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El Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco: preguntas y respuestas

1. ¿Cuál es y cómo se logrará el objetivo del Protocolo?

El objetivo del Protocolo es eliminar todas las formas de comercio ilícito de productos de tabaco. En este contexto se entiende por comercio ilícito de productos de tabaco toda práctica o conducta prohibida por la ley, relativa a la producción, envío, recepción, posesión, distribución, venta o compra de productos de tabaco. Con el fin de evitar ese comercio ilegal, el Protocolo tiene el objetivo de proteger la cadena de suministro de productos de tabaco mediante una serie de medidas de los gobiernos. Para ello, en los cinco años siguientes a la entrada en vigor del Protocolo, debe establecerse un régimen mundial de seguimiento y localización que abarque sistemas de seguimiento y localización nacionales y regionales y un centro mundial de intercambio de información con base en la Secretaría del Convenio Marco de la OMS para el Control del (CMCT de la OMS). Otras disposiciones destinadas a garantizar el control de la cadena de suministro tratan sobre la concesión de licencias, el mantenimiento de registros y la regulación de la venta por internet, la venta libre de impuestos y el tránsito internacional. Para hacer frente al comercio ilícito, el Protocolo establece infracciones, aborda las responsabilidades y pagos relacionados con las incautaciones, así como la eliminación de los productos confiscados. Otros requisitos buscan fomentar la cooperación internacional, con medidas sobre el intercambio de información, la cooperación técnica y en materia de cumplimiento de la ley, la asistencia mutua de carácter jurídico y administrativo, y la extradición. Las obligaciones del Protocolo se refieren al tabaco, productos de tabaco y equipo de fabricación (para fabricar productos del tabaco), aunque no todos ellos son tratados por todas las disposiciones del Protocolo.

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2. ¿En qué situación se encuentra el Protocolo? Hasta enero de 2016, 179 países, más la Unión Europea, eran Partes en el CMCT. De esas 180 Partes, 54 firmaron el Protocolo entre el 10 de enero de 2013 y el 9 de enero de 2014, período durante el cual estuvo abierto a la firma. Hasta enero de 2016, 13 Partes en el Convenio también lo eran en el Protocolo, y muchas se preparaban para serlo. El Protocolo necesita tener 40 Partes para entrar en vigor. La Secretaría del Convenio del CMCT de la OMS será también la Secretaría del Protocolo una vez que entre en vigor, y habrá de prestar asistencia para su aplicación y para la Reunión de las Partes.

3. ¿Qué deben hacer los países para convertirse en Partes en el Protocolo?

Solo los países que sean Partes en el CMCT de la OMS pueden ser Partes en el Protocolo. La Secretaría del CMCT de la OMS está promoviendo actualmente la entrada en vigor del Protocolo, y puede ayudar con más información. La Secretaría ha elaborado una serie de documentos de orientación práctica sobre el proceso, que pueden verse en los apéndices. También están disponibles en la web de la Secretaría en los seis idiomas de las Naciones Unidas.

Hay esencialmente tres elementos principales en el proceso de convertirse en Parte, dos a nivel nacional y uno a nivel internacional.

A nivel nacional: La promulgación de una legislación nacional y la aplicación de otras medidas administrativas e institucionales necesarias para aplicar el Protocolo.

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A nivel nacional: La aprobación del Protocolo para su ratificación o adhesión (por lo general por el Parlamento o el poder ejecutivo).

A nivel Internacional: Depósito del instrumento de ratificación (aceptación/aprobación)1 o adhesión ante la Sección de Tratados de las Naciones Unidas (por lo general por el Ministerio de Relaciones Exteriores).

El orden en que se cumplan estos elementos depende del sistema constitucional del país. Hay dos sistemas constitucionales principales:

Sistema 1

1. Aprobación nacional del Protocolo

2. Ratificación o adhesión mediante el depósito del instrumento correspondiente en la Sección de Tratados de Naciones Unidas.

3. Promulgación de la legislación nacional y otras medidas

Sistema 2

1. Promulgación de la legislación nacional y otras medidas

2. Aprobación nacional del Protocolo

3. Ratificación o adhesión mediante el depósito del instrumento correspondiente en la Sección de Tratados de Naciones Unidas.

El Ministerio de Relaciones Exteriores de cada país puede informar sobre el sistema que sigue cada país.

3.1. ¿Qué debe hacerse en el plano internacional?

1 La ratificación, aceptación y aprobación son esencialmente equivalentes. Se diferencian en los requisitos legales en el ámbito nacional. El Ministerio de Relaciones Exteriores puede informar al respecto. Para simplificar, en este documento se usará el término ratificación.

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Para llegar a ser Partes en el Protocolo, las Partes del CMCT de la OMS que firmaron el Protocolo han de ratificarlo en función de los requisitos nacionales.

Las Partes que no firmaron el Protocolo pueden convertirse en Partes mediante la adhesión, que tiene el mismo valor jurídico que la ratificación. En el apéndice A se dan detalles sobre el proceso para convertirse en Parte en el Protocolo. El apéndice B muestra modelos de instrumentos de ratificación y adhesión.

Ese proceso está determinado por el derecho internacional, por lo que es el mismo para todos los países. En la mayoría de países, el Ministerio de Relaciones Exteriores se encarga del proceso internacional. En consecuencia, el Ministerio que se ocupe del Protocolo podría consultar al Ministerio de Relaciones Exteriores y ofrecer una estrecha participación en el proceso a nivel nacional.

3.2. ¿Qué debe hacerse en el plano nacional?

Los procesos nacionales al respecto dependen de la legislación nacional, por lo que son diferentes para cada país. El ministerio que se encargue del Protocolo debe servir de enlace con todas las autoridades nacionales pertinentes en torno a los pasos a seguir. Eso debe hacerse al comienzo del proceso para evitar confusiones sobre los procedimientos y retrasos innecesarios. En la mayoría de los países, el carácter multisectorial del Protocolo requiere la participación de las autoridades nacionales de salud, aduanas, justicia, comercio, aplicación de la ley y finanzas. Para prestar asistencia en la materia a las autoridades nacionales, la Secretaría ha elaborado una lista de verificación de los pasos que es preciso seguir en el ámbito nacional, que figura en el apéndice C.

Aprobación nacional del Protocolo Antes de presentar el instrumento de ratificación (aceptación/aprobación) o adhesión, el Protocolo debe ser aprobado por la autoridad política competente del país. En muchos países se trata del poder legislativo o de

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una autoridad nacional equivalente y/o el ejecutivo (el jefe de gobierno y/o el jefe del Estado). Promulgar una legislación nacional y aplicar otras medidas Para que una Parte cumpla sus obligaciones legales en virtud del Protocolo, debe promulgarse la legislación necesaria y aplicar otras medidas. Según el sistema constitucional del país, eso se hará antes o después de la aprobación nacional del Protocolo y del depósito del instrumento de ratificación o de adhesión (según lo referido anteriormente). Para determinar las medidas necesarias, se recomienda hacer un análisis de las lagunas entre las medidas existentes, incluyendo los marcos regulatorios y normativos, y las distintas disposiciones del Protocolo. Eso permitirá establecer un plan de acción para aplicar el Protocolo. La lista de autoevaluación elaborada por la Secretaría, que figura en el apéndice D, pretende ayudar a las Partes al respecto. Un documento elaborado por la OMS, titulado «Steps to eliminate illicit trade factsheet» (Hoja informativa sobre los pasos para la eliminación del comercio ilícito), puede ayudar en esa evaluación, y se ofrece en el apéndice E. Estos dos documentos pueden ser herramientas útiles para que las Partes realicen el análisis de las lagunas. Cabe señalar que, según se desprende de los informes sobre la aplicación del Convenio que las Partes presentan a la Conferencia de las Partes por mediación de la Secretaría del Convenio, muchas Partes ya han establecido algunas medidas para combatir el comercio ilícito, de conformidad con sus obligaciones legales en virtud del artículo 15 del CMCT de la OMS. Por lo tanto, en cierta forma, muchas de las Partes del CMCT de la OMS puede que ya hayan tomado medidas para aplicar el Protocolo. Una vez que se examinen las medidas existentes y se detecten las lagunas, las Partes podrán apoyarse en las mejores prácticas y ejemplos de otros gobiernos en cuanto a los distintos planteamientos para combatir el comercio ilícito.

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Hay diversos mecanismos y herramientas disponibles para ayudar a las Partes en el proceso de promulgar una legislación nacional y aplicar otras medidas. En primer lugar, la Secretaría del CMCT de la OMS está creando centros de intercambio de conocimientos (CIC) en todas las regiones de la OMS para generar y compartir conocimientos e información y proporcionar capacitación a nivel regional y mundial con el objetivo de fortalecer la capacidad de las Partes para cumplir con sus obligaciones en virtud del CMCT de la OMS, así como del Protocolo. El CIC de la Universidad de Ciudad del Cabo (Sudáfrica) ofrece asistencia a las Partes en cuestiones relacionadas con el comercio ilícito, en particular, sobre cómo medir la magnitud de este mercado. Las Partes que deseen recibir esa asistencia pueden comunicarse con la Secretaría del Convenio (protocolfctc@who.int). En segundo lugar, conforme a lo solicitado por la COP 6, la Secretaría del Convenio está formando un grupo de expertos en torno a los diferentes aspectos del Protocolo, y será posible solicitar a sus miembros asesoramiento sobre la aplicación del Protocolo y también sobre aspectos de gobernanza. Las Partes interesadas en recibir ese tipo de asesoramiento pueden ponerse en contacto con la Secretaría del Convenio (protocolfctc@who.int).

4. ¿Cuáles son las posibles funciones y responsabilidades de los organismos gubernamentales en la aplicación del Protocolo?

El Protocolo tiene 47 artículos; las principales disposiciones de fondo de la Parte III (artículos 6-13) tratan del control de la cadena de suministro, las infracciones, la cooperación internacional y las finanzas. En virtud del Protocolo, «la cadena de suministro» se centra principalmente en la fabricación, importación o exportación de productos de tabaco y equipo de fabricación. Las disposiciones clave acerca de la cadena de suministro incluyen la expedición de licencias, la aplicación del principio de la diligencia debida, el establecimiento de sistemas de seguimiento y localización, la institución de un sistema de mantenimiento de registros, el desarrollo de medidas de seguridad y prevención, la prohibición o la aplicación de todas las obligaciones en virtud del Protocolo referidas a las

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ventas por internet, por medios de telecomunicación o mediante cualquier otra nueva tecnología, el establecimiento de medidas de control dentro de las zonas francas y el tránsito internacional, y la prohibición o la aplicación de todas las obligaciones en virtud del Protocolo a las ventas libres de impuestos. Pinche aquí para ver una visión general del Protocolo La descripción de las disposiciones clave del Protocolo hace patente que el cumplimiento de tales obligaciones requiere la participación de varios organismos gubernamentales. Entre las Partes puede haber muy diversos sistemas de gobierno. Con el fin de determinar las funciones y responsabilidades de los diferentes organismos gubernamentales, podría resultar útil establecer un mecanismo multisectorial, integrado por los sectores gubernamentales potencialmente relevantes, para examinar el mandato actual de cada sector y determinar las funciones y responsabilidades en virtud de las obligaciones prescritas en el Protocolo. Como alternativa al establecimiento de un nuevo mecanismo, podría resultar práctico asignar esta tarea al mecanismo coordinador nacional establecido en virtud del artículo 5.2a del CMCT de la OMS. Según los informes presentados a la Conferencia de las Partes, muchas Partes informaron que el control de la cadena de suministro es responsabilidad de los sectores de finanzas, aduanas y/o comercio. El control de la cadena de suministro sirve para evitar el comercio ilícito. El Protocolo también contiene disposiciones relativas a conductas ilícitas —incluidos delitos penales—, cooperación internacional y finanzas. Por tanto, entre los sectores que encabezan las medidas en tales disposiciones pueden estar los de relaciones exteriores, finanzas, la policía y otras autoridades del ámbito del cumplimiento de la ley.

5. ¿Qué beneficios obtienen las Partes en el Convenio al

convertirse en Partes en el Protocolo?

El comercio ilícito de productos de tabaco se ha convertido en un problema generalizado que llega a todos los rincones del mundo. Supone una amenaza para la salud de la población, llegando a causar hasta 6 millones de muertes al año, además de fomentar la criminalidad y una

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reducción de los ingresos fiscales. Las Partes en el Protocolo obtienen una amplia variedad de beneficios, desde el mantenimiento de la seguridad nacional hasta el aumento de los ingresos fiscales y, lo más importante, la protección de la salud de la población, en particular de los grupos vulnerables.2

Es bien sabido que la prevalencia del consumo de tabaco es sensible a los precios, por lo que los productos ilícitos son particularmente atractivos para los segmentos de la población más jóvenes y que menores ingresos tienen, que constituyen la mayoría de los consumidores de productos de tabaco. Eliminar el comercio ilícito de productos de tabaco permitiría hacer que en el mercado solo haya productos de tabaco gravados y sujetos a las normas de salud, lo que, por ende, reduciría el consumo de tabaco y la prevalencia del tabaquismo, pues el tabaco sería más caro y menos atractivo para los jóvenes y las personas de ingresos más bajos. Las implicaciones de salud pública son inmensas, y van desde la reducción de las tasas de enfermedades crónicas hasta el ahorro de considerables cantidades de dinero que de otra manera se habrían gastado en la atención sanitaria, así como a fomentar la igualdad en la atención de salud.

Por otra parte, la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco genera mayores ingresos gracias al aumento de la cantidad de productos de tabaco gravados, a la vez que sostiene y fortalece las políticas fiscales nacionales. Esto fomenta la mejora de la seguridad nacional gracias a la posibilidad de acabar con las organizaciones criminales y otras actividades delictivas derivadas del tráfico ilícito, así como a una disminución de la corrupción. Según la Organización Mundial de Aduanas, el crecimiento del comercio ilícito de tabaco sigue siendo un fenómeno preocupante a nivel mundial y una fuente permanente de financiación de otras actividades ilícitas que atentan contra el orden social, el buen gobierno y el Estado de Derecho.3

2 Organización Mundial de la Salud, Comercio ilegal de productos de tabaco: lo que debe saber para detenerlo, Día Mundial Sin Tabaco 2015, Ginebra, 2015. 3 Organización Mundial de Aduanas, The Illicit Trade Report 2013, Bruselas, 2014.

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6. ¿Cuáles son las principales cuestiones a tener en cuenta en la

respuesta al comercio ilícito de tabaco a escala mundial?

6.1 El comercio ilícito de tabaco requiere una respuesta internacional coordinada y eficiente

Una revisión de estudios de caso de las políticas comerciales contra el comercio ilícito por parte del Centro Internacional de Investigaciones sobre el Cáncer (CIIC) ha demostrado que las medidas de cooperación internacional, como el intercambio de información y la cooperación en la investigación y persecución de infracciones, son esenciales para hacer frente al comercio transfronterizo ilícito de cigarrillos.4 La aplicación del Protocolo requerirá una estrecha cooperación entre las Partes y las organizaciones internacionales con experiencia en las áreas relacionadas (incluyendo las aduanas y la delincuencia internacional) y, a nivel nacional, entre diversos sectores gubernamentales. Esa colaboración multisectorial e internacional será crucial para alcanzar los objetivos del Protocolo.

Un informe titulado «The Globalization of Crime: A Transnational Organized Crime Threat Assessment» (La globalización del delito: una evaluación de la amenaza la delincuencia organizada transnacional), elaborado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), analiza el tráfico de productos como cocaína, heroína, armas de fuego, productos falsificados y recursos naturales robados. Una importante conclusión es que los mercados transnacionales del crimen organizado se dan a escala mundial; por ello, las estrategias para hacerles frente también han de ser globales.5 Los principios de la lucha contra la delincuencia organizada transnacional también se aplican al comercio ilícito de tabaco: el alcance mundial y la naturaleza heterogénea del comercio ilícito de tabaco requieren una respuesta internacional coordinada. El

4 CIIC. IARC Handbooks of Cancer Prevention: Tobacco Control. Volumen 14. Effectiveness of Price and Tax Policies for Control of Tobacco. Lyon: Centro Internacional de Investigaciones sobre el Cáncer, 2011. 5 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). The Globalization of Crime: A Transnational Organized Crime Threat Assessment. Viena: UNODC, 2010.

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Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco es la respuesta global de la comunidad mundial de control del tabaco. Suponiendo que la mayoría de los países que son Parte en el CMCT de la OMS ratifiquen el Protocolo, se espera que este resulte muy eficaz y

reducirá el contrabando de cigarrillos en más de un 60 %. 6 Los países tienen diversas relaciones con el comercio ilícito de tabaco: unos son la fuente de los productos de tabaco ilícitos, otros tienen un papel en el tránsito de los productos ilícitos, mientras que otros son el destino de esos productos. En muchos casos un país puede encajarse en más de una de esas categorías, o con el tiempo pasar de una categoría a otra.

Según la información recogida por diversos organismos internacionales y periodistas de investigación 7 , algunos países pueden clasificarse como países de origen, tránsito, destino y tránsito-destino de productos del tabaco (en general cigarrillos ilícitos, pero también pueden ser productos de tabaco sin humo y para pipas de agua).

Los principales países de origen de los cigarrillos ilícitos son China, Paraguay, la Federación de Rusia, los Emiratos Árabes Unidos, Ucrania, Belarús, Moldova, Kenya y Zimbabwe.

Los principales destinos son la Unión Europea, Estados Unidos, Brasil, Canadá, Sudáfrica, Irán, Irak, Hong Kong y Pakistán.

Los principales países de tránsito y de tránsito-destino son Egipto, Túnez, Argelia, Libia, Malí, Níger, Guinea, Nigeria, Siria, Malasia, India, Camboya, Indonesia, Viet Nam, Argentina, Chile, Perú, Bolivia, Colombia, Venezuela, Polonia, Lituania, Grecia, Montenegro, Turquía y Bulgaria.

6 Johnson P, <i>Cost Benefit Analysis of the FCTC Protocol on Illicit Trade in Tobacco Products, A report prepared for ASH </i>, Londres, 2010. 7 Euromonitor International. Illicit trade in tobacco products. 2013. Londres, Euromonitor International, 2014. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Transnational trafficking and the rule of law in West Africa: a threat assessment. Viena, UNODC, 2009. Europol. Evaluación de la Amenaza de la Delincuencia Organizada (OCTA) de la Unión Europea, 2010. La Haya, Europol, 2011. Organización Mundial de Aduanas, The Illicit Trade Report 2013, Bruselas, 2014. Comisión Europea. Estrategia general de la UE para intensificar la lucha contra el contrabando de cigarrillos y otras formas de tráfico ilícito de productos del tabaco. Bruselas: 2013. OCCRP. Big Trouble at Big Tobacco. 2011. https://reportingproject.net/troubles_with_big_tobacco/. Interpol, Against Organised Crime, Lyon, 2014.

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Además, en el comercio ilícito de tabaco también se han utilizado las zonas de libre comercio en los Emiratos Árabes Unidos, Singapur, Filipinas, Malasia, Panamá, Grecia y Egipto.

Cincuenta y cuatro (54) Partes han firmado el Protocolo, entre las que se encuentran los principales actores en el comercio ilícito mundial de productos de tabaco, como China, la Unión Europea, Francia, Alemania, Reino Unido, España, Sudáfrica, Kenya, Irán, Panamá y Colombia. Si la mayoría de los países de origen, tránsito y destino ratifica el Protocolo, se espera una reducción significativa del mercado ilícito de cigarrillos.8

6.2 La lucha contra el tráfico ilícito requiere entender mejor su

alcance

Las Partes no deben basarse en las estimaciones de la industria tabacalera para medir el mercado ilícito en su país. Esas estimaciones suelen ser alarmistas y poco fiables. 9 Más bien, debe alentarse a las Partes a recoger datos sobre el tráfico ilícito y a analizar las características de los productos de tabaco confiscados, como el tipo de producto, el nombre de la marca, el lugar de la incautación, el modus operandi, el destino previsto, si son productos falsificados o no, y su cantidad y peso. Además, también conviene animar a las Partes a que elaboren un estudio sobre la magnitud y las características del comercio ilícito de tabaco, que podría basarse en la comparación de las ventas

8 Johnson, ibid. 9 Gilmore AB, Rowell A, Gallus S, Lugo A, Joossens L, Sims M. Towards a greater understanding of the illicit tobacco trade in Europe: a review of the PMI-funded «Project Star», Tobacco Control.2013; 0: 1-11. doi:10.1136/tobaccocontrol-2013-051240. Stoklosa M, Ross H. Contrasting Academic and Tobacco Industry Estimates of Illicit Cigarette Trade: Evidence from Warsaw, Poland. Tobacco Control.2014; 23:e30-e34 Antes publicado en línea en: 13 de agosto de 2013, doi:10.1136/tobaccocontrol-2013-051099. Chen J, McGhee S, Townsend J, Lam TH, Hedley A. Did the tobacco industry inflate estimates of illicit cigarette consumption in Asia? An empirical analysis. Tobacco Control.2015; 0:1–7.doi:10.1136/tobaccocontrol-2014-051937 Van Walbeek C, Measuring changes in the illicit cigarette market using government revenue data: the example of South Africa, Tobacco Control.2014; 0:1-6; doi:10.1136/tobaccocontrol-2013-051178. Rowell A, Evans-Reeves K, Gilmore AB: Tobacco industry manipulation of data on and press coverage of the illicit tobacco trade in the UK. Tob Control; Mayo de 2014;23(e1):e35-43; SEATCA, A

Critique of the ITIC/OE Asia‐14 Illicit Tobacco Indicator 2013, Bangkok, 2015; Asociación Estadounidense de Lucha contra el Cáncer, Fundación Mundial del Pulmón, The Tobacco Atlas, Atlanta, 2015. http://www.tobaccoatlas.org/topic/illicit-cigarette-trade/

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gravadas y los datos de consumo notificados individualmente, un estudio sobre las pautas de compra de los consumidores de tabaco o recoger datos de observación examinando los timbres fiscales, las advertencias sanitarias y otras marcas de los paquetes de productos de tabaco. En 2015, Tobacconomics elaboró una guía metodológica para entender y medir la evasión y el fraude fiscal relativos a los cigarrillos, que podría ayudar a las Partes a elaborar ese tipo de informes.10

6.3 La industria tabacalera no es un aliado en la aplicación del

Protocolo

En el Preámbulo del Protocolo, se recuerda a las Partes la «necesidad de estar alerta ante cualquier intento de la industria del tabaco para socavar o desvirtuar las estrategias destinadas a combatir el comercio ilícito de productos de tabaco, así como la necesidad de estar informadas de las actuaciones de la industria tabacalera en perjuicio de esas estrategias». La industria tabacalera no es un aliado en la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco, aunque algunos contactos con las empresas tabacaleras serán inevitables para poner en marcha un sistema de seguimiento y localización. Parte de la información, por ejemplo en el soporte de datos, debe ser proporcionada por la industria, como el lugar y fecha de producción. Sin embargo, los contactos con la industria tabacalera deben ser limitados y transparentes. Según el artículo 5.2 del Protocolo, «las Partes velarán por la máxima transparencia posible respecto de toda relación que puedan mantener con la industria tabacalera». El Protocolo define claramente que las obligaciones del sistema de seguimiento y localización no se delegarán en la industria tabacalera. Por ejemplo, en el artículo 8 párrafo 2 se estipula que el sistema de seguimiento y localización estará bajo el control de la Parte. Además, en el párrafo 12 de ese mismo artículo se hace hincapié en que las obligaciones asignadas a una Parte no serán cumplidas por la industria tabacalera ni delegadas en esta; y el párrafo 13 recoge que cada Parte velará por que sus autoridades competentes, al participar en el

10 http://tobacconomics.org/wp-content/uploads/2015/03/Ross_Methods_to_Measure_Illicit-Trade_03-17-15.pdf

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régimen de seguimiento y localización, mantengan con la industria tabacalera y quienes representen sus intereses tan solo las relaciones que sean estrictamente necesarias para aplicar este artículo.

7. ¿Cuáles podrían ser los principales desafíos para aplicar el Protocolo, una vez ratificado?

En la mayoría de los países aplicar el Protocolo requerirá reformas legislativas, reglamentarias y administrativas. Tales medidas pueden variar de país a país. En Nueva Zelanda, por ejemplo, un documento de consulta gubernamental resume las disposiciones fundamentales del Protocolo, el grado en que la legislación vigente cumple el Protocolo y los cambios necesarios para que lo cumpla enteramente.11

Uno de los retos más importantes para la aplicación del Protocolo es el sistema de seguimiento y localización (véase al respecto el punto 8 de este documento). Es recomendable trabajar sobre una base regional para establecer un régimen de seguimiento y localización en el ámbito regional. La adopción de normas para las marcas de identificación debe basarse en las normas internacionales para facilitar el intercambio de datos entre países. Tales normas, en la medida de lo posible, deben prepararse consultando a especialistas en tecnologías de la información. Otros desafíos para la implementación podrían ser la interferencia de la industria tabacalera y de los grupos que la representan, como el International Tax and Investment Center (ITIC)12; la promoción de una técnica de seguimiento y localización denominada Codentify, controlada por la industria tabacalera; la falta de un marco normativo y legislativo para los productos del tabaco y la industria tabacalera; la falta de mecanismos de aplicación; la insuficiencia de recursos financieros y experiencia; un alto nivel de corrupción; la inestabilidad política; los conflictos, y las fronteras

11 http://www.health.govt.nz/system/files/documents/publications/nz-and-protocol-eliminate-illicit-trade-tobacco-products-consultation-aprl15-v2.pdf 12 http://www.who.int/fctc/mediacentre/iticreminder/en/

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desprotegidas o porosas. Estos problemas no van a desaparecer de la noche a la mañana, pero podrían reducirse gracias a la cooperación internacional facilitada por la aplicación del Protocolo.

8. ¿Qué hay que saber sobre los sistemas de seguimiento y localización?

8.1 ¿A qué obligan las disposiciones de seguimiento y localización del Protocolo?

Una de las medidas fundamentales del Protocolo es establecer un régimen mundial de seguimiento y localización (artículo 8). Su propósito es ayudar a las Partes a determinar el origen de los productos del tabaco, el punto en que se desvían, en su caso, y la vigilancia y el control del movimiento de los productos de tabaco y su situación legal.

▪ En virtud del artículo 8, cada Parte exigirá que marcas de identificación únicas, seguras e indelebles, como códigos o estampillas, se estampen o incorporen en todos los paquetes y envases y cualquier embalaje externo de cigarrillos, en un plazo de cinco años, y que se haga lo mismo con otros productos de tabaco en un plazo de 10 años.

▪ Además, cada Parte obligará a que esté disponible la información siguiente, de manera directa o mediante un enlace, a fin de ayudar a las Partes a determinar el origen de los productos de tabaco y el punto de desviación cuando proceda, así como a vigilar y controlar el movimiento de los productos de tabaco y su situación legal: (a) fecha y lugar de fabricación; (b) instalación de fabricación; (c) máquina utilizada para la elaboración de los productos de

tabaco; (d) turno de producción o momento de fabricación; (e) nombre, número de factura/pedido y comprobante de pago del

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primer cliente no vinculado al fabricante; (f) mercado previsto para la venta al por menor; (g) descripción del producto; (h) todo almacenamiento y envío; (i) identidad de todo comprador ulterior conocido; y (j) ruta prevista, fecha y destino del envío, punto de partida y

consignatario.

▪ Cada Parte exigirá que se aumente y amplíe el alcance del sistema de seguimiento y localización hasta el momento en que se hayan abonado todos los derechos y los impuestos pertinentes. El objetivo del Protocolo es tener información a través de toda la cadena de suministro hasta que se paguen los impuestos y se cumplan cualesquiera otras obligaciones. El objetivo era no incluir el punto de venta al por menor, que se consideraba demasiado complejo para muchos países.

▪ El artículo 8 del Protocolo obliga a las Partes a establecer un sistema mundial de seguimiento y localización en los cinco años siguientes a su entrada en vigor, «que abarque sistemas de seguimiento y localización nacionales y regionales y un centro mundial de intercambio de información con base en la Secretaría del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco».

▪ Cada Parte podrá exigir a la industria tabacalera que asuma cualquier costo asociado con un sistema de seguimiento y localización.

8.2 ¿Cuáles son los elementos clave en un régimen eficaz de seguimiento y localización de productos del tabaco?

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Los regímenes de seguimiento y localización de los productos del tabaco13 deben tener los siguientes elementos:

▪ Un identificador único serializado para cada envase de productos de tabaco. Los identificadores únicos son una combinación distintiva de números, letras o ambos, únicos para cada paquete/artículo. No pueden usarse dos veces y no son predecibles. Por ejemplo, en los pasaportes se utiliza una combinación de letras y números única para cada persona. La asignación de esa combinación identifica a cada persona y no es predecible (por ejemplo, aumentando los números en orden, así como 1, 2, 3, 4,5). El denominado «Digital Mass Encryption» es un método ampliamente utilizado para hacer los códigos menos predecibles y evitar los accesos no autorizados estableciendo una gran cantidad de códigos posibles, de los cuales solo una parte son válidos y se usan. Los códigos válidos solo pueden generarse si se conocen la fórmula matemática (algoritmos) y las claves secretas que se utilizan para su creación. Deben excluirse la generación y el cifrado que sean parte de una patente de la industria tabacalera. La representación del identificador del envase puede ser legible para las personas (letras o números) o solo por máquinas (un código de barras).

▪ Además del identificador único serializado, también se requiere un soporte de datos con un identificador único serializado y otros datos disponibles en el momento de la fabricación, tales como el lugar y el momento de la fabricación. El soporte de datos debe cumplir determinadas normas de calidad (para evitar extraer datos incorrectos o acceder a los datos aunque una parte del soporte esté dañada) y ser legible por los organismos autorizados de cualquiera

13 CMCT, Análisis de la tecnología disponible para usar marcas únicas, teniendo presente el sistema mundial de seguimiento y localización propuesto en el texto de negociación de un protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco, FCTC/COP/INB-IT/4/INF.DOC./1. Comisión Europea: ЕАНС/2013/Health/ll Final Report Concerning the Provision of an Analysis and Feasibility Assessment Regarding EU systems for Tracking and Tracing of Tobacco Products and for Security Features, Bruselas, marzo de 2015.

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de las Partes en el Protocolo, además de ser adecuado para las líneas de producción de alta velocidad. Por ejemplo, los códigos de barras bidimensionales son una técnica de código abierto, adecuados para su uso en líneas de producción de alta velocidad, legibles por equipos de bajo costo (como escáneres de mano y teléfonos inteligentes) y muy utilizados en muchos productos de consumo a nivel internacional.

▪ Un vínculo y relaciones de ascendencia-descendencia (lo que se denomina agregación entre diferentes unidades de envase, que permiten, por ejemplo, la trazabilidad de palés sin escanear todas las cajas, cartones y paquetes que haya en el palé. En Brasil, por ejemplo, se ha establecido una relación de ascendencia-descendencia entre los paquetes y los cartones de cigarrillos exportados.

▪ El registro de cualquier envío y recepción a lo largo de la cadena de suministro, por ejemplo, la salida de un palé desde el sitio de fabricación y su llegada a un comerciante equis de un país determinado. Deben recomendarse las normas internacionales de la Organización Internacional de Normalización para la recogida y el intercambio de datos y circunstancias.

▪ Se recomienda aplicar normas internacionales para la información fundamental (como la instalación de fabricación, la descripción del producto, el momento de fabricación, si va destinada al mercado al por menor) que esté codificada en el soporte de datos (artículo 8 párrafo 4.2 del Protocolo). Por ejemplo, un Número Global de Artículo Comercial (GTIN) es un identificador único y reconocido internacionalmente para un producto. El GTIN puede tener entre 8 y 14 dígitos y está codificado en el soporte de datos de forma que muestra la descripción del producto cuando se escanea.14

14 Para más información: www.gs1.org

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▪ El almacenamiento de datos y circunstancias a lo largo de la cadena de suministro en una base de datos independiente controlada por las autoridades gubernamentales competentes. A nivel mundial, se espera que haya una multitud de bases de datos nacionales y/o regionales que deben estar interconectadas con el fin de facilitar las investigaciones internacionales por parte de las autoridades competentes. Del mismo modo, el acceso y la recuperación de tales datos también han de ser independientes de la industria, de los comerciantes y de los distribuidores.

8.3 ¿Cuáles son los costos de poner en marcha un sistema de seguimiento y localización y quién financia su desarrollo?

El costo del sistema de seguimiento y localización en Brasil ha sido estimado en USD 0,016 por paquete 15 y en Kenya en USD 0,023 por paquete.16 En ambos países, la legislación establece que los costos han de ser asumidos por la industria tabacalera, lo cual está en consonancia con el párrafo 14 del artículo 8 (Seguimiento y localización) del Protocolo. En Brasil, los fabricantes solo pagan por el mantenimiento una vez que el sistema está instalado y en funcionamiento. Los fabricantes pueden desgravarse los USD 0,016 del impuesto sobre la renta federal. El costo de

mantenimiento del sistema representa menos del 1 % del precio de venta de los cigarrillos.

Si los gobiernos piensan en la posibilidad de correr con esos costos, pueden reducirlos usando las soluciones disponibles de diversos proveedores.

8.4 ¿Qué falsedades sobre el seguimiento y la localización están avaladas por la industria tabacalera?

15 Marcelo Fish, Brazil Scorpios. Sistema de control, seguimiento y localización de la producción de cigarrillos, Agencia Tributaria de Brasil, abril de 2014. 16 Caxton Masudi Ngeywo, Dirección de Hacienda de Kenya. La experiencia de Kenya en la aplicación y la financiación de un sistema de seguimiento y localización. Presentación en el WCTOH, Abu Dhabi. 17 de marzo de 2015.

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La solución de la industria tabacalera para el seguimiento y la localización es engañosa e ineficaz.

Esa solución se llama Codentify. En realidad, no se trata de un sistema de seguimiento y localización, sino de un sistema generador de códigos instalado en la línea de producción para generar códigos únicos en las cajetillas. Codentify utiliza elementos de información relacionados con la producción (como la línea de producción y el momento de producción) para generar una «clave» secreta, una combinación de letras y números de 12 caracteres, cifrada, impredecible y única, que sirve para identificar y autenticar un paquete de cigarrillos. El número, vinculado a una firma digital, puede ser leído por un humano o por una computadora. Al capturar el código legible por humanos o escanear el código legible por una máquina, un programa de verificación de código instalado en una computadora determinará si el código está formado correctamente o no. Si lo está, el programa puede recuperar datos de seguimiento a partir de una base de datos (por ejemplo, detalles del primer comprador). Los cartones, cajas y palés utilizan códigos únicos no cifrados para identificar los paquetes, en lugar de códigos Codentify. Esta combinación de códigos Codentify en los paquetes y otros códigos de las unidades de envase secundarias se presenta como un sistema de rastreo y seguimiento y cuenta con la aprobación de las principales multinacionales tabacaleras.

Codentify fue inventado y desarrollado por Philip Morris International, pero desde 2010 cuenta con el respaldo de las otras tres grandes multinacionales tabacaleras: BAT, JTI e Imperial Tobacco. El sistema Codentify no es un sistema transparente ni de código abierto, y podría tener características que solo conozca la industria tabacalera. Sirve a los intereses de esta, que lo gestiona y lo controla, y está protegido asimismo por una patente de la industria tabacalera.17 Optar por Codentify sería optar por un sistema de «caja negra», sin garantía de que esté bajo el control de las Partes. Según la Secretaría del CMCT de la OMS, el sistema Codentify

17 Joossens L, Gilmore AB. The transnational tobacco companies’ strategy to promote Codentify, their inadequate tracking and tracing standard. Tob Control 2013;:tobaccocontrol – 2012–050796. doi:10.1136/tobaccocontrol-2012-050796

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choca con el Protocolo del CMCT y no cumple los requisitos del artículo 8.2, que exige que el sistema de seguimiento y localización esté «bajo el control de la Parte».18 El sistema Codentify fue diseñado por la industria para hacer frente a la cuestión del tabaco falsificado, que solo representa una pequeña parte del problema del comercio ilícito. La evasión fiscal por parte de la industria tabacalera o el contrabando transfronterizo suponen una proporción mayor del comercio ilícito que el tabaco falsificado. A diferencia de los problemas de los productos farmacéuticos falsificados, todas las formas de tabaco son perjudiciales para la salud, también el tabaco falsificado. Incluso en su limitado papel respecto a la falsificación, Codentify es un medio ineficaz de autenticación porque los códigos son visibles y fáciles de falsificar. De hecho, los llamados códigos de validez que genera este sistema pueden ser fácilmente clonados, reciclados o migrados, sobre todo si la propia industria tabacalera estuviera involucrada en el tráfico ilícito. Diversos grupos de la sociedad civil han expresado sus preocupaciones al respecto. Puede encontrarse información adicional sobre la materia en dos hojas informativas.19

8.5. ¿Cuál es la mejor práctica internacional en localización y seguimiento de los paquetes de tabaco?

La cuestión de seguir y localizar los productos de tabaco persigue determinar las ubicaciones pasadas y actuales y el registro de la ubicación futura de todos los envases de tabaco, tales como paquetes, cartones, cajas y palés, a lo largo de la cadena de suministro, hasta que se paguen los impuestos y se cumplan cualesquiera otras obligaciones.

18 CMCT. Sexta Conferencia de las Partes en el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco. Estudio de la Secretaría de los requisitos básicos del régimen de seguimiento y localización que se establecerá de conformidad con el artículo 8 del Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco. Resumen ejecutivo, Libro blanco. Moscú: 2014. 19 http://www.fctc.org/images/stories/Codentify_final_220515.pdf http://sfp.tttp.eu/sites/sfp.tttp.eu/files/EN_Factsheet%20on%20the%20PMI%20Agreement.pdf

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Existen múltiples soluciones de seguimiento y localización para muy diversos productos, pero han surgido preocupaciones sobre la viabilidad y el costo de los sistemas de seguimiento y localización. Brasil, Turquía y Kenia ya han puesto en marcha sistemas de marcado específicos para los productos de tabaco. Por ejemplo, en 2007 Brasil introdujo un sistema de control y monitoreo e instauró un sistema de timbres fiscales digitales que permite identificar cada paquete individualmente. El timbre digital utiliza tinta invisible y cuenta con un código único, oculto, que contiene los datos sobre el producto de cada paquete de cigarrillos, que se suben a un Servidor de Administración de Datos controlado por el Ministerio de Finanzas.

El sistema de control y monitoreo de Brasil se actualizó en 2011. La ley federal requiere que cada paquete de cigarrillos fabricado en Brasil destinado a la exportación esté marcado con un código de identificación único en las líneas de producción para determinar el origen de los productos y controlar su movimiento. El régimen de marcado aplicado a los cigarrillos para la exportación es un código de matriz de dos dimensiones, visible (en lugar de un código invisible, que es lo que se usa para los productos nacionales), que se coloca en los paquetes y los cartones. Al final del código numérico, se añaden las letras BR, lo que indica que los cigarrillos se fabricaron en Brasil. A través de un enlace, los agentes de fiscalización pueden introducir el código numérico y acceder a determinada información (como la fecha y el lugar de fabricación y el país de destino) para rastrear el paquete. En el informe de la Universidad de Ciudad del Cabo se presenta un análisis de la eficacia de los estudios de caso para abordar el comercio ilícito de tabaco.20

9. ¿Cuáles son las lecciones aprendidas?

20 Ross H, Controlling Illicit Tobacco Trade: International Experience, Proyecto Economía del Control del Tabaco de la Universidad de Ciudad del Cabo, 2015.

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En varias regiones de la OMS se ha avanzado mucho para marcar y localizar los productos de consumo. El seguimiento y localización de los productos de tabaco es posible, pero requiere aplicar las normas internacionalmente reconocidas para el reconocimiento, el registro y el intercambio de datos, entre otras. Deben recomendarse una lectura de datos y un equipo de registro adecuados para ser usados en un contexto internacional, así como para aplicaciones de teléfonos inteligentes. Sin duda, la industria del tabaco ofrecerá su ayuda para crear un sistema de seguimiento y localización. Delegar las obligaciones de seguimiento y localización a la industria tabacalera va contra el Protocolo. Del mismo modo, los acuerdos con la industria tabacalera —tales como los acuerdos con la Unión Europea y la INTERPOL— están en conflicto con el CMCT de la OMS, pues sirven a los intereses de las compañías tabacaleras y amenazan los avances en el control del tabaco. Un análisis crítico de esos acuerdos puede verse en un artículo publicado por Luk Joossens et al. 21

Conclusiones:

Hay pruebas irrefutables de que fumar mata; según las últimas estimaciones, a un ritmo de seis millones de muertes al año. La lucha contra esa grave amenaza para la salud pública requiere un esfuerzo global en torno al control del tabaco, con la eliminación del comercio ilícito, que se reconoce como un elemento integral en las estrategias nacionales e internacionales. El Protocolo del CMCT de la OMS para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco proporciona el mecanismo para erradicar los productos de tabaco ilícitos. Los beneficios derivados de convertirse en Parte en el Protocolo son muy superiores al costo financiero para la Parte. La eliminación del comercio ilícito ofrece una gran variedad de beneficios. La disponibilidad de cigarrillos ilícitos baratos aumenta el consumo y, por ende, las muertes futuras relacionadas con el tabaco. El consumo disminuye si se elimina el comercio ilícito, ya que, en la mayoría de los

21 Joossens L, Gilmore A, Stoklosa M, Ross H, Assessment of the European Union's illicit trade agreements with the four major Transnational Tobacco Companies, <i>Tob Control doi:10.1136/tobaccocontrol-2014-052218</i>

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países, los cigarrillos ilegales son mucho más baratos que sus equivalentes legales que tributan normalmente. A medida que se reduce el tráfico ilícito, el precio medio general de los cigarrillos sube y, en consecuencia, el consumo desciende. Según los estudios existentes, se estima que los

gobiernos ganarían USD 31 000 millones anuales si se eliminara el comercio ilícito, y se reduciría en un millón el número de muertes prematuras atribuibles a los productos de tabaco, cada seis años, la mayoría en países de ingresos medios y bajos.22 Las Partes deben ser conscientes de la interferencia de la industria tabacalera en el proceso del Protocolo, que va contra el artículo 5.3 del CMCT de la OMS. La industria tabacalera promovió esfuerzos para presentarse a sí misma como un actor legítimo en el proceso del Protocolo, incluso antes de que este fuera adoptado en la COP5. La interferencia de la industria tabacalera adopta dos formas principales: (1) la difusión de información falsa sobre la magnitud del tráfico ilícito y el supuesto efecto estimulante del comercio ilícito que tendrían las subidas de impuestos a los productos de tabaco, y (2) un intenso cabildeo para promover su propio sistema de seguimiento y localización (Codentify) como la norma reconocida a nivel internacional. La aplicación efectiva del Protocolo, por tanto, exige que las Partes rechacen las objeciones falsas de la industria tabacalera y eviten su participación e implicación en las actividades relacionadas con el Protocolo.

Muchas Partes en el CMCT de la OMS han creado un sistema de marcado de los productos del tabaco. Sin embargo, los países que han establecido un sistema integral de seguimiento y localización con un control total de la cadena de suministro, tal como prescribe el Protocolo, han experimentado una disminución en el comercio ilícito y un aumento en los ingresos. No obstante, la eliminación del comercio ilícito requiere un esfuerzo global. La aplicación del Protocolo en el mundo podrá dar lugar a una reducción significativa en el comercio ilícito y a eventuales beneficios en la generación

22 Joossens L, Merriman D., Ross H., Raw M. The impact of eliminating the global illicit cigarette trade on health revenue. Addiction 2010; 105: 1640–95.

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de ingresos y, lo que es más importante, en la salud de la población.23 Por ello, para el futuro de la próxima generación, es esencial que las Partes en el CMCT de la OMS se conviertan en Partes en el Protocolo. Bibliografía: Asociación Estadounidense de Lucha contra el Cáncer, Fundación Mundial del Pulmón, The Tobacco Atlas, Atlanta, 2015. http://www.tobaccoatlas.org/topic/illicit-cigarette-trade/ Caxton Masudi Ngeywo. Dirección de Hacienda de Kenya. La experiencia de Kenya en la aplicación y la financiación de un sistema de seguimiento y localización. Presentación en el WCTOH, Abu Dhabi. 17 de marzo de 2015. Chen J, McGhee S, Townsend J, Lam TH, Hedley A. Did the tobacco industry inflate estimates of illicit cigarette consumption in Asia? An empirical analysis. Tobacco Control.2015; 0:1–7.doi:10.1136/tobaccocontrol-2014-051937. CMCT, Análisis de la tecnología disponible para usar marcas únicas, teniendo presente el sistema mundial de seguimiento y localización propuesto en el texto de negociación de un protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco, FCTC/COP/INB-IT/4/INF.DOC./1. CMCT. Sexta Conferencia de las Partes en el Convenio Marco de la OMS. Estudio de la Secretaría de los requisitos básicos del régimen de seguimiento y localización que se establecerá de conformidad con el artículo 8 del Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco. Resumen ejecutivo, Libro blanco. Moscú: 2014. CMCT, ITIC: recordatorio de la nota verbal distribuida a las Partes el 24 de septiembre de 2014. http://www.who.int/fctc/mediacentre/iticreminder/en/ Comisión Europea. Estrategia general de la UE para intensificar la lucha contra el contrabando de cigarrillos y otras formas de tráfico ilícito de productos del tabaco. Bruselas: 2013.

23 Johnson, P. Cost Benefit Analysis of the FCTC Protocol on Illicit Trade in Tobacco Products. http://tobacco.cleartheair.org.hk/wp-content/uploads/2010/02/ash_709.pdf

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Lista de apéndices: A. Llegar a ser Parte en el Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de

productos de tabaco (proceso internacional). B. Modelo de instrumento de ratificación, aceptación o aprobación y de adhesión. C. Pasos necesarios a nivel nacional para la ratificación, adhesión, aprobación o

aceptación del Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco: Lista de comprobación.

D. Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco: lista de autoevaluación (para el análisis de brechas).

E. OMS, Steps to eliminate illicit trade factsheet.