El sistema de apoyo a PyMEs en los '90Avances y dudas1

Patricio Narodowski2

1 Este documento es la síntesis del trabajo presentado por el autor en el V Congreso de la AIV, Reggio Calabria, 2003: Lapolítica de desarrollo de las PyMEs en Argentina desde la perspectiva del municipio. Una evaluación integral. Es posibleencontrarla en www.valutazioneitaliana.it .Allí se realiza una exhaustiva exposición de los resultados cuantitativos de lainvestigación llevada a cabo. El trabajo de campo fue coordinado por la Lic. Karina Angeletti. Se agradece la colaboraciónde Cristian Matti.

2 Investigador Docente del Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General Sarmiento.

2Capítulo Primero. Introducción

El presente paper tiene como objetivo realizar una evaluación de la política de apoyo a las pequeñas ymedianas empresas durante la década de los '90, a nivel nacional, provincial y municipal, con especialénfasis en lo sucedido en dos municipios de la periferia de Buenos Aires: San Martín y Quilmes. Paraello se consideran todos los programas que directa o indirectamente pueden contribuir al mejordesempeño de las firmas bajo análisis.

En el primer capítulo se brinda el marco teórico de la evaluación, considerando el fuerte debate queexiste, sobre todo en Europa sobre las diversas aproximaciones posibles. En el enfoque utilizado escentral la comparación entre los programas existentes y la política que consideramos adecuada en elcontexto en que se llevan a cabo. Este capítulo permite definir las posibilidades y los límites del trabajorealizado, sobre todo respecto al nivel de especifidad logrado. En los siguientes tres capítulos sedefinen objetivos y principios generales de lo que consideramos una política adecuada, así como lasclaves para la gestión de los programas , al mismo tiempo, se describen los resultados de la evaluaciónrealizada. poniendo especial énfasis en el diseño de la gestión, accesibilidad, problemas de presupuestoe importancia de las actividades, management, análisis de impacto del lado de la oferta y desde lapercepción de los empresarios encuestados.

Finalmente se elaboran las conclusiones, surge claramente un progreso notable en el diseño de losprogramas, aunque estos aun mantienen una cierta centralizacion, cuestión que en el trabajo esconsiderada un problema para la gestión de los instrumentos. También es positivo el consenso existenteentre los operadores respecto a los objetivos y principios de la política, y rescatable el nivel de losrecursos humanos y la experiencia acumulada. Incluso, son auspiciosas algunas noticias desde losmunicipios, a pesar del difícil marco en el que realizan las tareas. Pero esos mismos operadores no hanllevado a cabo esquemas de gerencia dinámica, además han mostrado una actitud estática delante de lainestabilidad y la falta de evaluación de los proyectos a que se ven sometidos, la aun importantepolitización de los procesos atenta contra la mejora en estos ámbitos. Este es el desafío de los próximosaños si se pretende fortalecer el trabajo.

Capítulo Segundo. El enfoque de la evaluación

El objetivo del documento es realizar una evaluación de los programas de apoyo a las pequeñas ymedianas empresas, durante los '90. Se trata de 66 programas. El eje es la comparación de dichosprogramas con una política que se considera adecuada en este contexto (en reemplazo del concepto deoptimalidad). El trabajo se ha realizado independientemente, por lo tanto no es posible individualizarun demandante, esto le brinda a las conclusiones una autonomía rescatable. Se espera de todos modosque sirva a los decisiores de las políticas para redefinir ciertas estratégias, sobre todo en los nuevosprogramas, también para alimentar el debate público en torno de estas actividades (Sisti, 2000). Sepropone además como una contribución para que los propios operadores de los programas reflexionensobre la necesidad y la conveniencia de evaluar sus tareas a fin de elevar el nivel de profesionalidad delsistema.

Desde el punto de vista de los objetivos, no se trata ni de un esquema de monitoreo ni de auditoría, sinouna evaluación de proceso. Se tiene en cuenta la relación entre la adopción de las políticas y suimplementación (Palumbo,Vecchia, 1996), aunque dentro de las posibilidades existentes de realizareste tipo de trabajo en nuestro país en el actual contexto.

3

No tiene objetivos de accountability (Martini y Cais, 1999), se acerca a los fines del "policy andprogram design" ya que, como se verá, se han simplificado ciertos procesos internos de los programas,para apoyar la elección entre alternativas de política (Palumbo, 2001).

El objetivo de evaluar toda la política tiene sentido debido a que, a priori, se hipotizan gravesproblemas de coordinación en el sistema general del apoyo a PyMEs, por lo tanto, antes que evaluardiseño y performance de cada programa, se hacía necesario detectar ciertas tendencias generales. Estaelección condiciona la metodología, sobre todo, quita posibilidades a la profundidad. Se trató de estaren el nivel global, viendo más a fondo algunos temas específicos, con especial énfasis en los programascon más presupuesto, los más innovativos, los más controvertidos (Palumbo, 2001).

En realidad, se intenta dar cuenta de la especificidad, en la discusión que se realiza sobre los principiosde la politica de apoyo a las PyMEs, y los contenidos de los instrumentos, en el marco del contextoeconómico de los '90, considerando la situación institucional a nivel macro y a nivel local y teniendo encuenta el perfil de las empresas y sus problemas. Lo contextual es más bien económico-institucional,no se ha podido trabajar sobre las interacciones entre actores, las construcciones y representacionessociales, que tienen mucha importancia en la delimitación del espacio construido en torno delproblema" (Palumbo, 2001). Esto implica la necesidad de un enfoque interdisciplinario,que en eltrabajo no se realiza.

El nivel de generalidad del enfoque obliga a la utilización de indicadores (en total 36), de todos modos,éstos funcionan en el proceso de evaluación como disparadores de un análisis más profundo realizadopor el equipo de trabajo.

Por un lado, se han utilizado indicadores ex- ante, con los que se busca analizar el diseño, a partir de lanormativa, documentación de los programas y la interpretación de mecanismos de trabajo explicitadosen los inicios de cada programa. Se indaga así acerca de los elementos constitutivos de la policy,considerando los siguientes procesos:

a) Se trata de definir la finalidad de la política consderando una serie de objetivos teóricos, más allá delo explícito, en un esquema de "goal free" de la bibbliografía, donde el evaluador define los finesevaluar (Stamme 2001).

De este modo, las necesidades surgen del análisis teórico, son de alguna manera confrontadas con lospotenciales usuarios (los empresarios) pero sólo mediante una encuesta formal. Este es, como ya sedijo, un déficit del trabajo, en realidad el equipo de trabajo conoce y puede interpretar mucho más elcontexto, sólo que no se ha trabajado de esa forma por temor al "subjetivismo".

También se analiza el proceso decisorio tratando de reconstruir la lógica de la política y los programas,discutiendo las carácteristicas del grupo objetivo y los problemas a resolver.

b) En lo que se refiere al análisis ex-ante del proceso de implementación, no hay una simulación decomo tenñían que ser los resultados, sin embargo, se presenta un análisis de los principales elementosdel perfil operativo de los programas en comparación con los elementos que hemos consideradoadecuados para una política. También se presentan las cuestiones relativas a la presupuesto eimportancia de las actividades.

4Por otro lado, la evaluación ex post de proceso y resultados se realizó mediante un trabajo basado en"focus group", un conjunto de actores claves que opinan sobre ciertos aspectos a través de entrevistasabiertas (Bezzi 2001)3.

En un contexto institucional como el de la Argentina, las dificultades típicas de la medición de este tipode actividades (el gran esfuerzo de animación social, la inversión en coordinación de redes, el largoperíodo en que pueden verificarse los impactos, los problemas para medir la pertinencia del "modo dehacer las cosas", más allá del logro de objetivos) se multiplican enormemente. Buena parte de lasmedidas de performance de la bibliografía (McVay,1999; OCDE, 2000) requieren de una cantidad deinformación cuantitativa que el sistema de información argentino no produce y los programas tampoco.El objetivo de evalaur todo el sistema, hace imposible aplicar la metodología del estudio de casos.

En muchos casos, como se verá, se evalúa si existen las condiciones necesarias pero no suficientes parallevar a cabo convenientemente los fines de los programas. La inexistencia de ciertas condicionesnecesarias, es un indicador del estado de situación; la presencia de dichas condiciones no aseguran ellogro de los objetivos.

No hay un análisis de eficiencia o eficacia, sólo fue posible considerar elementos muy parciales,relativos al acceso a los intrumentos por parte de las empresas e indicadores de procesos de gestión.

Lo mismo sucede con el análisis del alcance de resultados e impacto del lado de la oferta ya que esohubiese requerido una evaluación de cada programa y sobre todo enfocando a los destinatarios reales ypotenciales. Sólo se presentan indicadores que aproximan al problema (duración de los programas,relación con los usuarios, inconsistencia entre oferta y demanda).

El trabajo brinda muy pocos elementos referidos a performance, susteinability, sí brinda una visióninteresante sobre seguridad (que concierne a las propias estructuras de los programas), pertinencia(coherencia de las acciones respecto a los requisitos de los instrumentos), correspondencia (en relaciónal usuario). Tal como se planteó al inicio, se trabajó sobre todo en la coherencia del sistema, como untodo.

Definiciones operativas

Para la evaluación se toman en cuenta los programas de apoyo y promoción de la industria, las PyMesy a la innovación y transferencia tecnológica ya que todos ellos podrían impactar positivamente en lasempresas de menor dimensión, aunque muchos programas no estén explícitamente destinados a eseuniverso de empresas. Si bien, como se ha dicho, son 66 programas, cuando en alguno de ellos seproduce un cambio de conducción por motivos exógenos, se considera el inicio de una nueva actividada evaluar. Por eso el número asciende a 80.

No se incluyen las líneas estrictamente bancarias, tampoco los programas sociales. En relación alINTI, la CIC y el IDEB, se consideran "los Centros" en términos genéricos, como si fuesen uno: enrealidad, los indicadores de diseño son comunes.

3 En muchos casos, despues de las entrevistas abiertas se llenaba un formulario para poder cuantificar las respuestas, enotros, com se verá se utilizó directamente un formulario estructurado.

5Del Ministerio de Trabajo sólo se tuvieron en cuenta los programas de subsidio a desocupados (quetienen algunos pocos elementos que se relacionan con los recursos humanos en las firmas) y elProyecto Joven. En la Agencia4 se consideran diversas líneas de cada programa ya que las mismaspresentan algunos indicadores de diseño diverso.

Como se dijo, los programas son 80, si se hubiesen considerado solo al Fontar y al FonCyT, la cifratotal sería 56. Si los dividimos por período, entre 1990 y 1995 contabilizamos 40 (no se tomó encuenta el Fontar de la primera época), desde dicho año a 1999 surgen 37, desde 1999 al 2002, hay 33.

Las fuentes de información combinan el análisis de documentación existente (normativa, estudios, etc)con la evaluación externa y con mecanismos de auto-evaluación, tanto de funcionarios de alto nivelcomo de los más operativos (Caiden y Caiden, 1998). Fueron las siguientes:

-Normativa nacional provincial (Provincia de Buenos Aires ) y municipal (Quilmes y San Martín)-Documentación de los programas y proyectos-Formularios de admisión a los programas, listados de empresas atendidas-Entrevistas a 83 informantes claves (funcionarios públicos, contratados coordinadores de programas,dirigentes empresariales) para que los propios actores con distintos niveles de responsabilidad evaluenel diseño y funcionamiento de los instrumentos en los que actuaron y en aquellos para los queestuviesen en condiciones de dar una opinión fundamentada. La entrevista se realizó en muchos casoscon un cuestionario estructurado, en otros, mediante una conversación no estructurada.

El perfil de los encuestados es el siguiente

Nivel Frecuencia Tipo de agente FrecuenciaNacionales 28 Funcionarios políticos 9Provinciales 31 Empleados públicos 33Municipales 24 Contratados 41

A fin de conocer la percepción de los potenciales usuarios se entrevistaron 183 empresas de losmunicipios mencionados, con una encuesta semiestructurada. Ninguna de las firmas tiene más de 50empleados, 122 fueron rescatadas del padrón municipal y 61 de la guía telefónica. Se intentaron 51entrevistas más sin respuesta, por lo tanto el conjunto de conclusiones fueron extraídas sólo de losempresarios con una primera actitud abierta y positiva, tal vez esto sea un límite del trabajo.

Capítulo Tercero. Los objetivos de la política publica y sus principios generales

Objetivos

1 Desde un punto de vista general el objetivo central de la política es contribuir por varias vias (creandocondiciones y mediante diversas acciones) al incremento de la competitividad y la complejidad de laproducción industrial. Una hipótesis más o menos aceptada en la actualidad es que América Latina escompetitiva en bienes de escasa complejidad, fundamentalmente en aquellos en los que existenventajas comparativas basadas en los recursos naturales (Varios artículos pueden verse al respecto en

En relación a los programas de fomento de la innovación, no se tocan los efectos estrictamente innovativos y el impactomacro de este proceso.

6Kosacoff y otros, 2000). La reversión de esta tendencia, sobre todo mediante el fortalecimiento de lasPyMEs permite lograr una tasa de crecimiento acorde con las necesidades de nuevos puestos de trabajo,frenar el proceso actual de concentración y la desnacionalización económica, un mayor equilibriosocial y regional. Adicionalmente se puede tender a una balanza comercial positiva debido a ladisminución de componentes importados en la producción.

2 La búsqueda de aumentos en la competitividad en bienes complejos exige un esfuerzo en laincorporación de conocimientos (Nonaka I, 1994; Rullani E., 1994). Producir conocimiento significarealizar un proceso interactivo en el que participa toda la empresa, no sólo los que tienen tareasespecíficas en el diseño o el taller. Las áreas de marketing y fundamentalmente la dirección estratégicason tareas más que centrales (Kline y Rosemberg, 1987), implica estar alerta acerca de lo que sedemanda, de cómo la competencia está satisfaciendo esa demanda, ser inteligentes para definir aquelloque mejor sabe hacer la firma y buscar una especialización en esa línea. Firmas abiertas a lasexigencias de los mercados posibles, analizados en términos dinámicos, la empresa que aprende lo hacecomo un organismo poroso que recibe demandas y las resuelve. Por eso, la política debe tender a unavaloración de la experiencia de las empresas, conocer sus capacidades y proyectarlas hacia el mercadomundial (Bianchi y Di Tommaso,1998).

3 Este tipo de exigencias obliga a las empresas a maximizar el esfuerzo de relacionamiento con elentorno, por eso la política debe incentivar la profundizacion del trabajo en red (Cimoli M. y DosiG.1994). Así se maximizan las externalidades que pueden surgir del mejoramiento de los acuerdosentre PyMEs o entre las grandes firmas y sus proveedores PyMEs (Ceglie y Dini, 1999), entre lasfirmas y los centros de investigación, las universidades, etc. Cuenta la acumulación de las ventajas queun bien determinado va ganando en los distintos eslabonamientos productivos (a nivel vertical), laresolución de problemas de escala (a nivel horizontal), la solución de problemas concretos, etc.

4. En la búsqueda de las interacciones es fundamental generar condiciones para un crecimientoacumulativo de la confianza entre los actores. Es importante ayudar a construir lazos explícitos,flexibles pero al mismo tiempo duraderos y revelados en proyectos concretos (Narodowski y Campoli,2002).

5. Estos procesos se dan en buena medida mediante la conformación de sistemas locales, la ciudad, aunen una gran periferia, es el verdadero ámbito de interacción de los actores. La experiencia demuestraque las ciudades deben convertirse en centros neurálgicos de una red potentísima de entidades dediversa índole, las administraciones municipales no sólo ponen a disposición recursos financieros paralas contrataciones, realizan además planes de desarrollo e inversiones en infraestructura quecondicionan la acción de los contratistas, apoyan los emprendimientos individuales y colectivos(Boscherini y Poma 2000, Alburquerque, 1999 y Boisier, 1997).

Las instituciones locales están a priori en mejor grado de captar las características de los actores lasformas de relación con el gobierno, la tendencia a la agremiación, etc. En este nivel puede ser mássencillo (aunque de modo alguno es simple) articular un consenso mediante el cual el mundoproductivo se proponga poner todo el esfuerzo para dejar de producir bienes de bajo valor unitario. Sineste acuerdo, al menos a nivel local, es muy difícil generar compromisos de inversión y de cambio enuna situación difícil como la actual.

7El contexto económico de los '90, el perfil de las empresas, sus problemas y los contenidos de losprogramas. Los principios de la política y la evaluación realizada..

Como lo muestran diversos estudios, durante los ’90 se verifica un proceso modernización a través dela importación de capital con poco contenido de adaptación propia. Por eso hay una especialización enproductos maduros o sencillos (ensamblaje) que además ha generado una fuerte desarticulación de losaparatos productivos en casi todas los espacios regionales.

Este contexto ha impactado fuertemente en el empresariado y en sus conductas pero de una maneradiversa según el ámbito geográfico, el sector, el tamaño de las firmas, su estado evolutivo al momentode la apertura y la capacidad endógena.

El conurbano bonaerense es un área donde el proceso de industrialización de la pos guerra ha sido muyimportante. Hay un fuerte entramado de PyMEs -muchas de tipo familiar- y una alta proporción deeconomía oculta. Sobresale la presencia de una rica experiencia empresaria. Allí las PyMes, en generalhan mostrado menos posibilidades de reacción tanto para aprovechar las fases positivas del ciclo, comopara defenderse en las crisis, tal vez por su fuerte presencia en sectores tradicionales que han sidosometidos a una fuerte competencia externa (Yoguel, 2000).

Buena parte de las empresas bajo análisis están escasamente articuladas con las grandes firmas de lossectores dinámicos de la economía (Narodwski, 2002). Han sido sometidas en un plazo muy corto a unstress competitivo jamás vivido, con problemas de crédito y de mercado (naturalmente por la bajacalidad de los productos y sus altos costos, pero también debido a una distribución del ingreso cada vezmás regresiva, que limita la capacidad de compra de las franjas más débiles de la población).

El perfil de los conductores y el estado actual de las firmas no integradas a redes comandadas porgrandes empresas, pueden no ser suficientes para constituir un núcleo dinámico, pero su presencia esimportante. En cuanto al perfil mencionado, muchos empresarios están sumergidos en el corto plazo,en una visión muy local, miran poco sistemáticamente el mundo que los rodea (la competencia internay externa, los proveedores), aprenden poco de los otros, piden mal, no exigen, no especifican o lo hacentímidamente. Trabajan desde la oferta, la producción se corrige cuando no se vende, por prueba y error.Los vínculos entre empresas de este tipo permanecen en una instancia muy precaria: no hay unaprovechamiento de la ventaja que puede tener mejorar el relacionamiento.

Las compras de bienes de capital son inducidas por los vendedores de tecnología (Camacho Caro,1994), la falta de productores de bienes de capital es el inicio de una cadena de incomprensiones de latecnología. Algunos procesos suelen ser adaptados pero siempre en un contexto de subutilización de lamaquinaria o de los materiales.

Parámetros de una política razonable y la evaluación respectiva

A partir de este diagnóstico queda claro que el trabajo es muy difícil debido a la desarticulación de losaparatos productivos. Por eso, surge la necesidad de que la asistencia a las firmas tenga determinadosparámetros, tanto en cuanto a los contenidos como a las formas de articulación:

a) Micro macro y coordinación de políticas

8Hay cierto consenso acerca de la necesidad de que el Estado Nacional actúe con claridad. Esto significaante todo compatibilizar la lógica de la macroeconomía y la microeconomía (Frenkel, 1995; Frenkel yFanelli, 1996), además, hacer un fuerte esfuerzo de coordinación de las políticas y evitar la asignaciónde recursos públicos en acciones contradictorias.

Esto es fundamental ya que en primer lugar, en el desarrollo de los territorios hay un problema decompetitividad sectorial: sectores que sólo pueden ser competitivos con determinada dotación defactores y cierto vector de precios, parámetros imposibles de modificar desde la micro. Lasconsecuencias del proceso de reformas estructurales sobre el aparato productivo son notables (Cimoli,2000).

En segundo lugar, el stress financiero impide diversificar la oferta de instrumentos públicos de apoyo yfomentar la competencia entre programas y exige un esfuerzo de coordinación que hasta ahora pareceescaso (Narodowski, 1995).

Por otro lado, entre los empresarios hay una gran desconfianza respecto al sector público, lo querepresenta un fuerte impedimento para las acciones específicas. La falta de coherencia de las políticaspúblicas funciona como un límite del compromiso de la comunidad con el trabajo en red y en ciertosobjetivos locales. Al mismo tiempo, se verifican entre muchos de los empresarios que han accedido asubsidios, comportamientos oportunistas, que son posibles debido a la debilidad institucional existente.La relación entre ambas esferas se torna muy compleja.

b) Los contenidos de los programas

♦ Es fundamental la inversión en capacitación en la difusión de información, la formación de grupos deinterés (esquema cluster de conocimiento) o diversas formas de asociación empresarial, programas quegeneran actividades de interrelacionamiento.

♦ De todos modos, como vimos desde el punto de vista teórico y habida cuenta de la problemática real delas firmas y sus problemas de competitividad, el contenido central debe ser la transferencia detecnología.

♦ Por otro lado, la bibliografía demuestra que la internacionalización de las PyMEs puede resultar unincentivo atractivo y al mismo tiempo un buen indicador del rumbo de los proyectos de transferencia yreconversión (Sacchi, 1998).

♦ La problemática financiera es sumamente compleja. Por lo expuesto respecto a la situación de lasPyMEs (además se puede ver el problema de la segmentación de los mercados financieros enNarodowki, 1997) el apoyo crediticio es fundamental, esto implica sobre todo un esfuerzo en lareducción del costo del dinero y en los plazos.

c) El rol específico de las tareas de sensibilización

Hay un rol indiscutible en las tareas de sensibilización, de estímulo. La idea básica es la presencia deequipos de animación local dinámicos, encargados del impulso de las actividades y la vinculación, unainterface entre la producción y el conocimiento, se pone énfasis en la etapa inicial, en la búsqueda del

9consenso interinstitucional, la participación ciudadana, la difusión del trabajo en red, la fijación deobjetivos comunes (Ameri, Narodowski, 2001).

En el transcurso del proceso se debe acumular fundamentalmente el quantum de confianza entre losagentes, se va transformado el recurso humano en capital social, además aparecen formas de trabajo,liderazgos siempre en el respecto de las características árticulares de los actores y sus vínculos sociales(Mendolesi, 1998). De esta manera irán surgiendo diversas instancias de colaboración, desde las mássimples y de corto plazo hasta las más complejas y estratégicas: reuniones de intercambio, cursos sobretemas específicos, compras comunitarias circunstanciales, la asistencia por una sola vez de un consultorextranjero traído por alguna institución local, en algún sector particular, un consorcio más permanentecon un fin específico (por ejemplo un Contador para varias empresas, para bajar costos a través de lospool de compra o para ganar mercados estratégicos mediante consorcios de exportación).

Al mismo tiempo, se estimula la constante búsqueda de oportunidades de negocios, para generar unespíritu emprendedor en el universo de estudiantes, profesionales, trabajadores. De estas actividadessuelen surgir nuevas posibilidades para las empresas existentes y además nacen las empresasinnovadoras. Debe tenerse en cuenta que:

-Si bien, desde la perspectiva del rol del Estado, la sensibilización es un proceso necesariamente top-down, es importante considerar que el objetivo es generar redes basadas en el interés de sus integrantesy no en las reglas pre establecidas, por eso es fundamental promover iniciativas y liderazgos no-públicos, allí donde existan. Setrata de estimular las iniciativas, no reemplazarlas. El caso de lasregiones donde no hay una empresarialidad manifiesta, es diverso y escapa a los fines de este paper(Narodowski y Campoli, 2003).

-Hay que llevar adelante esta etapa respetando la lógica de los actores potencialmente capaces departicipar, realizando un gran esfuerzo para no imprimir al proceso la lógica de las instituciones degobierno.

-El eje de la estrategia debe ser el pasaje paulatino de las actividades de sensibilización a otras máscomprometidas que incluyen un proceso de realización de proyectos más definido.

-Sensibilizar es una actividad cuyos resultados (desde el punto de vista institucional como desde lasempresas individualmente) son múltiples y se verifican en diversos períodos de tiempo, el Estado debeestar dispuesto a invertir; por eso, la cuestión nos pone frente al problema de evaluar este tipo de tareas,no sólo cuantitativamente sino cualitativamente, lo que es aún más difícil.

d) Políticas horizontales, verticales, la construcción del sistema de relaciones

De los objetivos enunciados surge que no se trata de una política de fomento, sino una política deapoyo a la reconversión, la innovación, a la inversión en capital humano y de impulso de la interacciónentre los sujetos, tanto desde una perspectiva horizontal como sectorial y con incentivos ubicadoseficientemente en el proceso innovativo. Los fundamentos de este tipo de intervención están basados enla existencia de fallas de mercado que impiden que una serie de actividades industriales o de proyectosque el hacedor de política prioriza, se realicen convenientemente (Sisti,2000), pero además, en nuestrospaíses hay un desequilibrio social que exige del Gobierno medidas de apoyo a las micro y pequeñas

10empresas, incluso aquellas menos competitivas, por períodos más largo, y sin una esperanza cierta definalización inmediata (Narodowki, 1997). Por eso es fundamental que la política permita valorar lacapacidad endógena de las empresas y la posibilidad de llevar adelante, asociativamente, los proyectos.El objetivo es profundizar las interrelaciones, no construir un Centro de servicios aislado y sinproyectos comunes. Los incentivos monetarios deben ser eficientes en este sentido, por eso utilizamosindistintamente el concepto de "adecuado".

Si se observa el cuadro adjunto, se ve con claridad que han existido y existen programas que trabajanen los temas que se han considerado necesarios para el fortalecimiento de este tipo de empresas:organización institucional, impulso al asociativismo, capacitación, información, comercio exterior,reconversión, transferencia de tecnología, problemática financiera, además se mantuvieron losregímenes especiales y la promoción industrial tradicional. Se ve que los '90 han representado unatransición en la que subsistieron los viejos esquemas y se sumaron otros más modernos.

Problemas a resolver Frecuenciarelativa

Asociatividad 7,9%Capacitacion 10,5%Comercio exterior 3,9%Desocupacion 2,6%Institucional 5,3%Institucional-informacion 2,6%Otros 2,6%Problemática finaciera 10,5%Promocion tradicional 2,6%Reconversion 22,4%Regimen 6,6%Transferencia tecnologica 22,4%Total 100,0%

Los programas que con sus tareas realizan objetivos sensibilizadores (ver el cuadro de problemas aresolver) representan el 24%. Aquí tampoco las conclusiones son tan optimistas si se toma ladistribución de los recursos, de todas manera, la existencia de los programas y la acumulación deexperiencia son fundamentales, aunque a veces hayan quedado desfinanciados. Además un 30%promocionan de alguna manera sus actividades; el problema es, como veremos, la falta de unametodología de proyectos, que permita avanzar a la firma en etapas posteriores.

Sin embargo, el 42% de los programas no utiliza la elaboración de proyectos como metodologíaexigida a las empresas, y entre los que sí ultilizan la estrategia de proyectos (el 58% restante) sólo el23% realiza un escaso o nulo seguimiento de los mismos. Resulta muy difícil articular los esfuerzos.

11Surge además que el diseño de los instrumentos es marcadamente horizontal, sólo el 5% de los mismostienen objetivos de índole sectorial, esta característica, a nuestro criterio, hace que las actividadespermanezcan en un nivel de generalidad peligroso. Los proyectos son dificultosamente evaluados porprofesionales generalistas, la asistencia horizontal no logra avanzar en especificidad y lasrecomendaciones consideran la problemática de los sectores en concreto, sólo en una mínima parte.Aquí cabe mencionar que las convocatorias del FonCyT reciben proyectos sectoriales preferentemente.Además, si hubiesemos incluido a todos los centros INTI y CIC, los resultados hubiesen sido máspositivos para este item.

Por el contrario, la presencia de un 8% de programas tendientes exclusivamente a fomentar laasociatividad y de otro 22% que, con otros objetivos principales, utilizan mecanismos de redes, es unsíntoma de progreso en el diseño, las cosas cambian si observamos al menos globalmente lospresupuestos, los programas que fomentan la asociatividad a nivel nacional no representaron más queel 2% aproximadamente del total, los de información e institucionales menos del 1%, los decapacitación el 8%, asistencia al comercio exterior no más de 2% (según los cambios del presupuestode la Fundación Exportar, aunque aqui cabría incorporar los fondos del PREX, que han sido ubicadosen reconversión pero tienen la finalidad de mejorar las exportaciones).

Si observamos los instrumentos con incentivos monetarios, el trabajo demuestra que el 60% de losprogramas cuenta con alguna clase de ayuda, esto significa que, a pesar del fuerte rechazo ideológicoobservado en buena parte de los equipos económicos y del stress financiero de la década, existió unainversión en este rubro. Entre ellos se encuentran las promociones tradicionales y los regímenes de laSeCIM como ejemplo de los viejos incentivos, varios hoy desaparecidos o residuales.

e) Los programas deben ser específicos. Cada instrumento debe priorizar diversos grupos objetivos, losfondos deben distribuirse entre los diversos tamaños y regiones, a fin de que las más debiles no debancompetir con el resto en la búsqueda de apoyo. Si no se normatizan las prioridades, las empresas máspequeñas, las que tienen una proporción importante de economía oculta, las que presentan dificultadesfinancieras por malas performances anteriores, las empresa nuevas, los jóvenes emprendedores, tienenproblemas para competir por los mejores incentivos aun cuando tienen proyectos interesantes. Elproblema es que ese universo de firmas representa más de la mitad de la economía argentina(Narodowski, 2002).

Justamente, uno de los problemas más importante de la política de apoyo a PyMEs es que el 60% delos programas en que podrían participar y que suelen ser considerados parte de esa política, no tienenninguna cláusula que las priorice, es decir, deben competir con el resto de las firmas.Aproximadamente, el 70% de los programas que tienen incentivos, no priorizan a las PyMes. Del totalde las líneas de la Agencia, sólo 2 discriminan a favor de las PyMEs y ninguno hace diferencias alinterior de dicha categoría. Por el contrario, un dato positivo es la existencia del MIPEs y los créditos amicroemprendedores del BAPRO, que sólo priorizan a las micro empresas.

Al margen de la definición del grupo objetivo, el 40% de los procedimientos de acceso son de una altadificultad. En este rubro entran los de la Agencia y el 25% de los financieros. Los de baja exigenciaburocrática son en primer lugar los de reconversión, luego capacitación, y por último los del IDEBclasificados como de transferencia tecnológica, todos ellos suman un 57 % de los mismos. Le siguenlos que tienen objetivos asociativos y la asistencia no financiera en comercio exterior.

12Por último, cabe agregar que el 70% exige garantías como las que exige cualquier banco de plaza. Estoes preocupante habida cuenta de los problemas observados para fomentar las SGR y para que elFoGaBa funcione y la informalidad en que actúan muchas de las empresas.

f) La descentralizacion

El elemento básico en la organización del sistema es la transferencia de la toma de decisiones y lagestión de los programas al nivel local, no sólo para mejorar la calidad de los programas sino paraadecuar los propios objetivos, para que la oferta se ajuste a la demanda. La descentralización explica enbuena medida los interesantes avances que se notan en los entes locales en cuanto a la eficiencia en elfuncionamiento (Meneguzzo, 1998) y al mismo tiempo, los escasos resultados obtenidos en lasadministraciones centrales en la reducción y transformación de las burocracias. Desde esta perspectiva,el Estado Nacional y el Provincial no deberían involucrar acciones relativas a la gestión de losinstrumentos, que impliquen el relacionamiento directo con los usuarios, esta parece tarea de losmunicipios. La descentralización se considera un valor positivo, pero defícil, y como parte de unproceso profundo y cuidadoso, no como un modo de desentenderse de los problemas desde laadministración central (Narodowski, 1989).

El avance en este proceso requiere de un marco general (normativa, financiamiento, programas deapoyo, casos piloto) exógeno al sistema de apoyo a PyMEs, que en la Argentina no se ha verificado,esto atenta contra las posibilidades de los municipios de acumular experiencia y mejorarpaulatinamente la gestión de los servicios, las experiencias de transferencias han sido generalmentemuy caóticas (Restrepo Botero).

Por otro lado, en las políticas bajo análisis se observan generalmente, en cualquier país del mundo,graves problemas para autofinanciarse (sobre todo los destinados a empresas pequeñas, débiles), por loque se suelen utilizar recursos del presupuesto general, es decir, rige relativamente en estos caso elprincipio de “responsabilización”, uno de los ejes de los procesos descentralizadores.

El relevamiento revela una gran debilidad: el 82% de los programas tienen un diseño centralizado ysólo el 8% descentralizado, un 9% está organizado mediante un esquema de desconcentración, quetransfiere tareas pero no decisiones. El 97% de los fondos utilizados en todo el sistema, corresponen aprogramas nacionales, los estudios realizados en distintos programas (citados luego) reflejan en lamayoría de los casos el desigual acceso de las empresas de las provincias a los instrumentos consubsidio.

Entre los descentralizados aparecen varios programas con objetivos de sensibilización: soninstrumentos donde hay pocas decisiones a tomar y pocos recursos. Sólo los Créditos paraMicroemprendedores del Banco Provincia son un buen ejemplo y representan una experienciameritoria.

Los organismos desconcentrados son de información (CIEI y SIUIIP) y el proyecto de calificadoras deriesgo, el primero con pocos recursos y escasa duración, los últimos nunca puestos en marcha. Si sondesconcentrados y con importantes recursos, la aplicación de la Ley de Transferencia a nivel provincialy los tres planes de empleo evaluados.

13Cabe mencionar el caso del IDEB, una institución con una estructura claramente descentralizada querepresenta un progreso en este sentido, pero con programas y servicios centralizados. En realidad laidea de trabajo en red de los Centros estaba pensada para estimular los servicios ofrecidos entrecentros, pero las experiencias en ese sentido fueron pocas y circunscriptas a pocos centros. La últimagestión gerencial no estimulaba esta autonomía.

Respecto a los programas financiados con fondos externos, en general, éstos se organizan con unidadescentrales (nacionales) y unidades provinciales, en ambos caso creadas ad hoc dentro de una estructuraoficial, esta lógica impide avanzar en las decisiones a nivel local, la excepción de los Centros deDesarrollo BID-UIA ha sido un ejemplo interesante en contrario. En el caso de la Agencia, esteproblema debiera ser suplido por las UVT de todo el país, además de los esfuerzos políticos de laSeCyT por articular con los estados provinciales, si bien se ha avanzado, las dificultades son enormes.

g) La participación de los actores

Los programas, como se ha visto, exigen el trabajo conjunto, de empresas, gobiernos, otrasinstituciones, por eso se trata de un proceso que exige un gran esfuerzo de gestión institucional, que vamás allá de una normativa y que puede ser motorizado en la práctica por cualquier clase de actor, nonecesariamente el sector público. Las experiencias exitosas muestran la importancia del rol del Estadoen la generación del marco legal, pero en muchos casos, buena parte de los objetivos enumerados, sehan cumplido debido a la acción privada o de la sociedad civil y sus organizaciones.

Por eso, es claro el consenso acerca de que el diseño y la gestión de este tipo de instrumentos nopueden basarse en una lógica puramente administrativa, de control sino en mecanismos que incentivanla relación con la demanda y la participación de los actores y sus instituciones. Por eso es fundamentalque los programas incluyan esquemas de representación de los beneficiarios, no simples cuerposconsultivos, sino, cuerpos ágiles, con capacidad de decisión sobre las estrategias.

De la evaluación realizada surge que es alta la falta de relación entre los programas y el resto de lasinstituciones o actores. Con relación a este último item surge que el 74% de los mismos tiene en eldiseño o en la práctica muy escasas (o ninguna) tareas de articulación con los agentes; el 60% realizaun escaso o ningún seguimiento a las firmas. La falta de fondos atenta contra este tipo de actividades,además la propia estructura de muchas instituciones, tradicionalmente ligadas a la administraciónpública, genera un cierto rechazo de los agentes a salir regularmente a la calle. La falta dedescentralización contribuye a profundizar el problema. A esto se suma la falta de coordinación entrelas instituciones públicas que brindan los servicios.

h) La terciarización de la oferta de servicios y nuevas formas de relación público-privada

Se trata de incrementar las tareas asignadas al privado (empresas y consultoría) y al tercer sector(fundaciones, ONGs, etc.) lo que implica la búsqueda de esquemas eficientes en las relaciones entreambos sectores, en beneficio de los usuarios. Este tema es central en documentos de trabajo de la OIT ola OCDE, como un eje de las buenas prácticas en los servicios de desarrollo empresarial (son buenosejemplo: Mc Vay y Miehlbradt, 2000 y Gibson, 2001). Si bien aquí se valorizan estos tentativos, seasume que la inexistencia de algunos mercados o las imperfecciones de los existentes restringen estasestrategias, además para que el armado de un buen vínculo entre actores diversos sea constructivo debeexistir una sociedad civil madura y con sus instituciones gozando de cierto nivel de representatividad

14(Bresser Pereira, 1999), cosa que en Argentina no sucede (Narodowki, 1996). En este sentido, se debeconfiar en la organización de reglas del juego sólidas, compartidas por las comunidades donde seimplementan y además generar proyectos estables que permitan la acumulación de experiencia (unapropuesta que va en esta dirección puede verse en Bechinsky).

Encontramos que el 38% de los programas han avanzado en nuevas formas de relación público-privada, fundamentlamente a través de la terciarización de consultoría o la propia gestión del programa(en el 65,5% de los casos son programas con fondos internacionales). Se valoran los tentativos en uncontexto de deterioro de las oficinas públicas y de desconfianza hacia ellas por parte de los usuarios,sin embargo el debate recién se inicia ya que no todas las estrategias han dado buenos resultados.

En el Plan Trienal y el MIPE se otorgó la concesión de los créditos a la banca privada debido a la faltade posibilidades del Estado de fondear completamente el programa, el problema es que así se replicanlos inconvenientes de acceso al crédito por parte de las PyMEs, un esquema de este tipo impidepriorizar con cupos os distintos tamaños de PyMEs, también es muy difícil dirigir los préstamos aproyectos de reconversión y transferencia, sin lo cual es imposible resolver el problema decompetitividad de las firmas, que es la cuestión de fondo de la falta de garantías.

En el caso del PRE y el PREX e INVERPyME se ha terciarizado casi completamente el gerenciamientodel Programa, la evaluación de proyectos y su seguimiento. El Proyecto Jóven también es un caso paratener en cuenta ya que el mecanismo refleja experiencias mundialmente exitosas, sin embargo, haexistido la sospecha, de que la capacitación realizada se orientó más a las posibilidades de lasconsultoras que a las necesidades de los jovenes (Santantonio S., 1997).

Estas experiencias demuestran que, sin una buena normativa, claros pliegos y sin un esquema decontrol permanente sobre las consultoras responsables, probablemente se repliquen en el sectorprivado, los vicios que se quiere evitar del sector público.

Un caso muy interesante fue el del Programa de Calidad de la primer época del IDEB ya que unaunidad académica relacionada con un centro había desarrollado una metodología y se había consituidoen el oferente del servicio. Las posibilidades de realizar un seguimiento constante fueron un elementopositivo. El problema consistió en que, a pesar de haber sido un servicio nacido de la descentralización,se centralizaron sus operaciones.

Capítulo Cuarto. Las claves de la gestión de las instituciones y los programas

Los elementos clave y los resultados de la evaluación de la oferta

A continuación se detallan los elementos claves que se han considerado fundamentales para la gestiónde cualquier organización, y naturalmente del sistema de apoyo a PyMEs y la evaluación realizada alrespecto:

1)La importancia de la ley:

15La experiencia demuestra que las reformas deben tener un respaldo legal, el mismo no tiene un impactopor si sólo pero da claridad y continuidad a las instituciones y los programas (Meneguzzo, 1998), almismo tiempo representa el grado de madurez del consenso respecto al tema específico.

Por un lado se requieren leyes generales, relativas a la reforma política e institucional, que incidennotoriamente, pero cuyo análisis excede los objetivos del documento. Por otro, hay una normativaespecífica que permite definir los objetivos y el grupo objetivo de la política de apoyo (en este caso, ladefinición de PyMEs y el tipo de apoyo que se planea), el contenido de los programas e instrumentos,los fondos necesarios y las principales regulaciones para su acceso, la autoridad de aplicación de cadauno, mecanismos de evaluación y control. La Ley PyMEs del año 2000 brinda un excelente marco anivel nacional pero no se cumple en absoluto, además, la existencia de programas con fondosinternacionales desvirtúa el sistema ya que esas actividades no se legislan. A nivel provincial ymunicipal, el retraso es mayor y esta normativa no existe.

2) El presupuesto

Es natural que los programas deban contar con los fondos suficientes para cumplir los objetivosexplicitados. La falta de un mínimo presupuesto puede atentar con las posibilidades de maximizar lascapacidades endógenas de los organismos, incluso genera dificultades para realizar una evaluaciónbasada en costo-beneficios5.

No podemos dar un monto exacto de los gastos del conjunto de instituciones bajo análisis, porqueademás varía según los programas vigentes en cada período, sin embargo se trata de una cifra nadadespreciable.

Durante la década hay un notable incremento de programas financiados por organismos internacionalesde diversa índole, y un escaso avance de los programas que cobran de algún modo por sus servicios yse financian en una cierta proporción con fondos propios. Ya se mencionó la fuerte concentración delos presupuestos, además se consideró el bajo porcentaje de los mismos destinados a programas de fácilacceso.

A nivel nacional, las participaciones relativas están influenciadas en el primer período por losregímenes y los resto de la promoción industrial, durante toda la década por el presupuesto del INTI(que representa entre el 6 y el 12%) y en la segunda parte de la década por los programas de la Agenciay en menor medida el PRE y el PREX. Durante la primera época, debido al Plan Trienal, losinstrumentos financieros representaban el 30%, en el segundo período se redujeron a favor de los detransferencia tecnológica y reconversión que dominaron la escena.

A nivel provincial, en la primera parte de la década influye el alto monto de la promoción industrial ydurante todo el período el presupuesto de la CIC (alrededor del 15%). En el segundo período influye laaparición del IDEB, por ese motivo, hasta 1999, el gasto en asociatividad representó un 7%aproximadamente, reconversión un 10% y transferencia de tecnología un 13%. En todo el período

5 En el trabajo se pone énfasis en los fondos utilizados en la operación de los programas, en el análisis se ha tratado de nocontabilizar la parte del presupuesto que se utiliza en otros destinos. Por eso los datos utilizados son sólo indicativos.

16dominan los fondos para microempresas del Banco Provincia, cuya eficiencia depende de cadamunicipio.

El elemento más importante que surge del análisis de campo es que según la opinión de losentrevistados el 40% de los instrumentos no contaron con los fondos mínimos para realizar susobjetivos, este dato se profundiza en algunos perídos del ciclo. Algunos programas no han contado confondos para contratar una consultoría apropiada en los casos en que se exigen trabajos específicos,además falta dinero para formación externa de los profesionales, comunicación, movilidad.

Si observamos detenidamente los instrumentos definidos según el problema a resolver, vemos que enlos '90, todos los instrumentos institucionales han contado con fondos que los entrevistadosconsideraron insuficientes, le siguen los programas asociativos y los de apoyo al comercio exterior. Losde capacitación en conjunto hubiesen corrido la misma suerte sino estuviese el Crédito fiscal, que enrealidad puede asimilarse a un régimen tradicional (los regímenes han contado con fondos suficientesen su totalidad).

Si se observa la variable, pero relacionada con el origen de los fondos, vemos que el 84% de los que notuvieron suficiente financiamiento son públicos. Por el contrario, mientras el 54% de los programas confondos públicos tenían pocos recursos, sólo el 14% de los instrumentos financiados por organismosinternacionales presentaron este inconveniente.

3) Los problemas de tiempo

En todo el mundo, las actividades de fortalecimiento de las PyMEs y aun la construcción de lossistemas nacionales y locales de innovación son el resultado de largos procesos, con algunasinestabilidades en el corto plazo, pero con tendencias más o menos claras. La experiencia muestrasistemas de pruebas piloto, esquemas de premios con participación voluntaria, proyectos basados enllamados a concurso restringidos, fondos para proyectos especiales. El proceso ha ido bi-direccionalmente de la oferta a la demanda y desde los diversos niveles de gobierno. Los casos exitososcontribuyen a la conformación de un circulo virtuoso, lo que hace a la difusión de las prácticaseficientes (algunos ejemplos pueden verse en Nadvi, 1995; para el caso de Europa Bianchi,1996,además los tradicionales de Lundvall, 1993 y Nelson 1993).

En Argentina hay un grave problema de inestabilidad en la conducción de las organizaciones (incluidaslas que se están analizando) generado por diversos motivos (modificaciones en las conduccionespolíticas, por cambios en los ministerios o en las subsecretarias, en las contra-partes provinciales omunicipales, por cambios en las conducciones empresariales nacionales o locales). Todas estassituaciones atentan a su vez contra la imagen que del sector público tienen los emprearios y a laposibilidad de acumular experiencia, conocimientos, etc.

Los programas han tenido una duración promedio de 3 años, pero varios, fundamentalmente de Naciónno superaron los 2 años. El principal motivio de interrupción ha sido por un cambio del funcionariopolítico, le sigue el cambio de dependencia.

Es importante señalar que ocho programas caducaron por falta de recursos. Por eso se hace muy difícilrealizar una evaluación general de las capacidades endógenas de las instituciones, ni en el diseño ni enel funcionamiento, ya que ninguna gestión tiene tiempo de ver madurar su estrategia.

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4) La gerencia

La premisa básica para el éxito de los programas es la organización micro de las oficinas responsables.Se trata en primer lugar, de organizar un proceso global, que incluye la toma de decisiones en el nivelde lo político y la despolitización de la gerencia para que la conducción priorice capacidad, talento, etc(Reyes, 1999).

En segundo lugar, los responsables de los programas deben tener formación y experiencia quedemuestre capacidad en el manejo de organizaciones con este tipo de fines.

En tercer lugar, es fundamental la existencia de planeamiento estratégico, y/u otras metodologíasorganizacionales (círculos de calidad, calidad total, just in time, etc.) que funcionan comoorganizadores eficientes de los procesos productivos. La utilización de este herramental da cuenta delinterés por parte de la conducción de discutir con la organización los objetivos, la situación interna ylos cursos de acción y contar con elementos para una evaluación objetiva (ILO, 1999). Pero, si bien seconsidera aquí importante desarrollar técnicas de gerencia, no se ve a la organización de un modoidealizado (Schurmann, 1996; Freitas, 1991; Schein, 1988), mucho menos cuando los conductoresdeben convivir con estructuras diseñadas dentro del modelo burocrático (Martinez Nogueira, 2000).

Por último, se debe priorizar la existencia de una estrategia de recursos humanos (selección,capacitación carrera interna, evaluación, sistema de incentivos), algo difícil en un contexto donde aúnexisten anticuados sistemas retributivos y de carrera; por eso es importante la posibilidad de realizarcontratos por tiempo determinado, a fin de implementar los nuevos esquemas de personal entre losprofesionales ligados de un modo flexible a la organización.

De la bibliografía relevada surge que, a nivel mundial, se ha avanzado mucho en la independencia entregerencia y política, mucho menos en la flexibilidad de las relaciones contractuales, aunque las áreas acontrato aumentan de la mano del sistema de proyectos especiales, donde se observa mayor atraso es enla actitud gerencial de los conductores de oficinas públicas. En Argentina, sólo parece avanzar laflexibilidad pero por motivos presupuestarios y para hacer frente facilmente a los cambios de staff quela inestabilidad genera, no de manejo de recursos humanos. Por otro lado, las diferencias salariales porpresencia de personal que responde a diversa normativa, ha sido un elemento negativo.

En la gerencia es donde nuestro trabajo alcanzó resultados más preocupantes. Sólo un 20% realizanPlan Estratégico (en todos los caso, tienen obligación de elaborar un documento de planeamiento), perono hemos evaluado la calidad del mismo, el restante 80% no lo realiza. Si bien es cierto que muchasactividades son de difícil incorporación a este tipo de Plan, el esfuerzo ayuda a la organización yademás es la única manera de tener un análisis general ex-post. La forma en que se realiza en Agentinael proceso de presupuestación tampoco brinda un marco adecuado, la mayor parte de estos programasaparece a un nivel muy agregado en el item del organismo que lo aglutina. En este sentido, en losprogramas con fondos internacionales, las exigencias son mayores.

Por otra parte, sólo un 11% de los programas han tenido un coordinador con formación y/oantecedentes para desarrollar la actividad gerencial (recuérdese que no se consideraron los antecedentesen anteriores cargo políticos). Este no en un indicador de la falta de capacidad, pero si del desinterés de

18las oficinas por cubrir cargos de conducción con personal específicamente preparado para talesfunciones.

Esta situación no parece aislada ya que de las reformas administrativas realizadas en diversos paises nosurge una mejora importante en la actitud gerencial de los conductores de este tipo de programas en losniveles públicos, por eso la estrategia más utilizada es la terciarización de la gestión de los mismos(Caiden y Caiden, 1998).

Del mismo modo, no hemos tenido información sobre la utilización de sistemas de calidad, oestrategias específicas de gerencia. Sólo el IDEB hizo un tentativo, a partir del trabajo de unaconsultora externa con antecedentes en la materia, pero el cambio de condución impidió sucontinuidad. Sin embargo, un porcentaje interesante (el 37%) llevó a cabo un porceso de selección,capacitación y evaluación del personal. El 72% de los instrumentos se basan en contratos de locaciónde servicios, fundamentalmente debido a motivos presupuestarios y porque además sirve al momentode producirse cambios políticos. Si bien esto ha generado una inestabilidad desmedida (en 7 añosArgentina vivió dos crisis financieras y 6 cambios de Ministro de Economía) que atenta contra laeficiencia de los programas, al mismo tiempo permitió la incorporación de personal más capacitado.

Finalmente, según la opinión de los entrevistados la calidad del personal de muchos programas, no asíde las dependencias públicas, es alto: sólo el 5% del personal es de bajo nivel. Sin embargo, algunasopiniones calificadas opinan lo contrario con mucha vehemencia y ofreciendo ejemplos de los cuellosde botella generados por la falta de personal capacitado. Paralelamente, los operadores opinaron que enel 22% de los programas se verifica la falta de oferta de recursos humanos calificados en el mercado,esta cifra puede considerarse baja, aunque aumenta en los programas en que se requiere de unaconsultoría más específica y probablemente se haga preocupante en lo referido a los procesos máscomplejos. De todos modos, la situación parece un buen punto de partida para la implementación depolíticas en el futuro.

Un dato interesante es que el 65% de los programas tuvieron coordinadores con profesionales, con unabuena relación con la política pero sin una actuación decidida en dicha lógica, además los entrevistadosconsideraron, contra lo esperado, que sólo el 55% de los instrumentos estaban altamente politizados(ambos son indicadores subjetivos), de estos, sólo el 10% son programas financiadosinternacionalmente, la mayor parte reciben fondos públicos. Por este motivo, debido a que losprogramas públicos no son los que cuentan con más recursos, no encontramos una correlación entrepoder político del coordinador (y politización) y cantidad de fondos a disposición. Una observación queconviene realizarse es que los mayores índices de politización surgen no en los programas sino en lasinstituciones que los contienen, esto podría interpretarse como una estrategia formal, y que loscoordinadores sin poder político deben sujetarse a las restricciones generadas desde la instituciónmisma. De todos modos, surgen varios casos virtuosos que demuestran que es posible des-politizar losinstrumentos, el caso más importante es la Agencia, también el Proyecto Joven y el Crédito Fiscal.

El caso del IDEB debe ser analizado aparte ya que debido a sus objetivos articuladores coninstituciones y actores, incluso con un diseño apropiado, se sumió en una politización muy alta, que enalgunos centros sólo generó parálisis.

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5) La evaluación de la performance, auditoría y control

El proceso de evaluación, en sus diversas formas, es una herramienta para mejorar la calidad de laoferta, la identificación de las necesidades de los usuarios, el ajuste entre oferta y demanda, permitemejorar la planificación, hacer pública la información y evaluar a la gerencia y los recursos humanos(Martini y Cais, 1999).

Se ha visto en toda la posguerra imponerse la necesidad de evaluar a las organizaciones públicas, sehan discutido los approachs y se han implementado diversos sistemas, con más o menosdescentralización. Despúes de todo, hay cierto consenso en que las cuestiones técnicas de selección delos indicadores y la recolección de datos, son sólo una parte, que la evaluación es una parte del procesode gerencia, desde el momento que implica una mayor delegación de autoridad e, incluso, el interés dela propia conducción de ponerse a prueba.

La entrada a los programas mediante la presentación de proyectos es una estrategia interesante pararealizar una evaluación y un seguimiento, pero muchas actividades no son fácilmente definiblesmediante dicho mecanismo; de todos modos, si bien es difícil exigir la elaboración de proyectos a lasempresas por sólo capacitarse, recibir información,etc. Si es posible tener, con una metodologíadefinida, objetivos, herramientas, plazos, etc.

En la normativa general de la carrera administrativa de la Argentina se prevén mecanismos de este tipo,que no se cumplen o se llevan a cabo sólo como una formalidad. La escasa normativa respaldatoria decada instrumento no obliga taxativamente a realizar evaluación alguna, con excepción de los programasbasados en el financiamiento de organismos internacionales pero por exigencias del donante oprestamista.

El control se realiza externamente, desde los organismos de auditoría administrativa y sin muchodetalle habida cuenta de lo exiguo de los fondos de estos instrumentos, en relación al resto de los gastosde los tres niveles del Estado (además, la capacidad de los cuerpos de auditoría y su autonomía estánseveramente cuestionados).

El 64% de los programas no tienen un sistema de evaluación, los 23 que si la tienen, son programas quese someten a auditoría externa y las diferencias entre evaluación y la relación misma con la auditoría noes en general muy clara, un 95% son financiados por organismos internacionales y las conclusiones noestán publicadas. Debido a esta situación también tuvimos problemas para evaluar resultados. Dini(1999) llega a una conclusión similar para los programas de este tipo en toda América Latina.

Los programas con incentivos (las promociones tradicionales nacionales y provinciales, los regímenesde capital y REI, el Plan Trienal, el MIPE, el Crédito Fiscal, PRE y PREX, los programas de laAgencia, los del Ministerio de Trabajo), tengan o no sistema de evaluación y/o auditoría llevanregistros de empresas o personas adjudicatarias, pero los mismos integran expedientes de imposibleacceso sino es dentro de una causa judicial. En general los funcionarios emiten comunicados mediantelos cuales trasmiten esos resultados, siempre auspiciosos, por lo que no parecen fuentes confiables. Porotro lado, hay estudios sobre dichos instrumentos, realizados por profesionales que han tenido más ymejor acceso a la información requerida, en muchos casos que han estado implicados en la gestión delos programas. En ese sentido se debe consultar Angeletti (1995), Narodowski (1996), Casalet, M.;

20Narodowski, P.; Palomino, H.; Remorini, C.; Senen González, C., Cepal (1997), Ventura (2001), Borday León (2001), Sierra (2002). Un diactamen sintético de la Comisión Evaluadora del INTI (1999)puede verse en la web de la SeCyT.

Por otro lado, como ya se vio, el 42% de los programas no utilizan la elaboración de proyectos comometodología exigida a las empresas, el 40% de dicho porcentaje, incluye a los programas decapacitación, asociativismo, información, institucionales, comercio exterior, en los que de todosmodos se gasta sólo el 1% de los fondos. Entre los que sí ultilizan la estrategia de proyectos (el 58%restante) sobrealen los financiados externamente y los de transferencia tecnológica. A su vez el 95% delos financiados externamente y el 77% de los de transferencia tecnológica utilizan proyectos. (ambasvariables están correlacionadas debido a que los programas de la Agencia exigen proyectos). Por otraparte, el el 62% de los programas financieros, no requieren la elaboración de proyectos (el dato estáinfluido por el Plan Trienal y MIPE que eran otorgados por los bancos mediante el sistema usual decarpetas de crédito).

De los que si han implementado esta metodología, sólo el 50% utiliza un sistema referenciado deevaluación (con una metodología y personal capacitado). De éstos, el 59% son los de la Agencia. El23% realiza un escaso o nulo seguimiento de los mismos. Entre quienes realizan proyecto, los evalúancorrectamente y realizan un seguimiento (al margen de la calidad del seguimiento, que no fue evaluada)encontramos un total de 22 (son los de la Agencia, Inverpyme, Proyecto Joven, Pre, el REI), en todoslos casos pudimos ver durante pocos segundos los formularios, las evaluaciones realizadas, pero dichainformación no es de libre disponibilidad, tampoco hay cuadros estadísticos de acceso al público niinformes a los poderes públicos.

Por eso es imposible realizar una evaluación externa de impacto ni siquiera en los programas que estánen condiciones. En los restantes programas, al no existir proyectos ni correctos sistemas de evaluaciónde los mismos, los problemas aumentan.

Además se ha investigado qué programas realizaban encuestas de satisfacción del consumidor. Elcuadro demuestra que sólo el 18% lo hacía y en todos los casos, con resultados muy positivossuperores al 79%. El ejemplo del IDEB condiciona las frecuencias relativas; es el más interesante puesun equipo independiente de cada programa realizaba una encuesta telefónica a los participantes de lasdiversas actividades para conocer su opinión sobre su experiencia, lamentablemente, la tarea fueposteriormente abandonada. Por otro lado, de las encuestas surge que la relación con los usuarios delos programas es preferentemente normal o buena.

Debido a las dificultades para medir resultados e impacto, se incorporó a la encuesta una preguntaacerca de la consistencia entre oferta y demanda, es decir, si en opinión de los operadores, losprogramas lograban concitar el interés de los potenciales usuarios. Los resultados indican que en 10programas hubo un nivel importante de falta demanda y en 36 programas no se consiguieron usuariossuficientes,aunque en una baja proporción. Sólo se detectó una consistencia clara en 26 programastodos con incentivos (los más importantes en cuanto a fondos son el Pre, Prex, Plan Trienal, MyPES,Credito fiscal de SEPyME, Bienes de Capital, REI, las Promociones y una línea de la Agencia). En estesentido, el análisis de los operadores es coincidente con los estudios citados. En la agencia hay variaslíneas que han ido mejorando en su utilización con el paso del tiempo, algo que es lógico si seconsidera que son programas relativamente recientes y que involucran actividades innovativas, demayor complejidad.

21La percepción acerca de los programas de lado de la demanda en los municipios bajo estudio

Los resultados de las encuestas a las empresas en los municipios de San Martín y Quilmes son elreflejo del lado de los usuarios de las dificultades observadas del lado de la oferta.

En realidad, sorprendió positivamente la proporción de empresarios que conocen al menosgenericamente la existencia de programas. Sólo el 36% de las empresas entrevistadas ignorabacompletamente la posibilidad de acceder a los instrumentos. Sin embargo del 64% de bien informados,sólo el 34% había solicitado y accedido a alguno. No es posible identificar características quecorrelacionen grado de acceso y tipo de firma (tamaño, nivel de informalidad o rubro) ya que lasfirmas que respondieron haber accedido a los programas son muy diversas. Del restante 30%, sólo lohabía intentado un 18% y había fracasado. Hay un 12% que los conocía pero no los había solicitado.Las cifras parecen compatibles con un tipo de actividad que nunca llega a ser masiva ni aun en lasmejores experiencias mundiales (Narodowski 1998).

Considerando el subgrupo de empresas que pidió ayuda (el 52%) surge que la institución más frecuentees el INTI, en segundo lugar la municipalidad, en tercer lugar el Centro IDEB y en cuarto la Cámarasectorial y el Fontar. Sólo uno había recibido asistencia de la SeICM y otro de Exportar. Ningunaempresa encuestada había recibido ningún apoyo crediticio, no había tenido proyectos en el REI ni enBienes de Capital, no había participado del Proyecto Jóven, no tenían ningún trato con la CIC, ni en elPRE ni en el PREX; tampoco estaban en la Ley de Promoción de la PBA ni en la del muncipio. Lostres primeros son instrumentos locales (considerando que el INTI queda en San Martín). Resultaalentador además, el interés pos la propia Cámara sectorial y por el Fontar y desalentador el nuloacceso al PRE y al PREX. Otra conclusión interesante es el escaso impacto de las actividades desensibilización del nivel nacional entre las empresas.

Respecto a la opinión sobre la calidad del servicio, el 52% de las empresas dijo haber recibido unaatención correcta, en tanto que el resto de las respuestas variaron entre mala y regular. No hayrespuestas muy buenas. Sobresale la Municipalidad de San Martín, ya que las empresas que dijeronser atendidas por ese organismo respondieron en un 100% que el servicio es bueno. Por el contrario, elINTI tiene sólo un 12% de respuestas positivas.

Preguntados sobre sus necesidades y lo que exigirían del Estado, una proporción alta no tuvo respuesta.Entre el resto, un 25% tiene exigencias relacionadas con la macro (reactivación del mercado interno yreglas claras), casi un 20% exige créditos y subsidios, un 16% apoyo técnico.

En conclusión, hay varios resutados interesantes. En primer lugar, si tenemos en cuenta que este tipo depolíticas dificilmente llegan a ser masivas, el grado de conocimiento de los instrumentos es interesante,pero de las conversaciones con los empresarios surge una gran desconfianza respecto al sector público,no sólo respecto a intensiones, también respecto a la capacidad real de los agentes. A conclusionessimilare llegan Kreimer P y Vacarezza L, (1998), resultados algo más pesimistas pueden verse enYoguel y Moori Koening (1999).

Por otro lado, el grado de utilización no es menor en los servicios más simples, del nivel local peroparece difícil el acceso a los programas con una consultoría más compleja o que cuentan con mayorpresupuesto. En tercer lugar, es importante remarcar que los empresarios siguen teniendo dudas acerca

22de sus necesidades y exigencias, y además la demanda de asistencia técnica es escasa. Losinconvenientes de los programas parecen fundarse tanto en cuestiones de oferta como de demanda.

Capítulo Quinto. ConclusionesA lo largo de la década de los '90 se realizaron múltiples intentos, de diversa índole, para estructurarinstrumentos de apoyo a las PyMEs con elementos tanto positivos como negativos, ya sea en el diseñocomo en su performance.

En el plano formal, pueden mencionarse dos hechos de importancia que podrían jerarquizar eltratamiento del Estado a este segmento de empresas. Por un lado, la creación de la Secretaría de laPequeña y Mediana Empresa en 1997, y por otra parte, la sanción de la Ley de PyMEs que brindainstrumentos fundamentales. La continua inestabilidad de la SEPyME es una señal negativa, por lo quees importante que se garantice la continuidad del nivel profesional de este organismo. También se debeavanzar en la reglamentación de la ley.

En cuanto al diseño de los programas, el grado de centralización y el esfuerzo de articulación con losactores son un déficit importante debido al limitado rol que juegan los municipios y las cámaras y losproblemas endógenos de estas instituciones que debieran actuar como intermediarios. Por el contrario,es un hecho positivo la implentación de nuevas formas de relación público-privada, aunque algunasexperiencias en este campo han sido francamente pobres. También representa un avance el tentativo devarios instrumentos de cobrar un precio por sus servicios, lo que permite un mayor compromiso de laspartes involucradas. Lamentablemente, con la crisis, esta posibilidad desaparece, además puederepresentar un escollo para el acceso de algunas firmas débiles. En este campo es preciso realizar unadistinción explícita sobre el aporte económico que se espera de cada tipo de empresa.

A pesar de que no hay una clara explicitación de los objetivos de cada acción, los problemas que losinstrumentos resuelven parecen suficientemente abarcativos: existen los destinados a mejorar el accesoal crédito (tasas, plazos, garantías), capacitación, los que sirven para superar problemas de información,reconversión y transferencia de tecnología, para superar problemas de escala y aglomeración conasociacionismo, los tendientes a fomentar la internacionalización comercial, los procesos deespecialización de las empresas y el acceso a estándares internacionales de calidad. Sin embargo, losque implican un menor compromiso inicial, destinados a sensibilizar, a mostrar ejemplos positivos a lasfirmas, como paso previo a proyectos de mayor importancia, tienen muy pocos recursos. La enormecantidad de programas y los escasos fondos públicos, sumado a la concentración del financiamientointernacional en pocos programas, generan un cuadro caótico, donde proliferan buenas ideas que no seimplementan o se realizan con muchas restricciones.

Por otro lado, en buena parte de los instrumentos no hay esquemas que prioricen el acceso de lasPyMEs ni que diferencien los tamaños o el grado de informalidad al interior de este gran grupoempresas. Las exigencias burocráticas y de garantías que han habido para acceder a los programas conincentivos monetarios hace que las firmas más débiles o con menos estructura tengan serias dificultadespara aprovechar la oferta. Las más chicas terminan accediendo a los instrumentos más simples, conmenos recursos (capacitación, autodiagnósticos) y no logran entrar en otro tipo de programas. Es unaconsecuencia no planificada que además aumenta debido a la escasa demanda espontánea y a lanecesidad de los operadores de mostrar resultados relativos al impacto cuantitativo de losinstrumentos.La performance real es muy difícil de evaluar por la poca duración de muchasexperiencias y las restricciones presupuestarias. Algunos indicadores son preocupantes,

23fundamentalmente las pocas estrategia basadas en un estilo propio de gerencia, con esquemas deproyectos, seguimiento y evaluación de performance. Por el contrario, en el mismo plano, esinteresante: la calidad de los recursos humanos, la introducción de sistemas más flexibles decontratación y la mayor autonomía profesional de los coordinadores y un nivel de politización que esalto pero parece ir cediendo. La percepción desde la demanda no es todo lo pesimista que se esperaba.

Si analizamos los instrumentos vemos que los mejores indicadores se encuentran en los programas dela Agencia, en el MyPE y en el PRE y PREX, todos ellos financiados por organismos internacionales,entre el resto de las instituciones y los programas surge la importancia del IDEB, como una experienciapositiva.

Los programas financiados por organismos internacionales tienen la particularidad de concentrarse enla temática de reconversión y transferencia tecnológica, como un hecho positivo clave de los diseños,se debe puntualizar que se han probado nuevas formas de relación público-privado, es más, losprogramas financiados de este modo representan el 60% del total de experiencias de este tipo, aunquealgunas han merecido severas críticas. En el funcionamiento, los resultados son claramente favorables,casi todos los programas tienen incentivos monetarios, además, en una proprorción casi concluyente,exigen la presentaciòn de proyectos como mecanismo para solicitar el servicio y realizan suseguimiento, y un 66% tiene un esquema de evaluación referenciado, el porcentaje es superior al delpromedio general. El 80% de los programas debe por norma realizar una evaluación de los resultados,pero ésta no es pública en casi todos los casos. Sin embargo, lamentablemente estos programas son aunmás centralizados y han tenido muchos límites en cuanto a su promoción y llegada a los usuarios.En los municipios se nota una situación compleja, el trabajo está determinado por la escasadescentralización del resto de los instrumentos. La experiencia del IDEB fue la única que intentóresolver este problema, aunque de un modo limitado por la centralización de los programas. Por otraparte, las comunas no desarrollaron a su vez una estrategia descentralizadora en los diferentes barriosde su amplia geografía y permanecieron con sus tradicionales oficinas céntricas.Predominan los programas asociativos, de capacitación, institucionales. No hay ni transferenciatecnológica ni reconversión, tampoco hay instrumentos que sirvan para resolver la problemáticafinanciera. Se supone que los programas existentes son animadores que acercan a las empresas a losinstrumentos de Nación y PBA, esta tarea de verificó para el IDEB pero en una escasa medida en otroscasos. La Subsecretaría de la Producción generalmente es una oficina con poca importancia y escasopresupuesto, fuera del interés incluso del Intendente. Buena parte de las tareas dependen de losfuncionarios, que en general muestran interés y compromiso, pero eso no alcanza.Es claro que se trata de actividades nuevas, que hace diez años en los municipios no existían. Se avanzóen el consenso acerca de lo que debe hacerse, hay muchos inconvenientes para llevar a cabo losobjetivos.En este contexto, a todo nivel, el rol de los coordinadores, consultores, operadores de programas escentral. Deben hacer valer su capacidad técnica y su autonomía, la mejora en la gerencia y laimposición de criterios basados en la elaboración de proyectos y en la evaluación pueden ser unaestrategia apta para diferenciar los procesos de decisión política y la implementación de los programas,y para someter a ambos al control al que estan sometidos los recursos humanos. Este intento debedesarrollarse principalmente a nivel municipal pero con una buena coordinación general, si se quierellegar a los usuarios.

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