우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향*

1)

윤 순 진**

<국문 록>

원자력발 정책은 구에 의해 어떻게 결정되어야 하는가? 이 은 이러한 물음에 답하기

해 시민 참여가 핵심이 되는 원 거버 스의 요성과 필요성을 이론 자원을 통해 확인하고

원 거버 스 련 법령체계와 행정체계를 살펴 으로써 한국 원 거버 스의 문제 을 발견한

후 개선방안을 제안하 다. 원자력 련 법령들은 원자력 진흥, 안 리, 조직, 폐기물, 발

련 부문에 걸쳐 다양하게 마련되어 있다. 원자력 련 업무는 미래창조과학부와 산업통상자원부에

서 맡고 있는데, 자는 원자력 연구개발을 종합 으로 책임지고 있으며 후자는 원자력 발 에

한 업무를 종합하고 조정하는 역할을 한다. 원자력 련 주요 거버 스 기구로는 원자력진흥

원회와 원자력안 원회가 있으며 에 지 원회와 력정책심의회도 원자력 련 내용을 다루고

있다. 재 원 거버 스는 원회 참여자들의 인 구성과 운 방식으로 볼 때 여 히 원 진

흥을 기본 방향으로 하여 기술공학 에서 근하고 있으며 정보공개가 미흡한 수 임을 확

인할 수 있었다. 향후 거버 스의 의미를 보다 극 으로 실 하기 해서는 보다 다양한 역

에서 다양한 의견을 가진 행 자들이 참여할 수 있도록 해야 하며 회의 속기록을 포함하여 련

정보를 충분히 공개하여 논의의 개방성과 책임성을 높일 수 있어야 한다. 련 법령을 개정하여

이러한 내용을 제도 으로 보장해야 한다.

주제어: 원자력발 , 거버 스, 원자력진흥 원회, 원자력안 원회, 에 지 원회, 사용후핵연

료공론화 원회

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 거버 스에 한 이론 논의와 원 거버 스

Ⅲ. 한국 원자력 발 황

Ⅳ. 한국 원 거버 스의 재

Ⅴ. 한국 원 거버 스의 문제

Ⅵ. 한국 원 거버 스의 과제

* 이 논문은 2014년 정부(교육부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임

(NRF- 2014S1A3A2044381).** 서울 학교 환경 학원 교수, 서울 아시아에 지환경지속가능발 연구소(AIEES) 겸무

연구원.

∣2∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

Ⅰ. 들어가며

2011년 3월 11일 일본 후쿠시마 제1원 에서 원 폭발사고가 일어났다.1) 1986

년 4월 26일 구소련의 체르노빌 원 사고가 일어난 지 25년 만에 발생한 이 사고

로 인해 25년의 시간동안 조 씩 잊 져 갔던, 2000년 이후 들어서는 기후변화

험에 가려져 있었던, 원자력 발 의 험성이 새롭게 각인되었다. 하지만 엄청난

후쿠시마 원 사고의 참상과 아직도 수습되지 않은 채 지속 으로 방사능을 출

하고 있는 여 를 목격하고 있음에도 불구하고 한국 정부는 여 히 원 확 정책

을 지 않고 지속 으로 신규 원 을 증설하고 설계수명이 종료된 노후원 의 수

명을 연장하여 계속 운 하는 방향으로 정책의 가닥을 잡고 있다. 이러한 기조 속

에서 원자력안 원회는 2015년 2월 26일 제35회차 회의를 통해 9명의 원들

7명이 찬성하여 2012년 11월로 설계수명 30년이 종료된 월성원 1호기를

2022년 11월까지 10년 더 연장해서 가동하기로 하 다.

일반 국민의 원 에 한 지지는 후쿠시마 원 사고 이후 약간의 오르내림을 거

듭하는 가운데 감소추세를 보이고 있지만 의미 있는 정책변화를 이끌어내고 있지

는 못하다. 한국원자력문화재단의 “원 에 한 국민인식 조사”에 따르면 후쿠시마

원 사고 이 2010년 10월에는 원 필요성에 해 89.4%가 동의하 으며 53.3%

가 안 하다고 답했지만 2014년 11월에는 필요성에 해서는 81.7%, 안 성에

해서는 26.2%만이 동의하 다. 원 건설에 해 2010년에는 45.9%가 증설,

43.0%가 유지, 11.1%가 감소시켜야 한다는 입장이었지만 2014년 11월 조사에서는

31.5%가 증설, 39.4%가 유지, 24.9%가 감소에 동의하 다. 다른 국가들에 비해 원

을 지지하는 입장이 여 히 높은 편인데 원 의 안 성을 신뢰하기 때문이라기

보다 안 을 확신할 수 없지만 어쩔 수 없이 필요하다는 의견을 보이는 경우가 많

은 것이다. 하지만 원 규모를 확 해야 한다거나 유지해야 한다는 입장은 감소

한 데 비해 여야 한다는 입장은 늘어났다.2) 하지만 이러한 국민여론은 재의

1) 이 에서는 ‘핵발 ’ 는 ‘핵발 소’란 용어 신 ‘원자력 발 ’ 는 ‘원자력 발 소’나 ‘원 ’이란 용어를 사용한다. 어로 Nuclear Power Generation이나 Nuclear Power Plant로 부르는 것처럼 핵분열을 통해 에 지를 얻기 때문에 핵발 이나 핵발 소가 과

학 으로 타당하지만 이 에서는 주로 한국의 법과 행정체계를 다루므로 해당 분야에

서 사용하는 용어를 그 로 사용하기로 한다. 2) 이러한 여론은 SBS ‘이슈인사이드’ 의뢰로 여론조사 문기 리얼미터가 2015년 1월

24~25일 사이 국 성인남녀 1000명을 상으로 실시한 여론조사에서도 유사하게 나타

났다. ‘ 재 수 유지’가 37.2%로 가장 높았고 다음으로 ‘ 여 나가야 한다’가 29.7%로

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣3∣

원자력발 정책에 제 로 반 되고 있지 않다.

신규원 에 한 거주지역 주민들의 의견도 제 로 반 되고 있지 않다. 강원도

삼척시에서는 2014년 6월에 치러진 지방선거에서 한국 역사상 처음으로 ‘반핵’을

공약으로 내건 후보가 시장으로 당선하 다. 이후 2014년 10월 9일에는 신규원

유치 여부를 둘러싸고 주민투표를 실시하 다. 앙정부는 신규원 유치 여부는

국가사무로 주민투표 상이 될 수 없다는 입장을 표명하 고 선거 리 원회는

삼척시의 주민투표 업무 탁 요청을 거부하 다. 이러한 앙정부 입장에 굴하지

않고 삼척시는 민간선거 리 원회를 발족해서 삼척원 유치 찬반 주민투표를 실

시하 고 67.9%의 투표율에 84.9%가 반 표를 던짐으로써 신규원 유치에 한

반 입장을 확인하 다. 정부는 원 유치 철회문제는 주민투표 상이 아니기에

삼척시 주민투표는 법 효력이 없다는 입장을 보이고 있지만 주민 투표 결과를

바탕으로 한 삼척시의 거부 의사도 명확해서 정부도 이를 무시하기 어려운 상황이

다.3)

이 에서 던지고자 하는 물음은 “원자력 발 정책은 구에 의해 어떤 과정을

거쳐 결정되어야 하는 것인가?”이다. 원 기술처럼 치명 인 험이 내재된 기술의

사용과 확 는 어떤 차를 거쳐 구에 의해 결정해야 하는가? 원 의 안 성은

담보될 수 있는 것인가? 원 의 안 성은 가 어떻게 보증할 수 있으며 리 실

패시 가 그에 해 어떻게 책임을 져야 하는가? 원칙 으로 원자력 정책결정과

정에는 일반 시민이 참여해야 한다. 험기술인 원자력발 련 사고가 발생할

경우 시민은 범 한 피해에 노출될 수밖에 없으며 원자력발 기술의 연구개발

이나 련 사업의 추진에 세 이 투입되는만큼 세 납부 주체이기 때문이다.4) 하

지만 원자력발 처럼 첨단과학기술이 용되는 분야에는 문가들과 기술 료들만

이 주요한 행 자로 참여하고 있는 게 실이다. 재 우리나라의 원자력발

련 정책은 어떤 분야들로 나눠지며 가 주요한 행 자로 참여하여 어떤 과정을

거쳐서 결정되는 것일까? 이러한 연구질문을 기 로 이 에서는 거버 스에 해

높았으며 ‘더 늘려 나가야 한다’는 26.8%로 가장 낮았다. 응답자의 2/3가 ‘ 재 수 유

지 는 감축’을 지지하 다(시사포커스, 2015/01/29). 이 여론조사의 응답률은 17.8%, 표

본오차는 95% 신뢰수 에서 ±3.1%p이다. 3) 정부는 공개 으로 삼척 주민투표 결과를 수용하지는 않는 신 제7차 력수 기본계

획에서 삼척 신규 원 입지를 제외할 계획으로 알려졌다. 하지만 삼척시는 삼척원

정구역 지정고시를 해제하여 원 입지 백지화를 공식화할 것을 요구하고 있다. 4) 윤순진ㆍ정연미, “원자력발 에 한 독일 학교교육 분석: 기술시민성 개념을 심으로”, 『한국지리환경교육학회지』, 제21권, 제3호, 2013.

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이론 으로 논의한 후 한국에서 원 거버 스가 재 어떻게 이루어지고 있는지

살펴보고 문제 을 확인한 후 개선방안을 제안하고자 한다.

Ⅱ. 거버넌스에 대한 이론적 논의와 원전 거버넌스

1. 거버넌스에 대한 이론적 논의5)

1990년 이후 정치학과 행정학, 사회학, 국제 계학 등 다양한 학문에서, 정부

와 시민단체의 담화에서, 실의 정치공간에서, “거버 스”가 논의되면서 실행

되고 있다. 세계 으로 세계화와 지방화, 정보화, 시민사회의 성장, 정부실패 등

과 같은 환경변화가 나타남으로써,6) 정부가 일방 으로 주도하여 사회를 리하고

통치하던 시 에서 정부와 기업, 시민사회가 함께 정책을 만들고 함께 문제를 해

결하며 함께 책임지는 시 로 변화되었다. 이를 “정부(government)의 시 로부터

“거버 스(governance)의 시 ”로의 변화라 부른다.7)

거버 스의 존재 방식도 다양하고 무엇이 거버 스인지에 한 이해도 다양하다.

하지만 체 으로 거버 스란 의제 민주주의가 시민사회의 다양한 문제들을 잘

다루지 못하는 한계를 노정하기에 시민들이 개개인 혹은 비정부구기구(Non-

Governmental Organizations, NGOs)와 같은 집단 형태로 정책과정에 참여하는 것

을 핵심으로 한다. 국가가 문지식이나 경제 제도 자원을 더 이상 독 하지

않고 시장과 시민사회 참여를 통해 문제를 풀어가는 국정 운 방식을 말한다. 정

책결정이나 집행 과정이 정부 단독으로 이루어지지 않고 정책 상 집단이나 일반

시민들의 참여를 통해 이루어진다. 즉, 일반 으로 거버 스는 개인과 기구, 민간

과 공공부문이 공공의 목 을 실 할 수 있도록 공통의 심사를 함께 리하고

자원을 통제하며 함께 힘을 발휘하는 다양한 력 의사결정과정과 방식의 총합

이라 할 수 있다. 거버 스가 정부의 일방 통치에서 벗어나 정부와 기업, 시민사

회간 트 쉽을 확 하고 강화하는 것이라면 그간 정책결정과정에서 상 으로

5) 이 부분은 필자가 2006년에 『환경논총』을 통해 발표한 “IT와 환경거버 스: IT를 활

용한 시민참여 확 방안의 모색을 심으로”의 이론 논의 일부를 수정ㆍ보완한 것임을

밝힌다.6) Jon Pierre and Guy Peters, Politics and the State, St. Martin's Press, 2000. 7) 최병 , “제 8장 거버 스와 시민참여”, 거버 스의 이해 , 문화사, 2002.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣5∣

소외되어온 시민사회의 참여가 요한 요소가 된다. 시민사회, 시민사회의 구성

원인 일반시민은 통치의 수동 상이라기보다 이제 정책결정과정에 참여하는 국

정 리의 능동 주체로 규정된다.

거버 스론의 에서 보자면 책임 있는 시민 참여와 력을 토 로 하지 않는

국정 리방식으로는 정책의 정당성이 인정되기 어렵고 그 결과 정책 수용성이 낮

아져 정책 효과성 한 기 하기 어렵다. 시민참여와 논의를 거치지 않고

정부가 독 으로 주도한 앙집권 의사결정과정은 더 이상 정당화되거나 수용

되기 어려우며 그 결과 정책 이행과정에서 사회 갈등과 분열이 야기될 가능성이

농후하다. 정책결정에 시민이 참여함으로써 정책은 그만큼 정당성을 획득하게 되

고, 그러한 정책의 집행은 시민의 책임 있는 참여와 력을 통해 보다 높은 효과

성을 발휘하게 된다. 활발한 시민참여와 소통은 정책결정과 련한 과학 불확실

성이 높아지고 있는 경우에 정부나 과학기술 문가들이 일방 으로 내린 의사결정

보다 높은 신뢰를 얻을 수 있다. 이러한 시민참여가 공개 으로 진행되고 내부의

의사결정과정이 기록되어 공개되면 참여자들은 한층 더 높은 책임감을 가지고 임

하게 된다. 험이 수반되는 문제에 한 결정을 내릴 때 어떤 험을 받아들일

것인지, 어느 정도의 험을 받아들일 것인지에 한 결정은 결국 그 험에 노출

되는 주체들에 의해 이루어져야 한다. 자신과 공동체의 삶에 향을 미치는 문제

에 해 상호 수용할 수 있는 해결책을 도출하는 일에 시민들이 참여하여 결정을

내리게 될 때, 그 과정을 통해 시민은 책임 있는 민주시민으로 성숙해져 가고 민

주주의의 의미와 요성을 거듭 확신하게 된다. 이 듯 시민참여는 거버 스에 있

어 본질 인 요소라 할 수 있다.8)

그엏다면 시민참여 확 는 그간 의사결정과정에서 독 지 를 려왔던 국가

가 쇠퇴하고 있음을 의미하는 것일까? 반드시 그 지는 않다. Pierre와 Peter(2000)

는 국가가 기존의 통치방식에서 벗어나 분권화되고 탄력 인 방식으로 국정을

리하게 되면 오히려 효율성이 높아진다고 주장한다. 거버 스를 통해 국가가 쇠퇴

한다기보다 국가가 변화하는 환경 속에서 응력을 높여나가게 된다. 거버 스

근을 취할 경우 국가는 직 “노젓기(rowing)”에 몰두하기보다 “조타하기 혹은

방향잡기(steering)”에 보다 큰 심을 가진다.9) 이 경우 시민사회의 참여는 오히려

정책의 정당성과 효과성을 높이는 주요한 요소가 된다.

8) 최병 , 앞의 논문, 2002.9) Pierre와 Peter, 앞의 책, 2000.

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거버 스에서 참여자들이 자의식을 가지고 능동 으로 행 하는 것만으로는 의

미 있는 결과를 가져오는 데 한계가 있다. 무엇보다 참여자들이 정보에 입각해서

(informed) 단하고 결정할 수 있어야 한다. 이를 해서는 의사 결정에 필요한

다양한 정보들이 충분히 공개되고 공유되어야 한다. 이러한 정보를 기반으로 다양

한 이해당사자들이 자신의 의견을 피력하고 반 할 수 있는 기회를 가지게 되면

다양한 정책 제안이 가능하고 참여자들은 스스로 내린 결정에 해 책임감을 느끼

게 된다. 그 결과 제안되고 결정되는 정책의 질이 높아질 수 있다.10) 참여가 형식

인 수 을 벗어나 진정한 의미의 “공동 생산”에 도달하기 해서는 정보가 투명

하게 개방되어 공유되고 이를 기 로 논의와 소통이 이루어져야 하며 정책결정과

정 참여자들은 이러한 결정에 책임을 질 수 있어야 한다.

2. 원전 거버넌스

근 화 과정에서 만들어진 제도와 지식, 기술, 조직 등이 오히려 근 를 하

는 험을 야기하기에 이르 다. 그 결과 근 화된 사회는 오히려 험사회가 되

어 버렸다.11) 험을 통제하기 한 과학기술의 근 발 과정에서 역설 이게

도 통제할 수 없는 “만들어진 불확실성(manufactured uncertainties)”12)이 확 되면

서 험이 증폭되고 있기 때문이다. 게다가 과학기술 발 과정에서 의도하지 않았

지만 야기되는 험사회의 험은 되돌리기 어려우며 인류의 생존 자체를 할

정도로 규모가 거 하며 치명 이다.

바로 이러한 험사회 속성을 가장 여실히 드러내는 기술이 바로 원자력 발

기술이다. 2011년 3월 11일, 일본에서 발생한 후쿠시마 원 사고는 원 기술이

부인할 여지없이 험한 기술이자 이러한 기술에 기반한 산업사회가 험사

회임을 명백히 보여주었다. 원 사고는 추상의 역에 머물 던 험을 실에서

직 으로 목도하고 경험하도록 해주는 강력한 사건이다. 원 기술이 주요 에 지

10) Bert Enserink and Rene A. H. Monnikhof, “Information Management for Public Participation in Co-design Precess; Evaluation of a Dutch Example,” Journal of Environmental Planning and Management, Vol. 46, No. 3, 2003.

11) Ulich Beck, Risk Society: Towards a New Modernity, Sage Publication, 1992. ; Ulrich Beck, 홍성태 역, 험사회 , 새물결, 2006.

12) Ulich Beck. “World Risk Society as Comsmopolitan Society?: Ecological Questions in a Framework of Manufactured Uncertainties,” Theory, Culture & Society, Vol. 13, No. 4, 1996.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣7∣

기술로 자리 잡은 사회에서 원 련 사고는 Perrow(1984)13)가 말한 “체계 사고

(system accident)”이자 “정상사고(normal accident)”이다. 원자력 발 이야말로 고도

로 복잡하게 얽 있는 기술 속성으로 인해 사고가 야기될 수밖에 없는 필연성

이 내재해 있다. 원자력 발 기술은 험기술로 통제에 한계가 있을 수밖에 없기

에 사고의 가능성이 항상 열려 있다. 사고는 일상 인 기술의 작동과정에서 언제

든 일어날 수 있기에 오히려 정상 이다. 게다가 원 사고는 사고의 시공간

장이 그 어떤 과학기술사고보다 범 하다.

다양한 환경재난과 원 사고를 경험하면서 과학기술 발 이 안녕과 복지를 향

상시켜 것이라는 낙 믿음은 더 이상 지탱되기 어려워졌다. 이제 과학기술

은 선망과 신뢰의 상이 아니라 회의와 불신의 상이 되었다.14) 하지만 한국 정

부는 “원자력발 이 국가경제발 의 원동력이 되고 국민생활 편익을 제공하는 유

익한 에 지원”15)이면서 기후변화시 온실가스 배출 리를 해 필요불가결한

에 지원이라 제하면서 “많은 국민들은 아직도 원자력에 한 정확한 이해가 부

족하고 원자력발 에 한 막연한 두려움을 가지고 있다.”16)는 시각을 가지고 있

다. 따라서 “원자력에 한 부정 선입견과 왜곡되고 편향된 주장, 험성에 한

과장된 정보 등 일반국민이 갖고 있는 잘못된 인식을 바로 잡고, 원자력발 이 국

가경제발 의 원동력이 되고 국민생활 편익을 제공하는 유익한 에 지원”17)이라고

알리기 해 “원자력 홍보”가 필요하다고 역설한다. 이런 시각에 따르면 일반

은 정책결정과정에 참여해야 할 정책행 자라기보다 홍보의 상이며 정부의 시각

에 반하는 입장은 왜곡되고 편향된 시각에 근거하고 있을 뿐이다. 이러한 시각은

형 인 결핍모델(deficit model)에 기 하고 있다. 설혹 원자력 발 기술이 당장

의 경제성장과 편리한 삶을 가능하게 한다 하더라도 일반 시민의 삶에, 그 삶

의 토 가 되는 환경에 심각한 향을 미칠 수 있고 그러한 기술의 연구와 개발이

국민 세 으로 지원되고 있다면 일방 인 홍보를 넘어 다양한 정보를 균형 잡히게

제공하고, 원자력발 이 수반하는 험을 감내하면서 수용할 것인지 험을 이유로

자제하고 축소시켜 나갈지는 정보에 입각한 논의와 숙의를 거친 사회 합의에

13) Charles Perrow, Normal Accidents: Living With High Risk Technologies, Princeton University Press, 1984

14) 윤순진ㆍ정연미, 앞의 논문, 2013.15) 산업통상자원부ㆍ한국수력원자력, 2014 원자력 발 백서 , 2014.16) 산업통상자원부ㆍ한국수력원자력, 의 책, 98면.17) 산업통상자원부ㆍ한국수력원자력, 의 책, 101면.

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기 해야 한다. 이것이 바로 원자력 련 정책결정과정에 시민참여가 필요한 이유

이며 원자력 거버 스가 지향해 나가야 할 방향이다.

원 거버 스는 다양한 역을 포함한다. 크게 원 건설과 운 , 안 리, 원

운 결과 발생하는 방사성 폐기물(이하 방폐물)의 처분과 리 등의 역으로

나눠볼 수 있다. 이러한 다양한 역에서 가 의사결정의 주체가 되며 정부와 비

정부 당사자들이 어떻게 의사결정에 참여하는지, 원 과 련된 다양한 문제들은

어떻게 다루어져야 하는지가 주요한 쟁 이 된다.

각각의 거버 스 역들을 살펴보면, 원 건설과 운 에 있어서는 원 을 더

지을 것인지 여부가 가장 요한 쟁 이 되며, 추가 건설이 필요하다는 사회 합

의가 있다면 신규 원 을 어디에 지을 것인지, 신규 원 입지 지역주민들에게 어

느 정도로 보상할 것인지가 쟁 이 된다. 아울러 원 의 건설과 운 에는 설계 수

명이 종료된 원 을 어떻게 할 것인지, 원 폐쇄와 폐로문제도 포함된다. 이 때

원 확 에 있어 그러한 결정을 내리는 주체가 구여야 하는지, 어떤 과정을 거

쳐야 하는지, 무엇을 기 으로 그러한 결정을 내려야 하는지가 첨 한 쟁 이 된

다.

원 은 명백하게 한 번의 사고가 치명 인 결과를 낳는 험기술이므로 원자력

에 지의 생산과 이용, 사후 리에 이르기까지 안 리가 무엇보다 요하다. 원

의 안 리는 어떻게 보장할 수 있는가? 어느 정도 수 이 받아들일만한 안

수 인가? 즉, 사회가 용인할 수 있는 험의 수 은 어느 정도인가? 안 을 리

하기 해 어떤 과정과 차가 요구되며 구의 참여를 통해 안 여부를 리할

것인가? 원 사고는 일어나서는 안되지만 일어나지 않는다고 구도 보증할 수 없

다. 한 번의 사고가 엄청난 재난을 래하는만큼 원 사고에 비하는 방호와 방

재는 필수 이다. 원 으로부터 어느 정도까지의 지역을 리구역으로 하고 어떻게

사고에 처하며 이를 해 어떻게 훈련을 실시할 것인가? 만약 원자력 발 련

사고가 발생할 경우 수반되는 손해에 한 보상과 배상을 어느 정도까지 어떻게

할 것인가? 이러한 질문들이 쟁 으로 제기될 수 있는데 결국 어떤 기구가 어떤

구성원들을 통해 이러한 문제를 어느 정도까지 다룰 것인지가 논의의 상이 된다.

원 운 은 필연 으로 사용후 핵연료를 비롯한 방사성 폐기물의 발생을 가져

온다. 방폐물을 처분하거나 처리할 시설을 어디에 둘 것인가? 사용후 핵연료와

련해서 간 장시설을 만들 것인가, 아니면 간 장시설 건설 없이 최종 처분시

설을 건설하여 리할 것인가? 사용후 핵연료를 핵연료의 원료물질로 볼 것인가

아니면 폐기물로 볼 것인가? 특히 이 문제는 다루어야 할 방폐물의 양을 어느 정

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣9∣

도로 볼 것인가에 따라 건설해야 할 시설물의 규모가 달라지므로 원 을 어느 정

도로 지을 것인가, 설계수명이 다한 원 의 수명을 연장할 것인가 말 것인가의 문

제와 연결되어 있기도 하다. 그 다면 이러한 쟁 들에 한 의사결정을 가 어

떻게 내릴 것인가 한 요한 논의의 상이 된다.

Ⅲ. 한국 원자력 발전 현황

한국에서 원자력은 주요 발 에 지원으로서 지속 으로 성장해 왔다. 1980년

에 3.5GWh의 발 량에 총 력 생산의 9.4%에 불과했던 원자력은 시설용량과 발

량 규모가 꾸 히 성장해서 2006년에 이르러서는 그 어떤 에 지원보다 높은

력생산량 비 을 차지한 주된 에 지원이었고 발 량 규모로는 2011년에

154.7GWh로 한국 역사상 가장 높은 발 량 실 을 보 다. 하지만 2013년 재

원자력 발 비 은 27.0%로 조 낮아졌고 발 량도 2011년에 비해 낮아진 상태

다. 2007년부터는 유연탄이 한국 최 발 원이다(<표 1> 참고).

수력 무연탄 유연탄 석유 가스 원자력 ( 유율) 기타1) 총 발 량

’80 2.0 2.4 - 29.3 - 3.5 (9.4) - 37.2’90 6.4 5.0 17.4 16.4 9.6 52.9 (49.1) - 107.7’00 5.6 5.3 92.3 26.1 28.1 109.0 (40.9) - 266.4’01 4.2 5.2 105.1 28.2 30.5 112.1 (39.3) - 285.2’02 5.3 5.1 112.9 25.1 38.9 119.1 (38.8) - 306.5’03 6.9 5.4 114.9 26.5 39.1 129.7 (40.2) - 322.5’04 5.9 4.6 122.6 18.5 56.0 130.7 (38.2) 3.9 342.0’05 5.2 4.5 129.2 17.7 58.1 146.8 (40.3) 3.2 364.6’06 5.2 4.3 134.9 16.6 68.3 148.8 (39.0) 3.1 381.2’07 5.0 4.5 150.2 18.1 78.4 142.9 (35.5) 3.9 403.1’08 5.6 5.5 168.2 10.1 75.8 151.0 (35.7) 6.4 422.4’09 5.6 5.6 187.7 14.1 65.3 147.8 (34.1) 7.6 433.6’10 6.5 4.4 193.5 12.9 96.7 148.6 (31.3) 12.1 474.7’11 7.8 3.3 196.9 12.5 101.7 154.7 (31.1) 20.0 496.9’12 7.7 7.1 191.7 15.1 114 150.3 (29.5) 23.7 509.6

’13(p) 8.3 3.8 195.5 15.7 126.8 138.8 (27.0) 24.5 513.5주: ’04년부터 기타 분리, 기타는 집단에 지, 풍력, 매립가스, 태양 등

자료: 산업통상자원부ㆍ한국수력원자력, 2008과 2014

<표 1> 에 지원별 발 력량(단 : GWh, %)

∣10∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

우리나라에는 재 23기의 원 이 운 에 있고 5기가 건설 이며 6기가 건

설 비 에 있다. 신월성 2호기의 경우 2014년 11월 14일에 운 허가를 취득한

후 연료를 장 하여 시험 가동 에 있는데 2015년 7월에 상업 운 을 시작할

정이다. 그 게 되면 총 운 인 원자로가 24기로 늘어난다. 원 은 [그림 1]처

럼 입지하고 있다. 월성 원 과 신월성 원 은 경북 경주시 양남면과 양북면으로

바로 인 해 있으며 한울 원 과 신한울 원 은 모두 경북 울진군 북면에 치하

고 있다. 고리원 의 경우에는 부산시 기장군에 입지하고 있지만 신고리원 은 울

산시 울주군에 치해 있어 같은 행정구역은 아니지만 행정구역 경계가 연 해 있

다. 건설 비 인 원 은 신고리에 4기, 신울진에 2기가 있었는데 신고리에 입지

정이었던 4기 2기를 덕에 입지시키기로 결정하 다.18) 따라서 건설 비

인 원 의 건설이 완료되는 2022년에는 고리에 10기(고리 4 + 신고리 6), 월성

6기(월성 4 + 신월성 2), 한울 10기(한울 6 + 신한울 4), 한빛 6기, 덕 천지 2기

가 입지할 것이다. 한국은 23기 원자로를 가동 인 재에도 원자력 발 분야에

서 세계 으로 상당한 지 를 하고 있다. 2014년 10월 재 한국은 원자력 발

시설용량과 원자로 수로 세계 5 , 건설 인 원자로 시설 용량으로 세계 3 , 건

설 인 원자로 수로는 세계 4 , 원자력 발 량이 총 발 량에서 차지하는 비

으로 세계 3 , 국토면 당 설계용량으로는 세계 1 다. 재 원 집도 5 국에

는 한국 외에 벨기에, 만, 일본, 랑스가 뒤따르고 있는데 이 국가들은 우리나

라처럼 원 을 극 이면서 지속 으로 건설할 계획이 없기 때문에 우리나라가

원자력 발 집도 1 를 오랜 기간 유지할 것으로 상된다.

18) 이미 원 이 입지해 있는 울진과 신규 원 건설을 해 원 개발사업 정구역으로

지정ㆍ고시된 덕에서는 지자체장들이 신규원 건설을 받아들이기로 한 상태지만 여

히 주민 의견이 갈리고 있다. 150만㎾ 원자력발 소 4기가 건설될 정인 덕의 경우

반 의견이 다수 존재했지만 삼척에 비해서는 반 주민의 결집력이 상 으로 낮은

편이었다. 하지만 삼척 주민투표 이후 반 의견이 증가하고 있다. 2015년 1월 9~10일

경북 지역언론인 <경북매일신문>이 여론조사 문기 인 폴스미스리서치에 의뢰해 덕

지역 주민 1231명을 상으로 자동응답 화면 으로 진행한 원 건설 련 여론조사

(95% 신뢰수 에 표본오차 ±2.8%p)에 따르면 ‘ 덕의 원 건설에 한 입장이 어떠냐’는 질문에 반 가 51.8%로 찬성(35.8%이나 잘 모르겠다(12.4%)에 비해 압도 으로 높으

면서 과반수가 넘었다. 한 응답자의 69.8%는 향후 원 건설 추진에 해 주민투표를

통해 다시 지역주민들의 의견을 물어야 한다는 의견을 보 다. 후쿠시마 핵발 사고 4주

기를 맞아 덕에서는 인 신규원 입지 반 집회가 열리기도 하 다.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣11∣

[그림 1] 국내 원자력발 소 황: 시설용량과 상업운 개시일, 주변 인구 규모

주: 신고리에 추가 건설하려던 신고리 7,8호기를 덕에 짓기로 함. 신월성 3,4호기 부지터에 ㆍ 방폐장이 지어져서 신월성에는 1,2호기만 입지하

게 됨.출처: 에 지정의행동이 2011년에 작성한 그림 수정

재 우리나라에서 가동 인 원 의 총 시설용량은 <표 2>에 제시된 것처럼

20.7GW이다. 원자력 발 에 의한 력생산량은 1978년 2,324GWh 던 데서 2013

년에 138,784GWh로 무려 11,200배나 증가하 다. 우리나라에서 가동 인 원 의

노형은 월성원 4기만 가압 수로형이며 나머지는 모두 가압경수로형이다. 설계수

명으로 보면, 고리1호기와 월성원 4기의 설계수명이 30년이며 나머지는 모두 40

년이다. 1977년에 임계에 도달해서 1978년부터 상업 운 에 들어간 고리1호기는

2007년 6월 설계수명 30년이 종료되었으나 안 성 심사를 통해 2017년 6월까지

10년 더 연장하도록 허가가 이루어져 운 이다. 2012년 11월에 설계수명 30년

이 종료된 월성원 1호기는 여 히 설계수명 연장 심사 에 있다. 우리나라에서

는 1980년 에 원 건설이 빠르게 이루어져 오는 2020년 에 설계수명이 종료되

는 원 이 고리1호기와 월성1호기를 제외하고도 10기에 달한다. 월성원 1호기의

수명이 10년 더 연장되는 것이 확정된다 해도 2022년에는 다시 연장된 기간이 종

료되어 수명이 연장되었던 고리1호기까지 합할 경우 모두 12기 원 이 설계수명

종료상태를 맞이하게 된다.

∣12∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

구 분설비용량

(MW) 원자로형 치 상업운 일 설계수명만료일

상업운 이후

계

발 량(MWh)1)

고리#12) 587

가압

경수로형

부산

기장군

장안읍

’78. 04. 29 ’07. 06. 18(’17. 06. 18) 139,100,959

고리#2 650 ’83. 07. 25 ’23. 04. 08 152,662,105 고리#3 950 ’85. 09. 30 ’24. 09. 28 211,557,529 고리#4 950 ’86. 04. 29 ’25. 08. 06 210,994,714

신고리#1 1,000 울산

울주군

서생면

’11. 02. 28 ’50. 05. 18 17,547,481

신고리#2 1,000 ’12. 07. 20 ’52. 07. 00 7,810,602

월성#13) 679가압

수로형

경북

경주시

양남면

’83. 04. 22 ’12. 11. 20 139,044,905 월성#2 700 ’97. 07. 01 ’26. 11. 01 95,944,468 월성#3 700 ’98. 07. 01 ’27. 12. 29 91,999,136 월성#4 700 ’99. 10. 01 ’29. 02. 07 85,378,185

신월성#1 1,000 가압

경수로형

경주시

양북면’12. 07. 31 ’52. 07. 00 7,175,956

한빛#1 950

가압

경수로형

남

군

홍농읍

’86. 08. 25 ’25. 12. 22 206,208,737 한빛#2 950 ’87. 06. 10 ’26. 09. 11 195,768,235 한빛#3 1,000 ’95. 03. 31 ’34. 09. 08 149,470,395 한빛#4 1,000 ’96. 01. 01 ’35. 06. 01 147,372,010 한빛#5 1,000 ’02. 05. 21 ’41. 10. 23 93,569,055 한빛#6 1,000 ’02. 12. 24 ’42. 07. 30 91,150,817 한울#1 950

가압

경수로형

경북

울진군

북면

’88. 09. 10 ’27. 12. 22 186,904,472 한울#2 950 ’89. 09. 30 ’28. 12. 28 182,779,731 한울#3 1,000 ’98. 08. 11 ’37. 11. 07 128,103,642 한울#4 1,000 ’99. 12. 31 ’38. 10. 28 101,810,665 한울#5 1,000 ’04. 07. 29 ’43. 10. 19 80,141,450 한울#6 1,000 ’05. 04. 22 ’44. 11. 11 74,483,497 합계 20,716 - 2,796,645,746

주: 1) 2013년까지 계발 량임. 2) 고리1호기는 수명 연장(계속 운 ) 승인(’07.12.11에 승인, 허가기간: ’07.6.19 ~ ’17.6.

18, 10년간) 3) 월성 1호기의 설계수명 연장 여부에 해 2015년 2월 26일 제35차 원안 회의에서

수명연장 결정.자료: 미래창조과학부, 2014; 산업통상자원부ㆍ한국수력원자력, 2014; 산업통상자원부ㆍ에

지경제연구원, 2013; 국회도서 , 2014.

<표 2> 국내 가동 인 원자력발 소 황

2014년 1월에 발표된 제2차 국가에 지기본계획을 통해 정부는 2012년 재 발

설비 26.4%를 차지하는 원자력 발 설비를 2035년까지 29%로 확 한다고

발표하 다. 2035년에 원 설비 비 이 29%가 되기 해서는 같은 해 총 발

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣13∣

설비가 147,259MW에 달할 것으로 망되므로 원 설비가 42,705MW가 되어야

한다. 이는 2012년 원 발 설비용량 20,716MW의 2배가 넘는 규모다. 제6차

력수 기본계획을 통해 2024년까지 36GW의 원 건설과 운 계획이 이미 확정

되어 있다. 따라서 수명 연장을 통해 재의 시설규모를 그 로 유지한다 하더라

도 2024년 이후에 7GW의 신규 설비(원자로 5~7기)가 추가 으로 건설되어야 한

다.

Ⅳ. 한국 원전 거버넌스의 현재

우리나라의 원자력 거버 스 황은 법령체계와 행정체계를 통해 살펴볼 수 있

다.

1. 원자력 관련 법령체계

원자력과 련해서 제정된 최 의 법률은 1958년 3월 11일에 제정된 원자력법

이다. 원자력법은 “원자력의 연구ㆍ개발ㆍ이용과 리에 한 기본사항을 규정하여

학술의 진보와 산업의 진흥을 도모함으로써 국민생활의 향상과 인류사회의 복지에

기여”한다는 것을 제정 목 으로 밝히면서 “원자력의 연구ㆍ개발ㆍ이용과 리에

한 사항을 장하기 해 통령 소속하에 원자력원을 두고, 원자력원에 원자력

원회사무총국 원자력연구소”를 두는 것을 주요한 내용으로 하 다. 이후

2010년까지 12차례의 개정을 거쳤다.19)

일본 후쿠시마 원 사고 후 원 안 에 한 사회 심이 증폭되면서 2011년

7월 25일 원자력법이 ‘원자력진흥법’과 ‘원자력안 법’으로 분리되었다. 원자력 안

규제의 독립성을 확보하여 방사선 재해를 방지하고 공공의 안 을 도모한다는

목 에서 원자력 이용과 진흥체제로부터 원자력 안 리에 한 사항을 분리하여

원자력안 원회(이하 원안 )가 주 하도록 하 다. 원자력안 법과 함께 원안

의 설치와 운 에 한 법 기 를 마련하기 해 ‘원자력안 원회의 설치와

운 에 한 법률’도 2011년 7월 25일에 제정하 다. 당시 원안 는 통령 직속

의 독립 인 앙행정기 으로 출범하 으나 박근혜 정부가 들어선 후 정부 조직

19) 법령정보 리원 홈페이지, www.lawinfo.or.kr

∣14∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

개편 과정에서 2013년 3월 23일 법률 개정을 통해 국무총리 소속으로 변경되어

재에 이르고 있다. 원안 는 재 산하기 으로 ‘한국원자력안 기술원’을 두고

있는데 ‘원자력 안 규제 문기 ’으로서 원안 의 역할에 필요한 실무 업무 부

분을 담당하고 있다. 이에 한 규정을 담은 법률이 ‘한국원자력안 기술원법’이다

(국회도서 , 2014). 한국원자력안 기술원은 1981년 12월 원자력연구소 내에 원자

력안 센터로 발족해서 1985년 1월 원자력연구소 부설기 으로 독립한 후 1989년

12월 30일에 제정된 ‘한국원자력안 기술원법’을 기 로 1990년 2월 한국원자력안

기술원으로 독립하 다. 이후 2011년에 원안 가 설치되면서 재의 상을 갖

게 되었다.

원자력 안 에 한 법령은 크게 원자력안 법이 가장 기본 인 법률이지만 이

외에도 <표 3>에 제시된 것처럼 몇 가지 련 법률이 있다. 일 이 1969년 1월

24일에는 “건설될 원자력발 소의 운 에 수반하여 상되는 원자로의 운 등으

로 인한 원자력손해가 발생한 경우 피해자에 한 손해배상제도를 마련”하기 한

목 으로 ‘원자력손해배상법’이 제정되었으며 1975년 4월 7일에는 “정부와 원자력

사업자간에 체결하는 원자력손해배상보상계약에 한 사항을 정하기 해” ‘원자

력손해배상 보상계약에 한 법률’이 제정되었다. “핵물질 원자력 시설의 안

한 운 을 한 방사능 방재 시설 방호체제를 강화하고 방사능 방재에 한

문성 등을 고려하여 방사능 재난에 효율 으로 처할 수 있는 방사능재난 리체

제를 구축하기 한 법 제도 기틀을 마련”하는 것을 목 으로 2003년 5월 15

일 ‘원자력시설 등의 방호 방사능 방재 책법’이 제정되었다. 2011년 7월에는

“생활주변에서 할 수 있는 방사선의 안 리에 한 사항을 향상시키고 공공의

안 에 이바지”한다는 목 으로 ‘생활주변방사선 안 리법’이 제정되어 2012년 7

월부터 시행되고 있다. 한 원자력 발 은 운 과정에서 ㆍ 방사성 폐기

물과 사용후 핵연료와 같은 방사성 폐기물을 지속 으로 배출한다. 이 한 안

의 에서 리되어야 하는데 주 부처를 산업통상자원부로 하는 방사성폐기물

리법과 ㆍ 방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 한 특별법을 제정

해서 원안 의 규제를 받도록 하 다.

원자력 발 은 에 지, 특히 력을 생산하는 시설인만큼 에 지와 력 련

법령과도 연결되어 있다. 국가에 지기본계획과 련한 사항을 담고 있는 에 지

법, 력수 기본계획 련 내용을 담고 있는 기사업법, 원자력 발 시설 련

원개발 진법, 원자력 련 시설 주변 지역 주민 보상과 련된 발 소주변지역

지원에 한 법률과 송ㆍ변 설비 주변지역의 보상 지원에 한 법률이 있다.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣15∣

<표 3> 원자력 련 법령

법률 시행령 시행규칙 소 부처

진

흥

•원자력진흥법

•방사선 방사성 동

원소 이용진흥법

•비 괴감사기술의 진

흥 리에 한 법

률

•원자력진흥법 시행령

•방사선 방사성 동

원소 이용진흥법

•시행령비 괴감사기술의

진흥 리에 한 법

률 시행령

•비 괴감사기술의 진

흥 리에 한

법률 시행규칙 미래창조

과학부

안

리

•원자력안 법 •원자력안 법 •원자력안 법 시행규

칙

•원자로시설 등의 기

술기 에 한 규칙

•방사선 안 리 등

의 기술기 에 한

규칙

원자력안

원회

•원자력손해배상보상계

약에 한법률

•원자력손해배상법

•원자력손해배상 보상계

약에 한 법률 시행령

•원자력손해배상법 시행

령

•원자력시설 등의 방호

방사능 방재 책

법

•원자력시설 등의 방호

방사능 방재 책법

시행령

•원자력시설 등의 방

호 방사능 방재

책법 시행규칙

•생활주변방사선 안

리법

•생활주변방사선 안

리법 시행령

•생활주변방사선 안

리법 시행규칙

조

직

•원자력안 원회의

설치 운 에 한

법률

•한국원자력안 기술원

법

•원자력안 원회의 설

치 운 에 한 법률

시행령

•원자력안 원회와 그

소속기 직제

•한국원자력안 기술원법

시행령

•원자력안 원회와

그 소속기 직제 시

행규칙

폐

기

물

•방사성폐기물 리법

• ㆍ 방사성폐기

물 처분시설의 유치지

역지원에 한 특별법

•방사성폐기물 리법 시

행령

• ㆍ 방사성폐기물

처분시설의 유치지역지

원에 한 특별법 시행

령

•방사성폐기물 리법

시행규칙

• 방사성폐기

물 처분시설의 유치

지역지원에 한 특

별법 시행규칙

산업통상

자원부

이를 간략하게 정리하면 <표 3>과 같다.

∣16∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

발

련

•에 지법

• 기사업법

• 원개발 진법

•발 소주변지역 지원

에 한 법률

•송ㆍ변 설비 주변지

역의 보상 지원에

한 법률

•에 지법 시행령

• 기사업법 시행령

• 원개발 진법 시행령

• 원 원회 운 에 한

규칙

•발 소주변지역 지원에

한 법률 시행령

•송ㆍ변 설비 주변지역

의 보상 지원에 한

법률 시행령

•에 지법 시행규칙

• 기사업법 시행규칙

• 원개발 진법 시행

규칙

•발 소주변지역 지원

에 한 법률 시행규

칙

•송ㆍ변 설비 주변지

역의 보상 지원에

한 법률 시행규칙

주: 표에 정리된 법령 외에도 원자력과 련된 법령들에는 환경부 소 의 ‘환경교통재해

등에 한 향평가법,’ 국토교통부 소 의 ‘건축법,’ 고용노동부 소 의 ‘산업안 보건

법,’과 ‘산업재해보상보험법,’ 행정자치부 소 의 ‘소방기본법’과 ‘재난 안 리기

본법’ 등이 있음(미래창조과학부, 2014).

2. 원자력 관련 행정체계

(1) 앙부처

산업통상자원부가 한국수력원자력과 매해 함께 발간하는 원자력 발 백서

(2014)에 따르면 정부는 원자력 발 을 에 지 자립의 석이자 친환경에 지며

국산에 지로서 국가 경제발 에 기여하기 때문에 “선택이 아니라 필수”라고 본다.

이러한 원자력 련 업무를 맡아 처리하는 부처로 미래창조과학부와 산업통상자원

부가 있다. 미래창조과학부는 원자력 연구개발에 한 종합책임부처이다.20) 미래창

조과학부는 “국가의 원자력 연구개발에 한 종합 인 책임을 장하며 원자력진

흥종합계획에 제시된 목표와 정책을 수립한다. 그리고 이를 효과 으로 추진하기

해 원자력 장기 종합계획에 따른 원자력 연구개발과 원자로 계시설, 핵

물질, 방사선기술개발 등 원자력 R&D 정책 행정 반을 종합 으로 장한

다.”.21) 구체 으로 미래창조과학부가 수행하는 주요 원자력정책 기능은 다음과 같

다:

• 국가원자력정책의 목표ㆍ방향 설정과 이에 따른 원자력 방사선의 이용ㆍ

개발에 한 기본시책 장기 종합계획의 수립ㆍ조정

20) 미래창조과학부, 2014 원자력 백서 , 2014. 21) 미래창조과학부, 의 책, 2014.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣17∣

• 원자력 방사선 연구개발사업 계획의 수립ㆍ조정 추진

• 국제원자력 력정책 사업의 수립ㆍ종합ㆍ조정

• 원자력에 한 국가 간 원자력 력 정 제ㆍ개정

• 국제기구와의 원자력 력에 한 사항

• 원자력 진흥법 등 련 법령 제도 운

• 원자력연구개발기 운용계획 수립ㆍ조정 기 의 조성ㆍ 리

• 원자력진흥 원회의 운 지원 원자력연구개발기 의 육성ㆍ지원

• 연구용 원자로 수출 진 책 수립

• 입자 치료 시스템의 기술개발 육성ㆍ지원

• 원자력 방사선 련 법인ㆍ단체의 육성ㆍ지원

원자력에 지정책 련 업무는 ‘ 기사업법’에 따라 산업통상자원부 에 지자원

실의 원 산업정책 에서 담당하고 있는데 원자력 발 에 한 업무의 종합ㆍ조정

을 담당한다.22) 통령령인 “산업통상자원부와 그 소속기 직제” 제18조에 따를

경우 원자력발 과 련해서 직 으로는 에 지자원실에서 다음과 같은 업무를

수행한다:

• 원자력 발 시설의 입지ㆍ건설ㆍ연료수 의 지원 업무의 종합ㆍ조정과

기본정책의 수립ㆍ추진

• 원개발사업(원자력발 소만 해당한다) 실시계획의 승인 변경 등에 한

사항

• 원자력 발 산업의 진흥을 한 기술개발ㆍ기술기반조성 등 경쟁력 강화

• 원자력 발 산업의 구조개선 경쟁 진에 한 사항

• 원자력 발 시설의 운 지원 설비 리에 한 사항

• 원자력 발 사업자 등의 리와 감독에 한 법령 제도의 운

• 원자력 발 련 비리 방에 한 시책의 수립과 이행 검ㆍ평가 실태

조사

• 원자력 발 설비 기술의 수출 지원

• 발 소 주변지역 지원시책과 원자력 발 공론화ㆍ홍보 책 련기 ㆍ단

체의 력

22) 미래창조과학부, 앞의 책, 2014.

∣18∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

<표 4> 원자력발 련 행정기 과 행정 업무 내용

부

처부서 행정 사무

미

래

창

조

과

학

부

연구개발정책

미래기술과

•핵융합에 지 개발 총

• 련 법령ㆍ제도 운 국제핵융합실험로(ITER) 공동

개발사업 추진

•양성자기반 기술개발

우주

원자력

정책

원자력진흥정책과

• 장기 원자력 방사선 정책 수립 추진

•원자력연구개발기 운용 리

•원자력 연구개발 연구기반 구축

•연구용 원자로 운 폐로 책 수립

•방사선 연구개발 연구 기반 구축

우주원자력 력과

•미국 등의 국가간 원자력 력 정 추진

•다자/양자간 우주ㆍ원자력 력

•원자력기술 해외 수출

•원자력 국제 력정책 수립ㆍ추진

• 원 지역 민원ㆍ갈등 리 련 의체 운 에 한 사항

• 방사성폐기물 리기본계획의 수립ㆍ시행 련 연구개발

• 방사성폐기물 리시설의 입지ㆍ건설ㆍ운 홍보 지원

• 방사성폐기물 리기 의 조성ㆍ 리ㆍ운용

• 방사성폐기물 리시설 유치지역의 지원

미래창조과학부와 산업통상자원부에서 다루는 행정 역을 보다 구체 으로 살펴

보면 <표 4>와 같다. 미래창조과학부의 연구개발정책 내 미래기술과와 우주원자

력정책 내 원자력진흥정책과 우주원자력 력과가 주무 부서로 구체 인 업무

내용은 <표 4>에 제시하 다. 산업통상자원부의 경우 에 지자원실 내 원 산업정

책 의 원 산업정책과, 원 산업 리과, 원 수출진흥과, 원 환경과에서 원

련 업무를 맡고 있는데 자세한 업무 내용은 <표 4>와 같다. 산업통상자원부의 경

우 원자력 발 련 기본정책의 수립과 추진을 비롯해서 원자력발 소의 원개

발사업 실시계획 승인 변경 등 원자력발 에 련한 업무와 방사성 폐기물

리 기본계획의 수립ㆍ시행 등 방사성 폐기물 리와 련한 모든 업무를 원 산업

정책 에서 담당한다. 미래창조과학부와 산업통상자원부 모두 ‘원자력진흥’이란 용

어를 포함한 부서를 두고 있다는 사실은 한민국 정부가 원자력 발 을 하는

태도를 가감 없이 드러낸다.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣19∣

산

업

통

상

자

원

부

에 지

자원실

원 산

업정책

원 산업정책과

•계속운 , 원자력홍보 총

•원 건설 신규부지 확보

•원 산업 국제 력

•발 소주변지역 지원 원 상생 력방안 수립

원 산업 리과

•원 설비 운 총

•원 산업 안 체계 수립 운 리

•원 사업자 리감독법령 제도 총

•원 기자재 종합지원사업 추진

원 수출진흥과

•원 수출 종합 략 마련

•UAE 원 건설 지원

•원 기자재 수출지원

•원 수출업계 력사업 지원

원 환경과

•사용후핵연료정책 수립 총

• 방폐장 건설 안 리

•방폐 리기 운

•방폐장 유치지역지원사업 추진

•원자력환경공단 력

자료: 미래창조과학부와 산업통상자원부 홈페이지 재구성

(2) 련 원회

원자력진흥법 제3조(원자력진흥 원회)에 따라 국무총리실 소속으로 원자력이용

에 한 요 사항을 심의ㆍ의결하는 자문기구로서 국무총리를 원장으로 하는

원자력진흥 원회(이하 원진 )가 설치되어 있다. 원진 는 원자력 원회에 뿌리를

두고 있다. 1958년 3월에 ‘원자력법’이 제정ㆍ공포되면서 1959년 1월 원자력 연구

ㆍ개발ㆍ생산ㆍ이용ㆍ 리 등에 한 사항을 장할 목 으로 통령 소속으로 원

자력원이 설립되었고 원자력원의 원자력 이용에 한 요 사항을 심의ㆍ의결하는

기구로 원자력 원회가 발족되었다.23) 원자력법이 2011년 10월 원자력진흥법으로

개정되면서 원자력 원회 한 원자력진흥 원회로 명칭이 바 었다. 원진 는 소

업무를 문 으로 조사ㆍ심의하기 해 원자력이용개발 문 원회를 둔다. 원

진 의 원 자격에 해서는 별다른 규정을 두지 않고 있는 데 비해, 문 원에

해서는 “원자력에 한 학식과 경험이 풍부한 사람과 계 기 의 직원” 에서

23) 미래창조과학부, 앞의 책, 2014.

∣20∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

하도록 하고 있다.

원진 의 기능에 해 살펴보면 <표 5>에 제시된 것처럼 원자력 이용에 한

사항을 종합하고 조정하며 원자력진흥종합기본계획을 심의ㆍ의결한다. 한 방사성

폐기물 련 사항들을 다루는데 방사성 폐기물 리법 제6조에 따라 산업통상자원

부장 이 수립한 “방사성 폐기물을 안 하고 효율 으로 리하기 하여 방사성

폐기물 리에 한 기본계획”을 심의ㆍ의결한다. 아울러 사용후핵연료의 처리ㆍ처

분에 해 필요한 사항은 미래창조과학부장 과 산업통상자원부장 이 계부처의

장과 의하여 원진 의 심의ㆍ의결을 거쳐 결정한다. 즉, 최종 사용후핵연료 리

정책 결정 권한은 ｢원자력 진흥법｣ 제3조와 ｢원자력 안 법｣ 제35조에 따라 원진

가 가진다.

한 원자력안 원회의 설치 운 에 한 법률 제3조( 원회의 설치)에 따

라 원자력안 에 한 업무를 수행하기 하여 국무총리 소속으로 원안 가 설치

되어 있다. 앞서 기술한 로 원안 는 2011년 10월 26일 통령 직속 상설기구로

공식 출범했다. 박근혜 정부 출범이후에는 정부조직법 개정안에 따라 국무총리실

산하 기구로 개편되었지만 ｢정부조직법｣ 제2조에 따른 독립 인 앙행정기 이며

원장은 차 정무직이다. 원자력안 원회의 설치 운 에 한 법률 제5

조에 따르면 원안 원은 원장을 포함하여 총 9인인데 원장을 포함한 상임

원 2명, 국회 추천 비상임 원 4명과 정부추천 비상임 원 3명으로 구성된다.

원장은 국무총리의 제청으로 통령이 임명하고, 상임 원인 원(사무처장)을 포

함한 4명의 원은 원장이 제청하여 통령이 임명 는 하며, 나머지 4명

의 원은 국회에서 추천하여 통령이 임명 는 한다. 즉, 원장과 사무처

장은 상임 원이며 나머지 7인은 비상임 원이다. 원안 원은 법률 제5조에 따

라 “원자력안 에 한 식견과 경험이 풍부한 사람 에서 임명하거나 하되,

원자력ㆍ환경ㆍ보건의료ㆍ과학기술ㆍ공공안 ㆍ법률ㆍ인문사회 등 원자력안 에

이바지할 수 있는 련 분야 인사가 고루 포함되어야 한다.” 원자력안 원회의

설치 운 에 한 법률 제15조( 문 원회의 설치)에 근거하여 원자력안 문

원회를 둘 수 있다. 원자력 진흥과 원자력 안 과 련된 원회와 소속 문

원회에 한 구체 인 내용을 근거법을 통해 살펴보면 <표 5>와 같다.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣21∣

<표 5> 원자력 련 원회의 기능과 구성

원자력진흥 원회 원자력안 원회

설치

제3조(원자력진흥 원회) 원자력이

용에 한 요 사항을 심의ㆍ의결

하기 하여 국무총리 소속으로 원

자력진흥 원회를 둔다.

제3조( 원회의 설치) ① 원자력안 에 한

업무를 수행하기 하여 국무총리 소속으로

원자력안 원회를 둔다.

구성

① 원회는 원장을 포함하여 9명 이상 11명 이하의 원으로 구

성한다. ② 원장은 국무총리가 되고, 원

은 기획재정부장 ㆍ미래창조과학

부장 ㆍ외교부장 산업통상자

원부장 (이하 “당연직 원”이라 한

다)과 그밖에 원장의 제청으로

통령이 임명 는 하는 사람이

된다.③ 원회에 간사 1명을 두되, 미래

창조과학부 소속 공무원 에서

원장이 지명하는 사람이 된다.

제4조( 원회의 구성 등) ① 원회는 원장

을 포함하여 9명의 원으로 구성하며, 원

장 원 1명은 상임 원으로 한다. ② 원장은 정무직으로 한다. ③ 상임 원은 ｢정부조직법｣ 제10조에도 불

구하고 정부 원이 된다. 제4조( 원회의 구성 등) ① 원회는 원장

을 포함하여 9명의 원으로 구성하며, 원

장 원 1명은 상임 원으로 한다. ② 원장은 정무직으로 한다. ③ 상임 원은 ｢정부조직법｣ 제10조에도 불

구하고 정부 원이 된다. 제5조( 원의 임명ㆍ 등) ① 원은 원자

력안 에 한 식견과 경험이 풍부한 사람

에서 임명하거나 하되, 원자력ㆍ환경ㆍ보

건의료ㆍ과학기술ㆍ공공안 ㆍ법률ㆍ인문사회

등 원자력안 에 이바지할 수 있는 련 분야

인사가 고루 포함되어야 한다. ② 원장은 국무총리의 제청으로 통령이

임명하고, 상임 원인 원을 포함한 4명의

원은 원장이 제청하여 통령이 임명

는 하며, 나머지 4명의 원은 국회에서

추천하여 통령이 임명 는 한다. ③ 원의 임명 는 , 그 밖의 원회

의 구성 등에 필요한 사항은 통령령으로 정

한다.

근거법 원자력진흥법원자력안 원회의 설치 운 에 한

법률

원자력이용개발 문 원회 원자력안 문 원회

설치와

구성

제4조(원자력이용개발 문 원회) ① 원회의 소 업무를 문 으

제15조( 문 원회의 설치) ① 원회는 그

소 사무의 실무 인 자문이나 심의ㆍ의결

∣22∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

로 조사ㆍ심의하게 하기 하여

원회에 원자력이용개발 문 원회

(이하 “ 문 원회”라 한다)를 둔다. ② 문 원회는 원장 1명을 포

함한 25명 이내의 비상근 문 원

(이하 “ 문 원”이라 한다)으로 구

성한다. ③ 문 원회의 원장은 원회

원 에서 원장이 지명하는 사

람이 되며, 그밖의 원은 원자력에

한 학식과 경험이 풍부한 사람과

계 기 의 직원 에서 미래창조

과학부장 의 추천으로 원회

원장이 하거나 임명한다. ④ 문 원회의 업무를 효율 으

로 수행하기 하여 문 원회에

소 원회를 둘 수 있으며, 그 구성

ㆍ운 에 필요한 사항은 문 원

회의 의결을 거쳐 문 원회 원

장이 정한다.

사항에 한 사 검토 는 원회로부터

임받은 사무를 효율 으로 수행하기 하여

필요하면 원회 소속으로 문 원회를 둘

수 있다. ② 제1항에 따른 문 원회의 구성 운

등에 하여 필요한 사항은 통령령으로 정

한다.제4조( 문 원회) ① 법 제15조에 따른 문

원회(이하 “ 문 원회”라 한다)는 원장 1명을 포함한 15명 이내의 원으로 구성한다. ② 문 원회의 원장은 문 원회의

원 에서 원회의 원장이 지명하고, 문

원회의 원은 다음 각 호의 사람 에서

원회의 원장이 하거나 임명한다. 1. 원자력에 한 학식과 경험이 풍부한 사

람

2. 계 기 의 직원

③ 문 원회 원의 임기는 2년으로 하며, 한 차례만 연임할 수 있다. ④ 문 원회의 회의는 재 원 과반수의

출석으로 열고, 출석 원 과반수의 찬성으로

의결한다.

근거법 원자력진흥법 시행령원자력안 원회의 설치 운 에 한 법

률(제15조)과 그 시행령(제4조)

(3) 유 기

원자력 련해서는 주요 유 기 들이 있다. 재단으로는 한국원자력문화재단과

한국원자력국제 력재단이 있다. 회로는 한국동 원소 회, 한국비 괴검사 회,

한국여성원자력 문인 회 등이 있다. 학회로는 한국원자력학회와 한국비 괴검사

학회, 한방사선방어학회, 한국의학물리학회, 한국방사성폐기물학회 등이 있다. 앞

서 논의한 앙부처와 원회, 유 기 의 지 와 상호연계를 그림으로 나타내면

[그림 2]와 같다.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣23∣

[그림 2] 원자력 련 행정조직과 유 기 (2013년 12월 재)

출처: 미래창조과학부, 2014, 2014 원자력백서: 312.

(4) 련 국가계획

원자력발 과 연결된 계획으로 원자력진흥종합계획, 원자력안 종합계획, 국가에

지기본계획, 력수 기본계획의 네 가지가 있다. 원자력진흥종합계획은 원자력

진흥법 제9조에 따라 미래창조과학부장 이 원자력 이용을 하여 5년마다 수립하

는 계획이다. 기본 으로 포함되는 내용은 원자력이용에 한 황과 망에 한

사항, 원자력이용에 한 정책목표와 기본방향에 한 사항 등이다. 재 제4차 원

자력안 종합계획(2012~2016년)이 수립되어 있는데 이는 2011년 11월에 수립된 것

으로 “세계 일류의 원자력 모범 국가 실 을 원자력 진흥 이용의 비 으로 제시하

다. 원자력발 과 련해서는 당시에 발표된 ‘제5차 력수 기본계획’에 따라

2012~2016년간 6기의 원 을 건설하고 해외 산 지분 인수 등으로 우라늄 자주

재발률을 2016년까지 25%로 확 하며 원자력을 수소 생산을 해 이용하기 해

연구개발을 지속 으로 추진해 나갈 계획임을 밝혔다.

원자력안 종합계획은 원자력안 법 제3조에 따라 원안 가 원자력 이용에 따른

∣24∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

안 리를 하여 5년마다 수립하는 계획으로 원자력 안 에 한 장기 정책방

향을 제시하는 최상 국가계획이다. 이 계획에는 원자력안 리에 한 황과

망에 한 사항과 원자력안 리에 한 정책목표와 기본방향에 한 사항 등

을 담아야 한다. 원안 는 2012년 10월 ‘제1차 원자력안 종합계획(2012~2016)을

확정하여 선포하 다. 제1차 원자력안 종합계획은 후쿠시마 원 사고와 원자력안

원회 신설 등의 상황 변화를 반 하여 2010년에 수립되었던 ‘원자력안 종합

계획(2010~2014)’을 수정ㆍ보완한 것이다.

국가에 지기본계획(이하 에기본)은 에 지정책 련 최상 국가계획으로, 장

기 에 지정책의 기본 방향을 설정하고 에 지 련 모든 분야를 상으로 함으로

써 다른 에 지 계획에 원칙과 방향을 제시하며 다른 에 지 계획과 체계 으로

연계하여 거시 에서 조정하는 것을 목표로 한다. 에기본은 20년을 계획기간

으로 하여 5년마다 수립되는데 계 앙행정기 장의 의와 공청회를 거쳐 국가

에 지 원회와 녹색성장 원회, 국무회의 심의를 거쳐 확정된다. 에기본이 담아야

할 내용은 국내외 에 지 수요와 공 의 추이 망에 한 사항, 에 지의 안

정 확보, 도입ㆍ공 리를 한 책에 한 사항 등이다. 1997년에 제1차

에기본(1997~2006년)이 수립되었는데 당시는 에 지합리화법에 근거를 두고 10년

이상의 기간에 해 5년 단 로 수립하도록 되어 있었다. 2002년에 제2차 에기본

(2002~2011년)이 수립되었다. 2008년에 근거법이 에 지기본법으로 바 면서 20년

이상 기간에 해 5년 단 로 수립한다는 이유로 다시 제1차 에기본(2008~2030년)

으로 이름이 붙여졌고 2014년 1월에 제2차 에기본(2013~2035년)이 발표되었다. 제

2차 에기본 수립에는 최 로 산업계ㆍ시민단체ㆍ학계인사로 구성된 민 합동워킹

그룹이 계획 수립 기단계부터 참여하여 권고안을 제출하는 방식을 취했다. 민

합동워킹그룹은 원 설비 비 을 2035년에 22%~29%로 권고하 고 정부는 29%

로 결정하 다.

원자력 발 은 력을 생산하는 활동인만큼 력수 기본계획(이하 기본)이

요하다. 기본은 력수 의 안정을 하여 2년마다 산업통상자원부장 이 수립하

는 계획이다. 기본은 력수 의 기본방향이나 장기 망, 기설비 시설계획,

력 수요 리 등의 내용을 포함한다. 2013년 2월에 발표된 제6차 기본은 2013년

부터 2027년까지 15년을 상기간으로 하 다. 당시 후쿠시마 원 사고가 일어난

후인 데다 미검증 부품 논란 등으로 인하여 원 확 에 한 사회 수용성이

하되어 건설 이거나 건설 비 인 11기 외에 2025~2027년 사이 신규 원 건

설에 해서는 다루지 않았다. 그 신 력 수요 증가를 이유로 이산화탄소의 배

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣25∣

출 증가가 심각하게 우려됨에도 불구하고 10.7GW의 석탄화력발 과 5.1GW의

LNG 등 무려 15.8GW에 달하는 화력발 시설의 건설 의향을 반 하여 계획을

수립하 다. 원자력 련 3개 주요 국가계획의 수립 근거와 주체, 기간, 차에

해 <표 6>에 간략히 정리하 다.

<표 6> 원자력 련 국가계획

원자력진흥종합계획 원자력안 종합계획 국가에 지기본계획 력수 기본계획

근

거원자력진흥법 제9조 원자력안 법 제3조

탄소녹색성장기본

법 제41조기사업법 제25조

수

립

주

체

미래창조과학부장 원자력안 원회 정부 산업통상자원부장

수

립

기

간

5년마다 수립 5년마다 수립20년을 계획기간으로

하여 5년마다 수립

2년 단 로

수립( 기사업법

시행령 제15조)

수

립

차

원자력진흥 원회

의 심의ㆍ의결

원자력안 원회

의 심의ㆍ의결

에 지 원회 →

녹색성장 원회 →

국무회의 심의

계 앙행정기 의

장과 의, 공청회

→ 력정책심의회

심의

재

제4차

원자력진흥종합계획

(2012~2016년)

제1차

원자력안 종합계획

(2012~2016)

제2차

국가에 지기본계획

(2013~2035년)

제6차

력수 기본계획

(2013~2027년)

Ⅴ. 한국 원전 거버넌스의 문제점

거버 스 에서 볼 경우 원자력발 련 정책결정과정에 가 참여하는가

와 정책결정과정이 어떻게 이루어지는가가 요하게 검토될 필요가 있다. 이 에

서는 원자력발 정책과 긴 히 연결되어 있는 거버 스 기구의 원이 어떤 이들

로 구성되어 있는지, 원자력발 정책 련 주요 계획들이 어떻게 수립되는지 살펴

보도록 한다.24) 재 거의 모든 원회가 치열한 논의를 통해 정부가 제안한 안을

24) 지난해 2013년 10월 말에는 사용후핵연료공론화 원회가 수립되었는데 이는 사용후핵

연료문제의 해결을 한 공론화를 진행하기 해 일정기간동안 한시 으로 활동하는 기

구로, 이 자체의 활동에 해서 다루어질 필요가 있어서 이 에서는 구체 으로 다루지

∣26∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

거부한 경우는 거의 없다. 형식 인 거버 스 기구로서 정부의 정책을 정당화하는

거수기 역할을 할 뿐이라는 견해가 있지만 이러한 기구가 거버 스를 이유로 구성

되어 있는만큼 재의 구성과 운 에 해 살펴보는 것은 문제의 발견과 개선에

필요한 작업이다.

(1) 원자력 관련 거버넌스 기구의 구성25)

앞서 기술한 로 민간이 참여하는 원회로는 자문 원회인 원자력진흥 원회와

원자력이용개발 문 원회, 행정 원회인 원자력안 원회, 자문 원회인 원자력

안 문 원회가 있다. 한 원자력발 련 주요 에 지계획인 국가에 지기본

계획과 력수 기본계획과 련해서 심의ㆍ의결을 수행하는 자문 원회로 각각

에 지 원회와 력정책심의회가 있다.

1) 원자력진흥 원회와 원자력이용개발 문 원회

원자력진흥 원회는 원자력법의 개정을 통해 원자력 원회의 기능 안 련

기능을 제외한 기능을 이어 받아 2011년부터 운 되고 있다. 2013년 8월 7일에서

2016년 8월 6일까지 3년을 임기로 하는 원자력진흥 원회의 원구성은 <표 7>과

같다.

<표 7> 원자력진흥 원회 원 구성(2013/8/7~2016/8/6)

구분 원(소속)임

명

직

원

성명 원(소속)

당

연

직

( 원장)국무총리

이건재 한국과학기술원 원자력 양자공학과 교수

이명철 가천 메디컬캠퍼스 부총장(핵의학과 교수)미래창조과학부 장 김용균 한양 원자력공학과 교수

기획재정부 장 김은희 서울 원자력공학과 교수

외교부 장 황주호 경희 원자핵공학과 교수

산업통상자원부 장 안문석 고려 행정학과 명 교수

주: 간사는 미래창조과학부 우주원자력정책 임.자료: 원자력진흥 원회 홈페이지 재구성

원자력진흥 원회란 이름의 원회가 존재하고 국무총리가 원장이면서 4개 부

처 장 이 원이고 원회가 진흥 여부의 성을 살피기보다 진흥을 제로 작

않도록 한다. 25) 각 원회의 소속 원명은 실명을 그 로 공개하 다. 이는 원회가 공 기구로 원

의 참여는 책임감을 제하고 있으며 이미 련 홈페이지와 보도자료에 실명이 밝 져

있기 때문이다.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣27∣

<표 8> 원자력이용개발 문 원회 원 구성(2014/12/1~2016/1/30)

분야 공 성명

원장(학계) 이건재 원자력한국과학기술원 원자력 양자공학과 교수

원자력진흥 원회 원

당연직 원국무총리실 교육문화여성정책 , 미래창조과학부 력기술개발 , 산업통상자

원부 원 산업정책 , 기획재정부 정책조정국장

임

명학계

정범진 원자력 경희 원자력공학과 교수

김경민 정치 한양 정치외교학과 교수

동하고 있기에 국가정책상 원 확 정책이 변화될 가능성이 거의 없음을 시사한다.

게다가 안문석 원을 제외한 임명직 원들은 모두 핵(방사선) 는 원자력 련

문가들로, 아무리 원자력 진흥을 한 원회라 하더라도 다양한 사회 경제 환

경 요소들을 고려할 필요가 있는데 인문사회분야 문가는 행정학 공자 한 명

밖에 없다. 이는 원자력 문제를 단지 기술 에서 근하고 있음을 오롯이 드

러낸다. 한 원자력 진흥과 확 에 이견을 가진 사회구성원들이 존재함에도 불구

하고 이들의 의견을 리할 문가가 하나도 포함되지 않은 채 모두가 원자력을

지지하는 문가들로만 원회가 구성됨으로써 다양한 논쟁거리들을 담고 있는 원

자력진흥종합기본계획 논의나 사용후 핵연료 논의를 제 로 다루기 어렵다. 원자력

원회로 설치되어 진흥과 규제 업무를 함께 수행했던 시기에도 원자력에 반 입

장을 가진 원은 참여정부 때인 2003~2006년 사이 원으로 활동했던 김정욱 교

수(당시 서울 학교 환경 학원장) 외에는 찾아보기 어렵다. 게다가 원회 회의는

재 원 과반수 출석으로 열고, 출석 원 과반수 찬성으로 의결하기 때문에 소수

의 원 반 입장을 가진 원이 포함된다 하더라도 반 인 논의에는 향을 미

치지 못한다. 한 원들 에는 지역 이해를 변할 수 있는 원이 있지 않다.

원자력 련 시설들은 인구 집지역인 수도권 밖에 치하게 되는데 이러한 지역

심을 표명하고 논의하기에는 인 구성에 한계가 있다.

원자력이용개발 문 원회의 경우도 원자력진흥 원회와 마찬가지로 원자력 이

용의 확 에 반 하는 의견을 가진 문가나 시민사회단체 표는 한 명도 포함되

어 있지 않다. 사회과학계 문가인 김경민 교수와 송하 교수도 그간의 연구와

칼럼, 발언 등으로 미 볼 때 모두 원 의 필요성이나 확 에 찬성하는 입장을 가

지고 있다. 한 원들이 산 학계로부터 충원됨으로써 시민사회의 다양한 심과

이견이 반 될 수 없다. 2014년 12월 1일부터 2016년 1월 30일까지 2년을 임기로

하는 재의 원구성은 <표 8>과 같다.

∣28∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

직

원

정동욱 원자력 앙 에 지시스템공학부 교수

홍승우 물리학 성균 물리학과 교수

송하 행정 경희 행정학과 명 교수

이윤실* 생물학 이화여자 학교 교수

연구계/기

김미숙 의학 원자력의학원 정책개발센터장

김학노 원자력 원자력연구원 략사업부원장

문주 원자력 한국연구재단 원자력 PM피승환 기계 방사선진흥 회 부회장

산업계

김범년 기계 한국수력원자력 부사장

김선두 원자력 한 원자력연료 기술본부장

김하방 원자력 두산 공업 업 무

박정근 경제학 한국 력 해외부시장

유홍규 기공학 우건설 상무

민계홍 원자력 원자력산업회의 부회장

조직래 기계 한국 력기술 원자력본부장

주: * 한국여성원자력 문인 회 부회장, 한국원자력의학원 연구원/부회장으로 암을 방사

선으로 치료할 때 나타나는 부작용이 주 연구분야임

자료: 원자력진흥 원회 홈페이지 재구성(원자력진흥 원회의 홈페이지에 원자력이용개발

문 원에 한 소개 자료가 두 군데 게시되어 있지만 원정보가 일치하지 않아 수정함.

2) 원자력안 원회와 원자력안 문 원회

2015년 재 2013년 8월에 된 임기 3년의 원자력안 원회 원 구성은

<표 9>와 같다. 원장은 서울 학교 원자핵공학과 이은철 명 교수이며 원장

외 유일한 상임 원인 김용환 사무처장 한 과학기술부 원자력국 국장을 지내는

등 원자력계 인사이다. 여야는 국회가 추천하는 4명의 원에 해 각각 2명씩 추

천하기로 합의하여 원장을 포함하여 9인의 원들 야권이 추천한 2인만이 원

에 해 반 하는 입장을 가진 학자(탈핵의사회 표이자 탈핵에 지교수모임

공동 표)와 표 인 반핵활동가이다. 나머지 7인은 강도의 차이는 있겠지만 반

으로 원 을 지지하는 입장을 가지고 있다.26) 그나마 원 에 비 인 을

26) 원안 원들 정부(산업통상자원부) 추천으로 된 조성경 원은 자격의 법성

여부를 둘러싸고 2015년 2월 논란의 심에 서게 되었다. ‘원자력안 원회의 설치

운 에 한 법률’은 “최근 3년 이내 원자력이용자 는 원자력 이용단체의 연구개발 과

제를 수탁하는 등 이들 사업에 여했던 사람은 원이 될 수 없다”고 규정하고 있는데

월성원 1호기 수명 연장 여부를 결정하기 한 2015년 2월 26일의 제35차 원안 개최

에 장하나 의원실이 한국수력원자력에 요청한 자료를 통해 조 원이 2010년 12월14일부터 2011년 11월10일까지 삼척과 덕의 신규원 입지 여부를 결정하기 한 부지

선정 원회에서 활동했다는 사실이 밝 졌다. 조 원은 신규 원 부지선정 원회 지역

ㆍ사회 환경분야 원으로 활동했고 활동비 명목으로 1800여만 원을 받은 것으로 나타

났다. 이에 환경운동연합은 2월 25일 월성 원자력발 소 인근 주민 10명과 함께 서울행

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣29∣

<표 9> 원자력안 원회 원 구성(2013/8/5~2016/8/4)지 성명 소속(직 ) 비고

상임 원이은철 원장(서울 학교 원자핵공학과 명 교수)

당연직김용환 사무처장( 과학기술부 원자력국 국장)

비상임 원

김익 동국 의 미생물학교실 교수야당추천

김혜정 환경운동연합 에 지기후 원장

나성호 원자력안 기술원 안 학교 우교수여당추천

임창생 KAIST 원자력공학과 빙교수

김 암 법무법인 로고스 변호사

정부추천최재붕 성균 학교 기계공학부 교수

조성경* 명지 방목기 교육 학 자연교양 교수

주: * 조성경 원의 경우 염재호 고려 행정학과 교수 후임으로 2014년 6월 5일날

되었음. 자료: 원자력안 원회 홈페이지; 경향신문, “2기 원자력안 , 이번엔 제구실할까”,

2013.06.13.

가진 원들이 포함될 수 있었던 이유는 2011년 발족 당시 원자력안 원회가 모

두가 찬원 인물로 구성되어 있었던 데 해 비 여론이 비등하자 야당측에서 여

당과 동수로 원 추천을 요구하 고 반발여론을 의식한 여당이 이에 합의하 기

때문이다. 하지만 원안 회의는 다른 원회보다 엄격하게 재 원 과반수의 찬

성으로 의결하기 때문에 의결에 있어서 원 에 비 인 입장을 가진 원들의 의

견이 반 될 여지는 크지 않다. 과거보다는 상 으로 다양해진 인 구성으로

원 지지의 에서 일방 으로 논의가 진행되지 않을 가능성이 다소 열렸으나

여 히 원 구성이 원 지지 입장에 쏠려 있는 은 한계로 작용할 가능성이 크

다.

원자력안 문 원회 원의 경우 원자핵공학 문가들이나 기계ㆍ 기공학 등

정법원에 조 원에 한 임명 무효 확인 소송 효력정지 신청을 했고 2월 26일에는

심사를 공정하고 객 으로 진행하기에 부 하므로 심의에서 제외해 달라고 요청하는

기피신청을 원안 에 수했다. 하지만 이은철 원장은 조 원의 자격논란은 법원의

단에 맡기자며 기피신청을 받아들이지 않았고 조성경 원이 이 날 표결에 참여하게

되면서 원안 의결의 법률상 효력을 두고 문제제기가 이루어졌다. 원안 는 9명의 원

들 표결 강행에 반 의사를 표명하고 퇴장한 2명을 제외하고 조성경 원을 포함한

7명이 표결에 참여하여 7명의 찬성으로 월성1호기 수명 연장을 가결시켰다. 조성경 원

의 부지선정 원회 활동 경력이 원 자격 제한 사유에 해당하는지 여부와 이러한 원

이 참여한 의결이 법률 효력을 가지는지는 반 측이 제기한 소송을 통해 다 질 망

이다.

∣30∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

이공계열 문가들로서 부분이 원 지지 입장이다. 원 기술은 험기술로서 일

반시민과의 험정보소통이 요함에도 불구하고 이 분야의 문가를 포함해서 사

회과학계 문가는 한 명도 포함되어 있지 않다. 이는 험을 기술공학 인 문제

이자 통제와 리가 가능한 문제로만 간주하는 시각이 기 에 깔려 있음을 시사한

다. 이러한 원회 구성은 우리 사회에서 원자력 안 이 진흥을 한 기술 안

유지에 을 맞추고 있음을 드러내고 있다. 문 원회의 회의는 재 원 과반

수의 출석으로 열고, 출석 원 과반수의 찬성으로 의결한다.

<표 10> 원자력안 문 원회 원 구성(2014년)

지 분야 성명 소속

원장 안 해석 장순흥 KAIST 원자력ㆍ양자공학과 교수

원

원자로 김용희 KAIST 원자력ㆍ양자공학과 교수

사고백원필 KAERI 원자력안 연구본부장

제무성 한양 원자력공학과 교수

기계/재료 황일순 서울 원자력핵공학과 교수

계측제어 오승록 단국 기공학과 교수

기 류부형 동국 안 공학과 교수

지질/지진 이진한 고려 지구환경학과 교수

지질 윤혜온 한국기 과학지원연구원 책임연구원

방사선 방호 이재기 한양 원자력공학과 교수

폐기물 임만성 KAIST 원자력ㆍ양자공학과 교수

자료: 원자력진흥 원회 홈페이지 재구성

3) 에 지 원회와 력정책심의회

정부는 에 지법 제9조에 따라 주요 에 지정책 에 지 련 계획에 한 사

항을 심의하기 하여 산업통상자원부장 소속으로 에 지 원회를 둔다. 원회

는 원장 1명을 포함한 25명 이내의 원으로 구성하는데 산업통상자원부장 이

원장이며 계 앙행정기 의 차 공무원이 당연직 원, 에 지 분야에

한 학식과 경험이 풍부한 사람 에서 산업통상자원부장 이 하는 사람이

직 원이 된다. 이 때, 원에는 통령령으로 정하는 바에 따라 에 지

련 시민단체에서 추천한 사람이 5명 이상 포함되어야 한다.27) 원의 임기는 2년

이다. 에 지 원회는 에 지법 제10조에 따라 다음과 같은 사항들을 심의한다:

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣31∣

1. ｢ 탄소 녹색성장 기본법｣ 제41조 제2항에 따른 에 지기본계획 수립ㆍ변경

의 사 심의에 한 사항

2. 비상계획에 한 사항

3. 국내외 에 지개발에 한 사항

4. 에 지와 련된 교통 는 물류에 련된 계획에 한 사항

5. 주요 에 지정책 에 지사업의 조정에 한 사항

6. 에 지와 련된 사회 갈등의 방 해소 방안에 한 사항

7. 에 지 련 산의 효율 사용 등에 한 사항

8. 원자력 발 정책에 한 사항

9. ｢기후변화에 한 국제연합 기본 약｣에 한 책 에 지에 한 사항

10. 다른 법률에서 원회의 심의를 거치도록 한 사항

11. 그 밖에 에 지에 련된 주요 정책사항에 한 것으로서 원장이 회의에

부치는 사항

즉, 에 지 원회는 원자력발 정책에 한 사항을 심의하고 원자력발

련 내용들이 주요한 내용으로 포함되는 국가에 지기본계획을 심의ㆍ의결한다. 에

지 원회는 참여정부에서 2006년 에 지기본법을 만들면서 통령직속 국가에

지 원회로 출발하 으나 2009년 탄소녹색성장기본법이 통과되면서 개정된 에

지법에 근거하여 산업통상자원부(당시 지식경제부) 산하 부처 원회로 격하되었다.

이 과정에서 에 지 원회 홈페이지도 더 이상 구축되지 않아 에 지 원회 원

구성이나 회의 의제 등 련 정보가 충실하게 공개되지 못하고 있다.

2014년 9월에 새로 출범한 제3기 에 지 원회의 원 구성은 <표 9>와 같다.

정부도 밝히고 있지만 이제까지의 원들과는 상당히 다른 새로운 인물들이

되었다. 그런데 특기할만한 사항은 이제까지 국가에 지 원회 시기나 1,2기 에

지 원회 때와 달리 ‘원자력’ 분야에서 원들이 되었고 특히 시민단체 추천

27) 에 지법 시행령 제2조에 따르면 법 제9조의 에 지 련 시민단체는 ｢비 리민간단체

지원법｣ 제2조에 따른 비 리민간단체 다음과 같은 사업들 어느 하나의 사업을

정 에 따라 주된 사업으로 수행하고 있는 단체로 한다: 1. 에 지 약과 이용 효율화

에 한 사업; 2. 에 지와 련된 환경 개선에 한 사업; 3. 에 지와 련된 환경친화

시민운동에 한 사업; 4. 에 지와 련된 법령과 제도의 연구ㆍ개선에 한 사업; 5. 에 지와 련된 사회 갈등 조정과 방에 한 사업. 이 조항은 탄소녹색성장기

본법이 제정되기 에 에 지법의 모태 던 참여정부의 에 지기본법 제정당시 시민사회

의 의견을 반 하여 포함된 것이다.

∣32∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

<표 11> 에 지 원회 원 구성(2014년 9월~2016년 8월)

구 분 소 속 직 성명 비고

원장 산업통상자원부 장 윤상직

정부 원

(당연직 5명)

기획재정부 제1차 주형환

외 교 부 제2차 조태열

미래창조과학부 제1차 윤종록

국토교통부 제1차 김경식

환 경 부 차 정연만

원

(19

명)

유임

(4명)

학계(1명) 명지 교수 조성경*

정책

연구계(1명) 에 지경제연구원 원장 손양훈 정책

시민(2명)에 지시민연 공동 표 김재옥

* 정책

가천 교수 김창섭 력

신규

(15명)

업계(2명)(주)아이디알서비스 표 강혜정

* 수요 리

포스코에 지 고문 오창 신재생

학계(7명)

부산외국어 교수 김태식 수요 리

동덕여 교수 박주헌 정책

한국산기 교수 강승진 기후

서울 교수 문승일 기술

가천 교수 홍 희 기후

성균 교수 한 이* 안

홍익 교수 김청균 가스

연구계(1명) 한국지방세연구원 연구 원 이선화* 석유시장

몫으로 처음으로 원자력분야(한국원자력여성)에서 원이 되었다는 사실이다.

원회에서 다루는 에기본이 다양한 에 지원을 종합 으로 다루어야 한다는 사실

에 비춰볼 때 다른 에 지원과 비교할 때 원자력 분야 원이 상 으로 많다.

시민단체 추천을 통한 시민단체 표의 원회 참여는 애 원자력 심 에 지정

책을 견제하기 해 시민사회가 건의하여 이루어진 것이어서 재의 운 이 애

의도와는 달라져 있다고 할 수 있다. 한 이 까지는 “여성부”란 범주를 설정하지

않았는데 다른 범주에서도 여성 원을 하면서 여성계를 표하는 인물이나 여

성단체 표를 원으로 하기보다 다른 역의 여성 원들과 크게 다르지 않

은 원들로 한 은 여성부란 역을 따로 둔 취지에 부합하기 어렵다. 에

지문제가 환경과 긴 한 연 이 있음에도 환경단체 표를 선발하지 않거나 지역

이해를 변할 원이 거의 없다는 도 문제다.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣33∣

시민(3명)한국YMCA 국연맹 사무총장 남부원 소비자

(사)에 지나눔과 평화 사무총장 김태호 소비자

(사)한국원자력여성 회장 최미란* 원자력

여성부(2명)서울 교수 김은희

* 원자력

국민 교수 이은형* 여론ㆍ홍보

간 사 산업통상자원부 에 지자원실장 정양호

주: *는 여성 원임. 출처: 산업통상자원부 보도자료, 2014.09.19. 재구성.

한 소수 문가의 경우 에 지 련 원회 참여가 복 으로 이루어지고 있

다는 도 문제라 할 수 있다. 김은희 원의 경우 원자력진흥 원회 원인데 에

지 원회 원으로 참여하고 있으며 사용후핵연료공론화 원회 원이기도 하

다.28) 조성경 원의 경우 원자력안 원회 원이면서 에 지 원회 원이며

사용후핵연료공론화 원회와 녹색성장 원회 원이기도 하다. 이러한 원회들이

거버 스 기구인만큼 시민사회의 다양한 의견이 반 되는 게 요하며 보다 충실

한 원회 활동이 필요하다는 을 고려한다면 소수 문가의 에 지 분야 원회

복 참여는 하다고 하기 어렵다. 원 선발이 어떤 기 과 원칙에 근거해서

어떤 과정을 통해 되는지에 한 정보가 공개되지 않기에 원구성의 성

에 한 사회 신뢰가 있기 어렵다.

력정책심의회의 경우 홈페이지도 없을 뿐 아니라 소속부처인 산업통상자원부

의 홈페이지에조차 원 구성이 공개되어 있지 않다. 력의 에 지원 구성(mix)에

한 기본계획을 담고 있는 력수 기본계획이야말로 원자력발 정책의 향방에

요한 역할을 하지만 이를 심의 의결하는 원회의 회의 안건과 결과, 회의록은

물론 원 구성 정보조차 공개되어 있지 않아서 원 구성의 성에 해 논의

조차 할 수 없다.

(2) 원자력 관련 계획과 정책의 수립 절차와 논의 과정

련 원회의 원 구성이 얼마나 한가만이 아니라 원자력 원자력발

련 계획이나 정책 수립 과정이 얼마나 투명하게 진행되는지, 그 과정에서 시민

28) 김은희 교수는 원자력안 문 원회 원이기도 하 다. 2014년 12월 12일에 강원

환경법센터원 진흥을 한 원자력진흥 원회와의 복참여가 문제로 제기되면서 2015년 1월에 사퇴하 다.

∣34∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

단체와 일반시민의 참여와 의견개진이 얼마나 보장되는지, 이를 한 정보공개와

공유가 어느 정도 충실하게 보장되는지도 요하다. 다양한 원자력 련 원회가

거버 스 기구로 설치되어 있다면 다양한 부문들로부터 원들이 선발되어야 하고

참여자들은 각 부문을 표하는 표성을 가져야 하며 자신의 참여와 발언에 책임

을 질 수 있어야 한다. 한 참여 원들이 책임감에 기 해서 공공성의 에서

원회 활동을 수행하고 일반시민이 원들의 활동을 신뢰하기 해서는 원회에

서의 발언이 사회 으로 공개되어야 한다.

재 원자력안 원회의 경우 회의안건과 결과는 물론 속기록까지 공개하고 있

다. 2013년 8월 5일 제2기 원자력안 원회의 비상임 원 이 이루어진 후 처

음 열렸던 2013년 8월 12일의 제12차 원자력안 원회 회의 때부터 회의운 규

칙 제12조의3에 따라 제12회 원자력안 원회 속기록을 공개하고 있다.29) 이는

원자력 안 이 사회 심사인만큼 당연한 일이지만 그 이 에는 회의안건과

회의결과가 한두 장짜리 간단한 요약보고에 그쳤던 과 비교하면 상당한 진 이

라 할 수 있다. 2011년 11월 11일에 제정된 ‘원자력안 원회 회의 운 에 한

규칙’ 제13조에 따르면 “ 원회의 회의는 공개를 원칙으로 한다.”30) 하지만 2013

년 8월 12일에 동 규칙이 개정되기 에는 회의록만 원안 인터넷에 공개할 의무

가 있었다. 회의록에 기재해야 할 내용은 회의 개회ㆍ정회와 폐회의 일시, 회의장

소, 출석 원ㆍ결석 원 참여자의 성명, 진행순서, 상정안건, 발언요지, 결정사

29) 원자력안 원회에 참여 인 원과의 이-메일 면 (2015년 1월 28일)을 통해 제2기

원안 출범 후 처음 열린 회의에서 이은철 원장이 속기록 공개를 제안하 고 원들

이 모두 찬성하여 공개하게 되었음을 확인하 다. 속기록에 따르면, “…정보를 투명하게

공개함으로써 원자력에 한 안 성을 확보하고 원회 결정에 해서 국민들이 신뢰하

지 않을까 하는 그런 생각을”하여 속기록을 공개하자고 모두 발언시 제안하 다. 원장

의 이런 구두 제안을 넘어 ‘원자력안 원회 회의 운 에 한 규칙 개정’을 다루었고

“ 원회 의사결정과정의 투명성을 높이고, 국민의 알 권리를 제고하기 해서 속기록 공

개 회의공개 차를 마련”하기 해 “회의록만 공개하던 것을 속기록도 공개하도록

속기록에 한 비공개 조문을 삭제”하는 ‘원자력안 원회 회의 운 에 한 규칙 개정

(안)’을 제12차 원안 회의에서 의결안건 제1호로 다루었다. 원들의 찬성으로 이 안건

은 통과되었다.30) 다만 제13조2에 따라 다음 사항 어느 하나에 해당한다고 원장이 인정하는 경우 공

개하지 않을 수 있다: 공개하는 경우 국가안 보장을 해할 우려가 있는 경우, 법령에 의

하여 비 로 분류되거나 공개가 제한된 사항, 개인ㆍ법인 그 밖의 단체의 명 를 훼

손하거나 정당한 이익을 해할 우려가 있다고 인정되는 사항, 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ규제ㆍ

입찰계약ㆍ인사 리ㆍ의사결정과정 는 내부검토과정에 있는 사항 등으로 공개될 경우

공정한 업무수행에 한 지장을 래할 우려가 있는 사항, 그밖에 공익상 필요가 있는

등 원회에서 공개하는 것이 하지 않은 상당한 이유가 있는 경우.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣35∣

항 표결내용, 기타 필요하다고 인정되는 사항이었다. 공공기록물 리에 한법률

제17조제2항에 따라 속기록 는 녹음기록을 생산해야 하지만 속기록 는 녹음기

록(녹취록을 포함한다)은 기록물의 원활한 생산과 보호를 해 그 기록물의 부

는 일부를 보존기간의 기산일부터 10년을 과하지 않는 범 내에서 공개하지

않을 수 있었다. 하지만 제12차 원안 회의를 통해 “속기록은 회의가 끝난 후 빠

른 시일 내에 원회 홈페이지를 통해 공개”하는 것으로 개정하 다. 이러한 회의

속기록 공개는 의사결정의 투명성과 책임성을 높이는 데 기여한다. 다만 원안 는

재 비상임 원 심의 회의체계로 월 1회 정기회의나 기껏해야 2회 정도의 회의

로 주요 의사결정을 진행하는 방식을 취하고 있어서 논의해야 할 요한 문제들을

충분하게 다루지 못하는 한계를 보이고 있다. 한 간담회나 각주 11)에 제시된 경

우에는 회의를 공개하지 않으며 방청은 회의장소의 공간 규모를 이유로 소수에게

만 공개하고 자료제공에 제한을 받으며 사진촬 이나 녹음이 허용되지 않는다는

에서 한계를 보인다. 후쿠시마 원 사고 후 설치된 원안 가 독립 인 행정기구

지만 박근혜 통령 당선직후 통령직인수 원회가 원안 를 과거처럼 미래창

조과학부 산하 부처 원회로 격하시키려 하 고 시민사회단체와 야당의 반발로 국

무총리실 소속이라는 재의 상을 갖게 되었다. 이는 애 출발 당시에 비해

원장의 지 가 차 으로 낮아진 것이며 여 히 회의체계란 은 개선해야 할 과

제라 할 수 있다.

원안 의 속기록 공개와 달리 부분의 에 지 련 원회는 속기록은 물론 회

의자료와 회의록조차 공개하지 않는 폐쇄성을 보이고 있다. 원자력진흥 원회의 경

우 홈 페이지 회원가입을 해서는 실명은 물론 유선과 무선 화번호, 생일, 주소

까지 개인의 상세한 정보를 기입하도록 되어 있는데 이 게 회원 가입을 하더라도

홈페이지에 게시되어 있는 회의자료를 내려 받아볼 권한이 주어지지 않으며 회의

록은 올려져 있지 않다. 이러한 폐쇄 운 구조에서는 어떤 의제가 논의되

는지 일반시민들이 알 수 없으며 참여 원들이 책임감을 가지고 발언하거나 자신

의 발언에 책임을 지는 모습을 기 하기는 어렵다.

우리사회에서 원자력 련 연구 개발이나 시설을 늘릴 것인가는 료나 문가,

그것도 원 지지 문가의 단에만 맡겨서는 곤란하다. 하지만 실질 으로 진흥에

동의하지 않는 의견을 가진 행 자, 즉 련 계획들에 반 의견을 가진 문가가

배제되기 일쑤며 지자체나 지역주민, 일반시민들 의견을 개진할 수 통로는 련

계획의 안 공람이나 ‘공청회’를 제외하곤 거의 없다. 하지만 이 두 차는 형식

으로 운 되기 십상이다. 공청회는 정부가 비한 안을 발표하는 자리로 이에

∣36∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

한 반 의견이나 수정 의견 등은 거의 반 되지 않는다. 에 지법 시행령 제6

조에 따르면 에 지 원회 는 에 지 문 원회는 업무수행을 하여 필요한 경

우에는 공청회ㆍ세미나, 설문조사 방송토론 등을 통하여 여론을 수집할 수 있

다고 되어 있는데 공청회나 세미나를 몇 차례 개최하는 것 이외 활발한 여론 수집

활동을 제 로 하고 있지 않다.

재 원자력안 법 제103조에 이러한 과정에 필요한 “주민의 의견수렴”에 해

규정하고 있다. 가장 핵심이 되는 제103조 ①의 내용은 다음과 같다:

제103조(주민의 의견수렴) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하

이 조에서 “신청자”라 한다)는 제10조 제2항ㆍ제5항, 제20조 제2항

는 제63조 제2항에 따른 방사선환경 향평가서를 작성할 때 제3항

에 따른 방사선환경 향평가서 안을 공람하게 하거나 공청회 등을

개최하여 원회가 정하는 범 의 주민의 의견을 수렴하고 이를 방

사선환경 향평가서의 내용에 포함시켜야 한다. 이 경우 주민의견

수렴 상지역을 할하는 지방자치단체의 장 는 통령령으로 정

하는 범 의 주민의 요구가 있으면 공청회 등을 개최하여야 한다. <개정 2015.1.20.>1. 제10조제1항 는 제3항에 따라 허가 는 승인을 받으려는 자

2. 발 용원자로 계시설의 설계수명기간이 만료된 후에 그 시설

을 계속하여 운 하기 하여 제20조제1항 후단에 따른 변경허가

를 받으려는 자

3. 제63조제1항에 따라 방사성폐기물 처분시설 는 사용후핵연료

장시설의 건설ㆍ운 허가를 받으려는 자

즉, 신규원 이나 방사성폐기물의 장ㆍ처리ㆍ처분 시설 그 부속시설 등의

계시설 건설과 운 허가를 받거나 수명연장을 해서는 사업자가 주민의견을 수

렴해서 방사선환경 퍙평가서를 작성해서 원안 에 제출, 심의를 받아야 한다. 원

자력안 법은 2015년 1월 20일에 개정하여 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행

하도록 되어 있지만 부칙 제1조에 따라 “제103조제1항의 개정규정은 공포한 날부

터 시행”하도록 되어 있어 2015년 1월 20일부터 효력이 발생한 상태다.31)

31) 월성원 1호기 수명연장과 련해서 이 조항은 해석상에 논란을 야기하 다. 개정된 원

안법은 원 사업자가 수명연장 신청단계에서 제출해야 하는 방사선환경 향평가서에 주

민 의견수렴 결과를 담도록 하 는데 원안 가 월성원 1호기 수명연장 여부를 결정하

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣37∣

한 주민의 범 를 “ 원회가 정하는 범 ”로 한정하고 있으면서 주민의견 수렴

방법으로 택하고 있는 공청회에 해 원자력안 법 시행령 제145조 제⑤항에 다음

과 같이 규정하고 있다:

제145조(공청회 개최 등) ① 법 제103조제1항 후단에 따라 다음 각 호

어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최하여야 한다.1. 제144조제1항에 따라 공청회 개최가 필요하다는 의견을 제출한

주민이 30명 이상인 경우

2. 제144조제1항에 따라 공청회 개최가 필요하다는 의견을 제출한

주민이 5명 이상 30명 미만인 경우로서 평가서 안에 한 의견

을 제출한 주민 총수의 100분의 50 이상인 경우

⑤ 사업자는 제2항에 따라 공고한 공청회가 사업자가 책임질 수

없는 사유로 2회에 걸쳐 개최되지 못하거나 개최는 되었으나 정상

으로 진행되지 못한 경우에는 공청회를 생략할 수 있다. 이 경우

사업자는 공청회를 생략하게 된 사유와 공청회에서 의견을 제출하려

는 자의 의견 제출 시기 방법 등에 한 사항을 제2항을 용하

여 공고하고, 다른 방법으로 주민의 의견을 듣도록 노력하여야 한다.

이러한 규정에 따라 주민들은 안 공람과 공청회를 통해 의견을 제시할 수 있지

만 공청회를 생략할 수 있도록 되어 있어서 실질 인 의견 수렴이 이루어질 수 있

을지 의심스럽다. 같은 조 ⑥항에 “사업자는 공청회가 끝난 후 7일 이내에 총리령

으로 정하는 바에 따라 공청회 개최 결과를 주 시장ㆍ군수ㆍ구청장 는 계시

장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통지하여야 한다.”고 되어 있지만 공청회에서 제시된 의견이

충분히 반 되지 않았을 경우 어떤 조치를 취해야 하는지도 명확하지 않다. 무엇

보다 만약 주민 의견 수렴이 제 로 이루어지지 않을 경우 다시 사회갈등이 야

기 한 근거로 사용한 2009년 12월의 법 개정 방사선환경 향평가보고서는 주민 의

사를 반 하지 않았기 때문이다. 원안 사무처는 법 개정 이후인 2015년 6월 안에 두

번째 수명연장을 신청할 가능성이 있는 고리 1호기부터 103조 1항이 용되고, 월성 1호기는 2009년에 심사신청 서류를 제출했기 때문에 심사가 안 끝났어도 개정법을 소

용할 수 없다는 태도를 취했다(한겨 신문, 2015/03/04). 하지만 정의당 김제남 의원을

비롯한 정의당 탈핵에 지 환 원회, 민주사회를 한변호사모임 등은 “허가 등의 행정

처분은 원칙 으로 처분시의 법령과 허가기 에 의하여 처리되어야 하고 허가신청 당시

의 기 에 따라야 하는 것은 아니며, 비록 허가신청 후 허가기 이 변경되었다 하더라

도…변경된 허가기 에 따라서 처분을 하여야 한다.”는 1996년 법원 례(95 108ㆍ77 결)를 근거로 이를 반박하 다.

∣38∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

기될 것으로 상된다. 원 이나 부속 시설물들은 특정 지역에 입지하는 시설물로

서 주변 지역주민들은 직 이고 극 인 이해당사자들로 존재한다. 원자력발

확 는 결국 신규 원 건설 여부에 달려 있는데 신규원 입지와 련해서 입지

정지역 주민의 의견이 실질 으로 반 되는 차가 제 로 진행되지 못하고 있

다.32) 주민 의견 수렴방식과 차에 한 보다 분명한 규정이 필요하다.

원자력발 련 시설의 입지에 해서는 지역주민이 가장 긴 한 이해 계자이

긴 하지만 이들의 의견만 요한 것은 아니다. 즉, 지역주민이 수용한다 해도 원

사고가 발생할 경우 향 범 는 시설이 입지한 지역의 행정경계를 넘어서며 원

운 에 따른 필수 인 부수물인 사용후핵연료가 10만 년 이상의 리를 필요로 하

기에 의견수렴 상이 시설 입지 행정구역에 한정되어서는 곤란하다. 결국 원 정

책의 방향에 한 국민 의사가 요하기에 이를 확인할 필요가 있으며 국

민 차원에서 원 지지 의견이 높게 나타난다 해도 해당 지역주민의 수용하지 않

는다면 안되므로 그 다음으로 지역주민의 의사를 확인하는 과정이 반드시 필요하

다.

32) 이러한 사실은 신규원 건설 정구역으로 고시된 삼척 사례에서 확인할 수 있다. 덕

과 삼척에 한 신규원 입지 차는 다음과 같은 과정으로 진행하 다. 한수원은 2009년에 신규원 입지 확보를 한 정책 수립 용역을 시행하여 강원도 삼척시, 남 고흥

군ㆍ해남군, 경북 덕군 등의 4개 지역이 신규원 유치에 참여 가능성이 있다고 보고

이들 지역에 유치 신청을 요청했다. 원 건설부지 유치를 희망할 경우 기 자치단체장

은 ‘유치신청서’에 지방의회의 동의서류를 첨부해서 2011년 2월 28일까지 한수원에 제출

하도록 하 다. 그 결과 삼척, 덕, 울진이 신청서를 제출하 다. 이후 한수원은 부지선

정 원회를 통해 안정성과 주민 수용성, 환경성, 건설 용이성 등을 평가하여 2011년 6월

까지 후보 부지 2곳을 선정하고 2012년 말까지 원개발사업 정구역(2곳)을 지정 고시

하여 부지를 확정할 계획이었다. 하지만 후쿠시마 원 사고로 인해 선정 작업을 연기했

다가 2011년 12월에 삼척과 덕을 후보지로 발표한 후 사 환경성검토 등 련 차를

거쳐 2012년 상반기에 원개발사업 정구역으로 정부에 신청하 고 산업통상자원부는

계부처 의를 거쳐 2012년 9월 두 지역을 신규원 건설 정지로 지정 고시하 다. 그러나 삼척주민들은 96%의 주민이 찬성한 것으로 보고된 주민동의서가 사실과 다르다

고 주장하 고 2014년 10월 8일 김제남 의원실을 통해 주민동의서에 이상이 있음이 확

인되었다. 특히 삼척시의회 회의록에 따르면, 삼척시의회가 원 유치 동의안 처리에 있

어서 신청 마감일을 맞추기 해 의회에서 가결하되, 시민들의 의사를 물어볼 기회를 확

보하기 하여 주민투표를 실시하는 것을 제로 만장일치로 가결하 던 것으로 나타났

다. 이런 상황에서 2014년 6월 지방선거에서 반핵을 공약으로 당선된 김양호 삼척시장은

정부에 지정고시 철회를 요청했으나 거 당했고 이후 주민투표를 실시하기에 이르 다. 주민의 분명한 반 의사에도 불구하고 앙정부는 신규원 유치여부는 국가사무로 주민

투표의 상이 될 수 없기에 삼척 주민투표는 법 효력이 없다는 입장을 보 다. 이러

한 일련의 사태는 신규원 입지와 련해서 주민이 어디까지 개입할 수 있는가라는 근

본 인 질문을 제기한다.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣39∣

아울러 재 원 의 폐쇄와 해체에 해서는 원자력안 법 제103조에 주민의사

를 수렴하여 방사선환경 향평가서를 작성하도록 법 개정이 이루어졌지만 여 히

폐쇄와 해체 련 규정 자체가 미흡하므로 이에 한 보완이 필요하다. 원자력안

법에는 발 용 원자로운 자(한국수력원자력)가 원 해체 때 해체 방법과 공사

일정, 방사성물질 제거ㆍ처분 방법 등을 포함한 계획서를 작성해 원 규제기 인

원자력안 원회의 승인을 받도록 하고 있다. 하지만 구체 차ㆍ기 ㆍ방법 등

을 담은 시행령이나 시행규칙은 없다. 원안 가 재 방사성물질을 제거하는 ‘제

염’의 기 과 폐로 방법 등 련 규정을 마련하고 있을 뿐이다. 노후 원 의 폐로

ㆍ해체를 해서는 법 정비가 필요한 실정이다. 월성1호기가 수명 연장 심사 에

있고 고리원 1호기는 10년의 수명이 연장된 상태에서 다시 수명연장종료일을

2017년에 앞두고 있지만 당장 원 을 폐로하려고 해도 근거 법률이 없어 실질 인

작업을 이행할 수 없는 상태다. 폐로ㆍ해체의 개념부터 해체 방법, 방사성 폐기물

처리 방법, 지역주민이나 문가 등의 의견 수렴 방법 등이 명확하고 구체 으로

규정될 필요가 있다.

노후원 수명연장(계속 운 )의 경우 설계수명 만료일로부터 10년 후까지 원

의 계속운 이 가능한지를 련 안 기 에 따라 평가하여 결정한다. 기기검증에

한 사항 등 주기 안 성 평가, 시간이 지남에 따라 안 성능이 변화하는 기기

등에 한 수명평가, 계속운 에 따라 발생하는 방사선이 주변 환경에 미칠 향

에 한 평가 등 총 134개 항목을 심사한다. 이 134개 항목을 모두 만족해야 한

다. 2013년에는 계속운 심사 이외에 ‘스트 스 테스트’라는 것이 새롭게 도입

다. 스트 스 테스트는 지진, 해일 등 형 자연재해와 같은 극한 상황에서도 원

이 안 하게 유지될 수 있는지 확인하기 한 것으로 주요 평가 항목은 지진, 해

일 기타 자연재해, 력계통 등 안 기능 상실, 사고 리, 비상 응 등이

다. 원자력안 법 상, 원 의 수명을 연장하려면 원 사업자인 한수원은 수명 만료

2년 에 원안 에 수명연장신청서를 제출해야 한다. 한수원이 원안 에 신청서를

제출하면 한국원자력안 기술원(KINS)이 계속운 심사에 착수하고, 문 원회 심

의를 거친 심사보고서를 원안 에 상정한다. 스트 스 테스트의 경우 한수원이 원

안 에 스트 스 테스트 보고서를 제출하면 문가검증단이 검증한 후, 검증총 기

술 의회(KINS검증단 4명+민간검증단 4명)가 이에 한 통합보고서를 작성ㆍ공개

한다. 이후 문 원회가 이 통합보고서를 심의한 후 원안 에 상정한다. 원안 가

균형잡힌 정보를 충분한 시간 여유를 가지고 “안 ”의 가치에서 제 로 단하

지 않는다면 상당히 불행한 결과가 래될 수 있다.

∣40∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

원 확 여부는 형식상 에 지 구성의 방향을 결정하는 최상 에 지계획인

국가에 지기본계획에 따라 결정된다. 2008년과 2014년에 발표된 제1,2차 국가에

지기본계획의 수립 차는 다소 달랐다. 제1차 국가에 지기본계획(2008~2030)의

경우, 에 지경제연구원에서 안을 작성하고 이에 해 에 지정책 문 원회와

갈등 리 문 원회의 TF활동 각 10여 회 실시한 후 간담회 9회, 워크샵 4회, 공

청회 2회, 공개토론회 2회 등의 방식으로 여론을 수렴하 다. 이후 국가에 지 원

회의 검토를 거쳐 국가에 지 원회의 심의와 국무회의의 심의를 거쳐 확정되었다.

제2차 에기본(2014~2035)의 경우에는 안 작성단계에서부터 시민단체 표자들이

참여하여 민간워킹그룹을 구성해서 추진했다는 데 차이 이 있었다. 민간워킹그룹

은 총 분과(14인), 수요분과(14인), 력분과(13인), 원 분과(16인), 신재생(15인)

등 총 5개 분과로 이루어져 있었는데 각 분과에는 2명의 시민단체 표자들이 참

여하 다. 이 민간합동워킹그룹에서 권고안을 작성하여 정부에 제안했고 정부가 이

를 반 한 정부안으로 공청회를 개최하여 다시 여론을 수렴한 후 에 지 원회와

녹색성장 원회, 국무회의의 심의를 거쳐 확정되었다. 원 비 에 해 민간워킹

그룹은 22~29%를 권고하 고 이후 정부가 이 29%안을 반 하여 공청회(3회),

토론회(10회), 국회보고(3회)가 이루어졌다. 제2차 에기본의 경우 안 작성에서부

터 민간단체의 참여를 허용하여 진일보 이었다는 평가가 이루어지기도 하지만 시

민단체 소속 원이 각 분과별로 단 2인밖에 되지 않는 상황에서 시민사회의 요구

가 제 로 반 되는 데는 한계가 있었다.

결국 이러한 여러 계획 수립 차나 신규 원 건설, 노후원 수명연장과 폐로

해체 등은 여 히 시민사회 의견이 충실히 반 될 정도로 충분히 열려 있지 않다.

법 인 차가 제한 이며 제출된 의견이 엄격하게 반 될 수 있는 제도 장치도

미흡하다. 한 시민단체 표들의 참여가 차 정당성을 높여 주는 방식으로

활용되는 의미가 클 뿐 은 수의 참여만 허용되어 원 에 비 인 입장이 충분

히 반 되는 것은 기 하기 어려운 상태이며 참여자들이 개인 차원이 아니라 이해

당사자 집단을 표로 제 로 기능하고 있는지도 명확하지 않다.

무엇보다 원 은 사용후 핵연료 문제가 난제 의 난제로 남아 있다. 재 가동

인 23기 원자로에서 해마다 700t 가량의 사용후 핵연료가 발생한다. 이제까지

배출된 양이 1만 3500t에 이르는데 재 원 터 안에 ‘임시 장’시설에 보 이

다. 하지만 장 공간이 거의 포화 상태에 다다르고 있다. 가장 포화율이 높은 고

리원 ( 재 포화율 79%)이 2016년에 포화되는 것을 시작으로 2022년이면 모든

원 의 임시시설 용량이 포화 상태가 된다. 문가들은 조 보 과 호기간 이동을

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣41∣

통해 포화시 을 2024년으로 미룰 수 있다는 분석을 내놨지만 연장이 가능하다 해

도 그 한 임시 장일 뿐 아니라 포화시 은 다시 도래한다. 인체와 생태계에 심

각한 오염과 피해를 끼치지 않도록 하기 해서는 사용후 핵연료를 최소한 10만

년 이상 안 하게 보 해야 한다.

2013년 10월 산업통상자원부는 사용후핵연료 처리 방안과 련한 사회 합의를

도출한다는 목표로 하는 한시 자문기구로 ‘사용후핵연료공론화 원회(이하 사공

)’를 발족했다. 출범 당시 2014년 12월까지 활동할 정이었으나 의미 있는 결과

물을 생산하지 못하여 2015년 6월까지로 활동 시한이 연장된 상태이다. 2015년 1

월말까지 사공 는 내부 원회 회의를 31차례 열고 내부 워크 이나 문가 강좌

3번, 국내시찰, 해외시찰도 했다. 원장은 특별강연을 7차례 하 으며, 해외 문

가를 청해 포럼도 2회 개최하 고, 학생을 포함해서 일반 주부, 언론계 기자,

인문 사회학계 학자, 과학기술 문가, 범부처 의회, 한양 로터리 클럽, 울산과기

, 한국소비자 의회, 에 지시민연 등과 18차례의 간담회를 가졌다. 원 소재

특별 원회가 따로 있어서 12차례의 회의, 워크 4회 개최, 미국, 캐나다 시찰을

다녀왔다. 2014년 7월에는 서울에서 지역주민이 참여해 자유롭게 의견을 교환하는

타운홀 미 을 열기도 했다. 이러한 활동에도 불구하고, 미디어를 통해 사용후

핵연료 공론화에 한 고를 내보냈음에도 불구하고, 공론화에 한 일반 국민의

심이나 인식은 조하며 여 히 사용후 핵연료에 한 이해도 낮은 편이다.33)

일반 국민의 사용후 핵연료 문제에 심은 높지 않으며 사공 의 활동에도 불구하

고 사용후핵연료 인지도가 높아졌다고 보기 어려움을 시사한다.

사용후 핵연료는 문제의 심각성에도 불구하고 이제야 논의가 시작되었을 뿐이다.

사용후 핵연료 처리를 해서는 우선 처리해야 할 양이 얼마인지가 요한데 이는

원 정책과 맞물려 있다. 원 을 지속 으로 확 한다면 사용후 핵연료 양도 늘어

날 수밖에 없고 가장 심각하게는 얼마나 처리해야 할지 알기 어렵다. 이러한 문제

를 ‘논외’로 하고 사용후 핵연료 처리 방식이나 처분장 선정과정에 해서만 논의

하는 것은 실효성이 있기 어렵다. 임시 장시설이 포화되어 가고 있기에 간 장

33) 지난 2014년 4월 사공 가 성인남녀 2521명을 상으로 실시한 사용후 핵연료 국민인식

설문조사 결과를 보면, 원회 인지도는 26.8%, 사용후 핵연료 인지도는 37.0%에 불과

했다. 한 사용후핵연료 리 황에 해 응답자의 73%가 잘못 알고 있었다. 응답자의

44%가 사용후핵연료가 ‘특정지역으로 운송해 지하 깊은 곳의 시설에 보 ’하고 있다고

답했고, 29%는 ‘특정지역의 통합보 시설로 운송’하고 있다고 답하거나 ‘화학 처리 후

재사용’하고 있다고 답했다. 미국에서 실시된 같은 조사 결과를 견줘보면 리 황을 잘

못 알고 있는 한국의 응답자 비율이 미국에서보다 12%포인트 높다.

∣42∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

시설 건설여부도 쟁 이다. 임시서장 시설을 더 확장해 하거나 최종처분장을 빨리

지어서 바로 구처분장에 보 할지 간 장시설을 건설한다면 어디에 어느 정도

의 규모로 할 것인지도 논의해야 한다. 한 간 장시설 건설 여부와 맞물려 있

는 문제이긴 하지만 사용후 핵연료를 재처리해서 재활용할지 여부도 쟁 이다. 이

외에도 부지선정 방식이나 치하처분연구시설의 설치문제, 사용후 핵연료 리의 거

버 스 구조 등도 쟁 으로 다 져야 한다. 다양한 쟁 들이 여 히 충분하게 다

져 있지 않은 상태이기에 보다 활발한 사회 논의와 진정한 공론화를 해서,

사공 원들의 책임 있는 발언을 해서는 사공 속기록이 공개되어야 함에

도 간략한 회의정보만 공개되어 있을 뿐이다.

｢원자력 진흥법｣ 제3조에 따라 사용후핵연료의 처리ㆍ처분에 하여 필요한 사

항은 미래창조과학부장 과 산업통상자원부장 이 원회 계 부처의 장과

의하여 원자력진흥 원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 결정한다. 사용후핵연료 련 사항

을 안 을 다루는 원자력안 원회가 아니라 원자력진흥 원회의 심의와 의결을

거쳐 필요 사항을 결정하도록 한 것은 논란의 소지가 있다. 이러한 근은 여 히

원자력발 만이 아니라 사용후핵연료 리조차 진흥의 에서 근하고 있음을

보여 다. 사용후 핵연료 문제는 원 확 여부를 결정짓는 주요한 쟁 으로 작용

한다. 이 문제에 한 결정을 가 어떻게 내릴 것인가? 사용후핵연료공론화 원회

의 권고안이 마련된다면 그 권고안은 어떤 성격을 지니는가? 이런 모든 문제가 여

히 충분히 논의되지 않은 채로 남아 있다.

Ⅵ. 한국 원전 거버넌스의 과제

한국에서 원자력은 낮은 비용으로 고 에 지인 력을 량으로 공 해주는 경

제 인 에 지원이자 이산화탄소 배출이 거의 없는 여 히 녹색에 지원이며 국

산에 지로 에 지안보에 으로 요한 에 지원으로서의 치를 하고 있

다. 이것이 정부의 공식 입장이란 은 무엇보다 정부부처 내에 다른 어떤 에 지

원과 달리 “진흥”을 한 부서가 설립되어 있고 원자력진흥 원회 원장이 국무

총리란 사실에서 단 으로 드러난다. 정부산하에 다른 에 지원들에는 없는, 원자

력을 지지하고 홍보하는 “재단(한국원자력문화재단)”이 존재한다는 은 원자력이

한국에서 차지하는 독특한 상을 선명하게 드러낸다.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣43∣

후쿠시마 원 사고 이후에도 정부는 “많은 국민들은 아직도 원자력에 한 정

확한 이해가 부족하고 원자력발 에 한 막연한 두려움을 가지고 있다.”34)고

본다. 국민들이 “자극 이고 부정 인 반핵 주장에 아무런 여과장치 없이 노출

되어……원자력발 에 한 부정확하고 부정 인 자료들이 충분한 검증 없이 유

포됨으로써 일반 국민들은 원자력에 한 막연한 두려움을 갖게 되고, 결국 원

자력발 에 한 국민 합의 도출을 어렵게” 한다고 보고 있다.35) 즉 원자력발

에 해 잘못된 정보가 유포되고 유통되기 때문에 국민 우려가 높아졌기 때

문에 “원자력에 한 부정 선입견과 왜곡되고 편향된 주장, 험성에 한 과

장된 정보 등 일반국민이 갖고 있는 잘못된 인식을 바로 잡고, 원자력발 이 국

가경제발 의 원동력이 되고 국민생활 편익을 제공하는 유익한 에 지원”36)임을

알리기 해 “원자력 홍보”가 필요하며 홍보를 통해 원자력이 유익한 에 지라

는 데 동의하는 국민이 늘어나는 것을 “소통을 통한 신뢰회복”으로 보고 있다.

이런 정부의 시각에서 일반시민은 정부가 생각하는 ‘바른 정보’를 제공받아서

의식의 환을 이 야 할 홍보와 계몽의 상이지 정책결정과정에 극 으로

참여할 정책 행 자는 아니다. 원 반 의견을 가진 문가나 환경단체도 불

온한 사고를 유포하는 온상일 뿐 정책 결정의 동반자가 되는 건 곤란하다. 그

기 때문에 이러한 의견을 가진 문가가 정책 결정과정에 참여하는 것은 수용하

기 어려우며 원 에 해 정부와 입장을 함께 하는 문가들이 정책결정에 참여

하는 것이 하다고 단한다. 하지만 거버 스 기구 설치가 법 으로 명시되

어 있어 유지할 수밖에 없는 데다 반 의견을 가진 문가나 환경단체가 정책

수립과정에 참여해야지만 정부의 정책 결정이 정당성을 획득할 수 있기에 이들

의 참여 통로를 조 열어두는 모양새를 취할 뿐인 것이다. 소수 반 문가가

참여하지만 부분의 거버 스 기구에서 충분한 토론과 숙의를 통해 합의를 도

출하는 방식이 아니라 다수결의 원칙을 따름으로써 숫 으로 열세인 원 반

문가나 환경단체 표들의 참여는 의미 있는 정책 변화를 이끌어내기 어렵다.

이는 월성1호기가 캐나다의 최신 안 기술기 (R-7)을 수했는지가 명확히 밝

지지 않았고 민간검증단이 스트 스테스트를 통해 요구한 32개 추가 안 성

검증 항목에 해 제 로 된 조치가 취해지지 않았지만 ‘월성원 1호기 수명연

장(계속운 ) 허가’ 심의 안건이 표결을 통해 정부와 여당 추천 원들의 찬성(9

34) 산업통상자원부ㆍ한국수력원자력, 앞의 책, 98면.35) 산업통상자원부ㆍ한국수력원자력, 의 책, 100면.36) 산업통상자원부ㆍ한국수력원자력, 의 책, 101면.

∣44∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

인 7인)으로 가결한 데서도 드러난다.

이러한 근은 탈핵결정을 내린 독일 정부의 시민에 한 과 독일에서 취한

의사결정 과정과는 사뭇 다르다. 잘 알려진 로 독일은 ‘안 한 에 지 공 을

한 윤리 원회((Ethikkommission für eine sichere Energieversorgung, 이하 17인 윤

리 원회)’의 숙의 의사결정과정을 통해 2002년의 단계 탈핵결정을 되살렸다.

여기서 주목할만한 것은 원회의 이름이 시사하듯이 에 지 공 문제에 한 “안

”과 “윤리”란 과 함께 17인 윤리 원회의 구성과 의사결정 방식이다. 원

17명은 학교수, 원로 정치인, 재계 인사, 성직자, 지속가능발 원회 원, 기업

가 등 다양한 분야의 문가들로 원자핵 공자는 한 명도 없었다. 메르 총리는

반원 측의 환경부장 퇴퍼(Klaus Töpfer)와 친원 측의 독일연구재단 이사장

클 이 (Matthias Kleiner)를 공동 원장으로 선임하고 자신이 일정 수의 원을

선임하면서 두 공동 원장에게 나머지 원을 선임할 수 있는 권한을 부여하 다.

윤리 원회의 사무총장 바흐만(G. Bachmann)에 따르면, 일부러 엄격하게 원 에

한 찬반입장으로 원을 구성한 건 아니었지만 이미 독일 사회에는 신규 원 건

설은 하지 않는다는 사회 동의가 있었던 상황에서 최소한 8명은 기존 원 의 수

명 연장에 동의하는 견해를 가지고 있었다고 한다.37) 17인 윤리 원회는 2011년 4

월 4일부터 8주간 내부회의와 토론은 물론 일반 을 상으로 11시간에 걸친

TV 공개토론 등을 통해 여론을 수렴하 다. TV 토론은 4개 세션으로 이루어

졌는데 윤리 원회 원만이 아니라 한 세션당 7~8명씩 총 30명의 외부 문가가

참여하여 발표와 토론을 하고 일반시민들은 이메일, 화, 문자를 통해 질문을 제

기하거나 아이디어를 제시하는 등 함께 참여하는 방식을 취했다.38) 이러한 논의를

기 로 2011년 5월 28일 윤리 원회는 2021년까지 원 을 폐쇄하라는 권고안을

독일연방정부에 제출하 고 메르 총리와 내각은 윤리 원회의 최종보고서에

해 7시간의 마라톤회의 끝에 1년의 완충기간을 두어 2022년까지 원 을 완 히 폐

쇄하는 내용의 정부 결의안을 발표하 다. 독일의 단계 탈핵결정은 2011년에 갑

자기 이루어진 것이 아니다. 2002년에 이미 내려졌던 결정이 2010년에 12년 수명

추가연장으로 후퇴하 던 것을 시민 항과 후쿠시마 사고를 통해 이 진 안 하고

윤리 인 에 지에 한 사회 성찰로 제자리로 되돌려 놓은 것이다. 독일의

37) 강윤재, “한국과 독일의 원 험거버 스 비교연구 : ‘안 한 에 지 공 을 한 윤리

원회’의 사례를 심으로,” 『ECO』, 제17권, 제1호, 2013. 38) 윤순진, “한국의 원자력 발 황과 쟁 ”, 탈핵 르네상스를 맞은 독일을 가다 , 명문

미디어아트팩, 2011.

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣45∣

원 폐쇄 결정은 결국 지속 인 시민사회 반핵운동의 튼튼한 뿌리 에 합리 인

의사결정 방식을 채택한 것이 주요 요인으로 작용한 것이다.

한국 원 거버 스의 최 문제 은 원자력발 정책에 한 시민사회의 참여가

거의 배제되어 있다는 이다. 원자력발 에 해 정부와 다른 입장을 가진 문

가나 시민단체가 참여할 수 있는 통로가 제도 으로 보장되어 있지 않으며 지방정

부 한 원 정책 결정에 참여할 수 있는 여지가 거의 없다. 앙정부에서, 원자력

발 의 확 에 동의하거나 강력히 지지하는 정치인과 료, 문가들이 앞서 살펴

본 원자력 련 여러 계획을 수립하고 공청회와 같은 간단한 의견 수렴 차를 거

의 형식 으로 거친 후 원안과 별다른 차이 없이 거의 그 로 추진하는 형 인

확정-공표-방어(Decide-Announce-Defend, DAD) 방식을 따르고 있다 국민은 여 히

원 확 정책을 고수하기 한 홍보의 상으로 간주된다. 이러한 근은 그간 엄

청난 사회 갈등을 야기해 왔지만 후쿠시마 사고 이후나 원 부품 비리사건 이

후에도 별다른 변화를 보이고 있지 않다.

원자력 거버 스가 사회의 다양한 의견을 반 하여 국민 다수가 지지하고 합의

하는 방향으로 작동하기 해서는 련 거버 스 기구의 구성과 운 방식이 바

어야 한다. 다양한 이해당사자들이 참여할 수 있도록 원 구성이 다양해져야 하고

무엇보다 련 정보와 의사결정 과정이 투명하게 공개되어야 한다. 시민사회의 참

여가 확 되어야 할 뿐 아니라 시민사회 역이 다양한만큼 환경, 노동, 소비자 등

여러 역들로부터 참여가 이루어질 수 있도록 해야 한다. 원선출과정의 객 성

과 투명성을 높이기 해 원명단은 물론 원 선출 기 과 과정 한 공개되어

야 할 것이다. 보다 다양한 시각과 의견이 반 될 수 있도록 소수 문가의 원회

복 참여와 연임 지도 필요하다. 한 참여 원들이 개인 차원이 아니라 소속

이해당사자 집단을 표하여 참여할 수 있도록 제도화되어야 한다. 원회에서 다

루는 정보는 참여 원들에게만 한정 으로 공개되는데 각종 원회에서는 참여

원에게 원회를 통해 공유되는 정보를 유통시키지 않도록 할 목 으로 각종 보

안각서에 서명하도록 요구하기도 한다. 하지만 거버 스가 요구되는 이유가 다양한

이해당사자들을 논의에 참여시켜 공공 이해를 실 하는 공동의 해법을 찾아나가

기 함이기에 다양한 정보가 원 개인을 통해 ‘비공식 통로’로 소수의 사람들

에게 제한 으로 공유되기보다 사회 으로 공개되는 것이 필요하다. 나아가 향후에

는 거버 스의 취지를 보다 효과 으로 살리기 해 인터넷이나 국회방송 등을 통

해 회의를 실시간 공개하고 시민들로부터 직 의견을 청취하는 방식도 시도해야

할 것이다. 이러한 정보공개와 개방된 소퉁으로 사회 합의가 요구되는 원 련

∣46∣　환경법과 정책 제14권(2015.2.28)

사안에 한 공론화가 가능해질 뿐 아니라 거버 스 참여자들이 공공성의 에

서 책임감을 가지고 논의에 임하게 되며 사회 합의 한 가능할 것이다.

투고일자 2014.12.12, 심사일자 2015.02.22, 게재확정일자 2015.02.27

우리나라 원전 거버넌스의 과제와 방향 _ 윤순진∣47∣

참고문헌

[국내문헌]

강윤재, “한국과 독일의 원 험거버 스 비교연구 : ‘안 한 에 지 공 을

한 윤리 원회’의 사례를 심으로,” 『ECO』, 제17권, 제1호, 2013

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산업통상자원부ㆍ에 지경제연구원, 2013 에 지통계연보 , 2013

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윤순진, “한국의 원자력 발 황과 쟁 ”, 탈핵 르네상스를 맞은 독일을 가다 ,

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University Press, 1984

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Ulich Beck, Risk Society: Towards a New Modernity, Sage Publication, 1992

Ulich Beck. “World Risk Society as Comsmopolitan Society?: Ecological Questions

in a Framework of Manufactured Uncertainties,” Theory, Culture &

Society, Vol. 13, No. 4, 1996

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<Abstract>

Challenges and Directives of Nuclear Governance in South Korea

Yun, Sun-Jin*

1)

By whom and how are nuclear power generation policies determined? To answer this question, this paper identified the importance and necessity of governance on nuclear power generation based on civil participation as an essential aspect through theoretical resources, figured out problems of current nuclear governance while exploring relevant laws and administrative systems, and then proposed ways to improve them. Nuclear power-related laws are prepared in the diverse areas of nuclear power promotion, safety management, organizations, nuclear waste, and power generation. There are mainly two ministries in charge of nuclear-related administration. One is the Ministry of Science, ICT and Future Planning comprehensively dealing with nuclear research and development and another is the Ministry of Trade, Industry and Energy in charge of integrating and coordinating nuclear generation-related affairs. There are governance bodies devoted to nuclear power such as the atomic energy commission, nuclear safety and security commission and there are several governance bodies dealing with nuclear issues including the energy committee and deliberative council on electricity policy. Currently, nuclear governance is inadequate in light of its member compositions and operational system. It only pursues nuclear promotion as a basic direction based on a techno-engineering perspective and very reluctant information disclosure. It is necessary to make actors with diverse voices from various sectors participate in governance bodies in order to realize the concept of governance more actively and to fully discover relevant information including stenographic records in order to achieve openness and accountability of discussions. It is required to institutionalize these through amendment of relevant laws.

Key words: Nuclear power generation, Governance, Atomic energy commission, Nuclear safety and security commission, Energy committee, Public engagement commission on spent nuclear fuel management

* Professor, Graduate School of Environmental Studies, Seoul National University.