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Materiales para el estudio de Derecho Administrativo II, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de La Plata.
EL PROCESO
ADMINISTRATIVO SEGUNDA PARTE. Sumario: Introducción. El proceso administrativo
federal. 1. Inexistencia de un Código Procesal Administrativo. La
habilitación de la instancia. 2. La impugnación de actos de alcance
particular o de alcance general. 3. El acto debe ser definitivo o equiparable
a tal y agotar la vía administrativa. 4. El agotamiento de la vía
administrativa. Otras precisiones. 5. El silencio administrativo. 6. Las vías
de hecho. 7. Los plazos de caducidad para accionar contra el Estado. 8.
Las medidas cautelares. 9. La legitimación activa. 10. El traslado de la
demanda, contestación y excepciones. 11. La prueba. 12. La ejecución de
sentencia. 13. Otras cuestiones. La impugnación judicial de los actos de
alcance general. El amparo por mora. El reclamo administrativo previo a
la demanda.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO SEGUNDA PARTE
Sumario: Introducción. El proceso administrativo federal. 1. Inexistencia de
un Código Procesal Administrativo. La habilitación de la instancia. 2. La
impugnación de actos de alcance particular o de alcance general. 3. El acto
debe ser definitivo o equiparable a tal y agotar la vía administrativa. 4. El
agotamiento de la vía administrativa. Otras precisiones. 5. El silencio
administrativo. 6. Las vías de hecho. 7. Los plazos de caducidad para accionar
contra el Estado. 8. Las medidas cautelares. 9. La legitimación activa. 10. El
traslado de la demanda, contestación y excepciones. 11. La prueba. 12. La
ejecución de sentencia. 13. Otras cuestiones. La impugnación judicial de los
actos de alcance general. El amparo por mora. El reclamo administrativo
previo a la demanda.
INTRODUCCIÓN.
En la clase anterior nos hemos referido a algunos aspectos generales del
control judicial de la Administración Pública. En ésta vamos a presentar los
aspectos más relevantes del denominado contencioso administrativo en el
ámbito federal. Luego haremos lo mismo con el derecho procesal
administrativo local al que le dedicaremos la clase siguiente.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO FEDERAL.
1. Inexistencia de un Código Procesal Administrativo. La
habilitación de la instancia.
Debemos recordar que a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de las
provincias, en el federal no existe un Código Procesal Administrativo. Es el
Título IV del decreto-ley 19549 el que organiza los puntos más importantes del
proceso administrativo. La regulación sólo comprende algunos aspectos,
básicamente los vinculados con los requisitos que deben cumplirse para
acceder al control judicial (existencia de un acto definitivo, agotamiento de la
vía administrativa, plazos, etc.). Otras cuestiones se gobiernan por normas
especiales como es el caso de las medidas cautelares que, cuando el Estado es
parte, se rigen por una ley especial, la 26.854. Las restantes cuestiones de
orden procesal (actos procesales, redacción de los escritos, régimen de las
nulidades, recursos, etc.) están regidas por el Código Procesal Civil y
Comercial. En ocasiones, algunas de sus normas, requiere de una
interpretación que se ajuste a la presencia del Estado en el proceso.
Una de estas situaciones es un trámite especial denominado habilitación de la
instancia. En un proceso entre particulares, normalmente, a la interposición
de la demanda seguirá el traslado de aquélla. Ello ocurre sin mayor examen de
la pretensión planteada. El juzgado descansa en el principio dispositivo y si hay
En el ámbito
federal -pese a
los numerosos
proyectos- no
existe un Código
Procesal
Administrativo.
algo que objetar lo hará –por regla- el demandado. En el proceso
administrativo la situación varía. Como explica Comadira, habitualmente,
interpuesta la demanda, requerida la remisión de las actuaciones
administrativas por el tribunal y cumplida ella por la Administración, el juez
da vista al Ministerio Público para su dictamen acerca de la competencia del
tribunal y la habilitación de la instancia. Emitido el dictamen, si él es contrario
a la habilitación, los tribunales confieren o no vista al actor. Evacuada ésta, de
haber sido concedida, el juez resuelve sobre la admisibilidad o inadmisibilidad
de aquélla, en decisión que, de resultar negativa, puede ser apelada, incluso
por recurso extraordinario, mientras que, de ser favorable a la habilitación,
determina el traslado de la demanda.
En otros términos, una vez interpuesta la demanda y cumplidos ciertos
trámites –orden y remisión del expediente administrativo, vista al Ministerio
Público, etc.- el juez examinará si concurren o no los presupuestos procesales
exigidos por la legislación. Por ejemplo, si la demanda fue interpuesta dentro
del plazo, si el acto reúne la condición de ser definitivo o equiparable a tal, si el
actor se encuentra legitimado, etc. En caso de considerarlos cumplidos, el juez
conferirá el traslado de la demanda. En el caso contrario, la desestimará in
limine. Esta etapa ha sido objeto de discusión entre los autores y de
jurisprudencia divergente.
La jurisprudencia más relevante es la de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación y de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal. La primera se expidió en los casos “Gorordo” y “Tajes”
y la segunda, en el plenario “Romero”. En el primer fallo, el Alto Tribunal
señaló que si bien con anterioridad, en las causas “Cohen” y “Construcciones
Taddía SA”, se había pronunciado contra la posibilidad de revisar de oficio o a
instancia de los fiscales el cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de
la acción procesal administrativa con anterioridad a la traba de la litis, un
nuevo examen de la cuestión llevaba a modificar ese criterio con sustento en
las siguientes razones: a) “Para que el órgano jurisdiccional pueda examinar en
cuanto al fondo la pretensión que ante él se deduce es preciso que concurran
ciertas circunstancias establecidas por el derecho procesal conocidas como
requisitos o presupuestos procesales. El examen de estos recaudos, que
condicionan la admisibilidad de la pretensión, puede ser efectuado no sólo a
requerimiento de la demandada, sino también, dada su naturaleza, en una
etapa preliminar en la cual el juez puede desestimar oficiosamente la demanda
(art. 337 CPCCN), sin que por ello se convierta en el intérprete de la voluntad
implícita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes
en desmedro de la parte contraria”; b) “En lo que respecta al proceso
La habilitación de
instancia: el juez
examina de oficio
si concurren o no
los presupuestos
procesales
específicos.
contencioso administrativo, el actor, además de las condiciones de
admisibilidad establecidas en el CPCCN, debe cumplir con aquellos requisitos
específicos de este tipo de proceso previstos en el título IV de la ley 19549, cuyo
cumplimiento en cada caso concreto el juez está facultado a verificar”; c) “La
revisión de oficio in limine litis de los requisitos de admisibilidad antes de
correr traslado de la demanda también está establecida en diversas leyes
federales que regulan procesos contencioso administrativos especiales y en la
mayoría de los códigos procesales administrativos provinciales” y d) “Dada la
condición de presupuesto procesal del plazo de caducidad establecido en el art.
25 de la ley 19549 el juez de primera instancia estaba facultado para examinar
de oficio su cumplimiento y rechazar en caso contrario in limine la pretensión
(art. 337 del CPCCN), pues su falta no requería la expresa denuncia por parte
del demandado”.
En la actualidad, entonces, los tribunales federales examinan de oficio el
cumplimiento de los presupuestos procesales. Este proceder –controvertido,
como dijimos- viene impuesto ahora por el propio decreto-ley 19549 que fue
modificado en su art. 31 y que ahora establece: “Los jueces no podrán dar
curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar
de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos
artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente”.
2. La impugnación de actos de alcance particular o de alcance
general.
La ley distingue la impugnación de actos de alcance particular (art. 23) de la
impugnación de actos de alcance general que tiene una regulación específica
(art. 24) a la que nos referiremos más adelante.
Con relación a los primeros habrá que tener presente que cuando la ley
establece que será impugnables los actos de alcance particular se refiere a
toda declaración unilateral realizada en ejercicio de función administrativa que
produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata. Y, por ello –como
regla- no son susceptibles de impugnación los actos de asesoramiento,
dictámenes, informes, las medidas preparatorias, etc. En este punto,
recuérdese de las clases anteriores, que en el ámbito del procedimiento
administrativo –esto es, en sede administrativa- tampoco pueden recurrirse
los actos preparatorios o dictámenes.
Estos actos administrativos de alcance particular, normalmente, emanarán del
Poder Ejecutivo o de una entidad autárquica. Pero subrayamos que también
son cuestionables los actos administrativos emanados del Poder Legislativo o
del Poder Judicial. Valga este ejemplo: el acto que aplica una sanción a un
La ley permite
tanto la
impugnación de
actos de alcance
individual como
de alcance
general.
empleado público –pertenezca a la Mesa de Entradas del Ministerio de
Economía, del Senado de la Nación o a la de un Juzgado federal- luego de
sustanciado un procedimiento disciplinario es susceptible de la impugnación
que comentamos.
3. El acto debe ser definitivo o equiparable a tal y agotar la vía
administrativa.
El art. 23 del decreto-ley 19549 dice así: “Podrá ser impugnado por vía judicial
un acto de alcance particular: a) cuando revista calidad de definitivo y se
hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas. b) cuando pese
a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación
del reclamo interpuesto. c) cuando se diere el caso de silencio o de
ambigüedad a que se alude en el artículo 10. d) cuando la Administración
violare lo dispuesto en el artículo 9”.
Por ahora, interesan los incisos “a” y “b”. Como se advierte el régimen legal
determina que sólo será impugnable por vía judicial el acto de alcance
particular que revista calidad de definitivo, y que agote las instancias
administrativas o el que, pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida
totalmente la tramitación del reclamo interpuesto.
El tema que analizamos abunda en cuestiones terminológicas que suelen
obscurecer la comprensión. Sobre la condición de acto definitivo, se ha dicho
que es el que decide sobre el fondo del asunto (Hutchinson) o bien la
resolución final o concluyente de un procedimiento determinado (Fiorini).
Valga este ejemplo: si en el marco de un procedimiento administrativo se dicta
un acto que aplica una sanción a un agente público por su conducta irregular,
éste es el acto definitivo. Si contra éste se deduce un recurso administrativo –
v.gr., de reconsideración- el acto que lo rechace habrá agotado la vía
administrativa. Se reúnen los dos requisitos: un acto definitivo y que agota la
vía administrativa. Pero puede ocurrir que durante el procedimiento se dicte
un acto que, para expresarlo con las palabras recién empleadas, no decide el
fondo del asunto pero impide totalmente la tramitación del reclamo o recurso.
Los ejemplos más comunes de esta clase de actos impeditivos son los que
declaran la caducidad de la instancia administrativa como así también los que,
en determinadas circunstancias especiales, ordenan el archivo del expediente.
Como recuerda Soria la jurisprudencia ha resuelto que el archivo de las
actuaciones dispuesto por la autoridad, aunque no contenga una decisión
sobre el tema de fondo debatido, denota la voluntad irrefragable de cerrar el
camino del interesado en la instancia abierta, por lo que reúne las notas
exigidas para habilitar la pretensión procesal administrativa.
El acto
definitivo y el
equiparable a
tal.
4. El agotamiento de la vía administrativa. Otras precisiones.
El agotamiento de la instancia administrativa, al que ya hicimos referencia en
el punto anterior, se vincula con la exigencia de que se hayan precisamente
agotado –si se nos permite la autoridad del diccionario de la lengua,
gastar del todo, consumir- a su respecto las instancias recursivas en sede
administrativa, o bien que no sea susceptible de recurso alguno en dicha sede.
El agotamiento de la vía administrativa se realiza en estos casos mediante la
interposición de los recursos administrativos, cuya regulación se contempla en
el decreto reglamentario del decreto-ley 19549, cuyos aspectos básicos
explicamos en clases anteriores. Un esquema –que simplificamos porque
existen cuestiones dudosas o controversiales- de las situaciones en las que se
produce en el ámbito federal este agotamiento puede exponerse así:
a) Si el acto fue dictado por un órgano de jerarquía inferior a un Ministro o a
un Secretario de la Presidencia de la Nación será necesario interponer un
recurso jerárquico. El acto de alguno de estos funcionarios es el que agota la
vía administrativa.
b) Si el acto emana de un Ministro o de un Secretario de la Presidencia
corresponde interponer un recurso jerárquico que será resuelto por el
Presidente de la Nación o por el Jefe de Gabinete de Ministros y provoca el
agotamiento de la vía administrativa (la cuestión está controvertida entre los
autores pues no acuerdan respecto de la posición constitucional de este
último).
c) Si el acto emana originariamente del Jefe de Gabinete de Ministros será
necesario interponer un recurso jerárquico que deberá ser resuelto por el
Presidente de la Nación o, según otros, sólo será susceptible de un recurso de
reconsideración ante el mismo órgano. Aquí también incide el criterio que se
tenga respecto del rol constitucional del primero.
d) Si el acto emana originariamente del Presidente de la Nación éste agota la
vía administrativa. Nada impediría, no obstante, que se dedujera un recurso de
reconsideración contra él.
e) Si el acto emana de la máxima autoridad de una entidad autárquica, éste
agota la vía administrativa. Pero, contrariamente, si el acto es emitido por una
autoridad inferior dentro de la entidad, habrá que interponer un recurso
jerárquico en el orden interno para obtener la decisión de la máxima autoridad
que agota la vía administrativa.
Esta exigencia del agotamiento de la vía administrativa si bien está impuesta
legislativamente ha sido objeto de fuertes cuestionamientos con base
constitucional. En ocasiones, la jurisprudencia la empleó arbitrariamente para
frustrar el acceso al control judicial. La crítica de los autores señalaba que
El agotamiento
de la vía
administrativa.
Distintas
hipótesis en que
ello ocurre.
“siempre sobra un acto o falta un recurso” (Linares) que impedía el acceso a
los tribunales. La Corte Suprema en varias oportunidades descalificó estas
sentencias pero no obstante validó constitucionalmente la exigencia del
agotamiento de la vía administrativa. Es decir, empleado conforme a sus fines
–que ya señalaremos- y razonablemente aplicado, el requisito del agotamiento
de la vía administrativa como presupuesto del proceso administrativo no es
inconstitucional.
Suele argumentarse que las finalidades que inspiran el instituto del
agotamiento son las siguientes: a) permitir una etapa conciliatoria anterior al
litigio; b) dar a la Administración la posibilidad de corregir errores en mérito a
los argumentos del administrado; c) impedir que aquélla sea llevada a juicio
sin aviso previo; d) posibilitar el control jerárquico de la oportunidad y
legitimidad de las decisiones administrativas, evitando interferencias judiciales
prematuras; e) ahorrar al Estado el escándalo de verse demandado
judicialmente en causas indefendibles; f) facilitar la tarea judicial al someter a
su sede cuestiones delimitadas previamente, con intervención de órganos
administrativos especializados.
5. El silencio administrativo.
El modo regular en que deberían ocurrir los hechos serían los siguientes: el
particular se presenta ante la Administración Pública y formula un reclamo. La
autoridad lo tramita y resuelve rechazarlo. Para ello dicta un acto
administrativo y lo notifica. Recibida la notificación el particular interpone un
recurso administrativo –supongamos el jerárquico- que es resuelto por la
máxima autoridad –supongamos también que se trata del Presidente de la
Nación- que dicta un decreto y lo notifica. En estas condiciones el particular ha
agotado la vía administrativa y a partir del día siguiente de la notificación nace
el plazo de caducidad –que más adelante explicaremos- para demandar.
Este orden y estas certezas se desbaratan cuando la Administración guarda
silencio. Esta situación está contemplada expresamente en el inciso “c” del art.
23 del decreto-ley 19549 que dice también que podrá promoverse la vía judicial
“cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el
artículo 10”.
En primer lugar debemos recordar el texto de éste último: “El silencio o la
ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella
un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando
disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas
especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste
no podrá exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el
Las finalidades
del agotamiento
de la vía
administrativa.
El silencio o la
ambigüedad.
Cuando la
Administración
calla. El carácter
negativo del
silencio.
interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin
producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la
Administración”.
Como se recordará –es un tema desarrollado Derecho Administrativo I- la
regla es que el silencio administrativo tiene carácter negativo. Es una garantía
establecida a favor del particular frente a la pasividad de la Administración que
le permite demandar aunque no exista un acto administrativo impugnable.
Usualmente se afirma que tiene que existir un primer período de inactividad
de la Administración –el plazo que tiene para pronunciarse-; una constitución
en mora de la Administración –exteriorizada a través de un pronto despacho-
y un segundo período de inactividad. Cumplidos estos requisitos, para decirlo
con palabras de la ley, se considera que hay silencio de la Administración.
Este esquema se altera en materia de recursos administrativos porque el
decreto reglamentario del decreto-ley 19549 establece que no será necesario
interponer un pronto despacho ni que exista un segundo período de
inactividad. En efecto, al reglar el recurso de reconsideración establece que si
“no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el interesado podrá reputarlo
denegado tácitamente sin necesidad de requerir pronto despacho” (art. 87) y
al hacer lo propio con el recurso jerárquico dice que “no será necesario pedir
pronto despacho para que se produzca la denegatoria por silencio” (art. 91).
Cuando regla el recurso de alzada se remite al art. 91, con lo cual tampoco con
éste es necesario poner en mora a la Administración mediante el pronto
despacho.
Puntualizaremos dos cuestiones que deben tenerse en cuenta. La primera es
que no cualquier denegación tácita clausura el procedimiento administrativo
habilitando la instancia judicial. Si la denegación emana de un órgano
intermedio de la organización administrativa, dicha denegación –que no agota
la vía administrativa- dará lugar a la tramitación del recurso jerárquico. Es
recién con el acto administrativo o la denegación tácita –y en este caso, como
dijimos antes, sin necesidad de requerir pronto despacho- que estará expedita
la vía judicial. La segunda es que existe otro mecanismo judicial para
protegerse frente al silencio administrativo. Es el denominado amparo por
mora que desarrollaremos más adelante.
6. Las vías de hecho.
El art. 23 inciso “d” alude al supuesto de las vías de hecho, reguladas en el art.
9. Este último dice así: “La Administración se abstendrá: a) De
comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas
lesivas de un derecho o garantía constitucionales; b) De poner en ejecución un
acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de
norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o
que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado”.
Las vías de hecho –enseña Marienhoff- no son meras ilegalidades; en aquéllas
“falta ostensiblemente todo respeto al orden jurídico”. Y ofrece un ejemplo:
“un comportamiento del Poder Ejecutivo que implique una grosera
incompetencia funcional, una violación al principio constitucional de
separación de los poderes de gobierno, por haber ejercido, por ejemplo,
atribuciones propias del Poder Legislativo o del Poder Judicial”. Resulta
razonable que, en atención a la gravedad inusitada que éstas suponen, sean
impugnables judicialmente sin previo agotamiento de las instancias
administrativas. Aunque es probable que el particular afectado con esta
conducta se incline por la promoción de una acción de amparo –y no por el
proceso administrativo- pues no será difícil acreditar que se trata de una
conducta manifiestamente ilegal o arbitraria tal como lo exige el art. 43 de la
Constitución Nacional.
7. Los plazos de caducidad para accionar contra el Estado.
La cuestión se encuentra regulada en los artículos 25, 26 y 27 de la LNPA. Es
útil tener presente su contenido.
El artículo 25 del decreto-ley 19549 dice así: “La acción contra el Estado o sus
entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de noventa
(90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera: a) Si se tratare
de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado; b) Si se
tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado
reclamo resuelto negativamente por resolución expresa, desde que se notifique
al interesado la denegatoria; c) Si se tratare de actos de alcance general
impugnables a través de actos individuales de aplicación, desde que se
notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos
fueren conocidos por el afectado. Cuando en virtud de norma expresa la
impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo
para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución
definitiva que agote las instancias administrativas”.
El artículo 26 dice: “La demanda podrá iniciarse en cualquier momento
cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos
previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de
prescripción”. Por último, el artículo 27 dice: “No habrá plazo para accionar en
Las vías de
hecho: una
grosera
incompetencia
funcional.
Los plazos para
demandar son
considerados de
caducidad.
los casos en que el Estado o sus entes autárquicos fueren actores, sin perjuicio
de lo que corresponda en materia de prescripción”.
Tal como dijimos al comienzo, cada uno de los requisitos exigibles para
demandar al Estado ha sido objeto de discusión y de impugnaciones
constitucionales. Los plazos no han sido la excepción. De allí que resulte
conveniente señalar que la Corte Suprema ha resuelto que dichos plazos son
válidos. La existencia de términos para demandar a la Administración –
expresó dicho Tribunal- se justifica por la necesidad de dar seguridad jurídica
y estabilidad a los actos administrativos, se trata de evitar una incertidumbre
continua en el desenvolvimiento de la actividad de la Administración, pues de
lo contrario se afectaría el principio constitucional de la seguridad jurídica, que
constituye una de las bases principales de sustentación de nuestro
ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces (“Fallos” 318:441).
Otra disputa tiene que ver con la naturaleza que revisten dichos plazos. Para
algunos son de caducidad; para otros, de prescripción. Aunque la cuestión es
opinable, en el terreno judicial ha ganado adhesión la tesis de la caducidad.
Los tribunales –y la Corte Suprema en especial- consideran que “los actos
administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que establece el art.
25 de la ley 19.549, devienen firmes e irrevisables a pedido del interesado
debido a la caducidad operada” (“Fallos” 319:1476, "Alcántara Díaz
Colodrero”).
Despejados estos aspectos, queremos subrayar sintéticamente otros también
importantes.
En primer lugar, se trata de días hábiles judiciales. Recuérdese que estamos
examinando los plazos para demandar, es decir, ya hemos abandonado la
etapa del procedimiento administrativo y estamos intentando el control
judicial.
En segundo lugar, se computan a partir del día siguiente a la notificación del
acto –que deberá revestir la condición de definitivo y agotar la vía
administrativa- que se impugnará. En el caso de las vías de hecho, el plazo se
computa desde que el comportamiento fue conocido por el interesado. Esto se
comprende porque, por su naturaleza, las vías de hecho no se notifican
formalmente. Pero –y esto es muy relevante- en los casos de silencio
administrativo no corre el plazo de caducidad, esto es, el particular puede
escoger el momento para demandar sin perjuicio, claro está, del plazo de
prescripción.
En tercer lugar, el plazo es de noventa días cuando la impugnación se
instrumenta mediante una acción pero es de treinta días cuando se lo hace por
vía de recurso. Tal como lo hemos explicado en la clase anterior, la revisión
Se ha
cuestionado la
validez
constitucional de
los plazos. La
Corte Suprema
los ha justificado
por razones de
seguridad
jurídica.
En los casos de
silencio
administrativo
no corre el plazo
de caducidad.
judicial de los actos administrativos puede efectuarse a través de una acción –
en rigor, una pretensión- que se iniciará ante un juzgado de primera instancia
con competencia en la materia contencioso administrativa. Pero en ocasiones,
el legislador ha consagrado un sistema especial de impugnación a través de la
interposición de un recurso que, usualmente, se deduce ante una Cámara
Federal de Apelaciones. Pese a su denominación de recurso constituye una
auténtica pretensión. Como explica Hutchinson “cuando se introduce el
cuestionamiento del acto en sede judicial, no se lo hace como acto apelado
sino como una decisión impugnada”. Cuando una ley especial así lo establece
el plazo se reduce de noventa a treinta días, salvo que esa norma especial
disponga un plazo distinto. Un ejemplo de este sistema es el consagrado por la
Ley de Educación Superior 24521, cuyo artículo 32 dispone: “Contra las
resoluciones definitivas de las instituciones universitarias nacionales
impugnadas con fundamento en la interpretación de las leyes de la Nación, los
estatutos y demás normas internas, solo podrá interponerse recurso de
apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones con competencia en el lugar
donde tiene su sede principal la institución universitaria”.
Finalmente, tal como lo dispone el art. 27 que antes hemos transcripto, cuando
el Estado o sus antes autárquicos asumen la condición de actores no existe
plazo de caducidad para hacerlo. Si bien es cierto que usualmente el Estado
actúa como demandado, excepcionalmente puede investir la condición de
demandante, cuando por ejemplo, promueve la llamada acción de lesividad.
Ésta tiene por objeto esencial el restablecimiento de la legalidad vulnerada por
un acto viciado de nulidad absoluta pero que, por haber generado
prestaciones que están en vías de cumplimiento, su subsistencia y efectos sólo
pueden enervarse mediante una declaración judicial en tal sentido.
Recordamos que el art. 17 del decreto-ley 19549 regla sobre la cuestión en estos
términos: “El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera
irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en
sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y
hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá
impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante
declaración judicial de nulidad”. Como puede observarse, la norma consagra
la regla general de la procedencia de la declaración de invalidez del acto
afectado de vicios graves que afectan sus elementos esenciales. Asimismo,
como contrapeso, dicha prerrogativa se encuentra vedada en su ejercicio si se
presentan determinadas circunstancias que configuran la excepción a la regla.
8. Las medidas cautelares.
Dijimos antes e insistimos ahora, que en el ámbito federal no existe un Código
Procesal Administrativo. La regulación se integra con aspectos establecidos en
el Título IV del decreto-ley 19549 y otros en el Código Procesal Civil y
Comercial. Las medidas cautelares se rigieron por ese cuerpo hasta 2013, año
en el que se sancionó la ley 26854 que regula en la actualidad las medidas
cautelares en los procesos en los que el Estado es parte. Aquí sólo vamos a
realizar unas pocas puntualizaciones porque el análisis integral lo
efectuaremos la próxima clase, conjuntamente con el régimen en el ámbito
bonaerense.
Por lo pronto, en términos generales para ordenar una medida cautelar se
exigen los requisitos que desde tiempo atrás tenía establecido la
jurisprudencia: la verosimilitud del derecho, el peligro en la demora y la
valoración del interés público y –para efectivizarla- el otorgamiento de una
contracautela.
Se legislan específicamente tres clases de medidas: a) la suspensión de los
efectos del acto administrativo; b) las medidas de contenido positivo y c) las
medidas de no innovar.
Tradicionalmente las medidas cautelares se otorgaban y ejecutaban en un
trámite unilateral, es decir, sin intervención del demandado. La idea de
notificar al demandado se asociaba con el peligro de tornarla ineficaz pues
aquél –alertado del pedido- podía llevar adelante conductas que impidieran
luego proteger debidamente al actor. La ley 26854 exige –no siempre- que el
trámite se bilateralice. Esto es, que se dé intervención al demandado para que
en un plazo brevísimo presente un informe. Este informe permitirá contar con
mayores y mejores elementos para resolver. El art. 4, en su primera parte, dice
así: ”Solicitada la medida cautelar, el juez, previo a resolver, deberá requerir a
la autoridad pública demandada que, dentro del plazo de cinco (5) días,
produzca un informe que dé cuenta del interés público comprometido por la
solicitud. Con la presentación del informe, la parte demandada podrá
expedirse acerca de las condiciones de admisibilidad y procedencia de la
medida solicitada y acompañará las constancias documentales que considere
pertinentes. Sólo cuando circunstancias graves y objetivamente
impostergables lo justificaran, el juez o tribunal podrá dictar una medida
interina, cuya eficacia se extenderá hasta el momento de la presentación del
informe o del vencimiento del plazo fijado para su producción”.
La citada ley también innova porque le asigna una vigencia temporal. Para
combatir ciertos excesos, el legislador creyó conveniente que las medidas
cautelares estuviesen limitadas en el tiempo. El art. 5 dice así: “Al otorgar una
medida cautelar el juez deberá fijar, bajo pena de nulidad, un límite razonable
para su vigencia, que no podrá ser mayor a los seis (6) meses. En los procesos
de conocimiento que tramiten por el procedimiento sumarísimo y en los juicios
de amparo, el plazo razonable de vigencia no podrá exceder de los tres (3)
meses”.
La ley impone algunas limitaciones de dudosa constitucionalidad que, como
dijimos, explicaremos conjuntamente con el régimen bonaerense.
9. La legitimación activa.
También aquí sólo vamos a realizar unas pocas puntualizaciones porque el
análisis integral lo efectuaremos la próxima clase, conjuntamente con el
régimen en el ámbito bonaerense.
La legitimación en el proceso administrativo estuvo históricamente confinada
al titular de un derecho subjetivo. Una larga lucha jurisprudencial permitió
extender la tutela a los titulares de intereses legítimos. Esa lenta evolución se
disparó tras la sanción de la enmienda constitucional de 1994 y la ampliación
de la legitimación a sujetos que, tradicionalmente, eran excluidos. A este
proceso contribuyó, sin dudas, el art. 43 de la Constitución Nacional. Los
tribunales debieron definir los límites del afectado, de las asociaciones y del
Defensor del Pueblo. Al mismo tiempo se precipitó la promoción de procesos
colectivos y se judicializaron nuevas áreas. Este proceso registra cierto
paralelismo con lo acontecido en la provincia de Buenos Aires, motivo por el
cual aplazamos su exposición hasta la próxima clase para realizarlo de manera
conjunta con lo que ocurre en dicho ámbito.
10. El traslado de la demanda, contestación y excepciones.
Un particular fue notificado de un acto administrativo definitivo que agota la
vía administrativa. Ha interpuesto ante los tribunales con competencia en lo
contencioso administrativo una demanda. El juez ha examinado oficiosamente
el cumplimiento de los presupuestos procesales y ha habilitado la instancia. En
esa misma decisión confiere traslado de la demanda. El CPCCN establece en su
artículo 338 que: “Presentada la demanda en la forma prescripta, el juez dará
traslado de ella al demandado para que comparezca y la conteste dentro de
quince (15) días. Cuando la parte demandada fuere la Nación, una (1) provincia
o una (1) municipalidad, el plazo para comparecer y contestar la demanda será
de sesenta (60) días”.
Se advierte que el Estado como litigante se beneficia con un plazo cuatro veces
mayor que el que tendrían los particulares en análoga situación. Ese mismo
plazo tendrá para deducir, eventualmente, excepciones (art. 346 CPCCN). Si
así fuere, se seguirá el trámite habitual, esto es, se conferirá traslado al actor
El traslado de la
demanda,
contestación y
excepciones.
Similitudes y
diferencias con
el proceso civil.
para que las responda y, en su caso, ofrezca prueba. Producida ésta, si fuere el
caso, el juez resolverá. La cuestión no ofrece mayores diferencias respecto del
trámite de un proceso entre particulares. Pero habrá que advertir que la
denuncia del incumplimiento de ciertos presupuestos procesales tendrá,
naturalmente, estrecha vinculación con la regulación administrativa. Así, se
denunciará que no se agotó debidamente la vía administrativa, que el acto no
reúne la condición de definitivo ni es equiparable a tal, que el actor carece de
legitimación, que no se ha cumplido con la carga del solve et repete, etc. Y
según la excepción que se articule y el sentido de la decisión judicial, el proceso
continuará o finalizará allí. Si se objetó el cumplimiento del plazo para
demandar y se rechaza la excepción, el proceso avanzará hacia su destino
normal que es la sentencia. Si se objetó la legitimación activa y la excepción es
estimada, el proceso finalizará con esta decisión.
11. La prueba.
En general –recuerda Mertehikian- la doctrina tiende a diferenciar la carga de
la prueba en el procedimiento administrativo de la que corresponde al proceso
judicial, colocándola como regla en cabeza de la Administración pública en el
primer caso por virtud del principio de oficialidad y de la búsqueda de la
verdad jurídica objetiva o material que pesa sobre ella. En el proceso
administrativo federal, la regla viene dispuesta en el art. 377 del CPCCN, de tal
manera que –como principio general– quien alega los hechos sobre los que
configura su pretensión tiene a su cargo la prueba respectiva, tanto acerca de
su existencia como de su alcance. El no probar genera una sanción, lógica,
desde que los hechos afirmados por el titular de la carga, quedan como
inexistentes y, en consecuencia, por ser propio de la actividad que debe
desarrollar, incumbe primeramente a quien demanda la alegación y prueba de
los hechos sobre los que basa su demanda y a quien se defiende le corresponde
hacer lo propio para exonerarse de las consecuencias de las conductas que se le
endilgan. Pero debe advertirse que una aplicación automática, sin matices, de
las normas de la carga de la prueba tal como están concebidas en la
legislación procesal civil –pensadas para litigios entre particulares- puede
derivar en soluciones no sólo disvaliosas sino, lisa y llanamente,
inconstitucionales.
La jurisprudencia vigente, básicamente sostiene el criterio según el cual la
parte que intente impugnar una decisión estatal debe probar su ilegitimidad,
en razón del principio de presunción de validez de los actos estatales. Para ello
puede valerse de todos los medios de prueba. Destacamos entre éstos: a) el
expediente administrativo constituye un elemento muy importante de prueba.
Las
particularidades
de los medios de
prueba en el
proceso
administrativo.
Pero conviene recordar junto a Gordillo que constituye un error en materia de
apreciación de la prueba, el considerar que los actos o las actuaciones
administrativas constituyen instrumentos públicos que como tales hagan fe
hasta ser redargüidos de falsos. Esto no es así: los documentos administrativos
son pruebas escritas y se presumen auténticos, mientras no se pruebe lo
contrario con cualquier clase de prueba; b) la prueba confesional tiene
algunas diferencias respecto de lo que acontecería si el demandado fuera un
particular. Es uno de aquellos matices que deben formularse en materia
probatoria. Básicamente habrá que tener presente –como expresa Gozaini- que
el art. 407 CPCCN, reconoce al Estado nacional, las provincias y los
municipios, un régimen privilegiado en la producción de la prueba confesional.
La absolución de posiciones se efectiviza mediante un oficio dirigido al
organismo facultado por ley para responderlo, bajo el apercibimiento de tener
por cierta la versión de los hechos expuesta en el interrogatorio. Sin embargo,
la absolución de posiciones en sentido técnico, no puede ser prestada por los
funcionarios públicos -excepción hecha en cuestiones que los involucren
personalmente-, pues éstos carecen del elemento subjetivo de voluntariedad
para obligar al Estado; desde que éste se expresa por actos formales
documentados. Como señala el autor citado “son tantas las diferencias de
régimen para la producción de la prueba confesional de los particulares
respecto de la Nación, que puede afirmarse, no existe prueba de absolución de
posiciones para esta última. Se trata solamente de una figura híbrida entre el
testimonio y la información”; c) la prueba pericial, el medio de prueba que
más utilidad reporta a la verdad material en el ámbito de estos procesos, y
resulta inexcusable cuando se debate el contenido técnico de actos o decisiones
estatales, incluso por la propia Administración pública en defensa de la
legalidad de sus actos, ya que no rige respecto de ella en el ámbito del proceso
administrativo la prohibición que, como regla, viene impuesta para el
procedimiento administrativo. Recordamos que en clase anteriores, cuando
expusimos sobre la prueba en este último destacábamos que el reglamento
establece que la Administración “se abstendrá de designar peritos por su parte,
debiendo limitarse a recabar informes de sus agentes y oficinas técnicas y de
terceros, salvo que resultare necesario designarlos para la debida sustanciación
del procedimiento” (art. 54 RLNPA).
12. La ejecución de sentencia.
Las sentencias condenatorias pueden ser cumplidas voluntariamente. En este
caso se extingue el proceso que, de este modo, ha cumplido su cometido. Pero
puede darse el supuesto inverso, en el cual el condenado resulta contumaz. La
No existe prueba
confesional del
Estado. Se trata
solamente de
una figura
híbrida entre el
testimonio y la
información.
sentencia firme constituye un título ejecutivo que faculta conforme al CPCCN a
iniciar el primero de los procesos de ejecución que se llama ejecución de
sentencia. Tratándose de un particular implica la aprobación de la liquidación,
la citación para oponer excepciones y, en su caso, el correspondiente embargo,
el dictado de la sentencia de trance y remate; y en su caso, la ejecutoriedad de
la sentencia. Es decir, embargados los bienes del deudor contumaz se
procederá al remate judicial de los mismos y al cobro por la vía forzosa. De no
tener el deudor bienes suficientes para cubrir el monto de lo adeudado, se
podrá trabar una inhibición general de bienes en su contra a los fines de cobrar
el crédito dinerario. Si la condena se tratase de un hacer o de un no hacer
(desalojo o abstención de determinada conducta) podrá el juez mediante la
correspondiente intervención del oficial de justicia y en su caso el uso de la
fuerza pública hacer cumplir lo dispuesto en su sentencia. Lo explicado hasta
aquí –dice Gallegos Fedriani- resulta claro cuando la sentencia que debe
ejecutarse lo es respecto de un particular; mas no resulta simple cuando el
condenado resulta ser el Estado Nacional.
Si el Estado es condenado a proveer alimentos o medicamentos respecto de
personas indigentes, a apuntalar un edificio que amenaza ruina o a no cobrar
determinados impuestos normalmente la ejecución no ofrecerá problemas.
Pero –sostiene Balbín- el mayor inconveniente se ubicó históricamente en el
cumplimiento de las sentencias de dar sumas de dinero. Recordaremos antes
de llegar al sistema vigente que la ley 3952 (1900) establecía en el art. 7 que
“las decisiones que se pronuncien en estos juicios cuando sean condenatorios
contra la Nación, tendrán carácter meramente declaratorio, limitándose al
simple reconocimiento del derecho que se pretenda”. Esto significaba que las
sentencias condenatorias tenían carácter declarativo y no ejecutivo. La Corte
Suprema en un lejano precedente “Pietranera” (1966) advirtió que de seguirse
literalmente dicha norma, el Estado se encontraría autorizado para no cumplir
con las sentencias. Por eso sostuvo que tras un incumplimiento prolongado los
jueces se encontraban autorizados para llevar adelante el proceso de ejecución.
La historia posterior es larga y compleja, dominada por las situaciones de
zozobra y crisis políticas, económicas y sociales que sufrió la Argentina. Ello
llevó a la sanción de leyes de emergencia, a la suspensión de la tramitación de
los procesos contra el Estado, a la suspensión de la ejecución de las sentencias
contra el Estado y a la consolidación (el pago mediante bonos) de las
sentencias condenatorias. En general el cuestionamiento constitucional de este
proceder no fue acogido por la Corte Suprema.
Hoy la ejecución de las sentencias está gobernada básicamente por la ley
24624 cuyo artículo 20 dice así: “Los pronunciamientos judiciales que
El caso
“Pietranera” de
la Corte
Suprema y el
carácter
meramente
declaratorio de
las sentencias
condenatorias
contra el Estado.
condenen al Estado Nacional o a alguno de los entes y organismos enumerados
en el artículo anterior al pago de una suma de dinero o, cuando sin hacerlo, su
cumplimiento se resuelva en el pago de una suma de dinero, serán satisfechos
dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en el Presupuesto
General de la Administración Nacional, sin perjuicio del mantenimiento del
régimen establecido en la Ley N° 23.982. En el caso que el Presupuesto
correspondiente al ejercicio financiero en que la condena deba ser atendida
carezca de crédito presupuestario suficiente para satisfacerla, el Poder
Ejecutivo Nacional deberá efectuar las previsiones necesarias a fin de su
inclusión en el del ejercicio siguiente, a cuyo fin la Secretaría de Hacienda del
Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos deberá tomar
conocimiento fehaciente de la condena antes del día treinta y uno (31) de
agosto del año correspondiente al envío del proyecto. Los recursos asignados
por el Congreso Nacional se afectarán al cumplimiento de las condenas
siguiendo un estricto orden de antigüedad conforme la fecha de notificación
judicial y hasta su agotamiento, atendiéndose el remanente con los recursos
que se asignen en el siguiente ejercicio fiscal”.
Tras su lectura no es difícil imaginar el tiempo que mediará entre la sentencia y
la efectiva percepción de la condena. Bianchi sintetiza críticamente el estado de
situación: a) el pago no se realiza en forma inmediata, sino que puede ser
satisfecho dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en el
presupuesto del año en que se dicta la sentencia; b) si el presupuesto
correspondiente al ejercicio en que la condena debe ser atendida careciera de
crédito presupuestario suficiente, el Poder Ejecutivo efectuará las previsiones
necesarias a fin de su inclusión en el ejercicio siguiente; esto ocurrirá siempre
y cuando la Secretaría de Hacienda haya tomado conocimiento fehaciente
antes del 31 de agosto del año correspondiente al envío del proyecto. Como
puede advertirse, la ley no prevé una solución para el caso de que el Poder
Ejecutivo no haga las previsiones necesarias para incluir el monto de la
condena en el ejercicio que corresponde o en el siguiente. Y concluye: “¿Podría
en este caso el acreedor iniciar una ejecución?”.
Balbín procura responder a este interrogante que permite ver el estado de
situación. “Si la sentencia del mes de abril del 2013 es comunicada a la
Secretaría de Hacienda antes del 31 de agosto del 2013, el Estado debe
incorporar ese crédito en el ejercicio presupuestario del año 2014 y, en caso de
no hacerlo y no cumplir con el pago, el acreedor puede ejecutar judicialmente
su crédito contra el Estado desde el 1 de diciembre del año 2014”. En cambio,
“si la sentencia firme es comunicada a la Secretaría de Hacienda después del 31
de agosto del año 2013, en cuyo caso el Estado puede incorporarlo en cualquier
La regulación
específica del
régimen de
ejecución de
sentencias
contra el
Estado.
ampliación del presupuesto del ejercicio 2014, pero si no fuese así, la ley obliga
al Ejecutivo a su incorporación en el presupuesto del año 2015 y sólo después
de clausuradas las sesiones de ese período, esto es, el 1 de diciembre de 2015, el
acreedor puede ejecutar su crédito”. Dicho sin demasiadas precisiones: una
sentencia de mediados del año 2013 podría iniciar su trámite de ejecución –
prescindiendo del siempre complicado mes de diciembre- en los primeros días
de febrero de 2016, luego del receso judicial.
13. Otras cuestiones. La impugnación judicial de los actos de
alcance general. El amparo por mora. El reclamo administrativo
previo a la demanda.
En este punto agruparemos tres cuestiones que aparentemente no guardan
conexión entre sí. El motivo por el que lo hacemos aquí es que hemos querido
desarrollar el tema del proceso administrativo dirigido a impugnar un acto de
alcance individual desde el inicio –cumplimiento de presupuestos procesales
(acto definitivo, agotamiento de la vía, plazos, etc)- desarrollo –contestación,
excepciones, prueba, etc.- hasta su conclusión –sentencia y ejecución de
sentencia. Hemos creído que introducir los temas que ocupan este punto
hubiera interrumpido una exposición lógica o, al menos, cronológica. Daremos
por ello aquí breve noticia de esas cuestiones.
La impugnación judicial de los actos de alcance general. Habitualmente un
acto administrativo de alcance individual es impugnado por el afectado
personal y directo. Pero la fuente de agravios a los derechos de los particulares
también puede surgir de los actos de alcance general. Por eso el decreto-ley
19549 consagra dos modalidades para cuestionar estos actos, denominadas
impugnación directa e indirecta. El art. 24 dice así: “El acto de alcance general
será impugnable por vía judicial: a) cuando un interesado a quien el acto afecte
o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya
formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o
se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10. b) cuando la
autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación
mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las
instancias administrativas”.
El amparo por mora. La Administración tiene la obligación de decidir los
recursos y reclamos interpuestos por los particulares. Si ello ocurre y el
interesado se siente agraviado puede demandar la anulación judicial del acto.
Como dijimos antes, la Administración debe notificarlo y a partir del día
siguiente a esa diligencia se comenzará a computar el plazo de caducidad que
establece la LNPA. Pero también, vencidos los plazos que la Administración
Aunque
habitualmente
la impugnación
se dirige contra
actos de alcance
individual, la ley
consagra un
sistema de
impugnación de
los actos de
alcance general
cuenta para resolver y sin que ésta lo haga, puede considerar que ese silencio
equivale a una denegación y acudir a los tribunales. En este caso no hay plazo
de caducidad que corra pues el silencio es una figura establecida a favor del
particular. Pero el interesado, por distintas razones, puede querer que la
Administración dicte un acto que resuelva el recurso o el reclamo. No lo
satisface la ficción legal del silencio administrativo. Para vencer la resistencia
de aquélla y obligarla a emitir un acto, la LNPA consagra una acción,
denominada amparo por mora que no debe confundirse con el amparo -a
secas- del art. 43 de la Constitución Nacional, reglamentado por el decreto ley
16986.
El art. 28 de la LNPA dice así: “El que fuere parte en un expediente
administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho.
Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere
dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiere
transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la
resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado. Presentado
el petitorio, el juez se expedirá sobre su procedencia, teniendo en cuenta las
circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerirá a la autoridad
administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las
causas de la demora aducida. La decisión del juez será inapelable. Contestado
el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá
lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la
autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo
prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o
trámites pendientes”.
El reclamo administrativo previo a la demanda. La LNPA consagra dos vías
administrativas: la recursiva (arts. 23 y 24) y la del reclamo administrativo
previo (arts. 30 y 31). La primera es la que hemos explicado. Un particular
formula un reclamo que es resuelto inicialmente de manera adversa a sus
derechos, que es objeto de un recurso administrativo y que finaliza con el
dictado de un acto administrativo definitivo. Es la situación más difundida y
que es objeto de revisión judicial más frecuentemente.
Pero también se contempla una vía de reclamo administrativo previo a la
demanda judicial. Esta vía –dice Hutchinson- “está limitada a escasos
supuestos” y recuerda que González Arzac estima que queda limitada a pocas
materias: “la acción reivindicatoria; la de usucapión; las acciones meramente
declarativas del art. 322 del CPCCN, la acción de retrocesión cuando al bien
expropiado se le diera un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria”,
etc. Las tres disposiciones legislativas que lo regulan son las siguientes.
El amparo por
mora permite al
particular
acudir a los
tribunales para
vencer al
silencio
administrativo y
obtener una
orden judicial
que obligue a la
Administración
a pronunciarse.
El art. 30 dice así: “El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán
ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al
Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad
autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24. El
reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la
eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas”.
El art. 31 establece: “El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse
dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado
requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días,
podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos
perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo
que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a
requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o
emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se
encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) y sesenta
(60) días respectivamente. La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser
recurrida en sede administrativa. Los jueces no podrán dar curso a las
demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en
forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y
los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente”.
Finalmente el art. 32: “El reclamo administrativo previo a que se refieren los
artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo
establezca y cuando: a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de
una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente; b) Se
reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad
extracontractual”.
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ORIENTACIÓN LEGISLATIVA.
LNPA
Ley 26854 de medidas cautelares en las causas en las que es parte o interviene el Estado
Nacional.
ORIENTACIÓN JURISPRUDENCIAL.
La constitucionalidad de los plazos de caducidad para demandar: “Gypobras” (CSJN).
Los actos administrativos no impugnados judicialmente en plazo devienen firmes e
irrevisables: “Alcántara Díaz Colodrero” (CSJN)
La habilitación de instancia no puede denegarse de oficio: “Cohen” (CSJN).
La habilitación de instancia puede examinarse de oficio: “Gorordo” (CSJN)
La ley no confiere una suerte de autorización al Estado para no cumplir las sentencias
judiciales: “Pietranera” (CSJN).
ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.
El derecho procesal administrativo en el fuero federal (Director: Marcelo Bruno dos Santos).
Contiene 12 capítulos con los temas capitales del proceso administrativo federal.
La prueba en el proceso administrativo (Eduardo Mertehikian)
Las medidas cautelares frente al Estado en el ámbito nacional (José Ignacio López)
El plazo de vigencia de las medidas cautelares (María García Urcola y José Ignacio López)
La habilitación de instancia en el ámbito federal (Laura Monti).
La prueba de confesión del Estado Nacional (Osvaldo Gozaini)