鑒於當前國際趨勢，全球化的都市化過程，空間發展呈現集中與蔓延的狀況，

城市間之競爭模式已逐漸朝向「城市區域整合」的方向發展，又加以高速公路路

網的密集及高速鐵路的通車，整體空間產生結構性的改變，各縣市間已形成無法

切割的共同生活圈。考量全球性發展新趨勢及因應高鐵通車而改變區域競合之關

係，及五都相繼成形造成雲嘉嘉被邊緣化之形勢，而其所帶來的機會及危機，另

加以雲嘉嘉又需面對區域發展及產業經濟所帶來之困境。

本章節主要針對世界都市導向、各國跨區域合作之重要趨勢理論進行討論，

並確立本計畫之目的和目標，期望掌握雲嘉嘉之未來發展方向，該確實掌握機會、

化危機為轉機，並明瞭該區域之關鍵課題以有效採取對內層次和對外層次之對策

及策略。

第一章

緒論

雲嘉嘉都會圈建設計畫

1‐1  

第一章 緒論

鑒於當前國際趨勢，全球化的都市化過程，空間發展呈現集中與蔓延的狀況，城

市間之競爭模式已逐漸朝向「城市區域整合」的方向。又加以高速公路路網的密集及

高速鐵路的通車，整體空間產生結構性的改變，各縣市間已形成無法切割的共同生活

圈。行政院經濟建設委員會亦於 98 年提出「2030 國土空間發展策略」，有別於過去

傳統藍圖式規劃，改採策略空間規劃的理念與程序，就關鍵性之國土空間發展課題，

提出原則性、指導性之發展策略方向，並強調跨域、跨部門及多功能整合之發展與治

理。

第一節 計畫緣起

本計畫係依據行政院經濟建設委員會於 98 年 8 月 14 日召開「研商 98 年度辦

理國家建設整合計畫補助案各縣市區域聯盟提案計畫」會議結果，並依據內政部營

建署 98 年 10 月 13 日召開研商會議，專案補助委託辦理「雲嘉嘉都會圈建設計畫」

相關委外規劃費用。本節主要介紹本計畫之跨域合作之理論背景及都會圈之意義，

且透過國外之案例進而瞭解其趨勢發展方向。

一、理論發展

政府部門組織為提供人民更多的服務，遂於民主政治發展過程中日益龐大其組

織編制；惟自 1980 年代，各國普遍均面臨政府規模不斷擴大、預算赤字攀升問題；

而未開發完全國家之政府則必須營造政經穩定度高、投資風險低的環境以吸引跨國

性企業進駐；另又因資訊科技於 90 年代後期愈加成熟，政府比過去更有機會與條

件進行資訊化及企業化之管理；於現今全球競爭力日增及資源有限的情況下，傳統

政府的運作模式即遭受嚴厲的挑戰。於此激盪下，西方民主先進國家有關政府對公

共事務的處理，亦由傳統的官僚模式，走向所稱的「新公共管理」。

而 Hood（1991）認為的新公共管理要點包括：1.公部門管理進行組織主動、

透明、裁量的控制；2.標準明示及績效衡量；3.重產出的控制；4.公部門的組織和

產品運用由分支單位負責；5.促進公部門的競爭機制；6.私部門型態管理，強調管

理事務的私有化和彈性的雇用及報酬；7.注重資源使用的紀律和節約。

（一）世界都市導向

世界都市以為國際導向的大規模都市聚集，即世界資本（人流、物流、資金、

資訊流）集中與實現累積的地域中心。根據聯合國 2008 年統計，該年將成為人

雲嘉嘉都會圈建設計畫

1‐2  

類歷史上一重大分水嶺，世界人口的天平於該年將首次從農村傾向城市；全球

67 億人口中，將有超過一半生活在城市裡。至 2030 年，世界城市人口將增長到

50 億，占全世界人口總數的 60%。而於未來 10 年內，大部分將由人口超過 500

萬的大都會吸收。聯合國亦認為都會區具備有較強大的競爭力，於國家經濟發展

中扮演一重大角色。

然都會區易產生及突顯都會區域內各地方政府各自為政、本位主義問題，遂

於全球化（Glocalization）治理環境趨勢下，為提升國家競爭力，各個國家政府

皆思索應如何將國內資源做充分整合及有效率的運用，以促進國家發展與社會進

步。然隨著都會化現象的影響，以功能區域為導向的都會區域範圍超越了核心都

市行政區域，因此產生有計畫、行政協調不易及體制難以配合問題，行政協調配

合、稅源爭取及財務負擔、運輸規劃及管理配合，公共設施使用計劃不協調以及

公害防治等。

（二）各國跨區域合作之重要趨勢理論

參考各國經驗，就跨區域合作之世界潮流，歸納出以下學術上重要趨勢理論，

分別如表 1-1-1 所示。

表 1-1-1 跨域合作之重要趨勢理論

名稱 理論概念或論點 實施方式

新管理體制理論 （New Managerial

Regime）

各行動者之間參與協調、合作所以顯現的權力關係。

各參與者間為策略性的夥伴關係。

限定目的政府理論 （Limited Purpose

Government）

政府的功能僅侷限在特定一項或幾項任務中。

以特區政府（Special district government ） 與 學 區 政 府（School district government）模式執行。

區域政府理論 （Regional

Government）

廣義係指為因應跨越既存的行政區域間，所產生的行政需求，所涉及的相關制度與運作的問題；狹義則指兩個以上的地方公共團體，其事務的共同處理或地方公共團體的合作。

1.事權移至中央或上級地方自治團體，由其做通盤的處置；

2.設立國家派出機關於地方自治團體；

3.中央與地方公共團體間或地方公共團體的合力處理；

4.行政區域的再編成，乃至擴大。

中間機關理論 （Intermediatory Organizations）

類似均權概念中以事務性質彈性劃分職權歸屬，能明確指出無論中央或地方均屬國家功能的一環，均是支出國家財政和人力的組織或機制。

依國家組織或機制之性質加以設立之組織，得彈性調整其歸屬，不必然一定屬於中央政府或地方政府，也可能是介於兩者之間的協調性、合作性中介組織。

傳統改革理論 （traditional reform）

去除所有或大部分都會區內之小政府，並以單一、全功能、有力的、普及性的整體都會區政府取而代之。

進行合併、兼併及聯盟。

雲嘉嘉都會圈建設計畫

1‐3  

公共選擇理論 （public choice）

將都會區視為一個公共市場，容許公民在競爭性的公共服務提供者之間做一選擇。

地方政府間之協議、公私夥伴關係、區域聯合會及職能移轉。

新區域主義 （new regionalism）

都會內地方政府、社區組織、企業組織及非營利組織間，建構分工合作關係，形成都會區地方治理等策略性的夥伴關係（ local strategic partnership）。

資源依賴理論 假設組織間的合作關係會依各自資源優勢或劣勢，進行各類資源的動態交易。

生命週期論 （life cycles）

組織間的夥伴關係將會隨著時間的流動而出現不同的治理模式，即在不同時期，需仰賴不同的治理模式來建構其夥伴關係。

1. 前 夥 伴 合 作 關 係 階 段(pre-partnership collaboration）；

2.夥伴關係已建立且穩固階段（partnership creation and consolidation）；

3.協力遞送服務階段（partnership programme delivery）；

4.夥伴關係終止或持續階段。 資料來源：趙永茂，2008；陳立剛與李長晏，2003；江岷欽、孫本初、劉坤億，2004

二、跨域合作

行政院經濟建設委員會在 98 年推動的「2030 國土空間發展策略」，有別於過

去之藍圖式規劃，而改採策略空間規劃的理念與程序，就關鍵性之國土空間發展課

題，提出原則性、指導性之發展策略方向，並強調跨域、跨部門及多功能整合之發

展與治理。此規劃內容揭示，區域治理與合作的推動工作將特別著重於：1.區域合

作及城鄉新夥伴之規劃建設機制；2.公共建設財源合理分擔及整合運用；3.推動區

域合作發展規劃輔助弱勢地區發展等行動計畫的落實。

（一）區域合作形成背景

台灣自 1950 年 10 月，即確立現行的地方行政區域，然卻因長久未能依政

經發展調整地方行政區域，以致行政區域成為現今地方發展的障礙。另台灣於近

半世紀來的都會發展遠超過既有的都市計畫和區域計畫，又加以高速公路的建造

及高速鐵路的通車，改變了台灣整體國土空間發展，城鄉差距的情況蔓延使得區

域間的共同建設與資源共享，更顯得重要與迫切。又台灣各縣市間有關政治、經

濟、文化、天然資源等各面向皆有不同的形成脈絡，均成為促進縣市協力合作之

誘因，亦進而促成了縣市間互動的模式並改變了區劃的結構。

（二）各國跨域合作經驗

如美國北卡羅萊納州「三角研究園區」園區內雖有好人才、便宜的土地、良

雲嘉嘉都會圈建設計畫

1‐4  

好的氣候，然卻缺乏野心與全球策略，致始終無法發展；爾後始意識到「合作」

的重要，隨即整合周邊 13 個地方政府，以整合性策略全面迎戰全球競爭。而日

本政府則早在 1980 年代即體認分權型政治體制的迫切需要，推進廣域行政，使

督道府縣及市町村塑造成一獨立廣域之自治體。而遠見雜誌亦進行了「2008 縣

市大調查」，發現都市邊緣縣市正大幅躍進，地方版圖變動由「縮小城鄉差距」

轉變為「多軸心發展」，都會發展軸心逐漸往郊區位移，區塊聚落經濟準備啟動。

區域合作勢必將成為未來解決大城與小鎮的問題之。此皆因應全球化時代的興起

所發展出的跨域治理（cross-boundary governance）模式，因公共事務越趨複

雜與多樣，公共治理常以跨不同部會、跨專業領域、跨第三部門以及民眾參與的

處理，此於區域發展中亦扮演一舉足輕重的角色。

圖 1-1-1 台灣縣市區域合作形成背景

資料來源：曾淑娟，2009

表 1-1-2 國外相關案例研究彙整表

案例名稱 組織架構/協商模式 重點策略或任務 推展工作主要內容 治理模式

歐盟

三大決議機構： 1.歐盟理事會：負責起草歐盟法律，影響各成員國經濟、外交政策與預算之制定；

2.歐洲議會：代表民意；

3.歐洲委員會：歐盟主要行政機構，負責執行理事會決定之政策。

1.建立明確的區域政策；

2.以財政補助為政策工具，鼓勵跨域合作；

3.完善的制度基礎，政府工具具有其法制基礎；

4.保持彈性給在地行政部門，落實由下而上之民主精神；

5.定期檢視並調整機制。

2007-2013 年： 1.促進聚合； 2.提升區域競爭力和就

業； 3.歐洲領域合作。

跨國跨域合作

雲嘉嘉都會圈建設計畫

1‐5  

魯爾恩舍地區-德國國際建築博覽會（IBA）

係以股份有限公司形式運作，組織架構如下：1.監督議會：主席由都市發展部秘書長擔任；

2.董事會：主席由州長擔任；

3.指導委員會：由州政府代表、城市代表、企業團體、工會、環保團體等擔任；

4.執行團隊：18 位專家諮詢團隊及50位工作人員。

1.各級政府協力參與，發揮主導與整合功能；

2.設立優惠措施，改造傳統產業並扶持新興產業，強化城市的產業支援環境；

3.整合在地特色優勢，落實產業結構多樣化；

4.提供社會福利，保障失業工人之生活；

5.積極培訓人才，創造就業機會；

6.投資並扶植中小企業；

7.積極清理污染並發展環保科技業。

1.受污染之土地重整為生態景觀公園；

2.工業區廢汙水排放管道恢復為生態河城；

3.運河改建為生活與體驗空間；

4.保存工業建築為古蹟，以為歷史見證；

5.落實公園就業的概念；

6.以新建住宅及老住宅更新，帶動城區更新；

7.創造新的文化性活動，帶動地方活化。

都會區域跨域合作

德國漢堡都會區域

治理機制組織架構： 1.區域委員會：最高決策單位，權責在核定區域計畫之目標和策略；

2.區域會議：屬開放性會議，目的在討論區域發展之重大主題，期獲得最佳解決方案；

3.常設委員會：區域方案遴選及建議預算分配；

4.秘書處：負責相關區域規劃工作；

5.工作小組：針對計畫及方案內容進行相關評估，或根據區域發展目標研擬相關發展機制。

1.建立出普遍的共識和比較堅實而可以長期運作的協商合作機制；

2.以輪值的方式，建立平等的合作關係；

3.在合作機制中納入民間參與的空間；

4.整合且務實的策略方案。

1.區域未來發展趨勢之研究；

2.進行港市合一規劃； 3.整合交通機制策略； 4.發行多功能旅遊卡的功能，以推動觀光產業；

5.積極著手城市行銷。 都會區域跨域合作

英國準自主性非政府機關組織（Quangous）

1. 將 夥 伴 關 係 導 入Quangos 的運作中；

2.運用公、私部門的合作關係引進民間資源；

3.強化地方政府間的合作關係以提高各類資源的整合運用。

1.提供某項或某類公共服務，並進行有關決策與所需經費的處理；

2.審查地方政府對於特定公共事務的決策；

3.提供決策有關之諮詢與建議。

1.水資源管理； 2.住宅興建； 3.教育問題； 4.區域經濟發展； 5.一般政府服務項目皆包含其中，並未預設政策項目範圍。

都會區域跨域合作

雲嘉嘉都會圈建設計畫

1‐6  

美國區政府議會（ABAG）

係地方政府間自願性的合作組織，基於州議會的授權或地方事務上具有共同關聯性的郡、市等共同發起，其治理機制組織架構： 1.大會與理事會：為顧問組織，執行由大會每年開會決定之工作方案；

2.常設及跨域政府委員會：理事會下委員會，負責相關計畫的決策事宜；

3.相關執行及幕僚機構：理事會下設執行長及相關事務執行機構，負責各類政策計畫及方案之研擬。

其協商模式為： 1.各參與之地方政府派代表參與，以議會的形式進行各項決定；

2.議會開議時倘有需求，可另邀請相關專家列席參與討論。

1.審核或評估區域內各地方政府間共同事務或服務之內容；

2.配合州或聯邦的政策取向，將其轉化為適合各會員（地方政府）執行的行動方案；

3.提供各會員施政時之參考資訊；

4.透過契約方式，提供會員所需的技術協助。

所處理的主要為綜合性政策議題，主要係因應都會區域形成後，因人口密集所帶來的： 1.交通； 2.環境保護； 3.都市更新； 4.地方產業發展和住宅等政策問題。

都會區域跨域合作

義大利區域協定（TPs）

義大利中部與東北部出現以小型廠商網絡為主的發展模式，而區域間之協定須通過之程序為： 1.由發起人告知各地方政府，並邀地方政府成為協定之夥伴；

2.若財政府接受初步方案並同意進行該協定，便由區域議會負責該協定之整合與執行。

1.透過非市場經濟進行； 2.小規模但專業化； 3.產業群聚程度高； 4.諮詢與審核區域計畫。

1.設定該地區所關切之特定發展目標；

2.確認各種可支持目標達成之執行方式；

3.簽定協定，並明定雇主組織、貿易聯盟及地方當局所應貢獻之財源；

4.定訂程序簡化法與法定分配比例，以幫助實施計畫之加速完成；

5.訂定勞資關係規範，以降低勞動成本，增加投資誘因。

區域跨域合作

中國大陸長三角經濟區

協商模式共分為四個層次： 1.中央政府主導進行；2.長三角區域各行政主體間之磋商；

3.區域內各行政主體職能部門間的協調；

4.區域內民間團體的協調。

1.建構區域市場一體化的有效管理體制；

2.建構長江三角洲產權交易共同市場；

3.組建具有股份合作形式的區域性實業公司；

4.打破政企不分的格局，規範地方政府在市場機制的調控行為；

5.建立健全區域性社會保障體系。

1.推展交通體系一體化；

2.金融一體化進程加快；

3.建構資訊交流平台； 4.推動產權市場一體化；

5.建設洋山深水港； 6.消除物流體制障礙； 7.打破人才交流瓶頸； 8.加強長三角旅遊城市之合作與互動。

區域跨域合作

資料來源：財團法人國土規劃及不動產資訊中心， 2008；夏鑄九， 2007；劉坤億，2006

雲嘉嘉都會圈建設計畫

1‐7  

第二節 計畫目的

過去的國土空間發展因缺乏有效的區域平衡機制，而台灣整體國土空間發展一

極化以及邊緣化的情勢因高速公路的建造及高速鐵路的通車更形嚴重。在未來五都

升格亦將對於城鄉差距加大產生一定的影響，而有富者越富，較小城市面臨被弱化

之疑慮，有鑑於此，雲林縣、嘉義市及嘉義縣三縣市若欲擺脫邊陲化之命運須設法

提高發展其自身優勢並主動積極進行區域資源整合，以勾勒出一個嶄新且具獨特性

的區域發展主軸。

嘉義市、嘉義縣及雲林縣就過去國土空間規劃之劃分雖分屬南部區域及中部區

域，未來將依國土空間發展策略規劃調整為雲嘉南地區，相較於西部走廊其他區域，

雲嘉嘉存在三大優勢，其一為廣大的農業用地，相當適合農業之發展；其二為近年

來發展良好的醫療體系，可為未來發展養生產業之良好基礎；其三為觀光、文化產

業發展之潛力。因此雲嘉嘉都會圈之發展須善用前述之發展優勢互補成一多核心城

市群，依循該架構以進行雲嘉嘉空間資源整合之策略規劃。又明確的規劃目標之設

定亦需秉持著正確的規劃理念，始得以落實上述之發展願景，針對本計畫之規劃目

標與規劃理念之初步建議如下：

一、規劃目標

（一）建立並強化區域合作共識與基礎：透過策略規劃建立雲嘉嘉地區共同發展

藍圖，凝聚地區發展共識以成就具體發展願景平臺。

（二）維護空間秩序、生態環境並提昇國土美學：透過整體生活環境之優化確保

雲嘉嘉地區基本優勢。

（三）振興地區產業經濟：透過延展地區產業價值鏈活絡地區產業，降低結構性

失業威脅。

二、規劃理念

考量全球性發展新趨勢及因應高鐵通車而改變區域競合之關係，其所帶來的

機會及危機，另加以雲嘉嘉又需面對區域發展及產業經濟所帶來之困境；雲嘉嘉

未來發展方向，該確實掌握機會、化危機為轉機，並明瞭該區域之關鍵課題以有

效採取對策及策略。規劃工作中擬秉持八個主要的規劃特性，包括整合性、綜合

性、協調性、實施性、資訊性、傳承性、科學性及參與性，藉此八個規劃特性整

雲嘉嘉都會圈建設計畫

1‐8  

合及協調嘉義市、嘉義縣及雲林縣於多項建設計畫及相關政策之矛盾與衝突。以

下分別就對外與對內二層次說明規劃理念：

（一）對外層次：因應後高鐵時代地區發展困境，積極爭取發展機會

1. 展現雲嘉嘉地區的天賦優勢，走出獨特的區域品牌與風格。

以宏觀的格局重新審視雲嘉嘉地區的自然與人文發展條件，錨定地區的

整體發展方向，發見其獨特發展潛力，並認為本區域具備平坦的嘉南平原、

豐沛的天然資源及人文，造就了綠色能源、農業生技、休閒觀光、文化等領

域上的特殊優勢，應予積極規劃同時爭取中央認同、凝聚地區共識，投注資

源促成願景落實。

2. 爭取振興弱勢地區的誘因與特殊對待，如租稅優惠或降低門檻。

就產業發展而言，由於雲嘉嘉地區缺乏區位首選的優勢，因此，在策略

上應積極爭取振興地區經濟的差別性待遇，藉由租稅優惠或降低門檻等方式，

爭取本區域參與經濟活動的機會。

（二）對內層次：提出區域內部優勢互補分工整合的必要性與務實作法

1. 區域經濟：擴大格局形成具國際競爭力的農業生技經濟圈。

區域經濟合作方面，應確認雲嘉嘉未來發展定位後，並衡酌外部環境與

內部條件因素，積極進行內部分工整合協商，凝聚各方共識後，推出具體的

優勢互補整合方案，以創造綜效。

2. 空間分工：各區塊形成功能優勢互補的分工結構。

在空間上各司其職，各自發展最有潛力之產業或特色，以形成功能優勢

互補之空間分工結構，以增加發展之競爭性。

3. 資源分配：採取總和最大觀點的設施佈局方式。

各縣市爭取中央補助款易受限於城市階級而獲得較少資源，而區域合作

方式將可以總和最大觀點為佈局方式，獲取更多資源。

雲嘉嘉都會圈建設計畫

1‐9  

4. 強化特色核心：採取多核心城市圈發展模式。

區域合作之餘，應強化嘉義市、嘉義縣及雲林縣之各個發展主軸，以互

相彌補不足之處，並可在較少發展衝突下共存共榮。

5. 建構網絡：強化各功能區塊間的運輸、資訊服務與各種合作關係。

強化雲嘉嘉區域間交通之硬體建設及大眾運輸系統，以促進人流、物流

之移動。並強化區域間各議題之合作關係，以獲取更多資源及共識處理區域

內共同之議題。

6. 優化環境：以友善環境與綠色能源建構南台灣新生活模式。

環境方面，現在雲林縣為台灣石化工業的重心，石化基礎工業雖為國家

創大量產值，然環境的外部性缺乏有效處理方式，爾後之產業發展應以環境

友善為其基本方針，儘量採用綠色能源，並善用天然資源等條件積極跨足綠

色生產與綠色生活。

圖 1-2-1 規劃理念示意圖

資料來源：本計畫繪製

雲嘉嘉都會圈建設計畫

1‐10  

第三節 計畫範圍

本計畫研究範圍為台灣地區，規劃範圍包括嘉義市、嘉義縣及雲林縣三縣市，然

針對重要議題研究之需要，必要時將探討之範圍擴及亞太地區，研究與規劃範圍如圖

1-3-1。

圖 1-3-1 計畫範圍圖

資料來源：本計畫繪製

雲嘉嘉都會圈建設計畫

1‐11  

第四節 計畫工作流程

本計畫整體操作流程架構如圖 1-4-1 所示。

研擬跨區域之整合型計劃

結論與建議

跨縣市之行政協調會議 (期末 )

跨縣市之行政協調會議 (期中 )

跨縣市之行政協調會議 (期初 )

期末簡報

期中簡報

跨縣市研討會

完成計畫成果

雲嘉嘉都會圈發展願景與資源整合

都會圈發展願 景資源整合平台 設置構想交通及維生系 統發展建議都會圈行政機 制建構策略

雲嘉嘉都會圈行動計畫及實施策略

短、中、長程建 設計畫

跨區域整合計畫建議及優先順序

跨區域整合計 畫規劃構想跨區域整合計 畫優先順序建議

相關計畫回顧 環境現況

雲嘉嘉都會圈調查與初步分析資料蒐集

國土、縣市 發展計畫相關部門計 畫回顧

三縣市環境現況調 查三縣市現況分析

三縣市 統計資料相關報 告書相關圖 面資料檔案

資料蒐集

三縣市個別座談會

雲嘉嘉都會圈發展策略

確立研究目標

雲嘉嘉都會圈發展課題與對策建構

雲嘉嘉都會圈 發展課題與發展構 想分析雲嘉嘉都會圈 發展構想與對策建 構

圖 1-4-1 計畫流程圖資料來源：本計畫繪製

1‐1м 

雲嘉嘉都會圈建設計畫