EL PROBLEMA DE LAS RELACIONES ENTREEL LEGISLATIVO Y EL EJECUTIVO*Informe presentado por Georges Vedel ante el Congresode laAsociacinInternacional deCiencia PolticaGEORGESVEDELEl informecomienza con una introduc-cin que subrayala complejidaddel temay la opinin personal del informante.Luego contina en los siguientes tr-minos:l. Evolucinhistrica del problemaAEn el terrenohistrico es innegable que la distincin entrelegis- lativoyejecutivo nacedel movimientodelimitacindel poderreal. Laaparicindel concepto de"separacindepoderes" (Locke)sigue a la Revolucin inglesa de1688y al triunfo definitivo del Parla-mento, ensu luchacontrala monarquaabsoluta. EnFrancia, Mon-tesquieuysu escuela utilizaronladistincindelegislativoyejecutivoen ese mismo sentido: institucinde unpoder "noarbitrario" (esde-cir, limitado); rgimen dederechos individualesy de libertadespbli-cas. Como ocurre siempre, laformulacin conceptual ideolgica delanorma, segn la cual el Monarcano es omnipotente, favorecer astade muchas maneras. Perolaraz de ladistincin entreel legislativo yel ejecutivo est, enestemovimientodelimitacindel poder monr-quico, en provecho, si no del pueblo, al menos delaclase ms aptaenaquel momento parareemplazar al monarcay a la Corte en su funcinde direccin poltica.B. Pero tanprontocomo se planteel principio de laseparacinde poderes, este principio, porsu misma ideologa y por consecuencias* Estaesunareproduccin ntegra del informe general que sirvidebaseala dis-cusiny unresumensintticodelosdehatesqueprovocladiscusindel problemadelasrelaciones entre el legislativo yel ejecutivo enel Congreso de "Romacelehrado en sep-tiembrede1958. Traducidode lapublicacinenfrancsqueaparecieraenelVol. VIII dediciembrede1958delaReusePrancaisedeScience Politique por el Dr. Alfredo Matilla.284 REVISTADE CIENCIASSOCIALESprcticasquedel se desprenden, condujoauna"superioridad del le-gislativosobreel ejecutivo".Lastrayectoriasde talesconsecuencias sondiversas yno puedenclasificarseenunanumeracinexhaustiva. Tratemos, sinembargo, desealarlas brevemente:El hechomismode queel legislativoes el poder de plantear "nor-mas generales", encuyo mbito debe actuarel ejecutivo, le daunperfilde "potencia inicial" y tiende a hacerretroceder al ejecutivo al rango de"poderderivado". Estaidea recibir. unparticularapoyoconel desa-rrollodeladoctrinaderivadade Rousseau, segnla cual la leyeslaexpresin de la "voluntadgeneral" ya1canza as a las fuentes msprofundas de lasoberana.-ElContenidode la idea de "legitimidad" va transformndosepoco a poco. La legitimidad del poder va 'cada vez ms unido a ladesig-nacinpopular, esdecirala"eleccin". Luego, porsumisma formadedesignacin, el monarcapierdeprogresivamentesu contactoconlalegitimidad. Deber entonces o desaparecer, o limitarse a un papel sim-blicoyprotocolario. El problemadesaber cmosereemplazar, deuna maneracierta, la funcin ejecutiva, tendr diferentes soluciones,peroalmenosuna de ellas (el rgimenparlamentario) se desarrollara,inicialmente, sobrelabasede laomnipotenciadel legislativo.-El desenvolvimientode la administracinmoderna, que signi,fica"leyes" (en el sentidoactual denormas generales deorganizacindelosserviciospblicos] y"crditos", ambosotorgadosporel Parla-mento, refuerzael poderdel legislativo.-Laampliacindel derechodel sufragio hastallegar al sufragiouniversal, crea unapresincadavezmayor comoconsecuenciadelaselecciones"demasas" del legislativosobreel ejecutivo, menosencon-tactocon elelectory ms o menosligadoalos profesionalesdelaAd-ministracin.Este movimiento no es, naturalmente, ni uniforme niregular. Hay,en los diferentes pases, enormes diferencias defechasy de formas.Fue la GranBretaa la que ofreci el tipo ms sencillo ymasavanzadode evolucin. Duranteel sigloXIXInglaterra irprogresiva-mente situando las funcionesdel gobierno de gabinete, delrgimen par-lamentario y de la reduccinde hechodel legislativoa unasola Cmaraelegida; llegandoas, por primera vezy concaracterespermanentes, alafrmula de"Gabinete, Comitdelamayorade los Comunes".LaevolucindeFranciaes muchomsaccidentada. Desde1789,nohaydudade que, apesardel dogmadelaseparacindepodereseincluso bajo el rgimen de la monarqua. constitucional, lleg rpi-damente a una dictadura del legislativo. El rgimen de convencin(1792-1795) se sacudelaideamismade ladivisindepoderes. PeroEL PROBLEMADE LASRELACIONES...285la sucesinderegmenesautoritarios (Primer Imperio, Monarquale-gtima, monarqua orleanista, Segundo Imperio) invierte el movimientoentres cuartaspartesdel siglo. ConlaTerceraRepblica, ydespusdel fracaso, del intentodepoder personal deMac.Mahon, seasegurlasupremaca del legislativo,que habra de ser la norma de esa TerceraRepblica.Esimposibleseguir el movimientoenlosotros pases deEuropa,.. pero en general, el sigloXIXy loscomienzosdel s. xxpresenciarn, enesospases, la desaparicinuoscurecimientode la institucinmonr-quicay el advenimientodepoderesejecutivosnacidos del legislativo ycolocados bajo sucontrol. Ental sentidobastaconun vistazo a lasConstituciones que aparecen inmediatamente despus de la PrimeraGuerra Mundial.C. Deintentohemos dejadoparael final el casodelos EstadosUnidosde Amrica, que estmarcado por unacentuado particularismo:El hechode queelejecutivofederalhaya procedidode laeleccin,desdesus orgenes, y de esa eleccin, desufragioindirecto hayaprcti-camente evolucionadohacia el plano de una eleccin yde sufragiodirecto, haevitado, sinduda, queel ejecutivoamericanocayeraenelmovimientogeneral desubordinacinal legislativo.No es necesario, por otra parte, referirse a cmoel federalismo haservidoal ejecutivodelosEstadosUnidos, tantoconcedindoleal Pre-sidenteimportancia comobeneficiario del movimiento de centraliza-cin(y como instrumentodel mismo), como limitando esa importanciaque, en un Estadounitario, hubiera podido conducir a ladictadura.Indudablementelaposicindel Presidente, frenteal Congresonodel todo seajustabaa la purezade ciertos elementos parlamentarios("elgobiernocongresional"), peroelprincipiode separacin de pode-res, reforzadoadems por lamisindelaCorteSuprema, comotercerpoderconstitucional, concedialosEstadosUnidosunasignificacin'mayorquelade Europa, enloscomienzos del sigloxx.D. Sin embargo, si las lneas deevolucinpuedenseguirsehastala PrimeraGuerra Mundial, noocurrirlomismo despus demediosiglo, por razonescontradictorias quesolamente pueden enunciarse:-Elrgimenparlamentariobritnico, bajolainfluenciadel mo-derno "twoparty system" evolucionarhaciaun rgimende suprema:ca del ejecutivo. Desde laeliminacin del partidoliberalcomofuerzaelectoral, el sistemabritnicoesel gobiernodeunpartidobajolacr-ticade laoposiciny bajoelarbitrajeperidico del elector.-Por otra parte elejeoutivo tomaba la revancha. Con eldesenvol.vimientode losservicios pblicos, el deslizamientohacia las' guerrastotales, lamultiplicacin de fenmenosdepresin y de lobbysm. apare-ca como el elemento centraldel Estado, dejandomuyatrslafuncin286 REVISTADE CIENCIASSOCIALES"literal"del "ejecutivo". Frntea esas necesidadesdel sigloxx, el r-gimenparlamentariorevel sus limitaciones de funcionamiento: sloera viableapoyadoen un sistema coherente de partidos. All donde esesistemacoherentenoexista, el ejecutivoera inestable, irregularyenciertos momentos, fantasma (Tercera Repblica Francesa, despusde laprimera guerra, laAlemania de W eimar, etc.).Independientemente de causas ms generales y profundas, el desen-volvimiento de regmenes dictatoriales en Europa, entre las dos guerras,fueunodelos aspectos de estarevanchadelejecutivo.E. Volviendoatrs, hayque evocar, en fin, laimportancia del fe-nmenosovitico, que, despus de laSegundaGuerra Mundial, habrade inspirar a Iasdemocracias populares.En elplan ideolgico el marxismo-leninismo, recogiendoy enrique-ciendolacorrientepolticaderivadadeRousseau ydelaConvencinfrancesa, denunciaralapretendidaseparacindepoderesyensearael principio de la "Unidad de poder".En elplano jurdico, lasConstituciones soviticas daran el modelodela "pirmidedepoderes"queredujoal ejecutivo, enderecho, a unrgano subordinadoa la Asamblea electa, a suvez subordinada alpueblo.Enel planoprcticodeU. R. S. S. ylas democracias popularesllevaran a cabo la unin entre legislativo y ejecutivo por intermedio deunPartido(ode unfrentede partidos) sin oposicinconstitucional.Despus de 1953, Yugoeslavia pretendi ir todava ms lejos, en larealizacindeesasubordinacindel ejecutivoal legislativo y enlade-mocratizacindel poder, al convertiralamayor parte delosantiguosrganosejecutivosensimples delegaciones delaAsamblea.F. Lasrutasde lahistoria son, pues, untanto enrevesadas y con-tradictorias, pero pueden deducirsede ellasalgunas conclusiones:. -Aunquenacida decontingencias histricas, la distincin entrelegislativo y ejecutivohasobrevividoal hechodesuaparicin.-En la mayor parte de los pases esa distincin vaacompaada delasubordinacin, almenosterica, del ejecutivoallegislativo, bienseaenrazn dela supremacade la ley, oenvirtuddela "unidaddelpoder".-Sinembargo, el ejecutivo, enuna democraciamoderna, esunrgano motoresencial y, bajolasformas queveremos, tiendea ejercerun"liderato"nacional.II. Losgrandes tipos desistemas derelaciones entreel ejecutivo y ellegislativo.Para clasificar los grandes tipos de relaciones entre elejecutivo y ellegislativo, es necesario, antetodo, colocarseenelpuntodevistaesen-EL PROBLEMADE LASRELACIONES...287cialmente jurdico. Esteenfoquenorespondeal deseodedemostrar,una vez ms,ladesarticulacinque separaal derechoconstitucional dela vidapoltica; ideasuperficial. Msbientienepor 'objetoaclarar losfactores que, encada casoparticular, producenesadesarticulacin yque, por lotanto, debenser considerados comodeterminantes delasrelaciones entreel ejecutivo y el legislativo,en laprctica.A. Jurdicamentese puedeadmitirqueelmundocontemporneose deja comprender, todava, enlos esquemas diseadosporlos autoresdelXIX Yse sita en el cuadroclsico.:Este descansasobre lagrandistincinentrelosregmenesquere-ch.azanel princi.l?iodelaseparacindepoderes yaquellosqueload-miten.La primera categora(negacin de la separacin de poderes o "con.fusin depoderes" (comprendedos especies, claramenteopuestas: la"dictadura" (absorcino domesticacin dellegislativo por el ejecutivo;yelrgimen"deconvencin" o gobiernode asamblea,enel queel eje-cutivonoes otracosaque, segnlaexpresinfrancesa, un "commis"("empleado") dellegislativo.Lasegundacategora (delaseparacinde- poderes) comprendeasu vez, dos grandes variedades: el "rgimenpresidencialista" (presen-tadoenocasiones como unrgimende separacin"rgida") caracteri-zado por la ausencia de responsabilidad del ejecutivo anteel legislativo,en lonacional; y el "rgimenparlamentario", caracterizadopor lares-ponsabilidad polticadelejecutivo anteel legislativo, la compatibilidaddel mandato parlamentario y las funciones ministeriales y, como contra-partida, los mediosdeaccin delejecutivo sobre el legislativo, particu-larmenteel derechodedisolucin. En esteesquemaelrgimenparla.mentarioseanaliza comoun sistemadeseparacin "flexible" (ode"colaboracin"deambos poderes).Estecuadro, puramentejurdico, es demasiadoconocidoparaque'hayaqueinsistir enl. Noslimitaremosaciertosdetallesdel mismo.Por de pronto, como todoslos esquemas, dejafuera desus lneas,inclusodesde el puntodevistaeminentemente jurdico, ciertos reg-menes. El ejemplomsclsico de estaafirmacines eldeSuiza,cuyaConstitucinenciertosaspectos, descansa sobre unaestrictasubordina-cindelejecutivofederal al legislativofederal yevoca as al rgimende"convencin", peroque, porlaausenciaderesponsabilidad polticadelejecutivo anteel legislativo, significaunaciertadosis de separacinde poderes.Adems (ytambin comotodos los esquemas) plantea diversosproblemasde "criterio" y de "fronteras". Problemas' de "criterio":nu;-merosascategoras ovariedades que sehan sealado, secaracterizanpor varios rasgos. Entre todos esosrasgoscul esel criteriofunda-288 REVISTADE CIENCIAS SOCIALESmental?Se podra, tericamente, encuadrar entrelosregmenescons-titucionales, por ejemplo, a unrgimenen elcual el Presidente noseadesignadopor unaeleccin nacional si por otraparte, ejerce su poderen forma monocrtica y sin responsabilidad poltica ante el Parlamento?Problemas de "Fronteras": ciertos sistemas constitucionales mezclanmecanismos tomadosdecategorasdiferentes. En qumomentotras-pasan la frontera entre el rgimen presidencialista y el parlamento, y enqusentidolohaceunaConstitucin(comolade Weimar, por ejem-plo, o el proyecto constitucional francsactualque harecurridoa talesmezclas? Desdeese puntode vista, es necesario sealar, especialmente,la dificultad real que existe, en numerosos casos, de distinguir entre unrgimenparlamentario y ungobiernode convencin cuandouno y otrosuponenla subordinacindel ejecutivo. Es el derechode disolucinlaesencia del rgimenparlamentario?Ellmiteentrergimenparla-mentarioy gobiernode"convencin" debe ensancharse yadmitir que,por el contrario, la fronterano hasido traspasada mientrasel ejecutivoguardeel derechodeplantear lacuestin de confianza, esdecir, decondicionardealgunamanera su mantenimientoenel poder aciertascircunstancias?Enfin, enla actualizacindelasviejasclasificacionesjurdicas,habraquetenerencuentael movimientode"racionalizacin"del r-gimen parlamentario iniciado despus de la primera guerra y acentuadodespusdelasegunda., Este movimientode"racionalizacin", enge-neral, naci dela dificultad de hacerfuncionar el rgimen parlamenta-rioenpases donde, por el sistema electoral opor laestructuradelaopinin, oporotrasrazones, laformacindemayoras parlamentariascoherentes, esdifcil oimposible. Lassoluciones al problema delacontinuidad y laestabilidad del ejecutivo hansido buscadas en la mec-nica constitucional (reglamentacindelascondiciones paraponer enprcticalaresponsabilidadministerial orecurrir a underechodediso-lucin reglamentado o, en ciertos casos, automtico, etc.). Endiversosgrados, laConstitucindelaRepblicaFederal Alemana, ladeItalia,ladelaCuarta Repblicafrancesa, handadolugaraeste movimientode"racionalizacin" y es unproblema saberenqumedidalosxitosy los fracasos de las Constituciones de "rgimen parlamentario raciona-lizado" sonimputables aesamismaracionalizacin.B. Enelplanodela prctica poltica, esteesquema no puedeservisto como unreflejode la realidadinstitucional. Los ejemplos dedis-continuidad abundan; segnlas prescripciones jurdicas, el ejecutivo delos Estados Unidos tiene unpoder propio, mientras que el ejecutivo bri-tnicoes unasimple delegacinde los Comunes; o ellideratodel Ga-binetesobrelamayoradelos Comunesestasegurado, mientras queel lideratodel Presidente sobreel Congresonoexiste, ni ancuandoEL PROBLEMADE LASRELACIONES...289una Olas doscmaras del Congresoposean una mayora del mismocolorpoltico queelPresidente. Entreel rgimenparlamentariobrit-nico y el rgimenparlamentario francsoitaliano, el parecido es pura-mentejurdicoy, todolos ms, nominal. Enciertos pases, elrgimenpresidencialistaencubredictaduras de hecho. De lamisma manerahayqueadmitir queel principiode lacompletasubordinacinde los rga-nos ejecutivos a las Asambleas, no agota la realidadpoltica de laUninSovitica odelasdemocracias populares.Es, tal vez, atrevidotratardepresentarunmtododeexposicinde los grandes tiposde relaciones entreel ejecutivo y el legislativo, quesesalgatotalmentedeloscuadros jurdicos, peroes, sinembargo, lanicavaquese abre, cuandose estudianlaestructurayel funciona-mientorealde las instituciones. Desdeese punto de vista lasdos gran-des categoras quese puedenesbozar,son:-de unlado, losregmenesen los cualesel legislativo y el ejecu-tivo noson otracosa quedosramasdelaactividaddeunpartidopo-lticoqueocupaelpoder; por lo cualelproblema desus relacionesserefiereen gran parte a los problemas de vidainteriordel partido odelasrelaciones entrelamayoray la oposicin:-de otro lado, los regmenes en los que, bienpor la ausencia de unpartidomayoritario, bienpor faltadedisciplinaendichopartido, nohay articulacinsimple entrela(olas) Cmara y el Gobierno. La ne-cesariaarmonizacindelasacciones del legislativoy lasdel ejecutivose produce, mejor o peor porprocedimientos muy variados.Esnecesariocomprender que la clasificacinpropuesta, quenosllevaaalinearenlamisma grancategora a laU. R. S. S. ya laGranBretaa, tiene un valorestrictamente limitado alobjetode este estudio.Nose establece ningunaanalogaentrelos principiosconstitucionales,la ideologa poltica, el rgimen electoral, o el sistema de partidos de laGranBretaa, deunaparte, y laUninSovitica, de laotra. Se tratade unaconstatacin de [acto:que el problema de las relaciones entreelejecutivoyel legislativopierde, tanto en Gran Bretaacomoen laUninSovitica, su carcter autnomo, para llegar a ser el elementodeunproblemamsamplio: el deladireccindelas varias actividadesde unpartido poltico.Al mismotiempo, si la segunda categorade relacionesenglobasimultneamente(con numerosas subvariedades) a pases como EstadosUnidos, Franciae Italia, eso no quieredecir quelasideologas, las ins-titucionesolaprctica polticaseanidnticaso,al menos, semejantes,enesospases. Loquequieredecir, deunmodopreciso, esque, enesos pases, el sistema departidos proporciona uncuadrodesolucionesderivadas delas relacionesentre el ejecutivoyel legislativo, loqueimplicatenerquerecurrir aotras soluciones diferentes.290 REVISTADE CIENCIASSOCIALESSe podra oponer, claro est, el carcter de summa divisio de la cla-.sificacinpropuesta y nohay que decir que todo sistema de clasificacino, sencillamente, de sntesis, conlleva unairreductible partede arbitra-riedad. Por lo tanto lo que nos permite creer en una summadivisio sondoscircunstancias, anuestroentender, decisivas:-De unlado,enlaprimerade las categoras propuestas, el pro-blema de las relaciones entreel ejecutivo y el legislativo, cesa de tenerunaexistencia propiay se convierte en un subproblema, en lo referentea las cuestiones queplanteael sistema de partidos, mientras que enlasegunda categora existe, a ttulo ampliamente autnomo, unproblemade relaciones entre el legislativo y el ejecutivo.-Del otro lado, en la primera de las categoras propuestas, la ideo-loga jurdica y los mecanismos especficamente constitucionales desem-pean unpapel menor, o en todocaso, virtual (por ejemplo la respon-sabilidadpolticadel GabineteenlaGranBretaa), mientrasque enla segunda categoraestos mecanismos y esa ideologadesempean unpapelmucho ms importante.As presentada, esta clasificacinrequiere una descripcinmscompleta.l. -La primeracategora de tipos de relacin entre el ejecutivo yel legislativo, es lade los regmenes donde el ejecutivo y el legislativono son otracosa quedosramas de laactividad del partidoque ocupael poder. Las condiciones de esta situacin son:-Lacohesin y ladisciplina del partido.-Laposesin, por el partido, deuna mayoraenel senodelaAsamblea legislativaoelmonopoliopolticode ese partido (hayqueafirmar que lapresencia de partidossecundarios nomodificasensible-mente el fenmeno, puesto que esos partidos secundarios estn estrecha-menteligadosal partido enel poder onopueden modificar lama-yora) .Estas condiciones se encuentranreunidasenregmenesjurdicaeideolgicamente muy diferentes; laGranBretaa, laUninSovitica,Poloniaylasdemocracias populares (comprendiendo aYugoslavia),Turquay, en cierto 'modo, la RepblicaFederalAlemana.Bien entendido -hay querepetirlo- que lasenormes diferenciasentreellosse combinan con lascoincidencias quesurgen enunpuntopreciso, y que, laexistencia constitucional de unaoposicin con posibi-lidadesreales de transformarseen unamayora parlamentaria en unaselecciones generales, o laausencia de taloposicin tiene unaimportan-cia considerable, pero desde un puntode vista distinto al de "las condi-ciones quedeterminansuadscripcinal primer grupo". Veamos unejemplo: la competencia entre el partidorepublicano y el partido dem-crata enlos Estados Unidos, es enciertomodoanlogaalade Iabo.EL PROBLEMADE LASRELACIONES...291ristas y conservadores en la GranBretaa' y opuesta al sistema soviticode partido. Pero como elemento condicional de lasrelaciones del legis.lativo y el ejecutivo, el carcterflexiblede ladisciplinadelos partidosamericanos (unidoal coloridopolticoposiblemente distintodel de laCasa Blancay del Capitolio) nopermiteverenel legislativoy el eje-cutivoestadounidenses dos ramas coordinadasde la actividad de unmismo partido; mientras que la disciplinadel partido conservador o delpartido laborista en Gran Bretaa hacen, de las relaciones entreellegis-lativo y el ejecutivo ingleses, un episodio de problemas de relacin entrevariasramasdelpartido(comolareservadelo quese dirmstarderespecto alaoposicin).Los efectos comprendidosen las dos condiciones arriba enunciadassonlossiguientes:-El efecto esencial es que, de una manera o de otra,y cualesquieraqueseanlasteoras jurdicasenunciadas, elprincipiodelaunidaddepoderse realizaen laprctica. El legislativoy el ejecutivo estnestre-chamenteligados por laestructuray losmecanismosdel partido. Lascrisis si se producen, son crisis de partido y no conflictos entregobiernoy Parlamento, salvo en casos secundariosy excepcionales,-Los mecanismos jurdicos quedefinenlas relaciones entreejecu-tivoy legislativo notienenms queunpodervirtual. Hemos citadoantesel carcter fantasmal delos mecanismosderesponsabilidadmi-nisterial enlavidapoltica britnica. Otroejemplose encontrara enlas transformaciones, tambin en la Gran Bretaa, de la funcin polticaquese asuma porladisolucin de los Comunes que, siendoantesarmadel ejecutivoenrelacinconlas mayorasamenazadas dedesmorona-miento, ha llegado a ser el mediode asegurar, en tiempotil la renova-cin del "mandato"de los Comunes.-Cualesquiera quesean lasconstruccionesjurdicas, el "liderato"pertenece al ejecutivo porquede direccin del partido en el poder, est,en su mayora, en los puestosde mayor importancia del ejecutivo. (Ga-binete britnico, Presidencia de la Repblica yugoeslava, Presidencia delConsejodeMinistros sovitico).Estasconcepciones tienden asubrayar losrasgosesenciales nica-mentedesdeel puntode vistade laproblemtica de lasrelacionesdelejecutivo y ellegislativo. Requieren, naturalmente, complementos, queno hande alterar su sustancia.Sernecesariodetallarestas afirmaciones. Por ejemplo: laauto-ridaddeunGabinete sobre su mayoraen los Comunes noes lamismaentodas lascircunstanciasyresultaracaricaturescorepresentar a losM.P. como soldadosalasrdenesdeuncomandante enjefe. Y, sinembargo, enloesencial, es ciertoquelasrelacionesentreel Gabinetey sumayorasonunaspectoespecial de losproblemas interiores del292 REVISTADECIENCIASSOCIALESpartidolaborista o del partido conservador. Delmismo modo, paralaUninSovitica, habrque tener en cuentalaprcticavariable, quesesigueenloconcernienteal repartoentrelosdirigentesdelpartido. delospuestosdedicho partidoenel Soviet Supremo, oensuPresidiumdelConsejo de Ministros. Pero lo esencial es que las relaciones ejecuti-vo-legislativas son unepisodioenlasrelaciones interiores del partido.Hayquemencionar unhechomuyimportante: el partido enelpoder puedeestarenunaposicinsimplemente mayoritaria (enrela-cincon una oposicinconstitucionalmentereconociday quetiene laoportunidadconcreta de conquistar la mayora enfuturas eleccionesgenerales) oejercer un monopolio poltico. Pero si seanaliza esadiferencia, enlorelativoal puntode vistaque nos interesa, se ve quenoalterani laprcticadelaunidad depoder ni laestrechaconexindelaaccin legislativaylaaccin ejecutiva. Enefecto,produceesen-cialmente el siguiente resultado: en un caso el Parlamento es el lugar dedilogoy decombate entreel gobiernoy la oposicin, en el otronoloes por ausencia de esa oposicin. No son las relaciones entre el gobiernoyla "potencia" legislativa las quesealteran enunouotro caso; ladiferenciaabsolutaest en que, enuncaso, eldilogoentrelegislativoy ejecutivo ser comprendidoen el cuadrode un partido; mientrasqueen el otro, el ejecutivo deber asumir undilogofueradel cuadrode supropiopartido, sin quelapotencialegislativay ejecutiva se.alterendemanerafundamental, Podramos decir, exagerando, que si hubieraqueexplicar rpidamenteaunMarciano ladiferenciaqueexisteentreelGabinetey el Parlamentobritnicos, deunaparte, y entreel ConsejodeMinistros y el Soviet Supremo de la otra,habra que mencionar antetodolaexistenciadelaoposicindeSuMajestadynocomparar lasdificultades del ejecutivo para hacer votar el presupuestoo las leyes, porlos Comunes o por el Soviet Supremo.No es necesariodecirque la existenciaolainexistenciadeunaoposicin de partidos tieneunaimportancia fundamental sobre la vidapolticageneral; y tampoco hay que repetir que, desde el puntode vistaquese adopte, se apreciarnel signode lademocracia, delalibertad,un reflejodela estructura delasc1ases, etc. Perosenoesnuestroproblema. Limitndonos alasrelacionesdellegislativoy elejecutivo,la existencia o la inexistencia de unaoposicin de partidos no invalida,en lo fundamental, las tesis arribaindicadas.Puededecirselomismodel rgimenelectoral (abstraccinhechade su influencia sobre las mayoras parlamentarias), delestatuto de laslibertades pblicas, etc. Sin duda, todosesos elementos, enrazn delaestrecha solidaridad que enlazalos aspectos de la vida poltica, reaccio..nan de acuerdo con las relaciones entreel legislativo.y el ejecutivo.Peroenlo quese refierea la"sustancia"delas relacionesdel le-EL PROBLEMADE LASRELACIONES...293l1Igislativo y el ejecutivo, es decir, en ltimo anlisis, al"traspaso" de estacuestin a la problemtica del funcionamientodel partido, creemos quetodasestas consideracionesnoalteranla validez ni la legitimidaddelaposicinadoptada, aunquenos demoscuentadelasobjecionesquesindudapuedenlevantarse.2. Elsegundo grantipoderelaciones entre ejecutivo y legislativose definenegativamente; se trata detodas las hiptesis donde esas rela,ciones noestnbajoeldominio de ladisciplina de unpartido.Las condiciones de la inclusin de un rgimen polticoenesta,grancategora son, evidentemente, inversasa lasquedeterminanla in-clusin enlaprimeracategora:-Ningnpartidotieneunamayoraparlamentaria.-Unpartidoquenominalmentetieneunamayoraparlamentariano practica un disciplina suficiente para asegurar, almenosenlas cues-tionesesenciales, launidaddel votodesus miembros. (Estasdoscon-diciones puedenencontrarseacumuladas, comoocurri bajo laCuartaRepblica Francesa) .Por10 tanto, elproblemadelasrelacionesentreejecutivoy legis-lativoadquiere un"valor autnomo"y admitevarias soluciones.Antesdeanalizaresas solucioneses precisohacer unaobservacingeneral. Yaqueel problemadelasrelacionesentrelegislativoyeje-cutivonosedejaabsorber enel problemamsampliodelacoordina-cin de las diversas actividades de unpartido en el poder, la"principio-loga"y los mecanismosjurdicos vuelven a tener una gran importanciay seconviertenenloselementosreales desolucinqueinfluyenenlavida poltica. Paracomprender estohayquehacer unacomparacin.Supongamos que el procedimiento de la mocin de censura en Gran Bre-taafueramodificado, es dudosoquelasrelaciones del legislativo y elejecutivobritnicos sufriesenunasensible alteracin. Lamayorase-guira siendo la mayora y la oposicin seguira siempre siendo laoposicin y las relacionesdelGabinetecon unou otro quedaran, salvoalgunosmatices, comoeranantes. Porel contrario, lascondicionesdelamocindecensuraodel voto deconfianza, tenan, bajo laCuartaRepblicaFrancesa, unaimportancia real (avecesexageradapor losparlamentarios). Igualmentepuedesuponersequesiel Presidentedelos EstadosUnidos tuviera a su lado, en las dos Cmaras del Congreso,unamayora disciplinada quereconociera su"liderato"en forma casiincondicional, las disposicionesconstitucionalesqueorganizanlasepa-raciny lacolaboracindel legislativoy el ejecutivo tendranunaim-portancia muchomayor. El hechodequeelsistemaamericanode par.tidos (quesolamentees un"two partysystem", superficialmente] y elrgimenelectoral del Presidentey delosmiembrosdel Congreso, res-pectivamente, nocumplanesas' condiciones, da unvalor enormealas294 REVISTADECIENCIASSOCIALESprescripciones jurdicas. Queda claro, pues, que la accin causal notiene unsentido nico: si elsistema americano de partidosexplica, enbuena parte, las instituciones concretas de los Estados Unidos, laCons-titucin Federal explica, tambin en buena p r t ~ el sistema de partidosde los Estados Unidos.Debe hacerse unasegundaobservacin. Alldondeelsistema departidos permita laprctica de la unidadde poder, el carcter reivindi-cativo de lasCmaras ser menos acentuado. En razn de la solidaridadque une a la totalidad o a la mayora del legislativo y del ejecutivo en elseno del mismo partido, losdiputados del partidoenel poder tienenmenosfacilidades para considerarse-al menos oficialmente-- comorepresentantes o voceros de los intereses regionales o profesionales. Sialgo pueden tener que reivindicar no ser "contra" el ejecutivo, que es,alavez, sufuente y, al menosenparte, suEstadoMayor. Por elcontrario, lasrelacionesdel ejecutivo yel legislativo, puestoquenoexiste un partidode mayora disciplinada, conducen a una especie de di-visinde. funciones;cadadiputado (aunqueseapartidariodel ejecu-tivo) se convierte en undefensorde intereses locales o particulares, yes el ejecutivo (auxiliado porlaburocracia) el que hade actuar comorbitro, ennombredel intersgeneral. Segnla frmula deAlain,agudo observador de lavida polticade laTercera Repblica, eldipu-tado es "unseor que hace ruido ante la taquilla", es decir anteel go-bierno y sus oficinas. Unagranpartede laactividad del legislativo esla"protesta",la"reivindicacin".Con estas observaciones preliminares, volvamos al problemaesen-cial quese plantea: el de asegurar la"existencia"de unejecutivo, sucontinuidad y su estabilidad, al menos relativas, y la combinacin de susactos con los del legislativo.Haytrestiposde solucin:El primero no nos entretendrdemasiado, puesto que conduce a lasupresin de uno de los dos trminos del problema: el legislativo. Apa-recera entonces ladictaduraoel poderpersonal, en todalaextensinde la palabra. Las ideologas para justificar esta solucin y las explica-ciones destinadas a disfrazarlas, son muchas: por ejemplo, querrn hacervaler (esel caso deregmenespseudopresidenciales, esdecir dictato-riales) que la eleccin popular da valordemocrtico al poder personal;las Asambleas sern mantenidasen apariencia, perodehecho,estarncompuestas porservidores delejecutivo. Noignoramos que, para nu-merosos espritus, sinduda, lostrminosdeesteanlisisnosufrirncambio si el poder personal seapoyarasobre unpartidocoherenteydisciplinadoy, dehecho, estoes10queocurreenmuchosregmenespseudopresidenciales. Pero siempre hay queregresaral puntode vistade donde partimos: no tenemos que determinarelmayor o menor valorEL PROBLEMADE LASRELACIONES... ~democrticodecadatipodesolucin, ni presentar uncuadrodediver,sos regmenes polticos, sino limitarnos a describir las relaciones dellegislativo y el ejecutivo. Desde ese punto de vista, fisiolgico, en ciertamanera, hayunadiferenciaentrelos sistemas dondeel ejecutivoyellegislativosondos ramas delaactividaddeunpartidoylossistemasdondeel ejecutivoescasi puramentepersonal ydonde losfenmenosde partido ,presentanun aspectosecundarioono sepuedenlocalizarms que con referencia a unhombre. Todo estbienentendido, con lasreservasdeproblemas"defrontera"quepuedanplantearse.Lasegundasolucinalasrelacionesdel legislativoy el ejecutivocomoproblemaautnomoestenel rgimenpresidencialistadel tipoEstados Unidos. Enestecaso hayqueconfiar, engranparte, enel es-quemajurdico clsico, porlasrazones apuntadas. Laprctica polticadescansarealmente sobrelaeleccinpresidencial enel planonacional,sobre 1:;1. imposibilidaddel Congreso (salvo"impeachment"] dedesti-tuir al Presidente sobrelaausenciaderesponsabilidaddelosministrosante el Congreso y, correlativamente, la inexistencia del derecho dedisolucin enmanos del Presidente. Queda porexplicarcmo, enestetipopoltico, cabeasegurar unmnimodecoordinacinentrelaaccindellegislativo y la delejecutivo.Puedenaceptarsedosexplicacionesaestepunto.Se puederelacionar el carcterrelativamentecoherentedelavidapolticaamericanaconfactorespropiosdelosEstadosUnidos, quenodesarrollaremos porque son bien conocidos: la tradicin de laseparacinde poderes, el "parlamentarismodepasillos", acuerdos, y compromisosentreelCongresoy el Presidente, el carcternoideolgicodelavidapolticaamericana, el carctermuyatenuadodela lucha declases, laflexibilidad del sistema de partidos que, como contrapartida de la ausen-ciade mayora enel sentidoingls delapalabra, tienetambin laven-taja demayor facilidadde conciliacin entre lasdiversastendencias delCongreso, elfederalismo, quetransfiere numerosos problemas polticosa las legislaturas locales, etc.Pero se puede tambin dar unvalor ms general a la soluciname-ricana -yes unatendenciaque seexpresabaenla literaturapolticafrancesaantesde la cada de laCuarta Repblica. Puede creersequeelrgimenpresidencialistaesun tipode solucin generalizable, inclusofueradel continenteamericano, enaquellos pasesdonde el sistemadepartidos coarta el rgimen parlamentario o desanima las tentativasde"racionalizacin". Laideaapuntadasignificaraquelasnormasju-rdicas delrgimen presidencialista crean, en gran parte, las condicionesprcticas delfuncionamiento de ese rgimen(yaquelas reglas jurdicasdel rgimenparlamentarioson, engeneral, impotentesparacrearlas296 REVISTADE CIENCIAS SOCIALEScondiciones prcticas del funcionamiento del parlamentarismo). Enefecto, la eleccinpresidencial enel planonacional, si resultaimpo-tentepara dar vidaa unverdadero "twoparty system", tiende, sinem-bargo, afavorecer lareagrupacin delosrestosde lospartidos locales;laimposibilidaddederribar algobierno atenalavirulencia delaslu-chascircunstancialesen el senode las Cmaras; la eleccinnacionaldel Presidenteconfieremayorautoridad al ejecutivo; el carcter mono-crticodesteobligaatomar decisionesdifcilmenteobtenibles (si sellegan a obtener por ungabinetede coalicin, etc.).Estatesisexigiraunalargadiscusin. Si fueraexacta, agrandesrasgos, el rgimenpresidencialistaserael medio. deproporcionarunaosamenta, unesqueletopoltico, aunpas quenolosencuentraenelsimpley coherentesistema de partidos. Seraunareceta "jurdica" aunproblemapoltico, y, como tal, resultara unaexcepcina lanormageneral, segn la cual las reglas jurdicas sonincapaces de crear lascondicionesdesu propiofuncionamiento.El tercertipode solucionesse refiere a las"aproximaciones"al r-gimenparlamentario. Ydecimosaproximacionesporquetodas lasso-lucionesse esfuerzanenprobarsustitutosalaexistenciade unpartidomayoritariocoherenteydisciplinado. Estasaproximacionessondeva-rias clases.La ms perfecta es, sinduda, lade unpas donde(por razonesdetradicin, decoherenciadelavidapoltica, afaltadeunpartidoma-yoritario) pueden existir coaliciones "estables" para formar un gobiernoparlamentario. Lavidapolticabelgauholandesaofreceraejemplosabundantes. Lascostumbrespolticasestnenestecasoayudadasporinstitucionesjurdicas del tipodeaquellasque favorecen el desarrollodel sistemaparlamentario britnico: lainstitucin monrquica, el dere-cho de disolucin. Recibenel apoyodeunsistemade partidos que, sintenerlasencillezy lacoherenciadeun"twopartysystem"manifiesta,sin embargo, unatendenciaa laconcentracin y aladisciplina.La otraaproximacines la de la "racionalizacin" del rgimenparlamentario. La ideageneral consiste en garantizar la estabilidad delejecutivoimponiendo"una regladejuego",muchomenosflexible queladel parlamentarismo britnico. Ental sentido los mediosson infini-tamente variados: reglamentacindelacuestin deconfianzaydelamocindecensura, imposibilidaddederribaraungobiernosindesig-narle unsucesor, derechoreconocido al gobiernode legislar encaso deimpotencia legislativa del Parlamento, etc. La experiencia ms aceptada-aparentementeydehecholams equvoca- esladelaleyfunda"mental delaRepblicaFederal Alemana. La ms aceptada, ya queesel texto a que se recurreen busca de las recetas de "racionalizacin" msEL PROBLEMADE LASRELACIONES ...297ingeniosas y completas. La ms equvoca, ya que muchos espritussen-cillos piensan quela estabilidadgubernamental alemana procededecausas extraas alostrminosmismos delaConstitucinyse explicaprincipalmente por el desarrollodel "twoparty systern" en la AlemaniaOccidental. Un francs tiene que ser escptico, por su propia experiencianacional, en relacin con las virtudesdela"racionalizacin"del parla-mentarismo. Y, dehecho, el actual proyectode la Constitucinfran-cesa, mezcla curiosamentecon la"racionalizacin", conceptos tomadosde lamonarquaconstitucionaly del rgimenpresidencialista, paralo-grar unrgimen intermedio.Queda el problema del "rgimende convencin" ogobierno deAsamblea. Existecomoforma poltica autnoma? Creemosque sedebe dar a estapreguntaunarespuestacondicionada.Si elrgimendeconvencin, sistematizacindel principiode uni-daddepoder, se despliegaenel cuadrodeunsistema de partidos queconvierte las relaciones del legislativoy el ejecutivo en unsubproductodel funcionamientodel, o de los, partidos, sus particularidades jurdicasenrelacinal rgimenparlamentario, se vuelvensecundarias. Queelejecutivo polaco o el yugoeslavo tengano no la facultadde presentar lamocin de confianza, poder de disolver la Asambla(intil es decir quelanegativa eslaverdaderarespuesta) esuna cuestinsecundariaenrelacincon el hechodequeladireccin del Partido o laLigade Co-munistas, sonel verdaderorbitroentre el legislativoyel ejecutivo.Ciertamentenose desconoce la importancia ideolgicadela eleccinentrergimenparlamentarioy rgimendeconvencin, ni delesfuerzohecho por Yugoslavia para reducir el poder ejecutivo a su misin etimo-lgica y literal y noconvertirloenunapndice delaAsamblea. Pero,enel terrenopropiamente fisiolgico, si se puedeaceptar esa frmula,lo esencial vienedado por elcontrol del Partido ode laLiga sobre lasdiversas ramasdelaactividad poltica.Lo que aqu nos interesa es la existencia de un gobiernode conven-cin en unsistema de partidos sin coherencia ni disciplina. Casi nuncase produce, si no es en forma negativa; como la impotencia para crear unrgimenparlamentario. Si, enefecto, laestabilidaddelascoalicionesgubernamentales, y las"recetas"de la"racionalizacin", remediaranlaindisciplinao laincoherencia departidos, el "liderato"polticoregre-saraal ejecutivoyse volveraaencontrarel rgimenparlamentario.nicamentesi todasesas recetas fracasan, lasrelaciones dellegislativoy delejecutivo adoptanla fisonomade ungobierno"deConvencin",como categoraautnoma. Fue esteel caso, alparecer, del final delaTercera y de laCuarta Repblicas, enFrancia.298 REVISTADECIENCIASSOCIALESJI!. El contenido y las diferenciasAcabamos de presentar unensayo de clasificacin de las relacionesdel legislativo yel ejecutivo. Veamos qu haydecomnyqu haydeciertoenlasdiferenciasdelostipos quehemosencontrado.A) Los rasgoscomunes son aparentes.Cualesquiera que sean las circunstancias histricasensus orgenes,las nociones de legislativoyejecutivosoninherentes al ejerciciodetodopoder de mando. Elhechodequese encuentrentantoenlasr-denes religiosascomo en las sociedades polticas, tanto en las empresascomoenlos sindicatos, esunbuen testimonio. El contenido deesasnocionesvara, sinduda, deunpas aotro, peromuchomenosdeloquea priori sepuedepensar. Lapromulgacindenormas generalesenciertosdominios fundamentales, elestatutodeservicio pblico, losimpuestosyloscrditos, provienen del legislativo. Ladisposicindelas fuerzas armadas, la direccindelos servicios pblicos, el mante-nimientodel orden, provienendel ejecutivo, as comoladireccindela diplomacia.y es queladistincinentrelegislativoy ejecutivoes de ordenso-ciolgico, antesquedeordenpoltico. Corresponde a unadivisindeltrabajo, referente alasdiferentes tcnicas entrelassolucionesdeprin-cipio de mayor o menor alcance, que puedan ser objetodedeliberacinpor gruposnumerososy de accin cotidiana, exigiendodecisiones rpi-das y que provengan de grupos mucho menos numerosos y homogneos.Ladistincindefunciones noconduce"necesariamente" ala se-paracinde poderes. Laseparacindepoderesva ms allde lacons-tatacin poltico-sociolgicadeuna divisindefunciones; esunpre-ceptodeartepoltica, queunos aceptanyotros rechazan.Segundorasgocomn: como todaslasfunciones correspondientesa unadivisindeltrabajo social, legislativo y ejecutivodeben estarne-cesariamentecoordinados. Los procedimientosdecoordinacinvaran,como se havisto, desde el msenrgico (ladireccin dellegislativo ydel ejecutivoporel Partido) hastalosmsempricos (losnecesarioscompromisos entreellegislativoy el ejecutivo, indestructibles poram-baspartes, comoenel rgimenpresidencialista) pasandopor los pro-cedimientosintermedios (el equilibrio. de medios deinfluencia -res-ponsabilidad ministerial, disolucin- del rgimen parlamentario delsigloXIXo la"racionalizacin"de los regmenes parlamentarios del si-gloxx). Pero la "separacinrgida" de poderes, imaginadapor losjuristas deantao, es unapura ilusinespiritual.Hayalgomsque"relaciones"entreel legislativoy el ejecutivo.Hay un "dilogo", oun "coloquio", esdecir, hayun "intercambio".EL PROBLEMADE LASRELACIONES...299Tercer rasgo comn(y esta vez negativo),en ladoctrinajurdico-polticaclsica, ciertogradodeseparacindepoderesestligadoalarealizacindeunasociedadpolticamenteliberal. Este punto de vistanoparecepoder sostenerseya, al menos enla forma deproposicinuniversal, ennuestros das. Noqueremosevocar conestaafirmacinlacontroversia general de los "cheks andbalances" comomedio deconseguirlalibertadpolticay menosanlasignificacindelaliber-tad. Nuestropuntodevista esmstcnico. LaGranBretaaylosEstados Unidospertenecena la mismacategora desociedades polticasy se creanimgenes delademocracia, delalibertad, etc., que, si noson idnticas, sonmuyparecidas. Ahorabien, la separacindepode-restieneuna significacinnosolamente jurdica, sinopoltica, enlosEstadosUnidos enloquese refierealas relacionesentre el ejecutivoyel legislativo; notienesignificacinpolticaenlorelativo alas re-lacionesdelejecutivo y ellegislativoenla GranBretaa. Estoparecerealizar el orden liberal del tipo occidental por otros procedimientosdistintosde laseparacinde poderesy, especialmente, porla organiza-cinde las relacionesentre el poder ylaoposicin. Ycuartorasgo.comn: segnlosregmenes polticos, hayQ nouna oposicin. Perosi laoposicinexiste, se sita, normalmente, enel seno del legislativo.Encuantoal ejecutivo, puede haber una oposicin "en l", peronohayunaformaduraderade oposicin"en"el ejecutivo. Yesto es as,porque tiende alas necesidadesmismasdelaprocedenciadel ejecuti-vo, encaminadas auna accincotidiana, a las decisionesobligatoriasy, finalmente, alahomogeneidad(sindesconocerlastensionesquesepuedenplantear enel senodel ejecutivoentre susmiembros; perolaoposicinnopuedetener valor institucional enel senodel ejecutivo).B) En cuantoalasdiferencias entrelosdistintostipos derelacionesdel ejecutivoydel legislativo, hemosvistoque la razenel sistemadepartidos, a nuestroparecer, oms bienenunciertoaspectodel sis-temadepartidos; oseadeunaparteenel monopoliopolticodeunPartido o laaptitudde unPartidouotrodeejercer el poder en"for-macoherente"en virtud de lareglamayoritaria; y de otraparte, enlaausenciadealgunadeesascondiciones. Enel primer casosepuededecir, exagerando, quelasrelacionesdel ejecutivo y el legislativofor-manparte delateora del, odelospartidospolticos. Enel segundocaso, el problema de lasrelaciones dellegislativo y el ejecutivo adquie-reel valor deuna ramacientfica relativamenteindependiente.Determinar el alcance de esta diferencia sera determinar el alcan-cedelasdiferencias entre lossistemasdepartidos. Ahorabien, estealcance es variabley estudiarlo significara salirnosde nuestro tema, siqueremos sealarle lmites a ste.300 REVISTADECIENCIASSOCIALESIV. El nivel real del problemaplanteadoLainvestigacindel nivel real delosproblemas, es, encienciapoltica, como en toda otraciencia, una cuestin muy importante, comolodemuestran en otrospuntos: losestudiossobre lainfluenciade lossistemas electorales enlavidapoltica, tienden, en definitiva, asituaresos sistemas enuncierto nivel; elde lascausas determinantes de lasestructuras ydelasaccionespolticas, el delascausas secundarias; elde los epifenmenos. Y lomismo puededecirse de las investigacionessobrelosfactores quedeterminan el comportamientopoltico (clase,edad, sexo, etc.).Enloreferente alas relaciones del ejecutivo y el legislativo, di.gamos, en suma, que estas relaciones son, en unasociedad polticade-terminada, un "reflejo", un "relevo" oun "conjuntocasual".Un"reflejo": sehadiscutido ladependenciadeestasrelacionesen unsistema departidos. Peroevidentemente lasrelaciones del eje-cutivo y el legislativo, especialmente entodoslos casos enque se for-me unateora autnoma, son el reflejo de muchos otros datos sociales:lahistoria, lageografapoltica, laestructuraadministrativa, laorga-nizacin militar, etc. El rgimenpresidencialistadelosEstadosUni-dos nopuedecomprendersesinreferirsealascondiciones enquesefundlaUnin, alfederalismo, aladiversidaddelos Estados ameri-canos, etc. No hay queexcluirdeesos datos, evidentemente, losfac-tores contingentes y aparentemente individuales, como lapersonalidaddeWashington, deJacksonodeTruman."Una interconexin": Traduciendo losdatos poltico-sociales queex-plican lasrelaciones del ejecutivo y el legislativoresultanuneslabnenlacadenasin findecausas y efectos. Esas enmuchos aspectos.Por ejemplo,el problemadesaberenqu medidalaburocracia oelejrcito constituyen fuerzas polticasosociales msomenosautno-mas, depende de una multiplicidadde factores extraos a las relacionesdel legislativoyel ejecutivo. Sinembargo, nosepuede negar quela inestabilidaddelejecutivo(debidaaincesantes conflictos con el le-gislativo) reforzarlastendenciasalaautonomadelaburocraciaodelejrcito. Igualmente, lastendencias generalesde lalegislacin se-rnfuncin de lamayor o menorautoridadque el ejecutivo tengaso-bre el legislativo. El carcter de descomposicin de la legislacin fran-cesa en estos ltimosaos se debe, engranparte, a laimportanciadelainiciativa parlamentariaenlaconfeccin de lasleyes. Puededecir-se lo mismo de lainfluenciade lasrelaciones dellegislativoy el eje-cutivo en lapolticafinancieray fiscal. Las relaciones delejecutivo yellegislativo nosonunreflejopasivodelossupuestos poltico-socia-les,sino unainterconexin"activa".EL PROBLEMADE LASRELACIONES...301En fin, las relaciones del ejecutivo y el legislativo forman un"con-junto causal", independientementeincluso del nmero de interconexio-nes que se acaban de sealar. Las relaciones de causalidaden materiasocial no son nunca unvocas. Paradar una base a .ladiscusin el pre-sente informese habasadoenafirmaciones globales, con cierta negli-gencia -que no es desdn- porlos matices. As hemos llegado, comotema central de este informe, a la ideade que, bajo ciertas condiciones,lasrelaciones del legislativo y el ejecutivo no constituyen unproblemaautnomo y no son ms "que unepisodio de unproblemams amplio;el del funcionamientode lospartidos polticos. Peroes evidentequelas relaciones dellegislativo y el ejecutivo son, pors mismas, factoresdelsistema de partidos. Eldesarrollode laresponsabilidad ministerialenGranBretaa,lacostumbre delderechodedisolucin, deVictoriaaJorgeV, hansidofactoresdecisivosenlaformacindel actual sis-tema britnico de partidos. Ala inversa, eldesuso del derecho de di-solucin enFrancia bajola TerceraRepblicahafavorecido la multi-plicacindepartidos ysuindisciplina. Lainstitucindel Presidiumen la Unin Sovitica, delConsejo de Estado, en Polonia-verdaderas"planchas giratorias" (Plaques tournantes) afirmando la unin delPartido, laAsamblea legislativay elejecutivo, son unelementode lacohesin de ladireccin ejercidapor el Partido, etc.Enresumen, como problemade ciencia poltica, elestudiodelasrelaciones del legislativo y el ejecutivo, se sita en un nivel intermedio,menosfundamental queel delos primerosdatos delavidapoltica(engeneral y enunsentidonoexclusivamente marxista, infraestruc-turas) perosuperando en mucho el de un epifenmeno,unreflejo pa-sivo o unrelevo causal dedireccin nica.Al acabar su informe, elseor Vedelse refiereal carcter sin-ttico y voluntariamentesimplificadodel trabajo. Numerosospuntos, bien conocidos, han sido solamente aludidos(porejem-plo, el hecho de que elsistema americano de partidosnopue-de considerarse como un verdadero"twopartysystem"). Tra-tando de presentar temas de discusin, el seor Vedel hapreferido, dice, el conjuntoal detalle, dispuestoaestilizarenformatal vez excesiva, perotil, segn l, lasgrandes lneasdel tema.Las discusionesLa discusin del tema tomtressesiones de unastreshorascada unay result muy animada. Es imposible, porfaltade espacio, ofreceruninformecompleto, detipoanaltico. Por elcontrario, se puedecarac-terizarsintticamente ladiscusin, dela siguientemanera:302REVISTADE CIENCIAS, SOCIALESL Sedebensealar variasintervenciones quetiendenainformar alauditorioacerca delasreglas oprcticas nacionales quese relacionencon el tema. En tal formafueron planteadaslas comunicaciones sobrelas relaciones del legislativoyel ejecutivoenlanuevaConstitucinfrancesaconla prcticaparlamentariaitaliana.2. Solamente unaminorabastantedbilentrelos participantes acep-tlos temasfundamentales del informegeneral, especialmente enlorelativo a la summadivisioplanteada(distincin entre la hiptesis queafirmaquelas relaciones del legislativo y elejecutivo son unepisodiode la vida interior de unPartido, ylahiptesis dequeesas relacionestienenunvalorautnomo). Msadelantese presentarnlasobjecio-nes aese punto de vista. Incluso laaprobacin de algunos de los queintervinieronenel debatefue una ocasin para ofrecer comohabadeclaradodesearloel informador general -ciertosmatices aestadis-tincin. Por ejemplo, laoportunidadde subrayarquelaprcticadelas"coaliciones"departidos diferentespuedeproducir, enel terrenoqelasrelaciones del ejecutivoyel legislativo, efectos anlogos, espe-cialmenteenloreferente ala estabilidadgubernamental, aaquellosquepuedeproducirelejercicio del poder por unsolopartido.3. Lo principal delos debatesfueron, pues, las objeciones alascon-clusiones propuestaspor el informadorgeneral ylas propias respues-tas de ste. Hay que hacer una distincin entreellas:a) Muchas objeciones hechas al informador general se fundaronenlos mtodosy distincionesqueencierra lasumma divisiopropues-ta. Partiendodeposiciones ideolgicasdiferentes, muchasdelasin-tervenciones sostuvieron que noeraadmisible, aunen eltemaconcre-tode lasrelaciones dellegislativo y el ejecutivo, uncriterioque llevea colocar en el mismo grupoal rgimen sovitico y albritnico y a en-frentar, por el contrario, al rgimen britnico con el de los Estados Uni-dos. El informador general record quel habainsistido enelvalormuyrelativodelaclasificacin propuesta, limitada al temaconcretoen discusin y de ningnmodo pensandoen asimilaciones o diferenciasglobales. Desdeunpuntode vista psicolgico nose puedeimpedirelsubrayar las semejanzas de estructuraode funcionamientode rganospertenecientes a clases muy diferentes o el subrayar las oposiciones exis-tentes en elseno de lamisma clase. Este puntode vistaencontr, sinembargo, unaclararesistencia.b) Muchas crticas tendieron, explcita o implcitamente, a repro-char al informadorgeneral el habersubestimado la importanciade losprincipiosjurdicosyfundamentalmente, dela norma de separacinde poderes. Un participantese refirial carcter vivo del principiodeseparacin enlavidaconstitucional delaConfederacinHelvticayexplic cmo laprcticapolticasuiza harealizado, sinabandonar elEL PROBLEMADE LAS RELACIONES...303principio, la coordinacinnecesariaentre ambos poderes . Anlogasobservaciones se hicieron en lo referentea los Estados Unidos(en estecasolacontroversia conel informador general fuemenosaguda, yaque precisamente los Estados Unidos habansido presentados como unejemploderegmenes donde, afalta de unsistemadepartidos, ple-namente coherente, los principios jurdicosdeterminan ampliamentelasrelaciones entrelegislativoy ejecutivo). Delamisma manera, enrelacin con la Repblica Federal Alemana, se discuti el escepticismodel informador general acercadel "parlamentarismo racionalizado".Destacandolaimportancia quetiene el principio de launidaddepoder parala realizacin de unademocracia concreta, como consecuen-cia deladesaparicin delasociedad declases enlaUninSoviticao en las democracias populares, otros participantesconfirmaron -aun-que porcaminos opuestos- laactualidadqueconservara ladiscusinenrelacin con lasmximas deLocke oMontesquieu.El informador general hizohincapienquelnohabanegadola importancia de las normas jurdicas o de los principios relativos a laseparacin de poderes o a la unidaddel poder, pero que en numerososcasos, y principalmente en el de la GranBretaa, el contenido concretodel rgimen eraampliamenteindependientedelamayor omenorse-paracinde poderes.c) Variosparticipantespidieron unaampliacinde las nocionesde"legislativo" y de"ejecutivo"queel informegeneral habasenci-llamenteinterpretadocomo "Parlamento"y "Gobierno". Ahorabien,los esquemas sobre los cuales se formul, en lossiglos XVIII YXIX, laidentificacin delegislativo con Parlamentoydeejecutivo con Parla-mento y de ejecutivo con Gobierno, han caducado hoy. La funcin, le.gislativa, esdecir, lapromulgacinde normasgenerales, noespatriomonio exclusivodel Parlamento. En muchos pases lainiciativa de lasleyes, o sea la concepcin misma de las normas generales, est casi mo-nopolizada porelGobierno. Este posee, adems, unamplio poderre-glamentario que, por su objeto, no se diferencia fundamentalmentedelpoder legislativo. En fin, la prctica de grandes delegaciones de poderal Gobierno, acenta an ms la funcin de "ejecutivo" potencial en laaccin legislativa. La funcin gubernamental no es, pues, unafuncinejecutiva, como la funcin parlamentariano es principalmente una fun.cin legislativa. Tantoestevocabulario, como lasideasqueencierra,necesita unaactualizacin. Enrealidadlatarea del Gobierno, noesloejecutivo, sinolaprevisin, ladireccin general ylasntesis. Lafuncin delParlamentono es lalegislacin, sino lacrtica, el contra yel asentimiento.El informador general nocreyque esas observaciones -cuyaoportunidadreconoci- fueranrealmentecrticas alastesisexpresa.304REVISTADE CIENCIAS SOCIALESdaspor l. El temanoinvitaba aanalizarel contenidodelafuncinlegislativay delafuncinejecutiva, sinolas"relacionesentrelegisla-tivoy ejecutivo", loquesugerira, demaneraimperiosa, el estudiodelarelacinentrelosrganosquenopuedensermsqueel Gobiernoy el Parlamento.d) Pero, precisamente, ladiscusinmsprofundaaquediolu-gar el tema, hizodudosa la legitimidadylaposibilidaddetal idea.Apoyndose enel ejemplo depases comoSueciao, sobretodo, losPases Bajos, los interlocutores sostuvieronqueelmtodocomparativoaplicadoa"rganos"estabacondenadoalfracasoy noconduciramsqueaconstruccionesarbitrarias, quenomanifestaranla realidadpo-lticaconcreta. Ni el sistemadepartidosni laprcticaparlamentariaholandesapuedencompararseal sistema y laprcticaingleses, france-ses, americanos, etc. Elfuncionamientode los rganos polticosquedaafectadopor factores demasiado especialesycontingentescomoparaque resultara fructfera una comparacinentre pases. Si semanejaen forma realista, sereduce a la yuxtaposicin de descripciones. Sitiende, por el contrario, aclasificaciones o teorasexplicativas, loharacostadesimplificacionesarbitrariasquemutilanodeformanlarea-lidad delos hechos. Solamente las comparaciones "funcionales" soncientficamente legtimas. El paralelo entrelos rganospolticosingle-ses, alemanes, suizos, etc., nopuedellevar aotra cosa queadestacarloespecficodelasinstituciones ydelas prcticasencadapas. Porel contrario, el paraleleentrelosprocedimientosdeconfeccinyeje-cucindelas leyeso, deforma ms general, de la direccindelasactividadesdel Estado ental ocualpas, es posible y til.Aestas observaciones, el informador general, respondiquenosepuedeunolimitaraejemplosprecisos dondelas comparacionesfuncio-nales seranms legtimas ytendranmsposibilidadesdexitoquelas comparaciones orgnicas. Adems, ladistincin entreesos dos tiposdecomparacinen, granparte, nominal, ya queenungradosuficien-tementehondodeanlisis, el puntodevistafuncional yel puntodevistaorgnico, se entremezclan inextricablemente. En elfondo, loqueseenjuiciaestodoel mtodo comparativoenel campodela cienciapoltica. Ahora bien, cualesquiera que sean las dificultades y los abusosa los quese puedaprestar, es casi el nicosustituto paralaexperimen-tacin, quecasi nuncaes posible, enel dominiodelasciencias huma-nas. Encuantoalasgeneralizaciones queprovoca, hayquetratarlascomo atodaslas generalizacionescientficas; valen, a ttulode hipte-sis y noalcanzan el rangodeleyes msquedespusdeunaverifica.cincontinuay pacienteyacambiodedefinir lascondicionesdeva-lidezdelasnormas formuladas. Peronosepodraalzar contra ellasuna condenacingeneral, apriori.EL PROBLEMADE LASRELACIONES...305Deeste modo la discusin sobre untema especial-las relacionesentreel legislativo y el ejecutivo, desemboca (una vez ms) en un pro-blema epistemolgico. El eternointerrogante de laciencia polticaso-bresu objeto y sus mtodos, es unsigno de juventud, pero tambin devitalidad. Nopuede recibir una respuesta, inclusoaproximadamentesegura, sino cuando haya alcanzado un cierto gradode desenvolvimien-toy madurez. Enespera dequelaciencia polticallegueaese pun-to, es preciso dejaracada unocorrersu propia suerte en elcampo delainvestigacin y segn losmtodos queestime msfecundos. Yesposible, adems,queundasedescubraquelospuntos devistaquesecreen opuestosson, enrealidad, complementarios.THE RELATIONS BETWEENTHE LEGISLATIVEANDTHE EXECUTIVEGEORGES VEDEL( Abstract)The general report deliveredbyGeorges Vedel tothe Interna-tionalAssociation ofPolitical Science duringits Rome Congress(Sep-tember, 1958), beginswith a sectionwhichexamines the historicalevolutionof therelations betweentheLegislativeandtheExecutive.Thispart ofthereport analyses thegrowingsuperiority of theLegis-lative,duetoitspower toformulate "general rules"; because of thecharacter of modernadministrationbasedon"laws"; andfinallybe-causeof theextensionof voting rights whichhas produced"mass"elections. Ontheotherhand, thereport tries todemonstrate how theexecutive inthepresent centuryisgradually overcoming this lackofbalance. The historical analysis concludes with the statement thatseparation ofpower continues to exist, inspite ofhistoricalcontingen-cies, though withthe present subordinationof the Executive totheLegislative. The former still retainsa "motor" functionof politicalpower.Thesecond section ofthereport attemptsa bread classification ofabignumber of different types of systems of relationships betweenthe Legislativeand the Executive. In the judicial field two greatgroups 100m: thosewhorejecttheprincipleof separation of powerandthosewhosustainit. This judicialscheme istoosimpleandex-306REVISTADECIENCIASSOCIALESeludes ofits analysis certain regimes, forinstance, that ofSwitzerland,andit poses many problems of "criteria"and"frontiers", asidefromthemodernsystem of "rationalization", so muchinfashionafterthelast war. Inthepractical side of politics, thereport explainsthetwopresent attitudes: govermentsinwhichthe Executive andthe Legis-lative are just branches of the workings of a political party, andgoverments in which thereare noarticulations between the Legislativeand Executive, but achieve harmony through various procedures. Thesetwoattitudesaredeveloped inthereport intheir aspect of dispertionand accidental coincidence fromwhich twotypesof solutions flowtoguarantee the "existence" of the Executive anditscontinuityandstability.The third sectionof the report dealswith the commonaspectsandthe diferencesbetweenthesetypesof relationships betweentheLegislative andtheExecutive. It considers that thecommon traitsareapparent, as thedistinctionbetween theLegislative andtheExecutiveismoresociological thanpolitical thedifferencesaresituatedinthesystem ofpolitical parties.Thelast section dealswiththe real level of theproblem, whichinaparticularsociety appears, accordingtothereport, asare1ationwhichcan beconsidered asa"reflection"of thepolitical parties, ofhistory, geography, administration, etc.; or like an "interconnection"consideringthe relationships betweenLegislativeandExecutive as alinkinthechain f causes andeffects; finallylikea"casual whole".The report arrives at the conc1usion that, as a political science problem.thestudyof the relationshipbetweenLegislative andExecutive isinanintermediatelevelbetweentheprinciplesof political lifeandthepossibility ofbeing considered as an epiphenomenon, areflection,andacausal meeting.After the report was conc1uded, it was discussed in debates, which.accordingtothe general reporter, werenot truecriticisms, but onlyparticular attitudes expectedandof alogical nature, thesecarrytheproblem to the epistemologicallevel, which in hope of a greater matur-ity inPolitical Science, can become adebatableattitude, but itis per-haps composed of coinciding e1ements."