e l j á r á s j o g i s ze m l e · a k o n z u l i h a tó s á g o k a fe l a d a t a i k a t k...

2017. 05. 08. Az általános konzuli hatósági együttműködések elméleti kérdései | Eljárásjogi Szemle

http://eljarasjog.hu/2017evfolyam/azaltalanoskonzulihatosagiegyuttmukodesekelmeletikerdesei1/ 1/23

Eljárásjogi Szemle

2 0 1 7 . É V F O LYA M / 2 0 1 7 / 1 .

Az általános konzulihatósági

együttműködések elméletikérdései 20170505

[1]

2016. évfolyam 2017. évfolyam Bemutatkozás Kapcsolat HVG-ORAC kiadványok

Szerzőknek

http://eljarasjog.hu/

http://eljarasjog.hu/category/2017-evfolyam/

http://eljarasjog.hu/category/2017-evfolyam/201701/

http://eljarasjog.hu/2017-evfolyam/az-altalanos-konzuli-hatosagi-egyuttmukodesek-elmeleti-kerdesei1/



http://eljarasjog.hu/bemutatkozas/

http://eljarasjog.hu/kapcsolat/

http://eljarasjog.hu/kiadvanyok/

http://eljarasjog.hu/szerzoknek/



Kattintson a Fullscreen ikonra , ha a folyóiratotnagyobb méretben kívánja olvasni!

A konzuli hatóságok a feladataikatkülönböző együttműködési formákonkeresztül valósítják meg, amelyekalapvetően két csoportra oszlanakaszerint, hogy a saját államukhatóságaival, vagy más államokhatóságaival való kooperációról vanszó.

A konzuli hatóságokegyüttműködését azonban újmegvilágításba helyezte az EurópaiUnió (EU). Nem újdonság, hogy az EUa különböző politikái hatékonyvégrehajtása kapcsán épít atagállami hatóságokegyüttműködésére. A 2015. április20-án elfogadott, majd 2018. május1-jével hatályba lépő tanácsiirányelv viszont amellett, hogy

1/10

[2]



ismét a gyelem középpontjábahelyezte az uniós polgárok azonjogát, hogy harmadik államokbanbármely tagállamhoz fordulhatnakkonzuli védelem okán, új lendületetadott a jogalkalmazásnak azzal, hogy– a hatásköri korlátok közöttmaradva – a korábbinál nagyobbhangsúlyt fektet a konzuli hatóságokegyüttműködésében rejlőpotenciálba. Már az irányelv címe iskiemeli a koordinációs ésegyüttműködési intézkedésekfogalmát, ezért egyre sürgetőbb afeladat, hogy az európai közigazgatásezen ágát rendszertanilag iselhelyezzük, valamint magát akifejezést, illetve annak tartalmát isdeniáljuk ezen a jogterületen.

Jelen tanulmány a konzuli hatóságiegyüttműködések azon általánoselméleti kérdéseit igyekszikáttekinteni, amelyeket azelőttérdemes tisztázni, mielőtt az uniósjogi vetületet, és az ebből eredőkötelezettségeinket ezzelösszefüggésben – a következőlapszámban megjelenő írásban –számba vennénk.

1. A konzuli hatóságiegyüttműködésekfogalmaMielőtt részletesen tanulmányoznánkaz egyes együttműködési típusokat,tisztázni szükséges, hogy mit értünkkonzuli hatósági együttműködésalatt.

A konzuli képviseletek – mint akülképviseletek egyik fajtája – nemönálló jogi személyek, hanem aKülügyi és KülgazdaságiMinisztérium – a külpolitikáértfelelős miniszter által irányítottközponti államigazgatási szervhivatali szervezetének, a Kormánydöntése alapján létrehozott –

[3]



külföldön működő, önálló szervezetiegységei. A Magyarországdiplomáciai és konzuli képviseletei –ideértve a tiszteletbeli konzulitisztviselő által vezetett konzuliképviseletet is –, valamint a miniszterés a konzuli tisztviselő alkottamagyar konzuli szolgálat (a)közigazgatási hatóságitevékenységet, és (b) annak nemminősülő közigazgatási feladatot látel külföldön, a fogadó államterületén. Ezeket hívjuk összefoglalónéven konzuli feladatoknak ,amelyek teljesítése során a konzulitisztviselő „együttműködik hazai éskülföldi szervezetekkel, valamintmagánszemélyekkel.”

Magyarország konzuli tisztviselője adiplomáciai vagy konzuliképviseleten a miniszter megbízásaalapján konzuli feladatot ellátószemély. Konzuli tisztviselőnekminősül a hivatásos konzulitisztviselő és a tiszteletbeli konzulitisztviselő. A konzuli képviseletvezetője konzuli tisztviselő.

Közigazgatási hatósági jogkörrel,hatáskörrel csak a külügyi éskülgazdasági miniszter mint konzulitisztviselő, illetve az a hivatásoskonzuli tisztviselő rendelkezik, akit őerre felhatalmazott. A konzuliképviseletet, valamint a konzulitisztviselő munkáját a külügyi éskülgazdasági miniszter irányítja.

A konzuli képviseletek létesítése,továbbá az, hogy a konzuli tisztviselőkülföldön milyen tevékenységekvitelére jogosult, mindig atevékenység helye szerinti állammalfennálló aktuális kapcsolatokfüggvénye, konkrétan Magyarországés az adott fogadó állam által kötöttnemzetközi szerződés általmeghatározott. Általánosságbantehát csak az évszázadok alattkikristályosodott, gyakorlatra épülő,

[4]

[5]

[6]

[7]

[8]

[9]

[10]

[11]

[12]



és az azt azóta is formáló szokásjogialapokon nyugvó konzulikapcsolatokról szóló bécsiegyezmény (BKE) szabályairahagyatkozhatunk a konzuli feladatoktekintetében, a tevékenységkorlátaira vonatkozó konkrétumot akétoldalú konzuli szerződésben kellkeresni. A konzuli feladatoksokszínűek: (a) vannak kereskedelmi,gazdasági, kulturális és tudományoskapcsolatok fejlesztésénekelőmozdítására irányuló, adiplomáciai feladatokhoz hasonlótevékenységek; (b) vannakkifejezetten segítségnyújtásra ésérdekvédelemre irányuló feladatok,amelyek elsősorban a külföldön–fogadó államban – bajba jutottállampolgároknak nyújtott különbözőjellegű – a hatósági eljárástól azegyszerű tájékoztatásig terjedő –szolgáltatásokban öltenek testet; (c)vannak, amelyek kifejezetten a hazaiközigazgatási eljárásokhoz valókönnyebb hozzáférést szolgáljákazzal, hogy meghatározott eljárásoka konzuli hatóságok előtt ismegindíthatók, esetleg a teljesalapeljárás lefolytatására is vanlehetőség, illetve (d) meghatározottközjegyzői jellegű tevékenységek iselérhetőek, mint a felülhitelesítés,vagy a fordításkészítés.

Ezen belül viszont az, hogy melyek aközigazgatási jellegű feladatok, azállam a közigazgatás melyágazatához biztosít hozzáférést azadott fogadó államban tartózkodóvagy élő állampolgárának, és hogyennek keretén belül a konzulitisztviselőnek milyen feladat-éshatásköre van, a fogadó állam joginormáinak tiszteletben tartásamellett a magyar jogszabályokhatározzák meg. A konzuli szolgálata munkáját cél-eszköz viszonybanmásokkal való interakció útján tudjaellátni, szükségképpenegyüttműködik a saját és a fogadóállam, valamint bizonyos esetekben

[13]



más államok szerveivel,magánszemélyekkel ésszervezetekkel. Ezen érintkezésmindegyike sajátos jogviszonykeretében valósul meg, az abbanrészt vevő jogalanyok jogait éskötelezettségeit, az alkalmazandó jogpedig a jogviszony jellegétől függőenalakulnak.

A konzul feladatai ellátása sorántöbbféle jogalannyal kerülkapcsolatba, és lévén a konzuliképviselet közigazgatási szervezetiegység, ennek a kapcsolatnak javarésze – de korántsemkizárólagosan – a közigazgatásijog által meghatározott közigazgatásijogviszony. A konzuli képviseletekközigazgatási jog által szabályozotttársadalmi viszonyainak típusaiközött különbséget tehetünk azokjellemzői szerint.

A hatósági jogviszonyokról akkor vanszó, amikor a közigazgatási szervközhatalmi jogosítványok birtokábandönt a jogviszony másik alanyánakjogai, illetve kötelezettségei felől,továbbá kvázi judiciális szervkénteldönti az egymással jogviszonybanálló jogalanyok vitáját. Abban azesetben, ha a konzuli tisztviselőhatósági jogkörben eljárva kerülkapcsolatba a jogalanyokkal, ahatósági eljárás szabályai azirányadók. Ez utóbbi, ún. külsőjogviszony esetében beszélhetünk alegrészletesebb szabályozásról azeljárási garanciák miatt. Az irányítási-felügyeleti jogviszonyok szuprematívkapcsolatot takarnak. Aközigazgatási szerv hatáskörébeneljárva irányítja, felügyeli ahierarchiában alatta álló szerveket.Ennek megfelelően a konzuliigazgatás intézményrendszeren belülijogviszonyai is – államigazgatáshoztartozó ágazat lévén – hierarchikusjogviszonyok. Ezzel szemben amellérendeltségi – más néven:

[14]



együttműködési vagy koordinációs –jogviszonyok azok, amelyek aközigazgatási szerv és egy másikközigazgatási szerv között, valaminta közigazgatási szerv és az irányításaalá nem tartozó közigazgatás szervvagy egyéb társadalmi szerv vagyszemély között áll fenn. Ejogviszonyoknak is fogalmi kelléke aközigazgatási jogi szabályozottság,hiszen enélkül a közigazgatási jog(és általában a jog) nézőpontjábólérdektelen viszonyok. Míg aszuprematív jogviszonyok esetébenaz irányítási-felügyeletitevékenységet gyakorlónakmeghatározó befolyása van ajogviszony tartalmát meghatározószabályok alapján, addig azegyüttműködési jogviszony alanyai –ahogyan az elnevezés utal rá –nincsenek egymással hierarchikusviszonyban, és annak ellenére, hogy ajogviszony egyik oldalán mindigközigazgatási szerv áll, amely aközérdek szem előtt tartásávalcselekszik, de a kapcsolata a másikjogalannyal – legyen az akár hazai,akár külföldi szerv, természetes vagyjogi személy – egyenrangú, aközöttük lévő kapcsolat az érdekekkölcsönös egyeztetésén alapul. Ezutóbbi jogviszonyok képezik a konzulihatósági együttműködések körét, ésa jogviszony specikumát – így azegyüttműködés kihívást jelentőoldalát – a közigazgatási jogviszonytartalmát alakító jogi normák adják. Akonzuli képviselet a közigazgatáskülföldre telepített ága, amelynekfunkciója kettős: a diplomáciaikapcsolatokhoz hasonló célokmellett azt szolgálja, hogy akülföldön tartózkodó magyarállampolgár számára is elérhetőlegyen a hazai közigazgatás, továbbáa személyi főhatalom révén biztosítjaa magyar állampolgár érdekeinekvédelmét a fogadó államban.Közfeladatról lévén szó, annak – anemzetközi jogi alapokon nyugvó ésazáltal befolyásolt – legjelentősebb

[15]

[16]

[17]



jogforrása a közigazgatási jog. Ahogyarra már utaltunk, a konzulitevékenység esetén egyszerrevannak jelen a nemzetközi közjog ésaz érintett államok belső joga: anemzetközi közjog teremtette jogikeretek között a konzuli hatósághazája közigazgatási jogi szabályaitalkalmazza a fogadó állam joginormái által lehetővé tett esetekben.Ezt a háromelemű normacsomagotelsőként Lorenz von Steinkategorizált nemzetköziközigazgatási jogként, majd DonatoDonati pontosította úgy, hogy élesenkülönbséget tett a nemzetközi jogrészét képező, nemzetköziszervezetek igazgatási kérdéseirefókuszáló nemzetközi közigazgatásijog és az inkább nemzeti joghoztartozó közigazgatási nemzetközi jogközött. Ez utóbbi az olyanközigazgatási jogi normákat foglalmagában, amely a nemzetközielemet tartalmazó, zömmel konzulihatóságok által kifejtett tevékenységnormaháttere.

A konzuli hatóság idegen államterületén a nemzetközi közjog általszabályozott keretek között, de anemzeti joga által megszabottan, ésa fogadó állam nemzeti jogajelentette korlátok között, aszervezeti és tevékenységesajátosságai miatt gyakorlatilag másszervekkel való kapcsolatra építvetudja a feladatait megvalósítani.Ezeket a kapcsolatokategyüttműködési jogviszonyokalkotják, amelyek jellegüknél fogvasokfélék lehetnek, de a közös bennük,hogy valamennyien a Donati-féleközigazgatási nemzetközi jog általmeghatározottak. Ebben a típusúközigazgatási jogviszonyban a felekjogait és kötelezettségeit tehát nemegyszerűen a közigazgatási jog,hanem egy joganyagmasszahatározza meg, attól függően, hogymilyen célú az együttműködésük.

[18]



A továbbiakban ebből a szempontbóltárgyaljuk a konzuli hatóságokjogviszonyait.

2. A konzuliképviseletek feladataiés azok kapcsolata azegyüttműködésijogviszonyokkalA konzuli képviseletek funkcionálismentességgel bírnak egy idegenállam területén, a fő rendeltetésüketés feladatukat együttműködésijogviszonyok révén tudják betölteni: amagyar állampolgárok érdekében ésjavára hatósági és annak nemminősülő feladatokat ellátni.

A konzuli hatóság magánféllel valóegyüttműködése közigazgatásijogviszonyt keletkeztet, azaz akonzuli hatóság által – a konzulitörvényben meghatározottak szerint– irányított jogviszony. A konzuliszolgálat a kereskedelmi, gazdasági,kulturális és tudományoskapcsolatok fejlesztésénekelőmozdítása, és a küldő, valamint afogadó állam baráti kapcsolataikelősegítésén túli tevékenységehatósági és hatósági ügynek nemminősülő feladatokat takar,elsősorban a hozzá fordulószemélyek érdekében.

A konzuli szolgálat hatósági ésegyéb tevékenységei rőlösszefoglalóan a konzuli védelemkörébe eső feladatok kapcsán a2001. évi XLVI. törvény [Konztv.]rendelkezik, illetve egyes ágazatijogszabályok telepítenek a konzulitisztviselőre önálló feladatkört – mintpéldául a vízumkiállítás –, vagyközreműködő hatósági hatáskört,amikor a konzuli hatóság különbözőhatósági ügyek esetében a kérelmekátvételére illetékes, de az érdemi

[19]

[20]

[21][22]



eljárást az egyébként hatáskörrel ésilletékességgel rendelkező hazaiközigazgatási hatóság végzi.

A konzuli feladatok meghatározórésze hatósági jogviszonyban valósulmeg. Ennek során a konzulitisztviselő mint hatóság a hatásköregyakorlása során a szakszerűség, azegyszerűség és az ügyféllel valóegyüttműködés követelményeinekmegfelelően köteles eljárni.Speciális ágazati rendelkezéshiányában a Ket. szabályaiirányadóak a legtöbb konzulihatósági eljárásra, de kivételektermészetesen adódnak, mint példáula vízumeljárás, amelyet aVízumkódex szabályoz.

Közös a konzuli feladatokban, hogyalapvetően a magánfél érdekébenkifejtett tevekénységről van szó, így ahatósági jogviszonyok is jellemzőenjogosító, illetve deklaratív érdemidöntést eredményeznek. A konzuliszolgálat zömmel szolgáltatásijellegű tevékenységet végez, így aközigazgatási jogviszony azonsajátossága, hogy közhatalmieszközök állnak mögötte, és aközérdek érvényesítése érdekébenvégső soron a közigazgatási szervdöntése kikényszeríthető, háttérbeszorul. Ennek ellenére nemhanyagolható el a jogviszonyjellegének meghatározása, mert az ajogviszony szereplőinek eljárásijogait és kötelezettségét alapvetőenbefolyásolja. Konzuli érdekvédelemkörében létrejött hatósági jogviszonyesetében – amelyeket expressisverbis a Konztv. megnevez – azeljárási jogok és kötelezettségekforrása beazonosítható , azokmegsértése esetén jogorvoslatra vanlehetőség: az elsőfokon eljárt konzulitisztviselő döntéseivel szemben akülügyekért felelős miniszterhezlehet fellebbezni. Kérdéskéntmerül azonban fel, hogy amikor nem

[23]

[24]

[25]

[26]

[27]



hatósági ügyekről van szó, akkormilyen jogviszony jön létre a konzuliszolgálat és a magánfél között. Ezzelösszefüggésben segítségül hívhatóPetrik Ferenc gondolatmenete, amelyszerint, ha a jogviszonyban aközigazgatási jog elemei dominálnak,közigazgatási jogviszonyról van szóakkor is, amikor az érdekvédelemkörében ún. szolgáltató jellegű,közigazgatási tevékenységet végez aszerv, akkor is, ha magánjogi jogágszabályainak alkalmazására kerültsor.

A konzuli szolgálat tevékenységesorán egymásra épülnek ajogviszonyok abban az értelemben,hogy a konzuli szolgálat azérdekvédelmi tevékenységét ellátvanemcsak a magánszeméllyel álljogviszonyban, hanem ebből azalapjogviszonyból kinőve, a Konztv.-ben foglalt feladatának teljesítéseérdekében együttműködésijogviszonyt képez például a fogadóállam konzuli hatóságaival , illetvekvázi képviseletként – kirendelésnélkül, gyakorlatilagügygondnokként – eljár az illetőügyében. Emiatt a konzuliszolgálat hatósági és nem hatóságijogkörben ellátott tevékenysége, ésaz ezzel összefüggésben keletkezőjogviszonyok nem különíthetők elegymástól, interdependensek.

Összegezve a jogviszony kérdését: akonzuli szolgálat feladatai során ajogviszony egyik oldalán egyközigazgatási szervezeti egység áll,míg a jogalanyok közötti viszonyt aközigazgatási jog – a közigazgatásinemzetközi jog – szabályaihatározzák meg, de úgy tűnik, hogy ahatósági eljárásjog garanciái nemérvényesülhetnek, nem hatóságiügyről lévén szó. Ezzelösszefüggésben Petrik arra isrávilágít, hogy a szolgáltatóközigazgatás számos ponton

[28]

[29]

[30][31]



érintkezik a közigazgatási hatóságitevékenységgel, viszont amiatt, hogy„a szolgáltató közigazgatásnak nincseljárásjoga, a törvényhozó az ilyeneljárásra is a hatósági eljárást rendeli– ha rendeli – alkalmazni”. Jelenesetben a konzuli feladatok kapcsána Konztv. nem tér ki arra, hogy azáltala szabályozott – hatóságieljárásnak nem minősülő –szolgáltató közigazgatásitevékenység esetén a jogviszonybana felek eljárási jogait éskötelezettségeit milyen joganyaghatározza meg. Indokolt lenneegyértelműen rendelkezni róla, hiszenminden esetben a közigazgatásiszerv eljárásáról, döntéséről van szó,amelyben a magánszemélynek jogaivannak , a közigazgatás – jogotvagy jogos érdeket sértő –döntéseivel szembeni jogorvoslatlehetőségét pedig az Alaptörvénybiztosítja. Szabályozás hiányábanúgy tűnhet, hogy a konzuli szolgálatteljes mértékben diszkrecionálishatáskörben jár el érdekvédelmifeladatainak teljesítésekor, ez pedigaz EU konzuli védelemmelösszefüggő vívmányainak fényébennem értelmezhető ekként. Az unióspolgárok harmadik államokban nyitvaálló konzuli védelemhez való jogaalapjog, és mint ilyen, az EU-jogmegköveteli az érvényesüléshezkapcsolódó garanciák biztosítását.

Visszakanyarodva az alapkérdéshez,a konzuli szolgálat együttműködésijogviszonyait emiatt nemhatárolhatjuk el élesen a konzulihatósági együttműködésijogviszonyoktól. A továbbiakban azegyüttműködési jogviszonyokatvizsgáljuk, a jellemzőik általmeghatározottak szerintitipizálásban.

3. A konzuli hatóságokegyüttműködéseinek

[32]

[33]

[34]

[35]



típusaiEgyüttműködésről, azazmellérendeltségi vagy koordinációsjogviszonyról olyankor van szó,amikor a konzuli hatóság, valamint aközigazgatási szerv és az irányításaalá nem tartozó közigazgatás szervvagy egyéb társadalmi szerv vagyszemély között jöhet létre.

A hatóságok eljárási cselekményeketcsak az illetékességi területükönfolytathatnak, abban az esetben, haazon kívül szükséges eljárni,szükséges az azonos hatáskörű,területileg illetékes hatóságotmegkeresni, és őt felkérni egy adotteljárási cselekmény elvégzésére,adatok szolgáltatására, iratokátadására. Ez a jogsegély,amelynek során a megkeresett szervanyagi és eljárási szabályai szerintfolyik az eljárás, az ügy érdemébenaz eljárást és a döntéshozatalt amegkereső szerv végzi. Ettőlelkülönül az ügy áttételének esete,amely a hatóságok közöttiegyüttműködések azon formájáttakarja, amikor az ügy nem ahatáskörrel és illetékességgelrendelkező hatóságnál van, éseljárási cselekmények végzése nélkülaz ügy iratainak megküldésével azilletékes hatósághoz juttatják azt azeljárás lefolytatása és az érdemidöntés meghozatala végett. Abbanaz esetben, ha bizonyos eljárásicselekmények elvégzésére isjogosítvánnyal rendelkezik a hatóság,mielőtt az ügyet érdemben áttenné,közreműködői hatóságitevékenységről van szó. A konzulihatósági együttműködések soránmindhárom esetre van példa, ésmind egyik más jogviszonytkeletkeztet az ügyfél-hatóság, és ahatóság-hatóság viszonylatban. Azinterdependencia miatt azegyüttműködési jogviszony és ahatósági jogviszony nem egymástól

[36]



elszeparált terület, hiszen a feladat-és hatáskör teljesítése, továbbá atényállás tisztázása érdekébenfennálló együttműködésikötelezettség összeköti akettőt , akárcsak a hatóságijogviszony másik oldalán állóügyfelet megillető eljárási jogok.

3.1. A magyar konzuli hatóságegyüttműködése a magyarhatóságokkal

A külszolgálat szervei feladat- éshatáskörük gyakorlása során hazaiés külföldi hatóságokkal isjogviszonyban állnak, amelynektartalmát a cél szerint különbözőnormák töltenek meg tartalommal.

3.1.1. Együttműködési viszonyok ahazai hatóságokkal

A konzuli hatóságok hazaihatóságokkal való kapcsolata kétirányból meghatározott: egyrészt azállamigazgatásszervezetrendszerének részekéntszervezeti jogviszonyok alanyai,másrészt feladat- és hatáskörükbeneljárva hatósági és együttműködésijogviszonyok alanyai is lehetnek.

3.1.1.1. A hatósági együttműködésijogviszony és az irányításijogviszony közötti határvonal

Ahogy arra már utaltunk, a konzuliképviselet a KKM fogadó országbatelepített szervezeti egysége, ahol akonzuli képviseletet, valamint akonzuli tisztviselő munkáját a külügyiés külgazdasági miniszter irányítja,és ennek során gondoskodik akonzuli szolgálat feladatainakösszehangolásáról is. Ezszuprematív jogviszony, amelynekalanya az adott országban – vagyszomszédos országban – működődiplomáciai képviselet. Akonzulátusok általában a diplomáciai

[37][38]

[39]

[40]



képviselet konzuli (fő)osztályakéntműködnek, de lehetnek azon kívüliek,és működhetnek a diplomáciaiképviselet székhelyétől különböző,egyéb nagyvárosokban is, akár többhelyen is egy adott országban, illetveolyan államokban is, ahol diplomáciaiképviselet nem működik; ez mind afogadó állammal való államközimegállapodás vagy viszonosságfüggvénye. A közös mindegyikben,hogy a konzuli képviselet mindenesetben –vagy az adott országbantalálható, vagy valamely szomszédosállamban székelő – a diplomáciaiképviselet közvetlen irányítása alattműködik.

A konzuli képviseletek és adiplomáciai képviseletek isrendelkeznek az ország érdekeinekelőmozdítására bizonyos politikai-kulturális-tudományos-gazdaságijellegű feladatokkal, és míg azországnak nagykövetsége, követségeáltalában egy van egy országban,konzuli hivatala több városban isszékelhet, ezért a diplomáciaiképviselet vezetője hangolja össze afogadó államban működő konzuliképviseleteknek a fogadó állammalfennálló politikai kapcsolatokrakiható tevékenységét. Erregyelemmel ugyan, de alapvetőenönállóan jár el a konzuli képviseletvezetője a saját konzuli kerületénbelül a kereskedelmi, gazdasági,kulturális, tudományos és barátikapcsolatok fejlesztésévelösszefüggő, valamint a minisztériumáltal közvetlenül rábízott egyébfeladatok teljesítése során. Ha adiplomáciai és konzuli képviseletközött hatásköri összeütközésadódna, és az egyeztetés semvezetne eredményre, a KKM 24 óránbelül kijelöli az eljáró külképviseletet.

Új helyzet elé állítja a konzulifeladatok végrehajtását az EU

[41]

[42]

[43]



külképviseleti szervezeténekfejlődése. Az EU LisszaboniSzerződéssel létrejött közös kül- ésbiztonságpolitikai intézménye, azEurópai Külügyi Szolgálat (EKSZ),nem rendelkezik és nem isrendelkezhet önálló konzuli feladatokvégzésére hatáskörrel , ellenbenválsághelyzet esetén a tagállamikülképviseletek által végzett konzulifeladatok koordinálására vanhatásköre. Az EKSZ-t aFőképviselő irányítja, szervezetétpedig egy központi igazgatási szervés az Uniót a harmadik országokbanés a nemzetközi szervezetekbenképviselő küldöttségek alkotják. Aküldöttségek, akárcsak a tagállamokkülképviseleti szervei, bilaterálisszerződések révén látják elfeladataikat a fogadó állam területén.

Élükön a küldöttségvezető áll, akia Főképviselőtől és a Bizottságtól iskaphat utasításokat. Az EU-tképviselik, és ebbéli minőségbenkiegészítik és támogatják a harmadikállamokban működő tagállamikülügyi szerveket azok munkájában,továbbá az információáramoltatástés a kapcsolatfelvételmegkönnyítését végzi a tagállamok,azok konzuli hatóságaik, a helyihatóságok, valamint az unióspolgárok között. Az uniós jog nemhelyezi alá-fölé rendeltségi viszonybaa küldöttségeket és a külképviseletiszerveket, szerepük komplementer,közöttük együttműködés jogviszonyáll fenn, amelyet az EKSZ határozatés a konzuli irányelv határoz meg.Szerepe elsősorban aválsághelyzetekben értékelődik fel,amelyről a következő lapszámbanmegjelenő írásunkban szólunk.

3.1.1.2. Közreműködő hatóságifeladatok során létesülőegyüttműködés

A hatóság közreműködése azt jelenti,hogy az valamely másik

[44]

[45]

[46]

[47]

[48]

[49]

[50]

[51]



közigazgatási hatóság eljárásáhozkapcsolódóan lát el feladatokat:kérelmet továbbít, illetvemeghatározott eljárási cselekménytvégez, és ez utóbbi körülménykülönbözteti meg az egyszerűáttételtől, hiszen a nem megfelelőhelyre benyújtott kérelmet ahatóságnak egyébként istovábbítania kellene az arrahatáskörrel rendelkező hatósághoz.A Ket. keretjellegű szabályozásttartalmaz, amelyet ágazati joganyagtölt meg tartalommal a tekintetben,hogy milyen esetekben jelölhető kiközreműködő hatóság, és az milyeneljárási jogosítványokat élvez.

A közreműködő hatóság a kérelmet,illetve kérelmeket az átvételtőlszámítva – főszabály szerint ötnapon belül, jelen esetben – az elsődiplomáciai postával továbbítja adöntés meghozatalára hatáskörrel ésilletékességgel rendelkezőhatósághoz , az ügyintézésihatáridő pedig innentől datálódik. Akérelmet benyújtó és a konzulihatóság hatósági jogviszonyba kerül,amelynek során az utóbbi a Ket.alapján bizonyos eljárásicselekményekre jogosult , mielőttegyüttműködési jogviszony kereténbelül az illetékes hazai hatósághoztovábbítja a kérelmet, és a fogadóállam hatóságaival való kapcsolat apostaforgalom háborítatlanlebonyolításával összefüggőenegyüttműködési jogviszonyban áll,melynek során a külföldi hatóságokzömmel tűrési és nem tevésikötelezettséget tanúsítanak.

Az önálló feladat- és hatáskörök,valamint a közvetítői feladatoksokszor összefonódnak, így ajogviszonyok is többszöröződnek. Aházassági névviselési formamódosítása iránti kérelmet például akonzuli tisztviselőnél is be lehet adni,aki azt az illetékes

[52]

[53]

[54]

[55]



anyakönyvvezetőnek továbbítja abejegyzés végett, együttműködésijogviszony keretén belül , anévváltoztatási eljárássalösszefüggésben az anyakönyvikivonatot viszont ilyen esetben ahivatásos konzuli tisztviselő állítjaki , amire viszont már hatóságijogviszony keretében kerül sor azügyfél és a konzuli tisztviselő közöttijogviszonyban.

A közreműködő hatósági feladattólelhatárolandó az az eset, amikor akonzuli szolgálat irattovábbítást,illetőleg kézbesítést végez, illetvejogsegélykérelmet továbbít, amelyegyüttműködési jogviszony mindenoldalról: a hazai hatóság és a konzulitisztviselő együttműködését amagyar jog, a konzuli tisztviselőkonzuli kerületben végzetttevékenységét pedig a fogadóállammal fennálló ezzel összefüggőnemzetközi szerződések, illetve afogadó állam joga határozza meg.

3.1.2. Atipikus eset: a tiszteletbelikonzullal való együttműködés

A tiszteletbeli konzul intézménye avilág számos állama által ismert ésáltalánosan elfogadott. A másodikvilágháború után a magyarközigazgatásból kivezették azalkalmazását, a rendszerváltástkövető időkben azonbanfelélesztették a hagyományát.

Magyarország tiszteletbeli konzuljaolyan köztiszteletben álló személy,aki szolgáltató jellegű közigazgatásitevékenységet végez akülügyminiszter által ezzel megbízottdiplomáciai vagy konzuli képviseletvezetőjének irányítása alatt, közöttüktehát irányításfelügyeleti jogviszonyvan. Kvázi közigazgatási szerv,amely közigazgatási feladatot végez,funkciója célszerűségi éshatékonysági okokon nyugszik ,

[56]

[57]

[58]

[59]

[60]

[61]

[62]



hiszen olyan közmegbecsülést élvezőszemélyt nevez ki a külügyekértfelelős miniszter ilyen tisztségre, akia fogadó vagy harmadik államállampolgára, illetőleg a fogadóállamban élő olyan magyarállampolgár, aki ezt a feladatotvállalni tudja. A tiszteletbeli konzulhatósági jogkört nem gyakorolhat:általános, kulturális feladatokontúl a konzuli hatóság konzuli védelmi,valamint egyéb érdekvédelmitevékenységének kiegészítésétvégezheti, felhatalmazás alapjántanúsítványt állathat ki , továbbá aközreműködő hatósághoz hasonlófeladatkörében biztosítkérelemtovábbítást. A magyarszabályozás szerint a tiszteletbelikonzul főszabály szerint sajátköltségén végzi a rá bízottfeladatokat, költségeit konzuli díjbólfedezi, illetőleg – szükség esetén – atiszteletbeli konzullal még kinevezéseelőtt szerződésben állapodik meg atiszteletbeli konzul működésénekanyagi-pénzügyi feltételeiről. Ígyolyan helyen is biztosítható a konzuliszolgálat meghosszabbított karjakéntaz állampolgár és a hazaiközigazgatás közötti kapcsolat, aholkonzuli vagy diplomáciai képviseletnincs , vagy nehezen érhető el,messze van.

A tiszteletbeli konzul feladatait akonzuli képviselet, ennek hiányaesetén a területileg illetékesdiplomáciai képviselet irányítja, illetvehivatásos konzuli tisztviselőműködése esetén ahatáskörgyakorlást összehangolja,szervezeti hierarchiát és szuprematívközigazgatási jogviszonyt létesítveközöttük. A tiszteletbeli konzulhelyi hatóságokkal való kapcsolatátezenfelül a fogadó állam határozzameg, a BKE egyébként a hivatásoskonzuli tisztviselőre irányadórendelkezéseket megkülönböztetésnélkül rendeli alkalmazni atiszteletbeli konzulok tevékenységére

[63]

[64]

[65]

[66]

[67]

[68][69]

[70]



– ide nem értve a jogállásukkal ésmentességükre vonatkozórendelkezéseket – is, amelynekfőként akkor van jelentősége, hamagyar tiszteletbeli konzul olyanterületen működik, ahol egyébmagyar külképviseleti szerv nemműködik. Magyarországtiszteletbeli konzulja a közreműködőhatósághoz hasonlóan az idegenállam területén a konzuli kerületébenállandó lakóhellyel rendelkező, vagyott tartózkodó személytől – aszemélyazonosítás megfelelőelvégzése után – magyar útlevél,továbbá magyarországi beutazásra,illetőleg tartózkodásra jogosítóengedély iránti kérelmet vehet át. Akérelmet, annak jogszabályban előírtmellékleteit és díját a tiszteletbelikonzul három napon belül megküldiaz irányítási jogkört gyakorlódiplomáciai vagy konzuliképviseletnek. Hatósági jogkörtnem gyakorolhat, így közreműködőhatóságnak sem minősül:tevékenysége csupán kérelmekátvételében és továbbításában merülki. Hatósági eljárásban valófellépésük így legfeljebbegyüttműködési jogviszonytkeletkeztethet a fogadó államhatóságaival, illetve a fogadó államjogának függvényében képviselőkéntjárhatnak el a honosok érdekeinekvédelme céljából. Emiatt eljárásicselekmények megtételére semjogosult, az ideiglenes úti okmányiránti kérelemformanyomtatványának átvételekor aszemélyazonosság ésállampolgárság ellenőrzését atovábbítást követően a konzulihatóság végzi.

3.2. A magyar konzuli hatóságegyüttműködése a fogadóállam hatóságaival

Míg a diplomáciai képviseletek afogadó állam központi szerveivel való

[71]

[72]

[73]

[74]



kapcsolattartásra hivatottak, addig akonzuli képviseletek inkább a konzulifeladatokkal összefüggésben afogadó állam konzuli kerületbenilletékes – kivételes esetben azonkívüli – helyi hatóságaivalműködnek együtt. A fogadó államilletékes központi hatóságaihoz csakabban az esetben fordulnak, amikorés amilyen mértékben ezt a fogadóállam törvényei, más jogszabályai ésszokásai, vagy az e tárgyban kötöttnemzetközi megállapodásoklehetővé teszik. Azegyüttműködés kereteitMagyarország és a fogadó államközötti konzuli egyezmény határozzameg, amelyeknek az általános alapjaa BKE, de ezen belül a részletekbenvaló megállapodás tekintetébenrendkívül vegyes a gyakorlat: vannakaz együttműködésre nézverészletezőbb egyezmények, ésvannak olyanok, amelyekmeglehetősen szűkszavúak.

A hatóságok közötti együttműködésijogviszony alapja – és továbbijogviszonyok előidézője –legtöbbször a fogadó államnotikációs kötelezettsége mint jogitény. Bizonyos, a küldő államhonosait érintő élethelyzetekbeálltakor a fogadó állam hatóságaiugyanis kötelesek a küldő államkonzuli szolgálata felé jelzéssel élni.A BKE szerint értesíteni kell a konzuliszolgálatot akkor, ha az adott konzulikerületben magyar honossággalrendelkező személyt letartóztattak,bebörtönöztek, előzetesletartóztatásba helyeztek vagybármely más módon feltartóztattak,és ezt az érintett személy kéri. Azáltalános nemzetközi jogi szabályokalapján a konzuli tisztviselőknek jogavan ahhoz, hogy az ilyen helyzetbekerült személyt felkeresse, veleszemélyesen beszéljen, illetvelevelezzenek és ellássák a jogiképviseletét. A Konztv. eztleszűkíti és egyértelműen deklarálja,

[75][76]

[77]

[78]



hogy a konzuli tisztviselő csak anemzetközi jogi szabályokban és afogadó állam jogszabályaibanmeghatározott korlátozásokkalléphet fel a fogadó állam bíróságavagy hatósága előtt folyó eljárásban,amelynek során jogi képviseletet nemláthat el.

Ezenfelül a küldő állam honosánakhalála, gyám- vagy gondnokrendelésszükségessége, vagy légi járművekesetén annak a fogadó államterületén történt balesete ugyancsakmegalapozza a hatóságokhaladéktalan értesítésikötelezettségét. Ezekben azesetekben ugyanis a konzulitisztviselőnek a BKE által elismertfeladatai vannak a honos személyekérdeke védelmében a hazai, illetveesetenként a fogadó állam hatóságaielőtt. Ez utóbbi esetben – a konzulihatóság és a fogadó állam területilegilletékes hatósága között –együttműködési jogviszonykeletkezik a honos személyérdekeinek védelme céljából, ajogviszony tartalmára, a jogalanyokjogaira és kötelezettségeire pedig a –BKE rendelkezéseire alapított – kétérintett állam által kötött konzuliegyezmény ad keretszabályozást,amelyet viszont a vonatkozó nemzetijog(ok) tölt(enek) meg tartalommal.A konzuli egyezmények azonbanrendkívül változatosak arendelkezések részletezéséttekintve , a személyi szabadságotkorlátozó rendelkezéseknél példáulgyakori, hogy egzakt határidőtszabnak a notikációs kötelezettségteljesítésére , de alapvetőeneljárási szabályokat nemtartalmaznak. A konzuli hatóság,illetve a jogviszony másik oldalán állóhatóságok a saját anyagi és eljárásijoguk alapján cselekednek, a kétjogrend találkozásakor pedig a BKEértelmében a fogadó állam joga és akonzuli feladatok végzésérevonatkozó engedélye a

[79]

[80]

[81]

[82]

[83]



determináns , de a jogviszonyelemeire vonatkozó joghézagok,jogértelmezési ellentétek kitöltésevégett ezeknél az együttműködésijogviszonyoknál az udvariasság, aviszonosság és a szokásjog szerepefelértékelődhet. A BKE a fogadóállam hatóságához fordulás jogárólbeszél , illetve információkérésről,és nem eljárásindítási jogról, ezértáltalánosságban ebben az esetbenegyüttműködési jogviszony kereténbelül maradunk, mert a fogadó államhatósága hivatalból indítja meg ahatáskörébe tartozó konzuli védelmieljárást, kezdeményezi a fogadóállam hatósága előtti eljárást,amelynek során a konzulitisztviselőnek bizonyos jogosítványaivannak, de nem lesz ügyfele az ilyeneljárásnak. Gyám szükségességeesetén ilyen például értesíti ahatóságot az eljárásszükségességéről, illetőleg javaslatottesz a gyám személyére , sőt arrais van példa, hogy ideiglenesgyámként maga a konzuli tisztviselőjárjon el. Ez utóbbi esetben márnem együttműködési, hanemhatósági jogviszonyról beszélhetünk.

Itt szükséges elhatárolni a hatóságiegyüttműködést attól az esettől,amikor a konzuli hatóság a magánfélképviseletében lép fel. Ez utóbbiugyanis már hatósági jogviszony,ahol nem a honos érdekében, hanema nevében jár el a konzuli tisztviselő,amennyiben ezt a fogadó államhatósági eljárásjoga – vagy az errevonatkozó nemzetközi megállapodás– megengedi. Ez alapján a konzulitisztviselőknek kölcsönösen – teháta magyar konzuli tisztviselőnek azadott államban, és az adott államkonzuli tisztviselőjének magyarhatóságok előtt – joga van a konzulikerületében arra, hogy a fogadó államhatóságai előtt olyan hontársátképviselje, aki távol van, vagyvalamilyen fontos okból nincs abbana helyzetben, hogy jogait és érdekeit

[83]

[84]

[85]

[86]

[87]

e l j á r á s j o g i s ze m l e · a k o n z u l i h a tó s á g o k a fe l a d a t a i k a t k...

Documents