由海巡署核心工作觀點評-「國營港務股份有限公司條例」之疑慮

黃文吉

海巡署海研會委員

現任開南大學教授

前海洋大學教授

簡報大綱

•海巡署核心工作

•港口涉及層面與國外的經驗

•法案可能影響層面之疑慮

•我國港口發展近170年之演變歷程

•法案錯誤之觀點

•可能演變之發展途徑

海巡署核心工作

海域執法--

•安海專案--槍械、毒品及非法入出國

•港口及船舶檢查

•海岸管制

•海上交通維護

海事服務--

•漁業巡護任務

•海上救生救難

•疫病防治維護

•災害應變防處

海洋事務--

•海洋環境保護(海洋污染防治/海洋生態保育/漁業資源維護)

•國際海洋事務

港口涉及層面與國外的經驗

•港口之規劃與建設--外部經濟效益與成本

--土地使用

--港口之都市計畫--

•港口之管理--不以營利為目的的公共服務事業

•港口之經營--營利事業/民營化

•國營港務股份有限公司條例:港口之經營(operation)?港口之管理(management)??

規劃/技術(設計/施工)/管理(管理/經營)3層面

技術

管理

規劃

1.決策者避而不談基本的政策與原則

3.缺乏有效的事前與事後之效益評估2.缺乏內\外部總體效益最大化之觀念

日本之港灣法(1950-)

第一章 総則（第一条―第三条）第一章の二 港湾計画等（第三条の二・第三条の三）

第二章 港務局• 第一節 港務局の設立等（第四条―第十一条）

第二節 港務局の業務（第十二条―第十三条）第三節 港務局の組織（第十四条―第二十七条）第四節 港務局の財務（第二十八条―第三十二条）

第三章 港湾管理者としての地方公共団体（第三十三条―第三十六条）

第四章 港湾区域及び臨港地区（第三十七条―第四十一条）第五章 港湾工事の費用（第四十二条―第四十三条の五）第六章 開発保全航路（第四十三条の六―第四十三条の十）第七章 雑則（第四十四条―第六十三条）附則

中华人民共和国港口法•自2004年1月1日起施行

•第一章 总 则

•第二章 港口规划与建设

第三章 港口经营

第四章 港口安全与监督管理

第五章 法律责任

第六章 附 则

國外的經驗--港航分立，以港領航日本於1950年實施港灣法，將港口規劃、建設與管理之行政權下放予地方政府。

在1984年運輸省組織體制改革時，將傳統的航政專屬體係改為輔助的組織系統，而設置海上技術安全局(含船員部、船用工業課、檢查測度課.等)來處理船舶檢驗及監理業務，船員發照、考核及福利等事宜（相當於交通部欲成立之航政局）。

1993年又成立海上交通局，據此「港航分立，以港領航」之方針至為明確。

相較於日本之國土交運省(部)除設有『海上保安庁』來主管:海上治安之確保、海難之救助、海上交通安全之維護及海象観測;另在航政監理方面，設有『海事局』；在港埠行政管理方面為『港灣局』；在運輸方面設有『地方運輸局』，權責劃分明確，在作業上則更有效率。

2001年1月6日的組織大改造国土交通省亦分成海上保安廳+港灣局+海事局

國外的經驗--港航分立，以港領航

中國大陸1981年邀請以日本神戶市港灣局長為首的天津港顧問團最具代表性，形成了自1984年天津港第一個下放予天津市地方政府管理之港埠，並帶動了沿海14個主要港埠及長江沿岸主要港埠一連串之地方化(屬地化)管理，

2004年起又陸續實施第二階段的航港體制改革落實地方分權。

2004年1月1日起實施港口法更明訂將港口規劃、建設與管理之行政管理權下放予地方政府，並於地方人民政府成立交通運輸及港口管理局。

港口管理之內涵與防/救災之地方分權

• 台灣921震災/南部88土石流/台東水災

—中央<>地方

• 日本阪神/311震災—地方政府

--東京電力公司

港口經濟效益--土地使用/都市計畫/公共建設

法案可能影響層面之疑慮

•港務公司與交通部/航港局/中央各部會/地方政府之關係為何?

•港口之主導者?責任者??•國家海防安全—中央(海事)

•港口環境生態保育--地方

•防災與救災--地方

•只有權力與利益卻沒有責任及義務的組織??•國門資產之掏空

我國近170年之沿革—序

•中國自明清以來，海運從興盛到衰落，尤其于滿清末年至民國初期，長期處在列強佔據主要港埠及不平等條約陰影下，因而喪失了港埠建設發展及關稅自主權。

•自民國31年開羅會議、32年11月之廢除不平等條約至34年對日抗戰勝利，港埠建設及關稅自主權終於歸還我國所有。

•但我國憲法體制雖然于民國35年公佈實施，實質上，長久以來政府之港務組織體制似乎從無對港埠規劃、建設及管理之主導權作詳細的構思。

•我國航（航政監理）/港（港埠行政管理）體制改革之議題爭論由來已久，嚴格地說可追朔至西元1842年，自滿清政府簽訂南京不平等條約以來至今，將近170年懸而未決的議題。

•中國歷代關稅、航政、港埠及水上運輸體制之變革（明/清/民國至今）

我國近170年之沿革—明朝

朝代 關稅 航政 港埠 水上運輸

六部-戶部 組

織 市舶司 六部-工部-都水司

六部-兵部

漕運之政 明

朝 執

掌

海外諸蕃朝貢市易之事，辨其使人表勘合之真

偽；禁通蕃、征私貨、平交易、閑其出入而慎

之。總而言之，具航政、貿易、海關、外交、

移民之業務。

川澤、陂池、橋道、

舟車…等事（公路、

河道工程） 協辦漕運

我國近170年之沿革—清中葉前/後朝代 關稅 航政 港埠 水上運輸

六部-戶部-海關道 組

織 六部-工部-都水司 六部-戶部

海關事項 航政事項

中

葉

前 執

掌 船舶監理 航道工程 漕運之政

十部-郵船部-船政司-籌度科、覈計科<無實權> 組

織 海關總稅務司署<有實權>

1. 籌度科：掌航務之調查，船政之

條陳、籌備、整頓，章程之審核，

船舶之海事，船員之考驗與獎勵，

輪船公司之立案與接管。

檢查燈旗、信號、碼

頭、商埠。

軍運，漕運，航線之開闢

，航業之保護及發展，航

業公會之管理。

中

葉

後 執

掌

2. 覈計科：掌各輪船公司之表冊、

帳簿、註冊、給照、購買、估變、

減費、航務裁判

我國近170年之沿革—民國38年以前朝代 關稅 航政 港埠 水上運輸

交通部-航政司（幕僚單位） 組

織

財政部

-關務署 交通部-航政局（執行單位）

關於航政，監督造船、船舶、船員

等事項。

管理航路及航路標

識事項。

01

至

27

年

執

掌 關稅事項 船舶檢驗及丈量、載重線標示、船

舶登記及發給牌照、船員及引水人

考核監督等事項。

航路疏濬及航路標

識之監督事項

交通部-航政司（幕僚單位） 組

織 財政部

交通部-航政局（執行單位）

船舶購建，檢查，丈量登記，證書

核發之監督、船員，引水人之儲訓

及職業證書核發之監督等事項。

港灣計畫核議及監

督。

航業計畫，航線，費率之

核議、公有及民營航業監

督、航業經營及聯營之規

劃策進等事項。

中

華

民

國 28

至

38

年

執

掌 關稅事項

船舶檢驗及丈量、載重線標示、船

舶登記及發給牌照、船員及引水人

考核監督等事項。

航路疏濬及航路標

識之監督事項。

我國近170年之沿革—民國38年以後朝代 關稅 航政 港埠 水上運輸

組

織

財政部

-關稅局 交通部-省交通處-港務局 39

至

88

06

30

執

掌 關稅事項

代管航政業務：船舶購建，檢查，

丈量登記，證書核發之監督、船員

，引水人之儲訓及職業證書核發之

監督等事項。

港埠規劃、設計、施

工及管理

航業計畫，航線，費率之

核議、公有及民營航業監

督、航業經營及聯營之規

劃策進等事項。

組

織

財政部

-關稅局 交通部-港務局

88

07

01

至

今

執

掌 關稅事項

代管航政業務：船舶購建，檢查，

丈量登記，證書核發之監督、船員

，引水人之儲訓及職業證書核發之

監督等事項。

港埠規劃、設計、施

工及管理

航業計畫，航線，費率之

核議、公有及民營航業監

督、航業經營及聯營之規

劃策進等事項。

法案錯誤之1--港與航應該分立

表-1 水運系統三要素與港航體制六機能一體之分割步驟理念

運輸系統

三要素 人 運具 路網及終站

水運系統

三要素 船員 船舶 航路、港口(港埠工程系統)

航政與港務 航政

(具公權力) 港務(埠)行政(行政管理)(港務業務)

商港法 具公權力 非公權力

第一條

之界定 營運

(五機能) 規劃 設計 施工 管理 安全

法案錯誤之2—公司業務範圍3角色之錯亂

1.港口投資開發(規劃與建設)—外部經濟效益

2.港口管理—不以營利為目的的公共服務事業(電信管理局) --中央?地方?公司?航港局?

--港口管理不見了!!!(管理—現有的人事時地物作最有效安排)<>規劃3.營運公司—營利事業(第五条 港務局は、営利を目的としない公法上の法人とする。 )

管理著重效率//規劃著重效益有效率(Efficiency)不一定有效益(Effectiveness)。

效益(W)= ∫F*cosθ*d

由力學觀點說明效率與效益關係之示意圖

d

F

Fcos

商港法

•第一章 總則 §1第二章 規劃建設 §6第三章 管理經營 §11第四章 安全 §24第五章 罰則 §44第六章 附則 §49

•第一條（適用範圍）

•商港之規劃、建設、管理、經營及安全，依本法之規定；本法未規定者，依其他有關法律之規定。

航港局之職掌

國營港務股份有限公司設置條例

•第一條(設置目的)—港口之管理與防災/救災/安全•交通及建設部為經營??商港，設國營港務股份有限公司（以下簡稱港務公司），其設置依本條例之規定。

•港務公司由政府獨資經營。•第二條(業務範圍)•港務公司業務範圍如下：•一、商港區域之規劃、建設及經營管理??。•二、商港區域海運運輸關聯服務之經營及提供。•三、自由貿易港區之開發及營運。•四、觀光遊憩之開發及經營。•五、投資、轉投資或經營國內、外相關事業。•六、其他交通及建設部或目的事業主管機關委託及核准之事項。

法案錯誤之3 --「港口之管理」應為不以營利為目的的公共服務事業

• 港口之開發與建設為長久發展之社會基礎設施，港口建設與管理之主要目標為提供營運者良好的投資經營環境。因此衡量港口績效之指標亦隨之改變。

• 「市港規劃/建設整合」與自由貿易區之劃設、管理之管理組織体制應該作系統上整合並由公法人來主導，營運部份則儘可能實施企營化或公司化來投資經營才是正途。

高雄港口管理三種策略分析

現況 修正 日本

內部 +35 35-22=+13 35-44=-9

外部 +200 +250 +300

合計 +235億 << +263億 << +291億

法案錯誤之4—不同功能組織創新結合?營利公司+公共服務事業(港都之規劃/建設/管理)

•並非台電/中油/ …單純的公共服務事業

•是在特定的土地上…

•遠傳公司+中華電信局

•捷運公司+捷運局

•高鐵公司+高鐵局

•國際機場公司條例—錯誤的引用

法案錯誤之5—港都龐大經濟效益如何內部化

層面 內涵 經濟效益規劃層面 產業發展/國際物流/全球運籌技術層面 生產與就業/深層加工 外部為主

(設計/施工)土地使用/不動產 300億

商業活動+觀光旅遊海港園區+空港園區

管理層面 港口管理--非營利的公共服務事業(+/-)10億

經營層面 港口營運--公司化/民營化 50億

法案錯誤之6—國情及層級不同

•與新加坡/香港不同—沒有地方政府

--航政與港務分開

--港務交予地方或法人

•中國各港口的港務公司也只是承租港區的部份土地來開發

•唯有專制或半專制國家才有可能將龐大的外部經濟效益來作公司/內部化

法案錯誤之7—無行政權之國營公司如何運作

•與其他已承租之民營公司之運作與利益衝突

•與中央各部會之運作—預算取得?依據??

•與地方政府之運作(土地使用/公共建設/都市計畫/環境生態保育/防災與救災)

•經營績效如何衡量??如何切割?

可能演變之發展途徑

• A--公司化>>航運經營管理者是追求利益的…(5個疑問)

由航運經營管理者來管理港口!營利VS公共服務事業1?

港口之規劃/建設/管理2??+都市3???+環境生態保育

4????

防災/救災5?????

• B--原地踏步+等著變局/出狀況…

• C--各取私利+逐漸掏空

港務四機能 政策/規劃 建設 管理 治安/救援/防災 營運

理想港航體制

改革分割順序

<港、航

1

分離> <建、管

3

分離> <管 營分

2

離>民營化

目前行政體制 航政司 交通部基隆/台中/高雄/花蓮港務局 海巡署 民間公司

交通與建設部 2012 年組織改造

之行政體制 航港局 國營港務股份有限公司

海委會海巡署 半官半民、

民間企業

海洋委員會/海洋部(商港+工業港+漁港) 理想對應

之行政體制 航政局 港灣局 中央技術支

援地方建設

地方港灣局/管理委員會

+海巡署

半官半民、

民間企業