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Eje temático: Descentralización y OSC: Promoviendo la participación ciudadana
Título: Participación y Responsabilidad en experiencias de colaboración entre
gobiernos y OSC.
Autor: Cristina Teresa Penso D Albenzio
Resumen
La participación de la sociedad civil en los procesos decisorios públicos se ha ampliado y múltiples actores pueden, en la actualidad, tomar parte en los procesos de construcción de políticas , programas y proyectos.
En este trabajo se analizan experiencias de colaboración de gobiernos locales y organizaciones sociales de promoción del desarrollo (ONGD) que tuvieron lugar en la Ciudad de México entre 1997 y 2002.
La corresponsabilidad , en estas experiencias se sustenta en la idea de que la construcción de lo público es tarea de todos los ciudadanos y ciudadanas, sin que ello signifique que el gobierno delegue su responsabilidad.
Intentan trascender de lo público-gubernamental a la corresponsabilidad entre los diversos actores caracterizada por transformaciones que trasladan el énfasis de procesos decisorios verticales y centralizados a la exigencia de participación, y descentralización.
La corresponsabilidad así concebida tiene la intención de generar sinergias entre las instituciones gubernamentales y no gubernamentales con base en relaciones de confianza, cooperación, y responsabilidades compartidas. En este sentido las estrategias y metodologías desarrolladas se enfrentan a diversos retos, entre ellos el de promover formas de participación que respeten la cultura y las tradiciones, desarrollen la acción colectiva y no se reduzcan a promover una participación instrumental orientada a llevar a cabo acciones que privilegian los intereses de grupos y organizaciones ajenas a la población participante. En el trabajo se analiza a la corresponsabilidad como concepto y como práctica capaz de hacer converger a diversos actores para enfrentar problemas y generar propuestas con el fin superar los estados de marginación y motivar la incorporación activa de la población excluida como sujetos activos de su propio desarrollo. En el entendido que la responsabilidad implica una definición de la relación entre actores, se indaga acerca de los términos en los que se establece la relación, los valores y actitudes que promueve, así como las reglas, mecanismos de gestión y la distribución de recursos que la norman Se analizan los alcances de la participación, tipos de involucramiento y la adecuación de mecanismos para asegurar la representación de los numerosos intereses y actores y permitir la articulación de esfuerzos individuales y colectivos sin incurrir en prácticas discriminatorias y discrecionales..
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Esta línea de investigación requiere continuar con labores de sistematización de experiencias a fin de identificar lecciones útiles en los procesos de participación, que sirvan de base para el fomento de cambios en la cultura política y en la educación cívica de los habitantes de la Ciudad que se reflejen en la reducción de la marginación y las desigualdades.
Introducción:
La participación de la sociedad civil en los procesos decisorios públicos se ha ampliado
y múltiples actores pueden, en la actualidad, tomar parte en los procesos de
construcción de políticas , programas y proyectos.
En este trabajo se analizan experiencias de colaboración de gobiernos locales y
organizaciones sociales de promoción del desarrollo (ONGD) que tuvieron lugar en la
Ciudad de México entre 1997 y 2002.
La corresponsabilidad, en estas experiencias se sustenta en la idea de que la
construcción de lo público es tarea de todos los ciudadanos y ciudadanas, sin que ello
signifique que el gobierno delegue su responsabilidad.
Intentan trascender de lo público-gubernamental a la corresponsabilidad entre los
diversos actores caracterizada por transformaciones que trasladan el énfasis de
procesos decisorios verticales y centralizados a la exigencia de participación, y
descentralización.
La corresponsabilidad así concebida tiene la intención de generar sinergias entre las
instituciones gubernamentales y no gubernamentales con base en relaciones de
confianza, cooperación, y responsabilidades compartidas.
En este sentido las estrategias y metodologías desarrolladas se enfrentan a diversos
retos, entre ellos el de promover formas de participación que respeten la cultura y las
tradiciones, desarrollen la acción colectiva y no se reduzcan a promover una
participación instrumental orientada a llevar a cabo acciones que privilegian los
intereses de grupos y organizaciones ajenas a la población participante.
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Uno de los propósitos del trabajo es ilustrar acerca de que tipo de modelos de
colaboración y corresponsabilidad fueron usados y hasta que punto y como ellos han
efectivamente funcionado.
En el trabajo se analiza a la corresponsabilidad como concepto y como práctica capaz
de hacer converger a diversos actores para enfrentar problemas y generar propuestas
con el fin superar los estados de marginación y motivar la incorporación activa de la
población excluida como sujetos activos de su propio desarrollo. En el entendido que la
responsabilidad implica una definición de la relación entre actores, se indaga acerca de
los términos en los que se establece la relación, los valores y actitudes que promueve,
así como las reglas, mecanismos de gestión y la distribución de recursos que la
norman.
Aclarando el concepto
El concepto de responsabilidad es de viejo cuño y tradicionalmente se ha asociado con
cuestiones de prevención de abusos en el ejercicio del poder, delimitándolo y
manteniéndolo dentro de reglas establecidas. (Schedler;1999:18).
En el uso actual continúa atendiendo a esta preocupación,y sigue refiriéndose a la
aplicación de controles, restriciones y revisiones institucionales al ejercicio del poder
(Schedler:1999:14). El concepto de responsabilidad compartida y participación
prevalece en el discurso de desarrollo donde los políticos se han encargado de
mantener la participación dentro de ciertos límites.
Para que un individuo u organización sea responsable ante otros actores o individuos
por su conducta se requiere clarificar que se quiere decir con el término. En este
sentido, se puede decir que la responsabilidad se relaciona con la construcción de un
código de conducta ,un marco social para los acuerdos y consensos acerca de las
razones para las obligaciones ,el ejercicio de poder y desempeño.
Sin tener en cuenta el campo de aplicación, requiere un nivel de acuerdo tanto en los
términos de su uso como en los medios de implementación. Supone un acuerdo acerca
de un desempeño aceptable y también una definición de la relación entre actores
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describiendo efectivamente sus respectivas posiciones de poder, quién tiene el poder
de llamar a dar cuentas y quién está obligado a dar una explicación por sus acciones.
Los significados y mecanismos de responsabilidad varían de acuerdo a las formas y el
contexto de uso. Se ligan a la existencia de instituciones, distribución de funciones
entre poderes públicos y actores, procesos de tomas de decisiones y desempeño .
Se caracteriza no sólo por las elecciones para determinar quién regirá los asuntos
públicos, sino también por la obligación continua de los funcionarios públicos de
explicar y justificar su conducta en público.
En un amplio sentido, puede aplicarse a todos los actores que desarrollan actividades
públicas, mientras que en un sentido restringido sólo se puede referir a la de políticos,
miembros del gabinete, legisladores, líderes de partidos políticos.
En su uso tradicional se refiere a la capacidad de las instituciones del estado de
controlar abusos a través de instancias públicas y diversos mecanismos. En el estado
moderno, los límites y expectativas de la responsabilidad se han tornado más
complicados, haciendo al concepto más difícil de aplicar.
La responsabilidad se ve tradicionalmente como dar cuenta de acciones pasadas (ex
post), pero en situaciones actuales donde interesa priorizar y asignar recursos
involucran llamar a los actores a dar cuenta a explicar las acciones antes de que lleven
a cabo.
Los ciudadanos a través del voto eligen representantes y a cambio demandan el
cumplimiento de responsabilidades y esto es más claro en algunos lugares y contextos
que en otros.
Las diferentes interpretaciones son importantes tanto para las políticas y el desempeño
como en relación con las acciones gubernamentales y procesos que afectan a los
ciudadanos. Las discusiones y el debate actual se enfocan en asuntos de transparencia,
apertura, vinculando la supervisión y control con el acceso a la información y hac iendo
más claro y abierto el proceso de decisiones públicas.
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La retórica de la Responsabilidad pública
La responsabilidad Pública ha sido considerada un componente principal de una
gestión eficaz en muchos campos a nivel de organismos internacionales, partidos
políticos, organizaciones sociales, empresas y otros.
Su significado resulta ambiguo y esta asociado a motivos y prácticas de diversos
actores y agendas.
El campo tradicional de la responsabilidad, las tradicionales conceptualizaciones
estuvieron restringidas y ligadas a la Administración Pública, la toma de decisiones y los
mecanismos y procesos para auditar la correcta implementación de las acciones. Con la
disminución de actividades del Estado se dan importantes modificaciones , los límites
de las responsabilidades se expanden para contemplar la gama de diversos arreglos
de distribución de funciones y actividades más allá del nivel estatal . El concepto
vinculado con el desarrollo y la hechura de políticas tiene múltiples interpretaciones y se
modifica de acuerdo a los cambios a nivel global y a la transformación de las relaciones
entre actores tales como los mismos estados y organismos internacionales.
Las nociones más comunes se enmarcan en el contexto de las funciones del estado. La
responsabilidad ligada al desarrollo a su vez se asocia a la promoción de buen gobierno
y democracia de acuerdo a organismos internacionales. (UNDP:1997:4).
Las definiciones tradicionales se amplían para ajustarse a nuevas realidades, donde se
aboga por una responsabilidad que tome en cuenta el respeto a los derechos humanos,
abandone el clientelismo y los abusos de poder.
Se enfatiza la necesidad de incrementar la responsabilidad del Estado , pero al mismo
tiempo incluir en las actividades públicas,relacionadas con las buenas prácticas, a
actores se la sociedad civil y del sector privado.
El involucramiento de actores privados en decisiones públicas presenta nuevos
requerimientos a la responsabilidad. La participación de estos actores en actividades
públicas nos conduce a preguntarnos, a que intereses responden y ante quienes son
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responsables. A su vez ante las crecientes interacciones entre actores el tema se
vuelve más complejo
La ampliación del papel de las ONGs y la Responsabilidad
Las últimas dos décadas han evidenciado un crecimiento en el número de ONGs
promotoras de desarrollo que persiguen un amplia gama de programas y objetivos con
escalas de operación y financiamiento muy diversas.
Las organizaciones fueron vistas como vehículos para la democratización y el desarrollo
y muchos plantearon que son más responsables y eficaces que gobiernos o empresas o
instituciones privadas.
Una forma de ver la actuación de las organizaciones es la de un contrapeso al poder del
estado con el fin de promover el ejercicio de los derechos humanos, crear espacios
para la participación de la sociedad civil. Pero cabe observar que también estas
organizaciones pueden ser campo de problemas de corrupción, cooptación,
oportunismo , coerción o manipulación política.
En estas condiciones surgen interrogantes como es: ¿Ante quienes son responsables
las organizaciones?: ante sus dirigentes, donadores, financiadores, o bien los socios o
colaboradores de los proyectos, los beneficiarios, los gobiernos por los fondos que
reciben al mismo tiempo que por las leyes que encuadran su labor.
Para algunos autores las influencias externas acerca de la responsabilidad son
ejercidas por los donadores. (Fowler:1997:181).
Se argumenta que como representan el interés público, tienen múltiples
responsabilidades hacia los socios , beneficiarios, asesores, patrocinadores, donadores,
gobiernos (Edwards and Hulme). Tienen que conciliar y priorizar estas múltiples
responsabilidades, la responsabilidad hacia la gente en general es invocada por
muchas organizaciones pero pocas veces la misma gente las llama a rendir cuenta.
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A su vez se habla de diferentes tipos de responsabilidad, se hace la distinción entre
responsabilidad funcional y estratégica; la funcional se refiere al uso de los recursos y
su impacto a corto plazo, mientras la estratégica se refiere a como las organizaciones
ejercen influencia sobre otros actores en una perspectiva de cumplir objetivos a
mediano y largo plazo.
También se vincula a conceptos más puntuales como los de evaluación y monitoreo de
proyectos conforme a los requerimientos de los donadores.
En relación a los proyectos de desarrollo la responsabilidad inmediata se liga a
mecanismos de rendición de cuentas elementales como son los de demostrar que los
recursos, el dinero se gastó para los propósitos que se asignaron. Otro control se refiere
al cumplimiento de metas y objetivos para los cuales se destinó el dinero.
Tienen responsabilidades hacia la comunidad ,los donantes, ante sí mismas en relación
con su misión, los objetivos organizacionales
Nuevos interrogantes ante los cambios en las relaciones
La participación de la sociedad civil en los procesos decisorios públicos se ha ampliado,
lo que ha presentado la necesidad de investigar acerca de un amplio espectro de
responsabilidades y su distribución entre actores públicos y privados.
Las relaciones entre sociedad civil, y el sector publico y privado tuvieron cambios
significativos, lo que ha dado lugar a nuevas relaciones entre ongs, ciudadanos ,
organizaciones de ciudadanos, gobiernos y organismos internacionales
(Edwards:1999:17).
Este cambio en las relaciones y principalmente la participación de las organizaciones
de la sociedad civil y de la iniciativa privada en salud , educación, ha generado
inquietud acerca del desempeño, de su capacidad para atender a las demandas
públicas . El tema de la responsabilidad para el desarrollo en general y de las políticas
que contemplen atender las necesidades de los más pobres en particular presentan
muchos desafíos.
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La complejidad de los distintos niveles decisorios gubernamentales locales, nacionales,
regionales y globales se incrementan debido a las interacciones de múltiples actores.
Se enfatiza la participación a nivel local que acerca las decisiones a los ciudadanos y a
sus demandas en un contexto de globalización, y de este modo las fronteras , los lazos
o vinculaciones de los papeles de las Ongs desempeñan cambian, con importantes
implicaciones para la responsabilidad.
La creciente participación de las organizaciones como implementadoras de políticas,
proveedoras de servicios, subcontratistas hace más difícil delinear responsabilidades.
Surgen dudas acerca de si el incremento de las actividades de las organizaciones al
disminuir las funciones gubernamentales, les transfiere su responsabilidad en el área
social.
Por otra parte en el desempeño de estas funciones las organizaciones enfrentan el
desafío de disminuir su credibilidad a nivel local. En particular, cuando los fondos de las
organizaciones provienen del gobierno u otros actores tienen que tener la habilidad de
dar cuentas pero mantener su autonomía y valores intactos.
La responsabilidad y su repercusión final en los sectores más desprotegidos se
constituye entonces en un aspecto clave para el desempeño eficaz del gobierno y otros
actores y surgen numerosas interrogantes como quién es responsable de las políticas
públicas y sociales y establece y controla los parámetros para su evaluación.
Colaboración y Participación.
Hay autores que distinguen diferencia dos versiones de colaboración, una que la
entiende como conjuntar competencia y medios entre actores públicos y privados. Otra
trasciende la simple provisión de servicios para abrazar la noción de colaboracin
responsable , la que se basa en promover un sentido de copropiedad no solamente
entre los proveedores sino entre los usuarios de servicios. Otros sugieren la adopción
de colaboración responsable con base en la definición de poder compartido igualmente
entre todos los participantes .
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Fowler, describe la autentica colaboración como la comprensión y mutua habilitación,
interdependencia e interacción con intenciones compartidas (1997)
Otros autores presentan un modelo de relaciones que pueden describirse como de
cooperación, confrontación, complementación y cooptación1. Este utiliza como criterio
diferenciador la convergencia y divergencia entre metas y medios en las relaciones
estratégicas de gobiernos y OSCs. Las OSCs generalmente tienen menores opciones
dentro del juego político, pero de un modo u otro están participando . También si las
partes modifican sus intereses y posiciones estratégicas, ya sea en torno a los medios o
a las metas de la política, en el proceso el tipo de relaciones pueden variar (Villar y
González ,2002).
Una contribución de las organizaciones es la Innovación Un análisis de las buenas
expreriencias puede conducir a mayor innovación para ofrecer soluciones probadas en
escalas pequeñas para ser ensayados a escalas mayores o para desarrollar programas
de manera diferente o ensayar opciones que no se habían considerado. Pero la
continuidad y replicabilidad de programas enfrenta muchos desafíos entre ellos el
camino de sistematización de buenas prácticas.. Las buenas prácticas con modelos y a
la implementación de estrategias en otros contextos no son una receta utilizable en
cualquier contexto.
Colaboración y Corresponsabilidad.
En la exploración de la relación entre colaboración y corresponsabilidad es conveniente
revisar algunos aspectos como son la base de acuerdos sobre una visión compartida, la
transparencia de información y recursos, papeles y responsabilidades, la
representación de todos los intereses acuerdos de mecanismos para resolución de
conflictos
La transparencia en el acceso a la información y en las decisiones, la rendición de
cuentas y la contraloría social emergen como factores esenciales al establecer las
responsabilidades potenciales en colaboraciones entre actores entre los que existe un
considerable desbalance en el poder, tal como entre gobierno y algunas organizaciones
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civiles
Mientras la participación ofrece la posibilidad de mejorar el desempeño se requiere
transparencia en la asignación y manejo de la responsabilidad, transparencia acerca de
que información se busca y para quienes y con que propósitos. A nivel de la
disponibilidad y uso de recursos es importante prestar atención a quién debe informar,
rendir cuentas, responsabilizarse, quién revisa, quién rinde cuentas ante quien es, quién
controla, quién administra
Este tema de la responsabilidad es controversial y la cuestión acerca de la
determinación de faltas a las obligaciones legales y sociales es cuestionable.
Estos asuntos involucran decisiones que pueden justificar la supervisión de
donadores, instituciones de financiamiento y ponen en juego la autonomía de
organizaciones y gobiernos mismos. Este asunto de la responsabilidad referido a temas
como el sobrecalentamiento, drogas, derechos humanos y decisiones pueden incluso
utilizarse para justificar desde la existencia de suprapoderes, las intervenciones de una
nación en otras , que ponen en juego incluso la soberanía como ha sido planteado por
Dror. Se analizan los alcances de la participación, tipos de involucramiento y la
adecuación de mecanismos para asegurar la representación de los numerosos
intereses y actores y permitir la articulación de esfuerzos individuales y colectivos sin
incurrir en prácticas discriminatorias y discrecionales..
Esta línea de investigación requiere continuar con labores de sistematización de
experiencias a fin de identificar lecciones útiles en los procesos de participación, que
sirvan de base para el fomento de cambios en la cultura política y en la educación
cívica de los habitantes de la Ciudad que se reflejen en la reducción de la marginación y
las desigualdades.
Por lo tanto es imprescindible entender que en las interpretaciones acerca de
responsabilidad hay asuntos de poder y conflicto de intereses, distintos actores tienen
diferentes criterios y el acceso a las decisiones y a la información es desigual.
1 Najam , A, citado por Villar y González.
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Colaboración y corresponsabilidad en la Ciudad de México.
Entre una Sociedad Civil Organizada y un Gobierno democráticamente elegido en 1997
se planteó la construcción, fomento y de fortalecimiento a la participación.
La colaboración de las Organizaciones Civiles con el gobierno del Distrito Federal para
desarrollar diversos programas en el ámbito del desarrollo social y del mejoramiento de
la calidad de vida de diversos grupos de la población, tuvo un incremento notable en
este nuevo escenario, que habrá de confrontar las prácticas y las concepciones de los
actores involucrados.
Se transita del presidencialismo al equilibrio de poderes; del partido de estado a un
sistema de partidos, de la centralización a la descentralización, de la planeación
descendente a la exigencia de participación; de la existencia de partidas
presupuestales cuasisecretas a la exigencia de transparencia en la asignación y
rendición pública de cuentas, de la identificación de lo público con el gobierno como
único actor, a la corresponsabilidad entre los diversos actores para el diseño e
implementación de las políticas públicas.
Desde el Gobierno del Distrito Federal, en el Programa General de Desarrollo 1998-
2000, se plantea la participación ciudadana como fundamental para el logro de una
sociedad democrática y participativa. El fortalecimiento de la sociedad civil y la
corresponsabilidad representaron las principales estrategias esbozadas desde el
gobierno.
Se propuso reconocer y garantizar los derechos de los ciudadanos y se postuló la
participación ciudadana como elemento indispensable para un buen gobierno. Se
planteó que esta participación debía rebasar los límites de la gestión de demandas y los
ciudadanos debían actuar como sujetos activos y que en el marco del nuevo
federalismo los órganos colegiados de representación social deben ser los
responsables de vigilar y orientar la participación, dar sentido a la corresponsabilidad y
solidaridad entre gobierno y ciudadanía.
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Para que esta colaboración se diera se partió existencia de una buena disposición tanto
por parte del gobierno como de las organizaciones civiles; con la manifestación
gubernamental expresa de una apertura a la participación ciudadana y de la intención
de resolver déficits sociales en la medida de sus posibilidades.
Estos actores conformaron una base para iniciar un proceso de corresponsabilidad en el
desarrollo de políticas y programas públicos que se inició con la identificación de
objetivos generales comunes entre el gobierno y las organizaciones civiles.
El gobierno en la Ciudad desde el 5 de diciembre de 1997 ha abierto mayores
posibilidades a la lógica de la corresponsabilidad en el desarrollo de una política social
con un involucramiento activo de la población objetivo; mismas que hay que reconocer
no han estado exentas de deficiencias y hasta contradicciones.
Uno de los ejes más promisorios de corresponsabilidad se apoyó en el vínculo gobierno
- organizaciones civiles para buscar nuevos caminos y abrir espacios formales para el
diálogo y construcción de esa corresponsabilidad.
Se avanzó hacia un nuevo marco legal de fomento a las actividades de desarrollo social
de las organizaciones civiles a través de la Ley de Participación Ciudadana y otras, de
la búsqueda del contacto autoridades - organizaciones civiles, de la acción conjunta
para operar programas,
Si la intención fue facilitar el construir marcos de acción y políticas que den mayor
certeza a esa acción corresponsable hay que precisar que estos avances están a nivel
de los cimientos.
Corresponsabilidad en la construcción de lo público.
La cultura de la corresponsabilidad se planteó como un parteaguas con gestiones
anteriores que diseñaban desde el gobierno los programas sociales con una limitada o
dirigida consulta popular. La corresponsabilidad, en esta línea de reflexión, se refiere a
la idea de que la construcción de lo público es tarea de todos los ciudadanos y
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ciudadanas, la equidad, la justicia y la democracia son anhelos que exigen el concurso
acciones y contribuciones de todos.
El término corresponsabilidad aparece ligado con una cultura de sensibilización,
difusión, coordinación, gobernabilidad, determinar y delimitar actividades que administra
el gobierno y la comunidad; planeación participativa con la comunidad: participación
social; insitucionalización y formación de recursos humanos (Véase GDF, Plataforma de
OC, Noviembre 2000).
Esto es corresponsabilidad vinculada a toma de conciencia ciudadana, a la
articulación, concertación y consenso entre actores sociales para el desarrollo de
proyectos. A través de la educación por medio de talleres, asesorías, seminarios, se
generan procesos que sirven de base para la generación de estrategia, la capacitación
impulsa la propia formación de las organizaciones, sus proyectos y el ejercicio de la
ciudadanía. Estas acciones son encontradas en los trabajos con mujeres, niñas, niños
en general, jóvenes, adultos.
En este contexto se entiende la corresponsabilidad como el compromiso compartido de
acatar, por parte de la ciudadanía y el gobierno, los resultados de las decisiones
mutuamente convenidas.
La corresponsabilidad así planteada, supone la concurrencia de conocimientos y
prácticas de los diversos actores organizados para enfrentar problemas comunes,
principalmente los generados por la pobreza y la marginación.
En la atención de estas problemáticas incluso las acciones de corte asistencial
requieren de expertos y profesionales con un alto grado de capacitación ; con mayor
razón aquellas propuestas orientadas a promover la incorporación activa de la
población excluida como sujetos activos de su propio desarrollo.
En este sentido la corresponsabilidad exige el fomento de valores y actitudes que
favorezcan la participación y marcos de acción para la construcción de políticas,
programas y presupuestos públicos.
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Al hablar de corresponsabilidad la interpretación expresada es que se trata de
contribuir a que la acción gubernamental gane en calidad y eficacia complementando
pero no sustituyendo esa acción que moral y legalmente se le confiere al aparato de
gobierno en las leyes fundamentales de cada país. La responsabilidad del Estado y en
concreto los gobiernos es intransferible y es en esta interpretación en la que se ubica la
concurrencia de otros actores organizados.
La relevancia de las organizaciones civiles.
Las organizaciones civiles, comúnmente identificadas como Organizaciones No
Gubernamentales se constituyeron en un actor con un papel relevante en el debate
sobre el rumbo de la Ciudad. Estas organizaciones que tienen antecedentes desde los
años sesentas y que se multiplican y adquieren mayor visibilidad durante la década de
los ochentas, se encaminaron a fortalecer su autoorganizac ión a través de diversas
redes .
Encontramos características como las de una legitimidad social y una creciente
especialización en campos de desarrollo social en la ciudad y en el país, otra
peculiariadad su autoorganización en redes, generalmente horizontales y con objetivos
sociales relevantes y también el financiamiento externo les ha permitido desarrollar
programas específicos con resultados aceptables.
La vinculación entre estas organizaciones y el gobierno del Distrito Federal se ha venido
desarrollando a través de diversas modalidades. Una de ellas fue la apertura de una
Coordinación de Enlace y Fortalecimiento de la Sociedad Civil con la misión expresa de
abrir y fortalecer vínculos justamente con este sector de la sociedad organizada.
Desde el gobierno del distrito federal se invitó a organizaciones, redes y a la misma
Plataforma a colaborar por una gobernabilidad democrática por UNA CIUDAD PARA
TODOS. Se establecen relaciones directas con la ciudadanía a través de consultas y se
analizaron los probables aportes de las Organizaciones civiles.
Las formas de relación fueron tanto formales como informales. Las primeras mediante
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la firma de convenios, consultorías y asesorías. Las informales fueron aquellas llevadas
a cabo sin un contrato o convenio.
Por su lado las redes de organizaciones civiles, Redes de Redes, presentaron entre
1996 y 1997 una agenda de las Organizaciones Civiles para su participación en política
social, a todos los candidatos al gobierno del Distrito Federal. Estas redes se definen
como agrupaciones de organismos que comparten intereses comunes en ciertas
temáticas, territorios o asuntos específicos. La suma de esfuerzos y cooperación en
redes permite complementarse y fortalecerse . En Diciembre de 1997 ante los
resultados electorales se consideró que el momento era propicio para establecer
nuevas formas de relación con el gobierno y se creo una Red menos amplia que se
denominó Plataforma.
Este espacio de reflexión y coordinación llamado Plataforma de Organizaciones Civiles
de la Ciudad de México integrado por un sector de las organizaciones se propuso
intercambiar experiencias con el fin de fortalecer las acciones conjuntas con el gobierno
siendo una de las primeras iniciativas en este sentido.
La mayoría de las organizaciones civiles que participan de Plataforma han reconocido
mantener relaciones informales con las instancias de gobiernos, estas se dieron a partir
de vínculos personales que sustentan el trabajo en acuerdos de confianza o palabra ,a
partir del reconocimiento de la labor de la organización basados muchas veces en el
conocimiento previo entre los funcionarios y los dirigentes de las organizaciones.
En las experiencias de colaboración destacaron estrategias desarrolladas por aquellas
organizaciones civiles que tienen un trabajo territorial permanente con grupos
comunitarios, principalmente las que desarrollan temáticas amplias en materia de
desarrollo urbano y mejoramiento de vivienda. Sus estrategias se dirigen a la
generación de procesos tripartitas de planeación (organizaciones civiles, organizaciones
sociales y gobiernos), de fortalecimiento de capacidades y colaboración entre diversos
actores de la comunidad.
Merecen mencionarse los proyectos que dentro del Programa de Coinversión Social,
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Novib-Gobierno de la Ciudad de México llevaron a cabo nueve organizaciones, que
tienen por objeto fortalecer proyectos de tipo social donde el elemento principal es la
participación ciudadana.
También son dignos de atención las experiencias de corresponsabilidad que se
llevaron a cabo en distintas delegaciones de la Ciudad de México .
Corresponsabilidad en la práctica:
Se revisaron algunas de las prácticas mencionadas principalmente a través de
documentos y evaluaciones elaborados por las mismas organizaciones y por la
denominada Coordinación de Enlace.
En los estudios revisados acerca de las experiencias mencionadas se pueden
encontrar algunas contribuciones de importancia tanto por parte de las organizaciones
como por parte del gobierno. En primer lugar la contribución de estos actores a la
gestión de programas específicos, en segundo lugar las dificultades presentadas en la
gestión de programas como en la relación misma. Cabe aclarar que con los elementos
disponibles no se pudo deslindar los problemas relativos a los programas de los
concernientes a la misma relación, estando estos estrechamente vinculados . Un
elemento importante entre estas dificultades que son a la vez retos a superar en la
relación es la delimitación de funciones y responsabilidades. Finalmente se presentan
propuestas para mejorar aspectos puntuales de la gestión de programas y el propio
fortalecimiento de la participación de gobierno y de las organizaciones a través de
relaciones de colaboración que nos conducen a clarificar y repensar la responsabilidad.
Las principales contribuciones de las organizaciones a la relación son las siguientes:
:Conocimiento de temáticas y territorios
Se reconoce la trayectoria de las organizaciones civiles en el campo temático de
programas, como suelen ser cuestiones ambientales o la promoción de los derechos de
las mujeres, o en la atención educativa a niños, o en la generación de modelos de
participación ciudadana.
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Las organizaciones civiles también son reconocidas en muchos casos por tener fuertes
vínculos con la población con la que se desarrolla un determinado proyecto. El contacto
o la facilidad para establecerlo se convierte en un componente importante para el
desarrollo de los programas que buscan contar con el aval de los habitantes de una
determinada localidad, esta labor lleva tiempo y disposición en el encuentro. Las
organizaciones con su experiencia resultan facilitadoras de acuerdos entre autoridades
y organizaciones de los vecinos, en un rol de mediación social que cobra relevancia en
un contexto de desconfianzas acumuladas hacia las autoridades.
:Modelo de intervención de corte participativo
La gran mayoría de las organizaciones han desarrollado su especialización temática
desde la perspectiva de desarrollo de las propias capacidades de los sectores de la
población beneficiados para mejorar su calidad de vida. Este enfoque difiere de la
ayuda o asistencia externa o intervenciones temporales , supone el desarrollo de
propuestas metodológicas que estimulan la participación activa de la gente, el
desarrollo de habilidades y los conocimientos necesarios para hacer real esa
participación. El modelo de intervención implica la promoción de la participación de la
comunidad, el que la gente se apropie del proyecto y, para ello, se requiere el
conocimiento y el diálogo con las personas que se van organizando o ya están
organizadas en una determinada comunidad.
:Valores que sustentan
En una gran cantidad de organizaciones se manifiestan valores de solidaridad,
motivaciones de tipo ética, humanista, en algunos casos explíc itamente cristiana,
cimientan su trabajo. El compromiso social de ayuda a los demás está orientado a
transformar las condiciones de reproducción de la desigualdad y la pobreza. Su
actuación no pasa por los criterios típicos de la rentabilidad y siempre presentan
componentes de trabajo voluntario, de austeridad, de vocación de servicio y se
complementan con propuestas y enfoques críticos fundados en análisis políticos sobre
las condiciones del entorno .
Este compromiso de las organizaciones se expresó, entre otras cosas, en su
disposición a llevar adelante los programas pese a las limitaciones financieras y
administrativas que se enfrentaron. La calidad de los resultados alcanzados implicó una
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inversión y costos menores si se comparara a servicios similares prestados por
consultores o grupos de profesionales privados.
En el caso del gobierno se ha identificado la explícita voluntad política tanto para
entablar la colaboración como para enfrentar con seriedad el desarrollo de los
programas.
Se reconoció la disposición al diálogo, la apertura para escuchar observaciones y el
compromiso para resolver dificultades. En general se habla de una administración de
'puertas abiertas" y de funcionarios con los que ha fluido la comunicación y el
entendimiento que en muchos casos puede atribuirse al hecho de que algunos
funcionarios tuvieron participación previa en organizaciones sociales o civiles lo que les
otorgaba un sentido de identificación y empatía con éstas para el desarrollo de los
programas.
Esto también produjo confusión de papeles y pérdida de identidad en algunas
organizaciones que contribuyeron a la implementación de políticas públicas desde
espacios físicos dentro de la estructuras de gobierno.
Dificultades y retos a superar
Las dificultades a las que se enfrentaron las distintas experiencias detectadas mediante
distintos tipos de evaluaciones constituyen al mismo tiempo recomendaciones para
tener en cuenta en el establecimiento o reestablecimiento de relaciones de
colaboración.
:Marco legal y normativo deficiente.
La normatividad existente, reflejo de las características estatistas y burocráticas de la
acción gubernamental, resultó inadecuada para estimular nuevas formas de
colaboración y corresponsabilidad en la ejecución de políticas públicas.
Esta situación ocasionó que se tuvieran que buscar vericuetos administrativos para no
violentar la normatividad.
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Los reglamentos para las licitaciones, la contratación de consultoras, la operación de
ciertos servicios estaban pensados para la relación gobierno - sector privado, no para
el vínculo con las organizaciones civiles.
Se dijo que partidas supuestamente destinadas al apoyo a organizaciones sin fines de
lucro y que, en gobiernos anteriores , fueron utilizadas , en muchos casos, para
canalizar fondos para otro tipo de fines de apoyo político o acciones de tipo clientelar.
Se iniciaron procesos de revisión y modificación de esta normatividad pues este tipo de
costumbres y prácticas obstaculizan la definición clara de responsabilidades en tomo a
objetivos y metas muy concretas y evaluables. El establecimiento de convenios, y
mecanismos para la canalización de recursos públicos a organizaciones privadas con
fines públicos, en estas condiciones no resultó sencillo..
:Gestión burocrática y lenta
Llevar adelante programas requiere sistemas y mecanismos más modernos e idóneos .
para mejorar la atención a la ciudadanía en general y al diseño, implementación,
seguimiento y evaluación de las políticas públicas en particular.
:Delimitación de funciones y responsabilidades
La distinción entre la identidad como partido político y la responsabilidad como
funcionarios y gobernantes no fue clara en todos los casos.
En algunas ocasiones los espacios de gobierno se vieron como una extensión de los
espacios del partido y se trasladaron al gobierno ciertas tensiones existentes entre los
grupos dentro del partido . Se presentaron situaciones en las que algunas
organizaciones se sentían con mayores derechos y atribuciones para ser atendidas que
otras vinculadas a otras expresiones partidarias, en algunos casos se expresó recelo
sobre su labor en determinadas Delegaciones en tanto se les ubicaba como posibles
competidores en el terreno.
Aunque no se presentaron conflictos serios, éstas observaciones deben recuperarse
como un tema de reflexión y aprendizaje de hay que cuidar en los procesos de
participación y colaboración.
:Asignación de recursos
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La falta de un marco regulatorio claro en torno a los términos del uso de recursos
públicos para el desarrollo social en una lógica de corresponsabilidad entorpeció las
acciones. A ello se sumó la limitación presupuestaria que se le impuso desde el
Gobierno Federal que limitó la canalización de recursos para el desarrollo social y,
obviamente se expresó en las dificultades para echar a andar programas específicos.
Hubo casos donde las organizaciones civiles tuvieron que financiar ciertos gastos o
esperar largos plazos para que se cubrieran los pagos acordados en el desarrollo de los
programas.
Propuestas para fortalecer la colaboración
El análisis de estas experiencias ha arrojado elementos para delinear una propuesta de
política para el fortalecimiento del vinculo con las organizaciones civiles en el marco de
una relación de colaboración. Los ejes de esa propuesta serían los siguientes:
:Caracterización y reconocimiento de las organizaciones civiles
Es necesario el reconocimiento público de las organizaciones civiles como un sector
de la sociedad relevante, con características muy particulares que definen su identidad
y su aporte al desarrollo.
Ahora hay elementos para una caracterización afirmativa, expresando lo que sí son en
vez de caracterizarlas desde la negación (ONG’s) en tanto no eran organizaciones del
gobierno y tampoco organizaciones empresariales, ni partidos políticos, ni instituciones
académicas, etc., etapa histórica del país.
Cabe pues reconocer a estas organizaciones privadas con fines públicos y convertirlas
en objeto de promoción y fomento tal como se hace con otro tipo de organizaciones que
adquieren ese estatus de reconocimiento. 2
2 En estos análisis es interesante la observación de que se encontraron autoridades
que no ubicaban con claridad el concepto de organizaciones civiles confundiéndolas a
veces con organizaciones vecinales, grupos de asistencia o asociaciones gremiales y
también cierta desconfianza y recelo ante su actuación.
21
:Marco legal
Desde principios de los años noventas se levantó el tema de los cambios en la
legislación con relación a las organizaciones civiles. La legislación se caracterizaba por
su ambigüedad y la correspondiente tendencia a la discrecionalidad por parte de las
autoridades para decidir a quién promueven y a quién no.
Un grupo de organizaciones se dio a la tarea de estudiar el tema y formular una
propuesta de Ley, misma que se proponía estimular el fomento de la solidaridad, la
filantropía y la asistencia desde la sociedad que se organiza.
La pretensión es contar con un marco que promueva las actividades de las
organizaciones como instancias de consulta para proponer objetivos, prioridades y
estrategias de política de desarrollo social y les permita participar en la formulación,
seguimiento y evaluación de las políticas y los programas de desarrollo social y en la
promoción de mecanismos de contraloría social, dentro del Programa General de
Desarrollo del Distrito Federal;
Entre otros derechos se encuentra el de ser representadas en los órganos de
participación y consulta ciudadana que en materia de desarrollo social establezcan las
estructuras de gobierno y coadyuvar con las instancias respectivas en la
instrumentación de acciones de acuerdo a los términos de los convenios de
concertación que al efecto se celebren:
Se señala la tendencia a resolver las ambigüedades de la actual normatividad y
asimismo contar con reglas transparentes y expedita para la participación de las
organizaciones en la ejecución de políticas públicas con el consiguiente manejo de
recursos públicos. Si bien se trata de evitar la discrecionalidad también es importante
mantener la flexibilidad para ajustarse a cambios y modificaciones en las relaciones
entre los diversos actores y las propias condiciones del contexto.
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:Enfoque
Se requieren cambios en el abordaje de los problemas sociales donde aún se continúa
circunscribiendo en algunos casos a las políticas públicas a la acción gubernamental
conforme a la idea de la capacidad del gobierno para "dar respuesta " a las demandas
de la ciudadanía.
Esta visión de “dar” a la gente debe ampliarse con enfoques de respeto a los derechos
humanos, de los llamados derechos económicos, sociales y culturales. En otras
palabras la población tiene el derecho a tener los satisfactores básicos y a aspirar
permanentemente a un mejoramiento en su calidad de vida.
Desde esa perspectiva se debe desarrolla, la idea de la construcción de sujetos
corresponsables que cuidan sus derechos, enlazando participación con responsabilidad
en la defensa de sus derechos. La política pública, además de resolver necesidades o
cubrir déficits sociales, se orienta a construir una ciudadanía activa que, desde sus
obligaciones, afirma sus derechos.
La participación de la gente y de organizaciones civiles y sociales , se convierte en un
componente necesario, fundamental, del diseño, ejecución y evaluación de esas
políticas, y no sólo en una concesión de buena voluntad. Se trata de transitar de
enfoques de atención de demandas a derechos, de mecanismos de planeación vertical
a planeación participativa, de una participación en decisiones tomadas en una
participación en la toma de decisiones. Y en cuanto a los recursos la participación debe
trascender de decisiones acerca del uso de partidas etiquetadas a la fijación de
prioridades en el uso de los presupuestos públicos.
:Descentralización y Coordinación
En la promoción de la descentralización se remarca la necesidad de unificar criterios y
procedimientos dentro de las Delegaciones y el gobierno central prestando atención a
cuestiones de coordinación a fin de no duplicar esfuerzos o emprender acciones
contradictorias. Esa coordinación se exige también para el vínculo con las
organizaciones civiles, las organizaciones sociales, y la ciudadanía, así como con todas
23
aquéllas instancias gubernamentales de distinto nivel y temáticas que concurren en el
proceso de políticas públicas, dado su carácter multivalente 3.
En el desarrollo de programas específicos se requieren mecanismos de coordinación
entre determinadas instancias, sin embargo es importante contar en las estructuras de
gobierno con instancias de coordinación que además puedan valorar y proponer rumbos
para la colaboración, y continuidad y replicabilidad de los mismos programas y
proyectos.
Este tipo de estructuras puede coadyuvar al fomento, la visibilidad de las experiencias,
el aprovechamiento de propuestas teóricas y metodológicas y al uso racional de
recursos institucionales y profesionales y la replicabilidad de las experiencias exitosas
en tal o cual temática o territorio. labor entonces puede ser potenciado por una
instancia de coordinación intergubernamental en permanente diálogo con las
organizaciones mismas.
Esa estructuras de coordinación garantizaría además la vinculación con las
organizaciones y la interrelación entre las diversas instancias de gobierno, por el lado
del gobierno esta función fue realizada por la Coordinación de Enlace.
Bajo la perspectiva de una política pública que procura el goce de los derechos
humanos y que, por ende, construyen ciudadanía, se debe estimular la creación de
espacios permanentes para el análisis de los problemas sociales y la mejor manera de
enfrentarlos.
Estos espacios tienen que tener apertura para el diálogo y el análisis conjunto con las
organizaciones civiles especializadas más allá de los foros o seminarios de consulta.
Esos espacios de análisis, tendrían un énfasis metodológico: cómo, quiénes, cuánto,
etc., para resolver cierto problema o enfrentar tal situación.
Fortalecimiento de la colaboración
3 Por ejemplo para trabajar con los adolescentes y jóvenes en situación de riesgo y calle no basta que intervenga la instancia de desarrollo social sino también las instancias de seguridad pública para que la policía no agreda a esos niños y jóvenes y los espacios y organismos que atienden la salud o que promueven la creación de empleos, etc.
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: del gobierno
Todos estos elementos propositivos para fortalecer el vínculo con las organizaciones
civiles parte de la base de la responsabilidad primera del Estado y los respectivos
gobiernos para garantizar el respeto de los derechos humanos en sus diversas
acepciones: civiles, políticos, económicos, sociales, culturales.
Esa responsabilidad no puede ser transferida. El vínculo con las organizaciones civiles
no busca diluir el mandato de gobierno, al contrario, el fortalecimiento de los vínculos
con la sociedad, tiene como finalidad justamente fortalecer la acción responsable del
Estado. El gobierno, abriéndose a la sociedad organizada garantiza mejores resultados.
La corresponsabilidad supone un gobierno fuerte y eficaz, pero también implica
contrapartes fortalecidas y, por ello, el fortalecimiento de la sociedad civil organizada es
también una tarea de gobierno; así como una responsabilidad de la sociedad.
: las organizaciones civiles
Para que estas organizaciones puedan llevar a cabo las acciones que implica la
corresponsabilidad deben fortalecer su institucionalidad, profesionalizar su acción y
mejorar su impacto. Algunos retos fundamentales para las organizaciones están
relacionados con la rendición de cuentas, la mejora de sus procedimientos
administrativos para ajustarse a una normatividad que necesariamente tiene sus
exigencias y requisitos.
Actualizarse permanentemente en la comprensión de los problemas que son de su
competencia y en la revisión de modelos y propuestas de estrategias para el desarrollo
social y capacitarse para tener incidencia y representatividad ante los espacios públicos
que se van abriendo.
Repensar la responsabilidad
Nos encontramos con múltiples interpretaciones y connotaciones que vinculan la
responsabilidad con la participación en la que los ciudadanos son responsables o
corresponsables de acciones que antes eran exclusivas del Estado y que
posteriormente en la ampliación y reconceptualización de lo público no restringido a lo
gubernamental incluyen a organizaciones y ciudadanos.
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El término responsabilidad evoca el significado de detentar responsabilidades y
autoridad , también implica el concepto de ser llamado a rendir cuentas y de responder
por las acciones realizadas ante otros. Suele referirse a los actores y a la
responsabilidad de sus acciones, pero responder a preguntas acerca del para qué ,
por quienes y a quienes de la responsabilidad es una labor tan necesaria como
compleja.
La comprensión de su significado y los acuerdos acerca de la forma en que se llevaron
a cabo las acciones tienen vertientes políticas y técnicas. La gama de significados es
amplia y se liga con el poder y con quién lo detenta y con su ejercicio, y también sobre
las justificaciones acerca del ejercicio del poder y con los controles sobre su ejercicio,
como también con conceptos como son la transparencia y confianza. Encontramos que
también se la asocia con monitoreo, supervisión, control, y sanciones.
Al mismo tiempo la responsabilidad es un punto de referencia obligado en los debates
acerca del desarrollo y un término altamente controversial, ambiguo y con
connotaciones políticas. Esto resalta la importancia y el interés de indagar en la
vinculaciones entre ciudadanía, participación y responsabilidad y no encontramos en
este caso elementos para su análisis en las evaluaciones revisadas.
El concepto de Ciudadanía es de muchas formas lo que trae a colación la vinculación
con responsabilidad y participación. QUIEN tiene el derecho a detentar la
responsabilidad y quién puede esperarse que sea responsable. Quién tiene la
autoridad para participar en los procesos de decisiones públicas y quién no. Esto es un
indicador de cómo se relaciona con el ejercicio de derechos y con la existencia de
espacios donde los derechos y obligaciones de organizaciones, empresas, gobierno y
principalmente ciudadanos pueden ser debatidos , discutidos.
Conclusiones
Tenemos que reconocer que no hay en el caso de México una tradición de participación
entre el gobierno y la sociedad civil acerca del diseño e implementación de políticas
públicas, mientras que organizaciones civiles y comunitarias ya estaban familiarizados
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con enfoques participativos esto resultaba nuevo para actores gubernamentales.
En este sentido las formas de relación para el trabajo conjunto, las estrategias seguidas
y los proyectos emprendidos durante el período 1997-2000 fueron un gran avance y
han sido promisorias. Sin embargo las evaluaciones efectuadas por los mismos actores
involucrados en estos procesos pusieron en evidencia los logros y a su vez limitaciones
que denotan que aun falta mucho por hacer. Asuntos como la rendición de cuentas y la
transparencias quedan pendientes de profundizar.
Los alcances de la participación fueron en general en la implementación de programas ,
las relaciones en la mayoría de los casos fueron de complementariedad, los tipos de
involucramiento no preservaron en algunos casos la identidad de las organizaciones se
confundieron papeles y funciones. Dada la complejidad de la ciudad, el número de
habitantes y los hábitos clientelares arraigados entre otros problemas queda pendiente
la adecuación de mecanismos para asegurar la representación de los numerosos
intereses y actores y permitir la articulación de esfuerzos individuales y colectivos a fin
de evitar incurrir en prácticas discriminatorias y discrecionales.
Se puede admitir que la Corresponsabilidad en las experiencias analizadas tuvo la
intención de dejar de lado la elaboración unilateral de políticas, o sea avanzar en el
camino de construcción de políticas públicas a través de formas de colaboración.
Las experiencias de colaboración mostraron debilidad para plantear estrategias a largo
plazo. Algunos observaron que el principal interés de los ciudadanos en gran medida se
centra en los servicios, el de los gobiernos en los resultados políticos y el de algunas
organizaciones en una visión de proyectos de corto plazo, por lo que la perspectiva a
largo plazo y en la continuidad de los programas se tiene grandes desafíos por resolver.
Si bien la descentralización abre espacios para la participación y el compromiso, la
distribución de responsabilidades sin los cambios correspondientes en la legislación, la
gestión y las decisiones financieras y presupuestales puede fácilmente conducir a un
desempoderamiento. A su vez hay que considerar que las deficiencias en los
esquemas de colaboración no pueden adjudicarse a ciudadanos u organizaciones sin
considerar, además de las mencionadas prácticas clientelares y políticas paternalistas,
la perversa distribución de recursos, entre ellos el poder desigual existente entre los
27
diferentes actores.
En la interpretación de estos procesos el poder es central para definir la responsablidad
y el poder para crear y reforzar los mecanismos de esa responsabilidad. Es el poder
que construye ciudadanía y las obligaciones y deberes que fluyen entre ciudadanos.
Mejorar el desempeño y la continuidad de los programas sociales es posible con la
participación y formas de colaboración, pero la mejor garantía de continuidad en
programas exitosos es una ciudadanía consciente de sus derechos y organizada que se
encargará de que los gobiernos cumplan con sus compromisos y con la construcción de
políticas que respondan a las necesidades de la población.
La introducción de la participación es un medio que se da para asegurar que ese poder
sea ejercido en los intereses de todos y de los pobres principalmente.
Entre los retos podemos decir que es prioritario ubicar quienes detentan las
responsabilidades (autoridad) para decidir y como se asignan las responsabilidades,
como se distribuyen las funciones y los mecanismos para controlar su ejercicio.
Esto interesa para una gobernación responsable y para el mantenimiento de los
controles y equilibrios sobre los que ejercen el poder. Con este cometido interesa la
creación y recreación de espacios donde los derechos y obligaciones de gobiernos y
grandes empresas pueden ser discutidos, debatidos, negociados y continuamente
evaluados. Estos debates deben encuadrarse dentro de las más amplias condiciones
políticas sociales, culturales de las comunidades y el ejercicio de los derechos
humanos políticos y sociales.
Esta línea de investigación requiere continuar con labores de sistematización de
experiencias a fin de identificar lecciones útiles en los procesos de participación, que
sirvan de base para el fomento de cambios en la cultura política y en la educación
cívica de los habitantes de la Ciudad que se reflejen en la reducción de la marginación y
las desigualdades.
La discusión acerca de la responsabilidad no acaba, este trabajo intenta ser una
plataforma para la discusión y como tal serán bienvenidos comentarios y críticas que se
reflejarán posteriormente en los avances y actualizaciones del tema.
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