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V Jornadas Debates Actuales de la Teoría Política Contemporánea, Bs. As. 2014El compromiso en la esfera pública: discusiones sobre los Programas de Transferencias Condicionadas en América LatinaMarcelo Castillo (FCS – UdelaR) Camila Zeballos (FCS – UdelaR)TRANSCRIPT
El compromiso en la esfera pública: discusiones sobre los Programas de
Transferencias Condicionadas en América Latina
Marcelo Castillo (FCS – UdelaR) y Camila Zeballos (FCS – UdelaR)
Resumen
En los últimos años en América Latina se han implementado un conjunto de
cambios en los sistemas de protección social, de los cuales uno de los más importantes
ha sido el montaje de programas de atención directa a personas que sufren una situación
de crisis coyuntural o un nivel de pobreza persistente. Los más relevantes han sido los
denominados Programas de Transferencias Condicionadas (PTC), que en términos
generales proporcionan un subsidio a los hogares (o personas) pobres, siempre y cuando
cumplan con las condiciones estipuladas por el organismo prestatario, es decir, se les
exige a los individuos el cumplimiento de ciertos compromisos públicos. En ese marco
general, es necesario indagar sobre un conjunto de cuestiones propias de la personalidad
de esos individuos que pueden afectar la asunción o no del compromiso exigido.
Un primer aspecto a considerar es que los sistemas de protección social deberían
asegurar ciertos parámetros de igualdad básica a los miembros de la sociedad, tratando
de mitigar las consecuencias generadas a partir de la proliferación de las preferencias
adaptativas (Elster, 1988). Éstas son mecanismos que las personas generan “como una
respuesta adaptativa a situaciones de restricción de oportunidades, (…) esta
adaptación se manifiesta como una tendencia a eludir la frustración que se siente al
experimentar voliciones que no pueden satisfacerse” (Pereira 2007: 143). Esta no es la
única respuesta que tiene un individuo ante situaciones que suponen la existencia o
incremento de la frustración, ya que también pueden recurrir a otra denominada
planificación del carácter. A diferencia del primer tipo, ésta es una instancia adaptativa
consciente que, básicamente consta de un ajuste de los deseos de las personas a las
posibilidades reales con las que se cuenta.
La diferenciación entre ambos tipos de respuesta está dada por lo que se denomina
autonomía del sujeto. Indudablemente aquellos individuos de los sectores
desfavorecidos tendrán más dificultades para generar procesos de planificación del
carácter y, por tanto, poseer mayores niveles de autonomía plena. La consecución de
mayores niveles de autonomía está condicionada por dos tipos de procesos, uno político
institucional y otro individual. El primero consiste en la incidencia que generan los
sistemas de protección social y sus instrumentos específicos –como las PTC- en el
1
bienestar de las personas y por tanto en las oportunidades –capacidades- a las que
puedan acceder, para actuar de forma igualitaria frente a los otros. El segundo proceso
que contribuye, o no, a propiciar autonomía en los sujetos, es el resultado de las
diferentes actividades que los hombres realizan en la sociedad.
Si se retoma la categoría de vita activa propuesta por Hannah Arendt (2009),
quizás sea posible problematizar una revalorización de la política, del espacio público y
del compromiso en clave de autonomía del sujeto. Cada una de las dimensiones de la
vita activa se corresponde a un tipo específico de hombre. Así, la labor se asocia al tipo
específico de animal laborans, el trabajo es relacionado con el homo faber, mientras
que la acción está vinculada a la supremacía del hombre de acción. Durante la sociedad
contemporánea, pero fundamentalmente a comienzos del Siglo XXI, se accede a una
supremacía del homo laborans, sobre el homo faber y, por supuesto, sobre el hombre de
acción. La supremacía de aquel, supone una privatización del margen de acción y la
eliminación del espacio público como reducto del encuentro e irrupción y por lo tanto
de actuar cooperativamente con otros.
La espontaneidad, la imprevisibilidad e irreversibilidad son las características
principales de la acción arendtiana. Una vez hecho algo es imposible deshacerlo y nunca
se logra predecir de forma absoluta lo que sucederá después. Como no es posible hacer
que el tiempo retroceda e impedir que ocurra la falta cometida (Arendt, 2009) se tendría
que poder recurrir a algún mecanismo que amortigüe las consecuencias. El perdón y la
promesa cumplen ese propósito. Pero si la asunción de los compromisos no supone un
trámite sencillo en un espacio de iguales, este aspecto se torna más problemático en el
contexto de alta desigualdad y vulnerabilidad que caracteriza al espacio público actual.
Los compromisos exigidos en los nuevos programas públicos no contemplan el
carácter desigualitario de la relación ya que uno de los actores involucrados no está
dotado de los recursos y capacidades necesarios para asumir un compromiso basado en
la autonomía del sujeto, es decir no logran combatir las preferencias adaptativas que los
individuos van conformando a lo largo de su vida (Pereira, 2007).
Es por ello que toda medida pública tendiente a combatir las preferencias
adaptativas que posean individuos sometidos a situaciones de vulnerabilidad debería
intentar el desarrollo de la autonomía de esas personas, posibilitar una reflexión sobre
sus alternativas, brindar las oportunidades para ejercer el compromiso con alguna y
tener la posibilidad de sostener ese compromiso.
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1. Introducción
El presente artículo pretende discutir un conjunto de argumentos en relación a
cuánto el diseño de prestaciones sociales toma en cuenta –o no- determinadas
características de los sujetos a los que están dirigidas y, por consiguiente, sus
consecuencias.
En los últimos años a nivel mundial y en particular en América Latina, se han
implementado un conjunto de cambios en los sistemas de protección social, de los
cuales uno de los más importantes ha sido el montaje de programas de atención directa a
personas que sufren una situación de crisis coyuntural o que tienen un nivel de pobreza
persistente. De esos cambios los más relevantes han sido los denominados Programas de
Transferencias Condicionadas (PTC), que en términos generales proporcionan un
subsidio a los hogares (o personas) pobres, siempre y cuando estos cumplan con las
condiciones estipuladas por el organismo prestatario, es decir, se les exige a los
individuos el cumplimiento de ciertos compromisos públicos.
Este artículo argumenta que toda medida pública tendiente a combatir situaciones
de vulnerabilidad socioeconómica debería intentar el desarrollo de la autonomía de las
personas, generando capacidades para que puedan reflexionar sobre sus alternativas,
brindar las oportunidades para ejercer el compromiso con alguna y ofrecer los medios
para que puedan sostener ese compromiso.
Sin embargo, la consecución de mayores niveles de autonomía está condicionada
por dos tipos de procesos, uno político institucional y otro individual. El primero
consiste en la incidencia que generan los sistemas de protección social, sus instrumentos
específicos –como las PTC- y cuán articulados puedan llegar a tener su operativa sobre
las personas para incidir de mejor forma en su bienestar y por tanto en las
oportunidades a las que puedan acceder, para actuar de forma igualitaria frente a los
otros. El segundo proceso que contribuye, o no, a propiciar autonomía en los sujetos, es
el resultado de las diferentes actividades que los hombres realizan en la sociedad. En
particular se debería considerar que la asunción de compromisos tiene lugar en la esfera
de la acción, en el ámbito público, recinto donde los individuos se reconocen como
libres y en el que las desigualdades “privadas” desaparecen.
Para dar cuenta de esos argumentos el artículo se organiza de la siguiente manera:
en la siguiente sección se presentan las principales características de los programas de
3
transferencias monetarias condicionadas en el marco de los sistemas de protección
social de América Latina, posteriormente en el siguiente apartado se muestran
determinados mecanismos que las personas realizan para ajustar sus comportamientos a
las características de su contexto particular. Seguidamente, en la tercera parte se
muestran los principales argumentos vertidos por Arendt respecto a la actividad humana
y cuál de todas las que llevan adelante los hombres es la que posibilita su inserción en la
esfera pública. En el cuarto apartado se vinculan los ajustes de comportamiento, las
posibilidades de actuación en la esfera pública con el tipo de exigencias estipuladas en
los programas de transferencia de renta. Por último se vierten algunas consideraciones a
modo de conclusión.
2. Sistema de protección social y el individuo en los nuevos instrumentos de
política: los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTC)
A lo largo de su historia, América Latina se ha caracterizado por una pauta
restringida de distribución económica al tiempo que presentó dificultades para disminuir
la desigualdad, incluso en los períodos de crecimiento económico. Desigualdad
económica, informalidad y precariedad laboral han sido rasgos presentes en la mayor
parte de las naciones latinoamericanas.
Para compensar las deficiencias de integración social generadas en el mercado de
trabajo y productivo, los Estados han desarrollado distintas estrategias de políticas
públicas, aunque los países latinoamericanos no han desarrollado sólidos formatos de
protección social sino más bien esquemas de seguridad social de tipo informal (Gough y
Wood, 2004) en los que predominaron, de manera general, mecanismos parciales para
el acceso al bienestar –mayormente a través de prácticas clientelares, corporativas, etc.
Si bien algunos países -Argentina, Uruguay, Chile y Costa Rica- avanzaron en la
cobertura y acceso al bienestar de un mayor número de personas –fundamentalmente a
través de políticas educativas, sanitarias y de seguridad social de amplia cobertura- otras
naciones no han logrado revertir las pautas excluyentes y un importante número de
personas quedó sin acceder a alguna modalidad de protección social1.
1 Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Honduras, entre las más significativas) (Martínez Franzoni, 2007; Filgueira, 2007; Midaglia 2013, entre otros). Más allá de las heterogeneidades de cada realidad nacional, la región se ha caracterizado por el desarrollo de una matriz de protección social estratificada, en algunos casos de tono residual, corporativizada o clientelar, y con muchos inconvenientes para generar canales sólidos de integración al mundo laboral.
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Desde fines de la década del noventa, aunque con más énfasis a lo largo de la
primera del siglo XXI, se han procesado una serie de transformaciones en materia de
política social que han intentando ampliar los niveles de protección y acceso al
bienestar, o han generando intentos por adecuar los programas sociales a nuevos riesgos
o problemas consolidados -principalmente el elevado número de personas en condición
de pobreza y pobreza extrema-. Para ello se comenzaron a implementar un conjunto de
políticas públicas de apoyo material, frecuentemente transferencias económicas. En ese
sentido, los llamados Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) se han
constituido en uno de los principales instrumentos de combate a las situaciones de
vulnerabilidad socioeconómica en buena parte de los países de América Latina y el
Caribe.
Los PTC forman parte de la protección social no contributiva en la medida que se
constituyen en acciones públicas sin la existencia de contribuciones previas de los
beneficiarios, es decir financiadas mediante impuestos a los ingresos generales de la
sociedad, bajo el principio de solidaridad. En términos generales los PTC proporcionan
una transferencia monetaria a los hogares pobres, siempre y cuando estos cumplan con
las condiciones estipuladas por el organismo prestatario que, corrientemente consisten
en que la población en edad de concurrir asista a centros educativos y que las mujeres,
niños, niñas y adolescentes se sometan a controles regulares en centros de salud2.
Si bien los criterios específicos de selección de la población beneficiaria varían de
caso a caso, en líneas generales la unidad de intervención son las familias y las personas
encargadas de recibir o asumir el compromiso público son las jefas de hogar3. El cuadro
Nº 1 (que se presenta en el Anexo) muestra las principales características de los
distintos programas de transferencias ejecutados en los países de América Latina. Tal
como se puede apreciar todas las intervenciones descriptas en la tabla muestran que se
establecen algunas condicionalidades para el mantenimiento (en algunos casos, previa
sanción ante incumplimiento) de las prestaciones otorgadas4.2 Algunas de estas intervenciones contemplan otorgar beneficios a otras categorías de personas como adultos sin empleo, personas con discapacidad y adultos mayores, lo que permite incorporar familias sin hijos menores de edad. Asimismo, varios programas otorgan, además del componente monetario, transferencias en especie (alimentos, materiales escolares, orientación y consejería en diversos temas). 3 El hecho de que sean las mujeres las personas encargadas de asumir este tipo de programas ha sido largamente discutido en ámbitos académicos, políticos y sociales (ver Adato, de la Briere, Mindek and Quisumbing, 2003; Maldonado et al, 2006; Martínez y Voorend, 2008).4 Sin embargo, en algunos países las transferencias combinan componentes condicionales con otros incondicionales. Así, el Bolsa Familia de Brasil incluye un componente incondicional para las personas en condiciones de extrema pobreza, independientemente de la composición de su hogar o demográficas.
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A partir de la instrumentación de este tipo de programas se han generado
numerosos debates académicos y políticos en relación a su diseño. Grosso modo la
mayor parte de las discusiones se han centrado en los costos financieros y sociales de la
administración y gestión de las condicionalidades exigidas (Bastagli, 2008; Rawlings,
2005), los aspectos económicamente superfluos del establecimiento de este tipo de
exigencias y en particular los efectos en la inserción laboral (Bastagli, 2008; Caldes y
Coady, 2006; Schüring, 2010; Fultz and Francis, 2013), las consecuencias en términos
de economía política (Graham, 2002; Lindert y Vincensini, 2009) y los impactos en
cuanto a la modificación del comportamiento de los beneficiarios (Graham, 2002,
Rawlings, 2005; Bastagli, 2008; Veit-Wilson, 2009; Fultz and Francis, 2013).
De manera agregada, los principales argumentos para el establecimiento de las
condicionalidades están dados por la búsqueda en la mejora de las personas en términos
de capital humano y en la promoción de modificaciones en los comportamientos -
fundamentalmente generar procesos de resiliencia, es decir, cambios en las personas
para que puedan sobreponerse a situaciones adversas-.
La inclusión de requisitos para propiciar cambios en el comportamiento de los
beneficiarios y sus familias puede favorecer a la mejora de su situación educativa y
sanitaria, ya que es un mecanismo que asegura que los recursos públicos lleguen a los
grupos vulnerables, mediante la introducción de un dispositivo de detección de
situaciones de privación, mejorando así, la viabilidad política de este tipo de medidas
públicas. Sin embargo, la condicionalidad puede generar, asimismo, distorsiones en los
comportamientos y, posiblemente mitigar el apoyo político a estas medidas de
reducción de la pobreza.
En definitiva, si bien las PTC buscan que las personas en situación de privación
extrema tomen decisiones para revertir esa posición social, es necesario indagar sobre
las cuestiones propias de la personalidad del individuo que pueden afectar la asunción o
no del compromiso público exigido.
3. Preferencias adaptativas y diseño de políticas públicas
Los esfuerzos que los gobiernos realizan para que las personas se integren a la
esfera pública, a la vida en sociedad en un sentido amplio, carecen de sentido si no
cuentan con ciudadanos que posean información para tomar decisiones en igualdad de 6
condiciones y oportunidades siendo plenamente conscientes de sus derechos y
responsabilidades. Para ello, el sistema de protección social debería asegurar ciertos
parámetros de igualdad básica a los miembros de la sociedad, tratando de mitigar las
consecuencias generadas a partir de la proliferación de las preferencias adaptativas.
Las preferencias adaptativas (Elster, 1988) son mecanismos que se generan
“como una respuesta adaptativa a situaciones de restricción de oportunidades, por el
cual se da el ajuste de las voliciones a las posibilidades del afectado; esta adaptación
se manifiesta como una tendencia a eludir la frustración que se siente al experimentar
voliciones que no pueden satisfacerse” (Pereira 2007: 143)5. La frustración que genera
desear algo que no es alcanzable, propicia una adaptación de toda aspiración,
preferencia o interés. En consecuencia, el estado actual es percibido como una buena
situación y por lo tanto se inhibe todo deseo de modificación o alteración6.
Sin embargo, la formación de preferencias adaptativas no es la única respuesta
que tiene un individuo ante situaciones que suponen la existencia o incremento de la
frustración. También se recurre a otra estrategia denominada planificación del carácter.
A diferencia del primer tipo, ésta es una instancia adaptativa consciente que,
básicamente consta de un ajuste de los deseos de las personas a las posibilidades reales
con las que se cuenta.
La diferenciación entre ambos tipos de respuesta está dada por lo que se denomina
autonomía del sujeto. En los casos de planificación del carácter la adaptación de las
preferencias es de corte intencional, la autonomía se encuentra en su pleno ejercicio, es
decir, el individuo actúa de manera consciente. En el caso de las preferencias
adaptativas la autonomía se encuentra restringida debido a que su origen es no
consciente y causal, por tanto ante el impedimento de acceder a lo deseado la persona
ajusta sus acciones de acuerdo a esa situación. De esta manera, la autonomía del sujeto
posibilita la capacidad de reflexión y razonabilidad sobre los propios fines y
preferencias (Bruckner, 2009; Taylor, 1977).
5 Este concepto también denominado por Elster como uvas amargas, en alusión a la fábula de la zorra y las uvas. En este relato, la zorra desea comer ciertas uvas que están fuera de su alcance y frustrada por el fracaso de sus esfuerzos, finalmente exclama: “No importa, estas uvas deben ser amargas” (Pereira, 2007).6 La frustración es el resultado de lo que se denomina disonancia cognitiva que básicamente consiste en que ante la imposibilidad de articular de manera coherente opiniones y actitudes, el individuo, mediante esta disposición psicológica, busca restablecer la coherencia o consistencia interna de opiniones y actitudes.
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Siguiendo el razonamiento planteado, la modificación o superación de este tipo
de preferencias deberá sustentarse en el desarrollo de la autonomía del sujeto. Las redes
sociales, ciertas instituciones o grupos habilitan, mediante sus actividades, un aumento
de la autonomía de los individuos que participan en ellos a partir del refuerzo o
modificación de los significados, normas y pautas culturales que influyen en la
construcción de los aspectos que un sujeto considera valiosos.
Las personas de diferentes estratos sociales pueden generar preferencias
adaptativas, es decir que los sujetos pueden perder su autonomía por diversas
circunstancias vitales, no solo económicas. Sin embargo, indudablemente aquellos
individuos de los sectores desfavorecidos tendrán más dificultades para generar
procesos de planificación del carácter y, por tanto, poseer mayores niveles de
autonomía plena, ya que “(…) la autonomía hace no solamente a la capacidad para
llevar adelante un plan de vida a partir de lo que alguien considera valioso, esto es su
idea del bien, sino también a la capacidad para acordar, proponer y respetar términos
equitativos de cooperación con los otros.” (Pereira, 2007: 35, 36). Esos
comportamientos cooperativos con los otros deberían darse, en términos agregados, a
nivel comunitario o dicho en otras palabras, en la esfera pública.
En síntesis, las personas a lo largo de su vida experimentan determinadas
circunstancias que les generan frustración y ante ellas, dependiendo de su autonomía,
responden mediante mecanismos denominados preferencias adaptativas o planificación
del carácter. Es a través de lo que se denominó autonomía del sujeto que los individuos
pueden generar la planificación del carácter y a partir de ella actuar cooperativamente
con otros, asumir compromisos y tener la posibilidad de cumplirlos.
Ahora bien esa autonomía personal está condicionada por dos tipos de procesos,
uno político institucional y el otro individual. El primero consiste en la incidencia que
generan los sistemas de protección social y sus instrumentos específicos –como las
PTC- en el bienestar de las personas y por tanto en las oportunidades –capacidades- a
las que puedan acceder, para actuar de forma igualitaria frente a los otros. El segundo
proceso que contribuye o no a propiciar autonomía en los sujetos, es el resultado de las
diferentes actividades que los hombres realizan en la sociedad. Es por ello que resulta
de especial relevancia considerar qué tipos de hombres son identificados y cómo se
vinculan – o no- con la esfera pública en una teoría que toma en especial consideración
a lo político como mecanismo clave para la construcción de las sociedades.
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4. Autonomía del individuo, espacio público, promesas y compromiso
Si se retoma la categoría de vita activa propuesta por Hannah Arendt (2009),
quizás sea posible problematizar una revalorización de la política, del espacio público y
del compromiso en clave de autonomía del sujeto. En lo que sigue se presta atención a
las categorías de acción, libertad, espacio público y promesa –y el compromiso que la
misma conlleva-.
La acción es uno de eso tres componentes que forman a la categoría vita activa,
junto a la noción de labor y a la de trabajo. Para Arendt la labor aparece como el
espacio de la necesidad humana, aquella que se encuentra condicionada por el
imperativo de la supervivencia, de manera que la condición humana de esta es la vida
misma. Por su parte, el trabajo, sería aquella esfera de “fabricación del mundo” en la
que los seres humanos habitan, es lo que les otorga perdurabilidad en el tiempo. Así, la
condición humana del trabajo es la mundanidad, lo terrenal.
El tercer componente es la acción. Ésta puede ser entendida como “la actividad
política por excelencia” (Arendt; 2009:23), lo que supone que se da entre hombres, sin
la mediación de otros factores -como en el caso de la labor y del trabajo-. De esta
manera, el lugar propio de la acción es el espacio público, recinto que ha logrado
autonomizarse de los factores que obstaculizan la función de la política, como es el caso
de la necesidad, la administración, la economía, etc. –propios de la esfera privada-
(Arendt; 2009).
Concomitantemente, cada una de las dimensiones de la vita activa se corresponde
a un tipo específico de hombre. Así, la labor se asocia al tipo específico de animal
laborans, el trabajo es relacionado con el homo faber, mientras que la acción está
vinculada a la supremacía del hombre de acción. En el primero de los tipos de hombre,
y dadas las características específicas de la labor, sus actividades están asociadas a la
necesidades de su cuerpo –fundamentalmente a los procesos biológicos-. Dado que “la
labor es la vida misma” y que por tanto se identifica con los procesos naturales, para el
animal laborans no existe el mundo ya que vive concentrado -disfrutando y sufriendo-
en sus procesos biológicos. El segundo caso –homo faber- introduce nuevos objetos
durables en el tiempo y que pueden ser compartidos –ejemplo, la mercancía-. Por
último, el hombre de acción es el creador de la historia en la medida que es ésta la única
actividad privativa del ser humano (Arendt, 2009; Saavedra, 2011).
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Durante la sociedad contemporánea, pero fundamentalmente a comienzos del
Siglo XXI, se accede a una supremacía del homo laborans, sobre el homo faber y, por
supuesto, sobre el hombre de acción. La supremacía de aquel, supone una privatización
del margen de acción y la eliminación del espacio público como reducto del encuentro e
irrupción y por lo tanto de actuar cooperativamente con otros.
Si la acción se desarrolla en el espacio público, a la misma le corresponde el
hecho de la pluralidad derivado de la propia condición humana (Arendt; 2009) en el
espacio público. Éste se erige como el resultado de " (…) la organización de la gente
tal como surge de actuar y hablar juntos, y su verdadero espacio se extiende entre las
personas que viven juntas para este propósito (...)" (Arendt, 2009:221).
Bajo esta perspectiva, la acción se convierte en esa facultad de hacerse parte del
mundo espontáneamente, de autonomizarse de los aspectos privativos, de comenzar o
irrumpir con diferentes emprendimientos en forma libre y en estrecho contacto con la
pluralidad humana.
Si para Arendt la libertad política equivale a actuar autonomizado de los aspectos
materiales y de la necesidad, vale mencionar, sintéticamente, cuáles son las implicancias
teóricas que surgen de tal conceptualización. A diferencia de lo que ocurre con las otras
manifestaciones de la vita activa -labor y trabajo-, la acción es lo más frágil que puede
atribuirse a la actividad de los hombres, porque no trasciende, desde el punto de vista
temporal, al momento mismo de la ejecución7, de manera que la “objetividad” de los
actos libres depende de la presencia de otros hombres (Arendt, 2009).
A partir de tal puntualización, la relación que se produce entre libertad, acción y
pluralidad se vuelve más inteligible. Partiendo del carácter relacional e inclusivo de la
concepción política de libertad propuesta por la autora, se concluye que el ámbito
natural de la misma es el espacio público o común (Arendt 2009). En resumen, la acción
se erige como la actualización de la libertad política que da forma a la aparición pública
de los seres humanos, en el sentido de que sólo puede llevarse a cabo en presencia de
otros hombres, producto de la condición humana de la pluralidad.
Dado que la acción es concebida como irrupción e iniciativa se vuelve
difícilmente controlable. Teniendo en cuenta a la pluralidad, los caminos que la acción
7 Por ejemplo, lo que el hombre hace a través de la labor, esto es, lo que consume para mantenerse vivo, queda inserto en los ciclos biológicos, se reproducen incesantemente; de manera análoga, lo que el hombre fabrica con su trabajo, son objetos que, como una mesa y todo aquello que forma parte del mundo artificial, perduran más allá del acto mismo de fabricación (Tomado de Arendt, 2009).
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toma son inesperados ya que ninguno de los hombres actuantes es capaz de controlar de
forma certera los resultados de la misma. Así, la espontaneidad, la imprevisibilidad e
irreversibilidad son las características principales de la acción arendtiana. Una vez
hecho algo es imposible deshacerlo y nunca se logra predecir de forma absoluta lo que
sucederá después. Como no es posible hacer que el tiempo retroceda e impedir que
ocurra la falta cometida, o como tampoco es posible asegurar que la ofensa realizada no
sea actualizada una y otra vez más en el porvenir (Arendt, 2009) se tendría que poder
recurrir a algún mecanismo que amortigüe las consecuencias. Los “remedios” ante estas
imposibilidades, dice Hannah Arendt, son el perdón y la promesa.
Así, ante la irreversibilidad de la acción arendtiana la facultad de perdonar se
convierte en el recurso para redimir. Concomitantemente, ante la imposibilidad de
predecir la facultad de hacer y comprometerse mediante las promesas se vuelve un
importante mecanismo.
Concentrándose en el campo futuro de la acción, la promesa funciona como un
dispositivo que viabiliza la realidad de la libertad. Se trata, dice Arendt, de la solución a
la paradoja de liberarse de la libertad, sin caer en el inmovilismo o en la arbitrariedad de
la soberanía intransigente (Arendt, 2009). La promesa se constituye como un
mecanismo que encierra por un lado un importante poder estabilizador, pero que al
mismo tiempo, es el resultado de la acción caracterizada por la pluralidad, libertad y
espontaneidad.
Ahora bien, las promesas deben ser utilizadas en “pequeñas cuotas”. Las mismas
se comportan como “pequeñas islas de seguridad” en el océano de incertidumbre que es
el futuro (Arendt; 2009) y supone la asunción de un compromiso por parte de los
individuos para cumplir lo pactado. El compromiso que surge del acto de prometer es
una fuerza que mantiene unidos a los seres humanos que se prometieron de forma
mutua. Aquellos seres humanos que se comprometieron, mediante la promesa recíproca,
se mantienen unidos y actuarán en conjunto, haciendo que la acción en la cual se
embarcaron sea lo más pronosticable posible al tiempo que construyen identidad
colectiva.
La importancia del compromiso radica en el hecho de que si los seres humanos no
cumplieran con las promesas, no serían capaces de lograr el grado de identidad y
continuidad necesaria que contribuye a la conformación del quién -concomitantemente
su autonomía- que lleva a cabo la acción política en el espacio público.
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5. Condicionalidad en los PTC e involucramiento en la esfera pública
Hasta aquí fueron presentadas las apreciaciones teóricas-normativas de una teoría
de la acción y naturaleza humana extremadamente particular que se sustenta en la
relacionalidad de la construcción de las identidades colectivas. Ésta, parte de un
supuesto considerablemente controvertido como lo es de la igualdad de los individuos
en el espacio público, siendo este asunto el que habilita un mutuo compromiso sobre los
cursos de la acción futura. Son individuos iguales quienes se comprometen a una
instancia futura y compartida. A partir de ello vale preguntarse sobre el rol del
compromiso en un espacio público con desigualdades de diverso tipo.
Teniendo en cuenta la descripción de los PTC señaladas en el primer apartado, las
características de los individuos -en términos de la generación de preferencias
adaptativas- y las principales nociones teóricas sobre el compromiso y esfera pública,
vale arribar a la consideración de que los compromisos exigidos en los nuevos
programas públicos no contemplan el carácter desigualitario de la relación establecida
entre las partes ya que uno de los actores involucrados no está dotado de los recursos y
capacidades necesarios para asumir tal responsabilidad basada en la autonomía del
sujeto. En otras palabras, el tipo de compromiso establecido por las distintas variables
de PTC no logran combatir las preferencias adaptativas (Elster, 1988) que los
individuos van conformando a lo largo de su vida (Pereira, 2007) porque no están
cimentados en una base de igualdad que favorezca la generación de autonomía del
sujeto.
A pesar de la claridad teórica con que Arendt trabaja la noción de promesa, si la
asunción de los compromisos no supone un trámite sencillo en un espacio de iguales,
este aspecto se torna más problemático en el contexto de alta desigualdad y
vulnerabilidad que caracteriza al espacio público actual. En otras palabras, la autora
confía en el reconocimiento de la libertad compartida para que surja la responsabilidad
mutua en el cumplimiento de las promesas. Sin embargo, desde una perspectiva centrada
en el sujeto, el cumplimiento de una promesa dependería de muchos condicionamientos
contextuales –económicos, sociales, políticos y culturales- y, particularmente, de la
posibilidad que tengan las personas de combatir sus preferencias adaptativas y generar
procesos de planificación del carácter.
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Párrafos arriba se hacía referencia a la supremacía del animal laborans sobre los
otros tipos de hombres. Esta preponderancia es observable en numerosas características,
pero fundamentalmente en la pérdida de un mundo común (Saavedra, 2001). Lo que
quizás defina fundamentalmente a una sociedad de laborantes, según Arendt, es la
simbiosis de la esfera privada y la pública en el concepto de “sociedad”. En la sociedad
actual el animal laborans asciende a la esfera pública, generando una situación de
extrema tensión, ya que este tipo de hombre centrado en sus necesidades biológicas y
dispuesto, únicamente a la preservación, de su vida, es incapaz de asumir actividades
que le son propias al hombre de acción, como lo son los compromisos.
De manera que reclamar compromiso, a individuos altamente privatizados y
vulnerados y que por lo tanto no tienen la posibilidad de generar un sentido de lo
común, ni acordar, proponer y/o respetar términos equitativos de cooperación con los
otros, requiere considerar algo más que las particulares situaciones sanitarias o
educativas de esas personas sino también otras de sus esferas de vínculo con la
sociedad. Al exigir un compromiso –aspecto propio de un individuo autonomizado de la
necesidad y empoderado en términos de lo público- se fortifican los mecanismos de
preferencias adaptativas porque, por lo general, estos planes de vida no suponen –en lo
material y cotidiano- un refuerzo de los lazos comunitarios, relacionales, etc. que
permitan la constitución y el desarrollo de acción colectiva.
Las transferencias monetarias que estos programas otorgan a la población
beneficiaria, con las corresponsabilidades exigidas, en la medida que no estén
articuladas con otras intervenciones públicas que incidan en las condiciones
estructurales sobre las cuales esos individuos organizan sus planes de vida y accionar
cotidiano, no lograrán impactar en aspectos individuales clave que condicionan el modo
en esas personas se insertan o participan en la esfera pública. Más aún en caso que los
individuos puedan cumplir con las contrapartidas educativas y sanitarias requeridas, no
se fortalecen aquellos aspectos que contribuyen a la conformación de la autonomía del
sujeto, por ejemplo la promoción de la reflexión, evaluación de preferencias y
conformación de actores colectivos.
Es por ello que toda medida pública tendiente a combatir las preferencias
adaptativas que posean individuos sometidos a situaciones de disonancia cognitiva –en
especial de aquellos sectores más desfavorecidos de la sociedad- debería intentar el
desarrollo de la autonomía de esas personas, ejecutando intervenciones que mejoren las
13
capacidades de los individuos para la reflexión sobre sus alternativas, brindar las
oportunidades para ejercer el compromiso con alguna y ofrecer los medios para que
puedan tener la posibilidad de sostener ese compromiso.
6. A modo de conclusión
Las características de la sociedad actual fortalecen determinadas actividades
humanas, en particular, la supremacía de las actividades ligadas a la labor, por tanto del
homo laborans, supone una privatización del margen de acción y la eliminación del
espacio público como reducto del encuentro e irrupción. Si se considera la situación de
vulneración socioeconómica y política en la que se encuentran amplios segmentos de
población de las sociedades latinoamericanas, mayores dificultades tienen para poder
participar e involucrarse en la esfera pública.
Si bien en los últimos años se asiste a procesos de redefinición de los sistemas de
protección social, con ampliaciones en los niveles de cobertura y en la calidad de las
mimas, cabe preguntarse hasta dónde las medidas públicas que se han instrumentado
logran modificar aspectos claves de las personas beneficiarias o simplemente cambian
su situación económica a partir de la concesión de una transferencia monetaria.
En este artículo se pretendió argumentar que los sistemas de protección social
deberían asegurar ciertos parámetros de igualdad básica a los miembros de la sociedad,
tratando de mitigar las consecuencias generadas a partir de la proliferación de las
preferencias adaptativas, más comunes en las personas de los segmentos más
desfavorecidos de la sociedad. A la vez, deberían contener medidas -planes o
programas- que contribuyan a mitigar la privatización del margen de acción de esos
individuos, es decir contribuir a la posibilidad de que esas personas puedan asumir
compromisos, reflexivamente y sostenerlos.
La inclusión de mecanismos tendientes a combatir las preferencias adaptativas de
las personas en los programas públicos de asistencia social supone la construcción de
procesos de promoción de autonomía de los sujetos. Pero la misma tiene que estar
asociada a la libertad de las personas, pero una libertad no entendida en términos de
libertad negativa sino de forma positiva. Debe ser por tanto un tipo de libertad asociada
a los vínculos comunitarios en la que los individuos desarrollan ya no solo su plan de
vida sino que se promueve la capacidad para acordar, proponer y respetar en términos
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equitativos la cooperación con los otros. Es una libertad construida, fundamentalmente,
de forma relacional.
Es en función de esto que se considera aquí que toda política pública destinada a
intervenir en contextos donde están presentes mecanismos de preferencias adaptativas –
como las PTC aquí señaladas- deberían diseñarse contemplando el desarrollo de
capacidades individuales para promover acción colectiva, vínculos con los otros en la
esfera pública, alentar condiciones de razonabilidad para posibilitar cálculos de
alternativas y elección de compromisos a asumir. Adicionalmente, este tipo de
intervenciones no deberían ejecutarse de manera aislada, sino que tienen que concebirse
como planes globales, articulados con otros planes para que así se logre modificar,
efectivamente, las condiciones estructurales en las que esas personas ajustan sus
comportamientos.
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Cuadro 1. Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas en América Latina
País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades SancionesArgentina Asignación
Universal por Hijo para Protección Social
2009- Familias con jefes o jefas de hogar desocupados o que se desempeñen en la economía informal
Asignación Familiar Universal
Educación: asistencia escolar para niños y niñas de 5 a 18 años. Salud: los niños y las niñas menores de 6 años deben tener el esquema de vacunación completo o en curso según la edad y estar inscritos en el Plan Nacer; los niños y las niñas de 6 a 18 años deben tener el esquema de vacunación completo o en curso según la edad y los controles de salud completos. Todas las condicionalidades de salud deben ser acreditadas por un profesional (médico, enfermero o farmacéutico).
Retención del 20% de la transferencia hasta acreditar la condicionalidad
Bolivia (Estado Plurinacional de)
Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla
2006- / 2009-
Menores de hasta 18 años cursando hasta 8º de primaria de la educación regular y educación juvenil alternativa y alumnos o alumnas de la educación especial sin límite de edad / Mujeres embarazadas y lactantes, sin cobertura de seguro de salud
Bono / Bono parto institucional y control posnatal, Bono prenatal, Bono controles integrales de salud
Educación: asistencia escolar mínima al 80%. Salud: asistir, según calendario, a control prenatal, control postpart y controles integrales de salud de niños, tener un parto institucional (centro de salud), asistir a las sesiones y actividades educativas, cumplir con las recomendaciones nutricionales y con las vacunas en los períodos indicados por el médico.
NO
Brasil Bolsa Familia
(incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros)
2001 Familias en situación de pobreza y pobreza extrema
Bono básico, Bono variable, Bono variable ligado al adolescente Bolsa Escola, Bolsa Alimentación
Educación: asistencia escolar mínima del 85% para niños y niñas de entre 6 y 15 años; asistencia mínima del 85% a los servicios socioeducativos para niños y niñas en riesgo o retirados del trabajo infantil; asistencia escolar mínima del 75% para adolescentes de 16 y 17 años.Salud: cumplimiento del calendario de vacunaciones y controles de crecimiento y desarrollo para niños y niñas menores de 7 años; asistencia a controles prenatales y acompañamiento de madres lactantes de entre 14 y 44 años.
Primer incumplimiento: familia recibe advertencia, no afecta ni altera a obtención de la prestación. Segundo incumplimiento: familia tendrá una penalización, beneficio bloqueado durante 30 días, pero se acumula en el mes siguiente;Tercer incumplimiento: beneficio suspendido por 60 días;Cuarto incumplimiento: beneficio suspendido por 60 días. Durante estos dos períodos, la familia no recibe el beneficio;Quinto incumplimiento: se puede cancelar el beneficio a la familia
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País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades SancionesChile Chile Solidario
/ Ingreso Ético Familiar
2002 -/ 2011-
Familias y personas en situación de vulnerabilidad
Bono de Protección, Bono de egreso, Subsidio Único Familiar, Pensión Básica Solidaria, Subsidio Cédula de Identidad, Subsidio Agua Potable, Asignación base, Asignación por control de niño sano, Asignación por matricula, Asignación por asistencia, Asignación por inserción laboral de la mujer
Depende de acuerdos en el contrato familiar sobre cumplimiento de 53 mínimos en educación, salud, identificación, habitabilidad, dinámica familiar, ingresos monetarios y trabajo.
El incumplimiento reiterado del compromiso de participación por parte del usuario provoca la extinción del beneficio.
Colombia Familias en Acción / Red Unidos
2001- / 2007-
Familias en situación de pobreza extrema, en condición de desplazamiento o indígenas
Bono de nutrición, Bono de educación
Educación: asistencia escolar mínima del 80%. Salud: asistencia del 100% de los menores del grupo familiar a las citas de control de crecimiento y desarrollo programadas por la entidad de salud a la que están afiliados. Capacidades básicas: asistencia de madres titulares y miembros de las familias a los espacios de encuentro y capacitación, así como a las jornadas de atención programadas por el municipio.
Suspensión del beneficio en caso de tres incumplimientos continuos o cuatro discontinuos durante un año.
Costa Rica Avancemos 2006- Familias que tienen dificultades para mantener a sus hijos en el sistema educativo por causas económicas
Transferencia monetaria condicionada
Educación: apoyar y asegurar la asistencia puntual y permanente de los - estudiantes; apoyar a los estudiantes para que aprueben el curso lectivo. Salud: los estudiantes deben recibir durante el año una valoración integral de salud por parte de los servicios de la Caja Costarricense de Seguro Social.
Educación: suspensión del beneficio en caso de abandono escolar.- Salud: en caso de incumplimiento de la condicionalidad de salud se suspende la transferencia del mes en que los estudiantes no asisten al centro educacional (enero). No se pierde el resto de las 11 transferencias del año.
Ecuador Bono de Desarrollo Humano
1998- Familias en situación de pobreza
Bono de Desarrollo Humano, Pensión para personas con discapacidad, Pensión para adultos mayores
Educación: niños y niñas de entre 5 y 17 años deben estar matriculados en la escuela y tener una asistencia del 75%.Salud: niños y niñas menores de 1 año deben asistir al menos a un control preventivo de salud cada dos meses; niños y niñas de entre 1 y 5 años deben asistir al menos a un control preventivo de salud cada seis meses.
No.
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País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades Sanciones
El Salvador Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria)
2005- Familias en extrema pobreza residentes en municipios en situación de pobreza extrema, severa y alta
Bono salud, Bono educación y Pensión básica universal para la persona adulta
Educación: inscripción en la escuela y asistencia regular. Salud: cumplimiento del esquema de vacunación; asistencia a controles de peso y talla; asistencia a controles prenatales.
Educación: se suspenderá la transferencia si se incurre en más de cuatro inasistencias injustificadas por mes.Salud: se suspenderá la transferencia si se incumplen dos condicionalidades consecutivas o tres condicionalidades discontinuas en 12 meses.
Guatemala Mi Familia Progresa
2008- Familias en situación de extrema pobreza con menores de 15 años y madres gestantes
Bono salud/ nutrición, Bono Educación
Educación: asistencia escolar mínima del 80%. Salud: asistencia a controles médicos; asistencia a capacitaciones en salud.
Las transferencias se cancelan al tercer incumplimiento.
Honduras Bono 10.000 educación, salud y nutrición
2010- Familias en extrema pobreza
Bono salud, Bono nutrición, Bono Educación
Nutrición: uso adecuado de micronutrientes. Salud: inscripción de niños, niñas y mujeres embarazadas o en puerperio en la Unidad de Salud para la realización de controles.Educación: matrícula en el primer y el segundo trimestre; asistencia de al menos un 80% durante el tercer y el cuarto trimestre.
No
Jamaica Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH)
2002- Personas en situación de pobreza
Heath grant, Education grant Bonus
Educación: matrícula en establecimiento educacional público y asistencia escolar mínima del 85%.Salud: asistencia a los centros de salud (frecuencia diferenciada según categoría de población).
Los pagos a los usuarios queavance no cumplan con las condiciones del programa se suspenderán hasta que se logre el requisito de cumplimiento
México Oportunidades (ex Progresa)
1997- Hogares en condición de pobreza alimentaria
Apoyo alimentario, apoyo de útiles escolares, apoyo educativo, apoyo energético, apoyo al adulto mayor, apoyo alimentario “Vivir mejor”, apoyo infantil “Vivir mejor”, Papilla, Jóvenes con oportunidades
- Educación: asistencia escolar mínima del 85% (apoyo educativo); término de la educación media-superior antes de cumplir 22 años y en menos de cuatro años contados a partir del primer registro en el nivel medio superior ante el programa Oportunidades (Jóvenes con Oportunidades). Salud: asistencia a controles médicos programados (para todos los integrantes del hogar, frecuencia diferenciada según
Suspensión mensual: Educación: cuando un alumno registre cuatro o más inasistencias injustificadas durante el mes.Salud: incumplimiento de condicionalidad (apoyo alimenticio, energético, apoyos correspondientes a alimentación alimentario “Vivir Mejor” e infantil “Vivir Mejor”).Suspensión bimestral:- Educación: cuando no se recibe la certificación de asistencia del alumno en
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País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades Sancionesedades); participación mensual en las acciones de comunicación educativa para el autocuidado de la salud. Nutrición y alimentación: destinar del hogar y consumir suplementos nutricionales.
forma oportuna.Suspensión por el resto del ciclo escolar:- Educación: cuando el becario acumule 3 meses de suspensión o 12 o más faltas injustificadas en un mismo ciclo.Suspensión indefinida:- Educación: cuando los becarios de educación básica cursen por tercera vez el mismo grado escolar. Los beneficios se reanudan cuando logran avanzar de grado.- Salud: cuando se incumplan las condicionalidades en 4 meses consecutivos o 6 meses discontinuos en el curso de los últimos 12 meses. Para adultos mayores, cuando no se certifique el cumplimiento de la condicionalidad de asistir a los servicios de salud.- Otros: cuando la titular de la familia beneficiaria que recibe los apoyos por entrega directa no haya acudido en dos ocasiones consecutivas a recibirlos; cuando la titular de la familia beneficiaria que recibe los apoyos por depósito bancario no realice ningún movimiento en su cuenta durante dos o más bimestres consecutivos f.Suspensión definitiva:- Salud: incumplimiento de la condicionalidad por dos o más semestres consecutivos (adultos mayores).
Nicaragua Red de Protección Social (RPS)
S/F Familias en situación de extrema pobreza
Bono de seguridad alimentaria, Bono educativo, Mochila escolar, Bono de formación ocupacional
Educación: asistencia a establecimiento educacional con un máximo de tres injustificadas al mes (asistencia del 95%) para los niños de entre 7 y 13 años; el hogar debe remitir la transferencia a la oferta en educación según lo especificado. Salud: mantener calendario de vacunaciones al día (niños hasta 9 años); asistencia a controles médicos (niños, adolescentes y mujeres en edad
Educación: si se sobrepasa el máximo de inasistencias injustificadas, la familia pierde su transferencia para ese ciclo. La no justificación de inasistencia lleva a la pérdida del Bono (bono formación ocupacional).Salud: los niños deben permanecer en un peso saludable y si tienen un peso inferior durante dos revisiones consecutivas la familia perderá la transferencia.
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País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades Sancionesreproductiva). Capacidades básicas: asistencia a sesiones de capacitación bimensuales (madres y adolescentes). Compromiso del hogar de enviar a los jóvenes de entre 14 y 25 años a cursos de formación ocupacional, alfabetización o al Esquema Diferenciado de Apoyo (DEA). Capacitación: asistencia a talleres de formación profesional.
Panamá Red de Oportunidades
2006- Familias en situación de extrema pobreza
Transferencia monetaria condicionada, Bonos para la compra de alimentos
Educación: asistencia escolar mínima del 85% para niños y niñas de entre 14 y 17 años. Los padres deben concurrir a las reuniones de apoderados de escuela. Salud: mujeres embarazadas y en puerperio: asistencia a controles médicos; niños y niñas menores de 5 años; asistencia a controles de crecimiento y desarrollo e inmunización. Capacitación: al menos una persona adulta del hogar debe participar en las jornadas de capacitación convocadas bimestralmente.
No
Paraguay Tekoporâ / Abrazo
2005- Hogares en situación de extrema pobreza
Soporte alimentario, Apoyo en educación y salud, Apoyo a adultos mayores, apoyo discapacitados
Educación: matricula y asistencia de niños, niñas y adolescentes a las escuelas; participación de adultos en programas de alfabetización del Ministerio de Educación. Salud: asistencia a centros de atención para control de crecimiento, desarrollo y vacunación para niños y adolescentes; asistencia a controles prenatales para mujeres embarazadas; asistencia a controles de atención básica (adultos mayores y personas con discapacidad).
No
Perú Juntos 2005- Familias en situación de extrema pobreza, riesgo y exclusión
Bono Educación: un 85% de asistencia a la escuela para niños y niñas de entre 6 y 14 años. Salud: asistencia a controles de salud para
No
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País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades Sancionesniños y niñas menores de 5 años, mujeres embarazadas y lactantes. Nutrición y alimentación: participación de niños y niñas en riesgo nutricional de entre 6 meses y 3 años en el Programa de complementación alimentaria para grupos de mayor riesgo (PACFO). Identificación: obtención de la cédula de identidad por parte de los miembros de la familia.
República Dominicana
Programa Solidaridad
2005- Familias en situación de extrema pobreza y moderada
Comer es primario Educación: asistencia escolar mínima del 80% y aprobación del curso. Salud: asistencia a controles de salud para niños y niñas menores de 5 años; asistencia a actividades de capacitación en salud. Identificación: tramitación y obtención de documentos de identidad de los miembros de la familia que no los tengan (acta de nacimiento o cédula de identidad).
Suspensión definitiva si hay incumplimiento de condicionalidad en tres períodos consecutivos.
Trinidad y Tobago
Conditional Cash Transfer Programme (CCTP)
2006- Familias en situación de pobreza
Bono Depende de acuerdos en el contrato familiar sobre cumplimiento de 49 mínimos en educación, salud, identificación dinámica familiar, ingresos, empleo y seguridad. Empleo: inscripción de las personas elegibles del hogar en una agencia de empleo. Capacidades básicas: participación de los usuarios en actividades de capacitación en habilidades para la vida (planificación familiar y financiera); capacitación profesional: mantener un 85% de asistencia a los cursos de capacitación profesional.
Uruguay Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria
2008- / 2006-
Familias en situación de pobreza / Familias en situación de extrema pobreza
Transferencia monetaria condicionada, Tarjeta alimentaria
Educación: matricula y asistencia escolar. Salud: realización de controles de salud periódicos en recintos públicos o privados para las personas con algún tipo de
En caso de comprobarse la falsedad total o parcial de la información proporcionada por los interesados o de no poder verificarse las condiciones que habilitan la percepción de la
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País Programa Año Inicio Población Objetivo Transferencia Condicionalidades Sancionesdiscapacidad física. En el caso de los niños, niñas y jóvenes que presentan discapacidad psíquica, esta debe acreditarse conforme al registro creado por la ley num. 13.711.
prestación por causa imputable a estos, el Banco de Previsión Social procederá a la suspensión del beneficio.
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