efficiëntieverbeteringen in fusiecontrole ”wanted: efficiency defence (not dead but alive)”...
TRANSCRIPT
Efficiëntieverbeteringen in fusiecontrole
”Wanted: efficiency defence (not dead but alive)”
Theon van Dijk
TILEC, Tilburg, 6 februari 2009
2
Tilburg, 6 februari 2009
“ … Het is mogelijk dat de uit de fusie voortvloeiende
efficiëntieverbeteringen een tegenwicht bieden tegen de
effecten op de mededinging – en in het bijzonder tegen de
mogelijke schade voor de consument – die de fusie anders zou
kunnen veroorzaken. …”
EU Richtsnoeren horizontale concentraties (2004), § 76
Concentratieverordening (2004), overweging 29
Efficiëntieverweer
3
Tilburg, 6 februari 2009
NMa
o Geen enkel geval van succesvol efficiëntieverweer
o Nauwelijks pogingen door partijen
EU Commissie
o Nauwelijks geaccepteerd efficiëntieverweer
o Waar wel geaccepteerd, niet beslissend
VS (DoJ and FTC)
o Verschillende voorbeelden van beslissend efficiëntieverweer
Enige praktijkfeiten
4
Tilburg, 6 februari 2009
Waarom niet meer efficiëntieverweer?
Verrassend – men zou toch enkele gevallen verwachten
Wijst op inconsistentie:
o Alle fusies tussen substituten beperken de mededinging, ook “kleine” fusies
o “Kleine” fusies worden in de praktijk niet beoordeeld
o Impliciete veronderstelling dat procompetitieve effecten de (beperkte) anticompetitieve effecten compenseren bij “kleine” fusies
o Waarom kan dit nooit gelden voor “grote” fusies?
5
Tilburg, 6 februari 2009
1. Economische theorie efficiëntieverweer
2. Regels in de EU en VS
3. Praktische beoordeling van efficiëntieverweer
4. 3 voorstellen voor verandering
Overzicht
6
Tilburg, 6 februari 2009
Economische theorie: Williamson
p’
p = c
c’
Williamson (AER, 1968): “Rechthoeken zijn vaak groter dan driehoeken”
Prijs
Hoeveelheid
7
Tilburg, 6 februari 2009
Commentaar I
p
c
c’
“Trapezia zijn vaak groter dan rechthoeken”
Prijs
Hoeveelheid
p’
8
Tilburg, 6 februari 2009
Williamson veronderstelt totaal surplus standaard
o Een fusie zou moeten worden goedgekeurd als alle kostenvoordelen groter zijn dan de “deadweight loss”
o Prijs kan toenemen op de korte termijn
o Verwachting dat prijs afneemt op de lange termijn
Meeste mededingingsautoriteiten moeten een consumentensurplus standaard toepassen
o Prijs mag niet toenemen (ook niet op de korte termijn)
o Kostenvoordelen dienen te worden doorgegeven aan consumenten
o Alleen verlaging van marginale kosten relevant
Commentaar II
9
Tilburg, 6 februari 2009
Zou in de zorgsector totale surplus standaard niet beter zijn?
Reductie van vaste kosten relevant voor sector waar overheidsbudgetten belangrijk zijn
Kan op korte termijn leiden tot lagere overheidsuitgaven en lagere belastingen
Voor de discussie
10
Tilburg, 6 februari 2009
Williamson veronderstelt één niveau van marginale kosten in de markt,
pre- en post-fusie
Post-fusie zijn er tenminste twee niveaus van marginale kosten
Een belangrijke bron van efficiëntieverbeteringen door een fusie wordt niet meegenomen
o Als fuserende bedrijven verschillende marginale kosten hebben, dan kunnen na de fusie marginale kosten afnemen na het her-organiseren van productie
Williamson gaat alleen uit van prijsconcurrentie en kostenvoordelen
Er zijn andere dimensies van concurrentie en andere voordelen (bijv. kwaliteit, dienstverlening en innovatie)
Commentaar III
11
Tilburg, 6 februari 2009
Farrell & Shapiro (AER, 1990)
o Cournot concurrentie; homogeneen produkt; statisch
o Strikte conditie onder consumentensurplus standaard:
Om prijzen te laten afnemen na de fusie, moet het niveau van
marginale kosten bij de gezamenlijke output lager zijn dan dat
van de meest efficiënte fuserende onderneming
o Onder totale surplus standaard is er een kritisch niveau van marktaandeel
Werden (JIE, 1996); Froeb & Werden (Econ Lets, 1998)
Goppelsröder, Schinkel & Tuinstra (JIE, 2008)
Na Williamson
12
Tilburg, 6 februari 2009
1. Economische theorie efficiëntieverweer
2. Regels in de EU en VS
3. Praktische beoordeling van efficiëntieverweer
4. 3 voorstellen voor verandering
Overzicht
13
Tilburg, 6 februari 2009
Bewijslast voor fuserende partijen
Met beweerde efficiëntieverbeteringen van voorgenomen fusie wordt alleen rekening gehouden onder de voorwaarden (cumulatief):
1) Voordeel voor consumenten
2) Specifiek resultaat van de fusie
3) Verifieerbaarheid
Ad 1): verlaging van marginale i.p.v. vaste kosten; “passing-on”
− is al “killer qualification” genoemd
Ad 2): geen alternatief (contract) voor fusie dat minder anticompetitief is
Ad 3): “interne documenten”; “verklaringen van directies aan de eigenaars en financiële markten”; “vóór de fusie uitgevoerde studies van
deskundigen”
EU regels
14
Tilburg, 6 februari 2009
Te interpreteren als efficiëntieverweer vanuit ander perspectief
o Welke voordelen worden misgelopen indien de fusie niet plaatsvindt?
Condities:
o Zonder fusie zou de onderneming op korte termijn van de
markt gaan
o Geen minder anticompetitief overname-alternatief
o Zonder fusie zouden activa van de onderneming verdwijnen
Ruimte tussen efficiëntieverweer en reddingsfusieverweer?
Welke condities gelden?
Reddingsfusie (“failing firm defence”)
15
Tilburg, 6 februari 2009
VS regels (1997 Horizontal Merger Guidelines):
“Cognizable efficiencies are merger-specific efficiencies that have been verified and do not arise from anticompetitive reductions in output or service.”
“The Agency will not challenge a merger if cognizable efficiencies are of a character and magnitude such that the merger is not likely to be anticompetitive in any relevant market.”
Grofweg gelijk aan EU regels, maar:
o Onderliggende principiële beslissing om efficiëntieverbeteringen als integraal onderdeel van een fusiebeoordeling mee te nemen in 1984 Merger Guidelines (Kolasky & Dick, ALJ, 2003)
o Geen (expliciete) voorwaarde van doorgeven van voordelen
Vergelijking met regels in de VS
16
Tilburg, 6 februari 2009
Vergeleken met de EU faciliteren de regels in de VS het betrekken
van efficiëntieverbeteringen bij fusiebeoordelingen
Mogelijke verklaring voor het vaker voorkomen van succesvol
efficiëntieverweer in de VS
Conclusie
17
Tilburg, 6 februari 2009
1. Economische theorie efficiëntieverweer
2. Regels in de EU en VS
3. Praktische beoordeling van efficiëntieverweer
4. Drie voorstellen voor verandering
Overzicht
18
Tilburg, 6 februari 2009
“Story telling” (maar geen sprookjes)
Typologie van efficiëntieverbeteringen (Röller, Stennek & Verboven,
European Economy, 2001)
o Rationalisering van productie (uitwisselen “best practices”)
o Schaal- en scopevoordelen
o Technologische ontwikkeling
o Voordelen op inkoopgebied
o Afname van “organisational slack”
Beweerde efficientiëverbeteringen door ziekenhuizen in de VS (bron: “A
Dose of Competition”, DoJ)
o Voorkomen van bepaalde uitgaven; afname in banen in management en ondersteuning; concentreren van bepaalde diensten op één locatie; afname van operationele kosten
Praktische inschatting
19
Tilburg, 6 februari 2009
Schatten van kostenfuncties om schaal- en scopevoordelen vast te stellen
o Informatiebeperking: kostendata van concurrenten (en fuserende partijen hebben bewijslast)
Data Envelopment Analysis (DEA) (en andere ‘frontier’ modellen)
o Voorgesteld door de NZa
o “Efficiency Gains from Mergers in the Healthcare Sector”, Research Paper 2008
o Algemene beperkingen ‘frontier’ analyse bekend
Praktische inschatting II
20
Tilburg, 6 februari 2009
DEA in fusie context
o Niet eerder gebruikt bij fusie beoordeling (anders dan in ex post fusie evaluatie studies)
o Vaststellen van de relatieve efficiëntieniveaus van fuserende ziekenhuizen (ten opzichte van de meest efficiënte ziekenhuizen in de groep – de “frontier”)
o Geeft in het beste geval slechts potentiële efficiëntieverbeteringen na de fusie
Informatiebeperking voor fuserende partijen
Praktische inschatting III
21
Tilburg, 6 februari 2009
Zijn efficiëntieverbeteringen voldoende om anticompetitieve effecten teniet te doen?
Bork (The Antitrust Paradox, 1978): niet mogelijk om vast te stellen in individuele zaken
Integrale beoordeling van anti- and procompetitieve effecten
(zoals bijv. in Farrell & Shapiro, AER, 1990)
In de praktijk zal de afweging imprecies zijn – zowel
anticompetitieve als procompetitieve effecten vooral kwalitatief
De “balancing act”
22
Tilburg, 6 februari 2009
1. Economische theorie efficiëntieverweer
2. Regels in de EU en VS
3. Praktische beoordeling van efficiëntieverweer
4. 3 voorstellen voor verandering
Overzicht
23
Tilburg, 6 februari 2009
Mogelijke efficiëntieverbeteringen onvoldoende aan bod bij beoordeling van fusies
Komt deels door de regels in de EU:
o Te strikte voorwaarden voor efficiëntieverweer
o Bewijslast ligt bij partijen
o Bewijslast procompetitieve effecten van partijen lijkt zwaarder dan bewijslast anticompetitieve effecten van autoriteit
Conclusie
24
Tilburg, 6 februari 2009
Doel: meer rekening houden met de rol van efficiëntieverbeteringen in fusiecontrole
1) Publiceer “Richtsnoeren efficiëntieverbeteringen”
2) Verwijder de expliciete voorwaarde dat “voordelen moeten worden doorgegeven aan consumenten” (N.B. niet noodzakelijkerwijs verandering naar totale surplus standaard)
3) Maak beoordeling van efficiëntieverbeteringen een onderdeel van de algehele beoordeling van een fusie
Bewijslast bij autoriteiten zoals bij anticompetitieve effecten
3 voorstellen voor verandering in de EU