sufinan-ciranje razvojnih projekata. S obzirom na proračun EU i sred-stva koja Hrvatskoj stoje na raspolaganju, izvjesno je da treba osigurati značajna sredstva za sufinanciranje. Ključno pitanje je iz kojih izvora će male lokalne jedinice i slabe županije osi-gurati ta sredstva? Kapacitet sufinanciranja i, općenito fiskalni kapacitet lokalnih jedinica, treba imati u vidu prilikom terito-rijalne podjele zemlje.

Ozbiljna reforma teritorijalne podjele potrebna je radi okrupnjavanja i jačanja kako temeljnih samoupravnih jedinica (općina i gradova) tako i jedinica regionalne samouprave. To je između ostalog i europski trend. Mnoge europske zemlje idu prema okrupnjavanju i jačanju svih razina svojih samou-pravnih jedinica. Pitanje je vremena kad će Hrvatska krenuti tim putem. Što prije, tim bolje.

200

Literatura

Đulabić, Vedran (2011) Razvoj i modernizacija regionalne samou-prave u Hrvatskoj. U: Kregar, Josip, et. al., Decentralizacija. Za-greb: Centar za demokraciju i pravo Miko Tripalo

Đulabić, Vedran (2011a) Utjecaj institucionalnog okvira regionalne politike na regionalnu samoupravu – doktorska disertacija. Za-greb: Pravni fakultet

Đulabić, Vedran (2007) Regionalizam i regionalna politika. Zagreb: Društveno veleučilište

EUROSTAT (2007) Regions in the European Union: NUTS 2006/EU-27. Luxembourg: Office for Official Publications of the Eu-ropean Communities

Ingham, M., H. Ingham, R. McQuaid (2002) Regional Development and EU Enlargement. U: Ingham, H., Ingham, M. EU Expansion to the East: Prospects and Problems. Cheltenham: Edward Elgar

Marcou, Gerard (ed.) (2002) Regionalization for Development and Accession to the European Union: A Comparative Perspective. Budapest: Open Society Institute, Local Government and Public Sector Reform Initiative

Glowacki, Wiktor (2002) Regionalization in Poland. U: Marcou, Gerard (ed.) (2002) Regionalization for Development and Acces-sion to the European Union: A Comparative Perspective. Buda-pest: Open Society Institute, Local Government and Public Sec-tor Reform Initiative

Koprić, Ivan (2013) Dvadeset godina lokalne i područne samoupra-ve u Hrvatskoj: razvoj, stanje i perspective. U: Đulabić, Vedran (ur.) Lokalna samouprava i lokalni izbori. Zagreb: Institut za jav-nu upravu

Koprić, Ivan (2007) Regionalism and regional development. U: Pal-ne Kovacs, Illona (ed) Regional Decentralisation in Central and Eastern Europe. Pecs: University of Pecs

Grčić, Branko (2007) Regionalizacija Hrvatske u kontekstu pridru-živanja Europskoj uniji. U: Vedran Horvat (prir.) Forumi o regio-nalizaciji i održivom življenju. Zagreb: Fondacija Heinrich Böll

Nacionalna klasifikacija prostornih jedinica za statistiku (NKPJS), NN 35/07

Nacionalne klasifikacije prostornih jedinica za statistiku 2012., NN 96/12

201

Mladen Ivanović

PROBEMI MALIH OPĆINA U SVJETLU NOVE REGULACIJE

LOKALNE SAMOUPRAVE

1. Uvod

Hrvatski sustav lokalne samouprave na temeljnoj razini sa-mouprave prepoznaje općine i gradove kao dva osnovna tipa lokalnih jedinica. Općine su osnovane kao lokalne jedinice pretežito ruralne naravi1 i, u pravilu, površinom i brojem sta-novnika manje od gradova.

Dvotipski sustav hrvatske lokalne samouprave pretežito je pitanje forme a ne suštine jer podjela lokalnih jedinica na gra-dove i općine nema gotovo nikakvo praktično značenje. Nai-me, općine i većina gradova dijele iste nadležnosti.2 Razlikuju se jedino Grad Zagreb (koji istovremeno obnaša status grada i županije) i tzv. veliki gradovi (s više od 35.000 stanovnika) koji, uz nadležnosti koje imaju sve općine i gradovi, obav-ljaju i poslove održavanja javnih cesta, izdavanja građevin-skih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih uz gradnju te provedbu dokumenata prostornog uređenja a mogu obavljati i poslove iz nadležnosti županije. Međutim, takvih je gradova samo 15 (ne računajući Grad Zagreb) što znači da ukupno 540

1 Odnos ruralno-urbano u tipologiji lokalnih jedinica vidljiv je iz odredbi Za-kona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11 i 144/12). Grad je jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije te svako mjesto koje ima više od 10.000 stanovni-ka, a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu… (članak 5. stavak 1., podcrtao autor).

2 Samoupravni djelokrug općina i gradova propisan je člankom 19. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

202

lokalnih jedinica, od čega 429 općina i 111 gradova, u okviru samoupravnog djelokruga obavljaju iste poslove.

Na sposobnost lokalnih jedinica za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga više od formalne podjele na grado-ve i općine utječu razlike u površini, broju stanovnika i fiskal-nom kapacitetu koje postoje unutar svake od dviju skupina. Primjera radi, najveća hrvatska općina, Općina Viškovo, ima 14.445 stanovnika odnosno 59 puta više od najmanje Općine Civljane koja ima 244 stanovnika.3 Ili, prosječni proračun op-ćine Čepin je 15,5 milijuna kuna dok općina Župa Dubrovačka ima za trećinu manje stanovnika (8.542) i duplo veći prosječni proračun (oko 33,5 milijuna kuna).4 Razlike postoje i u skupini gradova. Na primjer, gradovi Makarska i Omiš imaju približno isti broj stanovnika (Makarska 14.205 a Omiš 15.279) ali je razlika u visini prosječnog proračuna oko 60% (Makarska ima prosječni proračun od 63 a Omiš 38 milijuna kuna). Ili, Grad Komiža ima 1.526 stanovnika odnosno devet puta manje od općine Viškovo, itd.

Usprkos očitim razlikama među lokalnim jedinicama i uvjetima u kojima se obavljaju lokalni poslovi, pravni okvir samo sporadično uvažava različitosti (npr. određujući broj čla-nova predstavničkog tijela ili broj potpisa potrebnih za kan-didiranje članova predstavničkih tijela u odnosu prema broju stanovnika lokalne jedinice i sl.) ili ih bez opravdanih razloga stvara (npr. utvrđujući različite maksimalne iznose plaća iz-vršnih čelnika s obzirom na broj stanovnika lokalne jedinice, iako svi obavljaju iste poslove i snose istu odgovornost a broj stanovnika, pritom, ne govori ništa pouzdano o fiskalnom ka-pacitetu jedinice). Međutim, većina uvjeta pod kojima djeluju jedinice lokalne samouprave, od izbora lokalnih tijela uprav-ljanja do zapošljavanja službenika i namještenika, isti je za sve gradove i općine.

3 Podaci popisa stanovništva 2011.4 Prosječni proračun predstavlja aritmetičku sredinu izvršenog proračuna

općina Čepin i Župa Dubrovačka za 2009., 2010. i 2011., prema podacima Mini-starstva financija (http://www.mfin.hr/hr/lokalni-proracun-arhiva).

203

2. Jesu li općine u Hrvatskoj male

Veličinu općine razmatramo samo s aspekta broja stanov-nika a ne i s aspekta veličine njezina teritorija jer stanovništvo općine u bitnome određuje i neke druge veličine značajne za djelovanje lokalne vlasti (npr. broj lokalnih dužnosnika, na-čin organizacije i veličinu upravnog aparata, visinu prihoda od poreza na dohodak i sl.). Pritom, broj stanovnika je i naj-popularniji indikator veličine jedinice lokalne samouprave jer se ujedno radi i o korisnicima usluga lokalne vlasti (Swianie-wicz, 2002: 5).

U hrvatskim je uvjetima relativno lako odrediti što može-mo smatrati malom općinom. Naime, Hrvatska ima 429 op-ćina u kojima živi 1.268.752 stanovnika (29,60% stanovniš-tva). Dakle, prosječna hrvatska općina ima 2.957 stanovnika pa možemo reći da su, osobito ako ih usporedimo s lokalnim jedinicama u nekim europskim državama, hrvatske općine u prosjeku male.

Tablica 1. Prosječan broj stanovnika općine u nekim europskim državama

Država Prosječan broj stanovnika općineBugarska 35.000Švedska 29.500Danska 18.000Poljska 16.000Slovenija 10.300Italija 6.500Estonija 5.700Latvija 4.300Mađarska 3.300

Izvor: Swianiewicz, 2002

Ako međusobno usporedimo samo hrvatske općine potvr-đuje se teza da većina općina (njih gotovo 90%) spada u ka-

204

tegoriju malih općina (do 5.000 stanovnika). Pritom, više od polovice općina imaju do 2.500 stanovnika pa bismo ih mogli nazvati vrlo malima.

Tablica 2. Općine u Hrvatskoj po veličini

Broj općina

Broj stanovnika

Udio, %općina Stanovnika

Ukupno 429 1.268.752 100,00 100,00

Do 1 000 stanovnika 37 27.321 8,62 2,151 001 – 1 500 49 62.122 11,42 4,901 501 – 2 000 71 125.659 16,55 9,902 001 – 2 500 63 139.421 14,69 10,992 501 – 3 000 56 155.295 13,05 12,243 001 – 3 500 29 95.459 6,76 7,523 501 – 4 000 35 131.194 8,16 10,344 001 – 4 500 15 63.341 3,50 4,994 501 – 5 000 21 98.803 4,90 7,795 001 – 6 000 24 130.497 5,59 10,296 001 – 7 000 13 85.702 3,03 6,757 001 – 8 000 4 29.491 0,93 2,328 001 – 9 000 4 32.955 0,93 2,609 001 – 10 000 1 9.129 0,23 0,7210 001 – 11 000 1 10.059 0,23 0,7911 001 – 12 000 5 57.859 1,17 4,56Više od 12 000 stanovnika 1 14.445 0,23 1,14

Izvor: Popis stanovništva 2011.

Usprkos značajnim razlikama u veličini lokalnih jedinica pravni okvir koji uređuje sustav lokalne samouprave, osim izdvajanja velikih gradova i Grada Zagreba, ne prepoznaje velike i male lokalne jedinice niti među njima pravi ikakvu razliku. Stoga, u usporedbi s velikima, male lokalne jedinice u pravilu izgledaju inferiornije, usluge koje pružaju svojim gra-đanima lošije, itd. Jedna od posljedica ovakve percepcije je i

205

to da je u općoj i dijelu političke javnosti posljednjih nekoliko godina ojačao stav da dio hrvatskih općina (osobito najmanjih) treba ukinuti jer će se time riješiti problem neučinkovitosti i neracionalnosti lokalne samouprave (Općina Civljane, kao najmanja hrvatska općina, postala je svojevrsni maneken me-dijskih priloga o potrebi restrukturiranja teritorijalnog ustroja Republike Hrvatske). S druge strane, Udruga općina u Repu-blici Hrvatskoj (UORH) već duže vrijeme zagovara reformu sustava koja se neće temeljiti samo na promjeni teritorijalnog ustroja već koja će uključivati i temeljitu promjenu drugih ele-menata sustava (nadležnosti, izbornog modela i sl.) kako bi se učinila stvarna razlika između velikih i malih lokalnih jedinica odnosno kako bi se malim lokalnim jedinicama omogućilo da u pravoj mjeri ostvaruju svoju ulogu u gospodarskom i poli-tičkom životu zemlje.

Međutim, i posljednja veća reforma sustava lokalne samo-uprave koja je učinjena krajem 2012. propustila je uhvatiti se u koštac s opisanim problemom. Učinjene su izmjene zakona koje na više načina, u detaljima, dorađuju postojeći sustav ali ne unose suštinsku promjenu koja može otkloniti probleme u funkcioniranju malih lokalnih jedinica. Sustav naležnosti, fi-nanciranja i izbora tijela upravljanja ostao je isti za sve lokalne jedinice.

U uvjetima uravnilovke sustava male se općine susreću s nizom problema koji ograničavaju njihovo djelovanje. Rješa-vanje tih problema zaslužuje pozornost jer može unaprijediti racionalnost i učinkovitost čitavog sustava.

3. Ljudski resursi u upravnim tijelima

Usprkos sve glasnijim tvrdnjama da lokalna samouprava zapošljava previše ljudi, ljudski resursi u upravnim tijelima i u svjetlu nove regulacije lokalne samouprave ostaju jedan od temeljnih problema malih općina. Pritom, problem nije samo faktični nedostatak službenika s odgovarajućim obrazovanjem i vještinama već i pravni okvir koji raspoložive ljudske resurse demotivira za rad u općinskim službama.

206

Prema posljednjem objavljenom istraživanju o zaposleni-ma u jedinicama lokalne samouprave, u upravnim je tijelima općina 2008. bilo zaposleno 3.376 službenika i namješteni-ka (u prosjeku 7,86 po općini).5 Istraživanje koje je 2009. na uzorku od 178 općina proveo UORH (provedeno za interne potrebe UORH-a pa stoga nije objavljeno) pokazalo je da veli-ka većina općina upravne poslove obavlja putem jedinstvenog upravnog odjela a oko polovice općina ima do tri zaposlena u upravnim tijelima.

Tablica 3. Odgovor na pitanje »Na koji način obavljate upravne poslove?«

Broj ispitanika %Jedinstveni upravni odjel 168 94,4Upravni odjeli 8 4,5Bez odgovora 2 1,1Ukupno 178 100

Izvor: Istraživanje UORH-a

Tablica 4. Odgovor na pitanje »Koliko je službenika zaposleno u upravnim tijelima vaše općine?«

Broj službenika Broj ispitanika %0 1 0,61 15 8,42 36 20,23 38 21,34 28 15,75 16 9,06 10 5,67 10 5,68 6 3,4

5 A. Bajo, Instutut za javne financije, srpanj 2009.

207

Broj službenika Broj ispitanika % 9 5 2,810 5 2,811 3 1,712 3 1,715 2 1,1

Ukupno 178 100Izvor: Istraživanje UORH-a

Istraživanje UORH-a pokazalo je, nadalje, da gotovo 30% općina nema imenovanog pročelnika niti vršitelja dužnosti pročelnika (imenovanje vršitelja dužnosti pročelnika propisi-ma nije predviđeno ali nije niti zabranjeno pa određeni broj općina na taj način pokušava doskočiti nedostatku pročelni-ka). Posljedica je da takve općine ne mogu donositi pravno valjane upravne akte. Iako većina korisnika općinskih usluga ovaj nedostatak niti ne primjećuje, sve je više građana i prav-nih osoba koji protiv upravnih akata potpisanih od strane na-čelnika općine ili službenika koji je imenovan vršiteljem duž-nosti pročelnika izjavljuju žalbu pa drugostupanjska tijela te upravne akte (s pravom) poništavaju zbog toga što su doneseni od strane neovlaštene osobe. S početkom primjene novog Za-kona o općem upravnom postupku (od 1. siječnja 2010.), koji je precizno opisao tko može biti službena osoba u upravnom postupku, ovaj problem postao je sve naglašeniji.

Tablica 5. Odgovor na pitanje »Imate li imenovanog pročelnika ili vršitelja dužnosti pročelnika?«

Broj ispitanika %Da 119 66,9Ne 53 29,8Bez odgovora 6 3,4Ukupno 178 100


208

Pravni okvir ne uvažava činjenicu da odgovarajući ljudski resursi nisu u jednakoj mjeri dostupni svim lokalnim jedini-cama i da nekim malim općinama već uspostavljanje osnovne strukture upravnog tijela predstavlja problem. Naprotiv, u ne-kim slučajevima traži se zapošljavanje osobe određene struke za obavljanje specifičnih poslova (npr. poljoprivrednog redara koji mora imati srednju stručnu spremu poljoprivredne struke, prometnog redara koji mora imati IV. stupanj stručne spreme upravne, prometne ili tehničke struke ili komunalnog redara koji mora imati IV. stupanj stručne spreme), otvara mogućnost imenovanja službenika koji će preuzeti neke specifične po-slove (službenik za zaštitu osobnih podataka) ili nalaže odre-đivanje posebne službene osobe koja će obavljati specifične poslove (službenik za informiranje). Jedan izuzetak je, dodu-še, propisan člankom 24. Uredbe o klasifikaciji radnih mjesta u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 74/10), kojim je utvrđena niža razina obrazovanja za pročelnika jedin-stvenog upravnog odjela, ali taj izuzetak sam za sebe ne može promijeniti sadašnje stanje.6

Nedostatak pročelnika u gotovo jednoj trećini i mali broj zaposlenika u polovici hrvatskih općina nije samo rezultat ne-voljkosti općinske uprave da zaposli osobu odgovarajuće stru-ke i kvalifikacije, pokušaja da se uštede sredstva ili kronič-nog nedostatka sredstava već i okolnosti na koje lokalna vlast teško može utjecati. Naime, postoje općine koje više godina, sustavno objavljuju natječaje na koje se ne javlja nitko ili se ne javljaju osobe s odgovarajućom stručnom spremom. Rezul-tat je to činjenice da kvalificirana i visokoobrazovana radna snaga napušta male sredine devastirane ekonomskom krizom i traži priliku u većim centrima u kojima postoji kakva-takva mogućnost zapošljavanja. Ako se tome pridoda okolnost da male općine u pravilu mogu ponuditi samo skromnu plaću kao i da tek oko 7% stanovništva Hrvatske ima visoku stručnu

6 Citirana odredba Uredbe utvrđuje da iznimno na radno mjesto pročelnika jedinstvenog upravnog odjela može biti imenovan sveučilišni prvostupnik struke odnosno stručni prvostupnik struke koji ima najmanje deset godina radnog isku-stva na odgovarajućim poslovima i ispunjava ostale uvjete za imenovanje.

209

spremu7 jasno je da male općine teško mogu samostalno rije-šiti ovaj problem.8

Jedan od načina na koji se može kompenzirati nedostatak ljudskih resursa je međuopćinska suradnja, odnosno zajed-ničko osnivanje upravnih tijela ili, bez osnivanja zajedničkog upravnog tijela, zapošljavanje službenika na nepuno radno vrijeme (pa npr. više općina zaposli jednu osobu na dužnost pročelnika, ali svaka na nepuno radno vrijeme). Iako propisi osnivanje zajedničkog upravnog tijela ne sprečavaju, teško je reći da ga potiču. Zbog toga, u dvadesetogodišnjoj povijesti hrvatske lokalne samouprave postoji samo jedan primjer za-jedničkog upravnog tijela koje su osnovale općine s područja Istarske županije.9 Situacija je nešto bolja (ali ne i zadovolja-vajuća) kod zajedničkog osnivanja komunalnog redarstva ili u nekim drugim područjima suradnje lokalnih jedinica.10

Tek je odskora UORH počeo održavati jednodnevne semina-re s ciljem podizanja svijesti općinskih dužnosnika o mogućim dosezima međuopćinske suradnje a posljednjim izmjenama Za-kona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi nešto je detaljnije uređeno pitanje zajedničkog osnivanja upravnih tijela (članak 54.a). Međutim, to svakako nije dovoljno pa će intenziv-nije korištenje međuopćinske suradnje zahtijevati jači angažman središnje vlasti i utvrđivanje konkretnih poticaja za suradnju.

Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) sa-moupravi dodatno je demotivirao zapošljavanje obrazovane radne snage u malim općinama. Naime, utvrđujući da masa sredstava za plaće zaposlenih u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave ne smije iznositi više od 20% pri-

7 Prema popisu stanovništva iz 2001. (rezultati obrazovne strukture stanov-ništva Hrvatske prema popisu iz 2011. još nisu objavljeni).

8 Tim je više čudio prijedlog da se utvrdi imenovanje pročelnika na mandat od četiri godine, na kojem je Ministarstvo uprave tijekom javne rasprave o iz-mjenama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ustrajalo ali koji nakraju ipak nije usvojen.

9 Radi se o zajedničkoj Službi za proračun, financije i pravne poslove koju su osnovale općine Kaštelir-Labinci, Sv. Lovreč i Vižinada.

10 Više o međuopćinskoj suradnji u Hrvatskoj: http://www.udruga-opcina.hr/universalis/1239/pdf/mosuhrvatskoj_1323816763.pdf

210

hoda poslovanja jedinice ostvarenih u prethodnoj godini (uz određena umanjenja), Zakon je lokalne službenike pretvorio u jedine javne službenike kojima visina plaće (ili, u nekim slu-čajevima, čak i radno mjesto) ovisi o punjenju proračuna tije-kom godine koja prethodi godini u kojoj se utvrđuje plaća.

Nedostatak odgovarajućih ljudskih resursa poguban je za male općine jer ne samo što otežano obavljaju poslove iz samo-upravnog djelokruga već im je ograničena mogućnost planira-nja razvoja, korištenje sredstava iz europskih fondova, itd.

4. Organizacija izvršne vlasti

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi utvrđuje da u lokalnim jedinicama koje imaju do 10.000 sta-novnika izvršni čelnik ima jednog zamjenika, pri čemu izvršni čelnik i njegov zamjenik slobodno odlučuju o tome hoće li dužnost obavljati profesionalno.

U lokalnim jedinicama u kojima se pravo na zastupljenost pripadnika nacionalne manjine u izvršnom tijelu treba osigu-rati sukladno Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manji-na (NN 155/02, 47/10, 80/10, 91/11 i 91/11), jedan zamjenik izvršnog čelnika bira se iz reda pripadnika nacionalne manji-ne. Broj zamjenika povećava se za po jednog iz reda svake od nacionalnih manjina koje imaju pravo na zastupljenost u izvršnom tijelu.11

Iako ne dvojimo o tome da izvršni čelnik iz praktičnih ra-zloga mora imati zamjenika, ili zbog toga da nastupi u slučaju kada je izvršni čelnik odsutan ili spriječen da obavlja svoju dužnost ili da, prema nalogu izvršnog čelnika, preuzme obav-ljanje određenih poslova iz njegove nadležnosti, odnosno da nacionalne manjine trebaju bit zastupljene u izvršnim tijeli-ma nekih jedinica lokalne samouprave, u nekim situacijama

11 Člankom 22. stavkom 1. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina propisano je da se u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave u kojima se prema odredbama toga Zakona treba osigurati srazmjerna zastuplje-nost članova predstavničkog tijela iz reda pripadnika nacionalnih manjina osigu-rava i zastupljenost predstavnika nacionalne manjine u izvršnom tijelu jedinice.

211

nositelji izvršne vlasti mogu postati značajan financijski teret općinskog proračuna, osobito u malim općinama.

Nakon lokalnih izbora 2009. u većem su se broju općina izvršni čelnici i njihovi zamjenici odlučili za profesional-no obavljanje dužnosti. Ovo je bilo osobito karakteristično za male, siromašnije općine u kojima su izabrani dužnosnici iskoristili izbornu pobjedu za osiguravanje četverogodišnje osobne egzistencije. Pritom, česte su bile i situacije u koji-ma zamjenici općinskog načelnika zapravo nisu preuzimali gotovo nikakve obveze i odgovornosti, u nekim slučajevima zbog toga što to objektivno nije bilo potrebno a ponekad zbog toga što izborni pobjednici (općinski načelnici) s koalicijskim partnerom (zamjenikom) nisu stvarno htjeli dijeliti obnašanje vlasti. Kada se tome pridodaju zamjenici izabrani iz redova nacionalnih manjina koje imaju pravo na zastupljenost u iz-vršnom tijelu lokalne jedinice pojavile su se apsurdne situacije u kojima očigledno siromašna općina isplaćuje nekoliko pla-ća zamjenicima za kojima ne postoji stvarna potreba, koji ne dolaze na posao niti preuzimaju bilo kakvu odgovornost. Pri-mjera radi, općina Lišane Ostrovičke u Zadarskoj županiji ima 698 stanovnika,12 prosječni proračun od oko 2 milijuna kuna i dva zamjenika (od kojih je jedan iz redova pripadnika naci-onalne manjine). Ili slična situacija u općini Majur u Sisačko moslavačkoj županiji koja ima 1,185 stanovnika, prosječni proračun od oko 2 milijuna kuna i dva zamjenika, itd.

Tablica 6. Prikaz nekih manjih općina i broja izvršnih čelnika i njihovih zamjenika

Općina Broj stanovnika

Prosječni proračun

(u mil. kuna)*

Broj izvršnih čelnika (načelnika

i zamjenika)Plaški 2.090 3,5 3Negoslavci 1.463 2 2Bosiljevo 1.284 3,1 2

12 Prema popisu stanovništva iz 2011.

212


Prosječni proračun

(u mil. kuna)*

Broj izvršnih čelnika (načelnika

i zamjenika)Majur 1.185 2 3Kamanje 891 1,6 2Lišane Ostrovičke 698 2 3Saborsko 632 2,4 3Ribnik 475 1,5 2Civljane 244 2,6 2

Izvor: Državni zavod za statistiku i Ministarstvo financija

* Prosječni proračun predstavlja prosjek izvršenja proračuna za 2010. i 2011.

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi utvrđuje da izvršni čelnici i njihovi zamjenici imaju pravo na naknadu plaće za vrijeme od 6 mjeseci po prestanku profesi-onalnog obavljanja dužnosti (članak 90.a, stavak 4. – isplata naknade plaće može se odrediti i u trajanju manjem od 6 mje-seci ako je osoba prije prestanka obavljanja dužnosti dužnost obavljala kraće od tog roka). To znači da se može dogoditi da neke od općina iz prethodno navedenih primjera, u sluča-ju ako sadašnji obnašatelji izvršnih dužnosti izgube izbore, šest mjeseci nakon lokalnih izbora iz svojih ionako skromnih proračuna isplaćuju istovremeno četiri do šest plaća bivšim i sadašnjim obnašateljima izvršnih dužnosti. Ta okolnost u bit-nome ograničava ili posve onemogućava obavljanje funkcije lokalne vlasti u malim općinama a općinu pretvara u sinekuru bivših i sadašnjih izbornih pobjednika.

Navedenom se problemu može doskočiti razlikovanjem malih i velikih lokalnih jedinica i različitim uređenjem izvršne vlasti s obzirom na njihovu veličinu ili fiskalni kapacitet. Me-đutim, posljednja je reforma to propustila učiniti.

5. Korištenje sredstava iz fondova Europske unije

Korištenje sredstava iz fondova Europske unije (EU) u posljednje se vrijeme predstavlja gotovo kao panaceja, uni-

213

verzalni lijek koji će oporaviti ekonomskom krizom iscrpljeni hrvatski javni i privatni sektor. Naravno, vodeći političari jav-nosti predstavljaju iznose koji će u okviru EU fondova Hrvat-skoj biti dostupni a puno opreznije govore o tome koliki su stvarni hrvatski kapaciteti za povlačenje sredstava.

Jedinice lokalne samouprave igraju (ili bi trebale igrati) važnu ulogu u ovom procesu. U pretpristupnoj fazi bila su im dostupna sredstva za različite projekte podizanja društvenog standarda (izgradnju i obnovu komunalne strukture, izgradnju i obnovu cesta i sl.). Međutim, i na ovom području male opći-ne su iskusile niz problema koji su ograničili njihovu moguć-nost pristupa sredstvima EU fondova.

Jedna od uobičajenih zapreka za sudjelovanje malih općina u natjecanju za sredstva iz EU fondova su ponovo ograničeni ljudski resursi, dakle stručnjaci koji mogu formulirati projekt a kasnije, ako sredstva budu odobrena, upravljati njegovom implementacijom. U istraživanju pod nazivom »Analiza ka-paciteta za korištenje EU fondova na županijskoj razini« (In-stitut za međunarodne odnose, 2011.) autor je utvrdio da je broj zaposlenika angažiran na pripremi i provedbi projekata najvažniji čimbenik koji se može povezati s visinom iskorište-nih sredstava.13 Iako je navedeno istraživanje obuhvatilo samo županije, vjerujemo da opisani nalaz lako možemo primijeniti i na općine i gradove. Međutim, iz razloga koje smo prije poja-snili, nije izgledno da male općine mogu ovaj problem riješiti u okviru vlastitih resursa (dodatnim obrazovanjem službenika ili novim zapošljavanjima). Stoga se općine, koje su se odlu-čile okušati u natjecanju za sredstva iz EU fondova, u pravilu oslanjaju na angažiranje vanjskih konzultanata iz razvojnih agencija, tvrtki ili udruga. Međutim, na tržištu pružanja ova-kvih usluga pojavljuje se niz ponuđača usluga bez mogućnosti provjere njihove kvalitete pa je teško s razumnom razinom si-gurnosti odabrati odgovarajućeg stručnjaka. U tom je smislu rijedak primjer dobre prakse Ured za međunarodnu suradnju

13 Istraživanje vidjeti na adresi: http://www.imo.hr/files/regionalni-kapacite-ti.pdf.

214

koji su 2005. osnovale općine Tovarnik, Nijemci, Tompojevci i Lovas.14 Udružene lokalne jedinice osiguravaju uvjete za rad Ureda (plaćaju »hladni pogon«, osiguravaju prostor za rad i sl.) a on za njih izrađuje projekte i podnosi ih radi financiranja. Do sada je Ured svojim osnivačima osigurao projekte u vrijed-nosti više milijuna eura.15

Na problem ljudskih resursa pri natjecanju za sredstva EU fon-dova ukazuju i rezultati prije spomenutog istraživanja UORH-a u kojemu je gotovo polovica anketiranih općina (48,9%) iskaza-la nedostatak stručnjaka za pripremu projekata jednom od važ-nih zapreka za korištenje sredstava iz EU fondova.

Naizgled banalan, ali posve relevantan u kontekstu kori-štenja sredstava iz EU fondova, je i problem stranog jezika. Naime, u pretpristupnom je razdoblju (u kojem hrvatski jezik nije jedan od službenih jezika EU) projektne prijedloge treba-lo pisati na engleskom jeziku. Pa čak i ako se pisanje projekta povjeri angažiranom stručnjaku, implementacija projekta za-htijeva osobu koja ima operativno znanje stranog (u pravilu engleskog) jezika radi kontakta sa stranim partnerom, praće-nja implementacije, pisanja i čitanja izvješća, itd. Međutim, male općine imaju nedovoljno ljudskih resursa (dužnosnika ili zaposlenika) koji mogu koristiti strani jezik, što pokazuju i rezultati istraživanja UORH-a.

Tablica 7. Odgovor na pitanje »Koliko se službenica u vašoj općini koristi stranim jezikom?«

Broj službenica u općini koje se koriste stranim jezikom Broj ispitanika %

0 85 47,81 53 29,82 19 10,7

14 U međuvremenu Općina Nijemci je istupila iz članstva ali se pridružio Grad Ilok.

15 Više o tome, vidjeti: http://djh.hrt.hr/eu-kutak/4595-eu-fonovi-projekt-tintl.

215

Broj službenica u općini koje se koriste stranim jezikom Broj ispitanika %

3 8 4,54 4 2,25 3 1,76 2 1,17 1 0,69 2 1,1

10 1 0,6Ukupno 178 100


Tablica 8. Odgovor na pitanje »Koliko se službenika u vašoj općini koristi stranim jezikom?”

Broj službenika u općini koji se koriste stranim jezikom Broj ispitanika %

0 120 67,41 38 21,32 12 6,73 5 2,85 1 0,66 2 1,1

Ukupno 178 100Izvor: Istraživanje UORH-a

Sljedeća velika zapreka za sudjelovanje malih općina u ko-rištenju sredstava iz EU fondova je njihov ograničeni fiskalni kapacitet. Naime, već izrada projektne dokumentacije za iole ozbiljan infrastrukturni projekt predstavlja trošak koji mnoge male općine ne mogu financirati iz svojih izvornih prihoda bez da to znatno utječe na funkcioniranje općinskih službi. Kada se tome pridoda činjenica da krajnji korisnik svaki projekt

216

mora (manjim dijelom) sufinancirati te da sredstva (iako odo-brena) korisniku stižu s vremenskim odmakom u kojem on mora za implementaciju projekta osigurati vlastita sredstva, sudjelovanje u korištenju sredstava iz EU fondova za većinu malih općina postaje nemoguće. Čak i zaduživanje za ovu svr-hu malim općinama nije prikladno rješenje jer zbog uvjeta pod kojima se lokalne jedinice mogu zaduživati16 one naprosto ne mogu pribaviti sredstva dostatna za pripremu i kreditiranje im-plementacije iole značajnog projekta.

Radi ilustracije problema s kojima se manje lokalne jedi-nice susreću prilikom natjecanja za sredstva iz EU fondova navodimo rezultate natječaja provedenog početkom 2011. u okviru programa IPARD, mjera 301 (poboljšanje i razvoj ru-ralne infrastrukture), na kojem su mogle sudjelovati lokalne jedinice s manje od 10,000 stanovnika (dakle, gotovo sve op-ćine i znatan broj gradova, ukupno oko 400 lokalnih jedinica). U prvom krugu natječaja projekte je prijavilo 67 lokalnih je-dinica od kojih su 52 predložena projekta odbijena a jedan je podnositelj odustao.17

6. Kronični nedostatak novca pojačan ekonomskom krizom

Iako govorimo o problemu malih općina u kontekstu nove regulacije lokalne samouprave teško je ne osvrnuti se i na pita-nje načina financiranja njihova rada koje, doduše, nije izravno povezano s recentnim promjenama pravnog okvira ali svakako predstavlja problem koji zaslužuje pažnju. Naime, ekonomska kriza koja u Hrvatskoj traje već petu godinu pogodila je sve di-jelove društva pa je ostavila trag i na jedinicama lokalne samo-uprave. Iako su prvi pokazatelji fiskalnog pada bili vidljivi već 2009., zbog prirode hrvatskog sustava lokalne samouprave i

16 O uvjetima pod kojima se hrvatske lokalne jedinice mogu zaduživati vidjeti: http://www.udruga-opcina.hr/universalis/1295/pdf/djalibegovic_685214390.pdf

17 Više o tome, vidjeti: http://www.snv.hr/tjednik-novosti/597/o-sredstvima-iz-evropskih-fondova-male-opcine-mogu-samo-sanjati/

217

javnih financija u kojem većinu lokalnih prihoda čine sredstva od poreza na dohodak, gradovi i općine značajnije su osjetili učinak ekonomske krize tek u 2010. godini.18 Iz više razloga male općine krizu jače osjećaju i teže mogu otkloniti ili kom-penzirati njezine posljedice.

Pretpostavka ubiranja poreza (i prireza) na dohodak su zaposleni građani koji žive na području općine. U uvjetima ekonomske krize i rastuće stope nezaposlenosti učinci ovog poreza su, dakako, bitno smanjeni. Pritom, u malim općinama svaka nova nezaposlena osoba vidljivo utječe na raznu priho-da općinskog proračuna.

Tablica 9. Rast nezaposlenosti u razdoblju 2010. – 2012. u odabranim općinama

Općina

Bro

j st

anov

nika

Bro

j ne

zapo

slen

ih

31. 1

2. 2

010.

Bro

j ne

zapo

slen

ih

31. 1

2. 2

012.

Pove

ćanj

e ne

zapo

slen

osti

(%)

Donja Voća 2.443 199 231 16,0

Klakar 2.319 211 253 19,9

Udbina 1.874 87 107 23,0

Lovreć 1.699 163 214 31,3

Postira 1.559 61 72 18,0

Lastovo 792 71 86 21,1

Brod Moravice 866 64 73 14,0

Lišane Ostrovičke 698 35 65 85,7

Prgomet 673 57 74 29,8

Civljane 244 10 13 30,0

Izvor: Državni zavod za statistiku

18 Krajem 2009. bilo je oko 263.000 a krajem 2010. oko 302.000 nezaposle-nih u Hrvatskoj.

218

Župa

nija

Prih

odi o

d po

reza

Pom

oći i

don

acije

Prih

odi o

d im

ovin

ePr

ihod

i od

kom

unal

nog

dopr

inos

aO

stal

i prih

odi

Prih

odi p

oslo

vanj

aU

KU

PNO

Zagr

ebač

ka12

3,9

(-11

,2%

)46

,6 (+

7,4

%)

14,6

(-24

,5%

)35

,8 (-

0,7%

)4,

4 (+

435,

7%)

237,

7 (-

5,6%

)K

rap.

-zag

.99

,2 (–

8,8%

)26

,8 (–

33,6

%)

5,4

(–13

,3%

)17

,4 (+

8,8%

)4

(+22

,8%

)16

0 (–

11,7

%)

Sis.-

mos

l.44

,3 (–

11,9

%)

23,8

(–27

,5%

)17

,9 (+

31,1

%)

10,2

(–13

,4%

)1,

3 (–

12%

)10

6,2

(–9,

5%)

Kar

lova

čka

35,3

(–10

,7%

)24

,6 (–

16,8

%)

3,5

(+2,

9%)

7,6

(+0,

3%)

1,3

(+45

,5%

)77

,3 (–

10,7

%)

Vara

ždin

ska

58,9

(–13

,7%

)26

,9 (+

12,7

%)

9 (–

22,7

%)

14,5

(–22

,4%

)2

(+60

0%)

118

(–12

,6%

)K

opr.-

križ

.27

,9 (–

15,5

%)

34,5

(+89

,9%

)54

,9 (+

13,4

%)

9,5

(+2,

1%)

2,4

(+21

%)

134,

6 (+

14,7

%)

Bje

lova

rska

22,5

(–10

,8%

)25

,6 (+

2,2%

)10

,3 (+

61,2

%)

6 (+

2,4%

)1,

1, (+

55,1

%)

70,8

(+5,

7%)

Prim

.-gor

an.

192,

4 (–

8,3%

)38

,5 (–

16,5

%)

35,8

(–8,

9%)

104,

1 (–

1,3%

)2

(+16

,1%

)40

5,9

(–6,

7%)

Ličk

o-se

nj.

24,5

(–9,

7%)

23,5

(+13

,6%

)3,

6 (+

24,7

%)

29,2

(+10

3,1%

)0,

228

(+73

,2%

)85

,6 (+

23,5

%)

Viro

v.-p

odr.

22,2

(–12

,6%

)69

,9 (+

148,

1%)

14,9

(+28

,5%

)5,

6 (+

2,1%

)0,

263

(+10

8,7%

)12

1,4

(+60

,5%

)Po

žeš.-

slav

.14

,8 (–

11,2

%)

6,4

(–34

%)

1,4

(–3,

1%)

1,4

(–1,

6%)

1,5

(+15

00%

)29

,6 (–

6%)

Bro

d.-p

osav

.53

,2 (–

15,1

%)

44,6

(+1,

9%)

6 (–

18,5

%)

9,9

(–15

,5%

)1,

3 (–

47,1

%)

121,

1, (–

8,3%

)Za

dars

ka10

1,5

(–8,

2%)

49,8

(–29

,2%

)11

,9 (+

3,9%

)41

,4 (–

2,3%

)0,

862

(–5,

1%)

225,

8 (–

10,6

%)

Osj

eč.-b

aran

j.88

,7 (–

11,5

%)

128,

5 (+

156,

3%)

34,3

(+45

,3%

)14

,8 (–

39%

)1,

5 (+

3,8%

)28

0,9

(+32

,9%

)Ši

ben.

-kni

n.40

,3 (+

1,9%

)25

(–45

,9%

)9,

3 (+

10%

)17

,7 (+

10%

)3,

7 (+

35,5

%)

102,

9 (–

12,8

%)

Vuk

.-srij

em.

61,7

(–6,

7%)

48,2

(–3,

4%)

19,7

(+39

,5%

)11

,3 (+

28,9

%)

2,8

(–34

,4%

)15

3,6

(+1,

6%)

Split

.-dal

m.

146,

9 (–

12,4

%)

77,4

(–10

,4%

)25

,7 (–

8,9%

)82

,6 (+

13,6

%)

4,6

(–19

,7%

)37

2,4

(–4,

4%)

Ista

rska

131,

1 (–

9,7%

)21

,8 (+

31,1

%)

31,2

(+6,

1%)

72,5

(–8,

6%)

2,5

(–61

,5%

)29

1,5

(–2,

7%)

Dub

.-ner

etv.

99,9

(–12

%)

38,2

(–15

,8%

)19

,3 (+

29,6

%)

25,4

(+44

,8%

)4,

8 (+

44,1

%)

194,

3 (–

3,4%

)M

eđim

ursk

a47

,3 (–

10,3

%)

17,7

(–20

,5%

)8,

3 (–

1,8%

)9,

8 (–

3%)

1,4

(+12

,9%

)97

,6 (–

8,8%

)Iz

vor:

Min

ista

rstv

o fin

anci

ja

Tabl

ica

10.

Opć

insk

i pri

hodi

(u m

iliju

nim

a ku

na) u

201

0. p

o žu

pani

jam

a, s

post

otno

m ra

zlik

om u

odn

osu

na 2

009.

219

Osim ekonomske krize na prihode lokalne samouprave dodatno je utjecala i središnja vlast svojim odlukama. Prema izračunu UORH-a prihodi općina od poreza i prireza na do-hodak bili su 2010. manji za oko 150 milijuna kuna odnosno (10,3%) u odnosu na prethodnu godinu. Rezultat je to postup-nog povećanja nezaposlenosti ali i promjena u sustavu pore-za na dohodak usvojenih u srpnju 2010. (povećanje neopo-rezivog dijela dohotka, promjena poreznih stopa) kojima nije prethodila javna rasprava niti su jedinice lokalne samouprave na bilo koji način pozvane da sudjeluju u kreiranju zakonskih rješenja. Posljedica je ove mjere smanjenje prihoda općina u gotovo svim županijama.

Iako su prethodno navedene okolnosti utjecale na cjelo-kupnu lokalnu samoupravu, po prirodi stvari male općine po-sljedice smanjenih prihoda osjećaju prije i snažnije od velikih lokalnih jedinica. Međutim, čini se da je postalo normalno i prihvatljivo da središnja vlast, kada želi učiniti uštedu i po-godovati građanima pogođenima ekonomskom krizom, ne-selektivno zagrabi u prihode lokalne samouprave. Ovo nije karakteristično samo za Hrvatsku već i za druge zemlje jugo-istočne Europe pa je isto pitanje Mreža udruga lokalnih vlasti u jugoistočnoj Europi19 izravno ili neizravno istaknula u dva svoja dokumenta: Dubrovačkoj deklaraciji i Budvanskoj de-klaraciji o budućnosti fiskalne decentralizacije u jugoistočnoj Europi.20

Nažalost, Hrvatska nema niti transparentan sustav dodje-le pomoći jedinicama lokalne samouprave od strane središnje vlasti na koji bi male i fiskalno slabije općine mogle računati. Pomoći su se dosad dodjeljivale prema kriteriju političke bli-skosti i za različite namjene. U istraživanju koje je provedeno 2009. GONG je utvrdio da je Vlada dodjeljivala različite izno-se bez poznatih kriterija pojedinim županijama, gradovima i općinama uglavnom za financiranje nepredviđenih rashoda i

19 Network of Associations of Local Authorities of South-East Europe (NA-LAS).

20 Dubrovačka i Budvanska deklaracija mogu se vidjeti na adresi: http://www.udruga-opcina.hr/hrv/dokumenti/medunarodni-dokumenti.php

220

osiguravanje neophodnih funkcija iz njenog djelokruga.21 U takvim uvjetima, a imajući u vidu da čelni ljudi malih općina u pravilu nemaju visoki rejting niti u svojim političkim stran-kama, većina malih općina ne može računati na financijsku pomoć središnje vlasti.

Tablica 11. Prihodi proračuna odabranih općina u 2010. i 2011. (u mil. kuna)


Prihodi proračuna

2010.

Prihodi proračuna

2011.Razlika (%)

Donja Voća 2.443 2,988 2,493 –16,57Orle 1.975 4,380 2,327 –46,87Udbina 1.874 12,058 7,469 –37,83Lovreć 1.699 7,281 5,587 –23,26Dubravica 1.437 4,056 3,118 –23,12Bosiljevo 1.284 3,922 2,338 –40,38Kamanje 891 1,680 1,616 –3,80Brod Moravice 866 4,199 4,037 –3,85Lastovo 792 4,153 3,337 –19,64Lanišće 329 1,501 1,449 –3,46


7. Zaključak

Iz navedenih primjera proizlazi da se uvjeti u kojima dje-luju male općine u mnogočemu razlikuju od uvjeta poslova-nja većih lokalnih jedinica. Pritom, njihovi problemi su prije svega rezultat činjenice da ih sustav ne prepoznaje kao male i drukčije od ostalih. Sve izmjene pravnog okvira koji uređuje lokalnu samoupravu u posljednjih desetak godina, pa tako i posljednje, niti su riješile niti su namjeravale riješiti problem

21 Više o izvještaju GONG-a vidjeti na adresi: http://www.gong.hr/news.aspx?newsID=3383&pageID=1

221

malih općina. Male općine su prepuštene pomalo nepravednoj kompeticiji pri čemu njihovi kapaciteti, u usporedbi s većim lokalnim jedinicama, uvijek izgledaju nedostatni za obavlja-nje poslova iz njihova djelokruga pa se, posljedično, javljaju prijedlozi da se određeni broj općina (uglavnom najmanjih i najslabijih) ukine.

Međutim, zahtjev za ukidanjem određenog broja općina koji u posljednjih nekoliko godina dolaze iz dijela političkih krugova neargumentiran je jer uglavnom samo dijagnostici-ra bolest ali ne predlaže odgovarajuću terapiju. Teritorijalnim prekrajanjem od tri male i siromašne lokalne jedinice nije mo-guće napraviti jednu veliku i bogatu. Drugim riječima, sam teritorijalni preustroj neće riješiti problem slabih kapaciteta dijela lokalnih jedinica.22 Prema našoj ocjeni, čak i da se učini teritorijalno prekrajanje Hrvatske (koje je politički i tehnički zahtjevan proces) nema jamstva da će neka nova teritorijal-na struktura, u kojoj će lokalne jedinice biti veće nego što su danas, omogućiti kvalitetno ostvarivanje temeljnih funkcija lokalne samouprave odnosno da će građanima biti pružene kvalitetnije usluge.

Stoga smatramo da je potrebno razmotriti i druge moguć-nosti, odnosno da postoje barem dva načina na koja se, bez te-ritorijalnog prekrajanja, može pristupiti pitanju fukcionalnosti malih općina. Svaki od načina zahtijeva zakonodavnu inter-venciju središnje vlasti nakon iscrpne javne rasprave u kojoj će sudjelovanje biti osigurano svim zainteresiranim dionicima (znanstvenicima, udrugama lokalne samouprave, odgovaraju-ći državnim institucijama i sl.).

Prvo moguće rješenje je da se sustav prilagodi na način da počne uvažavati različitosti lokalnih jedinica (tako da npr. sa-moupravni djelokrug lokalnih jedinica bude različit s obzirom na njihovu veličinu i druge kapacitete; da se na različit način ustroje izvršna tijela za velike i male, reformira način finan-

22 »… sam postupak ukidanja ili spajanja malih jedinica nije jamstvo pro-mjene … Koordinirane i koherentne reforme moraju se istodobno provesti i u modelu izbora, odnosima glavnih tijela lokalne vlasti, povećanju odgovornosti za javne službe i dr.« (Kregar, 2011: 20).

222

ciranja lokalne samouprave i sl.). Takva reforma, međutim, zahtijeva mnogo više pripreme i promišljanja od brzih, ad hoc reformskih zahvata i očito je da nju niti jedna vlada do sada nije imala snage i volje provesti.

Druga je mogućnost intenzivnije korištenje međuopćinske suradnje kako bi se poslovanje malih općina racionaliziralo a postojeći kapaciteti iskoristili na najbolji mogući način. Me-đuopćinska je suradnja potencijal koji je u Hrvatskoj samo djelomično iskorišten a nije izgledno da će se intenzitet su-radnje među lokalnim jedinicama povećati bez odgovarajućih mjera središnje vlasti (utvrđivanja obvezne suradnje u nekim slučajevima ili propisivanja poticajnih mjera koje će lokalne jedinice motivirati za suradnju). U tom smislu već postoje, iako su relativno rijetki, i primjeri dobre domaće prakse.

Odabir pravog načina reforme očito će biti jednako važan kao i njezino provođenje.

Literatura

Kregar, J., et. al. (2011) Decentralizacija. Zagreb: Centar za demo-kraciju i pravo Miko Tripalo

Swianiewicz, Pawel (2002) Size of Local Government, Local Demo-cracy and Efficiency in Delivery of Local Services – Internatio-nal Context and Theoretical Framework. U: Swianiewicz, Pawel (ed) Consolidation or fragmentation? The Size of Local Gover-nments in Central and Eastern Europe. Budapest: OSI/LGI

223

Mateja Crnković

NOVINE U ODNOSU CENTRALNE DRŽAVE I LOKALNE SAMOUPRAVE – KOLIKO I KAKVOG

NADZORA

1. Uvod

Konačnim prijedlogom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koji je Vlada Republike Hrvatske donijela 6. prosinca 2012. pod-ručje nadzora zahvaćeno je većim promjenama. Hrvatski sabor je prihvatio prijedloge te je 14. prosinca 2012. donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područ-noj (regionalnoj) samoupravi (ZIDZLRS, stupio na snagu 29. prosinca 2012.). Osim brojnih izmjena glave X. ZLRS, uvodi se novi institut Istovremeno raspuštanje predstavnič-kog tijela i razrješenje općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika. Ističe se da je cilj tog instituta jačanje odgovornosti izvršnog tijela te uključivanje građana u lokalnu samoupravu. Normiran je nadzor rada nad predstavničkim tijelom, a promjene su zahvatile i razloge za raspuštanje predstavničkog tijela. Usvojen je diferenciraniji pristup prema razlozima za raspuštanje, izdvajajući nedono-šenje proračuna, temeljnog financijskog akta lokalne jedini-ce, u posebnu kategoriju sa strožom sankcijom od prijašnjeg uređenja.

224

2. Pravna regulacija državnog nadzora nad lokalnom samoupravom�

2.1. Ustav

Ustav postavlja temelje nadzoru lokalne samouprave u odredbama koje se odnose na lokalnu samoupravu (čl. 133.).2 Ustav je od osamostaljenja doživio nekoliko izmjena, ali se odredbe o nadzoru nisu značajnije mijenjale. Pravo na lokalnu samoupravu bilo je zajamčeno božićnim Ustavom iz 1990. u glavi VI. (Ustrojstvo lokalne (mjesne) samouprave i uprave). Na nadzor su se odnosile odredbe čl. 130/1. a djelomično i 130/3.3 Promjenama Ustava iz 2000. izmijenjena je i odredba koji se odnosi na nadzor.4 Izmjene Ustava iz 2010. nisu se do-taknule nadzora.

2.2. Europska povelja o lokalnoj samoupravi

Prema čl. 141. Ustava međunarodni ugovori koji su sklo-pljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvat-

1 Uz zajamčenje prava na lokalnu samoupravu u ustavima, u Italiji i Sloveniji je nadzor nad lokalnom samoupravom reguliran zakonima o lokalnoj samoupra-vi, a u Njemačkoj je prepušten zakonodavstvu saveznih jedinica. Državni nadzor nad lokalnom samoupravom, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi u Bavarskoj, dijeli se na pravni i stručni, a osnovna obilježja nadzora podjednaka su u cijeloj Njemačkoj (Harbich, 2009: 54). Pravni nadzor nad Berlinom, Hmaburgom i Bre-menom provode ustavni sudovi tih zemalja, što je posljedica strukture njemačke lokalne samouprave (CLRAE, 2012: t.114).

2 Ustav Republike Hrvatske, čl. 133.–138. 3 Čl. 130/1: U obavljanju lokalnih poslova tijela jedinica lokalne samouprave

samostalna su u skladu sa zakonom, i statutom i podliježu samo nadzoru zakoni-tosti ovlaštenih republičkih tijela.

Čl. 130/3: Određeni se poslovi državne uprave mogu zakonom prenijeti u djelokrug tijela jedinica lokalne samouprave. U obavljanju tih poslova tijela je-dinica lokalne samouprave podređena su, u skladu sa zakonom, tijelima državne uprave.

4 U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela. Čl. 137.

225

ske, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Europska povelja o lokalnoj samoupravi (EPLS) upravo je takav dokument.�

Nadzor je reguliran odredbom čl. 8. Povelje koji je nazvan Upravni nadzor akata lokalnih jedinica. U čl. 8/1. postavlje-na su ograničenja za provođenje nadzora, odnosno nadzor se smije provoditi samo u slučajevima i oblicima predviđenima ustavom ili zakonom. Ta ograničenja jamče autonomiju lo-kalnim jedinicama. Odredba čl. 8/2. regulira svrhu upravnog nadzora: osiguranje poštivanja načela ustavnosti i zakonito-sti. Do nadzora svrsishodnosti može doći samo ako se radi o prenesenim poslovima.� U odredbi čl. 8/3. Povelja naglašava važnost principa razmjernosti i to tako da širina intervencije koju poduzimaju središnji organi mora biti razmjerna važnosti interesa koji se štiti.

Čl. 11. Povelje također se izravno tiče nadzora, a glasi: Lokalne jedinice moraju imati pravo na odgovarajuće sred-stvo sudske zaštite radi osiguranja slobodnog obavljanja svo-jih nadležnosti i poštovanja načela lokalne samouprave koja su utvrđena u ustavu ili unutarnjem zakonodavstvu. Svrha te odredbe je u jamčenju prava lokalnih jedinica na sudsku za-štitu samoupravnih prava, ali i prava koja proizlaze u slučaju obavljanja poslova prenesenog djelokruga. Pritom se pravo na pravnu zaštitu shvaća u dvostrukom smislu: s jedne strane lo-kalne jedinice imaju pravo na osporavanje pojedinačnih akata nadzornih organa donesenih u konkretnim slučajevima nadzo-ra, a s druge strane to pravo uključuje i mogućnost iniciranja odgovarajućih postupaka u kojima će se apstraktno ispitati sukladnost općenormativnih akata s ustavnim, tj. zakonskim normama koja statuiraju načela lokalne samouprave. To znači da će lokalne jedinice biti u poziciji pokrenuti sudske sporo-ve u kojima će se, kao o glavnoj stvari, odlučivati o povredi nekog njihovog samoupravnog prava te na taj način otkloniti

5 Donesena je 1985. u okviru Vijeća Europe, a Hrvatska ju je ratificirala 1997.

6 Povelja razlikuje lokalne poslove na one samoupravnog djelokruga i na one koji su preneseni s državne razine, a također se izričito opredijelila za metodu opće klauzule.

226

posljedice protupravnog nadzora centralnog organa, odnosno preduhitriti ga kontrolom ustavnosti i zakonitosti (Šprajc, 2000: 530, 531).

2.3. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

U Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koji je na snazi poglavlje o nadzoru nalazi se u glavi X. Zako-na pod nazivom Državni nadzor i zaštita lokalne i područne (regionalne) samouprave (čl. 78.–89.). Glava X. podijeljena je na nadzor zakonitosti općih akata, nadzor nad obavljanjem prenijetih poslova državne uprave, raspuštanje predstavničkog tijela i zaštitu prava na lokalnu i područnu (regionalnu) sa-moupravu i na dio nazvan Povjerenici Vlade Republike Hr-vatske.7 Temeljni zakon o lokalnoj samoupravi je mijenjan u nekoliko navrata.8

7 Prema bavarskom Zakonu, u provođenju pravnog nadzora, odnosno nad-zora nad zakonitošću u samoupravnom djelokrugu jedinice, državne nadzorne ovlasti obuhvaćaju: pravo na informaciju – čl. 111., pravo prigovora i zahtije-vanje provođenja određenih mjera – čl. 112., pravo obavljanja zadataka umjesto općine – čl. 113., ovlast gradonačelniku da djeluje umjesto predstavničkog tijela – čl. 114/1. imenovanje povjerenika – čl. 114/2., raspuštanje predstavničkog ti-jela – 114/3.

8 Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (ZLSU) je prvi hrvatski zakon koji se tiče lokalne razine. Stupio je na snagu 30. prosinca 1992. Odredbe o nadzoru lokalne samouprave svrstane su u glavu VIII. Državni nadzor i zaštita lokalne sa-mouprave (čl. 78.–84.). Razlozi za raspuštanje predstavničkog tijela u ZLSU nisu bili sistematizirani kao danas, pa su u čl. 81. nabrojeni razlozi na temelju kojih je Vlada na prijedlog Ministarstva pravosuđa i uprave mogla raspustiti predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave (JLS). Raspuštanje zbog nedonošenja proraču-na određeno je u čl. 71., vezano uz rok od tri mjeseca u čl. 70., na koji upućuje čl. 81. Zakona. ZLSU je mijenjan tri puta, a za nadzor su značajne sljedeće izmjene: – Zakon o izmjenama i dopunama Zakona (31. 12. 1993.). U čl. 82. dodaje se

stavak drugi kojim je određeno da će Vlada imenovati povjerenika i u slučaju kad se u jedinici lokalne samouprave (JLS) ne provedu izbori za novo pred-stavničko tijelo, odnosno kad se ni u roku od 60 dana od dana provedenih izbora ne konstituira predstavničko tijelo JLS.

– Zakon o izmjenama i dopunama Zakona (stupio na snagu 8. 12. 1999.) izmi-jenjen je čl. 80. kojim se kao nadzorni organ, osim središnjih tijela državne uprave uvodi župan; izmijenjen je čl. 81. u potpunosti, izvorno u tom su član-ku bili istaknuti razlozi za raspuštanje predstavničkog tijela, a izmjenama je

227

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (ZLRS) je na snazi od 11. travnja 2001. U odnosu na dotadašnji Zakon kojim je uređena ista materija, puno je sustavniji, odred-be o raspuštanju nalaze se u jednom članku, a sam nadzor podi-jeljen je u četiri poglavlja koja su u Zakonu i danas. ZLRS pro-širuje temeljne odredbe Ustava o nadzoru, ističući da država radi zaštite ustavnosti i zakonitosti kao i zaštite prava građana pro-vodi nadzor nad zakonitošću rada i akata tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, a provodi se na način i u po-stupku utvrđenim Zakonom o sustavu državne uprave (ZSDU).� Mijenjan je više puta, a značajne su sljedeće izmjene:

– izmjenama iz 2005. rok za odluku o obustavi od primjene općega akta produžen je s 8 na 15 dana od dana njegove dostave, a u čl. 85. dodan je st. 5. kojim je propisano ras-pisivanje prijevremenih izbora za predstavničko tijelo u roku od 60 dana od dana objave odluke Upravnog suda u Narodnim novinama ako je tužba Sudu koju je podnio predsjednik raspuštenog predstavničkog tijela odbačena ili odbijena.

– izmjenama iz 2007. (stupile na snagu 2009.) brisana je odredba čl. 84/1. t. 4. koja se odnosila na izbor općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana od strane predstavničkog tijela te je brisan čl. 87. koji se odnosio na njegovo razrješenje i razrješenje poglavarstva. Tako-đer, dodana je t. 4. u čl. 86/1. koja se odnosi na imeno-vanje povjerenika ako općinski načelnik bude razriješen svoje dužnosti pod uvjetima koje propisuje čl. 40.b.

opisana dužnost župana u slučaju donošenja odluke o obustavi općeg akta te daljnje postupanje središnjeg tijela državne uprave; izmijenjen je čl. 82. koji je do izmjena govorio o postavljanju povjerenika, a nakon izmjena o pokretanju postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti; iza čl. 84. dodan je novi odjeljak pod nazivom »Raspuštanje predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave i zaštita prava na lokalnu samoupravu« i čl. 84.a-84.c te odjeljak 4. »Povje-renici Vlade Republike Hrvatske« i novi čl. 84.d.–84.g. Tim su izmjenama grupirane odredbe o nadzoru koje su se prije nalazile i u člancima koji su bili izvan tog poglavlja: na primjer, čl. 71. koji je regulirao raspuštanje predstav-ničkog tijela zbog nedonošenja proračuna.

9 ZSDU razlikuje upravni nadzor i inspekcijski nadzor.

228

Sada je lokalna predstavnička tijela ovlaštena raspuštati Vlada na prijedlog Ministarstva uprave koje je središnje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Razlozi za raspuštanje iz čl. 84. su:

1. ako predstavničko tijelo donese odluku ili drugi akt ko-jim ugrožava suverenitet i teritorijalnu cjelovitost Re-publike Hrvatske,

2. ako predstavničko tijelo novoustrojene jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave ne donese statut u roku od 60 dana od dana konstituiranja,

3. ako učestalo10 donosi opće akte suprotne Ustavu, zako-nu ili drugom propisu ili zbog učestalih težih povreda zakona i drugih propisa,

4. ako iz bilo kojih razloga trajno ostane bez minimalnog broja članova potrebnih za rad i donošenje odluka,

5. ako ne može donositi odluke iz svog djelokruga dulje od 3 mjeseca,

6. ako u zakonom određenom roku ne donese proračun, odnosno ako ne donese odluku o privremenom finan-ciranju,

7. ako u zakonom određenom roku ne donese prostorni plan.

3. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi – izmjene i dopune

Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (ZIDZLRS) predviđa sljedeće značajnije izmjene i dopune:

10 Nije u potpunosti jasno što označava pojam učestalo – nezakonit akt na svakoj sjednici predstavničkog tijela, svakoj drugoj, jednom u tri mjeseca ili jed-nom godišnje? Zakonodavac ovim izmjenama nije konkretizirao značenje, što znači da Vlada i dalje na prijedlog Ministarstva uprave može raspustiti pred-stavničko tijelo kad ono učestalo donosi opće akte suprotne Ustavu, zakonu ili drugom propisu, odnosno zbog učestalih težih povreda zakona i drugih propisa, što god to točno značilo.

229

– u čl. 78. briše se stavak drugi koji upućuje na ZSDU;– naslov »nadzor zakonitosti općih akata« mijenja se u

»nadzor zakonitosti rada i općih akata« te se dodaje čl. 78.a kojim je detaljnije propisan nadzor središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave;

– izmijenjena je odredba čl. 79/2. tako da dostava općih akata na nadzor nije više dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana (NGŽ) nego predsjed-nika predstavničkog tijela;

– prema čl. 80/1. predstojnik je dužan dati uputu predstav-ničkom tijelu o otklanjanju nedostataka u postupku;

– dodan je čl. 80.a o odluci predstojnika o potvrdi odluke izvršnog tijela o obustavi općeg akta od primjene;

– u čl. 82. radi usklađivanja sa Zakonom o upravnim spo-rovima (ZUS), upravni spor se pokreće pred Visokim upravnim sudom (VUS), a prema odredbi čl. 82.a statuti su i dalje i nadležnosti Ustavnog suda;

– u čl. 85/2. izmijenjeni su rokovi za odlučivanje po tužbi podnesenoj zbog raspuštanja predstavničkog tijela;

– izmijenjen je čl. 84. kojim su propisani razlozi za raspu-štanje predstavničkog tijela;

– dodano je poglavlje 3.A te čl. 85.a, 85.b, 85.c kojima je uveden institut istovremenog raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika;

– izmijenjeni su razlozi za imenovanje povjerenika u lo-kalnim jedinicama u čl. 86., te su mijenjani čl. 88. i 89. vezano uz ovlasti povjerenika;

– dopuna kojom je uveden nadzor zakonitosti neupravnih akata u čl. 77.b.

Sve predložene novine usvojene su i donesen je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regio-nalnoj) samoupravi.

230

3.1. Izmjena kojom je izbrisano upućivanje na ZSDU

Kako je ovim ZIDZLRS-om detaljno reguliran nadzor nad zakonitošću rada i akata jedinice, a ZLRS-om je propisano da država radi zaštite ustavnosti i zakonitosti kao i zaštite građa-na obavlja nadzor nad zakonitošću rada i akata tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odredba čl. 78/2. o upućivanju na ZSDU postaje, kako je rečeno u obrazloženju Konačnog prijedloga, bespredmetna.

3.2. Izmjena kojom se uz nadzor zakonitosti općih akata regulira i nadzor nad radom predstavničkog tijela

Nadzor nad radom predstavničkog tijela obavlja središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove lokalne i regional-ne (područne) samouprave, a dopunom ZLRS-a je to prvi put normirano – u naslovu 1. odjeljka glave X. se, uz nadzor za-konitosti općih akata, propisuje i nadzor rada predstavničkog tijela.11 Nadzor obavlja središnje tijelo državne uprave nad-ležno za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave koje, kada utvrdi nepravilnosti u radu predstavničkog tijela, donosi odluku kojom će sjednicu predstavničkog tijela ili njen dio proglasiti nezakonitom,12 a akte donesene na sjednici ni-štavima. Protiv takve odluke nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Repu-blike Hrvatske (čl. 78.a).

»Teret« osiguranja zakonitosti sjednice je u prvom redu na predsjedniku predstavničkog tijela. Poželjno je da se sva-ka promjena u broju prisutnih članova predstavničkog tijela na sjednici evidentira u zapisniku. Na taj način postaje trans-parentnije donošenje općih akata što je važno u slučajevima donošenja onih akata koji zahtijevaju posebnu većinu, kao što su statut, proračun ili poslovnik. Ovim izmjenama propisano je detaljnije postupanje u slučajevima nepropisnog sazivanja

11 U slovenskom Zakonu je to propisanu u čl. 88.12 Odredbom čl. 34a/5. ZID-a propisano je da se sjednica smatra nezakoni-

tom kada je sazvana protivno odredbama čl. 34a/1., čl.34a/2., 34a/3., 34a/4.

231

sjednica predstavničkog tijela, nepropisnog sastava vijećnika na sjednici, nedostatka kvoruma,13 nepropisnog prekida sjed-nice, održavanja nastavka sjednice i slično (obrazloženje uz čl. 36. Konačnog prijedloga ZIDZLRS-a).

3.3. Dužnost predsjednika predstavničkog tijela da dostavi opći akt predstojniku ureda državne uprave

ZLRS-om je propisana dužnost NGŽ-u da dostave opće akte predstojniku ureda državne uprave u županiji.14 ZID-ZLRS-a za to zadužuje predsjednika predstavničkog tijela, što je i logično. Opći akti često nisu stizali do predstojnika jer nije bila propisana obveza predsjednika predstavničkog tijela da dostavi akte NGŽ-u koji je ujedno prva instancija nadzora aka-ta koje donosi predstavničko tijelo. Umjesto takvog uređenja, ZIDZLRS-om je propisano da je predsjednik predstavničkog tijela, a ne više NGŽ, dužan dostaviti statut, poslovnik, prora-čun ili drugi opći akt predstojniku ureda državne uprave u žu-

13 Prema čl. 84/1. t. 4. trajni nedostatak kvoruma je razlog za raspuštanje predstavničkog tijela. Ta je točka mijenjana samo u gramatičkom smislu: »ako iz bilo kojeg razloga trajno ostane bez minimalnog broja članova potrebnih za rad i donošenje odluka« riječ potrebnih promijenjena je u potrebnog, a riječ mi-nimalnog je brisana.

14 U Italiji nadzor nad zakonitošću akata predstavničkog tijela vrši regio-nalna komisija za kontrolu akata općina i provincija. Osniva ju predsjednik re-gionalnog odbora svojim dekretom. Komisija se sastoji od pet članova od kojih četiri bira regionalno vijeće (i to jednog iz reda odvjetnika s najmanje deset go-dina radnog iskustva, jednog iz redova osoba koje su barem pet godina obnašale dužnost načelnika, predsjednika provincije, regionalnog vijećnika, zastupnika u nacionalnom parlamentu ili su bile vodeći funkcionari u lokalnoj ili državnoj upravi i jednog iz redova sudaca, državnih odvjetnika, sveučilišnih profesora s područja prava ili općinskih tajnika), a jednog bira povjerenik Vlade između državnih upravnih službenika zaposlenih na području provincija koje su u sasta-vu te regije (Manojlović, 2008:1098). Našeg predstojnika ureda državne uprave imenuje Vlada na temelju javnog natječaja kojeg provodi ministarstvo nadležno za poslove opće uprave (čl. 56. ZSDU). S obzirom da je kontrolni mehanizam prvo u rukama regionalnog vijeća, izvršnog tijela regije, koje je još uvijek sa-moupravna razina, može se zaključiti da je talijanska lokalna samouprava auto-nomnija u odnosu na hrvatsku gdje središnja vlast direktno nadzire akte lokalne samouprave. Talijansko uređenje je bolje jer se u komisiji nalaze osobe koje u njoj zbog svoje stručnosti.

232

paniji zajedno s izvatkom iz zapisnika koji se odnosi na postu-pak donošenja općeg akta propisanog statutom i poslovnikom, u roku od 15 dana od dana donošenja općeg akta.15 Dodan je stavak treći prema kojem je predsjednik predstavničkog tijela dužan bez odgode akt dostaviti NGŽ-u. Ovakvim propisiva-njem dostave akata na nadzor nestaje zapreka kojom su NGŽ-i bili onemogućeni ispoštovati zakonske odredbe.

U Sloveniji je prva razina nadzora nad aktima iz samou-pravnog djelokruga lokalni izvršni funkcionar kao i u Hrvat-skoj (Dubajić, 2010: 484). Prema čl. 88/1., 88/3. te 88a/1. Za-kona o lokalni samoupravi, nadzor zakonitosti rada te općih i pojedinačnih akata općine provode župan,16 ministarstva (sva-ko u svom djelokrugu)17 i Vlada.

15 Prema talijanskom Zakonu rok za dostavu akata na nadzor iznosi pet dana od dana donošenja. To je tzv. preventivna kontrola zakonitosti akata koje do-nosi općinsko vijeće, i to nad statutom, općim aktima vijeća (osim onih koji se odnose na organizaciju i rad samog vijeća), proračunom i završnim računom, a eventualni nadzor se provodi nad odlukama o javnim nabavama, dodjeljivanju lokalnih poslova, dotacijama i zapošljavanju lokalnih skužbenika, odnosno nad aktima koji nisu podložni obveznoj preventivnoj kontroli zakonitosti. Takav nad-zor provodi se na zahtjev ¼ vijećnika u općinama do 15 000 stanovnika, odnosno 1/5 vijećnika u općinama s više od 15 000 stanovnika, i to u roku od deset dana od njegove objave. Nadzor se mora provesti u roku od petnaest dana od kada je zatražen. (Manojlović, 2008: 1098, 1099).

16 Župan je neposredno izabrani politički čelnik općine. On može zadržati objavu općeg akta općine ako smatra da je neustavan ili nezakonit i predložiti vijeću da o njemu ponovo odluči na prvoj idućoj sjednici, pri čemu mora navesti razloge za zadržavanje objave. Ako općinsko vijeće ustraje kod svoje odluke, opći akt će se objaviti, a župan ima pravo uložiti zahtjev za ocjenu njegove su-glasnosti s ustavom i zakonom pred Ustavnim sudom. Isto tako, župan može zadržati primjenu (izvajanje) druge odluke vijeća ako opravdano smatra da je nezakonita ili suprotna statutu ili drugom općem aktu. Tada je dužan obavije-stiti nadležno ministarstvo i zatražiti od vijeća donošenje nove odluke na idućoj sjednici. Ako vijeće unatoč tomu donese odluku jednaku prijašnjoj, župan može pokrenuti postupak pred Upravnim sudom (Dubajić, 2010: 474, 480).

17 Nadležno je ministarstvo, ako ustanovi neustavnost ili nezakonitost nekog općeg ili pojedinačnog akta općine, dužno upozoriti na to tijelo općine koje ga je donijelo i zatražiti od njega da u određenom roku uskladi taj akt s Ustavom odnosno zakonom. Ako općinsko tijelo tako ne postupi, ministarstvo će predlo-žiti Vladi da pokrene postupak za ocjenu ustavnosti ili zakonitosti tog akta pred Ustavnim sudom. U tom postupku Vlada će na prijedlog ministarstva postaviti zahtjev za zadržavanje izvršenja općeg akta općine ako smatra da bi njegovim iz-

233

3.4. Uputa predstojnika predstavničkom tijelu

Člankom 38. ZIDZLRS-a mijenja se čl. 80/1. Kad predstoj-nik ocijeni da je opći akt u suprotnosti s Ustavom i zakonom, ili da su u postupku donošenja općeg akta počinjene nepra-vilnosti, bez odgode će dati uputu predstavničkom tijelu da u roku od 15 dana od primitka upute otkloni uočene nedostatke. Dodaju se drugi i treći stavak kojima su propisane posljedice za slučaj da predstavničko tijelo ne postupi po uputi predstoj-nika. Ako predstavničko tijelo ne postupi po uputi predstojni-ka i ne otkloni nedostatke u roku od 15 dana od dana primitka upute, predstojnik donosi odluku o obustavi od primjene općeg akata koja mora biti obrazložena. On je dužan donijeti takvu odluku u roku od 15 dana od isteka roka od 15 dana od dana primitka odluke. Time je dana mogućnost da predstavničko tijelo ukloni nedostatke prije nego akt bude obustavljen od pri-mjene i posljedično upućen na ocjenu zakonitosti. Odredbe o dostavljanju odluke o obustavi nisu mijenjane, ali se umjesto u drugom nalaze u četvrtom stavku.

Ovakvom izmjenom kojom se predstojniku daje ovlast da prvo uputi predstavničko tijelo na nedostatke zbog kojih bi akt mogao biti obustavljen, normirano je ono što se u praksi naj-vjerojatnije događalo kako bi se izbjeglo daljnje postupanje po nezakonitom aktu. Predstojnik je mogao sugerirati predstav-ničkom tijelu da na idućoj sjednici jednostavno izmijeni članke koji bi mogli biti proglašeni nezakonitima i tako spriječiti dalj-nje sankcije kojima bi loklana jedinica mogla biti podvrgnuta.

3.5. Odluka o potvrdi odluke o obustavi općeg akta od strane NGŽa

ZLRS u čl. 42/3. daje pravo NGŽ-u da u obavljanju poslo-va iz samoupravnog djelokruga općine, grada, odnosno župa-

vršenjem mogla biti nanesena šteta u obliku povrede prava na život ili zdravlje ili pak veća gospodarska šteta, ako bi izvršenje takvog akta značilo kršenje ustavnih i zakonskih prava i sloboda občanov ili bi pak mogle nastati smetnje u normal-nom obavljanju naloga iz vlastitog djelokruga općine (Dubajić, 2010: 481).

234

nije obustavi od primjene opći akt predstavničkog tijela ako ocijeni da je tim aktom povrijeđen zakon ili drugi propis te zatraži od predstavničkog tijela da u roku od 15 dana otkloni uočene nedostatke. Ako predstavničko tijelo to ne učini, NGŽ je o tome dužan obavijestiti predstojnika ureda državne uprave u županiji i čelnika središnjeg tijela državne uprave ovlašte-nog za nadzor nad zakonitošću rada tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave. Taj članak mijenjan je na način da NGŽ može donijeti odluku o obustavi od primjene općeg akta, ne čekajući da predstavničko tijelo ukloni nedostatke. Odluku treba donijeti u roku od 8 dana od dana donošenja općeg akta. NGŽ ima pravo zatražiti od predstavničkog tijela da u roku od 8 dana od dana donošenja odluke o obustavi otkloni uočene nedostatke u općem aktu, dakle rok je skraćen. Ako predstav-ničko tijelo to ne bi učinilo, dužan je bez odgode o tome oba-vijestiti predstojnika i dostaviti mu odluku o obustavi općeg akta. Prema tekstu koji je na snazi rok za dostavu predstojniku iznosi 8 dana.

Nova ovlast NGŽ-a ovlast da odmah donese odluku o obu-stavi od primjene općeg akta smislena je za one akate kojima NGŽ nije predlagatelj, odnosno u onim jedinicama u kojima postoji kohabitacija.

Skraćivanje roka za postupanje predstavničkog tijela po-vodom otklanjanja nedostataka u aktu nije opravdano jer je u praksi teško izvedivo da ono to učini u tako kratkom roku. Ako uzmemo za primjer da je u poslovniku nekih lokalnih jedini-ca propisan rok za sazivanje sjednice od npr. šest, sedam, ili osam dana, članovima predstavničkog tijela pozivi moraju biti poslani isti dan kako bi takva sjednica bila zakonito sazvana. Predsjednik predstavničkog tijela može imati ovlast da odluči na drugi način pozvati članove na sjednicu u kraćem roku, npr. telefonski, ali onda o njegovoj volji ovisi hoće li ta sjednica uopće biti održana. Čak i kad bi se sjednica uspjela sazvati u tako kratkom roku, svi nedostatci na koje je predstavničko tijelo upozoreno, morali bi biti uklonjeni istog dana, a upitno je koliko je to izvedivo.

235

ZIDZLRS-om je propisano da će predstojnik ocijeniti osno-vanost odluke NGŽ-a u roku od 8 dana od zaprimanja, što je novina jer do sad nije bio propisan rok u kojem je predstojnik morao odlučiti o osnovanosti odluke NGŽ-a. Prije izmjena nije bilo propisano ni daljnje postupanje u slučaju kada NGŽ obu-stavi opći akt od primjene. Ono je propisano ZIDZLRS-om: do-daje se čl. 80.a prema kojem predstojnik ureda državne uprave u županiji ocjenjuje osnovanost odluke NGŽ-a u roku od 8 dana od dana zaprimanja. Ako odluku ocijeni osnovanom, do-nosi odluku o potvrdi odluke NGŽ-a o obustavi.18 Ako to ne učini u propisanom roku, prestaje odluka o obustavi. Propisano je da se odluka predstojnika o potvrdi odluke NGŽ-a dostavlja bez odgode predsjedniku predstavničkog tijela, NGŽ-u, sre-dišnjem tijelu državne uprave nadležnom za lokalnu i područ-nu (regionalnu) samoupravu. Kako trajanje obustave nije bilo propisano, u obrazloženju Konačnog prijedloga ZIDZRLS-a se navodi da je to izazvalo niz dvojbi u praksi.19

3.6. Izmjena radi usklađivanja ZLRSa sa ZUSom

Početkom 2012. stupio je na snagu ZUS čime je uveden in-stitut objektivnog upravnog spora. Prema čl. 3/2. ocjenjivanje zakonitosti općih akata preuzima Visoki upravni sud Republi-ke Hrvatske. Postupak ocjene zakonitosti općih akata propisan

18 U skladu s tom novinom dopunjen je čl. 81. ZLRS-a, pa je odluci pred-stojnika o obustavi dodana i odluka predstojnika o potvrdi odluke NGŽ-a o obu-stavi.

19 Trajanje obustave nije jedini problem koji se javlja u praksi vezano uz »početak primjene« i stupanje na snagu akta. Ustavni sud u svojoj odluci jasno kaže da se ta dva momenta trebaju vremenski podudarati: Prema tome, Ustav Re-publike Hrvatske ne poznaje pojam »početka primjene« zakona odnosno drugog propisa, već isključivo pojam »stupanja na snagu«, bilo da je riječ o stupanju na snagu zakona odnosno drugog propisa protekom vakacijskog razdoblja od osam dana nakon objave (ili kraćeg, iz posebno opravdanih razloga), bilo da je riječ o odgađanju nastupa pravnih učinaka zakona, drugog propisa ili pojedinih njihovih odredaba. U svakom od navedenih slučajeva uvijek se radi isključivo o stupanju na snagu, te taj pravni pojam ne može biti zamijenjen pojmom početka primjene, a napose početak primjene ne može biti određen vremenski drugačije i odvojeno od stupanja na snagu. Stupanje na snagu zakona, drugog propisa ili pojedine nji-hove odredbe istodobno je i početak njihove primjene (U-II-3487/2006).

236

je čl. 83.–88. ZUS-a. Radi usklađivanja ZLRS-a sa ZUS-om propisano je da se zahtjev za ocjenu zakonitosti podnosi Viso-kom upravnom sudu Republike Hrvatske, dok je ocjena zako-nitosti propisa u nadležnosti Ustavnog suda Republike Hrvat-ske. Na pitanje koji su opći akti propisi, a koji to nisu, Ustavni sud je dao svoje određenje propisa.20 21

Iznimka od pravila da se »drugim propisima« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava ne smatraju eksterni i interni opći akti koje donose tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave jesu statuti jedinica lokalne i područne (regional-ne) samouprave. Zbog njihove važnosti za ostvarenje Ustavom zajamčenog prava građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (članak 4. stavak 1. i glava VI. Ustava), kontrola zakonitosti statuta jedinica lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave mora biti izuzeta iz nadležnosti Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u smislu članka 3. stavka 2. ZUS-a i neposredno provedena u okviru kontrole ustavnosti i zakoni-tosti iz članka 125. alineje 2. Ustava.

Dakle, zakonitost općih akata jedinica lokalne i područne samouprave u nadležnosti je Visokog upravnog suda, izuzev

20 »Pod drugim propisom, u smislu članka 125. alineje 2., podrazumijeva se općenormativni akt donesen unutar zakonskog ovlaštenja od strane nadležnog tijela državne vlasti radi provedbe zakona, odnosno propis kojeg tijela jedini-ca lokalne i područne (regionalne) samouprave i druge pravne osobe s javnim ovlastima donose unutar svog djelokruga utvrđenog Ustavom i zakonom, a koji uređuje odnose na općenit način i koji se odnosi, u pravilu, na neodređeni krug adresata.« Nadalje, to je »eksterni općenormativni i pravno obvezujući akt koji je donijelo tijelo državne vlasti radi uređenja pojedinih pitanja, izvršenja i/ili provedbe zakona, odnosno provedbe drugog propisa više pravne snage, koji ure-đuje odnose na općenit način i koji djeluje prema svima koji se nađu u pravnoj situaciji da se na njih dotični akt ima primijeniti. Sukladno tome, temeljna ma-terijalna obilježja »drugog propisa« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava jesu njegova apstraktnost i generalnost. »Drugim propisima« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava ne smatraju se eksterni i interni opći akti koje donose tijela je-dinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, druge pravne osobe s javnim ovlastima i pravne osobe koje obavljaju javnu službu u smislu članka 3. stavka 2. ZUS-a. Kontrola njihove zakonitosti u nadležnosti je Visokog upravnog suda Republike Hrvatske.

21 Numeracija prije izmjena iz 2010. Nakon tih izmjena nadležnost Ustavnog suda Republike Hrvatske propisana je odredbama čl. 129.

237

statuta čije je ocjena zakonitosti i dalje u rukama Ustavnog suda prema izmijenjenom čl. 82.22 Prema ZIDZLRS-u čl. 82.a propisuje: »Na nadzor zakonitosti statuta jedinica lokalne i po-dručne (regionalne) samouprave odgovarajuće se primjenjuju odredbe članaka 80., 80. a, 80. b, i 81. ovoga Zakona.

Kad središnje tijelo državne uprave nadležno za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu neposredno obustavi od primjene statut jedinice, odnosno kad odluku predstojnika o obustavi, odnosno potvrdi odluke općinskog načelnika, gra-donačelnika odnosno župana o obustavi od primjene statuta ocijeni osnovanom, predložit će bez odgode Vladi Republike Hrvatske da pokrene postupak za ocjenu suglasnosti statuta jedinice s Ustavom i zakonom pred Ustavnim sudom Republi-ke Hrvatske.

Vlada Republike Hrvatske pokrenut će postupak za ocjenu suglasnosti za ocjenu statuta jedinice s Ustavom i zakonom pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana primitka za pokretanjem postupka.

Ukoliko Vlada Republike Hrvatske ne pokrene postupak za ocjenu suglasnosti statuta s Ustavom i zakonom pred Ustav-nim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana primitka prijedloga za pokretanje postupka, prestaje obustava od primjene općeg akta.«

Omejec i Banić upozoravaju da postoji opasnost sukoba nadležnosti tih dvaju sudova, s obzirom da je Ustavni sud dva-deset godina zamagljivao razliku propisa i općeg akta (više u: Omejec, Banić, 2012).

3.7. Izmjene u razlozima za raspuštanje predstavničkog tijela – koliko su opravdane

Današnja regulacija razloga za raspuštanje konačno je for-mirana izmjenama ZLRS-a iz 2007. (stupile na snagu 2009.) kojom je brisana odredba čl. 84/1. t. 4., a odnosila se na iz-

22 Izmijenjeni čl. 82. propisuje da središnje tijelo podnosi zahtjev Visokom upravnom sudu kada odluku o obustavi ocijeni osnovanom.

238

bor općinskog načelnika, gradonačelnika i župana od strane predstavničkog tijela. (Crnković, 2012: 809). Prijedlog je da se sedam postojećih razloga za raspuštanje predstavničkog ti-jela svede na šest. Nedonošenje prostornog plana više ne bi bio razlog, ali bi se uvelo raspuštanje predstavničkog tijela ako ono ne bi raspisalo referendum koji je predložilo 20% od ukupnog broja birača u jedinici,23 odnosno ako ne bi raspisa-lo referendum za opoziv NGŽ.24 Nedonošenje proračuna više nije samo razlog za raspuštanje predstavničkog tijela nego i za razrješenje NGŽ-a.25

23 Prema čl. 24/5.: »Ako je raspisivanje referenduma predložilo 20% birača u jedinici, predstavničko tijelo dostavit će zaprimljeni prijedlog središnjem tijelu državne uprave nadležnom za lokalnu i regionalnu (područnu) samoupravu u roku od 8 dana od zaprimanja prijedloga… Ako središnje tijelo nadležno za lokalnu i regionalnu (područnu) samoupravu utvrdi da je prijedlog ispravan, predstavničko tijelo raspisat će referendum u roku od 30 dana od zaprimanja odluke. Protiv odluke središnjeg tijela državne uprave kojom je utvrđeno da pri-jedlog nije ispravan nije dozvoljena žalba, već se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske.

Predstavničko tijelo može raspisati savjetodavni referendum o pitanjima iz svog djelokruga…«

24 Čl. 40.b: »Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan i njihov za-mjenik koji je izabran zajedno s njima mogu se opozvati putem referenduma. Raspisivanje referenduma za opoziv može predložiti 20% ukupnog broja birača u jedinici u kojoj se traži opoziv općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika koji je izabran zajedno s njima. Predstavničko tijelo raspisat će referendum za opoziv općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika koji je izabran zajedno s njima u skladu s član-kom 24. stavkom 5. ovoga Zakona, u dijelu koji se odnosi na utvrđivanje je li prijedlog podnesen od potrebnog broja birača u jedinici. Referendum za opoziv ne može se raspisati samo za zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. Referendum za opoziv općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika ne smije se raspisati prije proteka roka od 12 mjeseci od održanih izbora ni ranije održanog referenduma za opoziv, kao ni u godini u kojoj se održavaju redovni izbori za općinskog načelnika, gradonačel-nika, odnosno župana.«

25 Prema odredbi čl. 38. albanskog Zakona o organizaciji i funkcioniranju lokalne samouprave, općinsko vijeće, odnosno vijeće komune bit će raspušte-no ako se ne sastane u neprekinutom razdoblju od tri mjeseca, ako ne usvoji proračun po proteku tri mjeseca od određenog roka ili ako ozbiljno prekrši Ustav ili druge zakone, te ako dođe do promjene granica lokalnih jedinica u skladu sa čl. 70. istoga Zakona. Prema odredbi austrijskog federalnog Ustava, Vlada može raspustiti općinsko vijeće kad ne djeluje, ne izvršava i ne donosi

239

U razdoblju 1993.–2010. predstavnička tijela ni jednom nisu bila raspuštana zbog nedonošenja prostornog plana.26 Praksa je pokazala da tako teškoj sankciji uslijed nedonoše-nja prostornog plana nema mjesta. Sagledavajući financijsku stranu instituta raspuštanja, brisanje nedonošenja prostornog plana iz razloga za raspuštanje jest dobro, posebno u odno-su na male lokalne jedinice s malim proračunima za koje bi eventualno nedonošenje prostornog plana iziskivalo veće

odluke, odnosno kad ne uspije izvršiti općinski zadatak koji je propisan za-konom.

Prema čl. L2121–6/2 francuskog Code général des collectivités territoriales, u hitnim slučajevima vijeće može suspndirati predstavnik središnje državne vlas-ti, ali takva suspenzija ne može trajati dulje od mjesec dana. U Latviji Parlament može raspustiti vijeće ako ponavljano krši ustav, zakone, propise kabineta mini-stara ili naloge sudova; ponavljano donosi odluke ili čini ono što je u nadležnosti parlamenta, kabineta ministara, ministarstava, ostalih upravnih institucija ili su-dova; ne izabere predsjednika, potpredsjednika, odbore; ili ne osnuje revizijsku komisiju u roku od dva mjeseca od prve sjednice ili nakon ostavke dužnosnika ili raspuštanja tijela koje je u pitanju ne uspije postići kvorum tri sjednice uzastopce (u: Crnković, 2012: 821, 822 prema: Vanags, Vilka, 2000: 140). U Makedoniji Vlada ima pravo raspustiti lokalno vijeće ako se ne uspije sastati u razdoblju duljem od šest mjeseci; ako ne održi barem dvije sjednice godišnje; ako vijeće ne uspije usvojiti proračun za sljedeću godinu prije 31. prosinca; ako usvoji akt kojim se ugrožava suverenitet i teritorijalna cjelovitost Republike. U prva tri slu-čaja Vlada je obvezna izdati obavijest da će se provesti novi izbori. Ako lokalne vlasti smatraju da su im prava prekršena radnjama vlade ili njenih ministara, mogu se žaliti redovnim sudovima (u: Crnković: 2012: 823, prema: Todorov-ski, 2001: 252). Lokalna tijela u Portugalu mogu biti raspuštena zbog neizvrše-nja sudske odluke, ometanja inspekcije, zahtjeva istrage, davanja informacija ili pristupa dokumentima, kršenja regionalnog ili gradskog urbanističkog plana, donošenja nezakonitih nameta i poreza, nedonošenja proračuna ili obračuna pro-računa, prezaduženosti ili prevelike potrošnje na osoblje. Odluke o raspuštanju su pod jurisdikcijom lokalnih upravnih sudova, a postupak je hitan (u: Crnković: 2012, 824, 825 prema COE, 2006:51). Srbija nema taksativno navedene razloge za raspuštanje predstavničkog tijela, a resorna ministarstva će upozoriti općin-sko vijeće ako ne donosi akte, odnosno ako ne radi ono za što je nadležno (u: Crnković, 2012: 826, 827, prema: Simić, 2001:143). Ukrajinskim zakonom je predviđeno raspuštanje vijeća temeljem referenduma koji inicira gradonačelnik na zahtjev najmanje deset posto lokalnog stanovništva. Razlozi su: ako vijeće usvoji odluku kojom se krši Ustav, zakoni, ljudska prava i temeljne slobode, te ako se ne sastane u zakonom određenom roku (u: Crnković: 2012: 828).

26 U njemačkom, slovenskom, talijanskom zakonodavstvu, ali ni u zakono-davstvima ostalih zemalja, nedonošenje prostornog plana nije razlog za raspušta-nje predstavničkog tijela.

240

financijske izdatke za održavanje prijevremenih izbora. Po-zitivno je i to što je usvojen nešto diferenciraniji pristup raz-lozima za raspuštanje, koje je okarakterizirano kao najteža sankcija za lokalnu samoupravu jer se time zadire u volju građana.

Raspuštanje je opravdano ako predstavničko tijelo ne ras-piše referendum koji je predložilo 20% građana. ZLRS-om određen postotak dosta je visok i ako se uistinu ispune uvjeti, predstavničko tijelo bi trebalo poštovati volju građana.

3.8. Promjena duljine rokova za postupanje VUSa

U članku 85. dodan je stavak treći prema kojem se, u skla-du sa ZUS-om, tužba za zaštitu lokalne samouprave više se ne podnosi Upravnom nego Visokom upravnom sudu, a postupak rješavanja hitne je naravi. U Konačnom prijedlogu ZIDZLRS-a navedeno je da je do produljenja roka za rješavanje po tužbama s 15 na 30 dana došlo nakon konzultacija s VUS-om. Iako je konzultiran VUS, što je pohvalno, je li takvo produljenje roka opravdano? Postotak uloženih tužbi u razdoblju 1993. – 2010. izrazito je malen. Na ukupni broj raspuštanja bilo je uloženo 14 tužbi što iznosi 12,28%. Od toga je 2,63% tužbi usvojeno, 7,02% je odbijeno, a odbačeno je 2,63%. Dakle, u manje od 3% slučajeva pokazalo se da Vladino rješenje o raspuštanju nije bilo zakonito, što je iznimno mali postotak (Crnković, 2012: 11). U slučaju odbijanja, odnosno odbacivanja takve tužbe, Vlada bi trebala raspisati prijevremene izbore umjesto u roku od 60, u roku od 90 dana od dana objave odluke Vi-sokog upravnog suda u Narodnim novinama. Upitno je koli-ko su opravdana takva produljivanja rokova. To znači da će u slučaju raspuštanja predstavničkog tijela lokalne jedinice čiji je predsjednik predstavničkog tijela podnio tužbu, ali je ona odbačena, odnosno odbijena, bez predstavničkog tijela biti u dugačkom vremenskom periodu koji premašuje tri mjeseca. Štiti li se time pravo građana na lokalnu samoupravu? Odgo-vor bi bio da, ako je to predstavničko tijelu uistinu nezakonito djelovalo, ali rok od minimalno tri mjeseca bez predstavnič-

241

kog tijela nikako ne ide u prilog jačanju autonomije lokalne samouprave.27 28

U istom članku učinjene su i neke druge izmjene. Brisana je riječ konačno iz teksta ZLRS-a radi usklađivanja sa Zako-nom o općem upravnom postupku.29

3.9. Novi institut – istovremeno raspuštanje i razrješenje NGŽ

Najveća novina u području nadzora je uvođenje novog in-stituta nazvanog Istovremeno raspuštanje predstavničkog tije-la i razrješenje općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika. Dodaju se članci 85.a, 85.b, 85.c kojima se propisuje novi institut. Tim bi se institutom trebala postići ravnoteža po pitanju odgovornosti i predstavničkog i izvršnog tijela u obavljanju njihovih funkcija.

Predstavničko tijelo donosi proračun koji je temeljni finan-cijski akt lokalne jedinice. Njegovim nedonošenjem doći će do raspuštanja predstavničkog tijela i do razrješenja NGŽ-a. Pre-ma ZLRS-u nedonošenje proračuna rezultiralo je raspuštanjem predstavničkog tijela, ali mandat NGŽ-a ostao je netaknut iako je baš izvršno tijelo moglo izmanipulirati nedonošenje prora-

27 U jedinicama u kojima su raspuštena predstavnička tijela Vlada imenuje svoga povjerenika.

28 Prema talijanskom Zakonu, propisani su još dulji rokovi, ali samo u po-sebnim slučajevima. Naime, ako općinsko vijeće bude raspušteno zbog poveza-nosti lokalnih tijela s organiziranim kriminalom, ono može ostati raspušteno dva-naest do osamnaest, a u iznimnim slučajevima čak do dvadeset i četiri mjeseca (Manojlović, 2008: 1101). Prema čl. 57/4. rumunjskog Zakona o lokalnoj javnoj upravi, ako je do raspuštanja došlo na prijedlog prefekta, rok iznosi 30 dana od dana proteka roka za podnošenje tužbe Upravnom sudu ili dok odluka Suda o od-bacivanju tužbe ne postane pravomoćna. Isti je rok propisan i u slučaju raspušta-nja predstavničkog tijela po sili zakona. Prema čl. 93/2. mađarskog Zakona, ako parlament raspusti predstavničko tijelo, istovremeno mora raspisati nove izbore koji će se održati u roku od 60 dana od raspuštanja.

29 Pojam konačnost zakonodavac je uveo u opći upravni postupak ZUP-om 1956. te ga je u bivšoj SFRJ zadržao kroz sve zakonske izmjene i dopune. Na-vedenim je pojmom zakonodavac označio pravnu snagu koju upravni akt ima u trenutku kada se protiv njega više ne može izjaviti žalba (više o (ne)opravdanosti izbacivanja tog termina iz zakonodavstva u: Šikić, 2012: 209–213).

242

čuna, posebno ako se radilo o suprotnim političkim opcijama.30 Predloženo rješenje trebalo bi smanjiti manipulaciju NGŽ-a za koje se ionako često koristi naziv »lokalni šerifi«, i to ne samo zbog manipulacija na sjednicama predstavničkih tijela. Za slu-čaj nedonošenja proračuna, odnosno odluke o privremenom financiranju usvojena je sljedeća regulacija:

»Na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Vlada Repu-blike Hrvatske istovremeno će raspustiti predstavničko tijelo i razriješiti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno žu-pana i njihovog zamjenika koji je izabran zajedno s njima ako u zakonom određenom roku ne bude donesen proračun, odnos-no odluka o privremenom financiranju (čl. 85.a).

U slučaju iz članka 85.a ovoga Zakona Vlada Republike Hrvatske imenovat će povjerenika Vlade Republike Hrvatske za obavljanje poslova iz nadležnosti predstavničkog i izvrš-nog tijela i raspisati prijevremene izbore sukladno posebnom zakonu (čl. 85.b).

Rješenje Vlade Republike Hrvatske o istovremenom ras-puštanju predstavničkog tijela i razrješenju općinskog načel-nika, gradonačelnika, odnosno župana stupa na snagu danom objave u Narodnim novinama.

Protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske iz stavka 1. ovoga članka predsjednik raspuštenog predstavničkog tijela i razriješeni općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan mogu podnijeti tužbu Visokom upravnom sudu Republike Hr-vatske u roku od 8 dana od objave rješenja.

Postupak rješavanja o tužbi protiv rješenja Vlade Republi-ke Hrvatske je hitne naravi.

Visoki upravni sud Republike Hrvatske odlučit će o tužbi u roku od 30 dana od primitka te svoju odluku bez odgađanja dostaviti Vladi Republike Hrvatske, predsjedniku raspuštenog

30 Prema čl. 37/4. Zakona o proračunu, predlagatelj je gradonačelnik, koji je do kraja sjednice mogao prijedlog povući i time je predstavničko tijelo bilo spriječeno u svojem postupanju što je za posljedicu moglo imati raspuštanje.

243

predstavničkog tijela i razriješenom općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu.

Odluka Visokog upravnog suda Republike Hrvatske objav-ljuje se u Narodnim novinama.

Ako je tužba odbačena ili odbijena, Vlada će raspisati prije-vremene izbore za predstavničko tijelo i općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana u roku od 90 dana od dana objave odluke Visokog upravnog suda u Narodnim novinama« (čl. 85.c).

Ovom dopunom omogućeno je da lokalna jedinica isto-vremeno ostane bez predstavničkog i izvršnog tijela. Iako se na neki način htjelo doskočiti povlačenjima, odnosno nepred-laganjima proračuna od strane NGŽ-a u kohabitaciji, ovaj institut treba oprezno primjenjivati, a možda ga i doraditi.31 Raspuštanjem obaju tijela zbog nedonošenja financijskog akta dolazi do potrebe postavljanja povjerenika u tu jedinicu. Kako je povjerenik Vlade predstavnik središnje razine, a ovim iz-mjenama mu je dozvoljeno i donositi odluku o privremenom financiranju, s lakoćom se u pitanje dovodi stvarna autonomija lokalne jedinice koja je zajamčena hrvatskim i europskim pro-pisima. Možda predstavničko tijelo i NGŽ ne bi trebali snositi jednaku odgovornost ako je krivnja isključivo na izvršnom ti-jelu, nego pokušati nedonošenje proračuna sankcionirati kroz takvu podijeljenu odgovornost koja ne mora nužno iznositi 50:50.

Prema odredbi čl. 141/1. talijanskog Zakona (Decreto legi-slativo n.267) predstavničko tijelo može se raspustiti u tri slu-čaja: ako donosi akte koji su protivni Ustavu, zakonu i javnom

31 Na Odboru za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu bio je iznesen prijedlog da se značajno dorade odredbe kojima se propisuje istovremeno raspu-štanje predstavničkog tijela i razrješenje općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovih zamjenika ukoliko se u zadanom roku ne donese pro-račun, jer će navedene odredbe prouzročiti krizu vlasti, odnosno česta raspušta-nja i nove izbore u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave. Tra-žilo se i dodavanje novih razloga za istovremeni »pad« oba tijela. Prijedlozi nisu prihvaćeni uz obrazloženje da su odredbe instituta dovoljno razrađene. Opravda-nost tvrdnje predagatelja pokazat će se protekom vremena.

244

redu, kad nije u mogućnosti osigurati normalno funkcioniranje službi, te kad ne usvoji proračun u određenom roku. Člankom 54/4. propisano je da u slučaju raspuštanja predstavničkog ti-jela dolazi do razrješenja gradonačelnika.

Italija dakle, osim proračuna, predviđa još dva uvjeta zbog kojih će doći do razrješenja načelnika. U usporedbi s Hrvat-skom, Italija, ima strože odredbe u pogledu raspuštanja lokal-nih tijela, iako možda na prvi pogled talijanska tri razloga ne djeluju toliko strogo kao hrvatski.

U Njemačkoj, prema čl. 114/3. bavarskog Zakona o lokal-noj samoupravi do raspuštanja predstavničkog tijela može doći samo ako nezakonita situacija ne može biti ispravljena ni na koji drugi način. Tada dolazi i do novih izbora. To je najja-či nadzorni mehanizam koji smije upotrijebiti samo bavarska vlada kao vrhovno i rukovodeće tijelo Bavarske. Do sad nije trebala upotrijebiti to sredstvo. (Harbich, 2009: 63).

U Sloveniji, prema čl. 90.b Zakona o lokalnoj samoupravi lokalno predstavničko tijelo se može prijevremeno raspustiti ako ne izvršava odluke ustavnog suda koje mu nalažu djelova-nje u skladu s ustavom i zakonom; ako ne usvoji proračun dvi-je uzastopne godine; ako u jednoj kalendarskoj godini nema kvoruma, a poziv je bio upućen najmanje tri puta. Određeni su i razlozi za razrješenje župana.32 U slučaju prijevremenog ras-puštanja lokalnog predstavničkog tijela, parlament raspisuje prijevremene izbore za predstavničko tijelo, a ako župan bude razriješen, izbore za župana.

O raspuštanju predstavničkog tijela, odnosno o razrješenju župana odlučuje parlament na prijedlog vlade. Prije nego što donese odluku o raspuštanju predstavničkoga tijela, odnosno o razrješenju župana, parlament mora upozoriti lokalno pred-stavničko tijelo na nezakonito postupanje te mu predložiti da u primjerenom roku te nezakonitosti ukloni. Ako lokalno pred-stavničko tijelo postupa u skladu s upozorenjem, parlament

32 Ako ne izvršava odluke ustavnoga suda ili pravomoćne odluke suda koji je nadležan za upravne sporove, a koji mu nalažu djelovanje u skladu s ustavom i zakonom.

245

će odlukom obustaviti postupak raspuštanja, odnosno razrješe-nja. Parlament će raspustiti lokalno predstavničko tijelo, od-nosno razriješiti župana ako ustanovi da razlozi za raspuštanje nisu uklonjeni; ako su iskorištene sve blaže mjere propisane zakonom; ako je prijevremeno raspuštanje predstavničkog ti-jela, odnosno razrješenje župana primjerena i nužna mjera za osiguranje lokalne samouprave u općini.33

U Hrvatskoj takvog upozorenja za predstavničko tijelo nema. Vlada na prijedlog ministarstva raspušta predstavničko tijelo rješenjem.

Zaštita lokalne samouprave je osigurana na način da pred-stavničko tijelo, odnosno župan mogu u roku od 30 dana po primitku uložiti zahtjev za presudu ustavnosti odluke parla-menta. Ako zahtjev nije uložen u roku, odnosno ako mu nije udovoljeno, lokalno predstavničko tijelo, odnosno župan, ras-pušteno je s danom objave odluke parlamenta ili ustavnog suda. Kad predstavničko tijelo bude raspušteno, nužne zadaće iz njegovog djelokruga obavlja župan dok ne bude izabrano novo predstavničko tijelo. Župan34 mora svoje odluke podni-jeti na potvrdu novoizabranom predstavničkom tijelu na prvoj sjednici.

Ako istovremeno bude raspušteno predstavničko tijelo i razriješen župan, vlada imenuje privremenog upravitelja, koji do izbora novih općinskih organa obavlja nužne zadaće. Pri-vremeni upravitelj mora svoje odluke dati na potvrđivanje no-voizabranom predstavničkom tijelu odmah kad se sastane na prvoj sjednici. Za privremenog upravitelja ne može se imeno-vati osoba koja obavlja funkciju koja je nespojiva s funkcijom člana lokalnog predstavničkog tijela i županom (Crnković, 2012: 825, 826).

Dakle, nadzor nad aktima i tijelima lokalne samouprave u Hrvatskoj i Sloveniji ima sličnosti, nešto je manje razloga za

33 Na taj je način poštovano načelo razmjernosti.34 Ako je razriješen župan, njegove dužnosti obavlja podžupan ili član lokal-

nog predstavničkog tijela koji je u skladu s tim zakonom određen za privremeno obavljanje funkcije župana.

246

raspuštanje nego u Hrvatskoj. U Sloveniji postoji mogućnost da istovremeno dođe do raspuštanja predstavničkog tijela i raz-rješenja župana, ali to nije predviđeno kao institut nego kao slučajnost, za razliku od novog hrvatskog rješenja.

3.10. Izmjene vezane uz povjerenike

ZLRS ne daje mogućnost povjereniku Vlade Republike Hrvatske da mijenja opće akte jedinice lokalne samouprave, a pogotovo ne da ih donosi.35 U odredbi čl. 88/2. propisano je da ne može donositi ili mijenjati proračun, osim ako je to nužno radi izvršenja ranije preuzetih obveza ili dovršenja ranije zapo-četih poslova. Ako u jedinici nije donesen proračun, kao i ako je donesena odluka o privremenom financiranju, financiranje se vrši na temelju proračuna prethodne godine, a najkasnije do proteka roka od 90 dana od konstituiranja novog predstavnič-kog tijela (čl. 88/3.). U konačnom prijedlogu ZIDZLRS-a do-daje se stavak 4. prema kojem je povjerenik ovlašten donijeti odluku o privremenom financiranju ako predstavničko tijelo nije donijelo proračun, odnosno odluku o privremenom finan-ciranju. Cilj takve odredbe je olakšati funkcioniranje jedinica lokalne i područne samouprave u situaciji kad nemaju temeljni financijski akt. Na prvi pogled, rješenje je sasvim logično i praktično. No, je li ono što je praktično uvijek i najbolje za lo-kalnu jedinicu? Vlastite financije znače samostalnost. Raspo-laganje njima trebalo bi podrazumijevati odgovornost. Ako je-dinica lokalne samouprave bude raspuštena zbog nedonošenja proračuna, pa u toj jedinici bude postavljen povjerenik Vlade,

35 Nakon izmjene, člankom 86. je propisano: »Vlada imenuje povjerenika u jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave kada raspusti nje-zino predstavničko tijelo; kada se u jedinici lokalne, odnosno područne (regio-nalne) samouprave ne održe, u skladu sa zakonom, izbori za novo predstavničko tijelo; kada se predstavničko tijelo ne konstituira sukladno odredbama posebnog zakona; kada prestane mandat općinskom načeniku, gradonačelniku, odnosno županu i njihovom zamjeniku u slučaju iz čl. 40.c stavka 1. i čl. 40.d stavka 1., 5. i 6. Zakona; kada istovremeno raspusti predstavničko tijelo i razriješi op-ćinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana sukladno odredbama ovoga Zakona…«

247

kako će takva jedinica naučiti biti samostalna i odgovorna ako njenim financijama raspolaže središnja država?36 Na sve to dolazi novi institut istovremenog raspuštanja lokalnog pred-stavničkog tijela i razrješenja NGŽ-a pod okriljem osiguranja ravnoteže i odgovornosti tih dvaju tijela, a lokalne jedinice ne samo da će snositi troškove izbora čak dvaju tijela, nego će biti i lišena odlučivanja o temeljnom pitanju samostalnosti – financijama.

3.11. Nadzor nad neupravnim aktima

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave su ovlaštene donositi opće i pojedinačne akte. Pojedinačni uprav-ni akti dijele se na upravne i neupravne akte. Nadzor nad za-konitošću upravnih akata reguliran je ZUS-om. Do ovih iz-mjena ZLRS-a neupravni akti izmicali su kontroli zakonitosti. ZIDZLRS-om propisuje se nadzor nad zakonitošću neuprav-nih akata na sljedeći način: »Nadzor zakonitosti pojedinačnih neupravnih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička i izvršna tijela općina, gradova i županija obav-ljaju nadležna središnja tijela državne uprave, svako u svom djelokrugu, sukladno posebnom zakonu.

36 U Makedoniji, nakon raspuštanja vijeća do održavanja novih izbora zbog raspuštanja vijeća, gradonačelnik obavlja funkcije vijeća. Ako se radi o aktu kojim se ugrožava teritorijalna cjelovitost i suverenitet, vlada obavještava par-lament. Ako gradonačelnik pojedine jedinice lokalne samouprave nije voljan prihvatiti ili nije u mogućnosti izvršavati svoje dužnosti, vlada imenuje povjere-nika koji će obavljati te dužnosti do idućih izbora. Ako vijeće ili gradonačelnik smatraju da pojedini propis parlamenta ili središnje vlasti krši prava lokalne sa-mouprave, može pred ustavnim sudom biti iniciran postupak kojim će se odlučiti je li propis u skladu s ustavom i zakonima (u: Crnković, 2012: 823, prema To-dorovski, 2001: 252). U Njemačkoj može doći do imenovanja povjerenika i prije raspuštanja predstavničkog tijela. Prema čl. 114/1. bavarskog Zakona, ako pred-stavničko tijelo nije u mogućnosti ili odbija izvršiti odluke nadzornog tijela, to ti-jelo će ovlastiti načelnika da djeluje umjesto predstavničkog tijela. Ako načelnik to odbije ili je u nemogućnosti izvršavati takvu ovlast zbog pravnih ili stvarnih razloga, nadzorno tijelo može ovlastiti zamjenike načelnika na takve radnje (čl. 114/2.) Kako sustav lokalne samouprave dobro funkcionira, u Njemačkoj gotovo da i nije bilo potrebe za pribjegavanje toj mjeri nadzora (Harbich, 2009: 63).

248

U provedbi nadzora nadležno tijelo oglasit će pojedinačni neupravni akt ništavim u slučaju:

1. ako je akt donijelo neovlašteno tijelo,2. ako je u postupku donošenja akta povrijeđen zakon, sta-

tut ili drugi opći akt jedinice,3. ako se akt odnosi na pitanje koje nije u djelokrugu jedi-

nica lokalne i područne (regionalne) samouprave,4. ako je nepravilno primijenjen zakon ili drugi propis, od-

nosno opći akt.

U slučaju oglašavanja pojedinačnog neupravnog akta ni-štavim, ovlašteno tijelo može donijeti rješenje u roku godine dana od donošenja pojedinačnog akta.

Protiv rješenja kojim se pojedinačni neupravni akt pro-glašava ništavim nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred nadležnim upravnim sudom.«

Ovdje se opredijelilo za drugačiji pristup no što postoji za opće akte, ali i od onog koji postoji za pojedinačne akte.

Neupravni akti karakteristični su po tome što njima, da bi bili upravni akti, nedostaje neka od karakteristika upravnog akta.37 Nadzor zakonitosti nad općim aktima provodit će Vi-soki upravni sud, nad pojedinačnima i dalje nadležni upravni sudovi, a zakonitost neupravnih akata provjeravat će središnja tijela državne uprave. Ona imaju ovlast oglasiti akt ništavim pod određenim uvjetima.38 Iako je samo normiranje ovakvog nadzora napredak za lokalnu samoupravu, to nije dovoljno. Potrebno bi bilo detaljnije propisati ovakav nadzor. Naime, ostaje nejasno kako će središnja tijela provoditi nadzor, te ko-liko često – možda povremeno? Označava li to obvezu dostave na nadzor neupravnih akata od strane tijela jedinica lokalne, odnosno područne samouprave? Koja bi tijela u jedinici imala

37 Prema Ivančeviću, bitne karakteristike upravnog akta su konkretnost, au-toritativnost, neposredni pravni učinak i donosioc upravnog akta.

38 Konstrukcija oglašavanje akta ništavim podsjeća na konstrukciju iz čl. 128. ZUP-a.

249

takvu obvezu?39 Normiranje zakonitosti neupravnih akata tre-balo bi doprinijeti kvalitetnijem radu lokalne samouprave, ali i jačanju povjerenja građana u nju.

4. Zaključak

Nadzor nad lokalnom samoupravom u Hrvatskoj, unatoč brojnim izmjenama i dopunama zakona kojim je uređena lo-kalna samouprava, nije se mijenjao u većem omjeru. Kroz proteklih dvadeset godina, u praksi su se javljale brojne nedo-umice, a polovična zakonska rješenja su se nadomjestila »do-govorom« pojedinih lokalnih jedinica sa središnjom državnom razinom.

Novina koja privlači najviše pozornosti u izmjenama i dopunama iz 2012. je institut istovremenog raspuštanja pred-stavničkog i razrješenja izvršnog tijela. Tom dopunom želi se povećati odgovornost izvršnog tijela za donošenje akata ko-jima je NGŽ predlagatelj. Prema novim odredbama ZLRS-a, ako predstavničko tijelo ne donese proračun, odnosno odluku o privremenom financiranju u zakonom određenom roku, doći će i do sankcioniranja NGŽ-a. Sličan, ali stroži pristup ima Ita-lija, koja uz nedonošenje proračuna razrješava načelnika u još dva zakonom propisana slučaja. U Sloveniji postoje odredbe kojima je propisano postupanje u slučaju istovremenog raspu-štanja predstavničkog tijela, ali to nije predviđeno kao insti-tut, nego kao slučajnost u vremenskom podudaranju prestanka mandata. U Njemačkoj će doći do raspisivanja novih izbora za gradonačelnika ili za predstavničko tijelo, ili istovremeno za gradonačelnika i predstavničko tijelo, ako nezakonito stanje ne može biti ispravljeno ni na koji drugi način. Dakle, nema taksativno navedenih razloga za takvo postupanje.

S obzirom da hrvatski pravni sustav počiva na njemač-kom, bilo bi korisno razmotriti njegovo uređenje nadzora, uz dozvoljavanje razlika zbog ustavnog uređenja dviju zemalja.

39 Kod općih akata je izmjenama točno propisana obveza predsjednika predstavničkog tijela da dostavi akt na nadzor (čl. 79/2. i 79/3.)

250

Kod nas nema gradacije i širokog raspona nadzornih mjera kao u Njemačkoj. Je li Hrvatska još uvijek nezrela za takav nadzorni mehanizam gradacije koji, uz poštivanje načela razmjernosti, primjenjuje Njemačka? – ne bi smjela biti ne-zrela nakon dvadeset godina postojanja lokalne samouprave. Iz njemačkog primjera može se zaključiti da ne moraju baš sve nezakonite situacije biti pobrojane u zakonima kako bi se znalo kakva su prava i obveze središnje države, odnosno lokalnih jedinica.

Prijedlog je da se u vidu gradacije nadzornih mjera preuz-me slovensko rješenje koje predviđa upozorenje predstavnič-kim tijelima da im prijeti raspuštanje.

Rješenja iz makedonskog, njemačkog i slovenskog prava o postavljanju NGŽ-a kod raspuštanja predstavničkog tijela do uspostave zakonitog stanja, u Hrvatskoj najvjerojatnije ne bi naišla na dobar odjek jer im se itako prigovara da imaju previ-še ovlasti. U tom smislu, trebalo bi pronaći bolje, kompromi-sno rješenje koje ne bi dovodilo u pitanje autonomiju lokalne jedinice, a koje bi pridonijelo bržoj uspostavi zakonitog stanja. Uvođenje obvezne upute predstojnika predstavničkom tijelu da u određenom roku ispravi nedostatke može biti promatrano kao prvi korak ka stupnjevanju nadzornih mjera.

Hrvatska lokalna samouprava je napredovala od svojih po-četaka, a i većina izmjena iz 2012. će pozitivno djelovati na jačanje lokalne samouprave. Nekolicina izmjena (prekratki ro-kovi, ovlasti povjerenika) nije toliko dobra, ali uz zajedničke napore lokalnih jedinica i središnje države, te uz iskustva dru-gih europskih zemalja, može se naći dobrih rješenja. Trebalo bi imati na umu da lokalna samouprava i središnja državna razina nisu suparnici nego bi trebale surađivati, u skladu s na-čelom međusobnoga povjerenja.

Međutim, tu se ne bi smjelo stati. Jake i stabilne zemlje današnjice su one s jakom lokalnom samoupravom, gdje se teži jednakom razvoju svih dijelova pojedine zemlje. Na sre-dišnjim je vlastima da dozvole, prvenstveno normativno, lo-kalnim jedinicama da »dišu svojim plućima«. Ipak, kolika će biti autonomija lokalne jedinice ne ovisi samo o nadzornim

251

mjerama od strane središnje države. Lokalne jedinice tu imaju veliku ulogu. Na njima je da se bore za svoju samostalnost i autonomiju. One imaju takvu mogućnost kroz podnošenje tuž-bi Visokom upravnom sudu, ako smatraju da je predstavničko tijelo nezakonito raspušteno. Nažalost, iz istraživanja proizla-zi da je broj podnesenih tužbi, o kojim god razlozima da se radi, izrazito je malen, tek 12, 28%.

Možda ne baš najsretnija, ali slikovita usporedba koja vri-jedi za hrvatsku lokalnu samoupravu: kad liječnik kaže paci-jentu da boluje od teže bolesti koja je danas zahvaljujući me-dicinskim dostignućima izliječiva, na pacijentu je da prihvati terapiju i bori se za svoj život, ili da odustane od svega. Tako se lokalnim jedinicama pruža mogućnost da zaštite svoju au-tonomiju pred Visokim upravnim sudom, a poražavajuće je da se njih samo 12% odluči na to. Iz takvih podataka može se zaključiti da je lokalna samouprava donekle i sama kriva za svoju tešku poziciju. Razumljivo je da je unutar zakonskog okvira koji nije loš, ali nije ni najbolji, teško napraviti nešto, ali bez akcije lokalne razine, sigurno neće biti ni reakcije s vrha države. Također treba imati na umu da je dobar zakonski okvir za nadzor tek prvi korak u njegovu kvalitetnom pro-vođenju, uz osiguranje određene razine autonomije lokalnoj samoupravi unutar koje ona može djelovati samostalno i od-govorno.

Zaključno, na pitanje »koliko« nadzora, odgovor bi bio, to-liko da spriječi nezakonitosti, i to kroz stupnjevite mjere u pro-vođenju nadzora koje bi trebale ići od blažih prema strožima, poštujući načelo razmjernosti. Na pitanje »kakvog« nadzora, odgovor je – takvog koji dozvoljava jedinicama da zaštite svoju autonomiju prvenstveno pred novoustrojenim Visokim upravnim sudom, a da takva zaštita ne ostane samo mrtvo slo-vo na papiru.

252

Literatura

CLRAE (2012) Local and Regional Democracy in Germany. Con-gress of Local and Regional Authorities. Draft Recommendation CG(22)7

Crnković, Mateja (2012) Raspuštanje lokalnih predstavničkih tijela, Hrvatska i komparativna javna uprava, 12(3): 803–836

Ivančević, Velimir (1983) Institucije upravnog prava. Zagreb: Pravni fakultet, Centar za stručno usavršavanje i suradnju s udruženim radom, Knjiga I: Osnovna pitanja – Izvori – Pravni akti uprave

Harbich, Jürgen (2009) State Supervision of Local Government Au-thorities. Uprava 7(4): 53–71

Manojlović, Romea (2008) Lokalna samouprava u Republici Italiji. Hrvatska javna uprava 8(4): 1087–1103

Omejec J., S. Banić (2012) Diferencijacija propisa i općih akata u budućoj praksi Ustavnog suda i Upravnog suda u povodu Zakona o upravnim sporovima (2010), Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu 49(2)

Šikić, Marko (2012) Konačnost, pravomoćnost izvršnost u uprav-nom postupku, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci 33(1): 205–22

Šprajc, Ivan (2000) Nadzor nad djelovanjem tijela lokalne samou-prave: međunarodnopravne osnove i pregled usporednog prava, Hrvatska javna uprava 2(3): 525–560

Pravni izvori

Ustav Republike Hrvatske, NN 56/90, 135/97, 8/98-pročišćeni tekst, 113/00, 124/00-pročišćeni tekst, 28/01, 40/01-pročišćeni tekst, 55/01-ispr., 76/10, 85/10 – pročišćeni tekst

Ustav Republike AustrijeZakon o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi, NN

– Međunarodni ugovori 14/97, 4/08Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi, NN 90/92, 94/93, 117/93,

128/99Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/01,

60/01, 106/03, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokal-

noj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, prosinac 2012.

253

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (re-gionalnoj) samoupravi, NN 144/12

Zakon o upravnim sporovima, NN 20/12, 143/12Zakon o općem upravnom postupku, NN 47/09Zakon o proračunu, NN 92/94, 96/03, 87/08, 136/12Zakon o sustavu državne uprave, NN 150/11Code général des collectivités territoriales, od 18. kolovoza 2012.Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 Testo unico delle leggi

sull’ordinamento degli enti locali, Gazzetta Ufficiale n. 227 del 28 settembre 2000

Zakon o lokalni samoupravi, uradno prečiščeno besedilo, /ZLS-UPB2/ Ur.l RS, št. 94/2007

Zakon o lokalnoj samoupravi u Mađarskoj, br. LXV, 1990Zakon o lokalnoj javnoj upravi u Rumunjskoj, br. 215/2001 od 23.

travnja 2001.Zakon o lokalnoj samoupravi u Ukrajini, br. 280/97-VR od 21. svib-

nja 1997.Zakon o organizaciji i funkcioniranju lokalne samouprave u Albani-

ji, br. 8652. od 31. srpnja 2000.Zakon o lokalnoj samoupravi savezne jedinice Bavarske – Gemein-

deordnung für den Freistaat Bayern (GO)

Mrežni izvori

http://lexadin.nlhttp://www.nn.hrhttp://www.sabor.hr

Sudske odluke

Odluke Ustavnog suda br. U-II-5157/2005, U-II-3487/2006

255

Dragica Kemeter

KOMUNALNE SLUŽBE U PROMJENI

1. Komunalna služba

1.1. Komunalna služba kao javna služba

Komunalne djelatnosti obavljaju se kao javna služba što znači da se subjektima koji ih obavljaju daju javne ovlasti. Javna služba (service public) su aktivnosti uprave po načeli-ma javnog prava. Javne ovlasti koje su nastale zajedno s na-stankom i razvojem javnih službi, pravo su i dužnost odre-đenih subjekata (daju se ustanovama, trgovačkim društvima, drugim pravnim osobama) da u izvršavanju poslova koji su im povjereni autoritativno istupaju u ime društvene zajedni-ce, utvrđujući obveze i druga ponašanja, pa i protiv volje onih subjekata na koje se te mjere odnose. Država u ime općeg javnog interesa propisuje osnovna prava i dužnosti za javne službe ali i za korisnike te ujedno uređuje njihove međusobne odnose. Tako se propisuje da javna služba mora kontinuira-no izvršavati povjerene poslove, pod jednakim uvjetima svim korisnicima. Korištenje usluga je dobrovoljno odnosno obvez-no. Daje se ovlast javnoj službi da propisuje uvjete i pravila za svoje obavljanje te se radi o pravilima koje se odnose na način financiranja javnih službi. Javne ovlasti mogu se dati samo subjektima izvan upravnog sustava jer upravni sustav ima neposrednu vlast pa mu javne ovlasti nisu potrebne. Takav subjekt kojem je povjerena javna ovlast1 istupa autoritativno odnosno jačom voljom, a javnu ovlast izvršava u svoje ime, ali

1 Kada se ističe da su javni poslovi poslovi od javnog interesa, a utvrđuju ih legitimna politička tijela, potrebno je naglasiti da oni mogu predstavljati od-govornost isključivo središnje države (u centraliziranim zemljama) ili JLS (u decentraliziranim zemljama). U tom se smislu govori o načelu supsidijarnosti, gdje bi javne ovlasti trebale pripadati JLS jer one su najbliže građanima, dakle, niže razine moraju imati prednost pred višima, a više su dužne osposobljavati niže, pružati im pomoć i davati im potporu (Koprić, 2006: 266).

256

za račun zajednice. Nositelji javnih ovlasti temeljem zakona rješavaju o pravima i obvezama pojedinaca i pravnih osoba. Donose odluke i naredbe koje su obvezne za subjekte na koje se odnose. U sklopu javnih ovlasti koje se povjeravaju nekom subjektu može biti i donošenje općih akata kojima će se urediti neki odnosi vezani za djelatnost, rješavanje u pojedinačnim upravnim stvarima o pravima, obvezama i odgovornostima fi-zičkih i pravnih osoba vezanih uz konkretnu djelatnost ili neka druga javna ovlast.

Tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve te pravne osobe koje imaju javne ovlasti, u povjerenim im poslovima državne uprave rješavaju u upravnim stvarima u pr-vom i drugom stupnju kad su im ti poslovi zakonom izrijekom stavljeni u nadležnost, vode očevidnike određene zakonom i drugim propisima i izdaju propisana uvjerenja i druge potvrde, obavljaju i druge poslove državne uprave za koje su nadležni zakonom. Za zakonito i stručno obavljanje povjerenih poslova državne uprave, odgovorni su čelnici lokalnih jedinica te rav-natelj pravne osobe s javnim ovlastima.2

Zakonom i na temelju zakona donijetom odlukom predstav-ničkoga tijela jedinica lokalne samouprave (u daljnjem tekstu JLS) može se javnoj ustanovi povjeriti da u sklopu djelatnosti radi koje je osnovana, općim aktima uređuje određene odnose, da rješava u pojedinačnim upravnim stvarima o pravima, ob-vezama i odgovornosti fizičkih i pravnih osoba, te da obavlja druge javne ovlasti. Javna ustanova obavlja javne ovlasti pod uvjetima, na način i u postupku koji je određen zakonom.3

Dakle, javne ovlasti mogu se prenijeti tijelima JLS, prav-nim osobama s javnim ovlastima, javnoj ustanovi.

1.2. Nastanak komunalnih službi

Lokalni komunalni poslovi obavljali su se u svojim počeci-ma direktnom akcijom članova zajednice da bi ih potom odra-

2 Zakon o sustavu državne uprave (NN RH 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 199/03, 79/07, 150/2011), čl. 57, 58.

3 Zakon o ustanovama (NN 76/93, 29/97, 47/99, 35/08), čl. 10.

257

đivali posebni službenici kao predstavnici konkretne zajednice i na kraju ih obavljaju posebne lokalne organizacije sa posebnim profesionalnim službenicima. Komunalna služba nastaje u gra-dovima antičkog doba kada su ekonomska, politička i komu-nalna dimenzija grada usko povezane. Komunalna dimenzija u to je doba u drugom planu, a komunalne probleme rješavaju državni, ujedno politički činovnici. Već u to doba slijedi razli-kovanje gradskih uprava koje se bave različitim komunalnim poslovima (faza protourbanizacije). Kasnije se težište premješ-ta prema ekonomskoj dimenziji tako da u toj fazi (lokalizacije) komunalna dimenzija također nije jače izražena. U to su doba gradovi još manjeg opsega. Slijedi jača promjena u razvoju gra-dova, industrijskom revolucijom. Gradovi rastu, nastaju novi, pa tako komunalna dimenzija postaje glavni problem upravlja-nja gradom. Građani više ne mogu bez određenih komunalnih djelatnosti. Komunalne službe više se ne mogu obavljati kolek-tivnim akcijama nego se traži formiranje posebnih organizacija (faza komunalizacije). Komunalna problematika s vremenom biva sve značajnija, a komunalne službe koje se sve više razvi-jaju nemaju samo tehničke probleme nego nastaju i problemi nadzora nad njima (faza metropolitanizacije) (Pavić, 2001).

Što se tiče Hrvatske, iza 1945., najprije smo imali služ-be pod administrativno–operativnim rukovodstvom državne uprave (1946.), zatim privredna poduzeća (1950.), ustanove sa samostalnim financiranjem (1952.), poduzeća (1953.), ko-munalna poduzeća (1954.), radne organizacije koje su obav-ljale poslove od posebnog društvenog interesa (1963.), javna poduzeća (1988.), trgovačka društva (1993.).

2. Pravni okvir komunalnih službi

2.1. Ustav4

Građanima je zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (re-gionalnu) samoupravu koje se ostvaruje preko lokalnih, odnos-

4 Ustav Republike Hrvatske (NN 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10), čl. 133.

258

no područnih (regionalnih) predstavničkih tijela, sastavljenih od članova izabranih na slobodnim, tajnim i neposrednim iz-borima, jednakog i općeg biračkog prava. Pravo na lokalnu sa-moupravu obuhvaća pravo odlučivanja o potrebama i interesi-ma građana lokalnog značenja, a osobito o uređivanju prostora i urbanističkom planiranju, o uređivanju naselja i stanovanja, o komunalnim djelatnostima, o brizi za djecu, socijalnoj skrbi, kulturi, tjelesnoj kulturi, športu i tehničkoj kulturi te zaštiti i unapređenju prirodnog okoliša.

2.2. Europska povelja o lokalnoj samoupravi5

Pod lokalnom samoupravom podrazumijeva se pravo i mogućnost JLS da, u okvirima određenim zakonom, uređuju i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog sta-novništva, bitnim dijelom javnih poslova.

2.3. Zakon o područnoj i lokalnoj (regionalnoj) samoupravi6

Pravo na lokalnu samoupravu posebno se razrađuje ovim zakonom kojim se nabrajaju osnovni poslovi općina, gradova i velikih gradova, a koji su vrlo različite nadležnosti i služe nepo-srednom ostvarenju potreba građana. Taj zakon razlikuje javne poslove iz vlastitog, samoupravnog, izvornog djelokruga (JLS imaju slobodnu opću regulaciju, financiraju se u načelu iz vlas-titih sredstava), kao i poslove državne uprave koji su im preda-ni, odnosno povjereni na obavljanje (odgovornost je na tijelima središnje države, regulaciju vrše središnja tijela, a JLS su pro-dužena ruka države, financira ih središnja država). Komunalne djelatnosti spadaju u poslove iz samoupravnog djelokruga JLS te su one odgovorne za njihovo organiziranje obavljanja.7

5 Europska povelja o lokalnoj samoupravi (NN 4/08), čl. 3. 6 Zakon o lokalnoj i regionalnoj samoupravi (NN 33/01, 60/01, 129/05,

109/07, 36/09, 125/08, 36/09, 150/2011, 144/12), čl. 19.a.7 Zakon o komunalnom gospodarstvu (NN 36/95, 109/95, 21/96, 70/97,

128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09, 153/09, 49/11, 84/11, 90/11), čl. 2.

259

Među te poslove, između ostalih, spadaju: uređenje naselja i stanovanje, komunalno gospodarstvo, promet na njihovom području, održavanje javnih cesta. Detaljnije uređenje daju posebni zakoni.

2.4. Zakon o komunalnom gospodarstvu (ZKG)

Pod komunalnim gospodarstvom razumijeva se obavljanje komunalnih djelatnosti, a naročito pružanje komunalnih uslu-ga od interesa za fizičke i pravne osobe te financiranje građe-nja i održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture kao cjelovitog sustava na području općina, gradova i Grada Zagreba kao i županija kada to određuje ZKG (ZKG, čl. 1. i 2.). JLS te pravne i fizičke osobe koje obavljaju komunalne djelatnosti obvezne su temeljem ZKG i posebnih propisa:

– osigurati trajno i kvalitetno obavljanje komunalnih dje-latnosti,

– osigurati održavanje komunalnih objekata i uređaja u stanju funkcionalne sposobnosti,

– osigurati obavljanje komunalnih djelatnosti na načelima održivog razvoja,

– osigurati javnost rada.Osnovno načelo komunalnog gospodarstva je obavljanje

komunalnih djelatnosti kao javne službe.Važeći ZKG nije usklađen sa zakonodavstvom iz područja

komunalnog gospodarstva te njegova primjena u praksi stvara brojne probleme. Stoga je potreban novi zakon. Složenost ko-munalnog sustava iziskuje sve složenije oblike i traži kvalitet-ne strukturne promjene.

2.5. Zakon o vodama (ZOV)8 i Zakon o financiranju vodnog gospodarstva (ZFVG)9

Vode i vodno gospodarstvo. Važeći ZKG nije usklađen sa ZOV niti sa ZFVG. Naime, javna vodoopskrba i javna odvod-

8 Zakon o vodama (NN 153/09, 63/11, 130/11).9 Zakon o financiranju vodnog gospodarstva (NN 153/09, 90/11).

260

nja više nisu komunalne djelatnosti već su od 1.1.2010. regu-lirane ZOV prema kojem se te djelatnosti obavljaju kao javna služba od interesa za JLS uslužnog područja s obavezom JLS da osiguraju njihovo obavljanje. Djelatnost javne vodoopskr-be i javne odvodnje obavljaju javni isporučitelji vodne usluge, a to je trgovačko društvo ili ustanova u kojem udjele odnosno dionice u temeljnom kapitalu, odnosno osnivačko pravo, ima-ju JLS. Javni isporučitelj ne može obavljati drugu djelatnost osim javne vodoopskrbe i javne odvodnje. Sredstva za obav-ljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje osigu-ravaju se iz cijene vodne usluge koja je prihod isporučitelja vodne usluge, a obveznik plaćanja joj je vlasnik odnosno ko-risnik. Visinu cijene vodnih usluga odlukom određuje isporu-čitelj vodne usluge uz prethodnu suglasnost čelnika JLS koji na nju mora reagirati u roku od 15 dana. Ako nema odgovora, smatra se da suglasnost nije dana (ZOV, čl. 196., 201., 202., 205.–207.).

Javna vodoopskrba i javna odvodnja spadaju u obvezne ko-munalne usluge. Vlasnik građevine obvezan je priključiti se na tu vrstu komunalne infrastrukture i platiti cijenu usluge.

Čl. 214. ZOV navodi da budući korisnik vodnih usluga koji bi se priključio na komunalne vodne građevine može sudjelo-vati u financiranju njihove gradnje što je dokaz pomoći privat-nog kapitala javnom sektoru.

Vodne naknade. Građevine i druge nekretnine mogu se priključiti na komunalne vodne građevine sukladno odluci o priključenju koju donosi predstavničko tijelo JLS (ZOV, čl. 209., 210.).

ZFVG (čl. 5., 52.) nabraja vodne naknade koje građani pla-ćaju komunalnoj službi ili JLS među kojima i:

a) Naknadu za razvoj koju zakon predviđa kao mogućnost, kao nešto što predstavničko tijelo JLS može odrediti uz cijenu javne vodoopskrbe i javne odvodnje. Prihod je isporučitelja vodne usluge. Plaćaju je svi građani u ra-čunu za vodnu uslugu. Koristi se za gradnju tj. finan-

261

ciranje gradnje komunalnih vodnih građevina.10 U sa-dašnjoj potražnji za novcem za izgradnju komunalnih vodnih građevina i prezaduženosti javnih isporučitelja i ona se naravno, naplaćuje. I takva sredstva već su nedo-voljna za daljnji razvoj.

b) Naknada za priključenje (ZFVG, čl. 59.) također nije obavezna i predstavničko tijelo JLS može je uvesti na prijedlog isporučitelja vodne usluge. Uvodi se iz istih razloga kao i naknada za razvoj i namjena joj je ista. Plaćaju je oni građani kojima treba priključak na javnu vodoopskrbu11 Neophodan je prihod lokalnoj samou-pravi, a morali bi ga plaćati svi, jer nam svima treba.

Uredba o najvišem iznosu naknade za priključenje gra-đevina i drugih nekretnina na komunalne vodne građevine12 propisuje najviši iznos naknade za priključenje građevina i drugih nekretnina na komunalne vodne građevine. Do donoše-nja Uredbe, neke su JLS imale veću naknadu nego što je pro-pisana Uredbom pa su njezinim donošenjem došle u gubitak, jer je u infrastrukturu već uložen određeni novac koji propi-sivanjem ovog najvećeg iznosa, više ne može biti vraćen. Do Uredbe vladala je neujednačenost visine naknade za priklju-čenje među pojedinim JLS (naravno onima koje su je uvele). Prema Uredbi, doći će do određenog smanjenja iznosa nakna-de za priključenje stambenih građevina, te bi naknada mogla biti utvrđena u maksimalnom iznosu od 7.650,00 kuna.13 Do znatnijeg smanjenja naknade trebalo bi doći kod priključenja

10 Da li je u redu da svi građani plaćaju naknadu za razvoj u cijeni vodne usluge i da se ta sredstva koriste za nekog drugog, a najčešće ne za tog građana koji to plaća? Istina, ona je »mogućnost« koju predstavničko tijelo JLS, može i ne mora uvesti.

11 Investitor ili vlasnik građevine ili druge nekretnine, a osnovica za obračun joj je površina građevine ili druge nekretnine ako odluka predstavničkog tijela ne određuje nešto drugo (bruto razvijenu površinu, obujam… ).

12 Uredba o najvišem iznosu naknade za priključenje građevina i drugih ne-kretnina na komunalne vodne građevine (NN RH 109/11), temeljena je na članku 63. stavku 3. ZFVG, u svezi s člankom 219. stavkom 1. točke 2. ZOV.

13 Stvarno uvedene naknade kreću se između 1.000,00 i 13.800,00 kuna.

262

poslovnih građevina.14 Ako se to usporedi sa ZKG (ZKG, čl. 35., st. 3.), gdje je u članku 35. stavku 3. bila predviđena na-knada za priključenje, na način:

– da visina naknade za priključenje po pojedinom priključ-ku za potrebe stanovanja ne može biti veća od prosječne mjesečne bruto plaće u RH za prethodnu godinu;

– da visina naknade za priključenje za potrebe poslovnih prostora nije bila ograničena već su ih JLS određivale same, vlastitom procjenom, sukladno Programu gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture koji se pre-ma ZKG donosi po donošenju Proračuna za iduću kalen-darsku godinu.

Uredba sada predlaže da navedena bruto prosječna mjeseč-na plaća u RH za prethodnu godinu bude osnovica za izračun naknade za priključenje.15

Iako se radi o jednokratnoj naknadi koju građani plaćaju JLS i koja u pravilu ne predstavlja značajniji prihod JLS, u današnje vrijeme pomanjkanja novčanih sredstava i to će se kod nekih odraziti negativno.

c) Gradovi i općine moraju zajedno s komunalnom nakna-dom ubirati i naknadu za uređenje voda (ZFVG, čl. 16. i 17.) koja je u cijelosti prihod Hrvatskih voda. Gradovi koji su to uveli, imali su dosta problema da bi se pro-gramski popratile evidencije »mješavine vlastitog pri-hoda i prihoda Hrvatskih voda«, zbog raznih situacija uplate i/ili djelomične uplate navedenih uplatnica. JLS Hrvatskim vodama odrađuju posao i doznačuju im »či-sti novac« (istina za naknadu od naplaćenog u visini od 5%), ali zašto bi to JLS morale raditi? Namjera je očito bila da se teret posla oko naplate prebaci na JLS (u kak-voj su međusobnoj vezi JLS i Hrvatske vode?) Zašto

14 Gdje je prema Uredbi, maksimalni iznos 15.300,00 kuna – stvarno uvede-ne naknade kreću se između 1.000,00 i 50.000,00 kuna.

15 Po podacima Državnog zavoda za statistiku, za prosinac 2009., ta je pro-sječna mjesečna bruto plaća po zaposlenima u pravnim osobama RH iznosila 7.806,00 kuna.

263

ta dva prihoda spajati na jednu uplatnicu i zajednički naplaćivati kad su im namjene, ali i vlasnici tih priho-da dvije potpuno različite razine?

Sukladno svemu navedenom, potrebno je uskladiti postoje-ći ZKG sa ZOV i ZFVG te mijenjati ZKG naročito članke 3, 5, 11, 20, 21, 30, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 40a. Također je u članku 16. stavak 1. ZFVG, potrebno izvršiti izmjene te izbrisati čla-nak 17. ZFVG.

2.6. Zakon o cestama (ZOC)

Prema Zakonu o cestama (NN 84/11, čl. 100., 101.) ne-razvrstana cesta je javno dobro u općoj uporabi u vlasništva JLS na čijem se području nalazi, a čine ju cestovne građevi-ne, građevna čestica na kojoj je ili će biti cestovna građevina, zemljišni pojas s obiju strana ceste, prometna signalizacija i javna rasvjeta sa opremom ceste.

U kategoriju javnih cesta, kao javno dobro u općoj upo-trebi, koje je izvan pravnog prometa i na kojem se ne može stjecati pravo vlasništva, niti druga stvarna prava osim prava služnosti i prava građenja radi izgradnje komunalnih vodnih i sl. građevina, (kojih ima ukupno 29.546,9 km) razvrstavaju se: autoceste, državne ceste, županijske ceste i lokalne ceste (kojih ima 10.297,2 km), o kojima su obvezne brinuti JLS. Osnovni izvor sredstava za županijske i lokalne ceste je godiš-nja naknada za ceste koja se plaća registracijom motornih vo-zila te druge naknade koje se plaćaju korištenjem županijskih i lokalnih cesta.

Prema novom Zakonu o cestama sredstva za održavanje, rekonstrukciju i građenje gradskih cesta osiguravaju se pro-porcionalno udjelu duljine gradskih cesta u ukupnoj duljini županijskih i lokalnih razvrstanih cesta prema Odluci o razvr-stavanju javnih cesta u državne ceste, županijske ceste i lokal-ne ceste16, što stvara veliki problem, jer su gradske ceste puno

16 Odluka o razvrstavanju javnih cesta u državne ceste, županijske ceste i lokalne ceste (NN 122/08, 13/09, 104/09, 123/09, 17/10).

264

zahtjevnije: šire su, imaju rubnike, pješačke staze, parkirališ-ta, autobusna stajališta, proširenja, odvodnju i drugo. Stoga bi iznos financiranja gradskih cesta trebao biti barem dvostruko veći nego što to navodi članak 108. Zakona o cestama. Podjela cesta prema Zakonu o cestama, ide na štetu gradova.17

2.7. Zakon o grobljima (ZOG)

Zakon o grobljima (NN 19/98, 50/12, čl. 1., st. 2.) defini-ra groblje kao ograđeni prostor zemljišta na kojem se nalaze grobna mjesta, komunalna infrastruktura i prateće građevine pod kojima se misli na krematorij, mrtvačnicu, dvoranu za izlaganje na odru, prostorije za ispraćaj umrlih i slično. S dru-ge strane članak 2. Pravilnika o grobljima, groblje definira kao prostor na kojem se vrši polaganje posmrtnih ostataka umrlih, a čini ga unutrašnji prostor (površine za ukop, oproštajni, pra-teći i pogonski dio) te vanjski prostor (prometne površine, par-kiralište i ostale usluge). Ove dvije definicije nisu usklađene. Postavlja se pitanje što je tu sve vlasništvo JLS? Nad čime tu JLS štiti javni interes? Kod toga se posebno postavlja pitanje što su to prateće građevine, posebno vezano uz onaj dodatak u ZOG: »i slično«? Čega je to pod pojmom prateće građevine, vlasnik JLS u onom dijelu rečenice »i slično«? Isto je tako po-trebno precizno odrediti da je vlasnik građevina i pripadajućih prostora groblja iz članka 11. Pravilnika o grobljima, JLS. Taj članak propisuje da su oproštajni prostori (mrtvačnica, opro-štajna dvorana i pomoćne prostorije, pogonski radni i služ-beni dio te prateće usluge (prodaja cvijeća, svijeća, opreme i sl.), građevine i pripadajući prostori groblja. Nije dostatna definicija članka 2 Zakona o grobljima koja veli da su groblja komunalni objekti u vlasništvu JLS. Trebalo bi detaljnije poja-sniti tko je vlasnik upravnih dijelova zgrada u kojima se nalaze pravne osobe ili drugi subjekti koji upravljaju grobljem. Da li je vlasnik upravnih zgrada i okolnog zemljišta uprava groblja

17 Npr, postoji lokalna cesta dužine 2 km, širine 3 m, bez odvodnje i asfalta, kroz šumu, sredstva su za održavanje po m2 ista kao za gradsku cestu sa 4 vozna traka, odvodnjom, javnom rasvjetom, daleko većim i težim prometom i dr.

265

ili JLS? Posebno je ovo pitanje interesantno iz već navedenih razloga monopola javnih poduzeća lokalne samouprave, zbog otežane kontrole istih te njihove težnje za privatizacijom kod koje pak prijeti opasnost za prijenos svih vrijednih građevi-na i zemljišta u privatno vlasništvo. U praksi te se upravne zgrade sa okolnim zemljištem već nalaze u vlasništvu javnih poduzeća. Težnja JLS da ih prenese u svoje vlasništvo nailazi na otpor. Stoga bi zakon trebao urediti što se sve na jednoj lokaciji »groblja« smatra vlasništvom JLS, odnosno što je sa upravnom zgradom i svim pripadajućim zemljištem? Je li i ono u vlasništvu lokalne samouprave? To je moguće urediti i preciznijom razradom pojma groblja u članka 2. Zakona o grobljima ili pak novim stavkom 2. u članku 2 ZOG. Stoga prijedlog Zakona o izmjeni i dopuni ZOG koji predlaže da se uz riječi »prateće građevine« dodaju riječi » u pravilu«, samo još pogoršava stanje u navedenom smislu potrebe zaštite jav-nog interesa.

ZOG mora jasno odrediti tko su vlasnici spomenika, tko su korisnici grobnih mjesta i što tko tu smije ili ne smije. Preciz-nije treba odrediti tko donosi i koja rješenja, kome se upućuju žalbe, tko vodi koju evidenciju, tko provodi i nad čime nadzor, koje su prekršajne sankcije, dakle što je nadležnost trgovačkih društava, što JLS, a što građana.

2.8. Zakon o prostornom uređenju i gradnji (ZPUG)18

Vezano uz prostorno uređenje i gradnju ovaj zakon uređuje nadležnost lokalnih jedinica u upravnim i drugim postupci-ma.

Dokaz ulasku privatnog kapitala u komunalno gospodar-stvo je čl. 136. ZPUG kojim se navodi da plaćanje uređenja pristupa s prometne površine, odvodnje otpadnih voda i propi-sanog broja parkirališnih mjesta može snositi vlasnik zemljišta kojem to koristi ili druga zainteresirana osoba.

18 Zakon o prostornom uređenju i gradnji (NN 76/2007, 38/2009, 55/2011, 90/2011, 50/2012).

266

2.9. Zakon o javnoprivatnom partnerstvu (ZJPP)

Kao najaktualnija tema pravno političkih i stručnih krugo-va sve popularnijih u svijetu pa i u Hrvatskoj, predstavlja jav-no-privatno partnerstvo (u daljnjem tekstu JPP) kao aranžman javne vlasti s privatnim sektorom sa svrhom da javnom sektoru donese brže i jeftinije pružanje usluga sa istovremenim sma-njenjem pritiska na proračunska sredstva. Radi se o novom odnosu javne vlasti (koja zadržava odgovornost za zadovolja-vanje potreba građana za pružanjem javnih usluga) i privatnog sektora (koji pruža te usluge zahvaljujući svom financijskom i upravljačkom potencijalu odnosno inovativnosti i upravljač-kim vještinama). Zaključuje se ugovor između javnog i privat-nog sektora kako bi se osigurala sredstva za izgradnju, obno-vu upravljanje, održavanje infrastrukture ili pružanje javnih usluga. Unatoč tome potreban je oprez pri korištenju JPP jer neke njegove vrijednosti na kojima se temelji ipak ostaju pro-blematične kad se primjenjuju na financiranje javnog sektora. Prosječni vijek ugovora o JPP-u je između 25 i 30 godina, pa nema još pouzdanih informacija o njegovim pozitivnim i negativnim stranama. To će se znati po isteku trajanja prvih zaključenih ugovora, dakle kroz 20-ak godina. Uz to, problem kod JPP je i taj što sadašnja javna vlast stvara obveze budućoj vlasti i građanima te građanima ograničava mogućnost budu-ćeg izbora. Važno pitanje je kod primjene JPP da li je tzv. pred-nost JPP u obliku djelotvornosti stvarno prioritetnija u odnosu na tradicionalne načine pružanja javnih usluga.

U Hrvatskoj je uređenje JJP uslijedilo donošenjem ZJPP (Zakon o javno-privatnom partnerstvu (NN RH 129/08) ko-jim su detaljno razrađeni elementi i struktura ugovora o JPP. Njime se osigurava pružanje: dodatnih izvora financiranja, al-ternativnih modela i vještina rukovođenja i implementacija tih vještina u pružanje javnih usluga, dodatne vrijednosti javnim uslugama te bolja identifikacija potreba i jamstvo boljeg kori-štenja raspoloživih resursa. Djelotvorni sustav institucija koji olakšava razvoj JPP i utvrđuje jasne granice za zaštitu interesa svih strana u tom odnosu ima važnu ulogu za uspjeh projekata

267

koji se ugovaraju modelom JPP. Sukladno odredbama ZJPP osnovana je Agencija za JPP (Šimović, Rogić-Lugarić, 2012: 169–171.).

Govoreći o JPP građani i korisnici usluga strahuju da će pružanje usluga biti vođeno isključivo profitom, a ne i mo-ralom javne službe. Nastoji se stvoriti takvo partnerstvo koje će zadovoljiti političku, menadžersku, organizacijsku, pravnu i etičku dimenziju.

2.10. Komunalne djelatnosti uređuju se općim aktima lokalnih jedinica

Sukladno statutima, JLS putem predstavničkih tijela do-nose opće akte kojima se organizira obavljanje komunalnih djelatnosti kao što su:

Odluka o ustrojstvu – kojom se ustrojavaju upravna tijela gradskih i općinskih uprava (upravni odjeli i službe), koja su zadužena za djelokrug komunalnih djelatnosti.

Odluka o komunalnom redu – kojom se propisuje cjelo-kupni komunalni red na području JLS (uređenje i održavanje naselja, uređenje zelenih površina, način postupanja s napušte-nim životinjama, držanje stoke i peradi, parkiranje i zaustav-ljanje, upravljanje grobljem, dimnjačarska djelatnost i drugo).

Odluka o komunalnoj naknadi – koju plaćaju fizičke ili pravne osobe kao vlasnici Odlukom predviđenog prostora. Prihod je proračuna JLS-a i ima strogo određenu namjenu te se sredstva moraju koristiti za odvodnju atmosferskih voda, održavanja čistoće u dijelu koji se odnosi na čišćenje javnih održavanje javnih površina, održavanje nerazvrstanih cesta, održavanje groblja i javnu rasvjetu.

Odluka o komunalnom doprinosu – kojeg plaćaju vlasnici građevne čestice na kojoj se gradi građevina, odnosno investi-tor. Prihod je proračuna JLS koji ima strogo određenu namje-nu za javne površine, nerazvrstane ceste, groblja i krematorije te javnu rasvjetu.

268

Program održavanja komunalne infrastrukture – obvezno donosi JLS svake godine po donošenju proračuna, a mora sa-državati opis poslova s procjenom troškova za gradnju obje-kata i uređaja te nabavu opreme kao i iskaz financijskih sred-stava potrebnih za ostvarivanje Programa s naznakom izvora financiranja djelatnosti.

Program gradnje objekata i uređaja komunalne infrastruk-ture – donosi predstavničko tijelo JLS na temelju razvojnih programa koji se donose po posebnim propisima. Sadrži opis poslova s procjenom troškova za gradnju objekata i uređaja, nabavu opreme te iskaz financijskih sredstava potrebnih za njegovo ostvarivanje s naznakom izvora financiranja djelat-nosti.

Zakonodavcu se predlaže da podzakonskim aktom utvrdi minimum komunalnog standarda održavanja komunalne in-frastrukture na području JLS te da se sukladno tome, u svakoj JLS planiraju potrebna sredstva za održavanje odnosno obav-ljanje komunalnih djelatnosti.

Izvršno tijelo JLS obvezno do kraja ožujka svake godine mora podnijeti predstavničkom tijelu JLS izvješće o izvršenju dvaju navedenih Programa (Čl. 28. st. 4 i čl. 30. st. 5. ZKG.), a ta izvješća, vezana su za za Godišnje izvješće o izvršenju Proračuna za proteklu godinu te se ovdje radi o neusklađenosti ZKG sa Zakonom o proračunu (NN 87/08). Stoga je potrebno u članak 28. stavak 4. i članak 30. stavak 5., umjesto riječi: »do kraja ožujka svake godine«, upisati riječi: »do 1. lipnja te-kuće godine«. Naime, članak 110. Zakona o proračunu u stav-ku 2., propisuje da se godišnji izvještaj o izvršenju Proračuna podnosi predstavničkom tijelu do 1. lipnja tekuće godine za prethodnu godinu.

Sukladno članku 346. ZPUG (Zakon o prostornom uređe-nju i gradnji – NN 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12) potrebno je iz stavka 4. članka 30. ZKG, izbrisati riječi: »na temelju Programa mjera za unapređenje stanja u prostoru i potrebe uređenja zemljišta«.

269

2.11. Akti pravnih osoba koje obavljaju komunalne djelatnosti

U ovu kategoriju ulaze, primjerice, Odluke o priključenju na komunalne vodne građevine za pojedine JLS, Odluke o na-knadi za razvoj na uslužnom području i druge.

3. Komunalne djelatnosti i komunalne službe

Komunalne djelatnosti kao gospodarske djelatnosti tretira-ne su, barem do sad, uglavnom kao djelatnosti koje ne spadaju u zakonodavstvo slobodnog tržišta i to zbog njihovog poseb-nog društvenog značenja.

Karakterizira ih vezanost za naselje. Radi se o pružanju usluga. Od životnog su značenja za stanovništvo, a potreba njihovog zadovoljavanja je trajna. Obavljanje tih djelatnosti određeno je propisima. Subjekti koji ih pružaju imaju javne ovlasti i monopol na tržištu.

Pružatelji komunalnih usluga mogu imati status javnoprav-nog tijela i status pružatelja javnih usluga. Njihove ovlasti i obveze kao javnopravnog tijela uređene su odredbama Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09, u daljnjem tekstu ZUP) u segmentima upravnog postupka, upravnih ugovora (područja javne nabave, koncesija, JPP) (Rajko, 2012). Ko-munalne službe pružaju komunalne usluge koje su dobile temeljem javnih ovlasti koje se moraju pružati građanima u naseljima. Nije dobro to što nije propisan minimalni standard komunalnih usluga, stoga postoje velike razlike unutar lokal-nih jedinica, što stvara različiti standard kvalitete stanovanja po pojedinom naselju.

3.1. Komunalne djelatnosti i tko ih obavlja

Prijevoz putnika u javnom prometu. JLS je zadužena za prijevoz putnika na cestovnim linijama koje joj pripadaju, osim prijevoza željeznicom koji se uređuje posebnim propi-sima. Javni gradski prijevoz neobično je važan za život veli-

270

kih gradova jer znači uštedu, sigurnost, smanjenje onečišćenja okoliša. Prijevoz putnika u javnom prometu obavlja prije-voznik registriran za obavljanje te djelatnosti, sukladno pro-pisima. Na području JLS ta se djelatnost obavlja uglavnom prijevozom putnika autobusom temeljem sklopljenog ugovora o povjeravanju poslova, prethodnim prikupljanjem ponuda ili javnim natječajem (sukladno ZKG). Poslove uglavnom dobi-vaju privatni poduzetnici (Kemeter, 2009: 139, 140.). Ova se djelatnost financira iz cijene komunalne usluge koju plaćaju građani.

Održavanje čistoće. Posebni propisi primjenjuju se u JLS za čišćenje javnih površina, skupljanje i odvoz komunalnog otpada na uređena odlagališta. Održavanje čistoće JLS po-vjeravaju obično trgovačkim društvima u svojem vlasništvu ili ugovorom o povjeravanju po prethodno prikupljenim po-nudama, odnosno javnom natječaju. Cjenik usluga određuje predstavničko tijelo. Privatni sektor uključuje se u održavanje čistoće.

Odlaganje komunalnog otpada. Odlaganje komunalnog ot-pada spada u obveznu komunalnu uslugu. Vlasnik je obvezan koristiti se tom uslugom u dijelu koji se odnosi na skupljanje i odvoz komunalnog otpada te za to platiti cijenu usluge.

Temeljem posebnih propisa o gospodarenju otpadom kao što je Zakon o otpadu (NN 178/04, 153/05, 111/06, 110/07, 60/08, 87/09) određuje se obrađivanje i trajno odlaganje ko-munalnog otpada na za to predviđena odlagališta kao i sanira-nje i zatvaranje odlagališta.

Prema Strategiji gospodarenja otpadom (NN 130/05) već desetljećima u RH značajan je problem neodrživo »gospo-darenje« komunalnim otpadom koji uglavnom završava na neuređenim odlagalištima i štetno utječe na zdravlje i okoliš. Tjedni odvoz komunalnog otpada u RH, češći je nego u EU, što znači da su mnogo veći troškovi. S ciljem smanjenja ko-ličine otpada, koji će se, ne samo trajno odložiti, nego koji će što manje ugrožavati okoliš, klimu i zdravlje ljudi, potrebno je najprije unapređivati institucionalni okvir za gospodarenje

271

komunalnim otpadom, a najvažniji je cilj financijski održiva djelatnost utemeljena na načelu »onečišćivač plaća«. Primar-ni je cilj izbjegavanje nastajanja otpada, a nastali komunalni otpad treba ponovno koristiti i obraditi u skladu s hijerarhi-jom otpada. Različitim mjerama nastoje se smanjiti količine proizvedenog komunalnog otpada, povećati udio oporabe te smanjiti odlaganje, posebno biorazgradivog udjela.

Mjere za gospodarenje komunalnim otpadom prema ZO osiguravaju JLS.

Odlaganjem komunalnog otpada u JLS bave se trgovačka društva u vlasništvu JLS ili koncesionari. I u ovu komunalnu djelatnost sve više ulazi privatni kapital. Cijenu komunalne usluge plaćaju građani.

Održavanje javnih površina. Održavanje javnih površina uključuje održavanje javnih zelenih površina, pješačkih staza i zona, trgova, parkova, dječjih igrališta i drugo. Učinkovito i svrhovito održavanje čistoće na javnim površinama postavlja pred sve službe za održavanje čistoće u JLS vrlo visoke zahtje-ve za organizacijskom, stručnom i tehničkom opremljenošću. Na održavanju javnih površina u JLS rade trgovačka društva, službe kojima su ugovorom povjereni poslovi koji moraju po-štivati važne elemente organizacije održavanja kao što su sani-tarni zahtjevi, kategorizacija površina prema razinama održa-vanja, veličina javnih površina, način čišćenja ovisno od vrste javne površine i opreme za čišćenje, proračun normativa rada i vremena, rada, raspored tehnoloških točaka (komunalne baze, privremeni deponij). Elementi ove organizacije specifični su za pojedine JLS. Osnova su pravilne organizacije održavanja javnih površina, planiranja potrebne radne snage i opreme. U tom smislu JLS donose različite planove, programe, odluke i druge opće akte, vezane uz pojedina godišnja doba kojih se pružatelji komunalnih usluga, uglavnom privatni sektor, mo-raju pridržavati (Kemeter, 2009: 132., 133).

Održavanje nerazvrstanih cesta. Održavanje nerazvrstanih cesta ostala je komunalna djelatnost, ali joj sadržaj više nije određen ZKG-om jer Zakon o cestama, člankom 141. propi-

272

suje prestanak važenja čl. 3. st. 8. ZKG-a te nerazvrstane ce-ste uređuje u glavi VIII. Radi se o decentralizaciji upravljanja javnim cestama. U tom smislu, županijske i lokalne ceste na području velikih gradova i gradova sjedišta županija, posta-ju nerazvrstane ceste, posebno određene kao gradske ceste. Županijske i lokalne ceste (njihovog područja), sada se daju na upravljanje velikim gradovima i gradovima sjedištima žu-panija (građenje i održavanje što je opisano Zakonom), one prestaju biti javne i postaju nerazvrstane ceste posebno odre-đene kao gradske ceste, a sredstva za građenje, rekonstrukciju i održavanje nerazvrstanih cesta, osiguravaju se iz:

– proračuna JLS,– komunalne naknade i komunalnog doprinosa,– naknade za osnivanje prava služnosti, prava građenja,

prava zakupa na nerazvrstanoj cesti i dr.,– dijelom iz godišnje naknade iz članka 86. ZOC proporci-

onalno udjelu duljine županijskih i lokalnih cesta ZOC, razvrstanih prema Odluci o razvrstavanju javnih cesta u državne, županijske i lokalne ceste

– dijelom iz naknade za financiranje građenja i održavanja javnih cesta iz članka 86. ZOC, u prosječnom godišnjem iznosu utrošenom za održavanje državnih, županijskih i lokalnih cesta u prethodne 4 godine, proporcionalno udjelu duljine državnih, županijskih i lokalnih cesta iz članka 98. Zakona, razvrstanih prema Odluci o razvr-stavanju javnih cesta u državne, županijske i lokalne ceste

Sada JLS same uređuju opseg, vrstu i rokove izvođenja ra-dova redovitog i izvanrednog održavanja nerazvrstanih cesta te kontrolu i nadzor nad izvođenjem.

Upis nerazvrstanih cesta u zemljišne knjige obavljati će se po službenoj dužnosti kao javno dobro u općoj uporabi ili na temelju prijavnog lista, katastra, odnosno na temelju geodet-skog elaborata.to su veliki troškovi za JLS. ZOC uređuje imo-vinsko-pravne odnose kod građenja i rekonstrukcije te održa-vanje nerazvrstanih cesta, a što se tiče upravljanja, građenja,

273

održavanja, financiranja nerazvrstanih cesta, upućuje na pri-mjenu propisa kojima se uređuje komunalno gospodarstvo.19

Prevladalo je mišljenje da komunalna djelatnost održava-nja nerazvrstanih cesta mora i nadalje ostati dio komunalnih djelatnosti iz slijedećih razloga:

– ZOC ne sadrži odredbe o načinu održavanja nerazvrsta-nih cesta već isključivo rješava pitanje njihovog statu-sa;

– ZOC štoviše sadrži odredbu da se «upravljanje, održa-vanje i građenje nerazvrstanih cesta obavlja sukladno propisima kojima je uređeno komunalno gospodarstvo, a kao izvor financiranja održavanja i gradnje nerazvr-stanih cesta predviđa se i nadalje komunalna naknada i komunalni doprinos (ZOC, čl. 107. i 108.);

– održavanje i gradnja nerazvrstanih cesta jedna je od te-meljnih djelatnosti komunalnog gospodarstva i čini dio cjelovitog sustava komunalne infrastrukture na području JLS;

– postojeća definicija nerazvrstanih cesta obuhvaća sve površine «koje se koriste za promet po bilo kojoj osno-vi i koje su pristupačne većem broju korisnika«, dakle i pješačke staze, putevi, stubišta spadaju u nerazvrstane ceste.

Održavanje nerazvrstanih cesta kao komunalna djelatnost obavlja se u JLS prvenstveno temeljem ugovora o povjera-vanju poslova sklopljenog prikupljanjem ponuda ili javnog natječaja. Od JLS ovisi hoće li osnivati trgovačka društva za upravljanje, građenje i održavanje nerazvrstanih cesta s obzi-rom na obim posla.

Tržnice na malo. Ova djelatnost podrazumijeva upravljanje i održavanje prostora i zgrada izgrađenih na zemljištu u vlas-ništvu JLS u kojima se sukladno tržnom redu pružaju usluge obavljanja prometa živežnim namirnicama i drugim proizvo-

19 St. 2. čl. 107. propisuje da JLS mogu osnovati trgovačko društvo u svom vlasništvu za upravljanje, građenje i održavanje nerazvrstanih cesta.

274

dima. Djelatnost tržnica na malo spada po Zakonu o trgovini (NN 87/08, 96/2008, 116/08, 116/2008, 76/09, 114/11) u dje-latnost trgovine na malo i to prodaja robe izvan prodavaonica. Osobe koje obavljaju tu djelatnost moraju se pridržavati razli-čitih propisanih uvjeta i tržnog reda. U JLS komunalna djelat-nost tržnica na malo predviđena ZKG, obično je prema općim aktima povjerena trgovačkim društvima u vlasništvu JLS koja propisuju tržni red prema kojem se pružaju usluge na tržnici, a isto tako su zadužena za upravljanje i održavanje prostora i zgrada tržnice. Djelatnost upravljanja i održavanja prostora i zgrada tržnica na malo obavljaju se i putem koncesije suklad-no ZKG. Cijenu komunalne usluge plaćaju građani.

Održavanje groblja i krematorija te prijevoz pokojnika. JLS su obvezne održavati prostore i zgrade za obavljanje ispraćaja i sahrane pokojnika te ukop i kremiranje pokojnika. Prijevoz pokojnika je preuzimanje i prijevoz umrle osobe od mjesta smrti do mrtvačnice na groblju ili krematoriju. Izgradnja, kori-štenje i upravljanje grobljem uređuje se Zakonom o grobljima (NN 19/98, 50/12).

Komunalna djelatnost održavanja groblja i krematorija osobita je komunalna djelatnost, za čije se obavljanje sredstva osiguravaju iz grobnih naknada te iz komunalne naknade, a ne iz cijene komunalne usluge. Održavanje groblja provodi se sukladno potrebama iskazanima u godišnjim programima ure-đenja i održavanja groblja koje uprave groblja dostavljaju na suglasnost izvršnom tijelu JLS, nakon što JLS donese prora-čun. Pod održavanjem groblja misli se na održavanje travnjaka (košnja trave, košnja grobnih polja, zalijevanje travnjaka, koš-nja korovišta), održavanje nasada (obrezivanje drveća, ruše-nje i iskop osušenih nasada, izmjena novih nasada, zalijevanje mladog nasada, orezivanje živice), održavanje staza (špricanje herbicidima, navoz i razgrtanje sipine, proljetno i jesensko či-šćenje, zimsko čišćenje snijega), sipinjanje puteva, grabljenje lišća, jesensko i proljetno čišćenje površina, održavanje cvjet-nih gredica (priprema gredica za sadnju, sadnja, zalijevanje, plijevljenje, skidanje ocvalih cvjetova), skupljanje i odvoz

275

otpadaka (odvoz zelenog otpada, odvoz lampaša), interventne radove (socijalni i nepoznati grobovi).

Izgradnja komunalnih objekata, objekata i uređaja komu-nalne infrastrukture za groblja i krematorije financira se iz ko-munalnog doprinosa.

I tu će kao i u ostalim komunalnim djelatnostima doći do štetnih posljedica u smislu dovođenja u pitanje redovitog iz-vršavanja propisanih poslova i funkcija JLS, pogotovo zbog nastojanja da se održi standard ukopa i održavanja groblja, koji građani traže. Teret tog financiranja će opet u nekom od oblika pasti na leđa građanima. Kao što postoji cijena usluge prijevoza pokojnika, vjerojatno je i uvođenje posebne cijene održavanja groblja i gradnje komunalne infrastrukture te vrste. Izmjenom propisa treba urediti i to područje.

U djelatnost prijevoza pokojnika uključen je i privatni sek-tor, što se rješava koncesijom.

JLS svojim općim aktima uglavnom pravo upravljanja grob-ljima dodjeljuju trgovačkim društvima u svom vlasništvu. Prethodnu suglasnost na cjenik usluga trgovačkog društva daje izvršno tijelo JLS (Kemeter, 2009: 136.). Cijenu komu-nalne usluge plaćaju građani.

Obavljanje dimnjačarskih poslova. Obveza čišćenja i kon-trole dimovodnih objekata i uređaja za loženje također je ko-munalna djelatnost u nadležnosti JLS. Uz ZKG na tu se dje-latnost primjenjuje i i Zakon o zaštiti od požara (NN 92/10) prema kojem su zaštitu od požara dužni organizirati i provoditi vlasnici građevina koji se moraju pridržavati Zakona, podza-konskih propisa i planova zaštite od požara te općih akata JLS. Vlasnici su obvezni održavati u ispravnom stanju postrojenja, uređaje i instalacije pa tako posebno ložišta i dimnjake. Orga-nizaciju i rad dimnjačarske službe, rokove čišćenja dimnjaka kao i nadzor nad radom dimnjačarske službe uređuju predstav-nička tijela JLS. Dimnjačarski poslovi nisu samo važni za pro-tupožarnu zaštitu nego i za zaštitu okoliša sukladno Zakonu o zaštitu okoliša (NN 110/07). Najčešće ih obavljaju obrtnici prema Zakonu o obrtu (NN 77/93, 90/96, 102/98, 64/01, 71/01,

276

68/07, 79/07, 40/10) sa položenim majstorskim ispitom.20 Su-kladno općim aktima JLS dimnjačarski poslovi uglavnom se obavljaju dodjelom koncesija po ZKG, prema posebnom cje-niku za obavljanje dimnjačarskih usluga JLS (Kemeter, 2009: 142). Cijenu komunalne usluge plaćaju građani.

Javna rasvjeta. Pod tim pojmom misli se na upravljanje, održavanje objekata i uređaja javne rasvjete, uključivo podmi-rivanje troškova električne energije za rasvjetljavanje javnih površina, javnih cesta koje prolaze kroz naselje i nerazvrstanih cesta.

Smanjenje potrošnje energije pa time i javne rasvjete, jedna je od vrlo aktualnih tema u raspravama održivog razvoja, pr-venstveno zbog emisije stakleničkih plinova. Na javnu rasvje-tu stoga se uz niz zakona primjenjuje i Zakon o energiji (NN RH 68/01, 177/04, 76/07, 152/08, 127/10) (Kemeter, 2009: 137, 138).

Kad govorimo o komunalnom gospodarstvu, potrebno je dotaknuti se i Zakona o javnoj nabavi (NN 110/07, 125/08), te u tom smislu i primjedaba državne revizije. Jasno je da je jav-na rasvjeta komunalna djelatnost te da se za nju sukladno čl. 3. ZKG, mora provesti postupak i zaključiti ugovor o povje-ravanju obavljanja komunalnih poslova temeljem prikupljenih ponuda ili javnog natječaja. Međutim, kad se govori o opskr-bi električnom energijom (tu spada i mrežarina i priključak ako cijena priključka prelazi 70.000,00 kn bez PDV-a), koja je uređena Zakonom o energiji te Zakonom o tržištu električne energije (NN 177/04, 76/07, 152/08, 14/11), što ujedno vrijedi i za opskrbu plinom koja je uređena osim Zakonom o energiji i Zakonom o tržištu plina (NN 40/07, 152/08, 83/09, 91/11, 114/11), potrebno je provoditi postupke sukladno Zakonu o javnoj nabavi te se kupcima električne energije i plina mora omogućiti slobodan izbor opskrbljivača električnom energi-jom i plinom. U praksi je gotovo neizvedivo provoditi opskrbu električnom energijom s nekim drugim osim s HEP-om, jer će

20 Pravilnik o postupku i načinu polaganja majstorskog ispita te ispita o stručnoj osposobljenosti (NN 88/02).

277

HEP otežavati pristup nekom dijelu infrastrukture. Slično je kod opskrbe plinom. Postojeći koncesionari i distributeri, kao preduvjet za zaključenje ugovora sa opskrbljivačem plinom, određuju obavezno zaključenje ugovora o distribuciji plinom, s njima. Ujedno, postojeći koncesionari i distributeri, u sustavu neusklađenosti zakona, iako i bili najbolji ponuđač u postupku javne nabave, ne žele zaključivati ugovore s JLS.

Unatoč brojnim raspravama o tome da je potrebno u ZKG uvesti nove komunalne djelatnosti i usklađivati ih povreme-no s obzirom na dinamiku života, nove komunalne djelatnosti nisu uvedene te je to i dalje ostavljeno općem aktu JLS. Ideja da se uvedu pojedine komunalne djelatnosti nastala je, jer su se neke komunalne djelatnosti toliko razvile da bi gotovo sva-ka morala imati poseban zakon kojim bi se cjelovito obuhva-tilo njezino reguliranje. (npr. javna parkirališta, zbrinjavanje životinja…).

3.2. Oblici organiziranja komunalnih službi

Komunalne službe obavljaju poslove koji imaju posebnu važnost za korisnika usluge i zaštitu njihovih prava. Funkci-oniraju po posebnim načelima. Provodi se posebna kontrola cijena njihovih komunalnih usluga. Poseban je način organi-zacije njihovog obavljanja. Traži se odgovornost za obavljanje usluga i kvaliteta komunalnih usluga. Komunalne objekte i uređaje moraju održavati, a djelatnost obavljati na načelima održivog razvoja.

Neposredni. a) Služba – vlastiti pogon. Osniva je predstav-ničko tijelo JLS i najneposredniji je način obavljanja komu-nalnih djelatnosti u kojem sve ili pojedine komunalne djelat-nosti obavljaju službenici JLS. Vlastitim pogonom upravlja upravitelj pogona, kojeg imenuje i razrješava lokalni čelnik kojem je i izravno odgovoran. Služba je samostalna u obavlja-nju komunalnih djelatnosti, ali nema vlastitu pravnu osobnost. Predstavničko tijelo JLS-a ima izravni učinak na poslovanje pogona. Odlukom o osnivanju vlastitog pogona, predstavnič-ko tijelo uređuje njegovo unutarnje ustrojstvo, način organi-

278

ziranja poslovanja, određuje komunalne djelatnosti koje će pogon obavljati, ograničenje glede stjecanja, opterećivanja i otuđivanja nekretnina i dr, dok se pravilnikom detaljnije razra-đuje poslovanje vlastitog pogona.

b) Trgovačka društva. U Hrvatskoj komunalne djelatnosti pretežito obavljaju trgovačka društva. Osnivaju se temeljem Zakona o trgovačkim društvima (NN 111/93, 34/99, 121/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08, 137/09, 111/12). Pravne su oso-be. Komunalna trgovačka društva trebala bi biti pod kontro-lom JLS, jer JLS su njihov jedini ili većinski vlasnik. Kontrolu lokalne vlasti ostvaruju putem skupština i nadzornih odbora. Skupština društva odlučuje o izmjenama akata društva, finan-cijskim izvješćima, upotrebi ostvarene dobiti, izboru i opozi-vu članova nadzornog odbora, uprave društva i dr. Nadzorni odbor nadzire korištenje sredstava i vođenje poslova društva. Uprava vodi poslove društva sukladno društvenom ugovoru, statutu.

c) Javna ustanova. Komunalne se djelatnosti u Hrvatskoj u manjoj mjeri obavljaju putem javnih ustanova.21 Ustanova je pravna osoba, osnovana i uređena na način propisan Zakonom o ustanovama (NN 76/93, 29/97, 47/99, 35/08), u svrhu traj-nog obavljanja djelatnosti, pod uvjetom da se ne osniva radi stjecanja dobiti, već ostvarenja potreba i interesa građana. Ona može naplaćivati od korisnika svoje usluge, ali stečenu dobit koristiti isključivo za obavljanje i razvoj djelatnosti koju obav-lja. Jedno od važnijih obilježja ustanova je njena samostalnost, odnosno nije u potpunosti podređena osnivaču. Javna ustano-va se osniva za obavljanje one djelatnosti za koju je zakonom određeno da se obavlja kao javna služba, a mogu je osnovati RH, županija, JLS te druge pravne i fizičke osobe. JLS osniva ustanovu odlukom predstavničkog tijela.

21 Primjer: javna ustanova za odlaganje komunalnog i neopasnog tehnološ-kog otpada sjeverozapadne Hrvatske koju su osnovali gradovi: Čakovec, Mursko Središće, Varaždin, Ivanec, Ludbreg, Lepoglava, Novi Marof, Varaždinske topli-ce, Koprivnica, Klanjec, Đurđevac, Zlatar, Pregrada, Zabok, te županije: Međi-murska, Varaždinska, Koprivničko-križevačka i Krapinsko-zagorska.

279

Posredni. a) Ugovor o koncesiji. Ugovorom o koncesiji, kao jednim od oblika posrednog obavljanja komunalnih služ-bi, njihovo se neposredno obavljanje povjerava fizičkoj ili pravnoj osobi. Koncesijom se stječe pravo obavljanja komu-nalnih djelatnosti, kao i izgradnja i korištenje objekata u cilju obavljanja sljedećih komunalnih djelatnosti: prijevoz putnika u javnom prometu, skupljanje i odvoz komunalnog otpada, odlaganje komunalnog otpada, tržnice na malo, prijevoz po-kojnika i obavljanje dimnjačarskih poslova. Dakle, ne mogu se sve komunalne djelatnosti obavljati ugovorom o koncesiji. Koje će djelatnosti biti dodijeljene određenoj fizičkoj ili prav-noj osobi, određuje odlukom predstavničko tijelo JLS. Konce-sionirana javna služba je javna služba koju obavlja neka pri-vatna (fizička ili pravna) osoba u vlastito ime i po ovlaštenju nadležne javne vlasti. Javna uprava utvrđuje glavne uvjete za vođenje koncesionirane javne službe i zadržava nad njom stal-ni nadzor kao neposredni utjecaj. Koncesionirana komunalna služba može biti ugovorom oformljena na rok koji ne može biti duži od 30 godina. Koncesionar plaća naknadu u proračun JLS.

Zakonom o koncesiji (NN 90/11) uređuju se postupci da-vanja koncesije, prestanak koncesije, pravna zaštita u postup-cima davanja i prestanka koncesije te druga pitanja u vezi s koncesijama.

b) Ugovor o povjeravanju komunalnih poslova. Ugovorom JLS može obavljanje komunalnih djelatnosti koje se financira-ju isključivo iz njezina proračuna, povjeriti fizičkoj ili pravnoj osobi, na vrijeme od najviše četiri godine. To su komunalne djelatnosti koje se financiraju iz sredstava komunalne nakna-de: odvodnja atmosferskih voda, održavanje čistoće u dijelu koje se odnosi na čišćenje javnih površina, održavanje javnih površina, održavanje javnih cesta, javna rasvjeta. Predstavnič-ko tijelo JLS određuje komunalne djelatnosti koje se mogu povjeriti ugovorom, kao i uvjete i mjerila za provedbu priku-pljanja ponuda ili javnog natječaja. Odluku o objavi prikuplja-nja ponuda donosi lokalni čelnik. Kod ugovora o povjeravanju

280

komunalnih poslova s jedne strane je javni subjekt, a s druge javni ili privatni. Cilj je usmjeren prema širem općem interesu te postojanjem posebnih uvjeta za sklapanje takvih ugovora, sukladno ZKG.

c) Ugovori o financiranju komunalnog gospodarstva i ko-munalnih vodnih građevina. Vlasnici zemljišta, korisnici vod-nih usluga, dakle građani kao fizičke ili pravne osobe, mogu sklapati različite ugovore o financiranju komunalnog gospo-darstva i komunalnih vodnih građevina, što je propisano razli-čitim zakonima, osim ZKG:

– Kao primjer toga da se o komunalnom gospodarstvu govori na više područja i da je neusklađena zakonska regulativa, je i čl. 136. ZPUG, koji govori o tome da uređenje građevinskog zemljišta (misli se na pristup s prometne površine, odvodnju otpadnih voda i propisani broj parkirališnih mjesta), može snositi vlasnik zemljišta kojem to uređenje koristi ili druga zainteresirana osoba, koja onda o tome, s JLS sklapa ugovor o financiranju uređenja građevinskog zemljišta (uz primjenu propisa o javnoj nabavi i objavu u službenom glasilu JLS).

– Govoreći o komunalnim vodnim građevinama, ZOV, u čl. 214., propisuje da budući korisnik vodnih usluga, koji bi se priključio na te građevine može sudjelovati u financiranju njihove gradnje, uz povrat uloženih sredsta-va u određenom roku, pod uvjetima utvrđenima ugovo-rom s JLS, na čiji se račun uplaćuju ta sredstva, a koja se moraju vratiti u roku koji ne može biti duži od 5 godina od dana zaključenja ugovora. Postupak javne nabave propisuju JLS.

Novi ZKG morao bi na objedinjenom mjestu govoriti o svim takvim i sličnim slučajevima gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture, uređenja zemljišta, gradnje komu-nalnih vodnih građevina, odnosno upućivati na posebne zako-ne kojima se regulira ta materija, a u kojima je s jedne strane javni, a s druge strane privatni sektor.

281

d) Komunalno redarstvo. Komunalno redarstvo u RH još je uvijek riješeno na način koji više ne odgovara potrebama gra-đana, a niti pak očekivanjima koja sukladno zakonskim propi-sima ono mora ostvariti. Komunalno redarstvo (ZKG, čl. 17. st. 2.) ustrojava se u upravnim tijelima za komunalno gospo-darstvo. Odredba i ne prati dinamiku razvoja i širinu poslova komunalnog redarstva (ZKG, čl. 18.).

Problemi su:– uz komunalno djeluje i prometno redarstvo, a oni nisu

dovoljno povezani sa inspekcijskim službama, policijom i prekršajnim sudovima;

– komunalno redarstvo nedovoljno je uređeno ZKG, a prometno redarstvo uređeno je člankom 5. Zakona o si-gurnosti prometa na cestama (NN 67/08, 48/10 – Odluka USRH) te pratećim pravilnicima.22

Možda bi prema uzoru na neke zemlje EU, trebalo omo-gućiti osnivanje međuopćinskog inspektorata (umjesto komu-nalnog redarstva). Isti bi obavljao poslove inspekcijskog nad-zora i redarstva. Inspekcija bi nadzirala provođenje propisa lokalne samouprave. Gradsko/Općinski inspektori, kao osobe sa posebnim ovlaštenjima obavljali bi neposredni inspekcijski nadzor provođenja propisa. Imali bi pravo pregledati objekte, uređaje, dokumentaciju, provoditi upravne postupke, odnosno, imali bi ovlaštenja jednaka ovlaštenjima inspektora. To bi bile visoko obrazovane osobe sa određenim brojem godina radnog iskustva, stručnim ispitom za inspektora. Lokalni redari obav-ljali bi nadzor po općim aktima JLS vezanima za komunalnu

22 Pravilnik o odori službenika jedinice lokalne samouprave koji obavlja poslove nadzora i premještanja nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila i poslove upravljanja prometom (NN RH 139/08). Pravilnik o uvjetima i načinu obavljanja poslova nadzora nepropisno zaustavljenih ili parkiranih vozila te uvje-tima za obavljanje poslova premještanja nepropisno zaustavljenih ili parkiranih vozila (NN RH 134/08). Pravilnik o uvjetima za obavljanje poslova upravljanja prometom, nadzora i premještanja nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozi-la kada te poslove obavljaju jedinice lokalne samouprave te programu i načinu osposobljavanja službenika (NN 143/2008, 105/2009, 52/2010, 53/2012), dok je poljoprivredni redar uređen Zakonom o poljoprivrednom zemljištu.

282

gospodarstvo. Sada su to osobe sa završenom srednjom ško-lom i položenim državnim stručnim ispitom.23

Varijanta o kojoj treba razmisliti24 je formiranje Službe za nadzor javno-prometnih površina u čijem sastavu bi bili pro-metni redari.25

Nova organizacija redarstvene službe značila bi učinkovi-tost u organizacijskom i operativnom smislu.

Ovlasti komunalnih i prometnih redara potrebno je proširiti na način da se komunalne redare ovlasti zatražiti od stranke na uvid identifikacijsku ispravu. Potrebno je propisati obvezu da komunalni redar u obavljanju službene dužnosti, nosi posebnu odoru propisanu podzakonskim aktom JLS te da kod sebe ima službenu iskaznicu čiji će se izgled i sadržaj propisati podza-konskim aktom.

4. Komunalne službe u EuropiZa shvaćanje funkcioniranja komunalnih službi u Europi,

potrebno je objasniti pojavu novog europskog modela kapi-

23 Bave se prometom u mirovanju, prate održavanje objekata, brinu o okolišu itd. Međuopćinski inspektorat može djelovati kao zajedničko tijelo više općina sa obavljanjem zadataka inspekcijskog nadzora te općinskog redarstva. Mogući zadaci općinske inspekcije i redarstva bili bi inspekcijski nadzor nad radovi-ma komunalnih službi kao službi od općeg interesa, nadzor nad parkiranjem i prometnom sigurnošću, nad zaštitom okoliša, stvaranje osnova za preventivno djelovanje, praćenje i izvođenje programa zaštite okoliša lokalne samouprave, organizacija rada redarstvene službe, organizacija zaštite objekata u vlasništvu lokalne samouprave, organizacija zaštite javnih priredaba (koordinacija rada s policijom i državnom inspekcijom), sudjelovanje u radu civilne zaštite itd. Me-đuopćinski inspektorat osnovao bi se ugovorom, sukladno zakonu, a ovisno od broja stanovnika pojedine lokalne samouprave. U izvršavanju upravnih zadataka, međuopćinski inspektorat nastupio bi kao organ one lokalne samouprave (osni-vača) u čiju mjesnu nadležnost spada zadatak. Voditelja međuopćinskog inspek-torata, imenovali bi i razrješavali čelnici osnivača JLS. Međuopćinske inspekcije mogle bi se regionalno povezati i imati svoj regionalni centar u budućoj regiji.

24 Ona o kojoj smo u praksi već vrlo blizu (naročito gradovi Rijeka, Čakovec, Zagreb i dr.)

25 Komunalni redar po Zakonu o sigurnosti prometa na cestama, čl. 5., čije bi poslove detaljnije trebalo urediti novim ZKG ili njegovim izmjenama, na način da se iz članka 17. st. 2. izbriše odredba da se komunalno redarstvo ustrojava u upravnim odjelima za komunalno gospodarstvo JLS) i tzv. poljoprivredni redari (po Zakonu o poljoprivrednom zemljištu).

283

talizma. Naime, široki javni sektor, javna uprava i jaka dr-žava u velikim su promjenama te je javni sektor podvrgnut masovnoj privatizaciji i kontroliranoj liberalizaciji. U javnoj upravi stvaraju se nove institucije nezavisne od državne vlas-ti i državne uprave kojima je zadatak regulacija i kontrola novih sektora tržišta. Nastala je ideja prema kojoj pozitivnu (socijalnu) državu mora zamijeniti tzv. regulacijska država. Uz nacionalne posebnosti, Europska unija vodi zajedničku politiku područja ranijih javnih službi, odnosno službi od op-ćih interesa. Službu od općeg interesa čine službe od općeg gospodarskog interesa i negospodarske službe. U prve koji-ma su osnovna načela univerzalnost, kontinuitet, kvaliteta, prihvatljivost cijena, zaštita potrošača, spadaju i one koje se pružaju putem velikih sustava ili mrežne industrije (npr. razli-čite vrste prometa), ali i opskrba vodom, upravljanje otpadom i dr. Postavlja se pitanje opravdanosti njihovog podvrgava-nja tržišnoj utakmici s obzirom da su one, upravo zbog svoje posebne uloge, izuzete od mehanizama tržišta. Regulacijske agencije kao glavni instrument regulacijske države da se pro-movira tržišno natjecanje a s druge strane zaštite korisnici i građani, postavljaju standarde za obavljanje javnih službi. Voditelji tih agencija nisu izabrani političari. Hrvatska ne predviđa posebna regulacijska tijela, ali prema Ustavu posto-je tijela koje imaju javne ovlasti (nisu u kategoriji državnih tijela). One bi trebale štititi javni interes i korisnike, a sumnja u njih postoji jer su novijeg datuma.26

Vidljiva je tendencija ujednačavanja poslova koje JLS obavljaju u različitim zemljama EU. Podaci za pojedine ko-munalne djelatnosti su sljedeći:

– u 15 zemalja lokalne ceste, skupljanje smeća;– u 14 zemalja još i kanalizacija, opskrba vodom, odlaga-

lišta otpada, groblja, javni prostori;– u 12 zemalja dodani su još tržnice i sajmovi (Koprić,

2006: 271)

26 Prijelaz s države javnih službi na državu stratega i regulatora koja se po-novno pokreće radu i poduzimanju (Koprić, et. al. (2008).

284

U obavljanje komunalnih djelatnosti sve više ulazi privatni sektor pa tako postoje različiti oblici njegovog uključivanja (Kemeter, 2009: 173–176):

a) Posebno ugovarana sudjelovanja. Prisutna su posebno u SAD-u i Velikoj Britaniji.

Uključivanje isključivo privatnog kapitala. Ad hoc je ka-raktera. Odgovornost za upravljanje investicije ostaje u jav-nom sektoru koji ima menadžersku i stratešku kontrolu. Nema jačanja konkurencije niti dodatnih poticaja unutar javnog sek-tora.

b) Osnivanje zajedničkih javno-privatnih organizacija. Često se primjenjuje u Francuskoj i Japanu. Ovdje se odgo-vornost preuzima samo za upravljanje infrastrukturom, finan-ciranje i planiranje.

c) Uključivanje privatnog sektora osnivanjem Joint ventu-re subjekta. U ovom obliku obavljanja komunalne djelatnosti jednak rizik snose javni i privatni sektor. Lokalna vlast obično osigurava zemljište i osnovnu infrastrukturu dok ostale infra-strukturne usluge financira privatni sektor.

d) Conctracting out ili podugovaranje specifičnih usluga ili elemenata infrastrukture. Raširen je u Francuskoj i Njemač-koj. Riječ je o obliku gdje se privatni kapital i poduzetničke vještine uključuju u financiranje infrastrukture s time da rizik snosi privatni sektor, a javni sektor obavlja kontrolu. Lokalna vlast pak zadržava pravo vlasništva nad objektima odnosno mrežom, vodi stratešku politiku, utvrđuje cijene, a može i ot-pustiti privatnu tvrtku ako nije zadovoljna njezinim radom.

e) Koncesije. Posebno su raširene u Njemačkoj i Francu-skoj. Radi se o ugovornom odnosu privatnog sektora i javnog sektora kako bi se izgradila odnosno koristila infrastruktura za vrijeme trajanje ugovornog odnosa. Istekom ugovora objekt se vraća javnom sektoru. Privatni sektor u potpunosti snosi rizik, odgovornost za ulaganje i održavanje objekta. Naknada privatnom sektoru, spada u ubiranje prihoda od objekta.

285

f) Javno-privatno partnerstvo. Prema Zelenoj knjizi Eu-ropske komisije JPP se odnosi na sve oblike suradnje javne vlasti i privatnog sektora s ciljem osiguranja sredstava za pru-žanje javnih usluga. Međutim, osnovna osobina JPP je u tome da je infrastrukturu putem koje se pružaju javne usluge finan-cirao privatni sektor te da ta infrastruktura nije u posjedu jav-nog sektora tijekom trajanja ugovora o JPP nego je u rukama privatnog sektora (Šimović, Rogić-Lugarić, 2012: 167–169).

Javno privatno partnerstvo sve je važniji mehanizam u obavljanju javnih poslova i kod službi od općeg interesa, a s obzirom da javna vlast više ne može optimalno financirati obavljanje javnih službi (Koprić, et. al., 2008: 656).

Najviše JPP projekata je u sektoru cesta, opskrbe vodom, odvodnje i sl. Europska komisija odredila je 4 zadaće pri-vatnog sektora u procesu JPP-a: dodatni kapital, alternativni menadžment implementacijske vještine, dodatne vrijednosti korisniku i javnosti te bolju identifikaciju potreba i optimalno korištenje resursa. Svaki projekt koji se financira putem JPP morao bi udovoljavati sljedećim načelnim kriterijima: javni i privatni sektor surađuju na osovi javnih ugovornih odnosa, ugovorom mora biti dogovoreno dijeljenje odgovornosti, troš-kova i rizika. Projekt koji se ugovara mora osiguravati i jav-ni interes i komercijalni cilj, a oba partnera trebaju očekivati bolje rezultate za istu cijenu ili iste rezultate za manju cijenu, dok svaki partner zadržava vlastiti identitet i odgovornost (Ši-mović, Rogić-Lugarić, 2012: 167–169).

g) Privatizacija. Posebno je razvijena u SAD i Velikoj Bri-taniji, ali sve se više širi Europom te tako i Hrvatskom. Radi se o potpunom prijenosu rizika u privatni sektor. U obavljanje komunalnih usluga ulaze tržišni odnosi.

Nedostatak proračunskih sredstava za financiranje komu-nalnog sektora privlači sve više privatni kapital za financiranje javnog interesa. Država je ta koja nastoji uključiti privatni ka-pital u financiranje javnog interesa bilo:

– poticanjem privatnih poslovnih banaka u uključivanje financiranja javnih interesa

286

– pribavljanjem dodatnih sredstava emisijama i plasma-nom zadužnicama na domaćem i internacionalnom fi-nancijskom tržištu,

– državnom potporom privatnim financijskim institucija-ma,

– stvaranjem sekundarnog tržišta za kredite kojima se fi-nanciraju posebne namjene.

Javni dug na lokalnoj razini emitira se preko municipalnih (lokalnih) obveznica.27 Međutim ni municipalne obveznice nisu dovoljne za financiranje lokalne infrastrukture. Osnovni razlozi tome su otklonjivi: nedostatak znanja i iskustva doma-ćih financijskih stručnjaka i čelnika JLS, nedovoljna podrška lokalne vlasti, nedovoljno razvijena zakonska regulativa. U Europi dominira tržišni sustav utemeljen na specijaliziranim financijskim posrednicima koji posebnim kreditima direktno ili preko poslovnih banaka financiraju projekte lokalnog zna-čenja. To su centralizirane ili specijalizirane lokalne razvojne banke (Šimović, Rogić-Lugarić, 2012: 167–169.).

5. Financiranje obavljanja komunalnih djelatnosti

5.1. Financiranje komunalnih službi

Osnovna obilježja instrumenata financiranja komunalnog gospodarstva (cijene komunalnih usluga, komunalne naknade te komunalnog doprinosa, tzv. »korisničke naknade«) sa na-stojanjem da se uvedu i nefiskalni instrumenti tog financiranja (prvenstveno municipalnim obveznicama i JPP), na putu su fiskalne decentralizacije kojoj silno teži lokalna samouprava,

27 Investitor kupujući obveznicu pozajmljuje sredstva lokalnoj zajednici koja se obvezuje vratiti glavnicu s kamatom, ovisno od vremena izdavanja obveznice. Lokalna vlast izdaje obveznice da bi prikupila dodatna financijska sredstva za financiranje lokalnih potreba kao što je kanalizacija, ceste te druga javna dobra i usluge. Prednost je u tome što se lokalno stanovništvo može tako uključiti u financiranje potrebnih javnih dobara i usluga. Obveznice su primjerice izdali Opatija, Koprivnica, Rijeka, Osijek, Zagreb (Šimović, Rogić-Lugarić, 2012: 167–169).

287

a vode razvoju rada komunalnih službi (Šimović, Rogić-Luga-rić, 2012: 167–169).

U Europskoj uniji isti je tretman odnosno iste su obveze neovisno od toga jesu li komunalne službe iz javnog ili iz pri-vatnog sektora.

Cijena komunalne usluge. Iz cijene komunalne usluge fi-nanciraju se tzv. komunalne usluge individualne potrošnje, dakle one usluge kojih se opseg može odrediti posebno za svakog korisnika, a to su: prijevoz putnika u javnom prome-tu, održavanje čistoće u dijelu koji se odnosi na skupljanje i prijevoz komunalnog otpada, odlaganje komunalnog otpada, tržnice na malo, prijevoz pokojnika, obavljanje dimnjačarskih poslova.

Odredbe ZKG u jednom dijelu odnose se na odredbe o ci-jeni komunalnih usluga javne vodoopskrbe i javne odvodnje koje su sada uređene ZOV. Generalne odredbe o cijeni komu-nalne usluge nema. Isporučitelj komunalnih usluga trebao bi po zakonu pri svakoj promjeni cijene komunalnih usluga, pri-baviti prethodnu suglasnost izvršnog tijela JLS. Izvršno tijelo dužno u roku od 15 dana izdati suglasnost na cijenu (ili odbiti ili zatražiti izmjene i dopune). U ZOV je propisano da ako se izvršni čelnik ne očituje u daljnjem roku, smatra se da suglas-nost nije dana.

Visinu cijene, način obračuna i način plaćanja komunalnih usluga koje se plaćaju iz cijene komunalnih usluga, određuje komunalna služba dakle isporučitelj usluge. JLS bi trebale jav-nim komunalnim trgovačkim društvima, omogućiti naplatom cijene ostvariti i određeni višak prihoda namijenjen razvitku, jer ako cijene ne pokrivaju ni troškove poslovanja JLS će iz proračuna morati snositi manjak prihoda javnog komunalnog društva.28 Trgovačka društva imaju velike razlike u cijeni i

28 Formirati strukturu korisničkih naknada nije nimalo lako te to zahtjeva od JLS-a poznavanje tehnologije gospodarenja i visoku ekonomsku stručnost. Korisnici u svemu tome lokalne vlasti gledaju kao stvaratelje povećanja troškova života. Cijene komunalnih usluga 2007. dovele su do porasta cijena odnosno in-flacije. Poseban problem je nedostatak podataka o poslovanju trgovačkih društa-va odnosno »nepostojanje baze podataka koja bi omogućila analizu uspješnosti

288

strukturi cijene. To se posebno odražava kod cijene vode i od-vodnje.29

Isti su problemi i u cijeni gospodarenja otpadom. Najveći proračunski rashodi na tom području idu za uređenje odlaga-lišta. Komunalne službe imaju vrlo različite cijene.30 Može se reći da i u tom dijelu cijena nije razmjerna stvarnoj cije-ni pružene usluge pa se ne mogu pokriti niti ukupni troškovi gospodarenja otpadom. Pomoć u financiranju te usluge, ko-munalnim službama, pruža Fond za zaštitu okoliša i energet-sku učinkovitost i državni proračun (Šimović, Rogić-Lugarić, 2012: 155., 160–163).

U JLS komunalne usluge obično pruža jedan isporučitelj što dovodi do monopola, stoga je potrebno provoditi kontrolu cijena.

Komunalna naknada. Dok su određene komunalne djelat-nosti takve vrste da komunalne službe mogu utvrditi troškove korištenja za svakog korisnika putem prije navedene cijene komunalne usluge, postoje komunalne djelatnosti kod kojih troškove korištenja nije moguće utvrditi direktno pa tako ko-risnici tih usluga plaćaju svoje obveze odnosno komunalnu naknadu temeljem prosječno procijenjenih obveza građana

i efikasnosti poslovanja trgovačkih komunalnih društava po lokalnim jedinica-ma.« Stoga se cijena usluge doživljava kao »otimačina« lokalnih vlasti što opet otežava moguće potrebno povećanje cijene (Šimović, Rogić-Lugarić, 2012: 155, 160–163).

29 U Zagrebu u cijeni od 11,22 kn/m³ dio za građenje komunalne infrastruk-ture za vodu i odvodnju iznosi 0,27 kn, Grad Split ima dva takva namjenska dijela cijene za financiranje jednog eko projekta te za razvoj vodoopskrbnog i odvodnog sustava, Grad Rijeka ima cijenu vode za kućanstva od 7,55 kn/ m³ s odvodnjom 9,49 kn/m³, a dio cijene namijenjen razvoju vodoopskrbnog i od-vodnog sustava iznosi 1,59 kn, u Gradu Osijeku cijena vode za kućanstva bez odvodnje iznosi 1,80kn/m³. sve se više uvodi tržišna cijena vode i ona se smatra najprikladnijim oblikom financiranja vodoopskrbe i odvodnje (Šimović, Rogić-Lugarić, 2012: 155, 160–163).

30 U Zagrebu je cijena za skupljanje i odvoz komunalnog otpada 0,74 – 0,88 kn/m2, bez (namjenskog dijela cijene), Split je za uređenje svojeg odlagališta uveo namjenski dio cijene usluge prikupljanja prijevoza i odlaganja (0,12 kn/m2 uvećava se osnovni iznos cijene usluge po m2) i td. (Šimović, Rogić-Lugarić, 2012: 155, 160–163).

289

određenog područja, a tako prikupljena sredstva koriste se za financiranje poslovanja tih komunalnih djelatnosti. U ovom slučaju komunalna naknada ne plaća se direktno isporučite-lju usluge, dakle komunalnoj službi, nego u korist proračuna JLS. Dakle, komunalnom naknadom osiguravaju se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti kod kojih se neposred-ni korisnik ne može utvrditi pojedinačno (komunalne službe pružaju komunalne usluge zajedničke potrošnje). Ta se sred-stva koriste strogo namjenski za odvodnju atmosferskih voda, održavanje čistoće u dijelu koji se odnosi na čišćenje javnih površina, održavanje javnih površina, održavanje nerazvrsta-nih cesta, održavanje groblja i krematorija, održavanje javne rasvjete. Teško je vidljiva veza između visine naknade i razine usluge koju pružaju komunalne službe.

Naplatu komunalne naknade ne obavljaju komunalne služ-be nego upravna tijela JLS temeljem odluke predstavničkog ti-jela JLS i primjenom Općeg poreznog zakona (NN 147/2008, 18/2011, 78/2012, 136/2012). Opći uvjeti i razlozi zbog kojih se u pojedinačnim slučajevima može djelomično ili potpuno osloboditi korisnika od plaćanja komunalne naknade, znatno umanjuju proračunske prihode. Uz to, zakonodavac bi morao prepustiti JLS da sama odredi kako će namiriti sredstva u slu-čaju mogućeg oslobođenja.

Do kraja 2013. doći će najvjerojatnije do promjene naziva komunalne naknade u porez na nekretnine (misleći pritom na prvu nekretninu).

Proračun JLS. U slučaju kada cijena komunalne usluge nije dostatna za održavanje i izgradnju sustava komunalne in-frastrukture a da to bude prihvatljivo korisnicima, komunalne usluge između ostalog financiraju se i iz proračuna JLS. Iako ZKG dopušta tu mogućnost, ne propisuje mogućnost financi-ranja komunalnih usluga iz proračuna, stoga bi te uvjete finan-ciranja trebalo pobliže urediti propisima

Naknada za korištenje grobnog mjesta. Sukladno Zakonu o grobljima (čl. 13.) godišnja naknada za korištenje grobnog mjesta služi za financiranje održavanja groblja i krematorija.

290

Visinu te naknade naplaćuje Uprava groblja od građana u skla-du s uvjetima i mjerilima koje propisuje predstavničko tijelo JLS.

5.2. Financiranje građenja objekata i uređaja komunalne infrastrukture

Građenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture za javne površine, nerazvrstane ceste, groblja i krematorije te javnu rasvjetu, financira se iz komunalnog doprinosa, pro-računa JLS,, naknade za koncesiju i drugih izvora utvrđenih posebnim zakonom. Građenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture i nabava opreme za prijevoz putnika, održava-nje čistoće, odlaganje komunalnog otpada i tržnica na malo financira se iz već navedene cijene komunalne usluge, pro-računa JLS, naknade za koncesiju i drugih izvora utvrđenih posebnim zakonom.

Troškovi izgradnje i održavanja objekata komunalne in-frastrukture veliki su pa bi sukladno tome trebala biti i veća cijena komunalne usluge. Pružatelji gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture skupi su te sama cijena nije dovoljna niti za njihovo financiranje niti za potrebni materijal. Zato se troškovi komunalne infrastrukture moraju financirati i iz dru-gih izvora prema posebnim zakonima (javna vodoopskrba i javna odvodnja ZFVO, gospodarenja otpadom Zakon o otpa-du, grobne naknade ZOG i dr.).

Komunalni doprinos. Komunalni doprinos31 plaća vlasnik građevinskog zemljišta prema kvadratnom metru bruto razvi-jene površine građevine koja se može izgraditi na toj parceli. To je novčano javno davanje koje je prihod JLS. Kao i kod komunalne naknade i ovdje su moguća različita oslobođenja

31 Komunalni doprinos najsrodniji je vrsti prihoda koja se izravno veže uz urbanističko pravo i pritom se koristi lokalni porez na komunalno opremanje koji je uveden za izgradnju, obnovu ili povećanje građevina svih vrsta. Za razliku od Hrvatske, područje financiranja cjelokupnog urbanizma u Francuskoj, obilježa-va tendencija fiskalizacije. Znači, namjena zamjenskog doprinosa u namjenske poreze (Šimović, Rogić-Lugarić, 2012: 155., 160–163).

291

te je obvezno navođenje izvora sredstava iz kojih će se nami-riti iznos za slučaj oslobođenja. Uz suglasnost JLS obveznik komunalnog doprinosa i sam može snositi troškove gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture, a ti mu se troš-kovi priznaju u komunalni doprinos pod uvjetima ugovora sklopljenog sa JLS. Takva oslobođenja kao i moguće kompen-zacije mogu dovesti do manjka sredstava koja su potrebna JLS za izgradnju objekata i uređaja komunalne infrastrukture. Za stranku pak je jedina bitna okolnost da objekt mora biti izgra-đen, da mora biti u funkciji. Nije joj bitno da li su podmirene financijske obveze JLS prema trećoj osobi. Isto tako stranka ima pravo na povrat uplaćenog iznosa razmjerno vrijednosti neizgrađenih objekata i uređaja u odnosu na ukupnu vrijednost objekata i uređaja komunalne infrastrukture. Zakon bi morao propisati način izračuna tog povrata.

6. Odgovornost za obavljanje komunalnih djelatnosti

6.1. Odgovornost JLS za rad komunalnih službi

JLS su dužne osigurati uvjete za razvoj komunalnih djelat-nosti te voditi brigu o kvaliteti komunalnih objekata i obav-ljanja komunalnih djelatnosti. Odgovornost se javlja prema državi, koja JLS povjerava zadaće obavljanja komunalne dje-latnosti, te prema građanima kao subjektima čije potrebe se nastoje zadovoljiti. JLS definira obveze i zadatke javnih službi svoje razine kao i za regulaciju tržišta kako bi javne službe ostvarile svrhu koja im je povjerena. JLS na svojoj razini or-ganizira obavljanje komunalnih djelatnosti putem komunalnih službi kao i uvjete pod kojima se obavljaju.

6.2. Odgovornost isporučitelja komunalnih usluga za obavljanje komunalnih djelatnosti

Subjekti koji neposredno obavljaju komunalne djelatnosti odgovorni su JLS koja im je povjerila obavljanje određenih poslova, ali odgovorni su i korisnicima tih usluga.

292

Za isporučitelja komunalnih usluga koji počini određene prekršaje ZKG predviđa novčane kazne za osobu koja obavlja komunalnu djelatnost ili drugu pravnu ili fizičku osobu ako objekte i uređaje komunalne infrastrukture ne održava u stanju funkcionalne sposobnosti zbog čega dolazi do prekida u obav-ljanju komunalne djelatnosti, bez opravdanog razloga prestane isporučivati komunalnu uslugu ili obustavi isporuku komu-nalne usluge korisniku koji je plaća, ne ispunjava uvjete za obavljanje komunalnih djelatnosti prema odredbama zakona, korisniku komunalne usluge naplati cijenu komunalne usluge višu od postojeće cijene, ne pribavi prethodnu suglasnost pri promjeni cijene komunalne usluge, obračuna troškove odno-sno cijenu priključenja na komunalnu infrastrukturu protivno odredbama zakona.

6.3. Odgovornost građana za poštivanje komunalnog reda i propisa

Građani i korisnici komunalnih usluga također imaju odre-đene obaveze i odgovorni su za njihovo izvršavanje te su oba-vezni pridržavati se odredbi o komunalnom redu i odredbi dru-gih općih akata JLS i pravne osobe koje obavljaju komunalne djelatnosti. Obveza građana je plaćanje cijene komunalne usluge, komunalne naknade, komunalnog doprinosa te obveza po ugovorima. U slučaju neplaćanja snose posljedice predvi-đene zakonom, općim aktima JLS i komunalnih službi koje obavljaju komunalnu djelatnost.

Kad se govori o odgovornosti za obavljanje komunalnih djelatnosti ne smije se zaboraviti na političku, građansko-pravnu odgovornost za naknadu štete, prekršajnu, a ponekad i kaznenu odgovornost.

7. Zaključak

Prostornu disperziju gradova i gradske populacije, sve teže slijede komunalne službe. Stvaraju se veliki komunalni susta-vi koji gube svoju lokalnu, gradsku fizionomiju i postaju sve

293

autonomniji. Kako ih kontrolirati? Organizacija i funkcionira-nje komunalnih službi, pogotovo u velikim gradovima, vrlo je komplicirana jer se one moraju prilagođavati tempu razvoja gradova te povećanju broja njihovih stanovnika – korisnika.

S jedne strane djeluju nositelji djelatnosti komunalnog sek-tora (djelatnosti javnih službi), a s druge strane ostaju koris-nici komunalnih službi (korisnici javnih službi). Javna služ-ba uređuje odnose između prava tzv. vladajućih nad pravima onih nad kojima se vlada – korisnika. Interesi im većinom nisu sukladni i naglasak je na inferiornosti korisnika. U tom smislu »opći interes«, razlog je zahvata države u organizaciju i funkcioniranje javnih službi, a to znači i javnih komunalnih službi. Kako zaštititi, kojim sredstvima »ugroženost« korisni-ka komunalne javne službe? Razlike među njima stvaraju se i ovisno od toga da li između korisnika i davatelja usluge, po-stoji neposredan ili posredan odnos. O posrednim korisnicima govorimo u onim komunalnim djelatnostima, gdje je odnos između korisnika i davatelja usluge, odnos očekivanja i zahtje-va, razmjene činidbe za protučinidbu. U tome je komunalna organizacija kao davatelj usluge, svjesna svojeg monopola i naravno da se odupire interesima korisnika. Korisnici su oni koji plaćaju komunalnu uslugu, koji nemaju alternativu u iz-boru davatelja komunalne usluge, koji su ovisni o stupnju svo-je organiziranosti, koji su u slabijem, nepovoljnijem položaju. Kako se transparentnost odnosa u komunalnom sektoru sma-njuje, tako sve više slabi i interesni položaj korisnika koji se u svemu tome, teško snalaze. Korisnici imaju svoja očekivanja i prohtjeve, oni moraju uspostaviti vezu sa komunalnim služ-bama, koje su svjesne svog monopola na komunalnom tržištu. U takvoj situaciji, korisnici se organiziraju.32 Treba također

32 Nacionalni program zaštite potrošača za razdoblje 2009. do 2012. (NN 30/10), gdje se ističe da je zaštita potrošača područje od javnog interesa i nagla-šava između ostalog, potreba zaštite gospodarskih interesa potrošača, a putem Ministarstva gospodarstva, rada i poduzetništva, naglašava pokrenuti inicijativu i prema lokalnim jedinicama, na način da im se skrene pozornost na potrebu pro-micanja zaštite potrošača na njihovom području, kao i podupiranje rada Udru-ga za zaštitu potrošača. Sukladno navedenom Nacionalnom programu, Zakon o zaštiti potrošača (NN 79/07, 125/07, 79/09, 89/09, 75/09, 133/09, 78/12), u

294

navesti da je krajnji korisnik, potrošač, građanin, kupac javne usluge, sve zahtjevniji, želi sve kvalitetniju uslugu. Ta usluga pak sve više gubi karakter javnosti, jer se nepristranost, pošte-nje i pravednost pretvara u menadžerizam, neefikasnost, na-tjecanje, profitabilnost. Takav tržišni pristup javnoj službi, u našem slučaju komunalnoj javnoj službi, isključuje građane s nižim prihodima. Kako će oni kupiti pojedinu komunalnu javnu uslugu? Siromašni ostaju isključeni. Građanin je i u ko-munalnom javnom sektoru postao konzument usluga po uzoru na privatni sektor i tržište. Hoće li privatno (privatni kapital, vođenje samo profitom), doći iznad javnog? Hoće li se uništiti ideja općeg dobra? Je li važna samo privatizacija ili je važna i regulacija javnog interesa, a to znači da odgovornost snose svi zainteresirani. Nije dobro što su za sad odgovorni samo bogati kupci javne usluge (koji su manjima), jer oni mogu ku-piti javna dobra i usluge, dakle platiti cijenu tih usluga, a tre-bao bi to biti običan puk (građanstvo koje je većina), koji si u današnjem vremenima sve teže može priuštiti plaćanje cijene komunalnih javnih usluga.

Komunalne javne službe, u postavljenim okvirima mono-pola, moraju biti podvrgnute javnoj odgovornosti. Ne smije im se dati prevelika menadžerska sloboda, jer se tada pona-šaju kao privatne koorporacije i usmjerene su samo na rezul-tat odnosno bitno im je što postižu, a ne kako. U tom smislu, potrebno je i dalje još više naglašavati da se radi o javnim

svojem članku 1 polazi od prava na zaštitu gospodarskih interesa potrošača, da bi u glavi IV. razradio koje su to javne usluge koje se pružaju potrošačima (pri-mjer: opskrba pitkom vodom, odvodnja i pročišćavanje otpadnih voda, prijevoz putnika u javnom prometu, održavanje čistoće, odlaganje komunalnog otpada, održavanje groblja i krematorija i prijevoz pokojnika, obavljanje dimnjačarskih poslova…) te istaknuo da isporučitelji tih javnih usluga moraju osnovati savje-todavna tijela u koja će biti uključeni potrošači i koja će raditi transparentno, objektivno i na nediskriminirajući način. Isto tako, članak 28. Zakona o zaštiti potrošača, naglašava da nositelji ovlaštenja za obavljanje javne usluge moraju tu javnu uslugu pružati vodeći računa o sigurnosti, redovitosti, kvaliteti te da ona mora biti ravnopravno pristupačna svima. U tom smislu, Zakon o zaštiti potroša-ča traži i od lokalnih jedinica da kao tijela koja dodjeljuju navedena ovlaštenja, za obavljanje javnih usluga, moraju voditi računa o tome da te javne usluge služe općim interesima i namijenjene su korisnicima javnih službi – građanima.

295

komunalnim poduzećima, koja rade u javnom interesu. Po-trebno je naglašavati odgovornost javnih isporučitelja, javnih komunalnih poduzeća, svojim građanima, ne samo propisima, nego i u praksi.

Isporučitelji komunalnih usluga, moraju odgovarati JLS koja im je povjerila obavljanje određenih komunalnih dje-latnosti. JLS će lakše intervenirati prema isporučitelju ako je obavljanje komunalne djelatnosti povjerila neposrednim pu-tem (vlastiti pogon, trgovačko društvo, javna ustanova), jer tada ima direktan učinak na isporučitelja. Ako je JLS obavlja-nje komunalne djelatnosti povjerila posrednim putem (konce-sija, ugovor o povjeravanju poslova), može intervenirati otka-zom ili raskidom ugovora te naknadom štete putem redovitog suda. Isporučitelji komunalnih usluga JLS moraju imati jaču odgovornost prema građanima, korisnicima komunalnih uslu-ga, koji prema isporučiteljima moraju djelovati ovisno od toga je li im isporučitelj izdao rješenje (zaštitu prava traže prema Zakonu o upravnom sporu) ili su s isporučiteljem sklopili ugo-vor (zaštitu traže u parnici pred sudom). Potrebna je veća zain-teresiranost građana, edukacije, sa istaknutom odgovornošću građana kao korisnika komunalnih usluga (obvezno plaćanje cijena komunalne usluge, komunalne naknade, komunalnog doprinosa…).

Javne službe potrebno je, pogotovo ulaskom u EU, dru-gačije organizirati. U EU one su poznate pod nazivom »služ-be od općeg interesa«. Potrebne su strukturne promjene. Te strukturne promjene u našem slučaju, odnose se na javne služ-be odnosno službe od općeg interesa ekonomskog karaktera, konkretno komunalne službe. U susjednim zemljama zakono-davac razlikuje obvezne gospodarske javne službe i izborne gospodarske javne službe, posebno na državnom, a posebno na lokalnom nivou. Financiranje im predviđa iz cijene javnih usluga, proračuna i drugih izvora određenima posebnim za-konima ili općim aktima lokalne samouprave. Svaka općina sama može uvesti čitav niz tzv. izbornih lokalnih gospodarskih javnih službi.

296

Tendencija EU na području ekonomskih službi od općeg interesa u koje spadaju komunalne službe je privatizacija, u čemu mi baš nismo postigli dobre rezultate. Naime iz Euro-pe sve više jača ideja o potrebi ulaganja privatnog kapitala u komunalno gospodarstvo da bi se smanjio financijski pritisak na građane, ZKG bi trebao preciznije propisati načine i uvjete ulaganja privatnog kapitala u komunalno gospodarstvo. Što se tiče prodiranja privatnog kapitala u službe od općeg inte-resa mogu se formulirati određeni prijedlozi za unapređenje situacije u Hrvatskoj: pripremiti strategiju razvoja službi od općeg interesa, utvrditi poželjnu mjeru privatizacije u pojedi-nim javnim službama, pripremiti zakon o regulacijskim tijeli-ma, zaštitu prava građana i osiguranje efikasnih mehanizama pristupa javnim službama ugraditi u ZUP, osigurati efikasnu inspekcijsku i sudsku zaštitu prava građana na službe od op-ćeg interesa, provesti temeljitu edukaciju članova nezavisnih regulacijskih tijela, osoblja regulacijskih agencija te osoblja u državnoj upravi koje se bavi službama od općeg interesa (Ko-prić, et. al., 2008: 679).

Što se tiče cjelokupnog pravnog uređenja komunalnog gos-podarstva potreban je sustavni pristup uređenju te problemati-ke, kao i daljnja izgradnja pravnog sustava komunalnog gos-podarstva, uz obavezno vođenje računa da komunalne usluge kroz komunalne službe predstavljaju osnovni uvjet funkcioni-ranja svakodnevnog života građanina, te se kao takve obavlja-ju na razini JLS.

U sustavnom pristupu uređenja komunalnog gospodarstva, nije na odmet pratiti komparativna iskustva, gdje je razvede-nost mreže komunalnih službi puno veća nego kod nas i gdje je pitanje njihovog organizacijskog oblika i dalje otvoreno (u različitim sustavima različito: da li državne, nedržavne, javne ili privatne?). Tko će što i pod kojim uvjetima dobiti, vezano je uz problem ekonomičnosti i efikasnosti, ali bez zanemarivanja javnog interesa tj. bez zakidanja ili iskorištavanja korisnika – građana.

Društveni razvoj i nove tehnologije traže decentralizaciju ali ne samo poslova nego i fiskalnu.

297

Literatura

Kemeter, Dragica (2009) Komunalne djelatnosti: Zagreb: Društveno veleučilište

Koprić, Ivan (2006) Djelokrug lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave. U: Grupa autora, Javna uprava – nastavni materijali. Zagreb: Društveno veleučilište i Pravni fakultet

Koprić, Ivan, Anamarija Musa, Vedran Đulabić (2008) Europski standardi regulacije službi od općeg interesa: (kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma, Hrvatska i komparativna javna uprava 8(3)

Pavić, Željko (2001) Od antičkog do globalnog grada. Zagreb: Prav-ni fakultet

Rajko Alen, (2012) Položaj pružatelja komunalnih usluga u uprav-nom postupku i upravnom sporu, Komunalno gospodarstvo, Novi informator 121: 73–93

Šimović, Jure, Tereza Rogić–Lugarić (2012) Komunalno gospodar-stvo i instrumenti njegova financiranja, Hrvatska i komparativna javna uprava 12(1)

Propisi

Ustav Republike Hrvatske (NN 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10)Europska povelja o lokalnoj samoupravi (NN 4/08)Zakon o lokalnoj i regionalnoj samoupravi (NN 33/01, 60/01, 129/05,

109/07, 36/09, 125/08, 36/09, 150/11)Zakon o vodama (NN 153/09, 63/11, 130/11)Zakon o financiranju vodnog gospodarstva (NN 153/09, 90/11)Zakon o komunalnom gospodarstvu (NN 36/95, 109/95, 21/96,

70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09, 153/09, 49/11, 84/11, 90/11)

Zakon o sustavu državne uprave (NN 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 199/03, 79/07, 150/11)

Zakon o ustanovama (NN 76/93, 29/97, 47/99, 35/08)Zakon o proračunu (NN 87/08)Zakon o prostornom uređenju i gradnji (NN 76/07, 38/09, 55/11,

90/11, 50/12)

298

Zakon o otpadu (NN 178/04, 153/05, 111/06, 110/07, 60/08, 87/09)Strategija gospodarenja otpadom (NN 130/05)Zakon o trgovini (NN 87/08, 96/08, 116/08, 116/08, 76/09, 114/11)Zakon o grobljima (NN 19/98, 50/12)Zakon o zaštiti od požara (NN 92/10)Zakon o zaštiti okoliša (NN 110/07)Zakon o obrtu (NN 77/93, 90/96, 102/98, 64/01, 71/01, 68/07, 79/07,

40/10)Zakon o koncesiji (NN 90/11)Zakon o cestama (NN 84/11)Zakon o javnoj nabavi (NN 110/07, 125/08)Zakon o tržištu električne energije (NN 177/04, 76/07, 152/08,

14/11)Zakon o energiji (NN 68/01, 177/04, 76/07, 152/08, 127/10, 125/11,

120/12)Zakon o tržištu plina (NN 40/2007, 152/2008, 83/2009, 91/2011,

114/2011)Zakon o trgovačkim društvima (NN 111/93, 34/99, 121/99, 52/00,

118/03, 107/07, 146/08, 137/09, 111/12)Zakon o sigurnosti prometa na cestama (NN 67/08, 48/10 – Odluka

USRH)Zakon o poljoprivrednom zemljištu (NN 152/08, 21/10)Zakon o javno-privatnom partnerstvu (NN 129/08)Zakon o općem upravnom postupku (NN 47/2009)Zakon o upravnim sporovima (NN 20/10, 143/12)Opći porezni zakon (NN 147/2008, 18/2011, 78/2012, 136/2012)Nacionalni program zaštite potrošača za razdoblje 2009. do 2012.

(NN 30/10)Pravilnik o grobljima (NN 99/02)Pravilnik o postupku i načinu polaganja majstorskog ispita te ispita

o stručnoj osposobljenosti (NN 88/02)Pravilnik o odori službenika jedinice lokalne samouprave koji obav-

lja poslove nadzora i premještanja nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila i poslove upravljanja prometom (NN 139/08)

299

Pravilnik o uvjetima i načinu obavljanja poslova nadzora nepropisno zaustavljenih ili parkiranih vozila te uvjetima za obavljanje po-slova premještanja nepropisno zaustavljenih ili parkiranih vozila (NN 134/08)

Pravilnik o uvjetima za obavljanje poslova upravljanja prometom, nadzora i premještanja nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila kada te poslove obavljaju jedinice lokalne samouprave te programu i načinu osposobljavanja službenika (NN 143/08, 105/09, 52/10)

Uredba o najvišem iznosu naknade za priključenje građevina i dru-gih nekretnina na komunalne vodne građevine (NN 109/11)

Odluka o razvrstavanju javnih cesta u državne ceste, županijske ce-ste i lokalne ceste (NN 122/08, 13/09, 104/09, 123/09, 17/10)

dvadeset godina lokalne samouprave u hrvatskoj · odlukom ministra uprave o osnivanju stručne...

Documents