el caso de la licitación de la red troncal en méxico: lecciones para el perú
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El caso de la licitación de la red troncal en México: Lecciones para el PerúTRANSCRIPT
El caso de la licitación de la red troncal en México: Lecciones para
el Perú
Judith Mariscal y Ernesto Flores-RouxCIDE - México
Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información
Una agenda digital tiene tres pilares básicos: infraestructura, contenidos y apropiación
Infraestructura
ApropiaciónContenidos
Redes de telecomunicaciones
Equipos terminales
AplicacionesInformación
relevanteEducación digital
Satisfacción de necesidades
Contenido de una agenda digital
El “backbone” es sólo uno de los componentes del pilar de infraestructura
Infraestructura de acceso (redes locales)
Redes de telecomunicaciones
Equipos terminales
Infraestructura de transmisión (“backbone”)
Sistemas
Teléfonos
Computadoras
Otros equipos*
* Conmutadores, medidores, “tabletas”, etc.
Decodificadores (set-top boxes)
Existe un déficit en todos los elementos
El “backbone”, médula que interconecta al sistema representa hoy un cuello de botella.
La poca cobertura nacional, poca capacidad y estructura oligopólica en su provisión, generaron necesidad de nuevas políticas públicas
Recientemente ha habido una mayor intervención del Estado
Sudáfrica
Corea del Sur
Ghana
Australia
México
Infraco, empresa estatal que opera red nacional de fibra y cable submarino vinculando a Sudáfrica y el Reino Unido
Construcción, con fondos estatales, de una red de transmisión de fibra óptica (parte del programa “Korea Information Infrastructure”), implementada principalmente en el período 1995-2000
“Wiring Ghana”, construcción de un backbone, para pasar de 800 a 4,000 km de extensión y cubrir el norte del país (zona menos favorecida del país) (2008)
Financiamiento público de la “National Broadband Network”, que lleva fibra óptica al cliente ; 39 mil millones de dólares. (2009)
* Fiber to the premises, fiber to the home
Licitación a empresas privadas de un par de hilos de la red de fibra óptica de CFE (20,000 km) (2010)
Proyecto de Redes Estatales (2010)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080.0%
0.2%
0.4%
0.6%
0.8%
1.0%
1.2%
Tanto México como Perú han invertido relativamente poco en telecomunicaciones en la última década. Perú ha revertido esta tendencia desde 2007
Fuente: Cofetel (2010), OSIPTEL (2010), ITU (2010)
América LatinaPerú
México
Inversión en telecomunicacionesInversión como porcentaje del PIB
La inversión en Perú ha sido en telefonía móvil, poco en banda ancha...
Fuente: Cofetel (2010), OSIPTEL (2010), ITU (2010)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
0
5
10
15
20
25
1214
1516
17
19 19 19 1918
6 6 6 7 78 9
10 10 11
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
14
2225
29
36
45
53
63
70
77
5 7 9 1115
21
32
56
75
88
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
0.4 1.0
1.8
2.9
4.3
7.6
9.1
0.4 0.8
1.3 1.7
2.0 2.5
2.8
MéxicoPerú
Penetración de los servicios de telecomunicacionesConexiones por cada 100 habitantes
Telefonía fija Telefonía móvil Banda ancha
... por lo que aún tanto la penetración como la velocidad media de bajada no se comparan favorablemente con el resto de América Latina...
7 Fuente: ITU (2010), Telegeography (2010), www.speedtest.net
Cuba
Bolivia
Venezuela
Guatemala
Uruguay
República Dominicana
Paraguay
El Salvador
Perú
Ecuador
Colombia
Honduras
Costa Rica
Argentina
Panamá
México
Nicaragua
Brasil
Chile
0.51
0.89
0.91
1.23
1.34
1.36
1.38
1.39
1.67
1.84
1.86
2.20
2.20
2.30
2.49
3.09
4.23
5.60
NDHonduras
Cuba
Guatemala
Nicaragua
Bolivia
Paraguay
El Salvador
Perú
Ecuador
República Dominicana
Colombia
Costa Rica
Panamá
Brasil
Venezuela
México
Chile
Uruguay
Argentina
0.0%
0.3%
0.3%
1.1%
1.3%
2.0%
2.3%
2.9%
2.9%
3.5%
5.2%
5.8%
6.0%
6.4%
7.9%
9.3%
10.4%
10.4%
11.8%
Penetración de banda ancha fijaAccesos por cada 100 habitantes
Velocidad media de bajadaMbps
... y los precios continúan comparativamente elevados
Fuente: www.speedtest.net, Galperín y Ruzzier (2010); elaboración de los autores
- 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 -
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
México
Bolivia
Venezuela
Guatemala
Uruguay
Rep. Dom.
ParaguayEl Salvador
Perú
Ecuador
Colombia
Honduras
Costa Rica
Argentina
Panamá
Nicaragua
Brasil
Chile
Velocidad promedio de bajadaMbps
Precio promedio por MbpsDólares nominales
Parte importante del problema es la falta de infraestructura de transmisión
9 Fuente: Comisión Multisectorial Temporal Encargada de Elaborar el “Plan Nacional para el Desarrollo de la Banda Ancha en el Perú”, Documento de trabajo No. 1, OPP y DGRAIC – MTC
Extensión de la fibra ópticaKilómetros TelefónicaTelmex/ClaroInternexaNextelGlobal CrossingAmericatelOptical IPTotal
4,0083,2251,293
99252
9263
9,026
Limitada básicamente a la costa
Alcance al 62.5% de la población, siendo 54.6% de la población cubierta por 2 o más redes
Aun comparado con México, el Perú tiene una deficiencia candente de infraestructura de transmisión
* En cuanto a precios, la OECD reporta que México tiene precios superiores a los observados en los otros países miembros de la OECD; esto es refutado por Telmex, que utiliza otra metodológía para el cálculo Nota: Los números reportados para México consideran únicamente la red de fibra óptica de TelmexFuente: INEI, INEGI, CIDE, Comisión Multisectorial Temporal Encargada de Elaborar (Reporte No. 1)
En todos los indicadores de la OCDE, México consistentemente ocupa uno de los últimos tres lugares*
A pesar de tener características poblacionales y geográficas similares (población rural, selva, sierra), la red de transmisión peruana se comparable muy desfavorablemente con la mexicana
Extensión de la red de fibra óptica (km)
Kilómetros de fibra óptica por cada 100 km2 de territorio
Kilómetros de fibra óptica por cada 1000 habitantes
Población que tiene acceso a una red de fibra óptica
Población que tiene acceso a dos o más redes de fibra óptica
Población rural
109,000
5.56
1.01
85.1%
53.1%
23.5%
9,026
0.99
0.18
62.5%
54.6%
24.1%
x 12
x 6
x 6
+22.6 p.p.
Igual
Igual
México Perú
México cuenta con muchas redes, pero solo una (Telmex) tiene cobertura nacional
Fuente: Comisión Multisectorial Temporal Encargada de Elaborar el “Plan Nacional para el Desarrollo de la Banda Ancha en el Perú”, Documento de trabajo No. 1, OPP y DGRAIC – MTC
La red de Telmex, de más de 109,000 kilómteros, tiene capilaridad limitada; muchas poblaciones sólo cuentan con servicios de voz, muchas veces colectivos en vez de individuales
No cuenta con tecnología de punta a lo largo de toda su extensión
Enfrenta competencia nula o limitada: 53% de la población no cuenta con cobertura por parte de una red competitiva y sólo 43% está cubierto por 3 o más redes
El resto de las redes han sido construidas con cobertura regional o nacional restringida sólo a los centros económicos-poblacionales más importantesAlestra (AT&T) Maxcom Axtel
Protel
MetroRed
MarcatelBestel
Fuente: CIDE, Reportes de las empresas
Para enfrentar la falta de adopción, la SCT Sistema E-México diseña las Redes de Cobertura Social
.
Red dorsal nacional de fibra
óptica
Diagnóstico general
Altos costos de acceso y bajos niveles de adopción de TIC en entidades públicas
Objetivos
Redes estatales
Redes satelitales
Redes complementarias
Penetración de banda ancha de 22 usuarios por cada 100 habitantes en 2012 y 60 millones de usuarios de internet
Red central que une a todas las redes.
Redes inalámbricas de banda ancha en cada Estado transportarán voz y datos, desde la red dorsal a escuelas, centros de salud, hospitales, oficinas gubernamentales y puntos comunitarios de acceso
Redes para voz y datos a las poblaciones más remotas del territorio nacional.
Redes que utilizarán nuevas tecnologías disponibles en el mercado, que se dedicarán a usos específicos.
Para aumentar la competencia SCT licitó parte de la red de fibra óptica existente propiedad de la empresa de servicios eléctricos (CFE)
Tiene 10 años de existencia Posee en 94% de su extensión 12 o
más hilos de fibra óptica; 63% tiene 36 hilos
300 millones de dólares invertidos 26 mil km, llega a los principales
centros poblacionales del país (50% de la población)
Prácticamente ociosa; su uso principal es el de la operación del Sistema Eléctrico Nacional (SEN)
CFE posee desde 2007 un título para prestar servicios de telecomunicaciones, pero ha sido tímida en su avance en el mercado
El gobierno mexicano decidió en 2009 licitar 2 hilos de la red de fibra óptica de CFE (fibra oscura)
El proceso de asignación fue concluido a mediados de 2010
Fuente: CFE, SCT
La reglas de la licitación, partieron del concepto de que la fibra oscura de CFE era un bien escaso
Uso y aprovechamiento por parte de una empresa privada de un par de hilos de fibra óptica oscura por 20 años
División de la red en 3 rutas (zonas), sin traslapo, por un total de 19,467 km
Fuente: CFE, SCT
Objeto de la licitación
Condiciones de
participación
Obligación de extender la malla en 1,735 kms, manteniendo la CFE la propiedad de la nueva fibra
Contar con experiencia mínima de 3 años en operación de redes de telecom Contrato obligatorio de mantenimiento con la CFE Opinión favorable de la CFC (desmotivó a que Telmex participara) Límite a la inversión extranjera (49%) Ninguna derecho de exclusividad: el Estado se reservó el derecho de licitar
más hilos de fibra
Dinámica de la licitación
Licitaciones independientes para cada ruta, pero con la posibilidad de que gane uno sólo postor.
Contraprestación mínima fijada en ~66 millones de dólares Asignación basada en el criterio de maximización de recaudación
La licitación tendrá un efecto positivo pero fue una solución tímida a un problema urgente
El Estado se reservó 92% de la capacidad disponible. Se creó una situación de escasez artificial y la capacidad continua manteniéndose ociosa
Generó escasez artificial
Limitó la entrada a nuevos
operadores
Fue ineficiente para el bienestar
público
Aumentó la competencia
marginalmente
El límite a la inversión extranjera y la exigencia de pedir experiencia en operación redujo sustancialmente la profundidad de la licitación
Se benefició la recaudación en vez de buscar maximizar el bienestar público: es una solución económicamente ineficiente
Al no adoptar un modelo de “carrier de carriers” no se maximizó la competencia potencial y se fortalecieron grupos ya existentes en el mercado. Se creó un nuevo “stakeholder”
Durante el proceso de consulta pública fueron identificadas algunas alternativas de política pública
Licitación/venta de más
capacidad
Licitar hasta 10 veces más capacidad (mantuvieron 92% de la capacidad disponible)
Liberación de derechos de vía
de la CFE
La CFE posee la mayor extensión de derechos de vía continuos en el país
Llega al 97.5% de los hogares mexicanos
Exigencia de construcción
adicional
Los 1,700 km adicionales requeridos son marginales
Base para una red nacional
capilar
Usar la red de fibra óptica de la CFE como base para la creación de una empresa (estatal o privada) nacional capilar, en un modelo de “carrier de carriers”
Todas estas opciones aún son posibles
Poco probable que se lleven a cabo
Consorcio ganador se opuso a una licitación adicional
ObjetivoEstablecer como Política Nacional que el país cuente con una red dorsal de fibra óptica que facilite el acceso de la población a Internet de Banda Ancha y que promueva la competencia en la prestación de este servicio
En su “Plan Nacional para el Desarrollo de la Banda Ancha en el Perú”, se busca también abordar el problema de las redes troncales
Proyectos de tendido de fibra
óptica en proceso de licitación
Perú planea usar recursos del FITEL para la construcción de tendidos de fibra óptica (400 millones de dólares)
Los 3 proyectos han sido encargados a Proinversión
― Banda ancha rural Juliaca – Puerto Maldonado, 470 kilómetros
― Banda ancha Buenos Aires – Canchaque, 220 kilómetros
― Banda ancha Camisea – Lurín, utilizando la fibra óptica de la Transportadora de Gas del Perú (TGP)
La modalidad de “carrier de carriers” genera los incentivos correctos y minimiza distorsiones en el mercado. Ésta puede existir bajo distintas modalidades de propiedad
Red privada
Red estatal*
Consorcio de operadores
* Similar a las experiencias australiana, sudafricana, ghanenese y brasileña
Empresa de servicios intermedios, sin posibilidad de ofrecer servicios al cliente final (“carrier de carriers”)
― Precios― Condiciones de acceso (no discriminación)― Obligaciones de calidad y tiempos de entrega― Planificación de expansión conocida por el mercado
con antelación
Para ello es necesario que cumpla con ciertas características:
Modo de financiamiento preestablecido (fondos del erario o de los “fondos de servicio universal”, puramente privados, banca de fomento, etc.)
Regulación ex ante:
De la experiencia mexicana, pueden extraerse algunas lecciones para el Perú, tanto en lo general
Una red dorsal es una condición necesaria para conseguir el acceso universal a la banda ancha, pero no es suficiente. En redes más desarrolladas (p.ej., Estados Unidos), el costo de la red de transmisión es tan sólo el 5% de los costos totales
Debe maximizarse el uso de la infraestructura eléctrica: no sólo los postes, ductos, y torres, sino utilizarlos tendidos ya existentes como semilla para una red dorsal
Deben ponerse a disposición del mercado los derechos de vía existentes (empresas eléctricas, ferrocarriles, carreteras, etc.) evitando crear reservas
Debe participar la agencia de competencia en el proceso de licitación para evitar mayores concentraciones de mercado
De la experiencia mexicana, pueden extraerse algunas lecciones para el Perú, tanto en lo general
La infraestructura es la parte inicial de la adopción tecnológica, es necesaria la capacitación y los contenidos (Proyecto Vasconcelos 2.0 en México)
Identificar los tramos en donde será necesaria la intervención estatal (a través de financiamiento o propiedad ), para dar el mejor uso a los recursos existentes; debe evitarse el efecto “crowding out”
Deben utilizarse los recursos existentes (400 millones de dólares)
Disyuntiva: una empresa pública no necesariamente garantiza el interés público pero habrá zonas en que dificilmente llegará el mercado (brecha de acceso )
Crear una empresa en la modalidad de “carrier de carriers”, ya que genera los incentivos correctos y minimiza la distorsión en el mercado
Operar con regulación ex ante: los contratos preestablecidos generan transparencia, certidumbre y evitan prácticas anticompetitivas.
Ante la disyuntiva, evitar generar escasez artificial: las telecomunicaciones tienen amplios efectos multiplicadores en la economía, por lo que generar escasez artificial atenta contra el bienestar público
... como en lo particular al modelo de operación de la red troncal
Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información
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