el derecho de acceso a la información pública como ... · viii seminario regional (cono sur)...

VIII Seminario Regional (Cono Sur) ALAIC

“POLÍTICAS, ACTORES Y PRÁCTICAS DE LA COMUNICACIÓN: ENCRUCIJADAS DE LA INVESTIGACIÓN EN AMÉRICA LATINA”

27 y 28 de agosto 2015 | Córdoba, Argentina

El derecho de acceso a la información pública como

política de Estado en los países del MERCOSUR: los

casos de Argentina y Paraguay.

Access to public information right as a State Policy in Mercosur countries: the cases of

Argentina and Paraguay.

Gabriela Gisela CHÁVEZ

Universidad Nacional de La Plata (Argentina)

Mail: [email protected]

María Clara GÜIDA

Universidad de Buenos Aires (Argentina)

Mail: [email protected]

Resumen

El acceso a la información pública (AIP) es un derecho humano fundamental, de carácter

universal y de cumplimiento obligatorio por parte de los Estados. Forma parte de los derechos

innatos, imprescindibles, imprescriptibles e irrenunciables del ser humano y su objetivo es

asegurar el acceso a los documentos en manos del Estado. Constituye un atributo natural de la

condición de ciudadano, ya que deriva del principio de soberanía popular y de la forma

republicana de gobierno, que supone la transparencia en la gestión pública.

Actualmente en el mundo hay más de 100 países que ya cuentan con leyes de acceso, 20 de

los cuales corresponden a América Latina y el Caribe. En este sentido, México (2002)

encabeza la lista con una de las leyes más fuertes del mundo. Otros países que poseen este

tipo de leyes en el continente son: Antigua y Barbuda (2004), Belice (1994), Brasil (2011), Chile

(2008), Colombia (1985), Ecuador (2004), El Salvador (2011), Guatemala (2008), Guyana

(2013), Honduras (2006), Jamaica (2002), Nicaragua (2007), Panamá (2002), Perú (2002),

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]




Trinidad y Tobago (1999), Uruguay (2008), República Dominicana (2004), San Vicente y las

Granadinas (2003) y, más recientemente, Paraguay (2014). De este modo, Argentina se

posiciona como uno de los pocos países de la región que restan sancionar una ley nacional de

acceso, junto con Bolivia, Costa Rica, Cuba, Guyana Francesa, Haití, Puerto Rico y Venezuela.

Nuestro país posee normas que garantizan el AIP en distintos niveles y aspectos; sin embargo,

éstas no resultan suficientes ya que entre ellas no existe unicidad de criterios, no incluyen a la

totalidad de los poderes del Estado y no contemplan los principios fundamentales en materia

de transparencia activa propios de todo gobierno abierto.

En este sentido, la presente ponencia –que forma parte de un trabajo de investigación más

extenso, que tiene por objetivo analizar el diseño e implementación de políticas digitales de

acceso a la información pública y transparencia en los países del MERCOSUR, en el marco

general de la Sociedad del Conocimiento- busca dar cuenta del estado de situación actual del

marco regulatorio en materia de AIP en Argentina y Paraguay, realizando un recorrido por los

distintos intentos efectuados por ambos países en pos de sancionar una ley nacional con miras

a los desafíos que implica, a futuro, la definitiva consagración normativa de este derecho.

Abstract

Access to public information (AIP) is a fundamental and universal human right, of mandatory fulfillment for the States. It’s part of the innate, essential, imprescriptible and inalienable rights every human being has and aims to ensure access to documents held by the State. It’s a natural attribute of citizenship, derivative from popular sovereignty principle and the republican form of government , which necesary implies governance transparency.

Currently in the world there are over 100 countries that already have AIP laws, 20 of which are in Latin America and the Caribbean. In this sense, Mexico (2002) tops the list with one of the strongest laws in the world. Other countries with such laws on the continent are: Antigua and Barbuda (2004) , Belize (1994), Brazil (2011), Chile (2008), Colombia (1985), Ecuador (2004), El Salvador (2011), Guatemala (2008), Guyana (2013), Honduras (2006), Jamaica (2002), Nicaragua (2007), Panama (2002), Peru (2002), Trinidad and Tobago (1999), Uruguay (2008), Dominican Republic (2004), St. Vincent and the Grenadines (2003) and, more recently, Paraguay (2014). Thus, Argentina is positioned as one of the few countries in the region that lacks to sanction a national access to public information law, along with Bolivia, Costa Rica, Cuba, French Guyana, Haiti, Puerto Rico and Venezuela.

Our country has rules guaranteeing AIP at different levels and aspects; however, these regulations are not enough due to between them there is no uniformed criteria, they don’t




include all the powers of the State and they don’t consider an open government’s active transparency fundamental principles.

In this sense, the purpose of the text -that is part of a larger and deeper investigation- is to analyze the current state regulatory AIP framework in Mercosur countries as a state policy -where 2 of the 5 country members and 1 of the 5 associated countries still have no national law- and make a summary of the various attempts to enact a national law in Argentina and Paraguay.

Palabras Clave: acceso a la información pública, derechos humanos, política de Estado,

Sociedad del Conocimiento, ciudadanía, democracia.

Key Words: access to public information, human rights, State policy, Knowledge society,

citizenship, democracy.

1. Introducción

El acceso a la información pública es un derecho humano fundamental, de carácter universal y

de sustantiva importancia como herramienta de participación en el ejercicio de una ciudadanía

plena en el contexto de toda sociedad democrática. Forma parte de los derechos innatos,

imprescindibles, imprescriptibles e irrenunciables de todo ser humano, los cuales deben

ejercerse en condiciones de igualdad y son de cumplimiento obligatorio por parte de los

Estados1.

Este derecho tiene por objetivo primordial asegurar el acceso a los documentos y archivos en

manos del Estado, en pos de garantizar a las personas la posibilidad de mejorar su calidad de

vida, puesto que la información es un elemento esencial para la toma de decisiones. En este

sentido, el derecho de acceso a la información pública constituye un atributo natural de la

condición de ciudadano, ya que deriva del principio de soberanía popular y de la forma

republicana de gobierno, que supone la publicidad de los actos de gobierno y la transparencia

1 Obliga al Estado a intervenir para garantizar su ejercicio.




en la gestión pública: “Ningún gobierno democrático puede sobrevivir sin rendición de cuentas

y el postulado básico de la rendición de cuentas es que el pueblo cuente con información

acerca del funcionamiento del gobierno” (S.P. Gupta vs President Of India And Ors. - Suprema

Corte de la India, 1981).

En la Era del Conocimiento, de las comunicaciones, del acceso universal a la información y del

saber repartido, la revolución de la transparencia informativa transforma profundamente nuestra

cultura y nos enfrenta a nuevos desafíos. Hoy la principal fuente de un país radica en la

capacidad intelectual y operativa de su gente y en la formación recibida, que le permita afrontar

los cambios: la Sociedad del Conocimiento requiere adquirir la cultura del constante

intercambio con los demás de información y de conocimiento, del trabajo asociativo,

colaborativo, de co-construcción permanente.

De acuerdo con la Carta de los Derechos Civiles para una Sociedad del Conocimiento2, uno de

los principales desafíos para esta nueva Era que revoluciona estructuralmente el modo de

crecimiento y competencia de las economías nacionales, reconfigurando el mapa mundial,

consiste en “asegurar la disponibilidad del conocimiento y un acceso libre a los recursos de

información (puesto que) el conocimiento y la información son los medios primarios para

proveer a la ciudadanía de una base para la acción”. Ésto se debe a que “sólo el acceso libre al

conocimiento y a la información hace posible una participación democrática en los asuntos

públicos y estimula la creatividad y la innovación en la economía, la ciencia y la cultura”.

El derecho de acceso a la información pública debe ser concretado en efectivas leyes que

aseguren el ejercicio pleno de la participación ciudadana en una sociedad transparente en

todos los aspectos. A pesar de que en el mundo hay más de 90 países que ya han sancionado

leyes de acceso a la información pública (19 de los cuales corresponden a América Latina y el

Caribe), Argentina aún carece de una norma que regule a nivel nacional este derecho humano

2 Elaborada a instancias de la Fundación Heinrich Böll, la Carta es una contribución de la sociedad civil alemana al

proceso preparatorio para la primer fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) –llevada a cabo del 10 al 12 de diciembre de 2003 en Ginebra, Suiza- y aboga por “un uso libre y no discriminatorio del conocimiento y la información basado en los principios de sostenibilidad”.




fundamental y que abarque tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo y al Judicial. De este

modo, nuestro país se posiciona como uno de los pocos del continente que restan sancionar

una ley de acceso, junto con Bolivia, Costa Rica, Cuba, Guyana Francesa, Haití y Venezuela.

Ahora bien, en ausencia de una ley nacional que regule el derecho de acceso a la información

pública, en Argentina contamos con una serie de normas que lo garantizan en distintos niveles

y aspectos. Sin embargo, éstas no resultan suficientes ya que entre las mismas no existe

unicidad de criterios, no incluyen a la totalidad de los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo

y Judicial) -así como tampoco a otros sujetos de interés- y, lo más importante, no contemplan

los principios fundamentales en materia de transparencia activa propios de todo gobierno

abierto.

En este sentido, la presente ponencia –que forma parte de un trabajo de investigación más

extenso, que tiene por objetivo analizar el diseño e implementación de políticas digitales de

acceso a la información pública y transparencia en los países del MERCOSUR, en el marco

general de la Sociedad del Conocimiento- busca dar cuenta del estado de situación actual del

marco regulatorio en materia de AIP en Argentina y Paraguay, realizando un recorrido por los

distintos intentos efectuados por ambos países en pos de sancionar una ley nacional con miras

a los desafíos que implica, a futuro, la definitiva consagración normativa de este derecho.

2. Argentina

2.1. El acceso a la información pública en el marco regulatorio argentino actual.-

A pesar de que Argentina aún no cuenta con una ley de acceso a la información pública,

nuestro sistema jurídico contempla este derecho tanto en la Constitución Nacional como en el

Decreto 1172/03 del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y en el derecho público provincial y de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, así como también en determinadas ordenanzas

municipales.

Nuestra Constitución Nacional consagra el derecho de acceso a la información pública de

manera implícita y explícita en varios de sus artículos, especialmente en aquellos incorporados

con la Reforma de 1994. Antes de ella, este derecho aparecía de manera implícita en los

artículos 1º (forma de gobierno), 14º (libertad de prensa), 22º (soberanía popular) y 33º




(derechos implícitos). Cabe destacar aquí que la libertad de expresión es entendida como

consustancial con el régimen democrático de gobierno, que se funda en el principio de

soberanía popular y presupone a la información como sustento del debate. En tanto el pueblo

debe ser informado de lo que sus representantes hacen, es que debe conocer la misma

información que maneja el Estado (salvo las excepciones que la ley prescriba) y el no poder

saber lo que hace el Estado en nuestro nombre conlleva a agravar la “omnipotencia” de este

último, la cual sólo redunda en un detrimento de la forma de gobierno adoptada por el

Constituyente originario en 18533. En palabras de Juan Bautista Alberdi: “la omnipotencia de

los poderes hace desaparecer su división e independencia recíproca, y con ella la esencia del

gobierno representativo”4.

La reforma profundizó los deberes de información que nuestra Carta Fundamental ya contenía,

al incorporar en su texto los artículos 38º (partidos políticos), 41º (ambiente), 42º (usuarios y

consumidores), 43º (amparo) y 75º inciso 22 (tratados internacionales de derechos humanos).

Este último artículo le otorgó jerarquía constitucional a instrumentos del derecho internacional

que complementan los derechos y garantías establecidos en la primera parte de nuestro texto

fundamental y que, asimismo, garantizan el derecho de acceso a la información pública, a

saber: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo 4º), la

Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 19º), el Pacto Internacional de Derechos

Civiles y Políticos (artículo 19º) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo

13º), entre otros.

A nivel nacional, el Decreto 1172/03 -sancionado bajo la presidencia de Néstor Kirchner-

encuentra su inspiración en la reglamentación norteamericana de la Freedom of Information Act

(1966) y se fundamenta en los artículos 1º, 33º, 41º, 42º y 75º, inciso 22 de nuestra

Constitución Nacional. La norma establece el libre acceso a la información pública en el ámbito

3 ARMESTO, Diego H. y GÜIDA, María Clara (2014) “El derecho de acceso a la información pública en el

ordenamiento jurídico argentino en el marco de la Sociedad del Conocimiento” en El Derecho, Año LII, Nº 13.506, Edición Junio 2014, Buenos Aires, martes 17 de junio de 2014. 4 Conf. ALBERDI, Juan Bautista. “Derecho Público Provincial”, Ed. La cultura Argentina, Buenos Aires, 1917. Pág.

115.




del Poder Ejecutivo Nacional, con los objetivos de fortalecer la relación entre Estado y sociedad

civil y desarrollar una democracia legítima, transparente y eficiente. Para ello, consagra 5

mecanismos de acceso y participación que buscan aumentar la transparencia de los actos de

gobierno, permitir un acceso igualitario a la información y ampliar la participación de la sociedad

en los procesos decisorios de la Administración Pública Nacional. Dichas herramientas son: las

Audiencias Públicas5, la Publicidad de la Gestión de Intereses6, la Elaboración Participativa de

Normas7, el Derecho de Acceso a la Información Pública8 y las Reuniones Abiertas de los

Entes Reguladores de los Servicios Públicos9. A estos mecanismos se suma el Boletín Oficial,

en tanto acción que permite el acceso libre y gratuito vía Internet a su edición diaria durante el

día hábil de su publicación gráfica.

A nivel provincial, quienes han incorporado el derecho de acceso a la información en sus

constituciones son: Entre Ríos (artículos 13º -junto al derecho de rectificación o respuesta- y

56º), Córdoba (artículo 51º), Santiago del Estero (artículo 19º), Catamarca (artículos 10º y 11º),

Tierra del Fuego (artículo 46º), Buenos Aires (artículo 12º), San Juan (artículo 21º), Jujuy

(artículo 31º) y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (artículo 12º).

Por otra parte, las provincias que han sancionado leyes en la materia son Buenos Aires (Ley

12.475), Catamarca (Ley 5.336), Córdoba (Ley 8.803), Corrientes (Ley 5.384), Chubut (Ley

3.764), Entre Ríos (Ley 1.169), Jujuy (Ley 4.444), La Pampa (Ley 1.654), Misiones (Ley 58),

Río Negro (Ley 1.829), Salta (Ley 1.574), Santa Cruz (Ley 26.653), Santiago del Estero (Ley

6.175), Tierra del Fuego (Ley 653) y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ley 108).

5 De carácter no vinculante, habilitan la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones a través de

un espacio institucional donde todo aquel que se sienta afectado pueda manifestar su parecer. 6 Para dar a conocer los encuentros que las personas que representan un determinado interés mantienen con

funcionarios públicos y el objetivo de dichos encuentros. 7 Procedimiento que, a través de consultas no vinculantes, involucra a sectores interesados y a la ciudadanía en

general en la elaboración de normas administrativas para ser elevados por el PEN al Congreso cuando las características del caso así lo impongan. 8 Instancia por la cual toda persona ejercita su derecho a requerir, consultar, recibir información de cualquiera de

los sujetos obligados. 9 Mecanismo por el cual el órgano de Dirección habilita a la ciudadanía un espacio institucional para que observe

el proceso de toma de decisiones respecto a los servicios públicos.




Es altamente significativo que, a diferencia de lo que sucede a nivel nacional -donde el acceso

a la información pública se encuentra ampliamente considerado en nuestra Carta Fundamental,

más carecemos de una ley nacional-, casi todas las provincias ut supra sindicadas han

garantizado este derecho en sus constituciones y en su correspondiente reglamentación.

A nivel municipal, Morón, Lincoln, Bragado, Cañuelas, Gral. Pueyrredón, Lomas de Zamora,

Trevelin, Rafaela, Arroyo Seco, San Isidro, Rosario, Paraná, Loreto, El Calafate, San Martín de

los Andes, San Carlos de Bariloche y Ushuaia, entre otros han incluido este derecho en su

ordenamiento jurídico.

Finalmente, vale subrayar que la importancia de este derecho fue recientemente ratificada por

la Corte Suprema en los fallos “Asociación Derechos Civiles c/ PEN – PAMI Dto. 1172/06 s/

Amparo” y “CIPPEC c/EN – Mº Desarrollo Social-Dto. 1172/03 s/Amparo Ley 16.986”, en los

que solicitó al Congreso legislar de manera urgente sobre el tema. En este sentido, la Corte

manifestó que “El Estado está en la obligación de promover una cultura de transparencia en la

sociedad y en el sector público, de actuar con la debida diligencia en la promoción del acceso a

la información, de identificar a quienes deben proveer la información, y de prevenir los actos

que lo nieguen y sancionar a sus infractores. (…) Para garantizar en forma efectiva el derecho

a la información, el Estado debe dictar urgentemente una ley que, salvaguardando los

estándares internacionales en la materia y la vigencia del principio de razonabilidad, regule de

manera exhaustiva el modo en que las autoridades públicas deben satisfacer este derecho”.

2.1. En la búsqueda de una ley nacional de acceso a la información: breve

derrotero de intentos frustrados.-

Una ley de acceso a la información pública es una norma que “otorga a los ciudadanos (o a los

residentes o partes interesadas) el derecho a conseguir información bajo el resguardo del

gobierno, sin la necesidad de demostrar interés legal” (Ackerman y Sandoval, 2005:20). Este

tipo de leyes se fundamentan en el consenso de asumir como públicos los documentos




gubernamentales, con la salvedad de que las mismas especifiquen lo contrario, y su

importancia radica en asegurar el cumplimiento de las garantías constitucionales del derecho a

la información al proveer principios que facilitan su aplicación.

Desde el año 2000 a la actualidad, estuvimos frente a tres oportunidades claras de que el

Congreso Nacional sancionara una ley de acceso a la información pública: tanto en 2003, como

en 2004 y 2010 se frustraron importantes intentos de aprobar una norma que reglamente este

derecho fundamental constitucionalmente garantizado.

En el año 2001, producto de un fuerte consenso de la sociedad civil y en el marco de un

procedimiento especial de Elaboración Participativa de Normas que fuera convocado por la

Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y en el que intervinieron

académicos, especialistas, periodistas, funcionarios, miembros de ONGs y empresarios, se

consensuó un pre-proyecto de ley que, en 2002, fue enviado por el Poder Ejecutivo al

Congreso para su tratamiento. Este proyecto cumplía ampliamente con los estándares

internacionales en materia de acceso a la información pública y respetaba los más genuinos

principios que hubieran permitido garantizar efectivamente su ejercicio.

Sin embargo, el tratamiento de este proyecto se vio neutralizado por la veloz y sorpresiva

“irrupción” del Decreto 1172 de Acceso a la Información Pública – Mejora de la Calidad de la

Democracia y de sus Instituciones, aprobado el 3 de diciembre de 2003 por la nueva

administración de Gobierno (que había asumido el 25 de mayo de ese año).

No obstante ello, el mentado proyecto no perdió estado parlamentario sino hasta 2004. Tras un

largo tiempo de dilaciones, en noviembre de ese año, el Senado de la Nación introdujo

importantes modificaciones que alteraron el espíritu de la media sanción que la Cámara de

Diputados le había dado al expediente en mayo de 2003. El texto aprobado restringía

sustancialmente el derecho en cuestión y Diputados debía definir si aprobaba las




modificaciones incorporadas o insistía con el proyecto original. Finalmente, el expediente no fue

analizado y perdió estado parlamentario.

A pesar de los múltiples esfuerzos realizados por la sociedad civil organizada, en este caso, el

impulso necesario para alcanzar el dictado de la norma no recibió la debida atención por parte

de los dirigentes políticos. Además, el grupo de organizaciones no gubernamentales que

motorizó las acciones para lograr la sanción de una ley de acceso a la información pública, a

diferencia de experiencias similares encaradas en países latinoamericanos, no constituyó una

coalición amplia en busca de este objetivo.

En septiembre de 2010, el Senado dio media sanción (primero en general y, posteriormente, en

particular) a un proyecto superador del de 2004, que fue el producto de meses de debate y

arduos consensos logrados en base a la labor realizada a partir de los expedientes entonces

presentados por los Senadores Cabanchik, Giustiniani, Escudero, Perceval-Filmus, Marino-

Sanz, Mestre, Negre de Alonso y Estensoro. Empero, la media sanción nunca fue tratada en la

Cámara de Diputados, donde también se estaban discutiendo, en paralelo, varios proyectos de

ley en la materia (pertenecientes a los Diputados Alonso, Giúdici, Favario, Cucovilo, Pais,

Álvarez, Rodríguez, Lenz, Bullrich-Gil Lozano, Pérez, Gil Lavedra, Stolbizer, Conti, Sabatella,

Puerta y Carrió), motivo por el cual también perdió estado parlamentario.

Hubiera sido importante para combatir esa percepción que hay en la sociedad sobre la

existencia de una extendida corrupción en el sector público que Diputados tratara el proyecto.

Lamentablemente, el extraño desinterés de la bancada mayoritaria por esta iniciativa hizo que

el expediente cayera y la Argentina continuara hasta el día de hoy sin una ley que consagre

definitivamente el atributo natural de la condición de ciudadano de preguntar a los tres poderes

del Estado.

En la actualidad, tanto en la Cámara Alta como en la Cámara Baja abundan los proyectos que

apuntan a establecer un régimen de transparencia, gobierno abierto y acceso a la información

pública. Entre ambas Cámaras se cuentan más de 20 expedientes, provenientes de todas las




fuerzas políticas, a la espera de ser tratados: mientras que en el Senado existen 7 proyectos

con estado parlamentario (pertenecientes a los Senadores Morales, Giustiniani, Marino,

Petcoff, Filmus, Negre de Alonso y Escudero), en Diputados hay 16 (correspondientes a los

Diputados Garrido, Conti, Petri-Cobos, Bullrich, Stolbizer, Pais, Pérez, Carrió-Argumedo,

Camaño, Donda, Maldonado, Solanas, Alonso, Zabalza, Lousteau y Bianchi) a la espera de

tratamiento.

Pocos meses atrás celebrábamos que el acceso a la información pública volvía a estar en la

agenda legislativa de este período parlamentario. Sin embargo, luego de la convocatoria para

debatir la cuestión a principios de este año en la Cámara de Diputados, nada más se supo

sobre el tema. Éste cayó nuevamente en el olvido y la atención se concentró en otras

cuestiones. Todo parece indicar que la iniciativa sólo obedeció al “tirón de orejas” que el Poder

Legislativo recibió del Judicial a raíz del fallo de la Corte Suprema en el caso CIPPEC contra el

Ministerio de Desarrollo Social anteriormente mencionado.

3. Paraguay

3.1. El antecedente de la Ley “Mordaza” N° 1.728

En el año 2001 el diputado Rafael Fizzola presentó un proyecto de LAI redactado sobre la base

de la ley norteamericana y que cumplía mayormente con los principios postulados por la ONG

Article 19. Sin embargo, dicho proyecto fue aprobado y promulgado luego de graves

modificaciones realizadas por la Cámara revisora (senadores), lo cual llevó a que se lo

conociera como “Ley Mordaza” y se derogara 2 meses después de su sanción (el 24 de

septiembre del mismo año).

Se suprimieron artículos de importancia que complicaron el procedimiento, estableciendo

restricciones que no estaban contempladas en el proyecto original. El Art. 4º - Art. 5º del texto

de diputados- se incluía la obligación de proporcionar las “manifestaciones juradas de bienes

de funcionarios públicos” y los “resúmenes de cuentas bancarias” de la administración, estos

no fueron incluidos.




En relación con el costo de la información, el Art. 8º establecía la gratuidad – Art. 9º en el texto

diputados-, el texto definitivo establecía el pago del personal administrativo destinado a

satisfacer la solicitud. En el texto original esta posibilidad se reservaba solo para cuando la

complejidad o el volumen del trabajo requerían de horas extras. Es difícil calcular la forma de

pago de estas horas y la pregunta es porque se debe pagar a un empleado del estado.

Se eliminaron del proyecto original, dos artículos de suma importancia: el Art. 14º - texto de

diputados- disponía que el funcionario es quien debe demostrar las razones por las cuáles no

se puede o no se debe entregar la información solicitada; y el Art. 16º que establecía que en

caso de duda de interpretación de esta Ley se estará siempre a favor de que sea más

favorable al acceso a la información.

La Cámara de Senadores, al modificar el Proyecto, vinculó la referida ley de acceso a la

información pública con la Ley 1682/01, que reglamenta la información de carácter privado.

En el proyecto original, se había estipulado un plazo de diez días para que la administración

satisfaga el pedido de información y reproducción del documento requerido; en la ley, el plazo

se amplió al doble, se introdujeron limitaciones para proporcionar información referida a la

contratación de empréstitos por parte del Estado paraguayo y se amplió la restricción para

acceder a información guerreada en el Congreso de la Nación, a toda aquella proveniente de

las “reuniones reservadas o secretas (…) de sus comisiones”

Como consecuencia de ésto, la ley fue ampliamente rechazada por la opinión pública. Lejos de

convertirse en un instrumento válido para transparentar la gestión pública, se transformó en

una herramienta para que la burocracia tuviera nuevas excusas para dilatar, obstruir y denegar

el acceso a la información.

3.2. Y la ley llegó al fin




El año pasado, Paraguay finalmente logró sancionar una ley de acceso a la información pública

acorde a su manda constitucional, luego de la experiencia frustrada de 2001.

Promulgada el 18 de septiembre de 2014, la Ley Nº 5.282 de Libre Acceso Ciudadano a la

Información Pública y Transparencia Gubernamental fue aprobada el jueves 21 de agosto de

ese año por el pleno del Senado tras un amplio debate sobre el texto de la media sanción

previamente acordado en Diputados. Finalmente, luego de 22 años de vigencia de su

Constitución Nacional y de más de 13 años de reclamos por parte de la ciudadanía, Paraguay

posee una ley de acceso a la información fundada en el propio mandato constitucional.

La norma reglamenta el artículo 28º de la Constitución paraguaya y, conforme lo estipula en el

artículo 1º, “establece las modalidades, plazos y sanciones a fin de garantizar a todas las

personas el más amplio ejercicio del derecho de acceso a la información que esté en posesión,

custodia o control de cualquier repartición pública”.

Entre sus principales características, cabe destacar que la norma exige a las instituciones

estatales -incluyendo a los funcionarios públicos- que brinden toda aquella información por

ellos producida, generada u obtenida, ya que se la considera de dominio público del Estado y,

por lo tanto, conforme el artículo 4º, “cualquier persona” tiene derecho a solicitarla.

En su artículo 1º, la ley refiere a la “compatibilidad” con otros derechos fundamentales,

asegurando que “Ninguna disposición de esta ley podrá ser entendida o utilizarse para negar,

menoscabar o limitar la libertad de expresión, la libertad de prensa o la libertad de ejercicio del

periodismo”.

La legitimación pasiva es de carácter amplio, ya que los sujetos obligados a brindar información

pública comprendidos por las definiciones estipuladas en el artículo 2º son: a) El Poder

Legislativo, sus cámaras, comisiones y todos sus órganos administrativos; b) El Poder

Ejecutivo, sus ministerios, secretarías y todos los demás órganos administrativos, así como la

Procuraduría General de la República y la Policía Nacional; c) El Poder Judicial, el Consejo de

la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, el Ministerio Público y la Justicia




Electoral; d) Las Fuerzas Armadas de la Nación; e) La Defensoría del Pueblo, la Contraloría

General de la República y el Banco Central del Paraguay; f) Las entidades financieras del

Estado, las empresas públicas, las sociedades comerciales con participación estatal

mayoritaria, las sociedades de economía mixta, los entes reguladores o de control y todas las

demás entidades descentralizadas con personería jurídica de derecho público; g) Las

universidades nacionales; h) Los gobiernos departamentales y municipales; y, i) Las

comisiones mixtas y las entidades binacionales en las que participe la República del Paraguay.

El artículo 3º entiende que la información considerada de carácter público debe estar

adecuadamente organizada, sistematizada, informatizada y disponible para ser difundida de

manera permanente. Asimismo, de acuerdo con el artículo 8º, cada uno de los poderes del

Estado, así como las instituciones antes mencionadas, debe contar con una porción mínima de

información actualizada que deben brindar mediante sus plataformas de Internet y medios

impresos.

Conforme el artículo 4º, cualquier persona “sin discriminación de ningún tipo” puede acceder a

la información pública sin necesidad de justificar las razones por las que solicita dicha

información y a través de un procedimiento que debe ser gratuito. Por otra parte, los plazos

comprendidos en la normativa son de 15 días hábiles, contados a partir del día siguiente de la

presentación, para brindar a los solicitantes la información requerida, la cual puede ser

entregada personalmente o a través del formato o soporte que el solicitante haya elegido.

En cuanto a las prohibiciones, se expresa en el artículo 18, que: “No se permitirá la salida de

datos o registros originales de los archivos de las fuentes públicas en los que se hallen

almacenados, y tampoco se podrá solicitar que se efectúen evaluaciones o análisis que no

corresponden al ámbito de sus funciones”.

En caso de que la solicitud de acceso a la información sea denegada, el responsable máximo

de la entidad competente deberá justificar dicha decisión mediante “resolución fundada”. Esta

autoridad, cómo indica el artículo 19, expresará en él “los motivos de hecho y de derecho en




que se basa la decisión”. Y si trascurrido el plazo expuesto en el artículo 16, en cuanto a los

plazos y entregas, la información no llegara a manos del solicitante esta se entenderá como

“denegada” pudiendo proceder mediante el recurso de reconsideración con la finalidad de que

la autoridad pertinente pueda examinar la solicitud y dicte una solución.

El solicitante ante una denegación “expresa” o “tácita” haya o no usado el recurso de

“reconsideración” puede, en el caso de creerlo necesario, asistir a cualquier Juez de Primera

Instancia de su jurisdicción. Y cómo se deja asentado, en el artículo 24: “La acción contra la

denegación expresa o tácita de una solicitud de acceso a la información pública, deberá ser

interpuesta en el plazo de sesenta días”.

En cuanto a la Información Pública Reservada no se mencionan cuáles son las de tal condición

por lo que solo se aclara, en el artículo 22: “La información pública reservada es aquella que ha

sido o sea calificada o determinada como tal en forma expresa por la Ley.

El incumplimiento de los deberes por parte de los funcionarios o empleados públicos de las

entidades mencionadas, se consideran “faltas graves” y serán tomadas como “responsabilidad

administrativa” y podrán ser sancionados por la Ley Nº1.626/00 “De la Función Pública.

Para lograr el buen funcionamiento de esta ley en términos materiales, las instituciones

deberán contar con una partida anual dentro del presupuesto para implementar las

disposiciones que la norma indica.

4. A modo de cierre.-

Como mencionamos en un principio, el derecho de acceso a la información pública debe ser

concretado en una ley nacional que establezca y asegure los principios, las bases y los

procedimientos para garantizar su pleno ejercicio a toda persona física y jurídica. Saldar esta

gran deuda que aún tiene nuestro país permitiría promover la efectiva participación de la

ciudadanía en la toma de decisiones públicas y la rendición de cuentas de aquellos encargados

de administrar los asuntos del Estado.




Nadie pone en duda que la democracia es el sistema de convivencia que los argentinos

elegimos para vivir y que la representatividad de sus gobernantes se legitima en las urnas

periódicamente. Más la democracia no debe ser interpretada únicamente como un acto que se

ejerce cada dos años al momento en que los ciudadanos eligen con su voto quien gobierna y

cuyo resultado electoral circunstancial “congela” la realidad otorgando una suerte de inmunidad

decisoria. La democracia debe entenderse, también, como un sistema vivo y dinámico, en

donde las circunstancias y los tiempos la perfeccionan y adecuan a cada época, y donde los

ciudadanos modifican sus demandas y necesidades. Atender a estas cuestiones socialmente

problematizadas es, también, deber del gobernante.

En este sentido, debemos dar un paso hacia una democracia más transparente y participativa,

donde toda persona tenga plenamente garantizado el derecho a saber y terminar con la cultura

del secreto. Como afirmaba Alberdi, “otro medio de impedir que los delegatarios de la

soberanía abusen de su ejercicio en daño del pueblo a quien pertenece, es la publicidad de

todos los actos que lo constituyen. La publicidad es la garantía de las garantías”10.

El Decreto 1172/03, actualmente vigente en nuestro país, es un instrumento importante que ha

permitido avanzar en la materia en los últimos años, pero no es suficiente, puesto que no

garantiza el derecho de acceso a todas las dependencias públicas y no unifica criterios para su

pleno ejercicio a nivel nacional. Carecer de una ley que reglamente a nivel nacional el ejercicio

de este derecho humano fundamental constitucionalmente garantizado indica que aún queda

bastante por hacer para ingresar a la Sociedad del Conocimiento. La información en manos del

Estado, que le pertenece al pueblo soberano es pública, debe ser directamente accesible y

como tal no puede ser objeto de restricciones que le resten eficacia, o de interpretaciones que

lo limiten.

Finalmente Paraguay, con la implementación de la ley de No. 5.282 “De Libre Acceso

Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental”, se convirtió en el país

número 100 en el mundo en tener su normativa en materia de acceso. Esto viene a saldar la

10

Alberdi, 1917. Op. Cit. Pág.121




demanda expresada por varias instituciones y organizaciones de la sociedad civil paraguaya

durante más de diez años. La sanción y la implementación en este 2015 de esta ley, invita a

los países del Mercosur a mejorar la democracia basándose en los derechos humanos.

Paraguay, en particular, se posiciona cómo ejemplo para los países del cono sur que aún no

cuentan con un trabajo de esta índole o que lo tienen a medias tintas. En este lapso de tiempo

queda vislumbrar los cambios que este derecho le brindará a la sociedad paraguaya insertada

en la sociedad del conocimiento y velar por su cumplimiento.

Teniendo en cuenta los casos analizados, cabe destacar que más allá de las particularidades

de cada uno de los procesos parlamentarios en los que tanto Argentina como Paraguay

trataron de sancionar una ley nacional de AIP, ambos coinciden en contar con experiencias

"frustradas". Ambos países contaron en varias oportunidades con que buenos proyectos (que

cumplían en gran medida con los estándares internacionales en la materia) pero terminaron

siendo modificados (por expresa voluntad política) logrando contradecir, casi completamente,

su espíritu original de apertura y transparencia.

Hoy, el nuevo paradigma constitucional nos invita a ser valientes y plantear a partir de la regla

de reconocimiento constitucional una mayor apertura del Estado. A la luz de la jurisprudencia

nacional e internacional y del debate latente de la sociedad civil, se hace necesaria una Ley de

Acceso a la Información Pública que nos permita vivir en una república democrática que

asegure a cada ciudadano ese derecho humano fundamental a saber de qué se trata. Terminar

con el ocultismo y garantizar la transparencia en la gestión de la res pública es primordial para

asegurar el ejercicio de una ciudadanía plena en un Estado Constitucional y Convencional de

Derecho. Entonces, ¿qué estamos esperando para avanzar?.

5. Bibliografía

ACKERMAN, John y SANDOVAL, Irma (2005) Leyes de acceso a la información en el mundo.

Cuadernos del IFAI, México.




ARMESTO, Diego H. y GÜIDA, María Clara (2014) “El derecho de acceso a la información

pública en el ordenamiento jurídico argentino en el marco de la Sociedad del Conocimiento” en

El Derecho, Año LII, Nº 13.506, Edición Junio 2014, Buenos Aires, martes 17 de junio de 2014.

Carta de los Derechos Civiles para una Sociedad del Conocimiento (2003).

Conf. ALBERDI, Juan Bautista (1917) “Derecho Público Provincial”, Ed. La cultura Argentina,

Buenos Aires.

DECRETO 1172/03 – PEN (Argentina).

Ley 5.282 de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia

Gubernamental (Paraguay).

NIKKEN, Pedro (1994) “El concepto de Derechos Humanos” en Estudios Básicos de Derechos

Humanos, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica. Pp. 1-6.

S. P. Gupta vs President Of India And Ors. - Suprema Corte de la India (30 Diciembre de

1981).

el derecho de acceso a la información pública como ... · viii seminario regional (cono sur)...

Documents