Elementos estratégicos para lareducción de la pobreza ruralen América Latina y el Caribe

Ruben G. Echeverría

Estudio de Estrategia

Banco Interamericano de DesarrolloDepartamento de Desarrollo Sostenible

División de Medio Ambiente

Elementos estratégicos para lareducción de la pobreza ruralen América Latina y el Caribe

Ruben G. Echeverría

Estudio de Estrategia

Washington, D.C.Junio 1998 - No. ENV - 112

Se agradece la contribución de Jorge Echenique, y los comentarios de S. Ardila, W. Arensberg, F. Brzovic, M.Buvinic, M. Chrisney, H. Cohan, A. Deruyttere, P. Dulin, C. Falconi, Ch. Fortin, L. García, B. Guillamón, J.Hastings, J. Horton, K. Keipi, J. Lange, L. Marcuccio, J.C. Martínez, F. Medina, G. Montes, S. Morley, T. Muñoz,J. Payen, O. Reos, W. Ross, F. B. Souza, G. van Vliet,W. Vaughan, H. Villarroel y W.W.Wirsig; la asistencia técnicade D. Rodríguez y la colaboración de Ligia Espinosa en la edición del documento; así como los valiosos comentariosdel Comité de Políticas del Directorio del Banco. Las opiniones y conclusiones presentadas en el documento sonresponsabilidad del autor y no reflejan la posición de las instituciones mencionadas en el mismo.

INDICE

INTRODUCCION 1

LA POBREZA RURAL EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE 2

Antecedentes 2

El entorno del problema rural 4Integración y competitividadEl nuevo rol del estadoLa valorización del medio ambienteGénero, etnia y pobreza

Lecciones aprendidas 8

ORIENTACIONES Y OPCIONES ESTRATEGICAS 11

Orientaciones estratégicas 11Contexto político-institucional favorableDiscriminación positivaSustentabilidadInversión en capital humanoParticipación de los beneficiarios

Opciones alternativas en base a la heterogeneidad rural 17Pequeños agricultores con potencial agropecuarioPequeños agricultores con limitado potencial agropecuario y pobladores rurales sin tierra

ACCIONES ESTRATEGICAS DEL BANCO 26

Promoción de políticas favorablesFortalecimiento de la institucionalidad localCoordinación entre organismos de desarrolloPosibles áreas de inversión prioritariasAlgunas acciones internas

REFERENCIAS 35

ANEXOS1. Estimación de la magnitud de la pobreza e indigencia urbana y rural en América Latina, 19942. Lecciones de los proyectos de desarrollo rural integrado

1

INTRODUCCION

En la mayoría de la región la pobreza es, en términos El trabajo se inscribe en el marco de la Octavarelativos, un fenómeno rural. Más del 60% de los Reposición del Banco (BID1994b), la que prioriza lahabitantes en condiciones de pobreza en México, reducción de la pobreza y la equidad social, laAmérica Central y los países Andinos viven en zonas modernización e integración, y el medio ambiente. Enrurales, y su pobreza es más extrema que en las zonas este contexto, se definen como inversiones orientadasurbanas. La magnitud y la heterogeneidad de las a reducir la pobreza, aquéllas que estánsituaciones de pobreza rural en América Latina y el geográficamente focalizadas hacia grupos deCaribe dificultan en muchos casos entender sus beneficiarios pobres o los programas y proyectoscausas y las posibles soluciones. cuyos beneficiarios son en su mayoría pobres. Las

El objetivo de este documento es proponer un menú propia diversidad y complejidad de la pobreza, hande orientaciones estratégicas para la reducción de la sido concebidas en varios sectores entre los cuales sepobreza rural. El documento constituye la base sobre incluyen: educación, salud, alimentación y vivienda;la cual se ha preparado la estrategia del Banco en el así como acciones en el ámbito del desarrollo urbanotema (BID 1998a). El trabajo incorpora experiencias y rural, destinadas a crear empleos y generarde varias organizaciones de desarrollo en la definición ingresos, con énfasis en la micro y pequeña empresa,de opciones e instrumentos; los que complementan e intervenciones relacionadas con el medio ambienteotras estrategias del Banco en preparación o en y la modernización del Estado. Los programas deejecución, en particular las que se refieren a desarrollo rural pertenecen por su naturaleza al tiporeducción de la pobreza (BID 1997), educación, de proyectos de reducción de pobreza focalizados,microempresas (BID 1996a), financiamiento rural tanto por región como por individuos de acuerdo con(BID 1998b), agricultura (BID 1998c) y desarrollo los objetivos de equidad social y reducción de pobrezaindígena (Deruyttere 1997). Asimismo, se han objeto de la Octava Reposición.propuesto acciones en el sector agroalimentario yrural (al máximo nivel del Banco), tanto a través del Dependiendo de las necesidades de cada país, algunasdiálogo de política como a través de sus operaciones de las opciones propuestas en el documento podríande préstamo (BID 1998d). utilizarse, con las modificaciones requeridas, en la

Algunos elementos incluidos en el documento han caso. La flexibilidad de dichas opciones permitiría susido discutidos a nivel técnico en el Banco en los utilización en la solución de problemas específicos aúltimos años (BID 1994a, Aristizabal et al. 1992, nivel nacional, regional, e incluso municipal.Benito 1991). El documento se basa en Echenique(1996) y recoge experiencias del Banco Mundial Durante el proceso de preparación del trabajo se(Lopez y Valdés 1997, Banco Mundial 1997, 1994a, realizaron varios seminarios y reuniones técnicas deBinswanger 1995, Binswanger y Deininger 1997), discusión, tanto en la sede del Banco como en laFIDA (1992 y Monares y Parera 1995), IFPRI región, en las que se contó con la colaboración de(Garrett 1996 y 1995), IICA (1995, 1993, 1990, reconocidos expertos en el tema. Este documento1987, de Janvry et al. 1989), USAID (1994), GTZ recoge las colaboraciones mencionadas y es el re-(1996), y recomendaciones de las deliberaciones sultado de un trabajo de equipo de especialistasrealizadas con motivo de la Cumbre Mundial sobre la agrícolas, rurales, ambientales, sociales, de pobrezaAlimentación (FAO 1996a y 1996b). y de género, de varias unidades del Banco.

iniciativas orientadas hacia este objetivo, por la

definición de una agenda de desarrollo rural caso por

2

LA POBREZA RURAL EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

Antecedentes estas cifras, la pobreza rural disminuyó solamente un

La reciente evolución de las economías latinoa-mericanas demuestra la estrecha relación positivaentre el crecimiento económico, el control de lainflación y la reducción del desempleo, con ladisminución de la pobreza (CEPAL 1997). Unatendencia preocupante sin embargo, es la incapacidadpara generar empleo para absorber el aumento de lafuerza de trabajo, que incluso han mostrado los paísescon mayor ritmo de expansión económica durante losúltimos años. Más aún, cuando en 1995 se produjeronsituaciones de estancamiento, el impacto negativosobre el empleo fue inusualmente fuerte (Argentina).Asimismo se ha observado que el dinamismoeconómico afecta positivamente a los deciles deingresos medios y altos y sólo cuando ladesocupación alcanza umbrales muy bajos, losbeneficios se extienden hacia los estratos máspobres.1

Una cuarta parte de la población de América Latinavive con menos de un dólar diario; la pobreza másgeneralizada se concentra en Centroamérica y en elnoreste de Brasil, donde el 60% de sus habitantes seencuentran bajo la línea de pobreza. El 40% de loshogares mas pobres en Brasil, Guatemala yHonduras, solo recibe el 8% del ingreso total (Garret1998). Según CEPAL (1997) entre 1990 y 1994 elporcentaje de hogares en situación de pobreza en laregión disminuyó de 41% a 39%. Este avance sinembargo no contrarrestó el aumento de pobrezaocurrido en la década pasada (Cuadro 1). Según

punto porcentual, de 56% a 55% desde 1990 a 1994,y la indigencia rural se mantuvo en 33% en eseperíodo.

Desde principios de los años noventa, por primera vezlos pobres urbanos (principalmente mujeres jefas dehogar, padres con poca o nula educación formal yjóvenes sin trabajo) son más numerosos que lospobres rurales, estimándose que los primerossuperaban levemente los 135 millones mientras lossegundos se aproximaban a los 74 millones depersonas (Cuadro 2). Asimismo, la disminución delporcentaje de hogares en situación de pobreza eindigencia no logró evitar que siguiera aumentando lapoblación afectada. Una proporción del crecientenúmero de pobres en las ciudades tiene origen ruralinmediato o reciente.

Aunque la evolución de la situación de pobreza varíaen cada país, y existen algunas diferencias entre lasdiversas fuentes de información, datos de CEPAL(1997) para varios países de la región indican que enMéxico la población rural en condiciones de pobrezaaumentó del 46% en 1992 al 47% en 1994, mientrasque en Perú disminuyó del 65% en 1979 al 64% en1986 (aunque el porcentaje de indigencia en el sectorrural aumentó del 37% al 39% en el mismo período).Por último, en Venezuela la población rural encondiciones de pobreza aumentó del 36% en 1992 al48% en 1994, y la indigencia del 16% al 23% endicho período. Aunque esta información es parcial,muestra la creciente divergencia entre pobreza urbanaen disminución y pobreza rural en algunos casos enaumento, o al menos sin disminución.

Los pobres en las zonas rurales se enfrentan a tresproblemas fundamentales: (i) pocas oportunidades deempleo productivo tanto en actividades agrope-cuarias como en las no agropecuarias; (ii) nutricióninsuficiente, mala salud y falta de servicioseducacionales; y (iii) niveles insuficientes deorganización para negociar efectivamente en favor desus intereses.

Existe consenso sobre la necesidad de aumentar la inversión1

para elevar el crecimiento de las economías de la región, y queen definitiva esa inversión dependerá de la capacidad de ahorronacional. Sin embargo, pese a que en general se cree que parasostener altas tasas de ahorro los países deben mantenerconcentrado el ingreso en el sector de más altos ingresos (conmayor capaciadad de ahorro) la evidencia sugiere que enAmérica Latina la asociación entre un crecimiento lento y unaelevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esadesigualdad puede consitutuir un obstáculo para el crecimiento(Birdsall et al. 1995).

3

Cuadro 1: Magnitud de la pobreza e indigencia en América Latina en porcentaje, 1980-94

Pobres Indigentes

Total Urbano Rural Total Urbano Rural

1980 35 25 54 15 9 281990 41 36 56 18 13 331994 39 34 55 17 12 33

Cuadro 2: Magnitud de la pobreza e indigencia en América Latina en millones, 1980-94

Pobres Indigentes

Total Urbano Rural Total Urbano Rural

1980 135,9 62,9 73,0 62,4 22,5 39,9

1990 197,2 120,8 76,4 91,9 45,4 46,5

1994 209,3 135,4 73,9 98,3 51,9 46,4

Fuente: CEPAL (1997). Notas: línea de pobreza definida en relación al ingreso inadecuado para alcanzar requisitosdiarios nutricionales y otras necesidades básicas (higiene, vestimenta, educación y transporte). Línea de extremapobreza (indigencia) definida en relación al ingreso inadecuado para satisfacer requisitos nutricionales mínimosdiarios. Los indicadores de pobreza incluyen a la población en situación de indigencia. El análisis incluye lossiguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá,Perú, Uruguay y Venezuela. El Anexo 1 detalla a nivel de país para 1994 la información presentada en los cuadros1 y 2.

Según una estimación de la tipificación de los pobres pobres rurales serían pequeños productores agrícolas;rurales en la región (FAO 1988), los pequeños y según diversas estimaciones, al menos un tercio deagricultores representan la mayor parte de los pobres ellos serían minifundistas con limitadas posibilidadesrurales (66% o 47 millones), mientras que los pobla- de resolver sus condiciones de pobreza a través deldores rurales sin tierra y los grupos indígenas y otros desarrollo agropecuario. Esto significa que mas delrepresentan el 30% y el 4% respectivamente (21 y 3 40% de los pobres rurales tienen nulo o limitadomillones). Por lo tanto, dos terceras partes de los acceso a recursos productivos para la generación de2

ingresos suficientes a través de la producciónagrícola propia. Esta situación, de la máximatrascendencia para la definición de estrategias,adquiere mayor relevancia si se toma en cuenta quelas proyecciones indican que (salvo una improbableredistribución masiva de tierras) aumentará más el

Por grupos indígenas se entiende a la totalidad de la población2

originaria de descendencia amerindia, incluyendo las comunida-des indígenas de tradición cazador-recolector (grupos tribalesde las zonas de bosque tropical de las cuencas del Amazonas yOrinoco y de Centroamérica y Panamá) y las comunidadesindígenas con tradición agropecuaria sedentaria descendientesde civilizaciones precolombinas andinas y mesoamericanas.Pese a que una gran proporción de los pequeños campesinos enAmérica Latina son descendientes de civilizaciones precolom- referencia a comunidades indígenas en relación al grupobinas, y en ese sentido, la población indígena total podría cazador-recolector mencionado en primer términosuperar los 30 millones, en este documento sólo se hace (aproximadamente 3 millones de personas).

4

contingente de pobres rurales con escaso potencial necesarias para que los habitantes rurales puedanagropecuario que aquel con acceso a recursos gozar de condiciones de vida (económica, política,suficientes. social y cultural) equiparables a aquéllas de que

La pobreza rural es más dura que la pobreza con mayor proporción de habitantes rurales es másurbana, es decir no sólo prima la extrema pobreza, importante aún buscar soluciones efectivas parasino que también ésta es más difícil de vencer; en reducir la pobreza rural.muchos casos los sectores rurales pobres todavía nohan asimilado los beneficios del crecimiento. El caso El análisis de las tendencias de la situación rural en lade Chile es un buen ejemplo; mientras la economía ha región destaca la existencia de una nueva pobrezacrecido a tasas superiores al 7% anual y la surgida en las ciudades y un aumento de la pobrezaagricultura a tasas cercanas al 5% anual durante los rural en las zonas indígenas y en las familias deaños noventa, la extrema pobreza rural no ha mayor edad o donde el hogar está encabezado por unadisminuido. La desigual distribución de la tierra y las mujer. Paradójicamente, mientras los sectoresdistorsiones en los mercados de factores agrícolas han agropecuarios de muchos países de la región hancontribuido a la persistencia de la pobreza rural en la logrado recientemente un significativo crecimiento yregión; el dualismo en la estructura de tenencia ha se encuentran en un período de modernización, setenido efectos negativos en el crecimiento del sector observa un incremento de la marginalidad y de larural. pobreza rural. Se constata asimismo que el3

Aunque el nivel de desarrollo de las zonas rurales de de la pobreza rural en la región, principalmente alos países de la región es heterogéneo, entre países y través de la demanda por mano de obra y laal interior de los mismos, es evidente que para la consecuente migración, indicando con ello que buenamayoría de ellos es prioritario contar con programas parte de las soluciones están fuera del sectorefectivos para reducir la pobreza rural, dada la agropecuario. Sin embargo, el crecimiento eco-magnitud e incidencia del problema. En el caso de nómico y sectorial, a pesar de ser una condiciónlos países más urbanizados de la región, los procesos esencial de la reducción de la pobreza rural, no hamigratorios campo-ciudad empiezan a declinar, sido suficiente. Existen en la región condiciones demientras que en muchos otros países en donde la extrema pobreza rural que serían solamente me-población rural alcanza porcentajes superiores a 25% joradas mediante intervenciones específicas.del total existen todavía altas tasas de migración. Enel primer caso es imperativo acelerar los procesos de El entorno del problema ruraldesarrollo rural destinados a crear las condiciones

gozan los habitantes urbanos. En el caso de los países

crecimiento económico ha sido vital para la reducción

4

Se pueden distinguir cuatro grandes tendencias queafectan las transformaciones de la ruralidad en laregión: la integración y la competitividad, el nuevo roldel Estado, la progresiva degradación y consecuenterevaloración del medio ambiente, y las relacionesentre género, etnia, y pobreza.

Diversos estudios recientes muestran que una distribución3

más equitativa de la tierra no solamente mejora la equidad enla distribución del ingreso en el corto plazo sino que inducecrecimiento más rápido en el mediano plazo (Cornia 1994,Binswanger et al. 1993, Aiyar et al. 1995). Pese a la relativaabundancia de tierra en la región, la concentración de la mismallega en muchos casos a su máximo teórico. Cornia (1994) hacalculado índices Gini de concentración de la tierra enHonduras, Jamaica, Panamá, Brasil, Venezuela y Paraguay delorden de 0,78; 0,82; 0,84; 0,86; 0,92, y 0,94 respectivamente.Los porcentajes de población rural en condiciones de pobreza Es importante destacar que el ingreso no agrícola es cada vezy de pobladores rurales sin tierra en la década pasada eran de más significativo en el ingreso rural total, llegando en 1994 a58% y 33% en Honduras, 51% y 41% en Jamaica, 30% y 20% cifras de 59% en el caso de Chile (López y Valdés 1997) y aen Panamá, 67% y 39% en Brasil, 56% y 27% en Venezuela y 55% en el caso de México (de Janvry et al. 1998, en prepara-63% y 27% en Paraguay. ción).

4

5

Integración y competitividad proyecta una situación sin movilidad para superar las

La liberalización de las economías ha tomado granimpulso en la región. Los tratados bilaterales, el El nuevo rol del Estadofuncionamiento y ampliación de NAFTA yMERCOSUR, así como los acuerdos con la Comu- La privatización, los ajustes presupuestarios paranidad Europea y los países de la APEC, profundizan reducir déficit fiscal y el papel más determinante dela apertura de los mercados y la integración de las los mercados, han significado menor intervención delagriculturas regionales. Las nuevas oportunidades de Estado en el sector rural, pero también un des-mercado movilizan la oferta agrícola hacia el exterior, mantelamiento institucional que dificulta lasmientras se reducen las barreras proteccionistas y se iniciativas de desarrollo rural, en la medida en queincrementa la importación de productos agrícolas de aún no surge en su reemplazo una institucionalidadla región y de fuera de la misma. emanada de la sociedad civil, especialmente a nivel

Esta progresiva evolución hacia una mayor nución o retiro del sector público ha sido particular-competitividad se traduce en crecientes esfuerzos para mente sensible, como en la inversión socialaumentar productividad y calidad, reduciendo (educación, salud), el sistema financiero y la infraes-simultáneamente costos. La expansión de las escalas tructura. En estos ámbitos, mientras más se acen-de producción (particularmente en cereales, carnes, tuaba la demanda rural por inversión en capitalfrutas, oleaginosas y azúcar) y los procesos de humano, créditos y comunicaciones, para enfrentarmecanización y automatización simultáneos, tienen los desafíos de la competitividad, menor ha sido lagrandes impactos en la ocupación rural y en los posibilidad de acceso de la población rural pobre amercados de la tierra, como se aprecia hoy en día en estos servicios.los países del MERCOSUR y en el norte de México.

Los precios relativamente menores de la tierra y la tiendo en crecimiento con equidad, encuentranfuerza de trabajo, en conjunto con la ampliación de muchas veces serias dificultades para crear pro-los mercados integrados, en la medida que exista gramas innovadores eficaces, capaces de superar elestabilidad política y un escenario macroeconómico centralismo y la intermediación burocrática, estimu-favorable, atraen la inversión privada y la presencia lando a cambio la incorporación de la base social yde compañías multinacionales de agronegocios, del sector privado, e incentivando los mecanismos deincentivando la concentración-diversificación del mercado en la reducción de la pobreza. A pesar de locomercio y la agroindustria. Esta evolución ha ido anterior, el mayor protagonismo del mercado, elacompañada en muchos casos (Brasil, Argentina, surgimiento de nuevos actores como las ONG y laMéxico, Chile) por la formación de joint-venturescon inversionistas locales de ámbitos agrícolas y noagrícolas, así como por la fusión y concentración deempresas nacionales.

Es indudable que el desafío de la modernización y lacompetencia será enfrentado con desventajas por losamplios contingentes de productores minifundistas entierras marginales, con limitado acceso a laeducación, el progreso técnico, las comunicaciones yla información. La marginación del mercado y laproducción para la autosubsistencia como meca-nismos extremos de supervivencia para estos sectores

condiciones de pobreza.5

local. En algunas esferas de la vida rural la dismi-

Los países que están corrigiendo este déficit e invir-

Según Buxedas (1996) en el caso de MERCOSUR teniendo5

en cuenta que los dos núcleos de hogares pobres rurales másimportantes son los dependientes de ingresos de pequeñasexplotaciones y de salarios agropecuarios, las diferencias deadaptación al contexto de apertura comercial y de declinaciónde las políticas dirigidas hacia pequeños productores dependede las condiciones propias de los productores, de lascaracterísticas de sus unidades de producción, del acceso acrédito, tierras y aguas, capacitación y asesoría técnica y degestión. Asimismo, la modernización de las relaciones laboralesrurales sería un complemento imprescindible para que losefectos del aumento de productividad se trasmitan a losasalariados en el campo.

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búsqueda de nuevos paradigmas sobre el papel de lo biodiversidad, están cada día más presentes en lapúblico y lo privado en el desarrollo, son una realidad búsqueda de instrumentos de desarrollo sustentables.emergente en la región. Sin embargo, el tránsito de un En este sentido, la ruptura del círculo vicioso de laEstado interventor y ejecutivo, a un Estado regulador deforestación, la degradación de los recursos hídricosy normativo, junto a la participación más activa de la y suelos, el incremento de la pobreza rural y lasociedad civil y del sector privado en favor de los migración hacia las ciudades, es uno de los ejes queintereses de los más pobres, es una tendencia que aún orientan las nuevas estrategias rurales. Cabe resaltarse manifiesta con cierta debilidad y debe ser que la relación entre pobreza y degradación de losestimulada por las políticas públicas (Garrett 1995). recursos naturales en un sitio determinado depende

La valorización del medio ambiente problema ambiental, por lo que las recomendaciones

Una gran mayoría de los pobres rurales vive en áreas particular.de bajo potencial, incluyendo zonas degradadas,erosionadas o semidesérticas, y tierras frágiles y Como consecuencias de la deforestación y sobreusomarginales de ladera y humedales. Esta población de los recursos suelo y agua, hay más de 200 millonestiene una gran dependencia en los recursos naturales de hectáreas moderadamente a severamenteque son la base de su sustento (agua, alimento, degradadas--casi el tercio de toda las tierras cubiertasenergía e ingreso), pero por las limitantes en cuanto con vegetales en Latinoamérica (Garrett 1996). Ena la calidad y cantidad de estos recursos, cruzan el Guatemala se ha perdido 40% de la capacidadumbral de sustentabilidad y empiezan, por falta de productiva de las tierras, mientras que se calcula queotra alternativa, a destruir esta base. la pérdida de la productividad del suelo por erosión6

La región aún goza de una amplia riqueza de recursos por año (Barnes 1995). Con la fragmentación de losnaturales, si se compara con otras regiones del bosques, se degrada su capacidad de soportar losmundo. No obstante, los desafíos de la servicios ambientales como habitat de flora y fauna,7

desertificación, la destrucción de los recursos colector/transmisor de agua y control de inundacionesnaturales, los cambios climáticos y la pérdida de la como cuenca hidrográfica, y banco de biodiversidad.

del nivel, distribución y tipo de pobreza, y del tipo de

deben basarse en la especificidad de cada caso

reduce el PIB de Costa Rica y México en 0,5-1,5%

El sector agrícola es el usuario más importante eineficiente de los recursos hídricos, tanto subterráneoscomo super-ficiales, y agente importante en lacontaminación de las aguas.

La sociedad y los gobiernos de los países de la regiónestán cada día más preocupados por la calidad de suentorno ambiental. Mientras persiste aún un sesgourbano en la aplicación de las inversionesambientales, se está incrementando el número y valorde programas y proyectos de conservación de lossuelos, aguas y bosques. El manejo sustentable de losrecursos naturales no sólo es una demanda articuladaa la calidad de vida de los ciudadanos, sino que esuna posibilidad para el desarrollo de las propiascomunidades rurales. Igualmente, el empleo detecnologías ambientalmente amistosas y de sistemasde utilización sustentables de los recursos naturales,no sólo forman parte de exigencias incorporadas

A mediados de los años ochenta, se estimaba que 35 millones6

de los más pobres (el 20% más pobre de la población) de laregión vivían en áreas rurales vulnerables de bajo potencial,donde el deterioro ecológico y los daños ambientalesamenazaban su bienestar (Leonard 1989). Parte importante deesta población rural pobre, reside en áreas de quebradatopografía y suelos desprovistos de fertilidad en lasestribaciones de los Andes, las Sierras de México yCentroamérica y las zonas áridas del Norte de Brasil.

La región contiene el 60% de la cobertura de los bosques7

tropicales del mundo, la mayoría de los cuales se encuentra enreservas forestales (Banco Mundial 1995). En la región delCaribe se estima una cobertura forestal del 19% de lasuperficie, 26% en Centroamérica y 51% en América del Sur.Las tasas anuales de deforestación son altas en la región,alcanzando aproximadamente 7,5 millones de hectáreas. Brasil,Colombia y Mexico, luego de Indonesia, poseen los índices másaltos de biodiversidad del mundo (TNC 1995). Mucha de labiodiversidad de la región se mantiene bajo un régimen de áreasilvestre protegida.

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progresivamente a las normativas legales y a los y a la vez, han hecho más visible su participación.requerimientos de los mercados, sino que también son Las mujeres operan y son dueñas de entre el 30% yoportunidades, hasta ahora limitadas, para la 60% de todas las microempresas de la región, uno degeneración de nuevos productos (orgánicos o verdes), los subsectores de mayor crecimiento reciente.y la creación de nuevas tecnologías más accesibles alos productores pobres.

Género, etnia y pobreza

La mujer en el medio rural es productora de alimentosy a su vez trabajadora rural. Aunque existenvariaciones entre países en la región y aunque sutrabajo no se refleje en muchas estadísticas, la mujeres responsable de la producción de hasta 50% de losalimentos consumidos. En muchos países la mujer esquien maneja la finca, acarrea leña y agua y cría a losanimales; mientras el esposo y niños mayorestrabajan en fincas comerciales y centros urbanos.8

Debido en parte a la ruptura de las estructurasfamiliares tradicionales y a las mayores tasas demigración masculina, una gran parte de las tareasagrícolas llevadas a cabo por el estrato de pequeñosproductores en la región se ha ido concentrando enmanos de mujeres.

Pese a la tendencia de reducción de la mano de obratotal en los sectores rurales, la proporción femeninaha aumentado recientemente (Cuadro 3). El pro-9

gresivo aporte de las mujeres al ingreso familiarpermite mantener fuera de la pobreza (o disminuir susefectos) a un creciente contingente de los hogaresrurales de la región. La disminución de la importanciarelativa de la actividad agrícola y de la producciónpara el autoconsumo, la ampliación de los sectorescomercial y de servicios, así como la extensión deltrabajo asalariado en las zonas rurales, han facilitadola incorporación de la mujer a los mercados laborales

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Cuadro 3: Participación de la mujer en actividadeseconómicas rurales

País Años Tasa de participa-ción (%)

Brasil 1979 36

Costa Rica 1981 23

Chile 1987 14

Guatemala 1989 19

Honduras 1988 24

México 1984 23

Panamá 1979 18

Venezuela 1981 18

1990 41

1992 28

1992 19

1992 28

1992 26

1991 24

1992 23

Fuente: CEPAL (1996)

Los grupos indígenas juegan un papel primordial enla activa conservación de rasgos y valores culturales,mantienen sistemas y conocimiento sobre el uso

A fines de la década pasada, se estimaba en 800.000 el8

número de mujeres con participación en el sector rural enAmérica Central, 10 millones en la región andina, y 725.000 enBarbados, Jamaica, Guyana y Suriname (Kleysen y Truitt1996).

Entre 1980 y 1994 la fuerza laboral del sector se redujo de forma de reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza9

32,4 a 28,8 millones, sin embargo la participación femenina (BID 1997). Asimismo, la educación femenina es una de lasaumentó de 3,8 a 4,4 millones en dicho período (WISTAT inversiones que más retorno tiene en la protección ambiental1995). (Banco Mundial 1994).

Existe una directa correlación entre el nivel educacional de10

la mujer, el nivel de fertilidad, la salud familiar, y su grado departicipación en el mercado laboral y su nivel de ingresos. Ladiscriminación negativa en el ingreso medio de la mujer estámuy asociada al menor número de años de instrucción conrespecto al hombre. Invertir en la educación de la mujer es una

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sustentable de los recursos biológicos, especialmente gidas (como en cualquier otras tierras donde habitanlos usos no maderables del bosque y su biodiversidad. indígenas) podrían ganar mucho con la inclusión deHistóricamente, la mujer y el indígena no han tenido estas comunidades en las acciones de manejo.acceso equitativo a tierras, crédito, capital y servicios Además de lo anterior, como existen desigualdades ende extensión, aun cuando son ellos los que más se la oferta de oportunidades para el indígena, y en ladedican a la utilización de los recursos agua, suelo y expresión de sus derechos humanos básicos, unabosque tanto para la subsistencia básica de sus estrategia amplia de reducción de pobreza rural debefamilias, como para generar ingresos incluir una atención preferencial, apropiada y puntualcomplementarios en base de los mismos. Con la para incluir la población indígena en actividadescreciente revisión de los marcos legislativos para económicas, garantizar la integridad de sus terri-corregir estas fallas se están produciendo avances torios, mejorar su acceso a los servicios socialesimportantes pero existe todavía una discriminación básicos, y facilitar su participación en las decisionesresidual. de desarrollo que les afecten.

Se estima que la población indígena de América Lecciones aprendidasLatina y el Caribe asciende a 35-40 millones dehabitantes, de los cuales un 10% representa a pobla-ciones indígenas de carácter tribal. La poblaciónindígena total de la región está compuesta por más de400 grupos étnicos, cada uno con su propio lenguaje,rasgos y valores culturales, y estrategias y prácticasde subsistir en el entorno de su medio ambiente(Deruyttere 1997). Varios estudios recientes muestranuna estrecha correlación entre etnicidad y pobreza; el80% de la población indígena de la región seencuentra por debajo del umbral de pobreza. Noobstante, las comunidades indígenas han subsistidopor tener acceso a recursos naturales. Pocos gruposindígenas han desarrollado la organización necesariapara comprender y manejar la legislación vigente queles afecta, ni para negociar por sus derechos ybienestar con las instituciones gubernamentales y losagentes de desarrollo económico. Es una realidad quelas tierras tradicionalmente ocupadas, utilizadas yreclamadas por las comunidades indígenas son lasprimeras en ser invadidas por los colonos ycompañías extractoras de recursos, quienes conocenmejor las leyes de reforma agraria y las que regulanel aprovechamiento de los recursos naturales.

En muchos casos, se encuentran comunidadesindígenas subsistiendo en las tierras más frágiles de laregión (básicamente en zonas aisladas, con bajopotencial agrícola y pocas opciones de empleo noagrícola), muchas de éstas próximas, y en muchoscasos dentro de áreas protegidas. En consecuencialas estrategias de conservación para las áreas prote-

La evidencia de la experiencia latinoamericanademuestra que el crecimiento económico es unacondición para la reducción de la pobreza, pero no essuficiente. El estilo de crecimiento y las estrategiaspara maximizar los beneficios en favor de los pobres,también son determinantes (BID 1997). Elcrecimiento ha reducido la pobreza rural, básicamentea través de la migración. Adicionalmente, eldesarrollo agrícola y los modelos de crecimientofavorables a la agricultura también han sido efectivosen la disminución de esta pobreza. Esto sugiere queun crecimiento agropecuario vigoroso es un com-ponente central del desarrollo rural, pero que inter-venciones explícitas en favor del desarrollo rural sonnecesarias (de Janvry 1995, Garrett 1995).

El hecho que la migración haya sido crucial paradisminuir los niveles de pobreza rural es una claraseñal de que parte de la solución a esta se encuentrafuera de la agricultura. Una característica central dela población rural pobre en la actualidad, es su granheterogeneidad, tanto en términos del origen de losingresos como en cuanto a sus condicionantes ypotencialidades para salir de la pobreza. Por ello, esfundamental elevar la capacidad de participación dela población rural en los mercados laborales, generarfuentes rurales de empleo e ingreso no agrícola ymejorar las condiciones de inserción en el mediourbano (y a veces internacional, de Janvry 1995).

Aristizábal et al. (1992) mencionan las siguientes

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lecciones de los programas de desarrollo rural del C Los proyectos de desarrollo rural integrado (DRI)pasado: sufrieron problemas en la ejecución secuencial de sus11

C La magnitud, complejidad y persistencia de la logro de los objetivos del proyecto global; porpobreza rural en la región no han sido factores ejemplo, en varios casos se terminó la construcción deabordados con enfoques y estrategias globales, ni con caminos de penetración antes de iniciar lasasignaciones de recursos suficientes y continuos. actividades de regularización de la tenencias de laDominan los proyectos puntuales y discontinuos, sin tierra y asistencia técnica, resultando en el usoligazón con estrategias nacionales. descontrolado de la tierra con prácticas no

C Las políticas de desarrollo rural han coexistido o lógicas.han sido un intento compensatorio de políticasmacroeconómicas y sectoriales contradictorias, C Los pobres rurales generalmente no constituyenaplicadas en forma simultánea y que han anulado sus una fuerza negociadora ni una clientela favorita de losalcances. Ejemplo de ello fueron las políticas de gobiernos, ni de las agencias de financiamientoimportación de alimentos subsidiados, el tipo de externo; lo que se traduce en la ausencia de personalcambio sobrevaluado o el control de precios de comprometido y preparado para llevar adelante estosproductos básicos; y actualmente las altas tasas de programas y en la carencia de reflexión sobre elinterés, y la persistente sobrevaluación de las mone- contexto económico, social y cultural de las inter-das locales. venciones.

C La poca participación de los beneficiarios ha La experiencia del Banco (BID 1989) sugiere que loscausado la existencia de componentes no vinculados proyectos DRI han estado por debajo de los prome-a las demandas, la falta de adecuación de las inter- dios en el cumplimiento de sus metas físicas y hanvenciones a los ritmos de absorción de las comuni- sido poco efectivos en canalizar los beneficios a losdades y la carencia de sustentabilidad de las inicia- grupos de bajos ingresos. Los problemas citados mástivas. frecuentemente son los de escasa capacidad

C La heterogeneidad de la población rural, los ejecutores, y metas demasiado ambiciosas. Asi-cambios del entorno económico y el proceso de mismo, la falta de información confiable resultó enaprendizaje de los diferentes actores en el desarrollo proyecciones equivocadas, errores en los análisis dede los proyectos, fueron elementos que chocaron con costo-beneficio y en la definición de objetivos y metaslas rigideces del ciclo de formulación-ejecución de los resultando en demoras y sobrecostos.mismos.

C La multiplicidad de componentes, la centraliza- participantes en los proyectos en general no han creadoción de las decisiones y la debilidad de las institu- las condiciones político-institucionales mínimas necesa-ciones intermedias (regionales y municipales), han rias (enabling environment) para permitir la ejecuciónafectado la ejecución; en muchos casos la descentra- efectiva y descentralizada de las acciones pertinentes,lización fue frustrada por el clientelismo político, y el aun cuando éstas fueran condiciones especiales en losdescontrol administrativo. respectivos contratos de préstamo. Históricamente, las

distintos componentes, lo que afectó negativamente el

sustentables de acuerdo a las condiciones agroeco-

institucional y poca coordinación entre los entes

Otra experiencia de peso ha sido que los gobiernos

instituciones bilaterales y multilaterales no han exigidoel establecimiento de condiciones estructurales yregulatorias que permitirían alcanzar los objetivos de losproyectos, aunque en los últimos años este aspecto harecibido mayor atención con los esfuerzos por lamodernización del estado, la desregulación de las

De las experiencias del Banco y de otros organismos (Banco11

Mundial, FIDA) en proyectos de desarrollo rural integrado sedesprenden lecciones útiles para el diseño de nuevas políticasy programas, las que se incluyen en el Anexo 2 a estedocumento.

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economías y el proceso continuo de democratización. efectivas de reducir la pobreza rural. En general,

A pesar de las experiencias (DRI) mencionadas, se deficiencias de la primera generación de proyectos derecogen impactos positivos de muchas iniciativas, en desarrollo rural integrado de los años setenta. Elparticular de aquéllas que abrieron acceso a recursos Banco ha financiado proyectos que toman en cuentaproductivos y servicios esenciales, previamente estas experiencias; por ejemplo el Fondo deinexistentes para los pobres rurales, y los ejemplos Desarrollo Campesino en Bolivia y las últimas etapaspositivos de la descentralización y participación de del Fondo DRI en Colombia.las comunidades en la conceptualización y ejecuciónde actividades. Durante la década pasada, muchas Cada una de las consideraciones mencionadas enorganizaciones comunitarias y varios organismos relación a las tendencias del entorno de la pobrezabilaterales y multilaterales apoyaron programas rural y a las lecciones del pasado tiene alternativas deinnovadores basados en las experiencias positivas corrección que forman parte de las orientaciones ymencionadas, los que proporcionan valiosa infor- opciones propuestas en el capítulo siguiente.mación y nuevas perspectivas sobre modalidades más

estos programas tratan de corregir las principales

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ORIENTACIONES Y OPCIONES ESTRATEGICAS

Orientaciones estratégicas baja prioridad en muchos países de regular la tenencia

Existen diferentes alternativas para abordar losproblemas de la pobreza rural, las que tienen engeneral un carácter complementario y abarcan desdeel plano macro hasta lo específico, como se aprecia acontinuación. Cinco orientaciones pueden considerasecentrales en la definición de una estrategia dereducción de pobreza rural: un contexto político-institucional favorable, la discriminación positiva alos sectores pobres, la sustentabilidad desde el puntode vista ambiental y social, la inversión en capitalhumano y la mayor participación de las comunidadesen la definición e implementación de estrategias.

Contexto político-institucional favorable

Dado que el crecimiento económico y sectorial es unelemento vital para reducir la pobreza rural, elrequisito indispensable para que las opciones einstrumentos del desarrollo rural den frutos es laconsistencia con un contexto macroeconómico ysectorial favorable. La existencia de este marcopositivo, construido sobre la base de la continuidad depolíticas estables y del establecimiento de lascondiciones político-institucionales mínimas nece-sarias (enabling environment) es clave para asegurarla ejecución efectiva y descentralizada de proyectos.El contexto general favorable incluye la necesidad decontar con programas de protección social (safetynets) para aquéllos que no están en condiciones desatisfacer sus necesidades básicas.

Muchas de las políticas de los países de la región hantenido limitado impacto en reducir la pobreza rural yfrenar la degradación de los recursos naturales. La12

de las tierras en las comunidades indígenas,afrolatinas y de colonos incitan conflictos entre dichosgrupos. En los casos en que la tierra no tiene unvalor establecido (salvo el valor de sus “mejoras”),existe un incentivo a dedicarla a prácticas nosustentables. Sin garantía de acceso de largo plazo,el usuario no consigue crédito ni invierte en tecno-logía apropiada y medidas de conservación de sueloy agua, con la tendencia de “minar” los recursos,especialmente los forestales. En muchos casos lastierras públicas, sean éstas baldías, reservas fores-tales o áreas protegidas, se tratan como áreas deacceso abierto en donde se practica una depredaciónde los recursos naturales; por lo que convendríazonificar estas tierras y reglamentar su uso y/oprotección, eliminando el acceso abierto.

Las políticas agropecuarias de inversión públicamayormente se han dirigido a los establecimientosmedianos y grandes, facilitando infraestructura,asistencia técnica y crediticia, y la orientación deregímenes de comercio favoreciendo la producción degranos básicos y ganado, que en general ocupan pocamano de obra. Las excepciones impositivas,incentivos para la mecanización, y la ubicación de lainfraestructura de riego en general han favorecidopoco a los pequeños propietarios.

Las políticas macroeconómicas y sectoriales favo-rables para la superación de la pobreza rural son uncontexto indispensable pero no suficiente para lograreste propósito, además se requiere de estrategiascomplementarias específicas como las que se enun-cian a continuación.

Discriminación positiva

La corrección de los sesgos contrarios a los sectoresrurales (urban bias) que han discriminado en la

Por ejemplo, las políticas de reforma agraria en muchos12

casos favorecieron la expansión de la frontera agrícola hacia lastierras más frágiles y de bajo potencial agrícola y su desmonte--especialmente en las tierras de ladera y montañosas y losbosques tropicales--en vez de facilitar la redistribución e programas no han facilitado el acceso de la población rural a lasintensificación del uso de las tierras de alto potencial en los tierras más fértiles en las elevaciones bajas y planas (Heath andvalles, ocupadas por usos extensivos como la ganadería. Estos Binswanger, 1995).

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distribución de los recursos en favor de los conglo- la población urbana. En todos los casos la discri-merados urbanos es un elemento clave para reducir la minación positiva mencionada debería resultar delpobreza rural. La reversión de esta tendencia histórica esfuerzo transparente y focalizado a los grupos másen América Latina es una difícil exigencia, en la pobres rurales, y no una transferencia general demedida que el control del poder político y económico recursos al sector.está centralizado en las ciudades mientras que lapoblación rural es en su mayoría pobre, dispersa y Vincular el crecimiento económico con la reduccióndesorganizada (Lipton 1993) y además, cada vez de la pobreza rural, implica el establecimiento derelativamente menos numerosa. mecanismos de apoyo que aseguren que los beneficios

La discriminación positiva hacia el medio rural no no tienen capacidad de presión para obtenerlos, enpretende incluir créditos con tasas subsidiadas, particular los grupos más discriminados de mujeres,precios de garantía preferentes, ni otros mecanismos jóvenes y etnias minoritarias. Para ello, debede distorsión como los aplicados en el pasado. La fomentarse la intensificación de una maneracorrección debe comenzar por la neutralidad de las sostenible de los sistemas de uso de los recursospolíticas macroeconómicas que han discriminado naturales. La degradación en la calidad y cantidad decontra el sector a través de intervenciones directas e dichos recursos puede requerir transferencias por losindirectas del Estado en los mercados (mediante costos de sustentabilidad y protección ambiental y supolíticas fiscales, en la fijación de las tasas de cam- internalización, costos que siempre fueron excluidosbio, en las inversiones públicas y repartición de en el pasado (J.A. Doeleman en Bhalla 1992).rentas, Schiff y Valdés 1992). Las institucionesfinancieras a su vez deben revisar los métodos Asimismo, la experiencia histórica muestra que eltradicionales de descuento que exigen retornos en desarrollo de la agricultura comercial por sí solo nomenos de 10 años, y los conceptos de costo beneficio generaría beneficios de magnitud suficientes comoque sobredimensionan los beneficios de la extracción para reducir la pobreza rural de manera significativa;de recursos naturales y subdimensionan los costos de y que la tasa de retorno a la inversión dirigida ala extracción y agotamiento de los recursos (Barnes reducir la pobreza rural es mucho mayor de lo queet al. 1995). La adopción y éxito de prácticas alter- usualmente se cree (Reca y Echeverría 1998).nativas sustentables, como son los sistemas agro-silvopastoriles y la reforestación, rendirán beneficios Sustentabilidaden el mediano y largo plazo--períodos incompatiblescon las actuales tasas de descuento. El desarrollo rural sustentable se define, para los13

En segundo lugar, la discriminación positiva puede permanente en los niveles de vida de la poblaciónmanifestarse en la reversión de la deuda social rural, que no requiere de continuos apoyos finan-acumulada en materia de inversión social y en cieros externos y que no degrada la base de recursosinfraestructura en el sector rural. En este caso es naturales (BID 1996b). En este sentido, la estrategianecesario recuperar los atrasos en la formación del consiste en cooperar con los sectores pobres para quecapital humano, establecer una base de infraestruc- ellos encuentren caminos autónomos para salir de latura rural que incentive las inversiones privadas y pobreza. También incluye la expansión de lasabrir acceso a la población rural en condiciones de oportunidades de trabajo y de la capacidad de incre-pobreza a los servicios y mercados disponibles para mentar ingresos de los más desposeídos para reducir

de este crecimiento lleguen a los que no participan y

objetivos de este documento, como el mejoramiento

la presión en los recursos naturales, eliminando elcírculo vicioso pobreza-degradación ambiental. Esteconcepto contrasta con el de intentar satisfacer lasnecesidades básicas, prioritariamente con la ayuda delgobierno, utilizado sin mayores resultados en

También debe tomarse en cuenta que la población rural13

pobre tiene limitantes en cuanto a la disponibilidad dealternativas tecnológicas justamente por la degradación extremade su entorno ambiental (Haití como ejemplo extremo).

13

anteriores oportunidades.14

La expansión de las oportunidades de trabajo y de la América Latina se incrementará de 441 a 670 millo-capacidad de incrementar ingresos no estaría cir- nes de habitantes, mientras que la población rural encunscrita únicamente a las actividades agrícolas, términos absolutos se mantendrá en 125 millones deaunque las mismas siguen conformando una base personas. La presión que ejercerán las poblacionesesencial de sustento para una alta proporción de la rurales y urbanas sobre los recursos naturales seránpoblación rural. Adicionalmente, aspira a la diver- progresivas. Los campesinos pobres en general nosificación de las fuentes laborales en el medio rural y tienen los equipos, insumos, ni tecnologías paraa la calificación de las capacidades laborales para una realizar labores de conservación o recuperación demejor inserción en los mercados urbanos, los que recursos naturales. Muchos no tienen un accesocontinuarán atrayendo a la población rural. Tampoco garantizado a las tierras y recursos que aprovechan,se restringen las opciones de trabajo a las actividades no pueden apropiarse de los beneficios de prácticaspor cuenta propia (agrícolas, pequeña empresa, conservacionistas y por lo tanto no tienen incentivosartesanía, pesca); por el contrario, el desarrollo rural para proteger las aguas, el suelo o la flora. El accesotambién aspira al fortalecimiento del empleo a recursos naturales de propiedad pública o noasalariado por parte del sector privado en el medio titulados, donde no existe control social sobre su uso,rural. es una invitación al deterioro, ya que en niveles de

Esta concepción busca armonizar las actividades el porvenir y se consumen los recursos que garantizanproductivas con la recuperación y conservación de los la producción futura (suelos, árboles, aguas).ecosistemas. La intensificación ecológica de la Alcanzado este estado, parte de la población perma-producción agropecuaria, pesquera y forestal debe nece sin fuerzas para emigrar, envejeciendo en laconvertirse en un principio fundamental en el uso extrema pobreza.óptimo y sustentable de los recursos naturales,especialmente dada la disponibilidad decreciente en la La ruptura del círculo vicioso pobreza-deterioro decantidad y calidad de las tierras y aguas en muchos los recursos naturales puede transformarse en unpaíses de la región. La intensificación agroecológica círculo virtuoso de recuperación de los recursosrequiere mayor conocimiento, destrezas gerenciales y naturales-superación de la pobreza, si se diseñanmano de obra que la convencional e integra metas deproductividad, seguridad alimenticia e integridadecológica especialmente aptas en zonas frágiles.15

Se estima que entre 1990 y 2020 la población de

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pobreza en el límite de la sobrevivencia, se sacrifica

Los programas asistenciales (welfare programs), que re- aliviar la pobreza y desnutrición, y conservar los recursos14

quieren de subsidios externos permanentes, deben diferenciarse naturales renovables. En todo caso, para recuperar las tierrasexplícitamente de los programas de desarrollo rural para evitar y recursos naturales degradados, el Estado puede hacerlas distorsiones frecuentes del pasado (clientelismo político y inversiones directas para compensar la pérdida de capitalsoluciones populistas, insustentabilidad financiera, etc). Ello natural que haya resultado de la falta de haber invertido en elno significa descartar la posibilidad de programas asistenciales, pasado en programas sustentables, para frenar las tendenciaslos que continuarán siendo necesarios en auxilio de situaciones negativas en la calidad ambiental y reducir la pobreza (M.críticas de extrema pobreza o de grupos sociales muy vul- Karshenas en Bhalla 1992).nerables; más aún, incluso podrían justificarse como necesariospara evitar que los recursos del desarrollo rural se canalicenequivocadamente como subsidios abiertos o disfrazados.

Las prácticas de intensificación y diversificación incluyen: entorno natural. Pero, donde existe presión de la población15

la agroforestería, barreras vivas para conservar los suelos, sobre recursos frágiles y deteriorados, los esfuerzos por reducirpastos de corte en áreas no apropiados para el pastoreo libre, la pobreza sí contribuirán a frenar la destrucción del mediocultivos múltiples y rotación e intercalado de cultivos, manejo natural (Reardon y Vosti 1995).

integrado de plagas, y agregados de materia orgánica y abonosverdes. Estas prácticas permiten incrementar la producción yminimizar los costos de insumos por unidad de tierra, darempleo a la mano de obra desocupada en las zonas rurales,

La reducción de la pobreza rural no siempre disminuirá el16

deterioro de los recursos naturales, dependerá de los tipos depobreza y sus niveles, así como de las características del

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programas de apoyo con esta trayectoria específica. aumenten los rendimientos sin degradar los recursosEstas iniciativas, que se han experimentado en el sur suelo y agua, y mantener y generar empleo;de Europa y los Estados Unidos, y que México haincluido recientemente como parte de su programa de C reformas legales que promuevan el uso racional deempleo rural, tienen dos elementos: un premio o los recursos hídricos y la descentralización de suestímulo a largo plazo (hasta la recuperación de los manejo facilitando un acceso equitativo y la aplica-recursos naturales) por cada unidad de superficie que ción (enforcement) de marcos regulatorios;se deja de sembrar y se incorpora al programa, enáreas de recursos deteriorados, premio que contri- C manejo de cuencas como estrategia balanceada debuirá a la sobrevivencia de la familia campesina; y un desarrollo que considera las premisas de conservaciónfinanciamiento especial para inversión y reconversión y uso sustentable de los recursos naturales, la ampliadel área no sembrada, en plantaciones forestales, participación de la población rural;manejo silvopastoral, cubierta vegetal u otrasprácticas de recuperación de suelos. Estos C cambios estratégicos y legales que preserven losprogramas son de largo plazo y no de emergencia bosques naturales conservando su biodiversidad ypara crear empleos. potencial de producir servicios ambientales, y el

Además de los impactos de corto plazo que estos ciales a mediana y gran escala;programas provocan en el empleo e ingreso de lospobres, hay otras externalidades que se expresan a C la incorporación de pesquerías de agua dulce en elmayor plazo. En la medida en que la agricultura de manejo de los recursos hídricos y su marco regula-áreas deterioradas no puede proporcionar a los torio, y la orientación y especialización del apoyo encampesinos el sustento, el espacio y los recursos acuicultura; ynaturales que ocupan adquieren otras proyecciones.La sociedad moderna demanda del medio rural nuevas C el fortalecimiento del papel de las áreas protegidasfunciones diferentes a la producción de alimentos, como elemento clave en el desarrollo rural y usoentre las que se cuentan: la conservación de sustentable de los recursos enfocándose en la conso-ecosistemas, su biodiversidad y procesos naturales lidación de los actuales sistemas nacionales de áreasesenciales; la conservación de paisajes naturales de protegidas, la participación de las comunidadescalidad estética y biológica para soportar las rurales en actividades de su manejo y uso racionalactividades recreativas y alternativas económicas (especialmente los indígenas), y el fomento de usoscomo el ecoturismo; la producción de recursos sustentables de sus recursos biológicos como es elhídricos de buena calidad para consumo doméstico e ecoturismo y productos naturales alternativos.industrial y otros servicios ambientales como laprotección contra las inundaciones y la purificación Inversión en capital humanode aguas y aire contaminadas; y los equilibriosterritoriales. Las funciones de recuperación y conser- Los avances en términos de cobertura, nivel y calidadvación progresivamente demandadas por las socie- de los programas de educación y salud rural en losdades urbanas, pueden así transformarse en fuentes países de la región son muy desiguales. Para variosde ingreso para los pobladores rurales. países aún es una meta lejana la de generar las

Algunos de los elementos en el manejo sustentable de medio rural tengan posibilidades de acceder a lalos recursos naturales que se consideran aplicables a educación básica en un ciclo de seis años. Paralos esfuerzos de desarrollo rural incluyen:

C intensificación de la producción agropecuaria conprácticas policulturales y conservacionistas que

fomento de la reforestación en plantaciones comer-

condiciones para que todos los niños y niñas del

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Un aspecto particularmente sensible en algunos países es la17

discriminación negativa hacia la escolaridad de la jovencampesina, materia que requiere de un enfoque específico y que

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otros pocos la meta actual es lograr el acceso pleno a educativos han discriminado a la mujer, los gruposla educación secundaria rural de cuatro años. La indígenas y las comunidades afrolatinas, tanto en lacalidad de la educación rural en la mayoría de los dotación de infraestructura y materiales, como en elpaíses es inferior a la urbana, para cursos y ciclos enfoque de los programas y las oportunidades paraequivalentes, situación provocada por la dispersión, acceder a los estudios avanzados. Los programas debaja matrícula y desestímulos docentes del entorno formación de recursos humanos en las comunidadesrural. Asimismo, los curriculums en general no rurales deberían enfatizar la inclusión de la mujer ycontemplan las necesidades específicas del medio grupos minoritarios para ampliar sus roles en todosrural. los aspectos de desarrollo rural de acuerdo a sus18

Dado que la marginación progresiva de ciertas Asimismo, es importante asegurar que en losregiones, la carencia de opciones de trabajo y el programas de inversión social mencionados lasdespoblamiento de las mismas dificultan la solución mujeres no solo contribuyan con aportes de trabajoa las necesidades de servicios básicos para la pobla- sino también se beneficien de los componentes deción restante, debe existir una compatibilidad entre generación de ingresos.inversión social y fuentes locales de ingreso, lo que setraduce en muchos casos en programas de inversión La inversión en aspectos sociales y en infraestructurasocial. La relación entre infraestructura vial y dirigida hacia los sectores más pobres corrige enservicios de educación y salud constituye un buen alguna medida las disparidades en la distribución delejemplo; en muchos casos un camino y transporte ingreso (income equalizers).colectivo son la solución para áreas rurales aisladas;o un internado en un pueblo cercano es mejor res- Participación de los beneficiariospuesta que varias escuelas y maestros dispersos en laruralidad. La mayoría de las evaluaciones de programas de19

Finalmente, cabe mencionar que los programas a la población local (especialmente la femenina) de

intereses, destrezas y capacidad de contribuir.

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desarrollo rural señalan la importancia de involucrar

forma más directa y continua desde la fase de diseñoy durante la ejecución de las actividades. Sin embar-go, son pocos los casos en donde las comunidades sonconsultadas y participan de forma plena. En muchosproyectos pequeños financiados por el Banco y en lasiniciativas apoyados por las organizaciones

incluye la formación de los padres. Asimismo, otra meta lejanaes reducir la alta mortalidad materna en zonas rurales medianteel aumento de la cobertura y calidad de educación de las niñas,especialmente las niñas indígenas.

Por lo que en ciertos países (México, Programa de Servicios18

Básicos), se contemplan apoyos para becas y transporte escolarque permiten la concentración escolar e incluso el acceso afacilidades de pueblos y pequeñas ciudades vecinas. Dado quela tasa de deserción escolar a nivel rural es superior a la urbana,bonificaciones para los niños que permanecen en las escuelas ylos programas de almuerzos escolares son alternativas a teneren cuenta.

Pese a la notable importancia atribuída a la educación como política expresa en favor del acceso de los más marginados y19

elemento básico de la inversión en capital humano, estudios desposeídos a la salud y la educación; (ii) estimular una ofertarecientes muestran un retorno sorprendentemente pequeño a la diversificada de servicios promoviendo la participación de enteseducación rural en la región. En efecto, López y Valdés (1997) privados, instituciones municipales o públicas con ciertadocumentan que en promedio, un aumento de un año de autonomía, y en el sector rural los grupos cívico-sociales y lasescolaridad de los miembros de la familia rural que trabajan ONG; (iii) administración flexible de los recursos de inversiónaumenta el ingreso familiar en menos de US$20 por persona. en capital humano y asignados en función de la demandaAparentemente, la principal contribución de la educación rural efectiva, por ejemplo, financiamiento de escuelas según matrí-sería preparar a la gente a migrar a zonas urbanas. cula y asistencia escolar.

En este sentido, la estrategia del Banco relativa a los20

servicios sociales enfatiza que la organización de los sistemasde educación y salud, y las modalidades de prestación de losservicios tienen mayor relevancia en la efectividad y calidad delos servicios que la magnitud del gasto en educación y salud(BID 1997). La estrategia se concentra en: (i) un reconoci-miento explícito de la heterogeneidad de la población y una

16

comunitarias, se ha visto un buen nivel de éxito y Crear un clima de compromiso positivo con elcumplimiento de los objetivos, en los casos en que las desarrollo rural entre los diferentes agentes que tienencomunidades ya tenían cierto grado de organización poder de dinamizar sus avances, en los distintosy/o en donde la estrategia del proyecto contemplaba ámbitos (nacional, regional, local), es otra tareaun porcentaje relativamente alto de recursos para esencial. La concertación es el mecanismocapacitación y fortalecimiento organizacional. privilegiado para establecer contenidos y el ritmo que

La dotación de poder a las comunidades través de la concertación, los diferentes sectores(empowerment) fundamentalmente a través del sociales pueden proyectarse a futuro, en un ambientemejoramiento de la infraestructura física y social, que prioriza los acuerdos sobre los conflictos, labusca orientar las inversiones en un marco más participación y la equidad.amplio que el de la finca o el de los proyectosproductivos individuales. Este enfoque se basa en la La política de dar acceso a información sobre lascomunidad (microregión) como espacio operaciones del Banco en preparación y aprobadas es21

relativamente autónomo en donde el Estado actúa por un paso importante en la ampliación de la partici-medio de políticas destinadas a la creación de bienes pación del público. No obstante, en la preparación depúblicos relacionados con el mejoramiento de operaciones en general las consultas se limitan ainfraestructura de producción y comercialización, con funcionarios de las instituciones ejecutoras y gruposla capacitación de la mano de obra, con el fomento a vinculados al proyecto, pero raras veces con losla organización campesina, y con el estímulo a las potencialmente afectados en el entorno rural. Tam-innovaciones tecnológicas incluyendo la reconversión poco existe la tradición de involucrar a organiza-productiva (Moscardi 1996). ciones comunitarias locales en la formulación de

Se debe propender a que los recursos externos esté directamente relacionada con las acciones(financiamiento, formación, inversiones) sean propuestas en proyectos de desarrollo rural. Ademásutilizados para fortalecer las capacidades locales. La de colaboración en la formulación de programas porasistencia técnica externa aunque sea continuada, parte de los gobiernos y grupos locales, puedendebe ser concebida en formas y términos tales que ella promoverse mecanismos para involucrar éstos, juntono desplace los propios esfuerzos de la población con empresas privadas, en la ejecución de los pro-para generar ingresos, manejar sus recursos yectos mencionados.naturales, mejorar la calidad de su vida o construirinfraestructura. También todo apoyo debe ser dirigi- Pese a que existen cientos de grupos cívicos y/o nodo en el lenguaje común al alcance de la comunidad. gubernamentales (organizaciones campesinas, grupos

tendrán las transformaciones en el medio rural. A

22

proyectos aun cuando la razón de ser de estos grupos

El complemento del municipio es la comunidad (equivalente21

a vecindad, localidad, vereda, ejido, asentamiento, paraje,poblado), unidad territorial natural, donde interactúan enprimera instancia las familias campesinas. Es importante, eneste contexto, caracterizar correctamente el rol de los núcleosurbanos en cada micro-región: en efecto, en muchos casos las“ciudades” son parte integral y funcional del sistema rural bajoconsideración, e incluso es en ellas donde se toman las deci-siones. Supuestamente es en la comuna donde participan losrepresentantes elegidos por las organizaciones de base. Si estasúltimas funcionan en términos autónomos y democráticos, larepresentación tendrá legitimidad y fuerza; en caso contrarioella será sólo simbólica y formal. potencial de éxito.

Una herramienta útil para facilitar la concertación social es la22

evaluación rural participativa. Practicada por varios añosespecialmente por las ONG en concierto con comunidades,representantes de agencias de gobierno central y local, estamodalidad incorpora principios de: (i) diagnóstico y toma dedecisión (solución de problemas) en conjunto; (ii) intercambiohorizontal de información; (iii) flexibilidad en la selección deestrategias no preconcebidas; (iv) representación equitativa entregénero y etnia; y (v) la priorización de necesidades locales. Aunqueel mecanismo normalmente requiere más tiempo que losprogramas tradicionales para aplicarse, el hecho de involucrar lasopiniones de todos los entes interesados de forma interdisciplinariay dirigir los intereses de desarrollo rural en común hace que laspropuestas sean concertadas desde un inicio, y que tengan mayor

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indígenas, patronatos, grupos ambientalistas y de A las diferencias culturales, de paisaje rural y dederecho social, etc.), la gran mayoría de ellos tiene potencialidades de los recursos naturales, de institu-una débil organización y capacidad técnica, limitando cionalidad y ambiente político, que distinguen a lossu potencial de participación en actividades de países de la región, se agregan diferencias regionalesdesarrollo rural. Para poder involucrar a los grupos y microregionales igualmente significativas al interiorde mayor capacidad técnica en el sector rural en la de cada país. La existencia de diversas tipologíaspreparación y seguimiento de proyectos se podrían rurales requiere profundizar el conocimiento de lasconvocar reuniones o talleres de consulta con funda- tendencias socioeconómicas para determinar posiblesciones, empresas privadas, cooperativas, organi- focos de asistencia.zaciones comunitarias locales, agencias de gobiernonacionales y locales y otros grupos afines. Depen- Esta heterogeneidad tiene varias implicancias para las23

diendo del tamaño del país y su población, dichas estrategias de desarrollo rural:reuniones pueden ser a nivel nacional o regionales.Estas reuniones podrían ser útiles para la preparación C a nivel del Banco, implica la necesidad de continuarde estrategias de desarrollo rural a nivel local, dando un diálogo fluido con cada país para recoger ypautas para la priorización de las acciones específicas respetar las especificidades en las orientaciones de losrequeridas. proyectos.

Asimismo, se podría fomentar actividades de capaci- C a nivel de país, significa una decidida política detación para los grupos interesados en cada país con el descentralización para permitir la expresión de lafin de fortalecer sus capacidades básicas organi- diversidad y convocar a los diversos actores azativas y facilitar su plena participación en las expresar sus opiniones.acciones de desarrollo rural. Dicha capacitaciónpodría incluir aspectos sobre el marco legal vigente en C a nivel de región o microregión donde se mate-el país, organización de grupos y mecanismos de rialicen las estrategias, se deberá traducir en granparticipación democrática, y gerenciamiento y flexibilidad para implementarlas en consonancia conadministración de organizaciones y proyectos. las posibilidades e intereses de la gente (EcheniqueTambién, podría capacitarse al personal de los 1992).organismos gubernamentales responsables de formu-lar y supervisar los programas y proyectos de desa- C a nivel de la comunidad deberá manifestarse en unarrollo rural para facilitar la participación de los definida estructura de participación de las mujeres,beneficiarios. hombres y jóvenes beneficiarios, junto con los agentes

En base a las orientaciones discutidas anteriormente, agencias gubernamentales, municipales), durante lasexisten varias alternativas para abordar los problemas fases de diseño, ejecución y evaluación de lasde la pobreza rural, las que tienen en general un iniciativas de desarrollo rural.carácter complementario. Las opciones que seproponen a continuación se basan en el potencialagropecuario de pequeños productores en condicionesde pobreza.

Opciones alternativas en base a la heterogeneidadrural

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colaboradores (ONG, organizaciones sociales,

25

Ver Schwartz y Deruyttere (1996). y no participan en procesos de consulta a la comunidad.23

Las tradicionales debilidades locales para asumir la24

descentralización y los peligros de corrupción, descontrolfinanciero o populismo que ésta conlleva, son limitaciones asuperar profundizando la práctica de la descentralización,perfeccionando los marcos normativos en los cuales se ejerce.

Como parte del diagnóstico de participación de los bene-25

ficiarios es conveniente efectuar un análisis socio-cultural de losinteresados (stakeholders) para identificar las poblaciones másvulnerables ya que estos grupos son muchas veces “invisibles”

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Aunque es posible elaborar múltiples tipologías de los los otros, es que éstos sí pueden encontrar una salidahabitantes rurales en condiciones de pobreza, para los a la pobreza mediante la superación de las restriccio-fines de este documento se distinguen dos grupos. El nes de mercado, de recursos financieros, de inversiónprimer grupo está compuesto por pequeños en riego, y de tecnología.agricultores con potencial agropecuario, mientras queen el segundo se agrupan los pequeños productores Los pequeños productores en condiciones de pobrezacon escaso potencial agropecuario y los pobladores con escaso o nulo potencial agropecuario y losrurales sin tierra. El potencial agropecuario está pobladores rurales sin tierra (grupo que representareferido al acceso a tierra de calidad y cantidad aproximadamente el 45% de los pobres rurales y susuficiente como para generar los ingresos (o número aumenta a tasas mayores que los otros), porproductos) necesarios para asegurar la supervivencia el contrario, no tienen una solución plena por esa vía,de la familia y el desarrollo de su unidad productiva. salvo que tengan acceso a tierras. De no existir laCuando esta condición no se cumple se está frente a posibilidad de acceso a tierras, existen varias alterna-campesinos con limitado o sin potencial agropecuario, tivas complementarias:aunque esta situación es modificable, por ejemplo,ampliando el acceso a tierra para minifundistas o C la creación de fuentes de trabajo no agrícola enmediante proyectos de riego en tierras campesinas de el medio rural, mediante la inversión pública y lossecano. Asimismo, al interior de una región o incentivos necesarios para atraer inversión privadamicroregión puede haber presencia de ambos dedicada a la explotación de sus múltiples recursosgrupos. (turísticos, pesqueros, agroindustrias de transfor-26

Aunque la pobreza se concentra mayoritariamente en comparativas (precio del terreno, disponibilidad deel segundo grupo, en el grupo de pequeños produc- fuerza de trabajo, agua);tores con mayor potencial también existen pobres,debido a: restricciones en el acceso a tecnología y C el fomento de la pequeña empresa o de la actividadcrédito que les impiden alcanzar los potenciales no agropecuaria por cuenta propia, donde la familiadisponibles de productividad; a la carencia de algún pobre o un miembro de la misma asume la gestión delfactor vital de producción como el agua; a la insegu- negocio (comercio, artesanía, pequeña manufactura,ridad en la tenencia de la tierra; o a una débil articu- talleres de servicio); ylación con los mercados de productos. La diferencia

fundamental entre los pobres con escaso potencial y

mación) o simplemente aprovechar las ventajas

C la formación laboral, dirigida a preparar a mujeres,hombres o jóvenes, pertenecientes a la ruralidadpobre para que ingresen con un grado mayor decalificación al mercado del trabajo urbano o rural;siendo el acceso a la educación secundaria la mejorgarantía de una buena inserción laboral.

Ha sido común en la región intentar utilizar instru-mentos de desarrollo agropecuario para enfrentar lapobreza de la población rural perteneciente al grupocon menor potencial, con el consecuente saldo deexpectativas frustradas por la ineficiente asignaciónde los recursos.

El hecho de que en una microregión o incluso en elseno de una misma familia existan diferentes tipos de

Los campesinos con escaso o nulo potencial agropecuario26

generalmente tienen objetivos de subsistencia, utilizan escasocapital y mano de obra, con baja capacidad gerencial,el accesoa mercados es pobre, y la tenencia de la tierra es insegura. Enmuchos casos este tipo de habitante rural se enfrenta a unaetapa temprana de migración en áreas remotas con bajadensidad poblacional, y una infrastructura de transporte ysocial mínima. Los campesinos con potencial realizanproducción de subsistencia y comercial en pequeña escala. VerEscobar y Berdegué (1990) para un tratamiento más profundosobre los conceptos y metodologías para la tipificación desistemas y unidades de producción agrarias; incluyendo unarecopilación de la bibliografía sobre clasificación de sistemasde producción. Asimismo, las actividades de FAO-RIMISP(1996, 1997) constituyen la esfuerzos más recientes sobre lacaracterización de la heterogeneidad de las sociedades ruralesen la región.

19

pobreza y distintas demandas, justifica el manejo de facilitar el acceso a tierras a productores de menoresestas estrategias complementarias, como un menú de recursos recientemente se han comenzado aopciones. Sin embargo, es difícil que se decida implementar proyectos de bancos de tierras y deapoyar un complejo de estrategias complementarias reforma agraria a través del mercado (market-dirigidas a todos los grupos rurales de una región; lo assisted land reform). Al trasladar a los potencialesmás probable será que se opte por atender ciertas beneficiarios la responsabilidad de selección delprioridades, con un grado de focalización mayor predio y negociación del precio, dichos instrumentoshacia cierta población objetivo, haciendo uso simul- pueden eliminar muchas ineficiencias. En general, latáneo de elementos de política pertenecientes a una o efectividad de los mercados de tierras se puededos de las posibilidades discutidas previamente. incrementar evitando distorsiones en el uso de tierrasAdemás, debe incluirse acciones específicas para mediante un ambiente neutro de políticas macro-reducir situaciones de discriminación de la mujer, los económicas, fiscales y sectoriales; fortaleciendo losjóvenes, y los grupos étnicos; más que programas derechos de propiedad y disminuyendo los costos deadicionales estas acciones deben promover una transacción, reformando las políticas que rigen laapertura igualitaria de oportunidades para reducir adjudicación de terrenos baldíos; y eliminando lasdiscriminaciones. regulaciones que limitan la venta y arrendamiento de

Pequeños agricultores con potencial agropecuario

Una estrategia de reducción de la pobreza rural con clave en proyectos de desarrollo rural que generabase en la producción agropecuaria supone la diversas consecuencias positivas, perfecciona loscreación de nuevas oportunidades de acceso a mercados de tierras, valoriza el recurso, amplifica elrecursos restringidos y la superación de limitantes que acceso a crédito y a otros beneficios (subsidios paraimpiden la plena manifestación de los potenciales de vivienda o riego), resuelve tensiones y conflictoslos recursos controlados por pequeños productores. sociales, y estimula inversiones. Por ello es queAunque los instrumentos propuestos a continuación existe una fuerte demanda por la regulación de losson tradicionales, las modalidades con las cuales se títulos de propiedad en las áreas rezagadas de toda laimplementarían difieren básicamente con las del región (Vogelgesang 1996).pasado en que ellos operarían en lo posible víamercado y sector privado, mientras el Estado se Los programas de titulación deberían priorizarreservaría un papel normativo y regulador.

Mercados de tierras

Cabe resaltar la importancia de promover eldesarrollo de los mercados de tierras y los mercadosfinancieros en el sector rural. La evidencia disponibleseñala que actualmente los mercados de tierrascanalizan solo una limitada demanda y muestran unasignificativa segmentación por tamaño de predio yclase social debido al carácter informal con que serealizan muchas de las transacciones. Existen variosinstrumentos para desarrollar los mercados de tierra,como por ejemplo los programas de asentamientos ycolonización, los impuestos a la tierra en base a suproducción potencial, y los proyectos de titulación yregistro de tierras y desarrollo de catastros; y para

tierras.27

La titulación y el registro de tierras es un componente

Los conflictos relacionados con la propiedad y utilización de27

la tierra han causado históricamente tensiones sociales en laregión; en muchos casos la desigual distribución de tierras nosolo afecta la equidad sino el mal aprovechamiento y lasobreexplotación de la tierra. El desarrollo de mercados detierras rurales más efectivos es solamente una condiciónnecesaria para elevar la eficiencia y la equidad en la asignacióndel recurso, por que sería conveniente ampliar el análisis parapoder identificar cuales otros cambios en la estructura y en elfuncionamiento de los mercados son necesarios para mejorar elacceso a tierras a productores con suficiente potencial agrícolade manera de aumentar la equidad además de la eficiencia. Veranálisis del funcionamiento de los mercados de tierras enAmérica Latina y elementos para aumentar su efectividad enBID (1998e); y de Janvry, Sadoulet y Wolford (1998) por unestudio más detallado de los roles del Estado y de las organi-zaciones comunitarias en programas de reforma agraria en laregión.

20

acciones para la regularización de la situación de y a aumentar la productividad en los sistemas detenencia y catastro de la comunidades indígenas y producción campesinos, no ha sido una actividadotros grupos como las comunidades afrolatinas, abordada con especificidad en relación al resto de larespetando según los casos sus deseos y derechos de investigación agropecuaria (Kaimowitz 1996). Aúnpropiedad común. Finalmente, el derecho de la mujer hay mucho por hacer en esta materia, particularmentede adquirir y ser propietaria de bienes debería ser en lo relativo a la adaptación de las tecnologíasconsiderado en cualquier proyecto de titulación de disponibles a las condiciones particulares de lostierras como condición a su financiamiento. Los sistemas de producción campesinos (falta deactuales proyectos de titulación (financiados por el maquinarias, limitación de financiamiento, aversiónBanco Mundial y el BID) buscan construir catastros al riesgo). Difícilmente estas actividades, cuyade la propiedad rural con sistemas de actualización materialización es necesariamente local y con un altopermanente y establecer evaluaciones de impacto de componente de bien público, serán realizadas porla titulación. Estos proyectos generalmente impulsan empresas privadas. Probablemente seguirá siendoimportantes innovaciones, como por ejemplo: (i) la responsabilidad del Estado si no la ejecución al menosparticipación de despachos privados en el proceso de el financiamiento de gran parte de dichas actividadesregularización, mediante concursos regionales con (Echeverría et al. 1996).financiamiento público; (ii) incluir en el programanuevas normativas legales y estímulos (o castigos) La transferencia de tecnología progresivamente haeconómicos, para prevenir la reproducción de nuevas venido traspasándose a empresas privadas, ONG ydivisiones o transacciones informales de la tierra; y departamentos técnicos de organizaciones gremiales,(iii) vincular la titulación con otros programas de con financiamiento público y fondos concursables.apoyo agropecuario (transferencia tecnológica, La existencia de un sistema financiero agrícola (rural)inversiones, crédito). complementario a la transferencia es un requisito

Inversión en riego de los pequeños productores.

Los proyectos de gran irrigación del pasado en Adicionalmente a la transferencia de contenidolimitados casos han beneficiado a campesinos pobres técnico, se requiere de una prestación de servicios dey si lo han hecho, en numerosas ocasiones han gestión empresarial, que capacite al pequeño agricul-acelerado las ventas de las nuevas tierras irrigadas. tor en los conceptos y técnicas de manejo adminis-En cambio, las obras de pequeña irrigación, los trativo-financiero de su línea (registro de costos yproyectos de microriego y la tecnificación de los contabilidad, normas legales e impuestos); conjun-sistemas de riego (goteo, mini-aspersión) de las tamente con la capacitación en el manejo sustentableexplotaciones campesinas, son esfuerzos que han de los recursos naturales, y con la creación debrindado resultados mucho más positivos. vínculos con los servicios comunales y públicos.

La conversión de unidades de secano en irrigadas Mercados financierostiene efectos sobre la productividad y los ingresoscampesinos equivalentes a los de una sustantiva El desarrollo de mercados financieros rurales tieneampliación de superficie. Además, el impacto en el como objetivo lograr un mayor acceso de losempleo rural de las obras de riego es muy signifi- pobladores rurales a los recursos financieros (ocativo. hacerlos sujetos de crédito) mediante la promoción y

Desarrollo tecnológico sostenibles, el uso de tecnologías crediticias no

La investigación y la transferencia de tecnología regulatorio eficiente y derechos de propiedad bienorientada a la preservación de los recursos naturales, definidos, la creación de mecanismos de garantía, y el

imprescindible en materia del desarrollo tecnológico

fortalecimiento de instituciones financieras

tradicionales, el establecimiento de un marco

21

establecimiento de instrumentos de colaboración entre aprovechando las experiencias de los agentes queinstituciones financieras formales y no formales. El actualmente prestan servicios financieros a zonasdesarrollo de políticas e instrumentos que reduzcan la rurales; (ii) analizar el contexto de política yfalta de información, el alto riesgo de precios y de regulatorio (sistema de incentivos y sanciones) paraproducción, y la inadecuada aplicación de contratos incrementar la rentabilidad de la intermediación ruralen el sector rural incrementará las ganancias de la y la seguridad de los depósitos, y a su vez paraintermediación financiera, lo que a su vez asegurará incrementar el número de pobladores que son sujetosun mayor acceso a servicios financieros en el sector. de créditos ya sea, entre otros, mediante la titulación

Las áreas rurales están desprovistas en general de formación de centros de información y riesgo; (iii)servicios financieros, en particular formales. Esto diseñar servicios crediticios no tradicionales acordesmotiva la búsqueda de una nueva institucionalidad al contexto rural (como el préstamo a grupos queque permita que un mayor número de pobladores actúan como garante --grupos solidarios-- o interme-rurales sean sujetos de créditos (o bancables). El diario-- banco comunal, fondos rotarios); y tambiénBanco ha venido trabajando en el desarrollo de una mecanismos innovadores de captación de ahorros, deestrategia para el financiamiento rural (BID 1998b) crucial importancia para la sostenibilidad de lacon el objetivo de promover sólidas instituciones institución financiera; (iv) diseñar mecanismos definancieras nacionales y locales sostenibles que colaboración entre instituciones formales y noprovean servicios de calidad y a costos aceptables a formales, es decir, entre aquéllas que poseen losun gran número de agricultores y pobladores rurales. recursos y las que poseen la información y, por lo

Específicamente, los programas de desarrollo de vigilar a los clientes y recuperar los préstamos ; y (v)mercados financieros en el sector rural podrían incluir crear un mecanismo que de garantías de protección aapoyo al fortalecimiento del marco legal y depositantes y proveedores de fondos, que superviseregulatorio; reformas económicas sectoriales y y regule a los intermediarios, y funcione en base aprácticas de gastos públicos que incrementen las estándares de disciplina y eficiencia.oportunidades de inversión en el medio rural.Asimismo, estos programas podrían incluir la Existen diversos mecanismos de provisión de servi-reducción del riesgo de producción y comercialización cios financieros alternativos. Uno es la estructura dey en el proceso de decisión de inversiones financieras una banca de segundo piso (por ejemplo, la Corpo-mediante seguros, mercados a futuro y mayor ración Financiera de Desarrollo del Perú ha estable-diseminación de información; y la promoción de cido un fondo rotatorio para apoyo del sector rural elmercados competitivos, eliminación de distorsiones de que opera, especialmente, a través de las cajasmercado y excesiva interferencia estatal en la rurales). Las ventajas de la descentralización yasignación y costo de bienes financieros. Por último, delegación de las actividades de crédito a organismoséstos también podrían apoyar el desarrollo de nuevos con presencia en las comunidades (cooperativas deproductos financieros con mecanismos apropiados de ahorro y crédito, cajas rurales, asociaciones decontrol de riesgo; desarrollar intermediarios agricultores, ONG) deben ser analizadas por paísfinancieros privados eficientes; y racionalizar el rol y para identificar arreglos administrativos e institu-naturaleza de las instituciones financieras del sector cionales alternativos eficientes. La opción de ligar lospúblico. proyectos de apoyo a la microempresa con los

Elementos claves a incluir en una estrategia dedesarrollo de los mercados financieros rurales serían:(i) reconocer las demandas propias de la poblaciónrural, entendida como una clientela de agricultores,más otra de empresas y negocios rurales no agrícolas,

y registro de tierras, la revisión de los colaterales, la

tanto, la ventaja comparativa para seleccionar y28

Por ejemplo, la ONG Centro Peruano de Estudios Sociales28

(CEPES) selecciona a los prestatarios, hace seguimiento de lospréstamos y forma un fondo de garantía y grupos garantes;mientras que la banca comercial otorga préstamos a cadamiembro del grupo.

22

servicios locales de crédito parece muy atractiva. entre los pequeños agricultores es central en una

Otra alternativa que estaría poniendo en práctica elgobierno de México, consiste en el establecimiento demecanismos de redescuento y concursos regionalespara organismos financieros privados (bancos),dirigidos a áreas rurales desatendidas, con ciertogrado de apoyo para instalación de infraestructura(oficinas rurales) y de reposición de los mayorescostos de transacción propios del financiamiento rurala clientelas dispersas.

Promoción de nuevas articulaciones con elmercado

La economía rural enfrenta altos costos de tran-sacción en varios mercados básicos, lo que explicaque las áreas rurales más conectadas al mercado sonlas más desarrolladas. En este sentido, las inter-venciones para reducir la pobreza deberían incluir eldesarrollo de mercados rurales y la eliminación de laintervención estatal para que los mismos funcionenbien (Figueroa 1996).

Los pequeños agricultores carecen de la capacidadnecesaria para emprender negociaciones comerciales.A ello se agrega la dificultad de crear instanciasparalelas de comercialización o agroindustriascampesinas, en circunstancias que los mercados seintegran, crecen en competitividad y evolucionanhacia gestiones más sofisticadas.

Son varias las medidas para fortalecer la integraciónal mercado del productor pobre. Entre éstas secuenta: (i) la mejor y mayor diseminación de informa-ción sobre precios; (ii) la provisión de asesorías paraincrementar la aptitud de los campesinos en áreastales como la comercialización de productos y lasnegociaciones con agentes compradores; (iii) lacreación de cooperativas y asociaciones con otrosempresarios, especialmente los microempresarios,para aprovechar economías de escala; (iv) la amplia-ción de los acuerdos con agroindustrias; y (v) laformación de grupos comerciales encabezados poragentes con experiencia en la materia.

El fortalecimiento de diversas formas de asociación

estrategia de desarrollo rural.

Pequeños agricultores con limitado potencialagropecuario y pobladores rurales sin tierra

Los espacios rurales están poblados de un hetero-géneo espectro social de trabajadores estacionales; degente sin empleo expulsada de la agricultura, detrabajadores vinculados indirectamente vía serviciosa la actividad agrícola y como asalariados de lasagroindustrias;de empleados de servicios sociales ymunicipales; de trabajadores de empresas turísticas,pesqueras y parques industriales; de pensionadosretornados de la ciudad, etc. Este vasto conglome-rado, que incluye numerosos pobres y diversasformas de pobreza, ocupa el paisaje rural y la fron-tera semi urbana de pueblos y pequeñas ciudadesagrícolas, donde se confunden rasgos de ambasformas de vida. A él se unen los minifundistas que notienen capacidad de salir de la pobreza en sucondición de agricultores.

Entre los mecanismos para generar y mejorar ingresosentre estos sectores pobres se destacan: un mayoracceso a la tierra, el desarrollo de microempresas, lainversión privada, y la inversión pública en infraes-tructura y en capacitación.

Acceso a tierras

Todavía existen en la región vastas superficies detierras nacionales del patrimonio público, algunas delas cuales tienen potencial de uso agropecuario ysilvícola, sin peligro de deterioro de los recursosnaturales; así como amplias extensiones de propiedadprivada que no están siendo aprovechadasproductivamente. Muchos minifundistas o trabaja-29

dores sin tierra, podrían tener la oportunidad de salirde la pobreza si accedieran a esos recursos; circuns-tancia especialmente importante para comunidadesindígenas desposeídas cuya identidad cultural está

Según FAO, ofrecen todavía potencial para la expansión29

agropecuaria zonas como el cerrado brasileño; los llanoscolombianos y venezolanos; y las parte sub-húmedas del chacoboliviano y paraguayo.

23

condicionada a la posesión de tierras. Las expropia- rápidamente (BID 1995). Los elementos centrales deciones de grandes extensiones y su distribución entre la estrategia del Banco para el desarrollo de lalos sin tierra están, sin embargo, agotadas política- microempresa (BID 1996a) son crear las condicionesmente luego de las negativas experiencias de las para que se desenvuelvan en forma competitivadécadas de los años 1960 y 1970. autónomas de apoyos externos, mediante políticas y

Con el enfoque tecnológico reorientándose a la acceso de los sectores de bajos ingresos a los servi-intensificación en el uso de la tierra, se espera conse- cios financieros y comerciales; y la expansión en elguir mayor producción y diversificación por unidad flujo de recursos para inversión de las microem-de superficie. Esta estrategia debería resultar en presas.mejores posibilidades de subsistencia y salidas semicomerciales para algunos agricultores sin tierra Ciertas actividades microempresariales parecen(arrendatarios) y mayores oportunidades de conseguir particularmente propicias en el medio rural, porempleo agrícola, ya que la intensificación requerirá ejemplo: agroindustrias, talleres de servicios demayores insumos de mano de obra. Así, deberán maquinaria, artesanías y comercio de insumos, pescafacilitarse los contratos de renta de tierras a largo comercial y deportiva, turismo (restaurantes, caba-plazo, las fórmulas de aparcería o mediería y la ñas, natación, baños termales, sitios culturales),distribución de tierras públicas, para permitir el mueblería e industrias de la madera, etc. Existe unacceso a los pobres. Lo anterior es un esfuerzo gran potencial en el entorno rural para la transfor-paralelo a la necesaria titulación de las tierras que mación de material de la naturaleza a artículoshoy ocupan los campesinos. diversos y artesanías, como son las maderas, plantas

Conjuntamente a lo anterior puede recurrirse a otras mientos de rocas semipreciosas y tallables, respe-modalidades, como las compras de tierras (Fondo de tando el uso racional de dichos recursos.Tierras para Indígenas en Chile; Ley 101 enColombia); o los mecanismos de incentivo de venta a Cabe destacar que la descentralización y perfeccio-los dueños de grandes propiedades ineficientes, en namiento de los servicios financieros rurales a losparalelo a los programas de ayuda a los pequeños cuales se aludió anteriormente será sin dudas unaagricultores para la compra de terrenos. Asimismo, contribución gravitante en el desarrollo de pequeñas30

los sistemas de impuestos progresivos a la tenencia de y muy pequeñas (micro) empresas rurales, especial-tierras, en función de un valor patrimonial determi- mente aumentando el acceso a pequeños créditosnado por su potencial productivo, pueden ser útiles (microcréditos).para desestimular inversiones especulativas y evitargrandes concentraciones. Atracción de inversión rural privada

Desarrollo de la microempresa rural Existen numerosos ejemplos de inversiones públicas,

Más de la mitad del empleo en los países de América entrega de terrenos, etc., que con la finalidad deLatina y el Caribe está provisto por empresas con canalizar inversión extranjera y nacional hacia zonasmenos de 10 trabajadores, la mitad de ellas de rurales han logrado un poderoso impulso del empleodimensión familiar. Destaca el hecho que las peque- en favor de los más pobres. Es el caso de los desa-ñas y microempresas de propiedad de mujeres crecen rrollos turísticos en el Pacífico Central y Sur de

un entorno regulador favorable; el mejoramiento del

medicinales, fibras, frutas, nueces, flores y yaci-

programas de incentivos tributarios-financieros,

México, de los programas de ecoturismo de CostaRica; de los incentivos a la forestación y a la creaciónde la industria del salmón en Chile; así como demuchos desarrollos en diversos países, situados enparques industriales con incentivos públicos para la

La modalidad de reforma agraria “con asistencia de mercado”30

(market-assisted land reform) se ha incorporado recientementeen la región en proyectos financiados por el Banco Mundial(Brasil, Colombia y El Salvador).

24

instalación de la industria privada. riormente y vinculado a lagos, ríos, reservas y

De particular importancia es la aplicación de esta recursos y creación de empleos, susceptible deestrategia para corregir desequilibrios regionales e generar otras externalidades positivas, como nichosincorporar regiones aisladas con buen potencial de de mercado para la producción campesina.recursos naturales. En este sentido la inversión eninfraestructura vial es un instrumento poderoso para Capacitación para mejorar la inserciónatraer inversiones externas a zonas rurales margi- laboral y los ingresosnadas, además de permitir la penetración de serviciosen favor de los más pobres y de reducir costos de Dado que la educación primaria y secundaria es untransacción en los vínculos con los mercados. factor determinante, tanto en la posibilidad de acceder

Inversión en infraestructura obtener, la demanda de las poblaciones rurales por

La carencia de caminos transitables todo el año es un ésta es un área clave de intervención pública,desincentivo radical para atraer inversiones asegurando un nivel básico de educación formal en(industriales, mineras, turísticas) del sector privado zonas rurales.hacia el medio rural. Por el contrario, caminos decalidad son un estímulo para la creación de negocios Con respecto a la educación técnica, en muchosen torno al medio rural y la oferta de una mano de países abunda una oferta de capacitación laboralobra rural abundante. poco adecuada a las especialidades y destrezas que

La inversión en infraestructura vial, además del es mayor la oferta de formación agrícola para jóvenespositivo impacto en el empleo local derivado de la que las posibilidades de inserción laboral posterior enconstrucción, mejora las posibilidades de acceso a los el sector. El objetivo es mejorar las oportunidades deservicios sociales, reduce costos de transacción mujeres y hombres de sectores rurales pobres,comercial, abre nuevos mercados laborales y genera mediante una capacitación técnica coherente con losun cúmulo de externalidades favorables para los requerimientos laborales rurales y urbanos, incluidasectores de pobreza rural. Igualmente significativa en la opción de trabajos por cuenta propia. Lostérminos de empleo y apoyo a la generación de programas de formación laboral en convenio con lasingresos así como para la conservación de los re- empresas privadas son en este sentido muy eficientes,cursos naturales renovables son otras iniciativas de tales como los sistemas de educación dual (educación-inversión pública, como los proyectos de refores- trabajo) que impulsa la GTZ en diversos países de latación, conservación de suelos, manejo de cuencas, región.turismo, irrigación, electrificación rural, y la cons-titución de reservas y parques nacionales y su manejo. El cuadro 4 resume las posibles opciones e

El ecoturismo (o agroturismo), mencionado ante-

parques, es una valiosa opción de protección de

al mercado laboral como en los niveles de ingreso a

acceder a dichos servicios es muy alta. Nuevamente,

demanda el mercado. Por ejemplo, en muchos casos

instrumentos discutidos hasta el momento.

25

Cuadro 4: Resumen de opciones e instrumentos estratégicos

Opciones Instrumentos

Generales para reducir pobreza rural -Políticas macroeconómicas y sectoriales propicias-Inversión en capital humano (educación, salud y otros servicios sociales)-Inversión en infraestructura-Recuperación y manejo de recursos naturales y generación de empleos

Específicas para pequeños agricultores con po- -Titulación de tierrastencial agropecuario -Inversión en riego

-Investigación y transferencia tecnológica-Desarrollar mercados financieros rurales-Promoción de nuevas articulaciones con el mercado

Específicas para la generación de empleo e -Desarrollar mercados de tierrasincremento de ingresos para pequeños -Desarrollo de la micro y pequeña empresa rural y mercadosagricultores con escaso potencial agropecuario financierosy otros pobladores rurales -Incentivos para atraer inversión privada rural

-Capacitación para mejorar la inserción laboral

6365

6769

7173

7577

7981

8385

8789

9193

9597

980

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

550

600

26

ACCIONES ESTRATEGICAS DEL BANCO

Aunque no ha existido una estrategia explícita de financiado aproximadamente 40 proyectos de desa-reducción de pobreza rural en torno a la cual se rrollo rural por un monto superior a los mil millonesdiseñarán intervenciones del Banco, sí se han finan- de dólares en los últimos 30 años (Figura 2 y Cuadrociado proyectos que han estado dirigidos a la pobla- 5); lo que representa un 10% del total financiado ación rural de menores ingresos, abordando una o más proyectos del sector rural, agropecuario, pesca yde sus problemáticas específicas. El Banco ha forestación.

Figura 1: Evolución del financiamiento BID a proyectos de desarrollo rural, 1963-97 (US$ millones)

Además de los proyectos específicos mencionados, el no reflejen la totalidad de las acciones del Banco en elBanco ha financiado componentes de desarrollo rural tema, cabe resaltar: (i) el escaso número total deen programas de inversión que aparecen bajo diversas proyectos enfocados a reducir la pobreza rural; (ii) ladenominaciones (titulación de tierras, desarrollo tendencia decreciente en el número de operacionesregional, desarrollo agrícola, desarrollo sustentable, desde mediados de la década pasada, y especialmentemodernización de servicios) y en varios sectores en los últimos cinco años; y (iii) el escaso número de(manejo de cuencas, salud, educación, operaciones en zonas importantes de pobreza rural eninfraestructura) y mediante varios tipos de acciones la región (América Central y el noreste de Brasil).(microempresa, cooperaciones técnicas). Sinembargo, y aunque los proyectos listados en el cuadro

27

Cuadro 5: Proyectos de desarrollo rural financiados por el BID, 1963-97

País Proyecto Año Monto (US$m)

Argentina Desarrollo agrícola riego y colonización (AR0002) 1973 11,5

Bolivia Programa de desarrollo rural (BO0064 y BO0078) 1963 1,5Programa de inversiones para el desarrollo campesino (BO0093) 1993 12,5Programa nacional de riego (964/SF-BO) 1995 25,6

39,6

Brasil Des. rural integrado Paraiba (BR0152) 1980 40,0Des. rural integrado Minas Gerais (BR0160) 1980 60,0Des. rural integrado Parana (BR0059) 1980 80,0Des. rural integrado Irece-Bahia (BR0158) 1982 36,8

216,8

Paraguay Desarrollo agropecuario integrado (PR0009 y PR0012 ) 1971 15,4Desarrollo rural integrado Dept. Paraguari (PR0079) 1981 31,0Consolidación de colonias rurales (PR0083) 1992 55,6

102,0

Uruguay Infraestructura empresas lecheras (UR0062) 1996 40,0Reconversión y desarrollo de la granja (UR0072) 1997 32,0

72,0

Subtotal Región 1 441,9

Belice Modernización servicios agropecuarios (BL0003) 1997 4,0Administración de tierras (BL0007) 1997 0,8

4,8

Guatemala Desarrollo Sustentable Petén (GU0081) 1996 16,9

Haití Desarrollo rural Peninsula del Sur, L’Asile (HA0023) 1980 3,3

Honduras Desarrollo agricola integrado: II etapa-INA (HO0017) 1976 40,0Desarrollo rural región de occidente (HO0036) 1979 13,7Desarrollo rural La Paz-Intibuca (HO0042) 1986 17,3

71,0

México Progr. inversión pública des. rural PIDER (ME0009 - ME0040) 1975 40,0

Nicaragua Programa nacional de desarrollo rural (NI0042) 1994 30,0Reactivación productiva agroalimentaria (NI0014) 1997 40,0

70,0

Panamá Crédito agropecuario peq/med productores (PN0001) 1974 8,0

Rep. Dom. Des. agropecuario integrado: I etapa (DR0009) 1972 24,8Modernización zonificación de tierras (DR-0018) 1997 32,0

56,8

Subtotal Región 2 270,8

28

Cuadro 5: continuación

Bahamas Programa de desarrollo rural (BH0023) 1979 4,1

Colombia Desarrollo rural integrado Boyaca y Santander (CO0030) 1976 64,0Desarrollo rural “Arauca II” Colombia (CO0137) 1981 22,8Desarrollo rural integrado II zona norte Colombia (CO0173) 1981 64,6Programa inversiones de desarrollo rural (CO0186) 1990 75,0Titulación de tierras y registro (CO0157) 1997 38,5

264,9

Ecuador Desarrollo peq. agricultura: I etapa (EC0070) 1963 1,8Desarrollo rural integrado Zamora/Nangaritza (EC0082) 1978 16,9Desarrollo rural integrado Pichincha (EC0117) 1980 35,2DRI-sur de Loja (EC0045) 1983 15,5Desarrollo regional Pichincha II (EC0098) 1992 73,8

143,2

Jamaica Rural Parish Market Pogramme (JA0036) 1979 7,0

Perú Desarrollo rural integrado (PE0117) 1982 46,0Desarrollo regional Jaen-Bagua-San Ignacio (PE0042) 1983 42,8

88,8

Venezuela Desarrollo rural integrado (VE0001/04/05) 1970 75,0

Subtotal Región 3 583,0

TOTAL 1295,7

Fuente: Base de datos SDS/ENV.

Notas: Los años se refieren al año de aprobación. Los montos corresponden a la fracción del costo total del programafinanciada por el BID, en valor nominal. Se incluyen préstamos clasificados como de desarrollo rural, sin embargodado que el Banco ha financiado componentes o subcomponentes de desarrollo rural vinculados a proyectos agrícolas,de microempresas, de reducción de pobreza, de salud, educación, etc; así como cooperaciones técnicas nacionales yregionales cuyos objetivos han sido el desarrollo rural, se estima que el monto total de financiamiento BID a actividadesde desarrollo rural es superior al registrado en el cuadro. Región 1, 2, 3 se refiere a la organización geográfica actualde los Departamentos Regionales del Banco.

Revertiendo la tendencia decreciente mencionada, en en preparación para la posible financiación del Banco1997 se aprobaron seis proyectos que podrían en el sector rural (Cuadro 6); los que muestranclasificarse como de reducción de pobreza rural por escasa correspondencia con las regiones en donde laun monto cercano a los US$150 millones. pobreza rural es más aguda.Actualmente existe un reducido número de proyectos

29

Cuadro 6: Estimación de proyectos BID en preparación en el sector rural, 1998

País Proyecto Monto (US$m)

Brasil Programa zona da mata Pernambucana (BR-0246) 120,0Preparación y desarrollo de programas ecoturísticos (BR-0208) 10,0Apoyo al manejo de pesca artesanal en Alagoas (TC-9611098) 0,8Consolidación asentamientos rurales (BR-0274) 75,0

Paraguay Tecnificación y diversificación de la producción campesina (PR-0084) 13,0

Haití Modernización sector agrícola (HA-0016) 30,0

México Agua y saneamiento rural (ME-0150) 200,0

Colombia Desarrollo rural integrado IV (CO-0192) 100,0

Ecuador Proyecto de irrigación CALPI (TC-9309297) 1,0

Jamaica Programa manejo de cuencas (JA0039) 14,0

Fuente: BID (1998f)

Dependiendo de la problemática específica, las riesgos financieros, haciendo más atractiva la afluen-opciones descritas en este documento pueden cons- cia de capitales nacionales y externos.tituir campos de acción para el Banco, tanto asumidasindividualmente o en un conjunto de dos o más líneas Conjuntamente a este nivel global o indirecto deestratégicas. El Banco puede contribuir con los países contribución a la superación de la pobreza rural, seen la definición de políticas macro y sectoriales que requieren programas y proyectos focalizados haciapropicien el crecimiento económico y una distribución los pobres rurales. En esta dirección, el Banco puedemás equitativa de sus beneficios. Esto constituirá una implementar programas de alcance nacional, con unocontribución a la reducción de la pobreza. Igualmente o más componentes articulados entre sí en torno apodrá aportar al fortalecimiento de una algunas de las opciones estratégicas descritas en elinstitucionalidad participativa para el desarrollo rural, capítulo 3, como por ejemplo: elevar la productividadpromoviendo la descentralización de actividades. y los ingresos de campesinos con potencial

Asimismo, el Banco puede movilizar recursos tanto riego y la creación de un sistema financiero. También,del interior como de fuera de la región para financiar puede financiar la implementación de programasprogramas de desarrollo rural; puede contribuir a multisectoriales con componentes de apoyo a lafortalecer a instituciones públicas y privadas de la producción, y de servicios sociales, a nivel de una oregión (incluyendo instituciones financieras) para que más regiones de un país. Ello siempre y cuando separticipen en estos programas; y también tiene cumplan ciertos requisitos y se tomen en cuenta lasposibilidades de apoyar a los gobiernos o fortalecer el experiencias de los proyectos DRI, por ejemplo,marco legal y regulatorio de manera de reducir financiando programas de 10 a 15 años en etapas de

agropecuario mediante el desarrollo tecnológico, el

30

5 años cada una, con evaluaciones de seguimiento (y Fortalecimiento de la institucionalidad localreformulación) cada 2-3 años; y con una conduccióncentral única y unidades ejecutoras descentralizadas.Cabe además la posibilidad de seleccionar algunoscomponentes de carácter complementario enprogramas de inversión rural de una regiónmarginada; por ejemplo inversiones en infraestructuray servicios sociales (caminos y educación).

El rol del Banco en la reducción de la pobreza ruralde la región será definido principalmente por lainteracción con cada país; sin embargo a continuaciónse mencionan ciertas acciones que vinculan losplanteamientos estratégicos anteriores con el mandatodel Banco. En particular se pretende estimular lademanda de los países por iniciativas para superarpobreza rural y a mejorar los impactos de losesfuerzos de los países de la región y del Banco, deacuerdo a los propósitos centrales de la OctavaReposición.

Promoción de políticas favorables

En el diálogo con los países, especialmente en razones, las organizaciones formadas para ejecutaraquéllos afectados por una alta incidencia de pobreza los proyectos DRI desaparecieron cuando serural, el Banco puede promover un ambiente terminaron los aportes externos. Los esfuerzos defavorable a las iniciativas de política y de acción en descentralización deben enfocarse hacia latorno a la pobreza rural, mediante diversas acciones, capacitación de individuos, es decir los potencialescomo por ejemplo: la realización de estudios y diag- miembros de una organización, antes de lanósticos conjuntos con los países; la organización de reestructuración de las organizaciones.talleres nacionales o encuentros subregionales, pararelevar opciones de políticas rurales; el intercambio La descentralización del poder de decisión a unidadesde experiencias entre países y regiones, a partir de territoriales menores dentro del país, es una condicióniniciativas exitosas en marcha; la identificación de para que los integrantes de dichas unidades participenposibles proyectos con instituciones nacionales, en las decisiones que los afectan. Un conjunto deorganizaciones comunitarias y gobiernos locales, y acciones diferenciadas capaces de dar respuestas aotros grupos interesados. En este diálogo el Banco diferentes tipos de pobladores rurales, en distintaspuede colaborar en la definición de políticas positivas regiones, no pueden ser ejecutadas por un sectorpara los sectores rurales pobres, estimular la público centralizado, con personal de bajaasignación de recursos y el diseño de programas en calificación y mal remunerado, con procedimientosfavor de la población en condiciones de pobreza, de la burocráticos y sin contacto con los campesinos. Porgeneración de empleos rurales no agrícolas, y de la ello deben existir instancias descentralizadas deformación de capital humano (enfatizando el acceso participación, con conexiones entre sí: municipio oa estos recursos de mujeres e indígenas, quienes hansido tradicionalmente excluídos).

Las intervenciones del Banco pueden incrementar lacapacidad negociadora y la capacidad técnica de lasagencias locales de desarrollo del sector público yprivado, contribuir a la descentralización de losórganos de decisión y de asignación de recursos, eincentivar la formación de redes y alianzas interins-titucionales. Asimismo, a través de asesorías direc-tas, la capacitación o el prefinanciamiento, existiría laposibilidad de colaborar en la formación decapacidades profesionales y en el desarrollo de insti-tuciones financieramente sustentables con acceso ainformación y gestión moderna.

La mayoría de los esfuerzos de descentralización enla región han fracasado por la debilidad de lasorganizaciones locales, tanto gubernamentales comono gubernamentales. Esta debilidad de los organismoslocales en muchos casos provocó que funcionen comosatélites de proyectos de desarrollo rural,dependientes de las agencias del gobierno central paraobtener recursos y recibir dirección. Por estas

31

Por otro lado, tampoco se trata de idealizar la forma en que31

se expresa la democracia local ni los resultados de dichaparticipación (van Vliet 1995).

31

microregión, comunidad y familia. Esto facilitará la reducción de la pobreza rural. El Banco es uno deidentificación de las dinámicas y estructuras de las ellos, actuando en la generalidad de los casos encomunidades y el tipo de familia (familia extendida alianza, convenio o contrato con varios otros agentes.vs. familia nuclear, familia liderada por una mujer). Una mayor coordinación entre agencias con el fin de32

La actuación en el nivel microregional plantea la mecanismos innovadores de financiamiento denecesidad de descentralizar la toma de decisiones del proyectos de desarrollo rural, así como con el objetivosector público y de desconcentrar sus recursos, junto de programar y cofinanciar actividades, implica unaa la constitución en ese nivel de instancias de mayor eficiencia y efectividad en el uso de los escasosconcertación con los municipios y sus autoridades, recursos asignados al desarrollo rural.con las organizaciones campesinas, con universidadesregionales y organizaciones de presencia local. Es En casi todos los países, existen proyectos de desa-esencial que los encargados de conducir estos rrollo rural financiados por varios organismosprogramas y proyectos en las regiones tengan una bilaterales y multilaterales. La falta de capacidad enbuena formación profesional y reciban remune- los países para coordinar la planificación y adminis-raciones competitivas. tración de programas entre estos organismos ha dado

Una fórmula de asociación que ha tomado creciente cieros y poca efectividad en la ejecución de lasimportancia, es la de instituciones públicas y orga- actividades de desarrollo. El BID y el Banco Mun-nismos no gubernamentales que participan en forma dial concuerdan en muchas de las estrategias deconjunta en la formulación de las políticas de desa- desarrollo en los países, pero no siempre coordinanrrollo rural y en su financiamiento. Además de sus esfuerzos. La coordinación con otras organiza-participar en dichas formulaciones, las ONG ejecutan ciones internacionales (FAO, FIDA, IICA, CEPAL)las obras y acciones programadas con la colaboración y con importantes instituciones bilaterales de asis-de las comunidades. Como variante se ha introducido tencia técnica (USAID, GTZ, JICA, COTEZU) esla asociación entre agencias municipales o estatales y aún menor. En varios países, esta situación haONG, que a su vez han suscrito convenios de asesoría redundado en la duplicación de actividades y lacon organizaciones campesinas, conformando así posible “venta” de proyectos similares a más de unformas de asociación tripartitas. Mientras más se organismo financiador. Por estas razones, el Banco,fortalezcan estas instancias locales mayor a nivel de sus Oficinas de País, podría convocar a lossustentabilidad tendrán los programas. representantes de los demás organismos involucrados

Coordinación entre organismos de desarrollo lineamientos estratégicos en el sector rural y coor-

Son múltiples los organismos de distinta naturalezaque pueden ser movilizados a diferentes niveles entorno a las estrategias, programas y proyectos de

compartir experiencias en la aplicación de

lugar a ineficiencias en el uso de los recursos finan-

a reunirse periódicamente para discutir los

dinar la preparación y ejecución de proyectos.

Posibles áreas de inversión prioritaria

Además de las áreas estratégicas de acción mencio-nadas, existen cuatro áreas de inversión que por suincidencia en la superación de la pobreza, son deimportancia prioritaria para el Banco. Estas sedescriben a continuación.

Aumento de la productividad y los ingresos de lospequeños agricultores con potencial

Si bien la familia es un elemento central en el proceso de32

participación, la incorporación de las mujeres debe ser unobjetivo manifiesto. Si se consideran sólo como parte de lafamilia, pueden continuar desarrollando funciones tradicionales,sin tener posibilidades de integrarse en los procesos de iden-tificación de necesidades y en la priorización de las soluciones.Las mujeres y jóvenes además de estar más involucrados en laproducción, enriquecen la definición de las demandas eintereses prioritarios para el conjunto de la comunidad y sucontribución es vital para la ejecución de los programas.

32

Los componentes centrales de esta opción son el deterioro que han experimentado y continúan experi-mayor acceso a tecnologías, mercados y recursos mentando los recursos naturales en la región, es nofinancieros para pequeños agricultores. Asimismo se solamente un desafío sino que constituye una realagrega la posible inclusión (dependiendo de la oportunidad para que con el apoyo del Banco, lossituación específica) de acciones de titulación de países, desarrollen una doble respuesta a la pobrezatierras. Esta opción puede también incluir acciones rural y a la recuperación de la calidad de los suelos,destinadas a que los campesinos que en la actualidad las aguas, la flora y fauna, y el paisaje.tienen escaso potencial agropecuario, se transformenen productores con potencial, por ejemplo mediante el Algunas acciones internasacceso a tierra o invirtiendo en irrigación.

Creación de empleos rurales no agrícolas

Debe darse alta prioridad a las inversiones públicas yprivadas, orientadas al mejoramiento de la infraes-tructura rural y a la generación de actividadesproductivas no agrícolas o de servicios en el mediorural (agroindustrias, turismo, pesca, forestales),capaces de proveer de empleos a mujeres, hombres yjóvenes pobres.

La cooperación con la pequeña y mediana empresarural, tanto en términos del fomento a la creación denuevas empresas como la promoción de las existentes,facilitará la creación de empleos no agrícolas. En estesentido y contribuyendo también a la opción anterior,la creación y fortalecimiento de un sistema financierorural pasa a ser un poderoso instrumento quealimenta ambos propósitos.

Formación de capital humano

La inversión en la población rural es sin duda unaalternativa prioritaria para reducir de manera defini-tiva a largo plazo a la pobreza rural así como paraabordar carencias de corto plazo que la poblaciónprioriza en sus demandas. La corrección de desigual-dades urbano-rurales en servicios básicos y lainversión en capital humano, particularmente en elmejoramiento de la cobertura y de la calidad de laeducación y la salud, son acciones que deberían teneralta prioridad.

Conservación del patrimonio natural

En los términos planteados anteriormente, el grave

El financiamiento de programas de reducción de lapobreza rural por parte del Banco debería estarestrechamente vinculado a las orientaciones yopciones estratégicas enunciadas en capítulos prece-dentes, con el fin de diseñar y ejecutar programassólidamente fundamentados y bien estructurados.Dada la complejidad del tema, se podrían utilizarfondos de preinversión para el diseño de los mismos;los desembolsos podrían estar condicionados a unaprogramación revisable (evaluación sobre la marcha)en el transcurso del proyecto; y asegurar mecanismosde garantía para el cumplimiento del calendario deaportes de la contraparte nacional; asimismo debeenfatizarse la selección cuidadosa de las agenciasejecutoras y del personal involucrado, incorporandosuficiente apoyo financiero y técnico a la gestiónadministrativa y la formación de los equipos huma-nos.

Las opciones sugeridas en este documento buscanampliar las actividades que el Banco y los países yavienen desarrollando, poniendo énfasis en los siguien-tes aspectos:

C Enfocar el problema rural de una manera amplia,abarcando además del sector agropecuario y demanejo de recursos naturales, a los sectores sociales,financieros, y de infraestructura básica, reconociendola heterogeneidad de los tipos de pobreza rural ypromoviendo políticas e instrumentos que en elmediano plazo reduzcan la pobreza rural en la región.

C Desarrollar estrategias a nivel nacional: En lamayoría de los países de la región, no se sigue unpatrón estratégico de reducción de la pobreza rural,sino que se implementan proyectos de inversión de

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forma segregada sin analizar el contexto sectorial y campo para anticipar y resolver problemas delas ramificaciones que podrían acarrear dadas las ejecución y calidad técnica. Además, debería contem-políticas nacionales. La preparación de estrategias de plarse la contratación de profesionales locales, asídesarrollo rural a nivel nacional e incluso a nivel como acuerdos con universidades y centros deregional, en cada país es parte clave de la concep- investigación para utilizar sus capacidades especia-tualización e implementación de nuevos programas. lizadas cuando se necesiten. Asimismo podrían

C Conceptualizar programas de mediano plazo de conjunto con organizaciones especializadas comoimplementación escalonada basados en estrategias FAO, FIDA, IICA; y agencias bilaterales denacionales de reducción de la pobreza rural, cooperación técnica con reconocida experiencia en elfinanciando etapas sucesivas de acuerdo a los tema (GTZ, COTEZU).resultados de las anteriores, asegurándose que existanpolíticas adecuadas y propiciando en la primer etapa Una opción que merece consideración en ciertos(preinversión) el fortalecimiento institucional. Una proyectos de naturaleza compleja es el estable-primera etapa (de 5-6 años) enfatizaría el cimiento a nivel local de un Grupo Técnico Con-establecimiento de las condiciones mínimas político- sultivo en la preparación y ejecución de programas.institucionales y de la capacidad de los recursos Este asesoraría a las instituciones ejecutoras. Elhumanos, necesarias para implementar las actividades grupo puede proveer asesoría técnica continuaplenas del programa en sus etapas subsecuentes. Una ayudando en la resolución de conflictos entre lasvez que las técnicas y modalidades de ejecución instituciones ejecutoras y los beneficiarios de loshayan sido adaptadas a las condiciones específicas del proyectos. Los integrantes del grupo podrían serlugar, se aplicarían a una escala mayor a nivel de representantes de gobiernos locales, universidades,programas de inversión de mayor envergadura. Para empresas privadas, asociaciones de agricultores y/ufacilitar la ejecución de dichos “pre proyectos” se otros actores importantes para las acciones de lospodrían utilizar más frecuentemente recursos de proyectos y las zonas en donde se los ejecutan, asícooperación técnica y/o directamente de los gobiernos como de las agencias financiadoras y de cooperaciónvía préstamos de preinversión. técnica.

C Continuar prestándole más atención a la De igual importancia es el establecimiento de ade-ejecución y seguimiento de las operaciones, cuados indicadores de seguimiento (benchmarks) parafortaleciendo a las Oficinas de País del Banco y a los poder evaluar la eficacia de las técnicas yejecutores a nivel de municipio y comunidad, con la procedimientos empleados en la ejecución de losflexibilidad necesaria como para poder hacer cambios proyectos, y el avance hacia el logro de los objetivos.sobre la marcha de los programas, evaluando a su vez Esta actividad puede comenzar con la incorporaciónlos resultados y aplicándolos en etapas siguientes o en temprana de una base de información que incluyanuevos programas. Por las razones expuestas ante- indicadores de carácter agroecológico, socioeco-riormente, las acciones de supervisión técnica de la nómico y político-institucional de fácil obtención porejecución de las operaciones de desarrollo rural es de parte de los contrapartes. Las tareas de seguimientosuma importancia. Aunque todavía se pone más podrían ser realizadas por empresas privadas, univer-énfasis en la preparación que en la ejecución de los sidades u organizaciones comunitarias bajo laproyectos, con el consecuente impacto en la calidad y supervisión de los ejecutores.el tiempo de ejecución de las operaciones, existeconsenso en el Banco para revertir esta situación. En Además de los documentos formales de evaluacióneste sentido, los especialistas sectoriales encargados ex-post de proyectos financiados por el Banco, lade la supervisión de las operaciones podrían progra- experiencia ganada con la ejecución de programas demar más tiempo a sus contrapartes nacionales para reducción de pobreza rural debe ser utilizada a travésfacilitar el inicio de las actividades, y más visitas de de los mecanismos de seguimiento y evaluación, y

contemplarse acuerdos de trabajo y financiamiento

34

documentos no formales de actualización de buenas para la gestión de programas de reducción de pobrezaprácticas y procedimientos. La preparación de guías rural y mecanismos participativos de formulación edebe realizarse de manera sistemática por medio de la implementación de proyectos en el sector rural.revisión de la literatura, entrevistas con especialistasen los subsectores (por país y región) y por medio de C Recursos para implementar nuevas operaciones.visitas a zonas en donde se hayan adoptado o Para la implementación de alguna de las opcionescomprobado las prácticas y procedimientos. Dichos mencionadas se requeriría continuar el fortalecimientodocumentos deberían discutirse en seminarios en las de los cuadros técnicos con capacidad deOficinas de País y en la Sede del Banco (y publicarse conceptualizar, ejecutar y evaluar programas decomo manuales de consulta) para que los resultados reducción de pobreza rural en las Oficinas de País ysean tomados en cuenta en la preparación y ejecución en la Sede del Banco, así como de formade nuevos proyectos. Se sugiere iniciar una serie de complementaria reforzar los vínculos con agenciasdocumentos de prácticas en desarrollo rural multi y bilaterales de cooperación técnicaincluyendo el siguiente temario: desarrollo de especializadas en el tema para la preparación,microempresas y mercados financieros rurales, seguimiento y ejecución de programas de reducciónestrategias y mecanismos institucionales eficaces de pobreza rural.

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ANEXO 1. ESTIMACION DE LA MAGNITUD DE LA POBREZA E INDIGENCIA URBANA Y RURAL EN AMERICA LATINA, 1994

POBLACION POBREZA INDIGENCIA

Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total

No. % No. % No. No. % No. % No. % No. % No. % No. %

Argentina 30,557 88 4,030 12 34,587 3,979 13 685 17 4,664 13 739 2 161 4 900 3

Bolivia 4,480 60 2,934 40 7,414 2,020 45 2,523 86 4,543 61 627 14 - - - -

Brasil 125,812 78 35,977 22 161,789 50,262 40 17,981 50 68,243 42 12,506 10 4,979 14 17,485 11

Chile 11,987 84 2,223 16 14,210 2,613 22 680 31 3,293 23 599 5 209 9 808 6

Colombia 25,179 72 9,922 28 35,101 11,305 45 6,489 57 17,794 47 4,029 16 3,770 38 7,799 22

Costa Rica 1,662 49 1,762 51 3,424 258 16 418 23 676 21 52 3 141 8 193 6

Ecuador 6,785 59 4,675 41 11,460 3,596 53 3,502 75 7,098 62 1,140 17 2,595 56 3,735 33

El Salvador 3,011 52 2,757 48 5,768 1,292 43 1,784 65 3,076 53 443 15 866 31 1,309 23

Guatemala 4,108 39 6,513 61 10,621 2,218 54 4,885 75 7,103 68 1,150 28 3,452 53 4,602 43

Haití 2,454 34 4,726 66 7,180 - - - - 5,457 76 - - - - - -

Honduras 2,510 44 3,144 56 5,654 1,757 70 2,389 76 4,146 73 1,029 41 1,729 55 2,758 49

México 67,493 74 23,652 26 91,145 7,357 11 14,286 60 21,643 24 1,147 2 8,136 34 9,283 10

Nicaragua 2,378 58 1,746 42 4,124 1,258 53 1,549 89 2,807 68 518 22 922 53 1,440 35

Panamá 1,466 56 1,165 44 2,631 161 11 478 41 639 24 132 9 233 20 365 14

Paraguay 2,531 52 2,297 48 4,828 552 22 1,367 60 1,919 40 - - - - - -

Perú 16,759 71 6,773 29 23,532 6,392 38 3,526 52 9,918 42 1,944 12 2,228 33 4,172 18

Rep. Dom. 4,824 62 2,999 38 7,823 - - - - 4,303 55 - - - - - -

Uruguay 2,871 90 315 10 3,186 172 6 72 23 244 15 86 3 25 8 111 3

Venezuela 18,748 86 3,096 14 21,844 9,449 50 2,115 68 11,564 53 4,724 25 1,176 38 5,900 27

A. Latina 335,615 74 120,706 26 456,321 104,641 - 64,730 - 179,130 - 30,865 - 30,623 - 60,861 -

Número (No.) expresado en miles. (-) significa no disponibilidad de datos.

Dada la escasez de información actualizada sobre pobreza urbana y rural a nivel de país, los datos presentados en el anexo 1 son estimaciones de diversas fuentesy por lo tanto están sujeto a cambios. La información de la magnitud de pobreza urbana y rural en América Latina a nivel regional presentada en el anexo 1 esla suma de la diversa información disponible y difiere de la información presentada en los cuadros 1 y 2 del documento, los que se basan en una única fuente(CEPAL, 1997). La información para Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela proviene de los estudiosde país del proyecto conjunto BID/PNUD/CEPAL. Los datos de los demás países incluídos en el anexo 1 se calcularon en base a la información de CEPAL (1997)sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares en 1994, y datos de CELADE (Boletín Demográfico no. 56, 1995); con la excepcion de lainformación sobre pobreza rural en Bolivia y pobreza total en Haiti, Paraguay y Republ

La línea de pobreza se define en relación al ingreso inadecuado para alcanzar requisitos diarios nutricionales y otras necesidades básicas (higiene, vestimenta,educación y transporte). La línea de extrema pobreza (indigencia) definida en relación al ingreso inadecuado para satisfacer requisitos nutricionales mínimosdiarios. Las cifras de pobreza incluyen a las de indigencia.

BID. 1998. Estrategia de Reducción de la Pobreza Rural. Departamento de Desarrollo Sostenible, División de Medio Ambiente. Washington D.C.

Annex 1 - Pg. 1

Anexo 2 - Pg. 2

ANEXO 2

LECCIONES DE LOS PROYECTOS DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO

Es complejo realizar un análisis riguroso de las experiencias recogidas de casi dos décadas de programas de desarrollo rural integrado(DRI) en América Latina dado que el tema ha sido objeto de polémicas, inevitablemente, con contenidos ideológicos. En efecto, laspolíticas de intervención focalizadas en grupos sociales desfavorecidos (urbanos o rurales) han sido objeto de críticas tales como: (i)ante escasez de recursos, es necesario asignar fondos a los sectores más productivos (“primero hay que crecer y luego distribuir”) y(ii) las políticas de desarrollo rural son políticas “sociales”, distribucionistas y no eficientes. Frente a estos argumentos, la estrategiaDRI sostuvo que “invertir en los pobres rurales”era, además de una política que reconocía objetivos de equidad, también una asignacióneficiente de recursos pues la potencialidad productiva de los pequeños productores aseguraría retornos financieros y económicossatisfactorios, una vez que se solucionaran los principales obstáculos para su desarrollo. La crisis económica que caracterizó a la décadade los años 1980 brindó las condiciones para que esta polémica se agotara sin resolverse.

Hacia fines de dicha década se elaboraron dos importantes estudios de evaluación sobre las experiencias de desarrollo rural: USAID(1987) y Banco Mundial (1988). Ambos estudios, así como otros trabajos producidos por distintas fuentes incluido el BID (Ariztizabalet al. 1992), la GTZ, y otras agencias de desarrollo, identificaron una lista de problemas que afectaron la ejecución y la obtención delos objetivos de los programas DRI. Este anexo resume ocho lecciones aprendidas de dichas experiencias, vinculándolas a las opcionesestratégicas propuestas en el documento principal.

El alcance de la estrategia de desarrollo rural, hacia una perspectiva global

Se ha cuestionado que, pese a la importante magnitud de recursos dirigidos al desarrollo rural, los resultados obtenidos han solobeneficiado a porciones muy pequeñas de la población rural pobre y, en varios casos, no se ha llegado a estos estratos, habiéndosedesviado estos recursos hacia otros sectores de la población rural. Esta proposición general debe ser considerada cuidadosamente. Enefecto, en muchos casos han ocurrido estos fenómenos pero, al mismo tiempo, pueden también identificarse numerosos casos en loscuales los recursos asignados beneficiaron en forma significativa a los grupos objetivo seleccionados.

La principal lección aprendida en este sentido es que las estrategias y políticas de desarrollo rural deben ser concebidas a nivelnacional con una perspectiva global, aun si las acciones concretas (p. ej. proyectos, actividades, etc.) con que se comiencen aimplementar tales políticas sean de carácter puntual y de reducida dimensión. La falta de tal enfoque global y dirección políticacentralizada ha sido la principal causa de la falta de control, el desvío de los recursos y el agotamiento de numerosas iniciativaspuntuales en muchos países de la región. Asimismo, pese a los esfuerzos realizados, no se habría alcanzado un umbral o masa críticade recursos necesarios para contrarrestar la magnitud del problema, e incluso en las regiones en donde hubo significativa inversión nohubo continuidad en la asignación de los flujos de recursos requeridos. Se podría concluir en este sentido que la experiencia DRI,constituyó un esfuerzo inconcluso pero no necesariamente un fracaso.

La influencia del contexto económico y político en el desarrollo rural

Las evaluaciones realizadas han reiterado que los objetivos de las políticas de desarrollo rural, coexistían con objetivos contradictoriosde políticas sectoriales o macroeconómicas aplicadas simultáneamente. Típicos ejemplos han sido las políticas de importación dealimentos, de tipo de cambio y de control de precios de los productos básicos.

Otra importante lección es la que surge de reconocer que, ante cambios contextuales imprevisibles (p.ej. modificaciones de precios

Anexo 2 - Pg. 3

internacionales; cambios en la política monetaria; macrodevaluaciones, etc.), aquéllos programas y proyectos de desarrollo rural conamplios grados de flexibilidad en la ejecución de sus diversos componentes pudieron adaptarse mejor a las nuevas condiciones y alcanzarlos objetivos prefijados, pese a las condiciones adversas.

El rol de los financiadores externos, en estas circunstancias, es de crucial importancia para permitir rápidos cambios en la ejecución delos distintos componentes de estos programas y proyectos. Asimismo, de estas experiencias se extraen lecciones útiles para la futuraformulación de programas y proyectos de desarrollo rural: por un lado, durante todo el ciclo de preparación de estas iniciativas esimportante incorporar análisis de consistencia de las políticas sectoriales y macroeconómicas a fin de evitar contradicciones importanteso al menos asegurar que no se desarrollen mecanismos de discriminación negativa hacia los grupos de beneficiarios; por otra parte, laformulación de los distintos componentes de estos programas debe incorporar la dimensión de “flexibilidad”, que asegure la posibilidadde introducir cambios oportunos durante la implementación, si se produjeran modificaciones de contexto negativas para la obtenciónde los objetivos de la política de desarrollo rural.

La identificación de “grupos objetivo” y la formulación de políticas pertinentes

En los estudios de evaluación se ha señalado que la ineficacia identificada en muchos de los programas y proyectos de desarrollo ruralse relacionaba con fallas fundamentales de diseño: los componentes propuestos tendrían poco que ver con las necesidades reales de losgrupos objetivo seleccionados. En rigor, la principal lección que se extrae de la experiencia tiene que ver con la necesaria diferenciaciónde los grupos de pobres rurales y de su dinámica de reproducción. Sin adecuados diagnósticos es sumamente difícil formular políticaspertinentes. Por lo tanto, es necesario incluir estudios socioeconómicos adecuados para identificar a los diversos grupos de pobresrurales, prestando especial atención a los grupos más vulnerables como mujeres e indígenas.

También se extraen otras lecciones correspondientes a este tema cuando se analizan algunos "dilemas" planteados frecuentemente:beneficiar sólo a los pequeños productores rentables versus beneficiar a otros grupos de pobres rurales; incorporar solamentecomponentes productivos versus enfatizar componentes de infraestructura básica y social, etc. Estos dilemas pierden importancia cuandose incorpora la noción de diferenciación pues, por ejemplo, es posible identificar necesidades de infraestructura en comunidades depequeños productores agrícolas, así como la incorporación de componentes productivos no agrícolas para incrementar los ingresos dela población rural pobre sin tierra.

El proceso de formulación y los componentes de los programas

Las evaluaciones elaboradas han señalado varios problemas relacionados con el diseño de los proyectos y programas de desarrollo rural.Por un lado, se identifican una serie de problemas derivados de formulaciones con sesgo tecnocráticos (v.g. “de arriba hacia abajo”),que no habrían tomado en cuenta suficientemente las reales necesidades y problemas que afectaban a los grupos objetivo. Además, seidentifican un grupo de modalidades de ejecución, impuestas generalmente por los financiadores externos, que objetivamente habríanoperado contra la correcta implementación de los proyectos.

La participación de los futuros beneficiarios en las primeras etapas de identificación de los proyectos pasaría a ser un requisitoindispensable; la adecuación del número y tipo de componentes a los ritmos de absorción, interés y participación de los beneficiariosdeberían prevalecer sobre los calendarios formulados con lógica exclusivamente técnica; los tiempos de “compromiso” y desembolsode los recursos, deberían adecuarse a la compleja dinámica de implementación participativa.

La participación de los beneficiarios

Todas las evaluaciones realizadas coinciden en afirmar que cuando la participación de los beneficiarios no ha sido activa, los proyectosy programas de desarrollo rural no han alcanzado los objetivos prefijados. Lo anterior es condición necesaria pero no suficiente, puesla inexistencia de mecanismos adecuados para canalizar los deseos y potencialidades de los pobres rurales constituye un importante

Anexo 2 - Pg. 4

obstáculo para asegurar una eficaz participación de estos grupos.

De las experiencias surge la recomendación de asegurar la participación de los grupos objetivo no sólo en el diagnóstico y laprogramación inicial, sino que en todas las fases de ejecución, control y evaluación. Igualmente substantiva es la participacióndiferenciada, mediante mecanismos que aseguren la integración de mujeres, jóvenes y otros grupos específicos. En este sentido merecedestacarse que el fomento de la participación de la mujer a través de componentes específicos “para el desarrollo de la mujer”, aumentósu aislamiento y marginalidad, contribuyendo a que las mujeres no participaran en la globalidad de los proyectos. En vez de crear uncomponente aislado, el esfuerzo debe concentrarse en abrir el acceso de la mujer a la decisión sobre el conjunto de los programas.

Los impactos obtenidos y la sustentabilidad de los programas

Algunas evaluaciones elaboradas indican que la rentabilidad esperada de los programas y proyectos de desarrollo rural (medida conindicadores sintéticos como la TIR) no habría sido alcanzada. Otros indican que los impactos esperados sobre la producción y losingresos reales de los beneficiarios habrían sido insuficientes. Muchas evaluaciones ex-post coinciden en señalar que buena parte de losservicios de apoyo y la infraestructura habrían dejado de operar o mantenerse en forma adecuada una vez que finalizaron losdesembolsos de los préstamos externos.

En todo caso, dada la discontinuidad en el tiempo de las estrategias de desarrollo rural es también muy difícil arriesgar conclusionessobre los impactos en los ingresos reales de los beneficiarios de estos programas y proyectos y sobre la verdadera causalidad entreproyectos de este tipo y falta de sustentabilidad.

El marco institucional y la organización para la ejecución de programas

Al respecto, la evaluación de las experiencias de desarrollo rural en ALC señala dos grandes temas problema: por un lado, la cuestióndel marco institucional centralizado o descentralizado y el tamaño “óptimo” de las intervenciones; y por otra parte, la importante cuestiónde la coordinación interinstitucional. En general, se coincide en que estos problemas no fueron adecuadamente resueltos, creandoobstáculos importantes a la eficacia de la política de desarrollo rural.

En relación a la primera cuestión, la experiencia indica que es necesario contar con una autoridad rectora y central de la política dedesarrollo rural, pero al mismo tiempo fomentar la multiplicidad y autonomía relativa de iniciativas locales y microregionales dedesarrollo rural como elementos cruciales para el éxito de tal estrategia. En efecto, cuando los programas se formularon y ejecutaroncentralizadamente la respuesta de los beneficiarios fue escasa y su participación casi nula; cuando se desarrollaron múltiples y pequeñasiniciativas de desarrollo rural a nivel local sin un apoyo y coordinación central, las mismas duraron poco, tuvieron muy escaso impactoy la posibilidad de que fueran duplicadas fue nula. La discusión sobre el “tamaño óptimo” de los programas y proyectos, pasa a ser unacuestión secundaria cuando se la considera desde esta perspectiva de combinación de centralización de la política y descentralizaciónde la ejecución.

En relación a la coordinación interinstitucional se sugiere: (i) revisar el papel casi exclusivo que se asignó al sector público en laejecución de programas, proyectos y componentes multisectoriales; (ii) reestudiar los mecanismos de asignación y gestión presupuestariay de caja para la ejecución de los programas y proyectos de las actividades de ejecución; y (iii) respetar los ritmos de absorción ymodalidades de participación directa de los beneficiarios en la programación.

El rol de los agentes de financiamiento externo

La evaluación elaborada por el Banco Mundial incluye una larga serie de críticas al rol desempeñado por el Banco como financiadory supervisor de los programas y proyectos de desarrollo rural. En buena medida, las conclusiones obtenidas por este estudio se aplicana los demás agentes de financiamiento externo. En particular merecen citarse las siguientes:

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C la injustificada presión del Banco (motivada por metas presupuestarias internas) sobre varios países para ejecutar programas yproyectos de desarrollo rural en tiempos y modalidades no necesariamente compatibles con las capacidades y necesidades nacionales;

C la ausencia de suficiente personal capacitado y comprometido con la estrategia de desarrollo rural en el Banco, que motivó que buenaparte de personal asignado a estas tareas no las desarrollase con capacidad suficiente, tanto en las fases de formulación como, enespecial, en las etapas de implementación de los proyectos;

C la incapacidad de buena parte de los supervisores de proyectos de desarrollo rural, para advertir la importancia de variablescontextuales y/o cambios en dichas variables, tenían sobre la adecuada implementación de los programas y proyectos;

C la insuficiente atención demostrada por el personal del Banco sobre los aspectos de seguimiento y evaluación; y

Cmuchas prácticas y procedimientos del Banco aplicadas globalmente a todos los sectores de actividad, se revelaron incompatibles conla implementación adecuada de los programas y proyectos de desarrollo rural.