el derecho de acceso a archivos y registros públicos
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De: Jorge Vázquez Orgaz Fecha: Septiembre 2002 Origen: Noticias JurídicasTRANSCRIPT
I. Consideraciones Generales
Señala POMED(1) que el derecho de acceso de los ciudadanos a documentación oficial
aparece recogido, por primera vez en Derecho positivo, en una Real Ordenanza sueca,
relativa a la Libertad de prensa, en 1766. Se intuye, no obstante, que su configuración
actual obedece a la necesidad de hacer efectiva la libertad de comunicación que, desde
la Revolución Francesa, queda declarada como institución fundamental(2).
Lo cierto es, en todo caso, que la regulación actual del derecho de acceso ha sufrido
importantes modulaciones con el paso del tiempo y que, en el caso del Derecho español,
han supuesto la aparición de un conjunto disperso de normas que arbitran aspectos
específicos y dispares sobre la materia. En estos momentos, en los que la transparencia
del poder público se reclama, de nuevo, con vehemencia, conviene hacer el esfuerzo de
ordenar este elenco normativo, tanto para su conocimiento como para su posible
modulación y mejora futuras.
España es un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.2 Constitución, CE en
adelante) cuya Norma Fundamental garantiza el principio de legalidad, la publicidad de
las normas, la jerarquía normativa, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (9.3 CE).
Se trata de una auténtica norma jurídica(3), no meramente programática, que sujeta a los
ciudadanos y a los poderes públicos (9.1 CE) y sirve de baremo de legalidad para el
resto del ordenamiento jurídico (161.1.a y b, 163 CE).
Pues bien; la CE se ha encargado de dar forma al Estado democrático estableciendo
garantías de los derechos del ciudadano frente a la actuación de la Administración. Se
trata de garantías dispares, como el sometimiento expreso de las Administraciones
Públicas a la Ley y al Derecho (9.1, 103 CE, y 3 Ley 30/1992(4), LRJPAC en adelante),
el control jurisdiccional de la actividad administrativa (106.1 CE y 1 Ley 29/1998(5),
incluyendo la supervisión de la desviación de poder), la participación de los ciudadanos
en la elaboración de normas de carácter general que les afecten y, de modo
particularmente relevante a efectos de nuestro estudio, la publicidad de las normas, de
los Tratados Internacionales, de los actos administrativos y, en general, de toda fuente
de Derecho, así como la sujeción de las Administraciones Públicas a una serie de
plazos, requisitos formales, procedimientos y demás que, en definitiva, vienen a reforzar
la posición jurídica del ciudadano frente a la maquinaria administrativa.
Uno de estos principios es precisamente el recogido en el art. 105.b) CE: "La ley
regulará ... b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos,
salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los
delitos y la intimidad de las personas". Se trata de proporcionar a los ciudadanos los
mecanismos necesarios para obtener la información veraz y precisa que les permita
encauzar sus relaciones con la Administración de forma eficaz(6). Es, en fin, una
manifestación más de los pilares básicos de nuestro Estado de Derecho, y debe por tanto
estudiarse en sus relaciones con otros principios constitucionales.
1. El derecho de acceso y el principio de publicidad
El principio de publicidad de las normas no es nuevo en nuestro ordenamiento
jurídico. La Constitución de Cádiz lo recogía ya en su artículo 155 como límite
al poder déspota a que daba lugar el secretismo. Sin embargo, la regulación
posterior de este principio dio lugar a una maraña de normas de rango inferior,
incluso de rango reglamentario, que contenían regulaciones dispersas y
parciales, y en muchos casos contradictorias(7). Como señala POMED, hasta la
aparición del Código Civil no había un criterio uniforme. E incluso después, la
eficacia del principio de publicidad se vio limitada por la reserva de parcelas de
secreto en la vida práctica de la Administración, amparándose en ocasiones en
interpretaciones que no dejan de resultar curiosas. Por poner un ejemplo
ilustrativo, si los artículos 29 Ley de Régimen Jurídico de 1957 y 132 Ley de
Procedimiento de 1958 subordinaban la eficacia general de las normas a su
publicación, estos preceptos se interpretaban en el sentido de considerar que sólo
quien conociera la norma se veía sometido a ella; de modo que la publicidad, en
la práctica, no aparecía como requisito general de eficacia, sino equiparada al
"conocimiento" del afectado(8).
También en el ámbito ejecutivo de la Administración se producían desajustes
similares entre lo normado y lo actuado(9). En definitiva, salvo en ámbitos
específicos(10
), la transparencia de la Administración no se logró de forma
efectiva, regular y general. Esto no obstante, como señala PARADA(11
),
cualquier ciudadano tenía derecho, y lo tiene ahora, a impugnar un acto
administrativo, y a que el Tribunal reclamase el expediente de la Administración
demandada y se lo remitiese para formular la demanda.
Se produce, eso sí, un avance significativo con la promulgación de la Ley de
Secretos Oficiales(12
) (LSO), que parte, como indica su Exposición de Motivos,
de que "es principio general que, aunque no esté expresamente declarado en
nuestras leyes fundamentales, la publicidad de la actividad de los Órganos del
Estado, porque las cosas públicas que a todos interesan pueden y deben ser
conocidas de todos ".
En la CE actual, en cambio, el principio de publicidad ocupa un lugar destacado.
Si "la soberanía reside en el pueblo español, del que emanan todos los poderes
del Estado" (art. 1.2 CE), y "La Administración sirve con objetividad los
intereses generales ... " (art. 103 CE), entonces resulta lógico que la
Administración, que actúa al servicio del ciudadano, no pueda hacerlo sin su
conocimiento.
No existe hoy posibilidad alguna de que una norma no publicada despliegue
efectos jurídicos, por ejemplo. Conforme al artículo 91 CE, "el Rey sancionará
en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las
promulgará y ordenará su inmediata publicación". También el art. 2.1 de
nuestro Código Civil dispone que "las leyes entrarán en vigor a los 20 días de su
completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone
otra cosa". Del mismo modo, "los tratados internacionales válidamente
celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte de su
ordenamiento interno ..." (art. 96 CE). En fin, "las normas jurídicas contenidas
en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en
tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su
publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado" (art. 1.5 Código Civil).
Afecta igualmente a los pronunciamientos de nuestro Tribunal Constitucional:
"Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el Boletín Oficial
del Estado con los votos particulares, si los hubiere. Tienen el valor de cosa
juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno
contra ellas ..." (art. 164.1 CE).
Pero el principio de publicidad, hoy, no se limita únicamente al ámbito
normativo (9.3 CE). Afecta a la actividad de las Cortes Generales, cuyas
sesiones plenarias son públicas (arts. 80 CE, 63 Reglamento del Congreso y 72
Reglamento del Senado). Incluso las comisiones ordinarias pueden ser
relativamente públicas (arts. 64 RC y 75 RS); afecta igualmente al
funcionamiento de la Administración local (art. 227 Reglamento de
Organización y Funcionamiento (ROF)(13
), sobre la publicidad de las sesiones
del Pleno); a determinadas actuaciones de los órganos jurisdiccionales (arts. 234
y 235 Ley Orgánica 6/1985 (LOPJ)(14
)) y del Tribunal Constitucional (arts. 24.2,
120.1 y 2, y 164.1 CE); y ha de permitir, en fin, una relación fluida y
transparente entre Administración y ciudadano.
Este razonamiento aparece también en la regulación normativa del principio de
publicidad en el funcionamiento de las Instituciones de la Unión Europea. El art.
255 Tratado CE (TCE)(15
) reconoce el derecho de acceso a los documentos del
Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con ciertos límites.
Los límites son, en definitiva, el núcleo del problema. La publicidad no puede
entenderse de forma absoluta. Lo será respecto de la norma, sí, pero no puede
serlo a lo largo de todo el proceso de su elaboración. Hay determinadas parcelas
de la actividad administrativa que no pueden quedar sometidas a una
transparencia absoluta, pues de lo contrario dejaría de ser una actuación
eficaz(16
). La tensión entre esta obligada eficacia de la actuación administrativa,
y su transparencia, constituye uno de los problemas más interesantes de la
materia que nos ocupa.
2. El derecho de acceso, el principio de participación y la libre
comunicación
El principio de participación se ha configurado en nuestro sistema jurídico como
uno de los pilares básicos del Estado democrático. Su enunciado se derrama a lo
largo del texto constitucional, que alude a una participación genérica (art. 9.2
CE) y a un derecho de participación (art. 23.1 CE); a una participación orgánica,
más o menos profunda, en sindicatos (art. 7 CE), educación (art. 27.5 CE),
Seguridad Social (art. 129 CE) o planificación económica (art. 131.2 CE); una
participación procedimental, en cuanto a la integración de intereses colectivos
(art. 105.a CE); e, incluso, una participación como garantía procesal, mediante la
regulación del particular y peculiar procedimiento de audiencia (art. 105.c CE).
El principio de participación se concibe en nuestro Derecho como absolutamente
necesario para la existencia de un sistema electoral plenamente democrático y
libre(17
), para permitir la mejor y más eficiente intervención del Estado en la
economía, o para catalizar las relaciones de los administrados con la
Administración, ya sea a través de asociaciones especializadas de ciudadanos, o
mediante el crecimiento en número y complejidad de los propios entes
administrativos(18
). Así, nuestro Tribunal Constitucional ha declarado, en S. de
16 marzo 1981, el carácter predominante y preferente de los derechos
reconocidos en el artículo 20 CE. Estos derechos, afirma, "garantizan el
mantenimiento de una comunicación pública libre, sin la cual quedarían
vaciados de contenido real otros derechos que la CE consagra, reducidas a
formas hueras las instituciones representativas y absolutamente falseado el
principio de legitimidad democrática que enuncia el artículo 1, apartado 2, de
la CE, que es la base de toda nuestra ordenación jurídico-política".
Sea como fuere, la participación del ciudadano de forma efectiva y eficiente
requiere, sin lugar a dudas, dotarle de mecanismos que le permitan acceder a la
información oportuna(19
). Atendiendo a la noción más restringida de
participación, al derecho consagrado en el art. 23.1 CE, hay que subrayar que sin
derecho a la información, entendido de modo amplio y genérico_ sin derecho de
acceso, desde un punto de vista más restringido o específico_ no habría
posibilidades reales de participación política(20
).
Para algunos, la incidencia de la configuración particular de la libertad de
comunicación en el derecho de acceso se limita a una mera relevancia práctica.
Se trata de garantizar el acceso de los medios de comunicación a los asuntos
públicos, garantizando la libertad de comunicación que consagra el art. 20.1.d
CE como derecho fundamental, y por lo tanto sujetando el derecho de acceso a
la misma tutela jurisdiccional que aquél(21
). Otros entienden que la vinculación
entre ambos es de una mayor profundidad, de tal manera que no dibujan un mero
deber de la Administración de proporcionar información, sino uno más activo,
de permitir que la información pueda ser localizada y que sea accesible a los
ciudadanos, facilitando su búsqueda y extracción(22
). Se trataría, en fin, de lograr
la puesta en práctica de los principios de transparencia y publicidad en la
actuación administrativa aunque, sin duda, en este camino cobran una especial
relevancia los medios de comunicación social(23).
3. El derecho de acceso y el principio de transparencia
Decíamos al comenzar esta exposición que el derecho de acceso se ha
constituido hoy en una derivación fundamental del principio de libre
comunicación, y que se oriente fundamentalmente a la protección del ciudadano
frente a los posibles abusos del poder público. Precisamente en aras de esta
protección del administrado se ha construido en la doctrina el principio de
transparencia de la actividad de las Administraciones Públicas.
Decimos que estamos ante una construcción doctrinal porque, en efecto, no se
hace mención específica a la transparencia de la actividad administrativa en la
CE; aunque sí se contienen normas concretas que permiten deducirlo como
principio fundamental. Nos encontramos, por ejemplo, con la cláusula del
Estado Social y Democrático de Derecho del artículo 1.1 CE; con el principio de
eficacia en la actuación de las Administraciones Públicas (103.1 CE); o con el
control jurisdiccional de la actividad administrativa, y de su sometimiento a los
fines que la justifican (106.1 CE).
En todo caso se trata de un principio constitucional reconocido(24
) que sí ha
obtenido una atención legal específica(25), y que parece constituir la matriz
fundamental, el germen si se quiere, del derecho de acceso(26).
La transparencia no es, sin embargo, un principio absoluto. En efecto, hay
multitud de parcelas de la actividad administrativa que aparecen protegidas por
el secreto profesional, que se impone con carácter imperativo a los funcionarios
y demás personal al servicio de las Administraciones Públicas (art. 80 Ley de
Funcionarios Civiles(27
)). Su infracción se considera, con carácter general, falta
muy grave, y puede acarrear la separación el servicio (arts. 31.1.e y 31.1.ñ Ley
30/1984(28);6.e y 15 Real Decreto 22/1986 (29); 5.5 y 27.3.g LO 2/1986(30)).
4. Eficacia constitucional del derecho de acceso
Mucho se ha escrito acerca de la eficacia derivada del art. 105.b CE, y es que la
expresión "la ley regulará ... " con que comienza su redacción se presta a
interpretaciones distintas y dispares. Sea ésta una mera opción gramatical y
lingüística, o un verdadero mandato al legislador, o la imposición de la
suspensión de los derechos allí reconocidos hasta que se produzca su desarrollo
normativo, la preocupación común parece ser la de evitar que quede a arbitrio
del legislador el momento y alcance de la práctica efectiva de este derecho. En
todo caso, en mi humilde opinión ha de ser la Ley la que configure la posibilidad
verdadera de ejercicio del principio genérico que el art. 105.b CE recoge, que no
parece susceptible de aplicación inmediata y directa, sino que debe informar la
regulación del acceso a todo cuanto no sea secreto; incluyendo el acceso a
archivos y registros administrativos, a documentos informatizados, a la
regulación de los sometidos a la disciplina de secretos oficiales, etc. A esta
conclusión parece llegar, al menos, el Tribunal Supremo(31
), para quien siempre
que se emplee la expresión "que la ley regule" quiere decirse que el derecho en
cuestión será efectivo sólo cuando exista la legislación complementaria
correspondiente, que encauza y acerca la aplicación directa del principio en
cuestión. En definitiva, no parece que pueda bastar una sola norma para regular
el derecho de acceso. El problema, una vez que existe ese conjunto normativo
complementario, es integrar todas esas regulaciones sectoriales para que no
entren en conflicto, establecer criterios de interpretación y aplicación preferente
de unas frente a otras, y todo ello, teniendo en cuenta que nacerán nuevas
normas sectoriales continuamente.
II. Ámbito Subjetivo del Derecho de Acceso
La regulación actual del Derecho de acceso abarca un sinfín de disposiciones
normativas de distinto rango. Así, encontramos disposiciones relativas al derecho de
acceso en el ámbito de las instituciones comunitarias, tanto en el Derecho primario(32
)
como en el derivado(33); al derecho de acceso a archivos y registros administrativos(34)
y, en general, a registros públicos(35), con una importante regulación específica por
razón de la materia: cuestiones estadísticas(36), medioambientales(37), tributarias(38),
etc. Trataremos, no obstante, de ofrecer una aproximación sistemática a la materia.
1. El titular del derecho de acceso
La legitimación para acceder a los archivos y registros públicos es contingente y
variable; si bien, tanto el art. 105.b CE, como los arts. 35 y 37 LRJPAC,
conceden el derecho de acceso a los "ciudadanos"; a todos los ciudadanos, y no
sólo a los interesados en cada procedimiento concreto(39
), el art. 255 TCE alude
también a las personas físicas o jurídicas con residencia o domicilio social en un
Estado miembro.
Si nos ceñimos al derecho interno, de la lectura conjunta de los artículos 23.1 y
13.2 CE puede entenderse que el concepto de "ciudadano" va referido a quienes
pueden ejercer las funciones públicas del artículo 23 CE, que según el artículo
13.2 CE serán los nacionales españoles mayores de edad (salvo, claro está, lo
dispuesto en el caso de elecciones municipales, tras la reforma del artículo 13.2
CE de 27 agosto 1992). Parece lógico que si hemos relacionado el derecho de
acceso a la documentación administrativa con el derecho de participación del
artículo 23 CE, se aplique aquél a quien pueda ejercer éste(40
). Pero para dar una
definición más amplia, podemos decir que "ciudadano" será aquel a quien se
reconozcan los derechos constitucionales, y en particular los políticos del art.
23.1 CE.
Este concepto de ciudadano resulta más restrictivo que el de "administrado", que
es el sujeto privado (ya sea persona física o jurídica) frente a la actuación de la
Administración(41
).
Es, además, un concepto más amplio que "interesado", porque el ejercicio del
derecho de acceso no precisa un interés legitimo (ni siquiera el interés legitimo
requerido en el artículo 162.1.b CE para la interposición del recurso de amparo).
Además, la propia LRJPAC diferencia la legitimación del sujeto activo según se
trate de un "interesado" o de un "ciudadano": Si los interesados, según el artículo
35.a LRJPAC, tienen derecho a conocer el estado de tramitación de los
procedimientos, obtener copias, etc. (un derecho ejercido, normalmente, en un
procedimiento en curso), el "ciudadano" ejerce su derecho de acceso únicamente
en procedimientos terminados en la fecha de solicitud (art. 37.1 LRJPAC).
En todo caso, debemos concluir que la expresión "ciudadano" del 105.b CE
excluye a los extranjeros(42
), a salvo las especialidades derivadas, para las
instituciones comunitarias, de la previsión contenida en el art. 255.1 TCE.
Por otra parte, y recuperando el análisis exclusivo del Derecho nacional, resulta
comúnmente aceptado el hecho de que las personas jurídicas pueden ser titulares
de derechos fundamentales. Así lo tiene dicho el propio Tribunal Constitucional,
en materias como la inviolabilidad del domicilio(44
), o al acceso al
procedimiento especial de tutela de los derechos y libertades fundamentales que
establece el art. 53.2 CE(45), que por cierto alude también a "cualquier
ciudadano". También se les ha reconocido el derecho al honor, esta vez en la
jurisdicción ordinaria(46). Por otra parte, el art. 72 Ley 7/1985 de Bases del
Régimen Local (LBRL) legitima a las asociaciones de vecinos_ un tipo, sin duda
singular, de persona jurídica_ para recibir y recabar la más amplia información
sobre sus actividades. No parece, en fin, que exista obstáculo alguno para
reconocer que las personas jurídicas quedan comprendidas entre los titulares del
derecho de acceso a que se refiere el art. 105.b CE.
Interesa, no obstante, insistir de nuevo en que la legitimación activa para el
ejercicio de este derecho de acceso es especial, más amplia que la legitimación
tradicional requerida para la actividad de los ciudadanos en los procedimientos
administrativos(47
).
2. Sujeto pasivo
Tanto el art. 105.b CE como el art. 35 LRJPAC aluden al derecho de acceso a
archivos y registros administrativos. Resulta obvio, entonces, que la
Administración Pública es el sujeto pasivo nato de este derecho, incluida la
Administración de la Unión, como hemos visto. Pero conviene delimitar las
distintas especialidades derivadas de la multiplicidad de Administraciones
Públicas en nuestro derecho.
En primer lugar conviene examinar la Administración Pública territorial; los
entes políticos primarios, en la conocida terminología de SANTAMARÍA
PASTOR. De ellos, plantea una especial problemática la Administración Local.
El art. 18.1.e LBRL consagra el derecho de los vecinos a "ser informados, previa
petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación
a todos los expedientes y documentación municipal, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 105.b CE". Además, el art. 70 LBRL , incardinado en el Título V
LBRL, de "Disposiciones comunes a las entidades locales", reconoce el derecho
de todos los ciudadanos a "consultar los archivos y registros en los términos que
disponga la legislación de desarrollo del artículo 105, letra b) de la
Constitución". Resultará por tanto aplicable a todas las entidades a que se refiere
el artículo 3, apartados 1 y 2, LBRL.
La actividad municipal no está, entonces, exenta de la necesaria transparencia y
del ejercicio del derecho de acceso(48
).
Pero es que para algunos(49
) el derecho de acceso debe extenderse
necesariamente a cualquier persona o entidad que atienda a funciones públicas,
en sentido amplio; es decir, incluyendo servicios públicos, o de interés público.
Siendo así, habrá que afirmar que son también sujeto pasivo del derecho de
acceso los organismos públicos y autónomos; la Administración corporativa
(Colegios profesionales, Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, etc.); e,
incluso, la Administración instrumental (sociedades mercantiles estatales,
entidades públicas empresariales, etc.); siempre, y en todo caso, atendiendo
únicamente al desarrollo de funciones públicas (de servicio o interés públicos)
por estas entidades(50).
III. Objeto del Derecho de Acceso
El artículo 105.b CE reconoce el derecho de acceso a los "archivos y registros
administrativos". El artículo 35 LRJPAC, por su parte, dispone: "Los ciudadanos, en
sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:
a.A conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en
que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en
ellos.
b.A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones
Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos
...
g.A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que
las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
propongan realizar.
h.Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos
previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes".
Sin embargo, el art. 37.1 LRJPAC dispone que "Los ciudadanos tiene derecho a
acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren
en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica,
sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales
expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud".
La utilización de expresiones dispares (archivo, registro, documento) obliga a
profundizar en la delimitación exacta del objeto del derecho de acceso.
Conforme al Reglamento de Secretos Oficiales (RSO)(51
), documento es "cualquier
constancia gráfica o de otra naturaleza y muy especialmente:
a.Los impresos, manuscritos, papeles mecanografiados o taquigrafiados y las copias de
os mismos, cualquiera que sean los procedimientos empleados para su reproducción;
los planos, proyectos, esquemas, esbozos, diseños, bocetos, diagramas, cartas, croquis
y mapas de cualquier índole, ya lo sean en su totalidad, ya las partes o fragmentos de
los mismos.
b.Las fotografías y sus negativos. Las diapositivas, los positivos y negativos de película
impresionable por medio de cámaras cinematográficas y sus reproducciones.
c.Las grabaciones sonoras de todas clases;
d.Las planchas, moldes, matrices, composiciones tipográficas, piedras, litografías,
grabados en película cinematográfica, bandas escritas o perforadas, la memoria
transistorizada de un cerebro electrónico y cualquier otro material usado para
reproducir documentos."
Por su parte, el art. 49.1 Ley 16/1985 de Patrimonio Histórico Español (LPHE) ofrece
un concepto menos completo: Documento es "toda expresión en lenguaje natural o
convencional y cualquier otra expresión gráfica, sonora o en imagen, recogidas en
cualquier tipo de soporte material, incluso los soportes informáticos. Se excluyen los
ejemplares no originales de ediciones".
Más restringida es la concepción del art. 3.1.a Reglamento CE 1049/2001, a efectos del
ejercicio del derecho de acceso frente a las instituciones de la Unión, que entiende por
documento "todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en versión papel o
almacenado de forma electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual) referentes a
temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la
institución"; de modo que el contenido de lo que tradicionalmente consideramos
documento sirve para delimitar también su concepto.
En otro orden de cosas, y conforme al art. 59.1 LPHE, "son archivos los conjuntos
orgánicos de documentos, o la reunión de varios de ellos, reunidos por las personas
jurídicas, públicas o privadas, en el ejercicio de sus actividades, al servicio de su
utilización para la investigación, la cultura, la información y la gestión administrativa.
Asimismo, se entienden por archivos las instituciones culturales donde se reúnen,
conservan, ordenan y difunden para los fines anteriormente mencionados dichos
conjuntos orgánicos". Serán administrativos si los documentos se conservan para fines
administrativos, entonces(52
).
Mayor detalle requiere definir "registro público". En nuestro sistema existen,
fundamentalmente, dos clases de registros: Unos son los privados, o jurídicos, cuya
misión y fundamento principales son la preservación de la seguridad jurídica a que
alude el art. 9.3 CE, y que están dotados de fe pública respecto de su contenido. De
ellos, se distinguen los privados generales (de Derecho privado general, o civil) y que se
refieren, bien a personas (en el caso del Registro Civil) o bien a las cosas (como ocurre
con el Registro de la Propiedad); y los privados especiales, o de Derecho privado
especial o Mercantil, que igualmente se refieren, bien a personas (en el caso del
Registro Mercantil), o a las cosas (en el de Bienes Muebles). Se trata de registros
dotados de una publicidad máxima, salvo casos excepcionales, cuyo contenido queda
bajo la salvaguardia de los órganos jurisdiccionales, y se tiene por cierto salvo que se
produzca su impugnación mediante el ejercicio de las acciones correspondientes.
Frente a los registros jurídicos aparecen los públicos, o administrativos. Respecto de
ellos, dispone el art. 38.1 LRJPAC que "los órganos administrativos llevarán un
registro general en el que se hará el correspondiente asiento de todo escrito o
comunicación que sea presentado o que se reciba en cualquier unidad administrativa
propia. También se anotarán en el mismo la salida de los escritos o comunicaciones
oficiales dirigidas a otros órganos o particulares", añadiendo su D.A. 2.ª que "la
incorporación a soporte informático de los registros a que se refiere el artículo 38 de
esta Ley, será efectiva en la forma y plazos que determinen el Gobierno, los Órganos de
Gobierno de las Comunidades autónomas y las Entidades que integran la
Administración Local, en función del grado de desarrollo de los medios técnicos de que
dispongan".
Del mismo modo, el art. 151.1 ROF ordena la existencia de un registro administrativo
en todas las entidades locales, "para que conste con claridad la entrada de documentos
que se reciban y la salida de los que hayan sido despachados definitivamente".
En fin, documento es cualquier soporte que permita almacenar y recuperar datos(53
).
Los archivos serán los centros en que se almacenen y conserven los documentos; y los
registros, los instrumentos de control de dichos documentos cuando entren, circulen o
salgan de las oficinas públicas.
En todo caso, conviene recordar que sólo pueden ser objeto del derecho de acceso,
conforme al art. 37.1 LRJPAC, aquellos documentos contenidos en expedientes que
correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. Se trata de una
limitación no prevista en el art. 105.b CE, que ha sido objeto de críticas contundentes, y
que no opera, por ejemplo, cuando se trata de datos que afecten a la intimidad de las
personas (art. 15 LO 15/1999 (LOPD)(54
) y 12, 13 y 14 Real Decreto 1332/1994, de 20
junio, de desarrollo de la LO 5/1992 (en vigor en cuanto no se oponga a la nueva LO
15/1999).
El derecho de acceso no es, entonces, absoluto.
IV. Límites al Ejercicio del Derecho
Entramos ahora en uno de los aspectos más espinosos de la materia que nos ocupa. En
efecto, el derecho de acceso no es completo y absoluto: La propia Constitución permite
a la Administración titular del archivo o registro correspondiente denegar su ejercicio,
en ciertos casos. Se trata de un conjunto de causas fundadas en principios
constitucionales que, como señala EMBID(55
), son preferentes en relación a los valores
que puedan perseguirse mediante el ejercicio del derecho de acceso: la seguridad y
defensa del Estado, la averiguación de delitos o la intimidad de las personas.
En todo caso, las causas de exclusión, tanto en la Norma Fundamental como en su
desarrollo legal ulterior, son las recogidas también para el ámbito Comunitario. El art. 4
Reglamento CE 1049/2001, de 30 mayo, dispone, en efecto:
"1. Las instituciones comunitarias denegarán el acceso a un documento cuya
divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
a. El interés público, por lo que respecta a:
la seguridad pública,
la defensa y los asuntos militares,
las relaciones internacionales,
la política financiera, monetaria o económica de la Comunidad o de un Estado
Miembro,
b. La intimidad y la integridad de la persona, en particular de conformidad con la
legislación comunitaria sobre protección de los datos personales.
1. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un
perjuicio para la protección de:
los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad
intelectual,
los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,
el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría,
salvo que su divulgación revista un interés público superior."
En nuestro ordenamiento interno, los principios generales del art. 105.b CE se concretan
y complementan posteriormente en la LRJPAC, que puede considerarse el marco
general en la materia(56
), y que como venimos advirtiendo se ve modulada por un sinfín
de disposiciones normativas diversas por razón de la materia, que establecen
exclusiones y limitaciones propias.
1. Causas constitucionales de exclusión del derecho
A. Seguridad y defensa del Estado
Según el artículo 2 de la LO 1/1984, de 5 de enero, que establece los
criterios básicos de la Defensa Nacional y la organización militar, "la
defensa nacional es la disposición, integración y acción coordinada de
todas las energías y fuerzas morales y materiales de la nación, ante
cualquier forma de agresión, debiendo todos los españoles participar en
el logro de tal fin. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la
unidad, soberanía e independencia de España, su integridad territorial y
el ordenamiento constitucional, protegiendo la vida de la población y los
intereses de la patria, en el marco de lo dispuesto en el artículo 97 de la
Constitución".
La Defensa Nacional trata, entonces, de salvaguardar el Estado y las
instituciones democráticas. Hay varias técnicas que permiten lograr este
objetivo, como son la utilización de las "materias reservadas" o la
protección penal de la seguridad interior y exterior del Estado(57
).
Frente a este concepto, digamos "restringido", de Defensa Nacional, el
art. 4 Reglamento CE 1049/2001, de 30 mayo a que hacíamos referencia
alude también a "los asuntos militares". En este sentido, tiene una
especial relevancia el Real Decreto 2598/1998, de 4 de diciembre, por el
que se aprueba el reglamento de archivos militares (RAM), cuyos
Capítulos X y XI regulan, respectivamente, el acceso a archivos y
documentos y la reproducción de éstos.
El acceso se permite sólo respecto de procedimientos terminados, en la
forma y con los límites recogidos en la LRJPAC y la LPHE, y con
remisiones a normas específicas en cuanto a los documentos afectados
por la regulación referente a la protección de datos personales o a la de
secretos oficiales, que estudiaremos más adelante.
A los efectos que aquí interesan, conviene destacar que el acceso a
documentos o a series documentales puede excluirse cuando, a pesar de
no estar clasificados, puedan afectar a la Defensa Nacional o la
Seguridad del Estado (art. 65.1 RAM). En estos casos, el art. 65.2 RAM
prevé una posible autorización administrativa que podrá ser concedida
por el Ministro de Defensa, previo informe de la Comisión Calificadora
de Documentos de la Defensa. La denegación de autorización deberá ser
motivada.
B. Averiguación de delitos
Conforme al artículo 120.1 CE, "las actuaciones judiciales serán
públicas, con las excepciones que prevean las leyes de procedimiento".
La vinculación del derecho de acceso a los datos y documentos
manejados en procesos judiciales, con el principio de publicidad, se
muestra aquí con claridad.
Por simple lógica, la publicidad transparente de la investigación del
órgano jurisdiccional en relación con la averiguación de delitos puede
frustrar cualquier actividad. En efecto, la STC 13/1985, de 31 enero,
justifica la pertinencia del secreto sumarial porque el impedir el
conocimiento del contenido del sumario "es en aras de alcanzar ... una
segura represión del delito". Sin embargo, no cabe justificar siempre y
en todo caso el secreto sumarial; como ocurre, por ejemplo, si el delito
supone un grave peligro para la sociedad(58
).
En todo caso, la limitación que para el derecho de acceso supone la
previsión del art. 105.b CE en materia de averiguación de delitos es
meramente temporal, y habrá de quedar determinada caso por caso(59
).
Además, no puede estudiarse como una limitación autónoma, sino que
está en relación íntima con la protección de la intimidad y de los datos de
carácter personal(60), como veremos inmediatamente.
C. Intimidad de las personas
El derecho a la intimidad está reconocido en el artículo 18.1 CE, junto
con los derechos al honor y a la propia imagen, en sus ámbitos familiar y
personal(61
).
Si nos centramos en el derecho a la intimidad, podemos distinguir dos
esferas; una, más amplia, está basada en la noción anglosajona que se ha
traducido en nuestra Doctrina como "privacidad"(62
): La esfera en que el
se desarrollan de actividades que, individualmente consideradas, no
tienen significado, pero que permiten construir una especie de retrato de
la personalidad del individuo, mediante sistemas de tratamiento de la
información, por ejemplo. Se trata de proteger el derecho del individuo a
mantener su personalidad en secreto. Así como dispone el art. 37.2
LRJPAC: "El acceso a los documentos que contengan datos referentes a
la intimidad de las personas estará reservado a éstas ...". En el mismo
sentido se expresan el art. 10.3 Ley General de Sanidad (LGS)(63
) y los
apartados 1.º y 2.º del art. 13 Ley 12/1989(64); el art. 66 RAM; y el art.
7.3 LOPD, entre otros.
La segunda esfera de protección es más reducida, y afecta a los
denominados "documentos nominativos"; es decir, aquellos documentos
o informaciones que permiten, directa o indirectamente, identificar a las
personas a quienes afectan(65
). En nuestro sistema, como dispone el art.
37.3 LRJPAC, "el acceso a los documentos de carácter nominativo que
sin incluir otros datos pertenecientes a la intimidad de las personas
figuren en los procedimientos de aplicación del derecho, salvo los de
carácter sancionados o disciplinario, y que, en consideración a su
contenido, puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los
ciudadanos, podrá ser ejercido, además de por sus titulares, por terceros
que acrediten un interés legítimo y directo". Se amplía, entonces, la
posibilidad de acceso a estos documentos, pero manteniendo siempre un
escrupulosa reserva en cuanto a los datos personales.
A pesar de lo expuesto, el derecho a la intimidad no se ha configurado
como un derecho absoluto en nuestro sistema jurídico. Está supeditado,
por ejemplo, al deber de colaboración con la Administración
Tributaria(66
), o al ejercicio de la libertad de información(67).
2. Exclusiones en la LRJPAC
Ya sabemos que la LRJPAC asume el papel de regla general en cuanto al
derecho de acceso se refiere. El artículo 37.5 LRJPAC enumera una serie de
expedientes ajenos al ejercicio del derecho de acceso. Algunos de estos
expedientes son un mero reflejo de las exclusiones constitucionales (como los
apartados b y c del art. 37.5 LRJPAC). Otros, sin embargo, constituyen una
novedad que es preciso examinar más detenidamente.
Dispone el art. 37.5.a LRJPAC que "el derecho de acceso no podrá ser ejercido
respecto a los siguientes expedientes:
a. Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del
Estado o de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias
constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo. ...".
Esta previsión es fiel reflejo de lo dispuesto en los arts. 97 y 98 CE, y está,
además, ligada con el apartado 1 de la Exposición de Motivos y el art. 3.3
LRJPAC, que se encargan de diferenciar claramente el Gobierno, ya sea el de la
Nación o el de las Comunidades Autónomas, de la Administración Pública. Se
excluyen, entonces, del derecho de acceso, los "actos políticos de gobierno"(68
).
Lo cierto es que el propio Tribunal Constitucional ha admitido el carácter dual
del Consejo de Ministros: STC 196/1990, de 29 noviembre ("Quiere decirse con
ello que en tales casos el Gobierno actúa como órgano político y no como
órgano de la Administración, no ejerce potestades administrativas ni dicta actos
de esta naturaleza y, por lo mismo, su actuación no puede calificarse como
"administrativa" cuyo control corresponda ex arts. 106.1 CE y 8 LOPJ a los
Tribunales de Justicia"); y STC 45/1990, de 15 marzo (" ... no toda la actuación
del Gobierno, cuyas funciones se enuncian en el art. 97 del Texto
Constitucional, está sujeta al Derecho Administrativo"). En este ámbito,
conviene recordar, además, que las deliberaciones del Consejo de Ministros son
secretas (art. 5.3 Ley 50/1997(69
))
Por su parte, el mismo art. 37.5.d LRJPAC excluye el acceso a los expedientes
"relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial".
Conviene tener en cuenta aquí lo dispuesto, para el Registro de Establecimientos
Industriales, en el la Ley 21/1962, de 16 julio, de Industria, cuya Exposición de
Motivos explica que "El título IV, Registro de Establecimientos Industriales e
Información Estadística Industrial, configura el Registro de Establecimientos
Industriales, de carácter administrativo y ámbito estatal, que no será obstáculo
para que las Comunidades Autónomas establezcan sus propios Registros. Su fin
es constituir el instrumento para el conocimiento y la publicidad de la actividad
industrial, utilizable tanto por las Administraciones Públicas como por los
ciudadanos y empresas, regulándose su ámbito y contenido, la obligatoriedad
por parte de las empresas y de los agentes colaboradores de las
Administraciones Públicas de comunicar los datos que han de inscribirse y la
coordinación de la información administrativa. Este título se completa con la
creación de la Comisión de Registro e Información Industrial, con el carácter
de órgano de coordinación para estas materias, integrado por representantes de
la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas".
En fin, conforme a su artículo 22.3(70
) se trata de un registro público, cuyo
contenido queda ajeno a la publicidad sólo en cuanto se refiera a industrias de
fabricación de armas y explosivos y aquéllas que se declaren de interés para la
defensa nacional (art. 3.4.d Ley 21/1962), remitiéndose el art. 27 de la Ley al
desarrollo reglamentario ulterior para la regulación del procedimiento específico
de acceso.
Este régimen jurídico se ve completado con el Real Decreto 695/1997, de 28
abril, por el que se aprueba el reglamento del registro de establecimientos
industriales de ámbito estatal(71
), cuyo Capítulo IV regula el acceso a la
información y normas de confidencialidad.
En desarrollo del art. 22 Ley 21/1962, el art. 14.1 RD 695/1997 declara que son
públicos los "datos básicos": a) Los relativos a la empresa: número de
identificación, razón social o denominación y domicilio; y b) los relativos al
establecimiento: número de identificación, denominación o rótulo, datos de
localización, actividad económica principal, enumeración de productos
utilizados y terminados e indicadores de dimensión.(art. 22.1 Ley 21/1962, y la
redacción mas completa de los arts. 5.1 y 5.2 RD 695/1997). También son
públicos, y pueden ser objeto de publicación total o parcial, los índices que
regula el art. 8 del Real Decreto, conforme a lo previsto en el art.14.3 del mismo
texto. Y, de forma similar a lo dispuesto en el art. 22.3 Ley 21/1962, excluye la
publicidad de los datos relativos a las industrias de fabricación de armas y
explosivos y los que se declaren de interés para la defensa nacional (art. 14.1 RD
695/1997).
No obstante, y a diferencia del silencio de la Ley en este punto, a los datos de
carácter personal sólo tendrán acceso, además de los respectivos titulares de las
industrias, los terceros que acrediten un interés legítimo y directo. Los datos
relativos a enumeración de productos utilizados podrán sustraerse del
conocimiento público cuando así lo solicite, expresamente, el interesado por
razones justificadas por el secreto industrial o comercial (art. 14.1.2 RD
695/1997). Además, conforme al apartado 3.º del mismo artículo, "los restantes
datos incorporados al Registro de Establecimientos Industriales tendrán carácter
confidencial y sólo podrán difundirse mediante su tratamiento informático o
estadístico agregado".
En cuanto al secreto comercial, tiene una especial relevancia la regulación
contenida en la Ley de Patentes (LP) respecto de las tramitadas en secreto por
resultar de interés para la defensa nacional(72
); así, el art. 120 LP dispone:
1. La patente cuya concesión se hubiera tramitado en secreto se inscribirá en un
registro secreto y se mantendrá en ese mismo régimen durante un año a partir
de la fecha de su concesión. La prolongación de ese plazo deberá hacerse
anualmente, haciendo la correspondiente notificación al titular de la patente.
2. La renovación anual de la clasificación como secreto no será precisa en
tiempo de guerra hasta un año después del cese de las hostilidades.
3. El Registro de la Propiedad Industrial, previo informe favorable del
Ministerio de Defensa, podrá levantar en cualquier momento el secreto
impuesto sobre una solicitud o sobre una patente determinada.
Para terminar, señalamos que el art. 37.5 LRJPAC excluye en su apartado e) los
expedientes "relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política
monetaria". Producida la integración de España en la tercera fase de la Unión
Económica y Monetaria, resulta necesario recordar que la definición y ejecución
de la política monetaria se realiza hoy en el seno del Sistema Europeo de Bancos
Centrales, del que el Banco de España es miembro, y bajo la dirección del Banco
Central Europeo (BCE). La limitación al acceso en esta materia es, pues,
amplísima: el art. 10.1 Ley 13/1994(73
) dispone que "el Banco de España
informará regularmente a las Cortes Generales y al Gobierno de los objetivos y
ejecución de la política monetaria, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo
107 del Tratado y de las reglas sobre secreto profesional del BCE"(74
). De
nuevo, el secreto profesional cercena la transparencia de la actividad
administrativa en aras de la mayor eficacia del sistema.
3. Limitaciones derivadas de normas sectoriales
Dispone el art. 37.6 LRJPAC: "Se regirán por sus disposiciones específicas:
a. El acceso a los archivos sometidos a la normativa sobre materias
clasificadas.
b. El acceso a documentos y expedientes que contengan datos sanitarios
personales de los pacientes.
c. Los archivos regulados por la legislación del régimen electoral.
d. Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadísticos dentro de la
función estadística pública.
e. El Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y los registros
de carácter público cuyo uso esté regulado por una Ley.
f. El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones
Públicas por parte de las personas que ostenten la condición de Diputado de las
cortes Generales, Senador, miembro de una Asamblea legislativa de Comunidad
Autónoma o de una Corporación Local.
g. La consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Históricos."
Veamos, con detenimiento, cada una de estas materias.
D. Material clasificado.
En materias secretas y reservadas tiene una importancia fundamental la
regulación contenida en la LSO, que en principio tendrá aplicación
excepcional y restrictiva(75
). Su artículo 2.º dispone que "a los efectos de
esta Ley, podrán ser declaradas materias clasificadas los asuntos, actos,
documentos, informaciones, datos y objetivos cuyo conocimiento por
personas no autorizadas pueda dañar o poner en peligro la seguridad y
defensa del Estado". Las materias clasificadas se califican en las
categorías de "secreto" y "reservado" en atención al grado de protección
que requieran, correspondiendo dicha calificación, de modo exclusivo y
según su esfera competencial respectiva, al Consejo de Ministros y a la
Junta de Jefes de Estado Mayor (arts. 3 y 4 LSO).
La clasificación de "secreto" se reserva a las materias que precisen del
más alto grado de protección, por su excepcional importancia, y cuya
revelación no autorizada pudiera dar lugar a riesgos o perjuicios de la
seguridad del Estado o pudiera comprometer los intereses fundamentales
de la Nación en materia referente a la defensa nacional, interior o
exterior (art. 3.I RSO). La clasificación de "reservado" se aplica a los de
menor importancia, pero cuyo conocimiento o divulgación pudiera
afectar a los mismo intereses de la Nación, la defensa nacional, la
seguridad del Estado, la paz exterior o el orden constitucional (art. 3.II
RSO).
En todo caso, la calificación sigue un procedimiento formal, que regulan
los arts. 11 y ss. RSO, y está sujeta a revisiones periódicas a fin de evitar
una acumulación excesiva de material clasificado.
En todo caso, la clasificación conlleva una serie de medidas dirigidas a la
protección de la materia en cuestión, que incumbe no sólo al personal
facultado para tener acceso a ella, sino también a los lugares en que ésta
deba custodiarse y a las limitaciones de acceso y restricciones de
circulación a personas no autorizadas en locales, lugares o zonas donde
radiquen las "materias clasificadas".
La desclasificación, conforme al art. 7 LSO corresponde únicamente al
órgano que hizo la respectiva declaración, o a la autoridad judicial(76
).
Especial relevancia han tenido también en nuestro Derecho, y en tiempos
relativamente recientes, los denominados "fondos reservados", que
ordena la Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilización y
control de los créditos destinados a gastos reservados (LFR)(77
).
"Tienen la consideración de fondos reservados_ dice el art. 1.º LFR_ los
que se consignen como tales en las Leyes de Presupuestos Generales del
Estado y que se destinen a sufragar los gastos que se estimen necesarios
para la defensa y seguridad del Estado. Dichos gastos se caracterizan
respecto a los demás gastos públicos por la prohibición de publicidad y
por estar dotados de un especial sistema de justificación y control." En
efecto, como dispone el art. 3 LFR, "toda la información relativa a los
créditos destinados a gastos reservados, así como la correspondiente a
su utilización efectiva, tendrán la calificación de secreto, de acuerdo con
las leyes vigentes en materia de secretos oficiales", que acabamos de
estudiar.
Sin embargo, pese a su especial vinculación con la seguridad y defensa
del Estado, se ha hecho necesario arbitrar mecanismos concretos de
control en la gestión y utilización de estos fondos, sin comprometer el
necesario secreto en la materia. Así, conforme al art. 7.1 LFR, "... los
créditos destinados a gastos reservados estarán sujetos al control del
Congreso de los Diputados, a través de una Comisión parlamentaria
compuesta por el Presidente de la Cámara, que la presidirá, y aquellos
Diputados que, de conformidad con la normativa parlamentaria, tengan
acceso a secretos oficiales"(78
).
E. Datos sanitarios.
Dice el art. 10 LGS(79
) que todos tienen, respecto a las distintas
administraciones públicas sanitarias, derecho:
"3. A la confidencialidad de toda la información relacionada con su
proceso y con su estancia en instituciones sanitarias públicas y privadas
que colaboren con el sistema público. ...
5. A que se le dé en términos comprensibles, a él y a sus familiares o
allegados, información completa y continuada, verbal y escrita, sobre su
proceso, incluyendo diagnóstico, pronóstico y alternativas de
tratamiento".
La protección del ámbito reservado de ciertos datos personales ha sido
una preocupación relativamente reciente del legislador español, que
atendió en un principio a los datos personales susceptibles de tratamiento
automatizado(80
), que hoy define la vigente LOPD en su art. 3.a como
"cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o
identificables".
Conforme a esta regulación(81
) los datos relativos a la salud, como los
relacionados con al origen racial y la vida sexual, se consideran
especialmente protegidos, y sólo pueden recogerse previa autorización
por norma legal o consentimiento del afectado (7.3 LOPD), salvo en los
supuestos de necesidad para la prevención o el diagnóstico médicos(82),
siempre que en este caso el tratamiento de los datos se realice por un
profesional sanitario sujeto a secreto profesional u obligación
equivalente de secreto (art. 7.6 LOPD). La LOPD impone especiales
obligaciones de seguridad de los datos (art. 9 LOPD(83)) y de
confidencialidad (art. 11 LOPD) al responsable de los ficheros, que
puede incurrir en responsabilidad criminal si se produce su divulgación
(art. 197.4 y 5 CP).
La protección conlleva, además, el derecho del titular a consultar el
registro general, acceder a los datos almacenados, y solicitar la
rectificación y cancelación de los mismos, salvo cuando el ejercicio de
estos derechos pueda afectar, de nuevo, a la seguridad pública, la defensa
nacional, la protección de los derechos y libertades de terceros, o la
persecución e investigación de infracciones penales (arts. 13 a 19, 23 y
24 LOPD).
F. Archivos regulados por la legislación del régimen electoral.
El acceso a los datos censales se regula en el art. 41 LO 5/1985
(LOREG)(84
), cuyo apartado 2.º prohibe " ... cualquier información
particularizada sobre los datos personales contenidos en el censo
electoral, a excepción de los que se soliciten por conducto judicial". Esto
no obstante, el apartado 3 del mismo precepto permite la comunicación
de datos estadísticos siempre que sean tan autónomos que no pueda
reconocerse a su titular; y el 5.1, por su parte, dispone que "los
representantes de cada candidatura podrán obtener el día siguiente a la
proclamación de candidaturas una copia del censo electoral del distrito
correspondiente, ordenado por Mesas, en soporte apto para su
tratamiento informático, que podrá ser utilizado exclusivamente para los
fines previstos en la presente Ley. Alternativamente los representantes
generales podrán obtener en las mismas condiciones una copia del
censo vigente en los distritos donde su partido, federación o coalición
presente candidaturas. Asimismo, las Juntas Electorales de Zona
dispondrán de una copia del censo utilizable, correspondiente a su
ámbito".
Sin embargo, aparte de estas precisiones no se contiene en la LOREG
mayor regulación relativa al acceso a los datos censales. Habrá que estar,
entonces, al régimen general prevenido en la LRJPAC.
G. Acceso a archivos con fines estadísticos.
El artículo 37.6 d) de la LRJPAC se remite a la legislación específica
para la regulación del acceso a los archivos "que sirvan a fines
exclusivamente estadísticos dentro del ámbito de la función estadística
pública". Resulta relevante aquí la regulación del "secreto estadístico" a
que se refiere el Capítulo III (arts. 12 a 19) del Título I de la Ley
12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública (LFEP).
Por una parte, los apartados 1.º y 2.º del art. 13 LFEP amparan bajo
secreto estadístico aquellos datos personales de personas físicas o
jurídicas que "o bien permitan la identificación inmediata de los
interesados, o bien conduzcan, por su estructura, contenido o grado de
desagregación a la identificación individual de los mismos". En este
sentido, resulta fundamental la prohibición que recoge el art. 14.2 LFEP
de utilización de los datos para fines distintos de los estadísticos.
Además, el artículo 13.3 LFEP obliga a los servicios estadísticos a no
revelar en ningún caso los datos personales, cualquiera que sea su origen.
Precisamente esta protección bajo secreto estadístico fundamenta los
límites al acceso a los datos. Así, la información amparada por el secreto
estadístico sólo puede consultarse públicamente mediante
consentimiento expreso de los afectados, o transcurridos 25 años desde
su muerte, si su fecha es conocida, o en otro caso, transcurridos 50 años
desde la obtención de los datos. Si se acredita interés legítimo, podrán
consultarse los datos protegidos por el secreto estadístico, transcurridos
25 años desde la obtención de los mismos. Para las personas jurídicas, el
período de duración del secreto será el determinado reglamentariamente,
aunque nunca inferior a 15 años (art. 19 LFEP).
El acceso a los resultados estadísticos aparece igualmente restringido.
Conforme al art. 20.3 LFEP, "el personal de los servicios responsables
de la elaboración de estadísticas para fines estatales tienen obligación
de guardar reserva respecto de los resultados de las mismas, parciales o
totales, provisionales o definitivos, de los que conozca por razón de su
trabajo profesional, hasta tanto se hayan hecho públicos oficialmente".
El incumplimiento de estos deberes queda sometido al peculiar régimen
sancionador de la propia LFEP (Título V, arts. 48 y ss.), que tipifica la
violación del secreto estadístico y la utilización de datos personales para
fines distintos a los estadísticos como infracciones muy graves (art.
50.2.a y b LFEP).
H. Registro civil, registro central de penados y rebeldes, y otros
registros regulados por Ley
El principio general en la regulación del acceso al Registro Civil es el de
máxima publicidad, como ocurre en general con los registros jurídicos, y
se deduce expresamente del artículo 6 de la Ley de 8 de junio de 1957,
que indica que "el Registro es público para quienes tengan interés en
conocer los asientos". La especialidad aquí reside en que esta publicidad
aparece limitada en determinados supuestos, que se desarrollan en los
arts. 17 y ss. del Reglamento aprobado por Decreto de 14 de noviembre
de 1958. En efecto, será necesario obtener autorización especial para el
acceso a determinados datos vinculados a la esfera de la personalidad,
como son (art. 21 del Reglamento): los relativos a la filiación adoptiva,
no matrimonial o desconocida o a aquellos datos que permitan deducir
tal carácter; la fecha del matrimonio, si es posterior al nacimiento o se
celebró dentro de los 180 días anteriores al mismo; el cambio del
apellido Expósito "u otros análogos o inconvenientes"; la rectificación
del sexo; las causas de nulidad, separación o divorcio de un matrimonio;
las causas de privación, suspensión o pérdida de la patria potestad; el
acceso a cualesquiera otros documentos archivados en cuanto a los datos
relacionados con todo lo anterior, o incorporados a expedientes de
carácter reservado; y los recogidos en el legajo de abortos.
La autorización se concede por el Juez de primera instancia encargado
del Registro Civil, sólo a quienes acrediten interés legítimo y razón
fundada para solicitarla.
En cuanto al Registro Central de Penados y Rebeldes, el art. 118.2.3.º.III
del Código Penal de 1973 establecía ya que las inscripciones de
antecedentes penales en el Registro Central de Penados y Rebeldes no
eran públicas. Hoy el artículo 136.4 del Código vigente añade que
"durante su vigencia sólo se emitirán certificaciones con las limitaciones
y garantías previstas en sus normas específicas y en los casos
establecidos por la Ley". El citado precepto permite el acceso
incondicional sólo a Jueces y Tribunales, incluso a los antecedentes
cancelados. en este sentido, reitera el art. 6 del Real Decreto 2012/1983,
de 28 julio, de cancelación de antecedentes penales, que "el Registro
Central de Penados y Rebeldes no podrá certificar de las notas
canceladas, excepto cuando lo soliciten los Jueces y Tribunales,
haciéndose constar expresamente su cancelación".
Por último, haremos une breve mención a los "demás registros
contemplados en normas legales". La cantidad de registros públicos o
administrativos es ingente e innumerable. Además del registro
administrativo simple, de mero control de tránsito documental, en cada
unidad administrativa, existen registros administrativos complejos,
dedicados a facilitar la supervisión de determinadas actividades mediante
la identificación de titulares o de otras características propias de cada
ámbito económico. Hay registros administrativos de incidencia
fundamental en la definición de políticas económicas y financieras; en la
gestión tributaria; en el funcionamiento de los mercados financieros
(mercado de crédito, mercado de seguros y mercado de valores)
nacionales e internacionales; en cuestiones relativas al transporte
(marítimo, aéreo, por carretera o ferrocarril); en materia de
infraestructuras (construcción, telecomunicaciones, radio y televisión); e
incluso en cuanto se refiere a la vertebración territorial del Estado (V.,
por ejemplo, el Real Decreto 382/1986, de 10 febrero, por el que se crea,
regula y organiza el funcionamiento del Registro de Entidades Locales).
En muchos casos, el acceso a determinados datos contenidos en estos
registros aparece limitado por obligaciones específicas de secreto (85
). En
los demás, a falta de regulación específica, será aplicable el régimen
general que estudiamos.
I. Accesos privilegiados.
El art. 37.6.f LRJPAC remite a su regulación específica "el acceso a los
documentos obrantes en los archivos de las Administraciones Públicas
por parte de las personas que ostenten la condición de Diputado de las
Cortes Generales, Senador, miembro de una Asamblea legislativa de
Comunidad Autónoma o de una Corporación Local".
Conforme al art. 7 RC, entonces, "para el mejor cumplimiento de sus
funciones parlamentarias, los Diputados, previo conocimiento del
respectivo Grupo parlamentario, tendrán la facultad de recabar de las
Administraciones Públicas los datos, informes o documentos que obren
en poder de éstas.
2. La solicitud se dirigirá, en todo caso, por conducto de la Presidencia
del Congreso y la Administración requerida deberá facilitar la
documentación solicitada o manifestar al Presidente del Congreso, en
plazo no superior a treinta días y para su más conveniente traslado al
solicitante, las razones fundadas en derecho que lo impidan". Del mismo
modo, y conforme al art. 44 RC, "las Comisiones, por conducto del
Presidente del Congreso, podrán recabar:
1. La información y la documentación que precisen del Gobierno y de
las Administraciones Públicas, siendo aplicable lo establecido en el
apartado 2 del artículo 7".
El acceso privilegiado se refiere, igualmente, a las sesiones secretas del
Parlamento: De ellas levantará acta taquigráfica, cuyo único ejemplar se
custodiará en la Presidencia. Este ejemplar podrá ser consultado por los
Diputados, previo acuerdo de la Mesa (art. 96.2 RC). Los acuerdos
adoptados se publicarán en el "Diario de Sesiones", salvo que la Mesa de
la Cámara decida el carácter reservado de los mismos y sin perjuicio de
lo dispuesto en los apartados 5 y 6 del artículo 52 RC sobre las
comisiones de investigación(86
).
Por lo demás, los parlamentarios quedan sujetos a un especial deber de
secreto (art. 16 RC), cuya vulneración faculta a la Mesa para acordar la
privación de las prerrogativas que regulan los arts. 6 a 9 RC (sobre
asistencia, acceso a informaciones, remuneración y cotizaciones
sociales), o incluso proponer al Pleno la suspensión de su condición de
Diputado (art. 101 RC).
También es objeto de regulación específica el derecho de acceso del
personal investigador. Conforme al inciso final del art. 37.7 LRJPAC,
"cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés
histórico, científico o cultural relevante, se podrá autorizar el acceso
directo de aquéllos a la consulta de los expedientes, siempre que quede
garantizada debidamente la intimidad de las personas". La especialidad
consiste, entonces, en permitir el acceso y el contacto directo con
expedientes completos, sin especificar documentos aislados, en contra
del criterio general (V. también, en este sentido, el art. 77 RAM).
J. Documentos contenidos en Archivos Históricos(87
).
La regulación que sobre esta materia contiene la LPHE es especial por
dos cuestiones: primero, porque su ámbito de aplicación está limitado a
los fondos documentales "históricos"; y segundo, porque el acceso a
dichos fondos aparece sujeto a una serie de cautelas necesarias para la
adecuada conservación de los mismos.
Forman parte del Patrimonio Documental todos aquellos documentos
que hayan sido generados, conservados o reunidos en el ejercicio de
potestades públicas; por instituciones políticas, sindicales o religiosas, o
por asociaciones y fundaciones culturales, si tienen una antigüedad
superior a 40 años; y en general, cualquiera que recoja, conserve o
reúnan los particulares, si tienen una antigüedad superior a 100 años;
todo ello, salvo las calificaciones especiales realizadas por la
Administración (art. 49 LPHE).
En segundo lugar, forman parte del Patrimonio Bibliográfico todas las
bibliotecas y librerías, y las obras escritas, de las que no conste la
existencia de al menos tres ejemplares en bibliotecas o servicios públicos
(art. 50.1 LPHE).
Por último, forman parte del Patrimonio Histórico Español, y quedan
sujetos al régimen del Patrimonio Bibliográfico, los demás soportes a
que se refiere el art. 49 LPHE, de las que no consten al menos tres
ejemplares en los servicios públicos, o uno en el caso de películas
cinematográficas (art. 50.2 LPHE).
Los fondos documentales incluidos en estas categorías quedan sujetos a
un régimen jurídico especial. Por una parte, se incluyen en el Censo a
que se refiere el art. 51.1 LPHE, desarrollado mediante RD 111/1986, de
10 enero(88
), arts. 35 a 39. Por otra parte, se someten a la especial
protección prevista en la Ley, que impone a sus poseedores la obligación
de guarda y custodia de tales fondos, y su uso acorde a la correcta
conservación y archivo (art. 52 LPHE). En especial, los actos de
disposición, exportación e importación de bienes constitutivos del
Patrimonio Bibliográfico y Documental quedan sujetos al régimen
jurídico prevenido en los Títulos III y IV LPHE (art. 56 LPHE).
Pero lo que interesa a efectos de nuestro estudio es el régimen de
consulta de estos fondos documentales. Con carácter general, los
documentos integrantes del Fondo Documental son de consulta libre, una
vez queden depositados y registrados en los Archivos correspondientes al
terminar su tramitación, y salvo que afecten a materias clasificadas
conforme a la LSO o que deban quedar ajenos al conocimiento público
por alguna otra disposición legal, por afectar a la seguridad y defensa del
Estado, o a la averiguación de delitos (art. 57.1.a LPHE). Sin embargo,
respecto de los ajenos a consulta pública, cabe la concesión de
autorización administrativa en casos concretos, que deberá otorgar la
autoridad que clasificó los documentos como secretos o reservados o, en
su caso, el Jefe del Departamento encargado de su custodia (art. 57.1.b
LPHE).
Cuando los documentos contengan datos personales de carácter policial,
procesal, clínico o de cualquier otra índole que puedan afectar a la
seguridad de las personas o a su honor, a la intimidad de su vida privada
y familiar y a su propia imagen, no podrán ser públicamente consultados
sin consentimiento expreso de los afectados(89
), o hasta que transcurran
veinticinco años desde su muerte, si su fecha es conocida, o de cincuenta
años a partir de la fecha del documento, en los demás casos (art. 59.1.c
LPHE).
Se produce entonces, respecto de los Fondos Documentales, el fenómeno
que ya conocemos:
En primer lugar, se amplía expresamente el límite genérico del derecho
de acceso vinculado a la protección de la intimidad (105.b CE), dando
entrada también a los demás derechos fundamentales recogidos en el art.
18.1 CE(90
).
En segundo lugar, se prevé el acceso a los documentos, aun cuando por
su contenido queden originariamente excluidos, cuando medie
consentimiento del titular (criterio recogido también en la actual LOPD)
o medie el transcurso de 25 o 50 años, según los casos (que recogió
también, como se ha señalado, la LFEP, en 1989)(91
).
4. Disposiciones especiales
K. El acceso a la información en materia de Medio Ambiente.
La Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre el Derecho de Acceso a la
Información en materia de Medio Ambiente (LIMA), ha venido a
transponer a nuestro ordenamiento interno la Directiva 90/313/CEE, del
Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información
en materia de medio ambiente.
Como señala PARADA(92
), la citada Ley recoge ya en su Exposición de
Motivos una crítica importante al sistema de acceso prevenido en la
LRJPAC. Se señala, así, que la citada Directiva impone a los Estados
miembros la obligación de establecer las disposiciones necesarias para
reconocer el derecho de cualquier persona física o jurídica a acceder a la
información sobre medio ambiente que esté en poder de las
Administraciones públicas sin que para ello sea obligatorio probar un
interés determinado, fijando un plazo máximo de dos meses para
conceder la información solicitada y estableciendo los supuestos en que
dicha información puede ser denegada.
En la LRJPAC, en cambio, tal derecho de acceso y las causas por las que
se puede denegar su ejercicio quedan limitados a los registros y a los
documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos
administrativos, siempre que tales expedientes correspondan a
procedimientos terminados en la fecha de la solicitud, como hemos visto.
Además, al atribuir este derecho a los ciudadanos, está reconociendo
únicamente su ejercicio a los nacionales españoles (art. 4.2 LRJPAC).
Por último, como veremos más adelante, el plazo máximo de resolución
previsto en el art. 42.2 LRJPAC es de tres meses cuando la norma de
procedimiento no fije plazos, lo que resulta incompatible con el término
que la Directiva impone a los Estados miembros para la efectividad o
denegación del acceso a la información en materia ambiental. La
LRJPAC es, en fin, más restrictiva que la que se establece en la Directiva
90/313/CEE, por lo que resulta necesaria la LIMA para incorporar las
normas de la citada Directiva que no son coincidentes con la regulación
del derecho interno.
Las novedades, sin perjuicio de las necesarias especialidades en relación
al objeto del derecho de acceso, afectan, entonces, a los siguientes
extremos:
1. Sujetos.
Se reconoce el derecho de acceso a toda persona, física o jurídica,
nacional de un Estado del Espacio Económico Europeo o con domicilio
en dicho territorio sin obligación de acreditar un interés determinado y
con garantía, en todo caso, de confidencialidad sobre su identidad, así
como los nacionales de terceros Estados que reconozcan a los españoles
un derecho recíproco (art. 1 LIMA).
Quedan obligados a facilitar el acceso las Administraciones Públicas del
art. 2 LRJPAC, así como cualesquiera empresarios, individuales o
sociales, que gestionen servicios públicos relacionados con el medio
ambiente bajo cualquiera de las modalidades establecidas en la
legislación de contratos de las Administraciones públicas (art. 2.2
LIMA).
2. Límites al acceso.
Son los que afectan a los siguientes expedientes (art. 3.1 LIMA):
"a.Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno
del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales,
en el ejercicio de sus competencias no sujetas a Derecho administrativo.
b.Los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera
ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros
o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando.
c.Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o
industrial. Por lo que se refiere a los datos sobre emisiones o vertidos,
volumen o composición de materias primas o combustibles utilizados y a
la producción o gestión de residuos tóxicos y peligrosos, sólo podrá
aplicarse esta causa de denegación de información medioambiental
cuando la vinculación de tales datos con el secreto comercial o
industrial esté regulada en una norma con rango de Ley.
d.Los que contengan información que afecte a la defensa nacional, a la
seguridad del Estado o a las relaciones internacionales.
e.Aquéllos cuyo contenido se refiera a algún procedimiento judicial o
administrativo sancionador, tanto los ya tramitados como los que en la
actualidad estén en tramitación.
Se consideran incluidas en este apartado las diligencias o actuaciones
previas o de carácter preliminar que se encuentren en curso.(93)
f.Los amparados en el secreto de la propiedad intelectual.
g.Los que afecten a la confidencialidad de datos y de expedientes
personales.
h.Los datos proporcionados por un tercero sin que el mismo esté
obligado jurídicamente a facilitarlos.
i.Los que con su divulgación pudieran perjudicar a los elementos del
medio ambiente a que se refieran los datos solicitados."
"No obstante,_ añade el art. 3.2 LIMA_ las Administraciones públicas
facilitarán la información ambiental que sea posible separar de la
relacionada con los asuntos señalados en el apartado 1".
3. Procedimiento de ejercicio.
Como especialidad más notable, señalamos la reducción del plazo de
resolución de los expedientes de solicitud de acceso a dos meses, frente a
los tres del procedimiento general (arts. 4.1 LIMA y 42.2 LRJPAC), así
como la exigencia de motivación fáctica y jurídica de las resoluciones de
denegación total o parcial de la información solicitada (art. 4.2 LIMA).
Como señala la Exposición de Motivos de la LIMA, "la falta de
resolución expresa de las solicitudes de información sobre el medio
ambiente tendrá efecto desestimatorio, habida cuenta que en estos casos
la realización efectiva del derecho no se obtiene con el acto presunto
estimatorio, sino con la entrega de la documentación solicitada, y ello
sin perjuicio del deber de la Administración de resolver en todo caso las
solicitudes formuladas y del derecho de los solicitantes a acudir
directamente a la vía jurisdiccional, dado que las resoluciones en esta
materia, expresas o presuntas, agotan la vía administrativa".
L. Acceso a los datos de la Administración tributaria.
Conforme a la redacción actual del art. 113.1 Ley General
Tributaria (LGT)(94
), "los datos, informes o antecedentes obtenidos por
la Administración tributaria en el desempeño de sus funciones tienen
carácter reservado y sólo podrán ser utilizados para la efectiva
aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada,
sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros ... ", salvo que la
cesión tenga por objeto la investigación y persecución de delitos; la
colaboración con otras Administraciones tributarias u Organismos e
Instituciones de la Seguridad Social, Comisiones parlamentarias de
Investigación, colaboración en la lucha contra el fraude, en la
fiscalización de cuentas públicas por el Tribunal de Cuentas, o en la
colaboración para la efectividad de la ejecución de resoluciones
judiciales firmes.
La norma se completa con el deber del "más absoluto sigilo" sobre estos
datos impuesto a autoridades y funcionarios, salvo en los casos de cesión
permitidos; y con la publicidad de los datos relativos a las infracciones
tributarias graves y a las sentencias condenatorias por comisión de delito
fiscal (113.2 y 3 LGT).
Esta regulación ha venido a ser completada, no obstante, mediante Ley
1/1998, de 26 febrero, de Derechos y Garantías de los
Contribuyentes (LDGC). En concreto, en sede de procedimientos
tributarios, el art. 18.2 LDGC dispone que " ... los contribuyentes pueden
acceder a los registros y documentos que, formando parte de un
expediente, obren en los archivos administrativos, siempre que tales
expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la
solicitud en los que el solicitante haya intervenido".
VI. Aspectos formales del Ejercicio del Derecho
El derecho que estudiamos se rige por el principio general de libertad de acceso. Desde
el punto de vista formal, en cambio, ha de ejercerse únicamente sobre procedimientos
terminados (arts. 37.1 LRJPAC; 18.2 LDGC; 64 RAM; 3.3 LIMA) de forma que no se
vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos (art. 37.7
LRJPAC). Conviene estudiar, entonces, el cauce específico a través del cual se ejercita
este derecho.
El Reglamento (CE) n.º 1049/2001, de 30 mayo , dispone en su art. 6.1 que "las
solicitudes de acceso a un documento deberán formularse en cualquier forma escrita,
incluido el formato electrónico, en una de las lenguas a que se refiere el artículo 314
del Tratado CE y de manera lo suficientemente precisa para permitir que la institución
identifique el documento de que se trate. El solicitante no estará obligado a justificar su
solicitud". Formulada ésta, la institución resolverá en un plazo de 15 días laborables, a
partir de la fecha de registro de la solicitud, bien autorizando el acceso en los términos
del art. 10, o bien denegándolo total o parcialmente mediante resolución motivada (art.
7.1). En este último caso, el interesado puede presentaren un nuevo plazo de 15 días
laborables desde la recepción de la resolución, una nueva solicitud confirmatoria de la
institución, que se evacúa en el plazo máximo de 15 días laborables desde su registro
(arts. 7.2 y 8.1). Si la petición se refiere a un documento de gran extensión, o a un gran
número de documentos, la institución puede tratar de llegar a un acuerdo amistoso con
el solicitante (art. 6.3), disponiendo además de un plazo más amplio para resolver las
solicitudes, tanto ordinarias como confirmatorias (arts. 7.1, 2 y 3; y 8.1 y 2). El silencio
tiene efectos negativos (art. 8.3) y faculta al interesado para interponer recursos
judiciales o acudir al Defensor del Pueblo Europeo.
En el derecho interno, el art. 37.7 LRJPAC exige que el derecho de acceso se ejercite
"formulándose petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin
que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud
genérica sobre una materia o conjunto de materias ... ", a salvo las especialidades
señaladas ya con respecto del personal investigador. La petición habrá de ser razonada
en el caso de las Entidades Locales (art. 18.e LBRL), y formularse mediante modelos
normalizados, en el caso de los documentos de archivos y registros militares (art. 74.1
RAM).
Hay que entender aquí que cuando la LRJPAC alude en su art. 45 a la utilización de
técnicas y medios electrónicos, telemáticos e informáticos "cuando sea compatible con
los medios técnicos de que dispongan las Administraciones Públicas", se está
posibilitando también el acceso a la documentación administrativa por estos medios.
Esta previsión ha sido objeto de regulación en normas diversas y dispares, de las cuales
interesa especialmente el art. 8 RD 263/1996(95
), en sus apartados 3 y 4:
"3.El acceso a los documentos almacenados por medios o en soportes electrónicos,
informáticos o telemáticos se regirá por lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley
30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, y, en su caso, por la Ley Orgánica 5/1992, de Regulación del
tratamiento automatizado de los datos de carácter personal(96
), así como en sus
correspondientes normas de desarrollo.
4.Los medios o soportes en que se almacenen documentos deberán contar con medidas
de seguridad que garanticen la integridad, autenticidad, calidad, protección y
conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la
identificación de los usuarios y el control de accesos".
No existe, sin embargo, en nuestro ordenamiento interno, una regulación específica del
procedimiento administrativo propio de esta materia; por intuición y lógica, la
Administración examinará la solicitud, su compatibilidad con las normas que venimos
estudiando, y la necesidad de denegar el acceso al documento requerido(97
). Tampoco
hay, a diferencia de lo señalado en el Reglamento CE, mención alguna del plazo para la
resolución de estas solicitudes(98), por lo que, como quedó dicho, debemos acudir al
genérico de tres meses para la resolución de procedimientos (art. 42.2 LRJPAC), que
sin duda resulta excesivo. En el caso de los archivos de datos personales, el plazo para
la resolución es de un mes (art. 12.3 Real Decreto 1332/1994, de 20 junio).
En todo caso, denegado el acceso mediante resolución motivada (arts. 54.a LRJPAC en
general, y 37.4 LRJPAC en los casos de afectación del interés público o derechos de
terceros), será aplicable el régimen general de recursos administrativos y
jurisdiccionales.
Para el caso de las materias excluidas del régimen general de libre acceso, habrá que
observar las disposiciones especiales: autorización a personas cuyos deberes requieran
acceso a materias clasificadas (arts. 11.2 LSO y 27.1 RSO); consentimiento expreso del
titular de datos personales (arts. 57.2 LPHE y 19 LFEP; fehaciente para los del art. 66
RAM); o transcurso de 25 años desde la muerte conocida de su titular; o de 50 años
desde la fecha del documento, en otro caso (arts. 66 RAM, 19 LFEP y 57 LPHE); o de
15 cuando se trate de personas jurídicas (o el plazo reglamentario más amplio, art. 19
LFEP).
Autorizada la solicitud de acceso, su ejercicio efectivo se produce de modo natural
mediante contacto directo del solicitante con el documento requerido por vía de
exhibición (art. 10.1 Reglamento (CE) n.º 1049/2001). En el caso de los documentos
contenidos en archivos militares, el examen se realiza documento por documento, sin
perjuicio de las especialidades relacionadas con el personal investigador y el orden y
vigilancia de las salas de investigadores (arts. 71, 72 y 73 RAM). No obstante, la
efectividad del derecho de acceso conlleva la posibilidad de obtención de copias o
certificados de los documentos cuyo examen autoriza la Administración, siendo el coste
de tales actuaciones repercutido al solicitante (arts. 37.8 LRJPAC y 10.1 Reglamento
(CE) n.º 1049/2001), extendiéndose esta posibilidad, como se ha señalado, al acceso por
medios electrónicos, garantizando la seguridad y confidencialidad de las
comunicaciones (arts. 8.3 y 8.4 RD 263/1996)(99
). Queda, en todo caso, a salvo, la
aplicación de las normas relativas a los derechos de autor que puedan limitar el derecho
de terceros a la reproducción de los documentos que soliciten (arts. 16 Reglamento (CE)
n.º 1049/2001, 81.2 RAM; 2 Directiva sobre Derechos de Autor(100); y arts. 18, 25 y
31 LPI(101)).
Para finalizar, debemos mencionar el régimen de publicidad necesario para el correcto
ejercicio del derecho de acceso. El art. 38.8 LRJPAC dispone que "las Administraciones
públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas de
registro propias o concertadas, sus sistemas de acceso y comunicación, así como los
horarios de funcionamiento"(102
), lo que sin duda es fundamental para conseguir el
acceso efectivo a la información en manos de la Administración. Resulta especialmente
relevante el artículo 37.10 LRJPAC, según el cual debe haber "una periódica
publicación de las instrucciones y respuestas a consultas planteadas por los
particulares u otros órganos administrativos que comporten una interpretación del
derecho positivo o de los procedimientos vigentes", para "que puedan ser alegadas por
los particulares en sus relaciones con la Administración", que permitirá, en el caso del
derecho de acceso, contar con antecedentes para la resolución de conflictos producidos
como consecuencia de la denegación de acceso a ciertas materias.
Con buen criterio, por su parte, el art. 14.1 Reglamento (CE) n.º 1049/2001 dispone que
"cada institución tomará las medidas necesarias para informar al público de los
derechos reconocidos en el presente Reglamento".
Con todo y con eso, el derecho de acceso no tiene un tratamiento homogéneo ni
uniforme ni logra, por tanto, una Administración plenamente transparente.
Jorge Vázquez Orgaz.
Abogado de DLA Madrid.
Notas
1 Pomed Sánchez, l.a., El derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, Ed. INAP, Madrid, 1989.
2 Por ejemplo, en el artículo 12 de la Declaración de Derechos de Virginia, de 1766; o
en el artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789: "la libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más
preciosos de los hombres".
3 Así lo tiene declarado el Tribunal Constitucional. V. sentencias de 2 febrero de 1981;
2/1982, de 28 abril; o 101/1984, de 8 noviembre.
4 Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común; modificada por Ley 1/1999, de 4 enero.
5 Ley 29/1998, de 13 julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
6 GARCÍA DE ENTERRÍA, E., y FERNÁNDEZ, T-R, Curso de Derecho
Administrativo, II, 6.ª ed. Civitas, Madrid, 1993, señalan, pág. 467, que "de todos los
derechos nuevos, el de acceder a los archivos y registros administrativos es, sin duda, el
más trascendental y está llamado a transformar radicalmente los hábitos tradicionales de
nuestra Administración, que, a partir de ahora, está emplazada a actuar en despachos de
cristal, a la vista de todos los ciudadanos y no sólo de los interesados en cada
procedimiento concreto".
7 V. POMED , cit., pág. 82.
8 V. POMED, cit., págs. 83 y ss.; BOQUERA OLIVER, J.M., La publicidad de las
disposiciones generales, Revista de Administración Pública n.º 31, 1960, págs. 57 y ss.
Señalan estos autores la especial relevancia de esta interpretación en cuanto a circulares
e instrucciones de la autoridad se refiere, dado que muchas de esas normas constituían
auténticos reglamentos, que aun formando parte del Derecho Administrativo y siendo
de plena aplicación a los particulares, podían por esta vía quedar fuera de su ámbito de
conocimiento.
9 Señala POMED, cit., pág. 86, cómo La Ley de Prensa e Imprenta de 1966 proclamaba
el derecho a la información oficial. Sin embargo, su desarrollo mediante Decreto
750/1966, de 31 marzo, remitía a la Ley de Secretos Oficiales 9/1968, de 5 abril, para
establecer los límites a este derecho. Amparándose en las limitaciones de la LSO se
llegó a eludir la publicación del acuerdo de una Facultad de Derecho, o el
procesamiento de tres sacerdotes por el Tribunal de Orden Público. En el ámbito
internacional, hubo también acuerdos que no llegaron a publicarse: Tratado de amistad
y cooperación con Estados Unidos (1953), el de navegación y transporte con la Unión
Soviética (1967) y los Acuerdos con el Reino de Marruecos y la República de
Mauritania para la descolonización del Sahara (14 noviembre 1975).
10 Como por ejemplo, en materia de planificación urbanística (arts. 41 y 55 Ley del
Suelo de 1976) o de consultas a la Administración tributaria (art. 107 Ley General
Presupuestaria).
11 PARADA VÁZQUEZ, R., Derecho Administrativo, I, 10.ª Ed., Marcial Pons,
Barcelona, 1998, pág. 243.
12 Ley 9/1968, de 5 abril, de Secretos Oficiales. Modificada por Ley 48/1978, de 7
octubre.
13 Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
14 Ley Orgánica 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial.
15 Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Roma el 25 marzo 1957.
Entró en vigor el 1 enero 1958. Mediante LO 10/1985 se autorizó la adhesión de España
a las Comunidades Europeas. La citada adhesión entró en vigor el 1 enero 1986.
16 Pienso, por ejemplo, en la planificación económica a que se refiere el art. 131.2 CE.
La previsibilidad de políticas económicas es, en muchos caso, un lastre importante para
su eficacia.
17 STC 21/1984, de 16 febrero. La libertad se manifiesta en el mantenimiento del cargo
pese a la expulsión del partido político (STC 5/1983, de 4 febrero), o en la prohibición
de privar al representante de su función (STC 10/1983, de 21 febrero), por ejemplo.
18 V. MESTRE DELGADO, J.F., El derecho de acceso a archivos y registros
administrativos, Civitas, Madrid, 1993, pág. 69.
19 Y la falta de información vulnera el art. 23.1 CE (STS 7 diciembre 1988).
20 V. EMBID IRUJO, A., El ciudadano y la Administración, Ed. MAP, Madrid, 1993,
pág. 91; En el mismo sentido, POMED, cit., págs. 97 y ss.; y STC 21/1984, de 16
febrero, cit.
21 V. por ejemplo, EMBID IRUJO, cit., pág. 91.
22 V. SANCHO CUESTA, F.J., Derecho de acceso a los archivos y registros conforme
a la Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, en A.A.V.V.,
Comentarios ante la entrada en vigor de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ed. MAP,
Madrid, 1993.
23 Así lo reconoce la propia STC de 16 marzo 1981, cit.
24 Es, según STS de 19 mayo 1988, el denominador común de todos los derechos
reconocidos en el art. 105 CE, por ejemplo. Se configura, además, como un principio
instrumental, al servicio de la existencia misma del sistema democrático (STC 51/1984,
de 25 abril) y de la efectividad del derecho de participación (el genérico del art. 9.2 CE
y el específico de participación política del art. 23.2 CE) y de libre información y
comunicación (art. 20 CE).
25 Con carácter general, v. art. 3.2.g Ley 6/1997, de 14 abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE); además, v. arts.
4.3 Ley 12/1989, de 9 mayo, de la Función Estadística Pública (LFEP), y 69.1 LBRL,
por ejemplo.
26 V. POMED, cit., pág. 149; MESTRE, cit., pág. 49. Sin duda la vinculación del
derecho de acceso a los derechos fundamentales de libre comunicación e información
(20 CE) y participación (9.2 y 23.1 CE) permitirían construir una doctrina capaz de
argumentar una mejor y más eficiente defensa jurisdiccional. Sin embargo, su anclaje en
el principio de transparencia proporciona un nuevo horizonte que permite configurar
una Administración receptiva y servicial que aporta la documentación e información
que se le solicita, frente a la remisión de meros datos inconexos. Es además, más
congruente con el enunciado y la ubicación del derecho de acceso en el art. 105.b CE.
27 Decreto 315/1964, de 7 febrero, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley de
Funcionarios Civiles del Estado. Señala POMED, cit., págs. 119 y ss., que para las
relaciones no estatutarias rige este mismo principio, fundamentalmente como
consecuencia de la aplicación del principio de buena fe contractual que instituye, con
carácter general, el art. 1258 del Código Civil, pero además fundado en la especial
causa de despido que recoge el art. 54.2.d del Estatuto de los Trabajadores.
28 Ley 30/1984, de 2 agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
29 Real Decreto 22/1986, de 10 enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.
30 Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado,
comunidades Autónomas y Policías Locales.
31 Sentencia del Tribunal Supremo de 16 octubre 1979.
32 Artículo 255 TCE, que reconoce el derecho de acceso a documentos del Parlamento
Europeo, del Consejo y de la Comisión. V. asimismo los arts. 199, 107.3 y 218 TCE.
33 En aplicación del art. 255.3 TCE, introducido por el Tratado de Amsterdam, v.
Reglamento interno del Parlamento europeo, art. 172; Reglamento interno del Consejo,
art. 10; Decisión del Consejo, de 20 diciembre 1983, relativa al acceso del público a los
documentos del Consejo, modificada por Decisión de 6 diciembre 1991; Decisión del
Consejo, de 9 abril 2001, por la que se hacen accesibles al público determinadas
categorías de documentos del Consejo; Decisión del Parlamento Europeo, de 10 julio
1997, sobre el acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo; Decisión
de la Comisión, de 8 febrero 1994, relativa al acceso del público a los documentos de la
Comisión; Declaración n.º 35 aneja al Tratado de Amsterdam, sobre el art. 255.1 TCE;
Declaración n.º 41 aneja al Tratado de Amsterdam, sobre disposiciones relativas a la
transparencia, el acceso a los documentos y la lucha contra el fraude. V. asimismo el
Reglamento (CE) n.º 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 mayo
2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del
Consejo y de la Comisión (DOCE L 145, de 31 mayo).
34 LRJPAC, arts. 35.a), b), g) ,y h); y 37; y Real Decreto 208/1996, de 9 febrero, sobre
Servicios de información administrativa al ciudadano.
35 Ley de 8 de junio de 1957, del Registro Civil; y reglamento aprobado mediante
Decreto de 14 noviembre 1958; Real Decreto 2012/1983, de 28 julio, de cancelación de
antecedentes penales.
36 Ley 12/1989, de 9 mayo, de la Función Estadística Pública.
37 Ley 38/1995, de 12 diciembre, reguladora del derecho de acceso a la información en
materia de medio ambiente, que transpone la Directiva 90/313/CE a nuestro
ordenamiento.
38 Ley 1/1998, de 26 febrero, de derechos y garantías de los contribuyentes.
39 Como señalan GARCÍA DE ENTERRÍA, E., y FERNÁNDEZ, T-R., cit, pág. 467.
40 V. POMED, cit., pág. 160.
41 GARCÍA DE ENTERRÍA, E., y FERNÁNDEZ, T-R., cit., págs. 17 ss, explican la
formación de los conceptos de "administrado" e "interesado" o "parte", según se
reconozca una posición meramente pasiva, o más activa, del ciudadano ante la
Administración. En este sentido conviene destacar aquí la dicción literal del art. 235
LOPJ: "Los interesados tendrán acceso a los libros, archivos y registros judiciales que
no tengan carácter reservado, mediante las formas de exhibición, testimonio o
certificación que establezca la Ley".
42 Postura peculiar es la que mantiene EMBID IRUJO, A., Derecho de acceso a los
archivos y registros administrativos, en A.A.V.V., La nueva Ley de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ed.
LEGUINA VILLA, J., y SÁNCHEZ MORÓN, M.), Ed. Tecnos, Madrid, 1993, págs.
107 y 108. Plantea este autor el problema del papel de los ciudadanos en la esfera
municipal, y si ello les confiere alguna consideración como "ciudadanos" en ese ámbito.
Se plantea también si es posible una graduación del concepto de "ciudadano", de
manera que pudiera afirmarse que los extranjeros pueden ser ciudadanos, con todo lo
que ello implica, en la esfera municipal.
43 V. MESTRE, cit., pág. 165; SANCHO CUESTA, cit., págs. 78 y 79; y
EMBID, Derecho de acceso..., cit., pág. 109.
44 STC 137/1985, de 17 de octubre.
45 STC 19/1983, de 14 de marzo.
46 SSTS de 24 octubre 1988 y de 28 abril 1989.
47 En efecto, se superan los requisitos de legitimación por interés directo (22 y ss. LPA
1958, 31 LRJPAC o 28.1.a LJCA 1956) o legítimo (por ejemplo, el exigido por el art.
24.1 CE y aplicado al acceso a libros, archivos y registros judiciales, art. 235 LOPJ); y
se incluye a las personas jurídicas (arts. 18.1.e y 70.3 LBRL sobre acceso en el ámbito
local).
48 Advierten GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T.-R., cit., pág. 466, que
en el ámbito local la situación fue siempre más favorable al principio de publicidad que
en el estatal, puesto que la Ley de Régimen Local había instituido ya la publicidad de
las sesiones plenarias, antes de promulgarse la Constitución, e incluso el artículo 70.3
LRL admitió, con mayor amplitud que lo hacía la LPA, el "derecho a obtener copias y
certificaciones acreditativas de los acuerdos de las Corporaciones Locales y sus
antecedentes".
49 MESTRE, cit., pág. 102.
50 Así lo defienden POMED y MESTRE. Resulta también congruente con el art. 57
LPHE, que alude a los registros "de entidades de Derecho Público". En este sentido, la
Disposición Adicional 2.ª Real Decreto 772/1999, de 7 mayo, que regula la presentación
de escritos y solicitudes ante la Administración General del Estado, la expedición de
copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de
registro, dispone que "Las entidades públicas empresariales y el resto de entidades de
derecho público que no tengan la consideración de Organismo autónomo dispondrán
de oficinas de registro cuando, de acuerdo con su norma de creación, tengan atribuido
el ejercicio de potestades administrativas que requieran la existencia de dichos
órganos. En este supuesto, las Oficinas de registro se regirán por lo dispuesto en el
presente Real Decreto".
51 Aprobado mediante Decreto 242/1969, de 20 febrero. La modificación de la LSO por
Ley 48/1978 obliga a entender derogado el RSO en todo lo que se oponga a la vigente
Ley.
52 MESTRE, cit., pág. 117.
53 Se ha discutido, no obstante, la eficacia probatoria documental tradicional de soportes
distintos al papel. Así, en cuanto al documento electrónico, la nueva Ley 1/2000, de 7
enero, de Enjuiciamiento Civil (NLEC) regula por primera vez el acceso al proceso y la
relevancia probatoria de los "medios de reproducción de la palabra, el sonido y la
imagen", y de "los instrumentos que permitan archivar y conocer o reproducir palabras,
datos, cifras y operaciones matemáticas llevadas a cabo con fines contables o de otra
clase, relevantes para el proceso" (art. 299.2 y 3 NLEC), si bien su valoración se somete
a las reglas de la sana crítica (arts. 382.3 y 384.3 NLEC) frente al régimen de prueba
documental (art. 326.1 NLEC). Sobre esta materia, V. ORDOÑO ANDRÉS, C., El
avance tecnológico y los nuevos medios de prueba en la LEC, en A.A.V.V., Régimen
Jurídico de Internet, CREMADES, J; FERNÁNDEZ-ORDÓÑEZ, M.Á.; ILLESCAS,
R., coord.; Ed. La Ley-Actualidad, Madrid, 2002.
54 LO 15/1999, de 13 diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
55 EMBID, cit., pág. 117.
56 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T.-R., cit., pág. 466.
57 V. LO 10/1995, de 23 noviembre, de Código Penal, Títulos I y II, Libro II, arts. 122 y
ss.; y el art. 52 LO 13/1985, de 9 diciembre, de Código Penal Militar.
58 V. STS 1 junio 1982, sobre el "caso del aceite de colza".
59 Como veremos inmediatamente, la previsión más específica en este aspecto se
contiene en el art. 37.5.c LRJPAC, que declara que el derecho de acceso no puede
ejercerse respecto a los expedientes tramitados para la investigación de los delitos
"cuando pudiera ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de
terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando".
60 En efecto, la Ley Orgánica 15/1999, de 13 diciembre, de Protección de Datos de
Carácter Personal (LOPD) limita la posibilidad de incluir datos de carácter personal
relativos a la comisión de infracciones administrativas y penales; si bien se remite a la
norma sectorial específica para la determinación del límite concreto (art. 7.5 LOPD). En
todo caso, estos datos sólo pueden ser objeto de tratamiento cuando concurran dos
circunstancias: que sea necesario para salvaguardar el interés vital del afectado o de otra
persona; y que además el afectado esté incapacitado para prestar su consentimiento (7.6
2.º LOPD). Téngase en cuenta, además, la Ley 5/1998, de 6 marzo, de Protección
Jurídica de las Bases de Datos. V. también la Instrucción 1/1998, de 19 enero, que
interpreta y complementa determinados aspectos de la Ley.
61 Se trata de un derecho reconocido en la Declaración Universal de Derechos Humanos
de 10 diciembre 1948 (art. 12) y en el Convenio Europeo de 4 noviembre 1950, para la
protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (art. 8.1).
62 V. SANCHO CUESTA, cit., pág. 82; DAVARA RODRÍGUEZ, M.Á., Derecho
Informático, Ed. Aranzadi, 1993, pág. 56.
63 Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.
64 Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública.
65 V. SANCHO CUESTA, cit., pág. 82. La definición procede del artículo 4.1 de la Ley
francesa de 17 julio 1978, y la anterior de 6 enero 1978, sobre la informática, los
ficheros y las libertades.
66 STC 110/1984, 26 noviembre, que reconoce el deber del contribuyente de permitir el
conocimiento de sus datos obrantes en cuentas corrientes por parte de la Administración
Tributaria.
67 STC 171/1990, 5 noviembre; siempre que el derecho de información se ejercite en el
marco del interés general y que aquélla sea veraz.
68 V. sobre esta problemática EMBID IRUJO, A., La justiciabilidad de los actos de
gobierno (de los actos políticos a la responsabilidad de los poderes públicos), en
Estudios sobre la constitución española. Homenaje al profesor García de Enterría, vol.
III, Ed. Civitas, Madrid, 1991.
69 Ley 50/1997, de 27 noviembre, de organización, competencia y funcionamiento del
Gobierno.
70 "Artículo 22. Ámbito y contenido.
1. El Registro de Establecimientos Industriales comprenderá las actividades e
instalaciones a las que se refiere el artículo 3 de la presente Ley, con excepción de las
comprendidas en su apartado 4, i), y en él deberán constar como mínimo los siguientes
datos:
a) Relativos a la empresa: número de identificación, razón social o denominación y
domicilio.
b) Relativos al establecimiento: número de identificación, denominación o rótulo, datos
de localización, actividad económica principal, enumeración de productos utilizados y
terminados e indicadores de dimensión.
2. Asimismo, el Registro contendrá los datos análogos a los indicados en el punto
anterior referidos a los agentes enumerados en el apartado 1, párrafo b), del artículo
21.
3. Todos los datos anteriormente expresados, excepto los referidos a las empresas y
actividades citadas en el artículo 3, apartado 4, párrafo d), tendrán carácter público,
de acuerdo con los procedimientos de acceso y difusión que reglamentariamente se
determinen.
4. Además de los datos básicos referidos en el apartado 1, las Administraciones
Públicas podrán recabar de las empresas y de los agentes colaboradores en materia de
seguridad y calidad industriales los datos complementarios que resulten necesarios
para el ejercicio de sus competencias, teniendo en cuenta los criterios de colaboración
entre Administraciones y minimización de costes para las empresas, así como las
normas de obligatoriedad aplicables. Dichos datos serán también incorporados al
Registro."
71 Modificado por Real Decreto 2526/1998, de 27 noviembre.
72 Ley 11/1986, de 20 marzo, de Régimen jurídico de Patentes de Invención y Modelos
de Utilidad, Título XII (arts. 119 y ss.). Se refiere a aquellas que puedan considerarse de
interés para la defensa nacional (art. 119.2 LP).
73 Ley 13/1994, de 1 junio, de Autonomía del Banco de España, modificada por Ley
12/1998, de 28 abril. V. también los arts. 105 y ss. TCE; arts. 8 y ss. LABE; Real
Decreto-Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, arts. 118.1 y 118.2, yProtocolo
sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central
Europeo, adjunto al Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht el 7 de febrero
de 1992 (Comunicación 92/C 224/01 DOCE-C, de 31 agosto), arts. 17 y 18; Ley
37/1998, de 16 de noviembre, art. 12.4 y disposición adicional sexta, número 6; Ley de
Introducción del Euro 46/1998, de 17 de diciembre, disposición adicional cuarta;
Decreto-Ley 18/1962, de 7 de junio, art. 28; Reglamento (CE) n.º 2531/98, del Consejo,
de 23 de noviembre de 1998 (DOCE L de 27 noviembre), relativo a la aplicación de las
reservas mínimas por el Banco Central Europeo; Reglamento (CE) n.º 2818/98, del
Banco Central Europeo, de 1 de diciembre de 1998 (DOCE L de 30 diciembre), relativo
a la aplicación de las reservas mínimas, y Reglamento (CE) n.º 2819/98, del Banco
Central Europeo, de 1 de diciembre de 1998 (DOCE L de 30 diciembre), relativo al
balance consolidado del sector de las Instituciones Financieras Monetarias.
74 V. Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del
Banco Central Europeo, adjunto al Tratado de la Unión Europea, cit., artículos 15 y 38.
75 V., por ejemplo, art. 16 RC.
76 V. art. 106.1 CE y las tres SSTS 4 abril 1997.
77 Su Exposición de Motivos resulta tremendamente clarificadora:
"El Congreso de los Diputados, mediante la Proposición no de Ley de 21 de julio de
1994, ha acordado la aprobación de un nuevo régimen jurídico para los gastos
reservados.
La presente Ley, en consecuencia, precisa para el ámbito presupuestario de la
Administración del Estado el concepto y régimen jurídico de los gastos reservados,
establece una especial vinculación presupuestaria de los créditos respecto de los gastos
así calificados, determina cuáles son los Ministerios que pueden disponer de créditos
de esta naturaleza y prevé expresamente la aplicación a los mismos de la Ley de
Secretos Oficiales a fin de salvaguardar su finalidad esencial.
La Ley regula un control parlamentario directo a través de una Comisión
parlamentaria, cuya composición se apoya en la Resolución de la Presidencia del
Congreso de los Diputados de 2 de junio de 1992 sobre acceso de la Cámara a secretos
oficiales, a la que se atribuyen competencias para el control de la aplicación y uso de
estos créditos. A tal efecto, establece también la especial obligación de los Ministros
que tengan a su disposición gastos reservados de informar periódicamente a dicha
Comisión parlamentaria.
Por último, la Ley dispone asimismo que los gastos reservados estén sometidos a un
control administrativo interno que respete su peculiaridad, a la vez que asegure su
correcto uso. De acuerdo con ello, prevé procedimientos específicos de control
administrativo y justificación de los gastos reservados, que aseguren que son
exclusivamente destinados a las finalidades específicas para las que fueron aprobados
y, al mismo tiempo, garanticen la salvaguarda del secreto y la seguridad de las
actuaciones y de las personas que en ellas participen".
78 Conforme al artículo 7 LFR, este control se hace efectivo mediante la información
semestral por parte de los titulares de Departamentos que tengan atribuidos fondos
reservados a la Comisión, que a su vez está facultada para elevar un informe anual
potestativo a los Presidentes del Gobierno y del Tribunal de Cuentas. En todo caso las
sesiones de la Comisión serán secretas y sus miembros vendrán obligados a no divulgar
las informaciones obtenidas, siéndoles de aplicación lo dispuesto en el art. 16 RC.
79 V. también Ley 21/2000, del Parlamento de Cataluña sobre los derechos de
información concernientes a la salud y Ley 3/2001 del Parlamento de Galicia reguladora
del consentimiento informado y de la historia clínica de los pacientes.
80 LO 5/1992, de 19 octubre, de Regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos
de Carácter Personal (LORTAD). Su artículo 2 contenía importantes excepciones a su
ámbito de aplicación:
ficheros de titularidad pública cuyo objeto fuera el almacenamiento de datos para su
publicidad con carácter general;
los ficheros mantenidos por personas físicas para fines estrictamente personales;
los de información tecnológica o comercial que reproduzcan datos ya publicados
oficialmente;
los ficheros de Informática Jurídica accesibles al público que se limiten a reproducir
disposiciones legales o resoluciones judiciales publicadas en repertorios oficiales u
otros análogos; y la más discutida y criticada:
los ficheros mantenidos por partidos políticos, sindicatos o confesiones religiosas sobre
sus asociados, miembros y ex miembros.
81 Procede a la incorporación a Derecho interno de la Directiva 95/46/CE, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 octubre 1995, relativa a la protección de datos
personales.
82 Tampoco se exige el consentimiento del titular de los datos sanitarios para su cesión,
siempre que (art. 11.2.f LOPD) "sea necesaria para solucionar una urgencia que
requiera acceder a un fichero o para realizar los estudios epidemiológicos en los
términos establecidos en la legislación sobre sanidad estatal o autonómica". En todo
caso, el deber de confidencialidad y seguridad de los datos se traslada a su cesionario
(art. 11.5 LOPD).
83 Desarrollado mediante Real Decreto 994/1999, de 11 junio, por el que se aprueba el
Reglamento de seguridad de los ficheros automatizados que contengan datos de carácter
personal.
84 Ley Orgánica 5/1985, de 19 junio, del Régimen Electoral General. V. también el Real
Decreto 157/1996, de 2 febrero, sobre actualización del censo electoral y de los datos
necesarios para la inscripción en el mismo.
85 V., por ejemplo, el art. 6 Real Decreto Legislativo 1298/1986, de 28 junio, que
impone estas obligaciones al Banco de España y al personal a su servicio, salvo que el
acceso sea necesario para investigaciones oficiales en la cooperación con otros órganos
de supervisión.
86 V., a este respecto: art. 76.2 CE; LO 5/1984, de 25 mayo, de comparecencia ante las
Comisiones de Investigación del Congreso y del Senado (afectada parcialmente por LO
10/1995, de 23 noviembre); art. 502 CP; y Real Decreto Ley 5/1994, de 29 abril, sobre
Comunicación de datos a requerimiento de las Comisiones Parlamentarias de
Investigación.
87 V. OM 2 abril 1991, reguladora del acceso a los archivos del Ministerio de Asuntos
Exteriores; OM de 24 abril 1997, reguladora del acceso al Archivo Central del
Ministerio de la Presidencia; y OM de 16 noviembre 1995, reguladora del acceso al
Archivo de la Comisión General de Codificación.
88 Modificado parcialmente mediante Real Decreto 64/1994, de 21 de enero, que se
adecúa a STC 17/1991, de 31 enero.
89 El art. 66 RAM contiene una regulación más detallada. Exige, por ejemplo,
consentimiento en poder notarial u otro documento fehaciente, que ha de expresar los
datos concretos a los que se permite acceder; en el caso de documentos con datos
personales de varias personas, será necesario el consentimiento de todos los afectados o,
en su caso, el acceso se limitará a los datos concernientes a quienes manifestaron dicho
consentimiento. Si esta "parcelación" de los documentos no es posible, entonces sólo
podrá autorizarse el acceso a los mismos de forma que los datos puedan
despersonalizarse, como ocurre en el art. 37.3 LRJPAC.
90 Lo mismo ocurre en el art. 66 RAM, cit. Señala EMBID, cit., pág. 117, que sería
posible ampliar el concepto de intimidad del art. 105.b CE a otros valores
constitucionales, como el del honor. MESTRE DELGADO, cit., entiende en efecto que
también el honor está incluido entre las causas de exclusión del art. 105.b CE, aunque
no se haga mención expresa de él. Para PARADA, cit, págs. 242 y ss., las limitaciones
recogidas en los textos de rango legal exceden el espíritu publicista de la CE son
excesivamente restrictivas; aunque su crítica se centra, fundamentalmente, a que el
acceso quede limitado a expedientes terminados, y en la proliferación de causas de
limitación de este derecho en la LRJPAC, ajenas a la redacción del art. 105.b CE.
91 V. también la disposición sexta de la Orden de 21 de diciembre de 2000 por la que se
crea la Comisión calificadora de documentos administrativos del Ministerio del Interior
y se regula el acceso a los archivos de él dependientes; y Orden de 24 de abril de 1997
por la que se regula el acceso al Archivo Central del Ministerio de la Presidencia, que
contiene una regulación menos extensa y con mayor remisión a la regulación contenida
en las demás normas estudiadas (fundamentalmente LRJPAC, LSP, y LPHE), si bien
prevé, a diferencia de la anterior, y de modo expreso, el acceso a documentos que
contengan datos personales mediante su desagregación, de tal modo que los datos
omitidos no puedan ser reconstruidos (de modo similar, entonces, a lo dispuesto en los
arts. 37.3 LRJPAC y 66 RAM).
92 PARADA VÁZQUEZ, R., Derecho Administrativo, cit., págs. 244 y 245. Critica
PARADA que, pese a la Exposición de Motivos, la misma Ley resulta tremendamente
restrictiva, recogiendo un conjunto de causas de exclusión del derecho de acceso que
tilda de "injustificables e incomprensibles".
93 Redactado por Ley 55/1999, de 29 diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y
del Orden Social.
94 Ley 230/1963, de 28 diciembre, General Tributaria.
95 V., entre otras, el Real Decreto 263/96, de 16 febrero, que regula la utilización de
técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del
Estado; el Real Decreto 772/1999, de 7 mayo, que regula la presentación de escritos y
solicitudes ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de
documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro; el art.
81 Ley 66/1997, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, y su
desarrollo mediante Real Decreto 1290/1999, de 23 julio, en materia de prestación de
servicios de seguridad por la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre_Real Casa de la
Moneda, en las comunicaciones de las Administraciones públicas a través de técnicas y
medios electrónicos, informáticos y telemáticos; y, en fin, el RDLey 14/1999, de 17
septiembre, sobre la firma electrónica, cuyo art. 5.º regula el empleo de firma
electrónica por las Administraciones públicas.
96 La Remisión debe entenderse a la hoy LO 15/1999, de Protección de Datos, cit.
97 Así se impone, al menos, en el número 7 de la Orden de 21 de diciembre de 2000,
sobre acceso a los archivos del Ministerio del Interior; y en los números 2 y 3 de la
Orden de 24 de abril de 1997 por la que se regula el acceso al Archivo Central del
Ministerio de la Presidencia. V. también los arts. 15 LOPD y 12, 13 y 14 RD
1332/1994, de 20 junio, entre otras.
98 Señala EMBID, cit., pág. 124, que el art. 48.6 LRJPAC dispone que la declaración de
un día como inhábil no afecta, entre otros, al acceso de los ciudadanos a los registros;
por lo que sorprende que, no habiendo mención especial sobre este plazo de resolución,
sí aparezca especialmente protegido el derecho de acceso, también desde este punto de
vista.
99 La comunicación del contenido de los documentos clasificados al personal autorizado
no podrá, en ningún caso, producirse por vía telefónica (art. 24 RSO). La seguridad de
las comunicaciones plantea problemas insondables, que afectan igualmente al ámbito de
protección de los datos de acceso restringido (por ejemplo, los relativos a la intimidad).
En este sentido, DAVARA RODRÍGUEZ, M.Á., cit, págs. 204 y ss., identifica tres
problemas fundamentales en las transmisiones electrónicas: la autenticación del emisor;
la autenticación del contenido del mensaje; y la confidencialidad de la comunicación.
100 Directiva 2001/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 mayo, de
armonización de determinados aspectos de los derechos de autor y derechos afines a los
derechos de autor en la sociedad de la información, DOCE L 167, de 22 junio.
101 Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 abril, que aprueba el Texto Refundido de la
Ley de Propiedad Intelectual, regularizando, aclarando y armonizando las disposiciones
legales vigentes sobre la materia