elecciones y representación

Elecciones y representación

Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes

La tesis que relaciona la democracia con la representación sostiene que en democracia los gobiernos son representativos porque son elegidos: si se compite libremente en las elecciones, si la participación es alta y si los ciudadanos gozan de libertad políti- ca, entonces los gobiernos actuarán en función del mejor interés del pueblo. En un primer enfoque -el de “mandato”-, las elecciones sirven para seleccionar buenas políticas o a políticos que están asociados a ciertas políticas. Los partidos o candidatos anuncian en campaña sus propuestas y explican cómo éstas afec- tarán al bienestar de los ciudadanos; los ciudadanos deciden qué propuestas desean poner en práctica y a qué políticos quieren encargar su ejecución, y lo gobiernos finalmente las implemen- tan. De este modo, las elec ones emulan a una asamblea directa

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Bernard Manin es profesor de Ciencia Política en la Universidad de Nueva York y director del Centro Nacional de Investigaciones Científicas, París.

Adam Przeworski es profesor de Ciencia Política en la Universidad de Nueva York.

Susan C. Stokes es profesora de Ciencia Política en la Universidad de Chicago. “Elections and Representation”, en Adam Przeworski, Susan C. Stokes y

Bernard Manin (eds.) (1999), Democracy, Accountability, and Representation, Nueva York: Cambridge University Press. Traduccidn de Dulce Manzano.

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7 el programa electoral ganador se convierte en el “mandato” que sigue el gobierno. De acuerdo con un segundo enfoque -el je “control” (accountability)--, las elecciones sirven para hacer responsables a los gobiernos de los resultados de sus acciones Dasadas. Como prevén la evaluación de los votantes, los gobiernos son inducidos a escoger las políticas que, a su juicio, los ciudadanos evaluarán positivamente en el momento de las siguientes elecciones.

Sin embargo, ambos enfoques son cuestionables. La repre- sentación es problemática porque los políticos tienen sus propios objetivos, intereses y valores, y porque poseen información y emprenden acciones que los ciudadanos no pueden vigilar o que pueden controlar s610 asumiendo un determinado coste. Aun cuando los políticos en el gobierno pretendan nada más que servir al público, para ser elegidos es posible que previa- mente tengan que satisfacer intereses particulares. Y una vez Zlegidos, quizá prefieran seguir sus metas privadas o algunos Fines públicos distintos de los del electorado. Si éstas son sus motivaciones, intentaen hacer otras cosas en vez de representar al público. Y los votantes no saben todo lo que necesitan saber ni para decidir de forma prospectiva lo que han de hacer los po- líticos ni para juzgar retrospectivamente si éstos actuaron como debieron. Y si los electores son conscientes de su propia igno- rancia, no querrán obligar a los políticos a realizar sus deseos. A su vez, si los ciudadanos no disponen de información precisa para evaluat a los gobernantes, la amenaza de no ser reelegidos es insuficiente para inducir a éstos a obrar según el mejor inte- rés del público.

En este capítulo se analiza en qué medida los votantes pueden hacer valer la representación utilizando sus votos para seleccionar políticas y a políticos, o para sancionar al gobierno, o bien usando sus votos de ambas formas simultáneamente. Más tarde, se examinan distintos rasgos institucionales que pueden ser apropiados para inducir la representación.

LA CONCEPCI6N DE LA REPRESENTACIdN COMO MANDATO

Durante las campañas electorales, los partidos proponen políti- :as y ofrecen candidatos. Si los electores creen que no todos los

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políticos son iguales, pueden tratar de garantizar la representa- zión empleando sus votos a fin de elegir las mejores políticas o a políticos vinculados a ciertas políticas. Las cuestiones que nece- sitamos examinar son en qué medida (1) las campañas electorales son informativas, esto es, si los votantes pueden esperar, de manera justificada, que los políticos pondrán en marcha sus propuestas, y hasta qué punto (2) obrar de acuerdo con el programa Electoral, el “mandato”, es siempre lo mejor para los intereses de los ciudadanos. Diremos que “la representación de mandato” Dcurre si las respuestas a ambas preguntas son positivas, es decir, si los partidos revelan sus verdaderas intenciones y la realización de estas intenciones es lo mejor para los votantes bajo las circunstancias dadas.

La concepción de la representación como mandato está muy extendida: es aceptada por intelectuales, periodistas y ciudadanos de a pie como si fuera axiomática. Por poner un ejemplo, Keeler (1993) explica las principales reformas politicas introdu- cidas por Reagan, Thatcher y Mitterrand de la siguiente manera: sus respectivos países estaban en crisis económica, los votantes querían un cambio y expresaron este deseo en las urnas y los respectivos gobiernos llevaron a cabo sus mandatos. Este modelo parece ilustrar bien la formación de las políticas en las socie- dades industriales avanzadas (Klingeman, Hofferbert y Budge 1994). Así lo expresó un político francés: “Desde los romanos, es una vieja ley de la política que no debemos nunca perder de nuestro horizonte: los gobiernos sólo pueden mantenerse a tra- vés del principio por el cual nacieron” (Séguin 1997).

Un sencillo marco conceptual nos puede ayudar a entender lo que está implícito. En las elecciones, los partidos o candidatos se presentan ante los votantes exponiéndoles sus intenciones políti- cas l . Concretamente, les informan sobre qué políticas pretenden perseguir, para qué propósitos y con qué consecuencias. Una vez elegidos, los candidatos ganadore an por ciertas medidas, no necesariamente las mismas que a ron. Después de observar los resultados de tales políticas, lo’s electores votan de nuevo. A modo de ilustración, vamos a suponer que sólo existen dos programas electorales posibles: las politicas S (a favor de la “se-

* Los candidatos intentan también ensalzar sus virtudes políticas, un tema que más tarde trataremos.

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pridad” económica) y E (a favor de la “eficiencia”) z. Los parti- jos o candidatos en competición prometen realizar S ó E, y una vez elegidos persiguen S ó E.

Los políticos pueden estar interesados tanto en las políticas como en la elección o reelección. Tienen preferencias por las políticas si los beneficios de participar en el gobierno o la probabilidad de reelección dependen de las medidas que adoptan. Es posible considerar de tres maneras distintas los beneficios de estar en el gobierno: puede que los gobernantes prefieran determinadas políticas y obtengan utilidad de su puesta en marcha, que deseen promover sus intereses privados o que dis- fruten del prestigio vinculado al gobierno. Los políticos tienen, además, ciertas creencias acerca de las promesas que con mayor probabilidad les harán ganar las elecciones y de las políti- cas que los votantes realmente apreciarán una vez vistos sus resultados.

Por lo tanto, las cuestiones que surgen en tomo a la repre- sentación de mandato son (1) si la política del gobierno será la misma que la de su programa electoral y (2) si proceder de acuerdo con este programa será lo mejor para los votantes. Tres son las condiciones bajo las cuales se produce la repre- sentación de mandato: cuando coinciden los intereses de electores y políticos, cuando los políticos están motivados por el deseo de ser reelegidos y creen que, si ponen en práctica las políticas con las que hicieron campaña, los votantes volverán a elegirlos, y cuando los políticos se preocupan por la credibilidad de sus promesas futuras. Discutimos estas situaciones por separado.

1. Los intereses de los políticos coinciden con los de los vo- :antes 3. Ciudadanos y gobiernos comparten los mismos intereses, siempre y cuando estos últimos pretendan generar por su propio interés las condiciones más deseadas por los ciudadanos. Si, además, sostienen creencias similares acerca de los efectos de

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* La terminología empleada procede de Elster (1994). Con tal formulaci611, es obvio que se plantee la cuesti6n: ¿Qué votantes?

3n este capítulo, suponemos que, sea cual sea la dimensión del espacio político, :xiste un equilibrio de la regla de la mayoría y, por tanto, un “votante decisivo”. ’ara un analisis de las dificultades adicionales que surgen cuando no se satisface :ste supuesto, véase Ferejohn (1986,1993).

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las políticas sobre los resultados (“creencias técnicas” en el len- guaje de Austen-Smith 1990) 4, entonces los candidatos resulta- rAn elegidos por el programa electoral que prefieren los votantes y, como gobierno, implementarán dicho programa en su propio beneficio.

A partir de las Consideraciones del gobierno representativo de J. S . Mill (1991 [1861]), casi todas las discusiones sobre la re- presentación presuponen que ésta se logra con la elección de po- líticos que de alguna manera reproduzcan o reflejen la composi- ción del electorado. La asamblea es representativa, según esta visión, en la medida en que sea una miniatura del electorado, una muestra del mismo. La hipótesis implícita en esta convicción es que si la asamblea es representativa en un sentido descriptivo, entonces actuará con objeto de representar los intereses de los representados. Como consecuencia, los sistemas electorales constituyen el eje en torno al cual se centran casi en exclusiva los debates acerca de las instituciones representativas (para un ejemplo, véase Rogowski 1981). La contribución innovadora de Pitkin (1967), todavía indebidamente ignorada, fue cuestionar precisamente esta conexión: ¿Es cierto que la proporcionalidad garantiza de la mejor manera posible la representación? Si cada representante da a conocer las opiniones de sus electorados y protege sus intereses, ¿estará preservado así el mejor interés de \a colectividad? ’. ¿Y si los representantes se diferencian de sus electorados por el mero hecho de ser representantes? ¿Y si, una vez elegidos, adquieren información que los ciudadanos no conocen y, quizá aún, intereses particulares?

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En su forma pura, la teoría espacial del voto es incompleta desde un punto de vista lógico: los votantes tan sólo se preocupan por los resultados, pero deciden sobre la base de las políticas. Lo que falta, obviamente, son las “creencias técnicas”, como antes se han definido. N6tese que si los candidatos y los votantes defienden idénticos intereses pero mantienen diferentes creencias técnicas, tendrán distintas preferencias por las

Uno de los inconvenientes de e ya evidente en Mill, es que mien- ras los intereses se podrían reflejar pro almente en la asamblea, numero- ;as decisiones gubernamentales no pe asignaciones proporcionales. Es mb, muchas son dicot6micas, y en ellas la mayoría prevalece mientras que la mi- noria pierde. Por consiguiente, aunque con la proporcionalidad todas las voces medan ser oídas, ello no garantiza que todos los intereses sean acomodados pro- mrcionalmente. Así, como señala Pitkin, la actividad representativa que implica a representaci6n descriptiva consiste, a lo sumo, en articular opiniones, no en omar decisiones.

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;os antes de alcanzar el poder, constituyen también razones para alterar el curso de acción en interés de los ciudadanos; el giro político que el gobierno socialista francés realizó en 1983 es un buen ejemplo de ello.

2. Un candidato debe ofrecer el programa preferido del votante decisivo para poder ser elegido. Imaginemos un candidato que piensa que el votante decisivo sostiene creencias incorrectas acerca del efecto de las políticas sobre los resultados. Este candidato se ve entonces ante la disyuntiva de presentar un programa que, a su modo de ver, mejora las condiciones de los votantes y sufrir una derrota electoral (quizá con la esperanza de vencer en las próximas elecciones en tanto en cuanto su adversario político ponga en marcha las políticas menos efectivas) o proponer lo que desean los votantes y tener por lo menos una probabilidad de ganar del 50% (siempre y cuando su contrincante ofrezca el mismo programa). Si el gobernante cree que la política menos popular es mucho más efectiva que la que prefieren los electores, confiará en que éstos, observando sus resultados, lleguen a la conclusión de que la política escogida fue la correcta y voten a su favor, de manera que el gobernante podrá continuar con tal política, quees, de hecho, la mejor para los ciudadanos.

Es preciso distinguir dos situaciones. En una (Harrington 1993a: sec. 4), los dos candidatos poseen idénticas creencias sobre las preferencias del votante decisivo pero diferentes creencias sobre la efectividad de las políticas, de forma que uno de los candidatos considera que el votante decisivo está equivocado. Ambos candidatos presentan entonces el mismo programa durante la campaña electoral pero, una vez elegidos, pueden adoptar distintas políticas. Si el ganador es el candidato que considera que la política favorita del votante decisivo es claramente inferior, el gobierno opta por su propia preferencia, convencido de que los votantes aprobarán su superioridad cuando los resultados se materialicen. En estas situaciones, deberíamos pues observar a los candidatos ofreciendo primero las mismas propuestas electorales y luego desviándose a veces del mandato.

En la segunda situación los dos candidatos sostienen creencias similares sobre la eficacia de las políticas pero discrepan en cuanto a la preferencia del votante decisivo. En el gobierno, ambos llevan a cabo las mismas políticas; sin embargo, presentan distintos programas electorales a fin de ganar las elecciones. Si el

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ganador es el candidato que piensa que los votantes están equivo- cados, cambiará de política una vez elegido. En estas circunstancias, deberíamos observar a los candidatos prometiendo distintas medidas y llevando a cabo después las mismas, independientemente de quién resulte ganador.

Téngase en cuenta que, tanto en una como en otra situación, los candidatos tal vez incumplan sus promesas, pero lo hacen creyendo que actúan en interés del electorado.

3. Supongamos que todo lo descrito anteriormente se man- tiene igual excepto que ahora el gobierno no cree que podrá per- suadir a los votantes de la eficacia de la mejor política en función de sus consecuencias, bien porque éstos están completamente seguros de cuál es la política que más les beneficia o bien porque dicha política apenas influye en los resultados. Según muestra Harrington (1993a), si los electores, desde un principio, estiman que una política es mejor que otra, es más difícil convencerlos a posteriori de la superioridad de esta otra lo. Como el gobierno teme que si propone determinadas políticas y pone en práctica otras no logrará la reelección, promete e implementa el programa inferior, que prefieren los ciudadanos, en contra del mejor in- terés del electorado. De este modo, se llevará a cabo el mandato 3ero los políticos no actuarán de manera representativa.

En resumen, bajo ciertas condiciones, los gobernantes pueden perseguir políticas que fomenten el bienestar de los votantes desviándose del mandato o pueden adherirse a éste aun cuando consideren que su implementación no es lo mejor para los votantes. Y si implementar el mandato no es lo mejor que puede hacer el gobierno, entonces la amenaza de castigar a los gobernantes que se desvían del mismo no es creíble. Puede que a los votantes no les agraden los gobiernos que traicionan sus promesas, pero no castigarán a aquel1 líticos que les hacen mejo- rar lo suficiente desviándose del

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'O La intuici6n es la siguiente. Supongamos que inicialmente los votantes creen que la política S es mejor que E por una cierta cantidad e. Si observan un resultado de implementar E que es mejor que S por la cantidad e, su creencia poste- io; sera que E genera un nivel de resultados comprendido entre sus expecta- ivas iniciales y lo que observan, lo cual estar6 todavía por debajo de S. Para nonvencer a los votantes de que E es mejor que S, el resultado de E tendría que ;er mejor que la creencia inicial de S por una cantidad mayor a e.

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Esta impunidad es mitigada por cuestiones de reputación (Downs 1957; Ferejohn 1993). Los políticos pueden preocuparse por el cumplimiento de las promesas como una inversión en credibilidad. En efecto, se ha comentado que el gobierno polaco “se vio obligado a recordarse a sí mismo las promesas de 1993 y a hacer algunas concesiones a los votantes, so pena de perder su credibilidad” (Krauze 1994). Si los gobernantes prevén que los electores no sólo se fijarán en sus políticas pasadas sino que tam- bi6n prestarán atención a sus nuevas promesas, es decir, si su ac- tuaci6n pasada en el gobierno no es del todo informativa, deben preocuparse por ser creíbles, lo cual, a su vez, frena sus tentacio- nes de apartarse de sus viejos compromisos. Un político que rea- lizó una pirueta tendrá que confiar únicamente en los resultados de sus acciones pasadas cuando trate de lograr la reelección, mientras que a un político que se mantuvo fiel a sus promesas será más probable que le crean en las próximas elecciones. Por su parte, quizá los votantes quieran castigar a los gobiernos que reniegan de sus compromisos como una inversión en informa- ción. Después de todo, los ciudadanos desean que sus elecciones tengan consecuencias; de ahí que quieran ser capaces de prede- cir el comportamiento de los políticos a partir de sus programas de campaña, su retórica o identidad. Los políticos pueden alegar determinadas circunstancias imprevistas para justificar sus desviaciones del mandato. Pero tienen que dar algunas explicacio- nes, lo cual constituye una evidencia a primera vista de que son conscientes de que lo que se espera de ellos es que cumplan sus mandatos.

Pese a que tales mecanismos reputacionales puedan alentar a los gobernantes a respetar sus promesas electorales, un aspecto chocante de las instituciones democráticas, sobre el que hace hincapié Manin (1997), es que los políticos no están legalmente obligados a obrar de acuerdo con sus programas en ningún sistema democrático. En ninguna democracia existente los representantes están sujetos a instrucciones vinculantes. Los pleitos de ciudadanos contra gobiernos que traicionan algunas promesas concretas de campaña han sido rechazados por los tribunales en varios países, de los que Polonia es el caso más reciente. Ningu- na constitución democrática de ámbito nacional tiene en cuenta la destitución de representantes mediante voto popular, y, salvo la CBmara de Representantes americana, los mandatos electora-

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les suelen ser largos -de media, 3,7 años para las legislaturas y 3,9 años para los presidentes (Cheibub y Przeworski 1999). Aunque son frecuentes las disposiciones legales para la acusa- ción por responsabilidades oficiales (impeachment) y los proce- dimientos de moci6n de censura, jamás se dirigen al incumpli- miento de promesas ll. Referendos vinculantes a escala nacional basados en la iniciativa ciudadana se encuentran sólo en Suiza y, en formas más restrictivas, en Italia y Argentina. Por consiguiente, una vez que los ciudadanos eligen a sus representantes, no disponen de medios institucionales para forzarles a respetar sus promesas. Los votantes pueden sancionar las desviaciones de los mandatos sólo después de que se han experimentado sus efectos.

¿Por qué no existen entonces mecanismos institucionales para obligar a los gobernantes a ser fieles a sus propuestas de campaña? Históricamente, el principal argumento era que a las asambleas legislativas se les debía permitir deliberar. El pueblo quiere que sus representantes aprendan unos de otros. Además, cuando no está seguro de sus opiniones, puede querer que sus representantes consulten a los expertos.

Otro argumento histórico era que los votantes quizá no se fíen de sus propios juicios. El pueblo no sólo puede temer a sus propias pasiones sino también, si es ignorante de manera racional, debe saber que no sabe. Supuestamente, las elecciones establecen el calendario para la rendición de cuentas. De ahí que los ciudadanos tal vez quieran concederle al gobierno cierta libertad para gobernar y evaluar sus acciones en el momento de las elecciones. O’Flaherty (1990) sostiene que ésta es una razón para elegir a los políticos por mandatos fijos; de esa manera, los ciudadanos pueden protegerse a sí mismos de la inconsistencia temporal de las preferencias y ejercer todavía un control a posteriori.

Por último, las instituciones deben adaptarse a condiciones cambiantes. Ningún programa ele puede especificar a prio- r i lo que el gobierno tiene que ha cada estado contingente de la naturaleza; los gobiernos han de tener cierta flexibilidad

’’ En algunas ocasiones, una desviaci6n del mandato impulsa en parte la apertura de un proceso de acusación, aun cuando la desviaci6n no es la justifica- ci6n formal. Recientemente, dos presidentes que abandonaron sus compromisos tlectorales, en Venezuela y Ecuador, respectivamente, fueron acusados, y, en uno de los casos, antes de que se materializaran los resultados.

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para hacer frente a las nuevas circunstancias. Si los ciudadanos ssperan que las condiciones varíen y que los gobernantes sean representativos, no querrán atarlos a sus instrucciones **.

Así pues, existen buenas razones de por qué las instituciones democráticas no contienen mecanismos que hagan valer la ob- servancia de los mandatos. Nosotros elegimos políticas que representan nuestros intereses o a candidatos que nos representan mmo personas, pero queremos que los gobiernos sean capaces de gobernar. En consecuencia, aunque preferiríamos que éstos ;e ciñeran a sus promesas, la democracia no dispone de mecanis- nos institucionales que garanticen que nuestras decisiones sean respetadas.

LA CONCEPcI6N DE LA REPRESENTACI6N COMO CONTROL ‘ACCOUNTA BILITY)

Incluso si los ciudadanos son incapaces de controlar a los gobiernos obligándoles a seguir sus mandatos, podrían hacerlo si pu- dieran inducirles a anticipar que tendrán que rendir cuentas de sus acciones pasadas. Los gobiernos son “controlables” (uccoun- fuble) en la medida en que los votantes sean capaces de discernir si éstos actúan conforme a sus intereses y puedan sancionarlos apropiadamente, de manera que aquellos gobiernos que actúan en funciónjdel mejor interés de los ciudadanos logran la reelec- EiÓn y aqÚellos que no, la pierden. La representacih de control acontece cuando (1) los votantes deciden renovar la confianza al gobierno sólo si éste obra de acuerdo con sus mejores intereses, y cuando (2) el gobierno adopta las políticas necesarias para su reelección.

A fin de entender por qué se plantea el problema del control político, debemos considerar de nuevo los objetivos de los políti- cos. Éstos pueden no querer hacer lo que ciudadanos bien informados no quieren que hagan; quizá los políticos tengan un espí- ritu cívico y se dediquen de lleno a promover el interés público.

Minford (1995: 105) observa en el contexto de la política monetaria que ‘si los votantes poseen escasa informaci6n, pueden preferir que los gobiernos engan completa discrecibn, pese a la falta de credibilidad, antes que atar sus nanos”.

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Pero pueden también desear algo distinto y costoso para los ciudadanos, bien determinados fines que los ciudadanos no comparten, como la reelección, bien beneficios privados. Puede que los políticos prefieran continuar con sus propias ideas aun cuando difieran de las de los ciudadanos13. Quizá a algunos lo que más les interese sea su ascenso profesional en detrimento de sus compañeros políticos, dentro del gobierno o del mismo partido. Algunos tal vez busquen beneficios adicionales (Niskanen 1971). Algunos pueden intentar enriquecerse a expensas de los ciudadanos, mientras estén en el gobierno o después de abandonarlo. Algunos pueden preocuparse sobre todo por el reconocimiento internacional. En todos estos casos, los políticos van a querer algo cuyo logro es perjudicial para los ciudadanos. A falta de un término más adecuado y para atenerse a la terminologia están- dar, nos vamos a referir a este algo como “rentas”.

Para introducir otro término estándar de esta literatura, hay diferentes maneras en que los políticos pueden “eludir sus obligaciones” (shirk), es decir, hacer cosas que los ciudadanos no querrían que hiciesen. Los políticos eluden sus obligaciones si malgastan su tiempo conspirando contra sus rivales políticos, si tratan de incrementar su propia riqueza o si extienden favores clientelares a sus familiares y amigos. Sin embargo, la manera más importante en que pueden actuar contra los mejores intereses de sus electorados es eligiendo políticas que promuevan sus propios intereses o los de grupos privados con los que estan en deuda.

El problema que entonces se plantea a los ciudadanos es cómo crear un dilema para los políticos - e n t r e extraer rentas y perder el gobierno o no extraer rentas y permanecer en el gobierno- que les incite a limitar sus rentas, lo cual significa hacer justo lo que los votantes quieren. La visión estándar de cómo opera el mecanismo de contro sa en el voto “retrospectivo”. En este enfoque, los ciuda establecen alguna regla de resultados para evaluar a los g s, como “mi ingreso debe aumentar al menos en un cuatro pÓr ciento durante la actual legislatura”, “la inseguridad ciudadana ha de reducirse”, o incluso

l3 Supongamos que en un pais pobre los ciudadanos quieren consumir de in- mediato. mientras que los polfticos bedvolos prefieren incrementar la inversi6n para el desarrollo del país.

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.‘la selección nacional debe clasificarse para el Mundial”. Los electores votan en contra del gobierno a menos que se cumplan %tos criterios. Por su parte, el gobierno, como desea su reelec- ción y prevé la regla de decisión de los ciudadanos, hace todo lo posible por satisfacer estos criterios.

Imaginese que las condiciones bajo las cuales el ,gobierno toma sus decisiones pueden ser “buenas” o “malas”. Este tiene que decidir si implementa la política S, que es la mejor para los ciudadanos cuando las condiciones son buenas, o la política E, que es la mejor cuando las condiciones son malas. Supongamos que los gobernantes valoran la reelección y que las rentas que obtienen cuando hacen todo cuanto pueden por el público con- sisten únicamente en sus salarios y en otros beneficios legales del gobierno. Para concretar este análisis, examinemos un ejemplo numérico en ei cual las rentas legalmente permitidas son iguales a r* = 1 + e, donde e es una cantidad pequeña, y el valor de la reelección es V = 2.

Vamos a suponer que la estructura de pagos es la siguiente (el primer número de cada celda representa las rentas del gobierno; sin embargo, los ciudadanos sólo observan su bienestar, que corresponde al segundo término):

Gobierno

lmplementa S lmpleinenta E

‘buenas ” 1 + e , 5 3 , 3

“malas ” 3, 1 1 + e , 3 2ondiciones

Supongamos que los electores saben todo lo que necesitan saber. Para inducir a los políticos a actuar de la mejor manera posible dadas las circunstancias, los votantes fijan la siguiente regla de reelección: “Cuando las condiciones son buenas, se vota al gobierno si el resultado es por lo menos 5. Cuando las condiciones son malas, se vota al gobierno si el resultado es como mí- nimo 3; de lo contrario, se echa a estos granujas”. Un gobierno que opera bajo condiciones favorables sabe que eligiendo S con- seguirá r* = 1 + e y la reelección, obteniendo así r* + V > 3, don-

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de 3 es lo máximo que puede conseguir si implementa E y no es reelegido. Por su parte, un gobierno que afronta condiciones adversas sabe que eligiendo E ganará r* + V > 3, siendo 3 lo que recibiría si adoptara S. Por tanto, el gobierno actúa de manera representativa y los ciudadanos logran lo máximo posible bajo cualquiera de las dos condiciones. El control induce a la repre- sentación (Key 1966). Como dijo Fiorina (1981:ll): “Cuando los actores políticos desean, fervientemente, conservar sus posicio- nes y para ello anticipan con cuidado la reacción pública a sus resultados, un electorado que vota retrospectivamente ejercerá el control electoral, si bien en un sentido a posteriori y no a priori”.

Supongamos, sin embargo, que el electorado no sabe cuáles son las condiciones. Los políticos sí las conocen, pero los votantes no pueden observarlas en absoluto o pueden observarlas sólo asumiendo un determinado coste. Tales condiciones pueden incluir la postura negociadora de los gobiernos de otros países o de instituciones financieras internacionales (algo que los ciudadanos no pueden observar), o el nivel de demanda en los principales receptores de las exportaciones nacionales (algo que los votantes pueden conocer sólo si se hacen economistas). Los votantes se encuentran pues en un dilema. Si exigen al gobierno que les procure un bienestar equivalente a 5 y las condiciones resultan ser malas, éste no va a ser reelegido, haga lo que haga, e intentará maximizar sus rentas. A su vez, si los electores de- mandan un nivel de bienestar igual a 3, el gobierno podrá extraer un exceso de rentas cuando las condiciones sean buenas y conseguir la reelección sin proporcionar a los votantes todo lo que po- dría haber logrado para ellos. Independientemente de lo que de- cida hacer el electorado, los políticos a veces escaparán a su control.

Un aspecto de la información incompleta merece especial atención. Nótese que los vota studiados hasta ahora son miopes: se interesan exclusiva or el cambio de su bienestar durante el mandato elect si los votantes son completamente racionales, también deben preocuparse, al final del periodo legislativo, por el valor presente de su bienestar futuro: el legado que deja el gobierno para el futuro. Si la economía se expande porque el gobierno decide cortar todos los árboles del país, el votante vivirá de champán durante el actual mandato, pero no quedarán más árboles que cortar. A su vez, si la econo-

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nía atravesó por un periodo de contracción a causa de determi- iadas reformas estructurales, los votantes habrán sufrido priva- iones económicas pero sus perspectivas futuras de vida pueden haber mejorado. Sin embargo, todo cuanto observan los votantes es el cambio presente de bienestar, y sobre esta base tendrán que hacer inferencias con respecto al futuro. Digamos que el bienestar actual de los votantes disminuye: ¿Deben éstos inferir, de aquí, que el gobierno está invirtiendo en su futuro o persi- guiendo algunas quimeras (neoliberales) en su propio beneficio J robándoles sin mk? Según Stokes (1996a), los votantes pue- len adoptar una de las siguientes posturas:

Pueden extrapolar la experiencia del presente al futuro. Ésta es la actitud “normal”, en la medida en que se suele presuponer en los modelos del voto retrospectivo. Pueden adoptar una postura “intertemporal” (Przewors- ki 1996), creyendo que cuanto peor les va, mejor futuro les espera. Pueden asumir una postura “exculpatoria”, atribuyendo :1 declive de su bienestar a condiciones adversas en lugar de a determinadas acciones del gobierno.

2.

3.

Es difícil saber qué es lo racional en tales circunstancias. Al- gunos trabajos empíricos sobre las reformas neoPberales en las nuevas depocracias (Przeworski 1996; Stokes 1996b) dejan constancia de que los ciudadanos tienden a exculpar a los gobiernos por la inflación y a tratar, de forma intertemporal, los in- crementos de salarios anticipando sus consecuencias sobre la in- flación, pero que son reacios al riesgo en cuanto al desempleo oponiéndose a los gobiernos que lo generan. Sin embargo, otros estudios llegan a la conclusión de que los ciudadanos reaccionan a las variaciones de la inflación y se muestran relativamente in- diferentes con respecto al desempleo (Rose 1997; Weyland 19%). En cualquier caso, hay pocas bases sobre las cuales los ciudadanos puedan fundamentar estos juicios.

Los modelos de control electoral suelen suponer que mientras que los votantes no saben todo lo que necesitan saber para evaluar a los gobiernos, los gobernantes saben lo que necesitan hacer a fin de lograr la reelección. El artificio implícito en el que se apoyan estos modelos es que los votantes ofrecen un contrato

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al gobierno: “Si nos proporcionas al menos esto, te votaremos; si no, no te votaremos”. Sin embargo, los electores no ofrecen se- mejantes contratos. Nótese que podríamos emitir no sólo votos, sino también una lista de nuestras condiciones para la reelección del gobernante. Pero no lo hacemos, y no lo hacemos porque queremos que los gobiernos hagan cuanto puedan por nosotros antes que satisfacer Únicamente nuestras demandas. En efecto, Manin (1997) señala que los votantes pueden decidir si reelegir o no al gobernante siguiendo cualquier criterio que deseen, incluso la clasificación en el Mundial, y cambiar de opinión entre el principio y el final de un mandato. Al menos de esta forma, los electores son soberanos.

Por consiguiente, la pregunta que a continuación surge es cómo actuará el gobernante cuando la información sea asimétri- ca por ambas partes: cuando los votantes no estén seguros de las condiciones bajo las cuales se adoptan las políticas y los gobernantes tengan incertidumbre de lo que satisface a los ciudadanos. Se puede demostrar (Cheibub y Przeworski 1999) que cuando los gobernantes se preocupan intensamente por la reelección, tratan de activar siempre políticas apropiadas a las condiciones que observan, de manera que a los votantes les conviene guar- dar sus expectativas en secreto. Sin embargo, cuando los gobernantes no se interesan tanto por la reelección y, por su parte, los votantes esperan que probablemente las condiciones sean buenas, Qtos harán mejor formulando demandas rigurosas y hacién- doselas saber a los políticos. Por último, cuando los gobernantes no valoran mucho la reelección y los votantes esperan condiciones adversas, no hay nada que puedan hacer los ciudadanos para evitar que aquéllos extraigan un exceso de rentas si el entorno resulta ser favorable. Por tanto, los electores parten de una posi- ción más favorable en tanto en cuanto puedan expresar de forma estratégica sus demandas. a eso, han de saber aún en qué medida el gobierno se es la probabilidad de que las

:ión cuando los votantes tienen información incompleta. En resumen, el control no basta para inducir la representa-

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UTILIZAR EL VOTO CON DOS FINES

En un modelo puro de control los votantes utilizan el voto con un único propósito, a saber, sancionar al gobierno, y toda la in- formación de que disponen procede de los resultados de la ac- ción gubernamental. En un modelo puro de mandato los votantes comparan las promesas que hacen los candidatos referentes al futuro, y no utilizan el voto más que para seleccionar al mejor candidato. En el modelo de Downs (1957; también en Fiorina 1981), los electores tienen en cuenta la información acerca de la actuación pasada del gobierno y, a ser posible, la de la oposición; sin embargo, es un modelo de mandato en el sentido de que los votantes aprovechan esta información a fin de elegir un mejor gobierno para el futuro. En efecto, Sniderman, Glaser y Griffin (1990) afirman que un voto puramente retrospectivo sena irracional: los individuos racionales miran hacia delante. Sin embargo, esto no es cierto: si el electorado puede, de modo creíble, emplear su voto únicamente para sancionar a los gobiernos, la amenaza de utilizarlo así constituye una forma plenamente racional de inducirlos a actuar bien en el futuro.

Al menos que sepamos, los votantes no reflexionan sobre cómo utilizar el único instrumento que poseen, el voto, si para elegir un mejor gobierno o para estructurar,los incentivos de los gobernantes. Fearon (1999) presenta varios ejemplos convincen- tes que revelan que los votantes desean seleccionar políticas o a políticos buenos. Sin embargo, el hecho de votar para que “los políticos sigan siendo honestos” parece estar también arraigado en la cultura democrática. Ciertamente, los votantes disponen de un único instrumento para alcanzar dos metas: seleccionar mejores políticas o a políticos e inducirlos a gobernar como es debi- do. La cuestión que se plantea entonces es qué ocurre cuando los ciudadanos intentan votar con ambos propósitos.

Supongamos que los votantes, creyendo que no todos los po- líticos son iguales, se dejan llevar por la idea de poder elegir buenos gobiernos. Pueden creer que el candidato en la oposición es más competente, al entender mejor la relación entre políticas y resultados, o es más honesto, pues está dispuesto a aceptar rentas más bajas a cambio de ocupar un cargo público. Se cele- bran elecciones, un gobernante toma posesión de su cargo, tanto

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%te como el electorado observan las condiciones objetivas, los votantes establecen su regla de voto, el gobernante decide qué nivel de rentas extraer y los electores votan de nuevo. Una vez que han observado lo que ha sucedido durante la legislatura, és- tos votan por el candidato en la oposición con una probabilidad igual a la probabilidad de que éste sea mejor que el gobernante (en el sentido de que habría generado un bienestar mayor en iguales circunstancias). Al anticipar que los votantes votarán a la oposición con cierta probabilidad, el gobierno exigirá entonces un nivel de rentas más alto. De este modo, cuando el electorado usa el voto como instrumento de selección, el margen de rentas necesario para inducir al gobierno a querer la reelección es su- perior que en el caso en que los votantes no se preocupan más que de los incentivos del gobernante. Usar el voto para seleccionar un mejor candidato es costoso para el electorado en cuanto a su capacidad de controlar al ejecutivo (véase Fearon 1999).

Adviértase que puede surgir inmediatamente la siguiente pe- sadilla (Ferejohn 1986; Banks y Sundaram 1993): si los votantes creen siempre que la oposición es mejor, entonces el gobernante no podrá jamás lograr la reelección, y decidirá siempre extraer rentas elevadas. A su vez, si los gobernantes extraen un exceso de rentas, los electores nunca les votarán. Aquéllos saben que el electorado se dejará llevar por las promesas de la oposición y sa- carán siempre el máximo posible de rentas, lo cual significa que los votantes tienen la certeza de que les conviene más el candidato en la oposición cuando creen que no todos los políticos son iguales. En esta situación, el control de los votantes fracasa por completo 14.

Sin embargo, aunque los ciudadanos quizá sean crédulos, no pueden ser tan ingenuos. Los resultados de la acción de gobierno son informativos. Como descubrió Bartels (1988), al menos en Estados Unidos, la actuación pasada de un presidente es un buen indicador de su actuación $tira (y no de la del adversario político). Así pues, los electores q@ usan su voto de modo pros-

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l4 Esto puede parecer poco probable. Sin embargo, distintos paises, en es- 3ecial Ecuador y Polonia, han atravesado por una serie de elecciones en las cua- es la oposición prometía llevar a cabo una política de expansión, los votantes o creían y, despues de las elecciones, cambiaba a una política restrictiva, para uego perder frente a un nuevo rival que prometía una política de expansi6n, :tc6tera.

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pectivo tienen buenas razones para atender a información re- trospectiva. Harrington (1993a) demuestra que cuanta más incertidumbre tengan los votantes acerca del efecto de las políticas sobre los resultados, más han de tener en cuenta la información de los resultados pasados. Pueden observar la actuación del gobierno y calcular entonces cuál es la probabilidad de que la opo- sición sea mejor. Con todo, en la medida en que el electorado utilice su voto con objeto de seleccionar un mejor candidato, no le quedará más remedio que menoscabar el poder de los incentivos del gobierno.

Madison (Federal& no 57) sostenía que “El fin de toda cons- titución política es, o debería ser, primeramente, conseguir como gobernantes a los hombres que posean mayor sabiduría para discernir y más virtud para procurar el bien público; y en segundo lugar, tomar las precauciones más eficaces para mantener esa virtud mientras dure su misión oficial”. Servirse del voto para ambos propósitos -para escoger a los mejores gobernantes y para que continúen siendo virtuosos- no es irracional: si bien los votantes pierden cierto control sobre el gobierno, a cambio eligen uno mejor. No obstante, el sistema que Madison y sus co- legas diseñaron permite luchar por un fin pero a expensas del otro.

INSTITUCIONES, ELECCIONES Y REPRESENTACIdN

Todas las democracias no son idénticas, y es posible que algunos sistemas democráticos favorezcan la representación más que otros. Aunque existe un escaso conocimiento sistemático de los efectos de determinados arreglos institucionales sobre el control de los políticos por parte de los votantes, hay ciertos factores institucionales que merecen especial atención.

1. Los votantes han de poder atribuir, con claridad, la responsabilidad a los gobernantes por su actuación. Su capacidad para ello se reduce cuando un gobierno se constituye por coali- ción. Disminuye también cuando diferentes partidos controlan la presidencia y el congreso. En tales circunstancias, haría falta una teoría detallada del gobierno para identificar quién es el responsable de qué (no obstante, véase Anderson 1995).

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Hamilton argumentaba en Federalist no 70 que la responsabilidad se diluye en un ejecutivo formado por varios miembros, es decir, en un gabinete de gobierno: “Sin embargo, una de las ob- jeciones más concluyentes contra la pluralidad del Ejecutivo [...] estriba en que tiende a disimular las faltas y a destruir la responsabilidad E...]. Las circunstancias que pueden haber culminado en un fracaso o en un desastre nacionales son tan complicadas muchas veces que, donde existe cierto número de actores que pueden haber intervenido en grados y formas diferentes, aunque en conjunto percibamos claramente que ha habido desgobierno, sin embargo, puede ser imposible decidir a quién es realmente imputable el mal en que se ha incurrido”. No obstante, se puede encontrar una ambigüedad similar en los sistemas presidencialis- tas. Bagehot (1992 67) expresó esta visión con suficiente con- tundencia: “DOS hombres sensatos no coinciden nunca en todos los aspectos de un presupuesto [...]. Lo más seguro es que discu- tan y que ninguno quede satisfecho con el resultado. Y cuando el dinero de nuestros impuestos no se administre como era de esperar, ¿quién es el responsable? Probablemente, el secretario de hacienda no pueda convencer al presidente; probablemente, el presidente no pueda convencer a su comité; probablemente, el comité no pueda convencer a la asamblea. LA quién podemos pues castigar -a quién podemos destituir- cuando es malgasta- do el dinero de nuestros impuestos?”.

La evidencia empírica que hay sobre el grado de transparencia en la atribución de responsabilidades, gran parte de la misma gracias a Powell y sus colaboradores, es confusa. Los sistemas mayoritarios amplían la distancia existente entre la posición ideal del votante mediano y la del gobierno (Huber y Powell 1996), pero favorecen lo que Powell (1990) denomina “transparencia de responsabilidad”, lo cual, a su vez, hace que el voto al gobierno dependa en mayor medida de 9 s logros económicos (Powell y Whitten 1993). Por lo tanto, pa ce ser que los sistemas mayoritarios facilitan la formación dexobiernos que están más ale- jados de los votantes en el espacio político pero que son más controlables. Así, la relación entre las preferencias de los ciudadanos y las políticas propiamente dichas - q u e Powell no estu- dia- queda indeterminada.

2. Los votantes han de poder expulsar del gobierno a los partidos responsables de la mala gestión, y los partidos que selec-

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cionan deben incorporarse al gobierno. En principio, puede parecer que éstas son características universales de la democracia; sin embargo, es casi imposible identificarlas en algunos sistemas electorales: piensen en el ejercicio ininterrumpido del poder por parte de los Demócratas Cristianos en Italia o del PLD en Ja- pón, o piensen en la conexión tan débil que existe entre los votos emitidos y los resultados electorales en Bolivia. Como indica Pasquino (1994: 25) respecto a Italia: “Los partidos en el gobierno parecían privar a los votantes de cualquier influencia política, formando y deshaciendo gobiernos a todos los niveles sin apenas consideración a los resultados electorales”.

3. Los políticos deben estar motivados para alcanzar la ree- lección. Este requisito resulta problemático cuando existen res- tricciones a ser reelegible, omnipresentes en los sistemas presi- dencialistas (Cheibub y Przeworski 1999), y también cuando los partidos políticos no son organizaciones burocráticas estables que ofrezcan a sus militantes ciertas perspectivas profesionales (Zielinski 1997). Paldam (1991) observó que los coeficientes de la funci6n que relaciona la probabilidad de reelección con los resultados económicos son más altos y sus estimaciones más ajus- tadas cuando el sistema de partidos es estable.

4. La oposición debe controlar la actuación del gobierno e informar a los ciudadanos. En efecto, cualquier concepción razo- nable de la representación debe tener en cuenta a la oposición. Los ciudadanos no tienen un único agente, sino dos: los gobernantes que mandan y los aspirantes al poder que quieren gobernar. La oposición es un agente de los ciudadanos, pues aspira al poder y, para alcanzarlo, debe anticipar igualmente las evalua- ciones retrospectivas que los votantes harán sobre los gobernantes en el momento de las elecciones. Al anticipar estas evalua- ciones, la oposición tiene incentivos para controlar al gobierno y para informar (de manera objetiva o parcial) a los ciudadanos sobre la actuación de éste.

Sin embargo, no se debería dar por sentada la existencia de partidos opositotes que quieran y puedan controlar la actuación del gobierno. Éstos pueden estar en connivencia con los gobernantes l5 o pueden encontrarse tan divididos, que dediquen la

I5 Crain (1977) argumentó que en un sistema electoral de distrito único y minominal es muy difícil que los representantes se enfrenten y sostuvo que sue-

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mayor parte de sus esfuerzos a luchas internas antes que a vigilar la acción del gobierno. Pueden creer que no tienen ninguna posibilidad de ganar las elecciones y ocuparse en otras cosas en lugar de supervisar a los dirigentes (véase Pasquino 1994, con respecto al PCI en Italia). Puede que no dispongan de recursos suficientes para hacerlo; de los veinte países del estudio de Po- well (1990), sólo nueve proporcionaban determinados medios a la oposición en los comités legislativos. Pero, a la inversa, una oposición que constantemente desafía al gobierno no resulta más creíble que éste. Si cada vez que el gobernante dice algo, la oposición alega que es falso, los votantes no estarán mejor informados. Por lo tanto, ésta desempeña un papel en el proceso de adquisición de información por parte de los ciudadanos cuando ni está en connivencia con el gobierno ni lo contradice siempre.

Los medios de comunicación, cuya función enfatiza Arnold (1993), tienen así un especial papel que cumplir en este proceso. A menos que apoyen abiertamente intereses partidistas, son más creíbles que el gobierno o la oposición.

5. Por último, pero quizá lo más importante, los votantes deben contar con varios instrumentos institucionales para recom- pensar o castigar a los gobiernos por los resultados que generan en distintos ámbitos. Sin embargo, las elecciones son esencial- mente un burdo instrumento de control: el electorado tiene una únjca decisión que tomar con respecto a todo el paquete de polí- ticas gubernamentales. Supongamos que un gobierno tiene que tomar diez decisiones durante un mandato, el gobernante toma todas las decisiones en contra del interés de la mayoría, y su adversario político se compromete a adoptar una decisión conforme al interés de ésta. Así pues, si los ciudadanos deciden votar a la oposición, elegirán un gobierno que tomará nueve decisiones desfavorables. Obviamente, se plantea la pregunta de por quC ningún otro adversario se compro ti6 a adoptar dos decisiones Zorrectas, o tres, o cuatro, y hasta diez. Una de las respuestas :stá en las barreras a la entrada: 1 lítica partidista es la indus- tria m& protegida en Estados Unidos. Pero si no hubiera barre-

\en compartir, por tanto, un interks en elevar las barreras para la entrada de posibles competidores de cualquier partido. Dasgupta (1993) propuso un modelo alternativo de colusión y un argumento que justifica la financiación pública a los nuevos partidos.

ras a la entrada, entonces los partidos tendrían la posibilidad de xganizarse, prometer que tomarán las diez decisiones de acuerdo con el interés de la mayoría, traicionar sus promesas y salir. Si el acceso al sistema electoral conlleva determinados costes fijos, se limitará la competición; si es gratuito, los partidos no ;ienen nada que perder cuando fracasan. De este modo, tene- mos sistemas de partidos altamente conniventes, como el de Es- tados Unidos, o completamente efímeros, como en Ecuador, donde aparece un nuevo sistema de partidos en cada votación 16.

En cualquier caso, el control es limitado.

30NCLUS16N: LAS ELECCIONES COMO MECANISMO DE REPRESENTACIdN

Si bien la democracia no puede garantizar la representación, aún :s posible que la favorezca más que otros regímenes alternativos. Con todo, la conclusión de este análisis debe ser que el control de los políticos por parte de los ciudadanos es extremadamente imperfecto en la mayoría de las democracias. Las elecciones no son un mecanismo suficiente para asegurar que los gobiernos harán cuanto puedan a fin de maximizar el bienestar de los ciu- ;ladanos.

Éste no es un argumento en contra de la democracia, sino a favor de la reforma e innovación institucional. Se necesitan instituciones electorales que mejoren la transparencia en la atribu- ción de responsabilidades y que faciliten la asignación de recompensas y castigos a los responsables. Se necesitan condiciones morales y económicas en las cuales el servicio público pueda go- zar de respeto además de recompensas materiales apropiadas. Se requieren también instituciones que suministren a los ciuda- danm información independiente sobre el gobierno: “agencias de control”, tal y como las denomina una comisión australiana para la reforma del gobierno (Dunn y Uhr 1993). Tales instituciones pueden incluir (1) un consejo independiente para garantizar la transparencia en las contribuciones de campaña *’, con po-

l6 Para una discusión sobre la relevancia de los sistemas electorales en la ex- :racci6n de rentas por parte de los partidos, véase Meyerson (1993).

l7 Ugicamente, surge la cuesti6n de por qu6 no se prohiben del todo las contribuciones privadas. Laffont y Tirole (1994) argumentan que algunos políticos Audinan tal prohibici6n. Si esto es cierto y si el dinero compra votos, entonces

deres especiales de investigación; (2) un departamento estatal independiente de auditoría, con un auditor general (World Bank 1994: 32), al estilo de la confruloria chilena; (3) un instituto independiente de información estadística sobre la situación económi- ca; y (4) un lugar privilegiado para la oposición en la supervisión de los medios públicos de comunicación.

Sin embargo, aunque las responsabilidades se puedan atribuir con claridad, los malos gobiernos puedan ser castigados y los buenos elegidos, aunque los votantes estén muy informados sobre las relaciones entre políticos y determinados grupos de intereses privados, y se vigile con atención el comportamiento co- rrupto de los políticos, las elecciones sin m6s no son un instrumento suficiente de control político. Los gobiernos toman miles de decisiones que afectan al bienestar individual; los ciudadanos cuentan sólo con un mecanismo para controlar estas decisiones: el voto. No se pueden alcanzar mil objetivos con un único instrumento. Así, por ejemplo, el aislamiento de la política monetaria de otras decisiones y la elección por separado del director del banco central en intervalos regulares concederían a los votantes un instrumento adicional de control, surtiendo mejores resultados que cuando se otorga al gobierno un poder discrecional sobre la política monetaria o cuando se delegan estas decisiones a un banco central independiente del control de los votantes (Minford 1995).

Lo cierto es que durante los últimos doscientos años se ha re- flexionado bien poco sobre el diseño de la democracia. Desde la gran explosión del pensamiento institucional, cuando se inventa- ron las actuales instituciones democráticas -y fueron inventa- das-, la creatividad institucional ha sido escasa. Si no fuera por las provisiones nunca implementadas para la cogestión de los trabajadores de la Constitución de Weimar, el descubrimiento de la representación proporcional en la década de 1860 consti- tuiría la última innovación instit las democracias que han surgido de el siglo XWII, incluyendo las más recientes, sólo combinan de diferentes maneras, a menu- do gradualmente, las instituciones preexistentes. De ahí que pede aún mucho espacio para la,creatividad institucional.

iabrfa un proceso de selección adversa en el cual sena m8s probable que fueran :legidos políticos deshonestos.

elecciones y representación

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