GÖTEBORGS UNIVERSITET Statsvetenskapliga institutionen

En idéanalys av regeringsmaktens politik för statens relation med samhällets organiserade intressen mellan 1975 och 2010.

Masteruppsats i statsvetenskap VT2012

Författare: Johan Cedersjö Handledare: Marie Demker

Antalet ord: 19370

2

Abstract The institutional arrangement for the relationship between the state and the civil society is a central but controversial aspect in all representative democracies. Two ideal types characterize this institutional arrangement: corporatism and pluralism. The major difference between them is the attitude toward participation from the organization in governmental decisions and administration. Corporatism, in contrast to pluralism, supports participation from the organizations. With a policy analysis of governmental bills, this study examines (1) how the Swedish government during the past 35 years formulated the relationship between the state and the organizations and (2) how this relationship were justified. The results demonstrate that policies from the Swedish government, which for much of the 1900s were characterized as strong corporatist, both changed and maintained over the 35-year period. Regarding the institutional arrangement, it maintained its corporatist direction until the millennium shift, when a direction from corporatism towards pluralism is visible. In the case of justifications for the policies, equality was the central value until 2009, when diversity began to replace the old ground. Key words: Sweden, Interest organizations, Decision-making process, Civil Society, Corporatism, Pluralism, Equality, Diversity. Title: New Policies In a Rut (Ny politik i gamla spår) Author: Johan Cedersjö Supervisor: Marie Demker Term: Spring 2012 Number of pages: 42

3

Innehållsförteckning 1. En omtvistad relation.………………………………………………………. 4 2. Studiens analytiska ramverk och historien om det korporativa Sverige… 6

2.1. Organisationerna i demokratin (7)

Först ut, en definition (7) Organisationernas demokratiska funktion (7)

2.2. Korporatism och pluralism i teori och praktik (8) Korporatism i teori (8) Pluralism i teori (10) Från teori till praktik: den svenska kontexten (11) Ett oberoende organisationsväsen? (11) Institutionaliserad medverkan (13)

2.3. Jämlikhet och mångfald i teori och praktik (16) Gemensam utgångspunkt (17) En politik för jämlikhet (17) En politik för mångfald (19) Begreppens användning i svensk politik (20)

3. Hur och varför? Mitt tillvägagångssätt…………………......……………… 21

Val av tidsintervall och urvalsstrategi (22) Slutgiltigt material (23) Reliabilitet och validitet (24)

4. Studiens resultat och min analys……………………………………..……... 25

1975-1989: Decentralisering, demokratiskt underskott och folkrörelser (26) 1990-1999: Välfärdsentreprenörer och mångfald för jämlikhet (31) 2000-2010: Med fokus på dialog (34)

5. Konklusion…………………………………………………………………… 38 6. Referenser…………………………………………………………………….. 43 Bilaga 1: Analyserade propositioner……………………………………….…. 45 Bilaga 2: Genomsökta utredningar för att finna refererade propositioner... 47

4

1. En omtvistad relation Relationen mellan staten och de av medborgarna organiserade intressena är fylld av möjligheter och problematik. Att institutionellt arrangera relationen i en demokrati som värnar om såväl medborgarinflytande som organisationernas oberoende är en intrikat balansgång mellan värdenas respektive styrka. Inom den statsvetenskapliga forskningen står i huvudsak två idealtyper som modell för dessa institutionella arrangemang mellan stat och intresse: korporatism och pluralism. Den ena, korporatism, öppnar för intressenas medverkan i statens maktutövning, medan den andra, pluralism, stänger dörren för medverkan men håller den öppen för påverkan genom samhällets övriga kanaler.1 De två idealtyperna har varit föremål för många studier. Med ett normativt syfte försvaras eller skadeskjuts modellerna utifrån vilken som bäst svarar upp till de demokratiideal som sätts upp.2 Utifrån ett empiriskt syfte studeras, såväl internationellt komparativt som nationellt, modellernas effekter på till exempel intresseorganisationerna, tillväxten och välfärden.3 Sverige har, sedan den liberala demokratins genombrott, kategoriserats som en av de mesta korporativa demokratierna i såväl nationell som internationell forskning.4 Under 1900-talet växer ett starkt organisationsväsende fram som inom olika grenar organiserar majoriteten av den svenska befolkningen. Med tiden formas en politisk kultur där ömsesidig respekt mellan staten och några framträdande intressen bäddar för en hög grad av samarbete genom organisationernas medverkan i statens beslut och förvaltning.5 Mycket i utvecklingens framgång kan förklaras med att det stabila socialdemokratiska maktinnehavet gett en idépolitisk kontinuitet som kunnat institutionalisera den korporativa beslutsvägen. Men det är en alltför enkel slutsats att läsa den svenska utvecklingen endast som en effekt av en socialdemokratisk politik. Det starka bandet mellan stat och intresse har funnits även vid övriga regeringsbildningar. Mer olika, och således med tiden mer fluktuerande, har motiveringarna bakom det institutionella arrangemanget varit. Vid korporatismens genombrott på 1930-talet var motiveringen ofta att utnyttja organisationernas legitimitet gentemot dess medlemmar för att kunna centralstyra priser och efterfrågan som skydd mot de allt påtagligare marknadskrafterna.6 Saltsjöbadsavtalet 1938 och årligen efterföljande partsamtal tillkommer med motiveringen att värna arbetsfreden som ska generera nationalekonomisk tillväxt. På senare tid har ofta jämlikhet och mångfald framförts som centrala skäl till varför ett rikt organisationsliv är av vikt.7 Intresseorganisationernas demokratiska struktur och låga ingångströsklar antas kunna öppna för alla individer att delta i gemenskaper och ett rikt organisationsliv leder till en mångfald som ger individer outforskade möjligheter att organisera sig och driver samhällsutvecklingen framåt. I Sverige har under senare tid ett antal idédebatter avlöst varandra om intresseorganisationernas historiska, samtida och framtida roll i samhället. När det idag etablerade begreppet det civila samhället fick sitt genomslag i Sverige 1990, utlöste det en

1 Se Hague, Harrop & Breslin 2000:254-260 och/eller Uhrwing 2001:18-46 för en bra karaktäristik. 2 Se som exempel Cohen & Arato 1993; Trägårdh (red) 1995; Cawson 1986. 3 Lewin 1992; Hicks 1988; Swank & Martin 2001. 4 Se t. ex. Siaroff 1999; Lijphart & Crepaz 1991; Hecksher 1951; Wilensky 1976; Schmidt i Lehmbruch & Schmitter 1982; Schmitter i Berger 1981. 5 Rothstein 1992; Hecksher 1951. 6 Rothstein 1992:kapitel 6. 7 Se Antman 1993.

5

intensiv debatt om både statens institutionella relation till intresseorganisationerna och statens motiv till dess medverkan i förhandling och förvaltning.8 90-talsdebatten kom att handla om i fall den svenska välfärdsstatens alltmer etatistiska omfattning dränerat utrymmet för intresseorganisationerna; ifall dess ideal om jämlikhet strypt den, som man menar, naturliga mångfald som spirar i en från staten fristående civil samhällssfär. Det nya begreppet – det civila samhället – genererar också nytt liv och debatt i forskningen.9 Men fokus i forskningen har allt som oftast hamnat antingen på den teoretiska uppdelningen av samhället i olika sfärer eller på intressegruppernas professionalisering och marknadsanpassning.10 Ingen studie har – hitintills – systematiskt undersökt hur politiken över denna tid positionerat staten i förhållande till intressegrupperna och, framförallt, med vilken motivering. Har regeringspolitiken sedan 1970-talets mitt fram till idag öppnat för mer medverkan av de organiserade intressena eller har den tidigare centrala platsen i den statliga sfären inskränkts? Vilka motiveringar har framförts för det institutionella arrangemangets utformning? Det är ofrånkomligt att politiken för de organiserade intressena spelar en avgörande roll för utvecklingen av förhållandet. Att undersöka organisationernas utveckling kan ge viktig förståelse för det svenska organisationsväsendet. Men för att kunna säga något om organisationernas maktinflytande är de av staten uppställda spelreglerna det essentiella forskningsobjektet. Studiens syfte är därför att undersöka: Om, och i så fall med vilka motiveringar, det institutionella arrangemanget mellan staten och de organiserade intressena förändrats i propositioner mellan 1975 och 2010? För att svara på syftet har jag konstruerat ett analysschema bestående av två axlar. Den ena axeln berör det institutionella arrangemanget mellan staten och de organiserade intressena och dess extremer är korporatism respektive pluralism. Den andra axeln berör motiveringarna för politiken och dess extremer är jämlikhet respektive mångfald. För att sedan skapa en figur som kan illustrera hur motiveringarna hänger ihop med det institutionella arrangemanget har jag korsat axlarna i en vertikal och en horisontell. Det ger en figur med sammanlagt fyra fält vari korporatism och pluralism kan visas med underbyggande motiveringar om jämlikhet eller mångfald (Figur 1). I figur 1 finns även en pil, vilket illustrerar att jag kommer att genomföra studien med en hypotes: I takt med att motiveringen för politiken rörande de organiserade intressena har gått från en politik för jämlikhet mot en politik för mångfald, har det institutionella arrangemanget mellan stat och organiserat intresse gått från korporatism mot pluralism.

8 Debatten börjar när Timbro publicerar antologi ”Det civila samhället” 1990. 9 1993 initieras av Lars Trägårdh på Ersta Sköndals högskola ett forskningsprogram om det civila samhället och vid Göteborgs Universitet startar 1992 forskningsprogrammet CEFOS med forskning inriktad på den offentliga sektorns framtida organisation. Stor del av forskningsfältet finns återgett i Vetenskapsrådets rapportserie 2003:15 ”Svensk forskning om demokrati, offentlig förvaltning och folkrörelser”. 10 Se t.ex. Trägårdh (red.) 1995 och Wijkström & Einarsson 2006 som exempel på forskningsinriktningen.

6

Figur 1: Analysschema och hypotes

Det är regeringsmaktens politik som analyseras i studien. Den kan utkomma i många olika kanaler, men för att tydligt isolera och klargöra studiens analysobjekt har jag valt att bara analysera propositioner. Totalt har genom en urvalsprocess 69 propositioner valts ut. Bland dessa har ett antal propositioner getts en framträdande roll på grund av dess övergripande och principiellt viktiga karaktär. Detta faller tillbaka på att studien har sitt huvudsakliga sikte på en sektorsövergripande nivå. Det är en idéanalys som eftersöker det karaktäristiska, inte partikulära, i politiken över tid. 2. Studiens analytiska ramverk och historien om det korporativa Sverige Detta kapitel är indelat i tre delar. I den första delen (2.1. Organisationerna i demokratin) kommer jag att definiera vad jag menar med organiserade intressen samt redogöra för dess funktion i en representativ demokrati. Den andra delen (2.2. Institutionella arrangemang i teori och praktik) ägnas åt mitt analysschemas horisontella axel. Jag kommer dels att definiera och redogöra för begreppen korporatism och pluralism i en teoretisk mening samt beskriva hur relationen mellan staten och organisationerna sett ut i Sverige under 1900-talet. Den tredje delen (2.3. Jämlikhet och mångfald i teori och praktik) berör mitt analysschemas vertikala axel. I likhet med del två, kommer jag att redogöra för begreppen dels med avstamp i den politiska teorin och dels i den faktiska politiken. Min förhoppning är att kapitlet både ska ge en empirisk förståelse för den svenska diskursen, samt en teoretisk förståelse för de konsekvenser mina definitioner kommer att få på studiens resultat.

7

2.1. Organisationerna i demokratin Först ut, en definition Att definiera ett organiserat intresse har genom historien visat sig vara svårt och det har knappast blivit lättare med tiden. Raden av försök är många, men allt som oftast slutar det med uppgivna miner.11 Sökandet efter en precis definition har framför allt lagtekniska skäl: det har varit av vikt för att kunna avgöra organisationers rättsliga status och eventuellt berättigande till diverse statsbidrag. Eftersom jag kommer att undersöka statens politik för de organiserade intressena, faller det sig naturligt att använda statens utgångspunkter. Sedan 2009 och propositionen En politik för det civila samhället har staten istället för att försöka definiera organiserade intressen utifrån organisationer med en viss karaktäristik, valt att definiera den arena de opererar på:

En arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen.12

Definitionen har många fördelar då den i en ständigt rörlig organisationsutveckling inte diskriminerar någon organisation utifrån dess interna uppbyggnad, utan istället utifrån dess motiv. Som användning i denna studie, som rör sig över mer än tre decennier, är detta en oerhörd fördel då organisationerna självklart förändrats i struktur flertalet gånger. Tre centrala aspekter vill jag lyfta fram i definitionen. För det första avses organisationer skilda från staten. Detta behöver inte innebära att samarbete är uteslutet, däremot att det ska råda ett ömsesidigt oberoende där båda sidor ska kunna agera fritt utan risk för repressalier. För det andra är intressena skilda från marknaden. Detta är centralt i meningen att organisationerna inte – i motsats till organisationer på marknaden – har vinst som fundamentalt mål. Organisationerna kan visserligen gå med vinst, men det ska inte vara det primära målet. Detta leder oss in på den tredje aspekten, nämligen ”tillsammans för gemensamma intressen”. Här finns de två mest essentiella aspekterna, dels att motivet för organisationerna är ett intresse av vilket slag som helst förutom ekonomisk vinst, och dels att det mobiliserar ett flertal individer. Organisationernas demokratiska funktion I alla nationer som ställer sig bakom FN:s mänskliga rättigheter bör de organiserade intressenas rätt att verka utan statlig styrning vara absolut.13 I Sveriges grundlag har vi för detta ändamål, till exempel, rätten till yttrandefrihet (RF 2 kap. 1§), föreningsfrihet (RF 2 kap. 5§) och mötesfrihet (RF 2 kap. 3§). Den bakomliggande principen för dessa friheter är att staten bör, med få undantag, vara neutral i värdefrågor. Ingen demokratisk stat bör kunna förhindra dess medborgare ifrån att engagera och organisera sig i det som visar sig vara deras intresse, även om detta anses gå på tvärs mot rådande politikers vilja.14 En naturlig, om än inte självklar, effekt av rätten att organisera sig är ett rikt organisationsliv, där såväl de stora som små organisationerna har en plats och funktion och där olikartade idéer får fäste och spridning. Men utöver att vara en mellanmänsklig kanal för att främja allsköns intressen, är samhällets organisationer idag även en kanal in i det politiska beslutssystemet, en kanal mellan medborgare och stat.15 Inom samhällvetenskapen motiveras detta med att 11 Se SOU 1987:33 sidan 17-20 för definitionsproblematiken. 12 Prop 2009/10:55 sidan 1. 13 I FN:s allmänna förklaring för de mänskliga rättigheterna från 1948 stadgas i artikel 20 att ”var och en har rätt till frihet i fråga om fredliga sammanslutningar.” 14 Se Rothstein 2006:38ff. 15 Se Hague, Harrop & Breslin 2000:kapitel 7 om intressegrupper eller Ehrwing 2001:9-12.

8

organisationerna har visat sig vara lösningen på det som kallas intensitetsproblemet.16 Intensitetsproblemet är att en ljum majoritet kan härska över en brinnande minoritet. Att en fråga som endast berör ett fåtal kan komma att avgöras av en oberörd majoritet. Att antalet förkämpar, inte deras iver, ska avgöra politikens utgång. Detta är självklart tärande på samhällets relationer och i längden ett hot mot varje demokratis legitimitet. Något som, om det får vid spridning, hotar dess överlevnad. Men så länge man värnar om den enskilda och allmänna rösträtten – en person en röst – är problemet oåtkomligt att tackla konstitutionellt. Lösningen har istället blivit att vid sidan av den parlamentariska kanalen öppna ytterliggare en kanal för politiskt inflytande, en kanal som öppnats för de av medborgarna organiserade intressena. För organisationerna innebär detta naturligtvis en enorm fördel då de kan motivera sin existens och organisera sin verksamhet i vetskapen om att man kan påverka politikens utgång. Man kan tillskansa sina medlemmar fördelar som genom författningsenliga vägar inte är möjliga. Men fördelarna finns även för staten, vilket klargör varför parlament delar med sig av sin suveräna makt. För det första kan den mer nyckfulla beslutsgången fungera som en ventil för de numerärt underlägsna men engagerat överlägsna. En reell chans att påverka politiken utan att vara i majoritet ger den gnistan som, hoppas man, kanaliserar det fredliga engagemanget och undflyr det upproriska, eventuellt våldsamma. För det andra kan staten även dra fördel av organisationernas medverkan genom att tillvarata den kunskap de besitter. Organisationerna har ofta en väl utvecklad gräsrotskänsla för dess medlemmars preferenser, något som, så länge politiker har en önskan om att bli omvalda, självklart ligger i deras intresse att tillvarata. För det tredje kan organisationer som samlar medborgare med ett visst intresse användas som en utmärkt partner för att föra ut sin politik. För att använda reklamens språk, ger organisationerna staten en väl avgränsad och fullt relevant målgrupp för budskapets innehåll. Det är inte bara bekvämt för politikerna, det är dessutom legitimerande inför medlemmarna när intresseorganisationen, inte staten, står som avsändare. Få, för att inte säga ingen, demokratiskt fungerande stater utesluter organisationerna från politiken. Endast diktaturen förlamar organisationsväsendet. Därmed inte sagt att organisationerna inbjuds att medverka på samma sätt överallt. Det finns förmodligen lika många institutionella arrangemang som styr relationen mellan stat och organisationer som det finns nationer. Statsvetenskapen har lagt åtskilligt arbete åt att försöka karaktärisera dessa institutionella arrangemang, men det har visat sig vara en intrikat uppgift. Gängse uppfattning är dock att två idealtyper är de som har högst förklaringsvärde: korporatism och pluralism. Men över dessa begrepps betydelse råder det, ironiskt nog, föga konsensus. 2.2. Korporatism och pluralism i teori och praktik Korporatism i teori Länge hade begreppet korporatism väldigt ofördelaktiga konnotationer eftersom det förknippades med det italienska fascismstyret där regeringsmakten skapade intresseorganisationerna med uppgift att endast kanalisera den av regeringsmakten centralt bestämda politiken till medborgarna.17 I en sådan totalitär korporatism saknar medborgarna individuella rättigheter inför staten, då de endast genom en av staten skapad intressegrupp kan påverka politiken. Medborgarnas rättigheter vilar inte, som i den liberala demokratin, på varje individ utan på principen att medborgares möjligheter till politiskt inflytande baseras på

16 Se Lewin 1992:9. 17 Cawson 1978:178; Schmitter 1974:102-105.

9

att man tillhör ett större kollektiv. Med andra ord ett kollektivt demokratiideal.18 Begreppet korporatism blev, som en effekt av dess mörka historia, länge helt oanvändbart trots att korporativistiska beslutsvägar var praxis i många liberala demokratier. Men som så många gånger förr upplevde begreppet en renässans när tiden läkt dess sår, och med diverse prefix kunde begrepp som nykorporatism eller liberal korporatism åter användas inom forskningen. Den stora skillnaden var att man betonade att organisationerna, åtminstone i teori, var av staten oberoende trots sin medverkan i de offentliga organen.19 1974 formulerade den tyske statsvetaren Phillipe Schmitter en definition av korporatism som utlöste en ny forskningsvåg:

Corporatism can be defined as a system of interest representation in which the constituent units are organized into a limited number of singular, compulsory, noncompetitive, hierarchically ordered and functionally differentiated categories, recognized or licensed (if not created) by the state and granted a deliberate representational monopoly within their respective categories in exchange for observing certain controls on their selection of leaders and articulation of demands and supports. 20

Det är, som framgår med besked, ett försök att i en definition fånga in så många aspekter som möjligt. Det är enkelt att hålla med den svenske statsvetaren Leif Lewin när han menar att kring Schmitters definition ”står en omisskännlig doft av tysk dragning till storslagenhet, grundlighet och detaljrikedom”.21 Möjligen går meningarna mer isär när det gäller Lewins kritik av definitionen i sig, då han menar att Schmitter borde ha skilt mellan avsikter, institutionella arrangemang och utfall, och i den differentieringen endast hållit sig till det andra aspekten för att sedan empiriskt undersöka de övriga.22 Med andra ord menar Lewin att korporatism per definition inte bör betyda hierarkiska, obligatoriska och monopolitiska intressegrupper utan snarare att utfallet av korporatism ger intressegrupperna denna karaktär. Skalar vi av Schmitters definition i enlighet med Lewins kritik kvarstår av den tyska detaljrikedomen endast (den svenska?) enkelheten, formulerad av Lewin så här:

Med korporatism menas en av statsmakterna erkänd medverkan från organisationerna i beslut eller förvaltning inom den offentliga verksamheten eller ett handlande av motsvarande slag, som organisationerna utför på statsmakternas vägnar. 23

Det är en omfattande revidering som Lewin gör av Schmitters definition. Borta är all karaktäristik över intressegruppernas utformning och kvar är egentligen endast en aspekt: korporatism som ett institutionellt arrangemang som öppnar för medverkan. I min värld är detta ett betydligt mer nyktert sätt att definiera, och således det sätt jag valt att använda. Mitt val grundar sig i två skäl. Det första är genomförbarheten. Ska en definition på detta område vara fruktbar i empirisk prövning bör den vara tydligt diskriminerande. Problemet med Schmitters definition är att det är oklart om en nations beslutsprocesser är korporativistiska om de karaktäriseras av hierarkiska, obligatoriska och monopolitiska intresseorganisationer, men utan dessas medverkan i den statliga sfären. Det är helt enkelt för många aspekter som gör att det centrala i Schmitters definitionen tappar fokus. Det andra skälet är att jag vill att min definition ska vara tidlös. Om nu alla korporativa stater under 1900-talet tog sig an en viss form, vill jag att definitionen ska kunna stå fast trots att formen i en annan tid är 18 Rothstein 1992:12. 19 Lehmbruch 1977:92; Schmitter 1974:102-105. 20 Schmitter 1974:93. 21 Lewin 1992:50. 22 Lewin 1992:55. 23 Lewin 1992:57.

10

annorlunda. I båda dessa fall tycker jag Lewins definition, även om den öppnar för en onödig förvirring genom att addera brasklappen ”eller ett handlande av motsvarande slag”, uppfyller de krav jag ställer. Pluralism i teori Om mina definitioner på denna skala ska vara ömsesidigt uteslutande, skvallrar det redan nu om var min definition av pluralism kommer att landa. Men innan dess vill jag redogöra för de bakomliggande idéer som bygger pluralismens fundament: det individuella demokratiidealet.24 Om det i det kollektivistiska demokratiidealet är genom kollektivet medborgarna tilldelas sina rättigheter, är det i det individuella demokratiidealet individen som äger rättigheterna. Således är det statens uppgift att såväl skydda varje individs möjlighet att organisera sig såväl som att skydda de som väljer att stå utanför, den så kallade negativa föreningsfriheten. Konsekvensen blir att staten inte kan ta för givet att varje intressegrupp är en representativ enhet, då berörda individer kan ha valt att stå utanför intressegruppens gemenskap. Intressegrupper förlorar därmed funktionen att kunna föra ut statens politik till alla berörda medborgare och kan således inte fungera som statens allomfattande länk till individerna. Organisationerna försvinner dock inte i det individuella demokratiidealet, utan skapas på frivillig basis för att representera ett intresse gentemot staten men aldrig tvärtom.25 Detta är det pluralistiska institutionella arrangemanget. I dess teoretiska form är det fullständigt uteslutet att intressegrupper kan medverka i statens beslut och förvaltning. Att ge vissa intressegrupper, som inte företräder en representativ grupp, den möjligheten skulle strida mot den i det individuella demokratiidealet grundläggande doktrinen att behandla alla medborgare med lika omtanke och respekt.26 Schmitter ger sig även på en definition av pluralism. Han formulerar den i samma anda som den för korporatism:

Pluralism can be defined as a system of interest representation in which the constituent units are organized into an unspecified number of multiple, voluntary, competitive, nonhierarchically ordered and self-determined (as to type of scope of interest) categories which are not specially licensed, recognized, subsidized, created or otherwise controlled in leadership selection or interest articulation by the state and which do not exercise a monopoly of representational activity within their respective categories. 27

Återigen blir det tydligt att Schmitters definitioner är teoretiskt överlastade. Av samma skäl som tidigare gör han det omöjligt för sig att utifrån sin definition operationalisera ett vasst analysverktyg. Pluralism bör, precis som korporatism, definieras som ett institutionellt arrangemang utan intressegruppskaraktäristika. Tyvärr kan jag inte, som i fallet korporatism, luta mig emot en definition av Lewin då han inte presenterar någon i anslutning till sin korporatismdefinition. Det är dock, med de krav jag tidigare redogjort för en definition, en simpel uppgift att formulera en egen då jag landat i vilken aspekt som definitionen ska fånga. Min definition av pluralism är således en slags rak invertering av Levin definition av korporatism:

24 Rothstein 1992:12-13. 25 Cawson 1986:29-30. 26 Rothstein: 2006: 27 Schmitter 1974:96.

11

Med pluralism menas en av statsmakterna erkänd intressesfär skild från staten med legitim rätt att utöva politisk påtryckning, men utan inbjudan att medverka i statsmaktens beslut eller förvaltning.

Tillsammans skapar pluralism och korporatism, definierade som ovan, den ena axeln i min analysfigur, den om Sveriges institutionella arrangemang mellan staten och de organiserade intressena. Den essentiella och diskriminerande faktorn är medverkan i beslut och förvaltning. Innan jag fortsätter med den andra axeln kommer jag att redogöra för hur det förhållit sig med medverkan från de organiserade intressena i offentliga institutioner i Sverige sedan förra sekelskiftet. Från teori till praktik: den svenska kontexten Två delvis paradoxala aspekter illustrerar det svenska institutionella arrangemanget mellan organiserade intressen och stat. Den första är medverkan och den andra är oberoende. Paradoxala är de båda begreppen i meningen att det i en demokratisk stat naturligtvis är omöjligt att som organisation medverka i statens maktutövning utan att i någon mån underställa sig inskränkningar i sitt oberoende. Med det sagt, verkar det dock möjligt att finna en pragmatisk mellanlinje som både öppnar för medverkan och beaktar, om än aldrig garanterar, totalt oberoende. Denna mellanlinje utgör en tredje väg som jag menar karaktäriserar Sverige väl. Jag ämnar att i detta kapitel klargöra huvudtendenserna i detta förhållande. För att jag ska kunna göra en lämpligt övergripande genomgång kommer jag att tvingas gå raskt genom historien och således generalisera utvecklingen. Den välinsatte kommer säkerligen att reagera på framställningens flärdfrihet, men tanken är att ge en generell, inte fullständig, bild av historien. Ett oberoende organisationsväsen? Sveriges organisationsväsende som vi känner det idag växer fram efter ståndsamhällets upplösning. När samhällets demografi inte längre kategoriseras efter stånd, öppnas nya möjligheter att organisera individer efter mer rörliga men också demografiskt träffande skiljelinjer.28 Mest illustrativt för dessa under 1800-talets slut framväxande organisationer är deras oberoende från, och ofta till och med motstånd mot staten. Gunnar Heckscher skriver i sin bok Staten och organisationerna att ”I början stodo […] organisationerna och samhällsmakten också i viss mån i kampställning gentemot varandra. Inom flertalet nya organisationer rådde en verklig kampstämning, som riktade sig ej blott mot eventuella motorganisationer utan även mot samhället såsom sådant.”29 Som exempel var väckelserörelsen en resning mot statskyrkan och arbetarrörelsen en resning mot den, i deras syn, orättvisa fördelningspolitiken. Staten var knappast bundsförvant till dessa rörelser; statskyrkan var dogmatisk och ofta nitisk i sin förföljelse av de frikyrkliga och arbetarrörelsen sågs av många politiker som ett samhällsekonomiskt destabiliserande hot.30 Även om dessa rörelser vid förra sekelskiftet är långt ifrån sin storlekskulmen, grundmuras vid denna tid dess oberoende förhållande till staten som sedan påverkat organisationernas framtida kultur. I den kyliga relationen utvecklas inte organisationerna med staten, utan snarare mot. Det är folklig resning, inte av staten artificiellt skapade intressegrupperingar. Denna historieskrivning råder det konsensus kring. Betydligt mer omstridd är frågan om vad som har hänt sedan dess. Har intressegruppernas oberoende minskat eller bibehållits i takt med

28 Heckscher 1951:13-15. 29 Heckscher 1951:260. 30 Se t.ex Nordin1992:79-92; Petrén 2000:269ff.

12

att de fått medverka i statliga beslut och delegerats förvaltningsuppgifter? Det är en svår fråga och inte minst problematisk att undersöka med hög reliabilitet. Vi kan, åtminstone, fastslå att såväl staten som intresseorganisationerna i text värderar oberoendet högt. Ibland ter det sig nästintill som en tävling om vem som kan formulera vikten av oberoendet tydligast. Så här står det till exempel i nuvarande regerings senaste allomfattande proposition i ämnet: ”Den särart och det särskilda värde som organisationerna inom det civila samhället har ligger ofta i att de står för ett självständigt alternativ till offentlig sektor. Om organisationerna närmar sig offentlig sektor alltför mycket, riskerar de också i någon mån sin självständighet och mångfald.”31 och i 1975/76 års regerings proposition om kommunal demokrati går det att läsa: ”[…] folkrörelsernas integritet måste garanteras. Folkrörelserna bör själva få avgöra i vilken mån ett vidgat samspel skall komma till stånd i förhållande till de kommunala organen”.32 Visserligen bara två exempel, men de är del i ett större mönster som tydligt visar att oberoendet för Sveriges organisationsväsende i text värderas högt. Frågan är dock hur oberoendet värderas i praktiken, när text blir till politik. Den frågan har varit central i forskningen om de organiserade intressenas roll i Sverige sedan 1990, men dras delvis med ideologiska skygglappar. I den samtida forskningen om staten och de organiserade intressena hävdas ofta att i den svenska politiska kulturen saknas ett civilt samhälle.33 Man menar då, ofta i jämförelse med USA, att svenska statens samarbete med de organiserade intressena dränerat organisationerna på dess ideella ethos och ruinerat dess oberoende karaktär. Staten och de organiserade intressena beblandas till den grad att det inte längre finns en civil plats i bemärkelsen privat och helgad från statlig inblandning. Eller som den tyske sociologen Jürgen Habermas formulerar det: Staten har koloniserat det privata.34 Den socialdemokratiska idén om ett starkt samhälle med en generell välfärdspolitik är ofta det som får klä skott för kritiken. Den ständigt växande offentliga sektorn menas ha både förminskat utrymmet för ”det civila samhällets” aktörer, samt absorberat de organisationer som fanns in i den statliga apparaten. Utöver statens (läs: socialdemokratins) agerande menas dessutom att den tidigare folkrörelseforskningen patenterat idén om intresseorganisationer i en socialdemokratisk klädnad.35 De S-märkta folkrörelserna har, menar man, ensamt fått forma bilden hos medborgarna att intresseorganisationer är av natur politiskt vänster. Det är otroligt svårt att se nyktert på denna polemik. Å ena sidan finns det sakliga skäl för kritiken. LO:s alltjämt starka band till socialdemokratin är ett exempel som knappast kan tala för ett oberoende förhållande och den svenska folkrörelseforskningen har ofta tenderat att återge historien i lite väl röda kulörer. Å andra sidan är det svårt att med bra skäl ifrågasätta beskrivningen av arbetarrörelsens roll i vår svenska historia som endast ideologisk propaganda. Som jag ser det är problemet en sammanblandning av den institutionella kritiken av förhållandet mellan stat och intresse och den ideologiska kritiken mot den socialdemokratiska hegemonin under 1900-talet. När man i denna blandning går från att ideologiskt kritisera Socialdemokratin för att ha absorberat vissa folkrörelser, till slutsatsen att det gäller Sveriges organisationsväsende i stort, går man miste om den enorma mängd av organiserade intressen som agerar i Sverige utan partipolitisk tillhörighet. Det blir en alltför snävt färgad framställning där extremerna istället för majoriteten blir den generella bilden. I avsaknaden av

31 Prop. 2009/10:55 sidan 51. 32 Prop. 1975/76:187 sidan 296. 33 Se Zetterberg i Trägårdh 1995; Arvidsson & Berntson 1980; Timbroantologin ”Det civila samhället” 1990. 34 Habermas 1995 kapitel 7: Moralutveckling och jag-identitet. 35 Se Trägårdh i Bengtsson 2006.

13

empiri har det inom forskningen tyvärr uppstått en ideologiskt färgad diskursiv kamp där båda sidor hävdar motståndarens historierevisionism, men där ingen riktigt står som vinnare. När jag inledningsvis menade att Sveriges organisationsväsende karaktäriseras av ett oberoende från staten syftade jag på, medveten om undantagen, den generella bilden. Att organisationerna genom åren ofta varit samarbetsvänliga innebär inte i min mening att de per definition är av staten beroende. Till slut handlar det dock självklart om en jämförelse. Om vi istället för att jämföra Sverige med USA, använder det fascistiska Italien blir självklart resultatet ett annat. Under Mussolini fungerade intresseorganisationerna inte som något annat än statens förlängda arm. De var alla marionettdockor helt styrda efter statens vilja. Det må vara en apart jämförelsepunkt för en demokrati, men poängen är att det är jämförelsen som ger resultatet. Få tecken finns på att de svenska organisationerna i likhet med de dåvarande italienska springer statens ärende. I denna jämförelse framstår istället de svenska organisationerna fullständigt oberoende från statsmakten. Slutsatsen jag vill dra är att ser man – vilket man bör – till den generella bilden har Sverige ett från staten fritt och oberoende organisationsväsende. Ser man till den partikulära – vilket är vilseledande – finns undantag från den generella bilden. Institutionaliserad medverkan Sverige karaktäriseras i princip alla studier som korporativistiskt.36 Som tidigare redogjorts beror detta på hur man definierar begreppet, men med min användning av begreppet står det sig utom tvivel att Sverige historiskt sett öppnat för organisationers medverkan i såväl den politiska besluts- som implementeringsprocessen. Jag kommer, för att teckna den svenska korporatismen, först att återge en möjligtvis anekdotisk men samtidigt historisk uppgörelse mellan stat och intresse i Sverige, för att sedan mer övergripligt presentera tre indikatorer på den växande medverkan i statsförvaltningen mellan 1925-1975. Slutligen kommer jag att nämna något om den avkorporativisering som flera forskare hävdar skett sedan 1970-talet. Bo Rothstein har i sin bok Den korporativa staten spårat historien för att finna en banbrytande uppgörelse mellan stat och intresse. Den 10 juni 1932, mitt i brinnande lågkonjunktur, finner han en unik uppgörelse som enligt honom är formativ för den systematiska korporatism som präglat Sverige sedan dess. Vad som inträffade var att ett antal jordbrukare på olika håll hade börjat gå samman i kooperation för att motverka den interna konkurrensen genom att centralstyra pris och utbud. Dock var engagemanget långt ifrån stort bland alla bönder, vilket ledde till att Sveriges Allmänna Lantbrukssällskap (SAL) kom till slutsatsen att om kooperation skulle vara lösningen på jordbrukets problem, skulle tvångsanslutning vara nödvändig. 1932 föreslog SAL för dåvarande jordbruksministern Bo von Stockenström således att en ny riksorganisation med för bönderna obligatorisk anslutning skulle få rätt att centralt prissätta varor och bestämma produktionsförhållanden för att på detta sätt hålla spjärn mot de ruinerande konkurrens- och marknadskrafterna. Med andra ord bad man om att få statens auktorisation över ett maktmonopol som enligt lag endast kan tillhöra den statliga sfären. Tankarna fick dock gehör och en godkännande propositionen klubbades i riksdagen den 10 juni 1932.37

36 Se t. ex. Siaroff 1999; Lijphart & Crepaz 1991; Hecksher 1951; Wilensky 1976; Schmidt i Lehmbruch & Schmitter 1982; Schmitter i Berger 1981. 37 Hela detta stycke är ett referat av kapitel 6 i Rothstein 1992.

14

Medverkan i kommittéarbetet 1925-34 25% 1935-44 30% 1945-54 34% 1955-67 20% Procent organisationsrepresentanter i kommittéerna. Källa: Meijer 1969:109.

Medverkan i remissarbetet Remissinstans 1922-32 1933-45 1946-57 1958-68 Kooperativ 4% 20% 44% 52% Arbetstagarorg. 11 31 60 76 Arbetsgivarorg. 4 19 31 48 Folkrörelser 3 8 21 21 Andelen remitterade betänkanden till olika privata instanser i procent av samtliga betänkanden. Källa: Lewin 1992:65.

Var detta, för tiden unika, politiska beslut början på den korporativistiska inriktning i svensk politik som Rothstein tycker sig se? Fick det effekten av en stigbundenhet, där framtida beslut följde i samma spår? Enklaste sättet att få svar på detta är att konsultera statistik. Att få plats redan i en kommitté, med ansvar för att förbereda en fråga för parlamentarisk prövning, är naturligtvis en viktig post för att kunna påverka och styra utredningens inriktning och slutsatser. Vid förra sekelskiftet hade parlamentariker börjat ta plats bredvid det innan härskande ämbetsmännen i kommittéerna.38 I mellankrigstiden börjar dock en ökning av en ny sorts representanter: de privata organisationerna. Mellan 1925 och 1954 syns en procentuell ökning av organisationsrepresentanter från en fjärdedel till mer än en tredjedel. I regeringsformen 7:2 står det: ”Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.” Det är naturligtvis av stor vikt att få vara med och yttra sig som remissinstans. Som sådan finns möjlighet att forma den kommande politiken till ett för sina intressen mer förmånligt resultat. Regeringsformen är väldigt öppen i sin formulering, och vedertaget bruk hade kunnat vara att ingen remissrunda utgår; det hade helt enkelt kunnat styrkas med att det ”i denna omfattning, inte behövs”. Statistiken om antalet tillkallade remissinstanser berättar dock om en annan utveckling. Det är inget annat än en betydande ökning av alla betänkanden som gått ut på remiss till, här redovisade, direkt uttalade intresseorganisationer. Fackföreningarnas procentökning från elva procent 1922-32 till 76 procent 1958-1968 är extremen, men som sådan väldigt talande för den dörr som under dessa år öppnades för privata intressens medverkan på den offentliga arenan. 38 Lewin 1992:62.

15

Medverkan i verksstyrelserna 1946 28% 1968 64% 1978 78% Centrala ämbetsverk med lekmannastyrelse i procent. Källa: Molin, Månsson & Strömberg 1979:39.

Utöver de två första indikatorerna som mätte medverkan i beslutsprocessen, kan det även vara intressant att titta på medverkan i förvaltningen. Andelen ämbetsverk med lekmannastyrelse, alltså individer utan anställning på det berörda verket, sköt från mitten av 1940-talet rakt upp i höjden; en ökning med 46 (!) procent skedde mellan 1946 och 1974. I dessa lekmannastyrelser satt inte endast representanter från organisationslivet utan även politiker och ämbetsmän från andra verk. Enligt Axel Hadenius hade året 1976, 78 procent av verken lekmannastyrelse, och i dessa var sammanlagt 36 procent av posterna under benämningen ”övrigt”.39 Denna grupp dominerades totalt av representanter från intresseorganisationer.40 Dessa tre, något lösryckta, exemplen är medtagna för att stå som fall för den korporatism som började institutionaliseras i Sverige från 1930-talet och växte sig stark under efterkrigstiden i ”den svenska modellen” för välfärd. Möjligtvis kan de tre exemplena knappast vara empiri nog för att helt belägga att Sverige under denna tid var genomkorporativiserat, men poängen är inte att leda det i bevis, då denna uppgift redan på ett förmånligt sätt genomförts i tidigare forskning.41 Poängen är snarare att ge en idépolitisk bakgrund till min studie som visar att institutionellt etablerad medverkan i beslut och förvaltning under denna tid var rådande princip. Under 1970-talet börjar dock dessa beslutsvägar ifrågasättas allt mer, och flertalet forskare menar att man kan se en tendens mot avkorporativisering i Sverige42 liksom i Skandinavien i stort.43 Jag ska slutligen redogöra kortfattat för denna tid för att även här ge en kontext till min kommande analys av utvecklingen under dessa år. I Demokratiutredningens åttonde forskarvolym, Avkorporativisering och lobbyism, gör författarna en saklig prövning av den alltmer härskande sanningen om Sveriges avkorporativisering. De centrala slutsatserna de kommer fram till kan sammanfattas med att politikerna fått allt mer makt i besluts- och genomförandeprocessen men framförallt på ämbetsmännens bekostnad, inte de privata organisationernas.44 En minskning har dock även skett när det gäller de privata organisationerna medverkan, men dess betydelse är svår att bedöma. Detta för att de klassiska folkrörelserna, som genom historien har varit de som gestaltat samarbetet med staten, under samma tid haft en tunn medlemsutveckling och haft svårt att mobilisera nya generationer.45 Eftersom organisationsengagemanget i stort inte sjunkit avsevärt under samma tid är det, som författarna skriver, svårt att värdera vad som är

39 Hadenius 1978:24-28. 40 Lewin 1992:66. 41 Klassikerna i den svenska forskningen är: Hermansson 1945; Heckscher 1951 samt Lewin 1992. 42 Se till exempel Rothstein & Bergström 1999; Hermansson 1993; Lewin 1992. 43 Öberg m. fl 2011. 44 SOU 1999:121 s. 40-41. 45 SOU 1999:121 s. 42-43.

16

tecken på avkorporativisering och vad som är effekten av organisationsväsendets strukturella förändring. Filip Wijkström och Torbjörn Einarsson har studerat just organisationernas förändring i boken Från nationalstat till näringsliv – Det civila samhällets organisationsliv i förändring. I en mycket illustrativ figur vill de påvisa att de organiserade intressena, rört sig från (A) ett ”fristående organisationsliv” via (B) ”integrerade folkrörelser” till (C) ”semi-offentlig förvaltning” för att slutligen, idag, nå en status som (D) ”aktörer på en marknad”.46 Denna utveckling fångar väldigt väl vikten av att definiera sitt begrepp och svårigheten att avgöra korporatismens ställning idag. Som tidigare nämnts finns en uppsjö sätt att definiera korporatism. I min definitionsutredning var en central aspekt att min valda definition inte skulle innehålla någon organisationskaraktäristik, således är organisationernas utveckling irrelevant för att mäta korporatism – det är deras eventuella medverkan i statens befogenheter som är central. Hade man dock definierat begreppet i likhet med Schmitter hade organisationernas utveckling helt klart varit en tydlig indikator på avkorporativiseringen i Sverige. Sammanfattningsvis kan man fastslå att de organiserade intressena närmat sig näringslivets aktörer och klassiska folkrörelseorganisationer börjat vittna bort. Något som har förändrat grundbulten i vår förståelse av svensk korporatism. Men om den isolerade idéen om organisationers medverkan förändrats, trots att dagens organisationer intagit ny klädsel, saknar fortfarande tydliga svar. 2.3 Jämlikhet och mångfald i teori och praktik För att kunna undersöka min hypotes krävs även ett klargörande av de två begreppen på analysschemats vertikala axel: jämlikhet och mångfald. I likhet med korporatism och pluralism, har begreppen en diger andel forskning i bagaget och precis som med de tidigare begreppen råder meningsskiljaktigheter kring deras betydelse. Men utöver att vara omdebatterade i forskningen, är dessutom jämlikhet och mångfald ord som flitigt används i den politiska debatten, vilket lett fram till ännu fler tolkningar som nästintill urvattnat begreppen totalt. Jag kommer, för att beskriva hur jag använt begreppen, både redogöra för hur jag tolkat deras underliggande princip, och, med exempel, visa hur jag menar att den tar sig uttryck i praktisk politik. De teoretiska resonemangen är medvetet polariserade för att ge tydlighet i skillnaderna och förenklade för att kunna få plats. Till skillnad från begreppen korporatism och pluralism kommer jag inte att kunna landa i lika hårt avgränsade definitioner utan snarare sammanställa hur jag ringat in den centrala kärnan för respektive politik. Detta är nödvändigt för att dessa begrepp inte är lika statiska som begreppen på min horisontella axel. Korporatism och pluralism handlar om form och står fast över tid, medan jämlikhet och mångfald har en innehållslig kärna, men omformuleras språkligt med tidens gång. Innan jag redogör för de två begreppen behövs dock en utgångspunkt för vad politiken för jämlikhet och mångfald har gemensamt. Gemensam utgångspunkt Jag tar min utgångspunkt i att all svensk partipolitik handlar om hur vi fördelar samhällets resurser som jämlikar. Det är förvisso ingen självklarhet, men jag utgår från Ronald Dworkins resonemang om att alla normativa rättighetsteorier som ska kunna vinna legitimitet har samma grundläggande värde, nämligen jämlikhet. De är, med hans begrepp, alla egalitära; de har som elementärt värde att alla individers liv är lika viktigt och således bör alla behandlas

46 Wijkström & Einarsson 2006:39. Se också Wijkström i Wijkström & Zimmer 2011.

17

som ”likar”.47 Denna sorts jämlikhet kan i en tankebild sägas ligga en nivå över all politik som i dagens zeitgeist vill vinna normativ legitimitet. Om inte ett partis politik utgår från denna egalitära platå, kommer den idag ha svårt att vinna acceptans i den allmänna debatten. Om vi fastslår att alla människor ska behandlas som jämlikar, vilket majoriteten av de liberala demokratierna inklusive Sverige gör i lag, är den stora politiska kontroversen istället hur staten behandlar människor som jämlikar. Om politik handlar om att fördela samhällets resurser, behandlar staten då individer som jämlikar genom att utjämna dessa efter en princip om att alla ska ha lika tillgång, eller gör staten det utefter en princip om rättvis utspridning av dessa tillgångar? Här kan vi börja ana konturerna av de skiljelinjer som i Sverige (och övriga demokratier) systematiserar politiken, och det är på denna nivå jag ska redogöra för mina två begrepp jämlikhet och mångfald. Att föra en politik för mångfald handlar alltså i lika hög grad som att föra en politik för jämlikhet om att behandla alla individer som jämlikar. Båda begreppen har gemensamt att inför staten är alla jämlika, men de skiljer sig åt om hur detta axiom ska uppnås i praktisk politik. En politik för jämlikhet I ett samhälle där resurser delas mellan medborgarna, är den centrala kärnan i en politik för jämlikhet en utjämnande resursfördelning. Det är enklast att förstå när resursen som ska delas mellan medborgare är pengar; en utjämnande resursfördelning försöker i det fallet minska glappet mellan de som har mest tillgångar och de som har minst. En omfördelande skattepolitik kan stå som illustrativt exempel. När det gäller politiken för de organiserade intressena är dock sällan resursen som ska fördelas pengar, utan snarare tillgång till medborgerligt inflytande. Medborgerligt inflytande genom tillgångar att kunna göra sin röst hörd i ett större sammanhang, engagera sig i hjärtefrågor, driva opinion, utvecklas som medborgare, möjlighet att påverka samhället. Principen är densamma som den ekonomiska fördelningspolitiken: att minska glappet mellan de som har mest och de som har minst. Ett exempel från min empiri är denna formulering från proposition 1975:1, där det explicit framgår att motiven är att ge utvalda organisationer ökade resurser för att kunna nå medborgare som i vanliga fall inte nås av kulturinstitutionernas verksamhet. Motiveringen vi får är att statens politik ska utjämna tillgången till – i det här fallet – kulturens resurser:

Ett av de centrala och i propositionen angivna motiven för det nya bidraget var att öka föreningars, organisationers och andra gruppers möjligheter att efterfråga kulturprogram och därigenom ge föreningarnas verksamhet ökad bredd. I en sådan verksamhet kan medlemmar och deltagare som kanske vanligen inte nås av kulturinstitutionernas verksamhet få möjligheter till stimulerande kontakter med olika kulturella aktiviteter.48

En viktig utgångspunkt är att motiveringen bygger på att det finns en orättvis resursfördelning i samhället. Flertalet individer som inte tar del av kulturinstitutionerna gör detta på grund av en systematisk utestängning och inte för att kultur aldrig faller i deras intresse. Det är inte alltid av ointresse, utan i varierande mån på grund av utestängande strukturer eller sämre tillgångar som individerna hamnar utanför. Det här faller tillbaka på den problemformulering i vilken jämlikhetspolitiken har sin grund. Nämligen att individer har olika förutsättningar att lyckas tillfoga sig de resurser som finns

47 Se Kymlicka 1995:12. 48 Prop. 1975:1 bilaga 10 s. 85.

18

och dessa olika förutsättningar kräver kompensering. Hur denna kompensering ska ske är förmodligen den normativa samhällsvetenskapens största fråga, men låt oss här undgå detaljerna för att landa i kärnan. John Rawls har skrivit en av de mest berömda teorierna om hur en kompensationsprincip kan rättfärdigas. Den är full av detaljer, som inte alltid ligger i linje med min definition av en utjämnande jämlikhetspolitik, men den utgår ifrån en grundläggande princip om kompensation:

Enligt denna princip ropar oförtjänta ojämlikheter på kompensation, och eftersom ojämlikheter i fråga om börd och naturgivna egenskaper är oförtjänta ska dessa på ett eller annat sätt kompenseras. Principen säger alltså att för att behandla alla personer lika, för att verkligen ge alla samma chanser, måste samhället rikta större uppmärksamhet mot människor som av naturen är sämre rustade eller föds in i mindre gynnsamma positioner. Tanken är att man genom kompensation för snedfördelningen av kontingenta förhållanden ska gå i riktning mot jämlikhet.49

För att kunna uppnå politikens mål att behandla alla individer som likar, krävs alltså en utjämnande resursfördelning. Detta har sin grund i att individer föds med olika möjligheter att tillskansa sig resurser. En politik måste ha i beräkning att individer har från födsel eller miljö olika utgångspositioner att agera ifrån. Hur en sådan politik i detaljnivå ska ta sig uttryck är som sagt vilt omdebatterat och många disparata modeller är beprövade. Vad de alla dock har gemensamt är att för att behandla medborgare som jämlikar, måste politiken syfta till att vara resursutjämnande. En politik för jämlikhet handlar därför om utjämnande sociala, ekonomiska och politiska fördelningsreformer som öppnar och möjliggör för varje individs utrymme att nyttja och tillskansa sig resurser på jämlika villkor. En politik som, med hänsyn till individers förmåga, skapar förutsättningar för varje individ att med jämlika möjligheter höras och utvecklas. Först när en sådan utjämnande fördelningsprincip är i bruk, kan det stora målet att behandla alla som jämlikar uppnås. Det är sådana motiveringar jag kommer att analysera som en politik för jämlikhet. En politik för mångfald Låt oss först påminna oss om att mångfaldspolitik inte handlar om att föra en politik där principen att alla medborgare är jämlikar undermineras. Tvärtom, som i fallet med jämlikhetspolitiken, att föra en politik där alla medborgare behandlas som jämlikar. Den centrala skillnaden, som jag valt att fokusera på, är att istället för en utjämnande resursfördelning är ledordet en utbredande resursfördelning. Det må rent intuitivt kännas som en godtycklig distinktion. Den nyss diskuterade politiken kan även anses vara resursutbredande, och likaså kommer den följande begreppsargumentationen på ett sätt kunna anses resursfördelande. Men min poäng är att där den utjämnande jämlikhetspolitiken vill minimera olikheterna medborgarna emellan, ser den utbredande mångfaldspolitiken värdet och rättvisan i olikheter och vill därigenom motivera en politik som sprider resurserna. Resursutbredning, inte resursutjämning. Om vi återigen börjar med ett exempel från empirin är inriktningen i denna motivering för statens samarbete med organisationerna från proposition 1991/92:100 av helt annat slag:

49 Rawls 1996:110.

19

I många fall är alternativa driftsformer med andra huvudmän – t.ex. privata eller kooperativa – en lämplig väg för att skapa ökad valfrihet och stimulera personliga initiativ på traditionellt offentliga områden. En ökad konkurrens och valfrihet minskar samhällets kostnader för den offentliga servicen samtidigt som mångfalden ökar.50

I jämförelse med motiveringen för jämlikhet vill jag peka på två centrala aspekter. För det första nämns inget om en utjämnande effekt av reformen. Den nämner inte något explicit, och det är svårt att utläsa implicit, att motiveringen är att skapa utjämnande strukturer för att grupper som står mer eller mindre utanför resurstillgången ska kunna förbättra sina kort. Centralt är istället, för det andra, det utbredande syftet: alternativen och valfriheten skapar lösningen, nämligen mångfald. Här faller vi tillbaka på den mest essentiella skillnaden mellan politiken för jämlikhet respektive mångfald. Där jämlikhetspolitikens problembild är att utanförskapet, som uppstår på grund av förhandsgivna förutsättningar och exkluderande strukturer, ska lösas med en motverkande resursutjämnande politik, är mångfaldspolitikens problembild att utanförskapet löses bäst med en mer utbredd valfrihet och mångfald. När alternativen ökar, ökar också incitamenten för alla individer, även de som står utanför resurstilldelningen, att tillskansa sig de resurser man av egen vilja eftertraktar. För att ännu tydligare förstå skillnaderna i politiken, är det belysande att förstå denna skillnad i den underliggande principen. Robert Nozick är i likhet med Rawls en teoretiker som fått stor uppmärksamhet för sin teori om hur en politik behandlar individer som jämlikar. I likhet med Rawls har han utvecklat en argumentation som innehåller många detaljer. Många av dessa är inte alltid kompatibla med min definition av mångfaldspolitik, men på en viktig punkt är han illustrativ, nämligen i fråga om en utjämnande omfördelningspolitik eller ”fördelningsprinciper med mönster” som han benämner det:

Fördelningsprinciper med mönster framtvingar omfördelningar. Det är föga sannolikt att en uppsättning innehav som har uppstått fritt stämmer med ett givet mönster, och det är absolut inte sannolikt att den kommer att fortsätta att stämma med mönstret allteftersom individerna byter och ger. Från en berättigandeteoris synpunkt är omfördelning en mycket allvarlig sak, som ju omfattar kränkningen av människors rättigheter. 51

Så länge de resurser en medborgare anskaffat sig har skett på ett rättvist sätt, finns det ingen rättfärdighet i en utjämnande politik. Människor kommer, på grund av sin förmåga, att hamna med olika mängder av resurser. Så länge denna tilldelning sker på ett rättvist och ej regelvidrigt sätt, är det statens uppgift att skydda, inte motverka, den utspridda resursfördelningen. Med andra ord: det är inte att behandla medborgare som jämlikar att utjämna resurstilldelningen, snarare tvärtom. Politiken ska öppna för medborgare att kunna välja olika och eget valda vägar, främja tillväxten av olika alternativ och tillvarata heterogeniteten i medborgarna. Eftersom vi är olika som individer, kan vi bara behandlas som jämlikar om vi får välja riktningen för våra egna liv. En politik för mångfald handlar därför om att bejaka olikheten. Att stifta en politik som etablerar sociala, ekonomiska och politiska strukturer som understödjer medborgare i att vara olika. Det handlar om att, utan hänsyn till individers förmåga, skapa möjligheter att välja fritt mellan så många alternativ som möjligt, att stödja en utbredande resursfördelning för

50 Prop. 1991/92:100 bilaga 14 s. 7. 51 Nozick 2001:227.

20

individens rätt att behandlas som jämlik. Det är sådana motiveringar som jag kommer att analysera som en politik för mångfald. Begreppens användning i svensk politik Låt oss nu slutligen, innan analysens startskott, landa dessa resonemang i en samtida politisk kontext. Det är utan tvekan så att dessa politiska inriktningar utgör en viktig skiljelinje i vår dagliga partipolitik. Det är däremot inte så att värdena i enkom företräds av olika partier. I Sverige, liksom i de flesta demokratiska nationer, präglas politiken idag mycket av en ständig avvägning mellan dessa värden. Majoriteten av partier, oavsett ideologisk hemvist, talar om både jämlikhet och mångfald som kärnvärden. Man vill, som det heter, föra en politik för en jämlik mångfald. Därför är det av vikt att understryka att dessa två begrepp inte ska ses som patenterade hos en vänster- respektive högerpolitik. Om jag menade att vänstern i dessa frågor alltid argumenterar för jämlikhet och högern alltid för mångfald, hade jag lika gärna kunnat undersöka regeringsskiftena och visa att detta är den drivande variabeln bakom eventuella förändringar i relationen mellan stat och intresse. Det behövs inte stickas under stol med att mångfald i dessa frågor historiskt legat närmare en högerpolitik och jämlikhet en vänsterpolitik, men att analysera så polariserat hade givit ett för fyrkantigt resultat av flera anledningar. För det första är regeringsbildningarna under studerad tid inte alltid enkelt uppdelade på en höger-vänster-skala. För det andra så tar politiska reformer, inte minst så omfattande som att lägga om relationen till de organiserade intressena lång tid och det är knappast troligt att rejäla omsvängningar sker vid varje regeringsskifte. Avslutningsvis, och för det tredje, är partier rörliga organisationer som med tiden omformulerar sin politik efter tidsandans agenda och språkbruk. Det är knappast troligt att ett parti motiverar sin politik med samma formuleringar 1975 som 2010. Det är möjligt att motiven är samma över tid, men det är motiveringarna jag undersöker; det är tiden som är variabel, inte partiideologin. Som jag ser det är det inte i kampen mellan partier, utan i kampen mellan dessa värden min analys finner sitt syfte. Hade, som sagts, politiken under min studerade tid vid olika tidpunkter endast och allenast varit en politik för det ena eller andra värdet hade en idéanalys över tid gett lite nytta. När däremot kampen mellan värdena präglar partipolitiken i stort, blir en idéanalys över regeringsmaktens politik istället redskapet att fånga upp värdenas inbördes styrka. För även om alla partier säger sig vilja värna respektive värde, står de i många aspekter i ett inkompatibelt förhållande. Det må vara möjligt att finna kompromisser, men omöjligt att driva en trovärdig politik för båda värdenas extremer. Det är min övertygelse att dessa två värden varit centrala i den politiska debatten i Sverige, det är mer oklart vilket som växt sig starkast och vilka konsekvenser de fått för politiken. 3. Hur och varför? Mitt tillvägagångssätt Jag har valt att kalla min metod för en karaktäriserande idéanalys istället för det mer etablerade beskrivande idéanalys. Skälet till detta är att undvika de passiva konnotationerna i begreppet beskriva, till förmån för de aktiva konnotationerna i begreppet karaktärisera. Istället för att undfly min egen roll som forskare, vill jag markera min roll i processen och således även för resultatet. Som Ludvig Beckman skriver i sin bok om idéanalys: ”Att beskriva är inte att referera men att inferera. Vetenskapliga beskrivningar återger inte ett material utan drar slutsatser om det.”52 Valet att göra en karaktäriserande idéanalys av regeringsmakten 52 Beckman 2005:49.

21

propositioner grundade sig mycket i den tidigare nämnda politiseringen av fältet. Den uppsjö av debatter, forskning och böcker som berört frågan har varit viktig för att föra upp frågan på agendan, men har ofta varit driven av en ideologisk vilja, vilket gjort avsaknaden av den systematiska karaktäriseringen av den faktiska politiken tydlig. Min vilja var således att studien skulle svara på frågan om vad som faktiskt hänt med politikernas idéer om organisationernas medverkan i den svenska politiken under studerad tid. En studie med hög relevans för att kunna fortsätta debatten om regeringens politik i fråga ifrån en sakligare grund. Nu stannar visserligen inte min studie vid att endast vara karaktäriserande av politiken om organisationernas medverkan. I och med att den vertikala axeln om motiv adderas i analysschemat, får studien även en förklarande ambition. Den förklarande idéanalysen skiljer sig från den karaktäriserande i att den inte bara beskriver vad som har hänt utan även varför. Den vill påvisa ett samband. Det kräver vissa klargöranden över hur sambandet ska förstås. Man hade i min hypotes kunnat utläsa att jag är på jakt efter en kausal förklaring mellan en viss politik och ett institutionellt arrangemang. Alltså att varje regering som för en politik för mångfald kommer, enlig naturens lagar, att föra en politik för ett pluralistiskt arrangemang mellan stat och intresse. Det kan möjligtvis stämma, men det är inget jag med min studie kan styrka. Även om jag hade genomfört studien på alla länders regeringspolitik, hade en sådan kausal koppling svårligen kunnat påvisas. Min förståelse av begreppen är alltför kontextbunden för att ens ge sig på en jämförelse med våra närmsta grannländer med hög validitet. Vad pilen i figuren som illustrerar hypotesen istället visar är en motiveringsförklaring, den påvisar hur motiveringar för den svenska politiken för organiserade intressen påverkat det institutionella arrangemanget. Den påvisar skäl och avsikter, inte orsaker.53 Sambandet är alltså helt beroende av tid och rum; i Sverige, under studerad tid, har, om det kan styrkas, en politik för mångfald påverkat det institutionella arrangemanget från korporatism mot pluralism. Det är här dessutom viktigt att belysa distinktionen mellan motiv och motivering.54 Motiven vet jag genom min metod föga om. De hade (med tvekan) kunnat styrkas om jag djupintervjuat varje politiker som haft någon inverkan på politiken under denna tid. Motiveringarna däremot, är de textstycken i propositionerna som, oavsett upphovsmakarnas ”sanna” motiv, med argument försvarar och underbygger varför en viss politik ska föras. Det är dessa jag undersöker i ljuset av min hypotes; motiveringarnas påverkan, under en avgränsad tid i ett bestämt rum, på det institutionella arrangemanget mellan stat och intresse. Val av tidsintervall och urvalsstrategi När man analyserar en utveckling för att spåra en eventuell förändring är självklart tiden jämförelsepunkten. Ingen förändring kan härledas från ett enskilt nedslag, utan påvisas först i jämförelse med ett annat tidsnedslag. I mitt fall har jag valt att börja min undersökning 1975 för att sedan år för år ta mig fram till slutpunkten 2009/2010.55 Tidsintervallets startår är valt utifrån att det på 1970-talet förs en omfattande debatt om den offentliga sektorns utvidgning och galopperande ekonomi. Det är en tid när det starka samhällets stora stat ifrågasätts och alternativa lösningar efterfrågas. Det är därför en tid, tänker jag mig, där välfärdsamhällets institutioner ruckas och omformuleras men samtidigt en tid där 50- och 60-talets starka

53 Beckman 2005:82. 54 Jmf. Esaiasson, Gilljam, Oscarsson & Wängerud 2012:291 och Uhrwing 2001:68-70. 55 Efter 1975 ändrades regeringens årscykel från att utgå från årsskiftet till att utgå från hösten. Således redovisar riksdagstrycket fr.o.m. 1975/76 utgivningen på höstbasis. Därav blir slutåret 2009/2010, där budgetåret täcker hela 2010.

22

samhälle fortfarande präglar politikens medvetande. En tid med en stark tilltro till det som varit, men en tilltagande kritik mot dess framtid. Även forskningen har, som tidigare nämnts, satt denna tid som en brytningspunkt för politiken för de organiserade intressena. Med start 1975 har jag år för år fram till 2009/2010 gått igenom de propositioner som berört relationen mellan stat och intresse. De bör direkt sägas att detta är ett svårt urval att göra, då relationen avspeglar sig i mycket politik och penetrerar de flesta politikområden. I längden handlar relationen om statens storlek, som i sig är kanske den tydligaste skiljelinjen mellan en höger- och vänsterorienterad politik. Men för att kunna vaska fram de centrala och principiellt viktiga propositionerna har jag använt mig av tre steg. För det första, har jag ifrån alla de SOU:er och dylika utredningar jag funnit som avslutats om kooperation, folkrörelser eller civila samhället under min studerade tidsperiod hämtat refererade propositioner.56 I ett andra steg, kompletterade jag det första urvalet med att läsa igenom de index som finns om varje budgetårs totala propositionspublicering. I dessa index tog jag med alla propositioner som i titeln direkt berörde, eller kunde antas beröra, relationen mellan stat och intresse. Detta steg, där jag tillämpade en inkluderande – hellre fria än fälla – inställning, ledde till att en del propositioner som analyserades kunde avskrivas som irrelevanta, men gav en bredd som inte fångats in i det första steget. I det tredje och avslutande steget, har jag använt mig av det urval jag fått genom de första två stegen för att i propositionerna spåra vilka andra propositioner som refereras eller som ersätts med aktuell proposition. Utöver att analysera de till ett ämne specifikt avgränsade propositionerna, har jag även analyserat varje års budgetproposition. Frågor om de organiserade intressenas relation till staten har under årens lopp förflyttats ett antal gånger mellan olika departement, således har vilken bilaga i budgetpropositionerna som analyserats skiftat. Budgetpropositionerna har varit utmärkta av två skäl. Dels fungerar de som sammanfattande över kommande politik och propositioner; det är från dem enkelt att se vilka propositioner som planeras under kommande och nästkommande år. Vidare är de utformade kort och koncist efter enhetlig praxis, vilket gör det enkelt att finna och följa de centrala och essentiella idéernas plats och utveckling. Budgetpropositionerna är aldrig idépolitiskt uttömmande, men oftast idépolitisk summerande vilket gör att det år för år är lätt att följa den generella idéutvecklingen. Sammantaget vill jag inte hävda att min urvalsstrategi fångat in alla relevanta propositioner under min studerade tidsperiod, men jag vill med fog hävda att den fångat in majoriteten, och utan tvekan de principiellt viktigaste. Slutgiltigt material Totalt har 69 propositioner, varav 36 budgetpropositioner och 33 områdesspecifika propositioner, analyserats.57 När det gäller de 36 områdesspecifika, alltså propositioner som endast berör ett större eller mindre ämne, kan man dela in dem i de som är sektorsövergripande och de som är sektorsavgränsade. De sektorsövergripande berör frågor om statens relation till organiserade intressen i stort. Här förs den principiella idépolitiken om relationen mellan staten och organisationerna, som sedan ska vara vägledande på de sektorsavgränsade politikområdena. De sektorsavgränsade propositionerna berör istället ett avgränsat politikområde som till exempel konsumentpolitik. Bland de politikområden som hör hemma i den sektorsövergripande politiken kan nämnas ungdomspolitik, arbetsmarknadspolitik och idrottspolitik.

56 Se bilaga 2 för de genomsökta utredningarna. 57 Se bilaga 1 för de analyserade propositionerna.

23

Det bör sägas att distinktionen mellan den sektorsövergripande och sektorsavgränsade politiken inte varit explicit uttalad genom hela tidsperioden. Som tydligast är den från och med millenniumskiftet när regeringen själva skiljer politiken åt under dessa två begrepp. Det går dock även innan dess att med tydlighet skilja på det som är mer övergripande och det som berör specifika områden, även om det inte är explicit uttalat. När regeringen mellan 1975 och 2000 talar om ”demokratipolitik” rör det en övergripande och principiell nivå för såväl medborgarnas som organisationers kanaler för medverkan. Det har under denna benämning handlat om att se det övergripande perspektivet som påverkar alla politikområden. Det bör självklart beaktas att benämningarna inte varit konstanta under hela tidens gång, samtidigt säger det sig självt att det utifrån propositionernas titlar och innehåll går att utröna om politiken rör en generell nivå eller ett avgränsat politikområde. Eftersom jag har sökt det generella och inte partikulära, är det på den sektorsövergripande nivån jag har fokuserat min analys. Detta leder till att alla 33 områdesspecifika propositioner inte getts vare sig lika mycket analysarbete eller plats i redovisningen. Fem sektorsövergripande propositioner har visat sig principiellt mycket viktiga och således fått så mycket fokus att de bör nämnas för sin stora påverkan på resultatet. Från 70-talet finns proposition 1975/76:187 Om kommunal demokrati, ny kommunlag, från 80-talet proposition 1984/85:202 Om den offentliga sektorns förnyelse från 90-talet proposition 1993/94:188 Lokal demokrati, och slutligen, från 00-talet propositionerna 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet och 2009/10:55 En politik för det civila samhället. Dessa har varit centrala i analysen eftersom de är sektorsövergripande vilket betyder att dess politik får konsekvenser för ett flertal andra politikområden, men de har framförallt varit banbrytande i bemärkelsen att de formulerat en ny eller kraftig korrigerad politik. Detta vill jag också framhäva som ett resultat i sig som kan vara nyttigt inte minst för kommande studier med samma material. Det har dock visat sig att även de sektorsavgränsade propositionerna ibland är av intresse för resultatet, framförallt när det visat sig att dessa inte följt den sektorövergripande politikens idépolitik. När så har visat sig vara fallet har även en del sektorsavgränsade propositioner belysts extra i resultatredovisningen, men då med tydlighet att politiken inte rört relationen mellan stat och intresse generellt. Budgetpropositioner består av ett omfattande antal bilagor, vari respektive politikområde har sin plats. Under åren har frågor som rör organiserade intressen förflyttats mellan olika rubriker och departement, och således mellan olika bilagor. Första året handhas frågorna av Utbildningsdepartementet för att nästkommande sju år handhas av Kommundepartementet. Mellan 1982/83 och 1995/96 ligger frågorna på Civildepartementets bord för att slutligen, resterande år, hamna under ett interdepartementalt politikområdet kallat ”Kultur, medier, trossamfund och fritid”. Generellt kan man säga att budgetpropositionerna blivit mer och mer idépolitiska med årens gång. De första årens texter är betydligt mer fokuserade på budgetfrågorna, medan de senare åren även grundlägger de ekonomiska anslagen med idépolitiska riktningar. Budgetpropositionerna idépolitiska utläggningar bygger i princip alltid på de områdesspecifika propositionerna, men samtidigt presenteras smärre korrigeringar som ibland har varit av intresse för studiens frågeställning. En slutsats man kan dra av att bara överblicka materialet är att frågan om statens relation med samhällets organiserade intressen genererat fler och fler propositioner med tidens gång. Den märks även vid en snabb genomläsning att såväl budgetpropositionerna som de områdesspecifika propositionerna är mer idépolitiska uttömmande mot slutet av perioden än

24

början. Det kan således skvallra, om än inte belägga, att frågan blivit mer central på den politiska agendan i takt med den studerade tidens gång. Reliabilitet och validitet En studies reliabilitet ligger till syvende och sist alltid i händerna på forskaren. Det handlar om att genomföra analysen med ärlighet och konsistens. Det är inte alltid en problemfri uppgift, men för att underlätta för sig är valet av material centralt. När man undersöker idéförändringar över tid är det, för det första, mer vanskligt att undersöka ett spretigt material, bestående av olika former av text från varierande upphovsmän, än att undersöka en utvald producents återkommande utgivning. Mitt val att endast analysera regeringsmaktens propositioner förenklar således för mig att kontinuerligt följa och analysera mitt material. Propositioners utformande och struktur förändras visserligen i takt med tiden, men dess centrala funktion att endast redogöra för kommande politik ligger fast. Urvalet ger resultatet att jag endast kan uttala mig om en producents utgivning, men i det här fallet är det helt i linje med mitt syfte. Även om det underlättar garanterar inte valet att endast analysera en producents texter för en studie med hög reliabilitet. För det andra, är materialets karaktär, i fråga om språklig tydlighet, syfte och struktur, centralt för att underlätta för analysen och således bädda för hög reliabilitet. Propositioner har två uppgifter. Dels att redogöra för hur en politisk reform ska genomföras och dels varför. På så sätt är propositioner det optimala exemplet för en idéanalytiker som letar efter vad som förändras och varför. De har ett tydligt syfte som i denna studie är helt i linje med min frågeställning, det redogörs med en byråkratisk prosa vilket ger saklighet i framställningen och det finns en tydlig, om än över tid skiftande, disposition. Dessa två materialaspekter bäddar för min studies reliabilitet över tid och analytiska intersubjektivitet. Utöver att ge mig ett förmånligt material att utgå ifrån, har jag även i analys- och skrivprocessen genomfört steg för att stärka studiens reliabilitet. För det första hade jag mitt analysschema klart för mig innan jag började analysera propositionerna. Det har således legat fast under hela analysarbetet. När analysen, som gjordes i kronologisk ordning, var färdig hade självklart tidens gång delvis suddat ut klarheten kring i vilket sammanhang de citat och resonemang jag markerat i de första årens propositioner presenterats. I arbetet med att formulera resultatredovisningen valde jag därför att återgå till källan för varje i texten presenterat citat. Jag undersökte de då återigen i sitt sammanhang och min förståelse av dess betydelse. Då det visade sig att min tolkning av texterna var samma även vid en andra inläsning, stärkte detta reliabilitetstest min tilltro till studiens analysschema och att min tolkningsförmåga varit konstant över tid. Om man ska undersöka vad man utger sig för, beror det så klart på val av material och hur man frågar. Med andra ord kopplingen mellan teori och empiri. I mitt syfte anger jag att det är i propositioner jag ska hämta min empiri, således är det valet självklart för att kunna uppnå validitet. Jag säger också att studien undersöker motiveringar för det institutionella arrangemanget mellan staten och de organiserade intressena. Här skulle det bli knivigt om jag inte så tydligt isolerat mitt material. Relationen mellan staten och de organiserade intressena påverkas självklart av betydligt fler faktorer än propositionstexter. Det institutionella arrangemangets utformning bestäms säkerligen inte heller enbart från statligt håll. Organisationerna själva, näringslivet och enskilda medlemmar har med all sannolikhet stor påverkan på hur det formas och med vilka motiveringar. Men min studies validitet vilar i att jag tydligt definierat att min empiri kommer från propositioner och att dessa, som tidigare redogjorts, genom sin tydlighet lämpar sig väl för att svara upp på frågan om motiveringar för

25

förändringar i det institutionella arrangemanget. Min forskningsdesign möjliggör således för mig att med tryggad validitet uttala mig om propositionernas, och därmed regeringsmaktens, politik i fråga men inte mer än så. 4. Studiens resultat och min analys Jag kommer att redovisa studiens resultat och min analys i en kronologisk ordning under tre rubriker. Första rubriken gäller för åren 1975-1989, en tid som präglades av en vilja att decentralisera den offentliga sektorn genom att ge mer makt åt kommunerna. Andra perioden, 1990-1999, lägger fokus på den privatiseringsvåg av den offentliga sektorn som präglade dåtidens politik. Slutligen, den tredje perioden, 2000-2010, berör det för tiden stora målet om dialog med det civila samhället. I respektive del är naturligtvis endast fokus på relationen mellan stat och intresse, men jag finner det givande att tillföra viss politisk kontext som sammanfattar och delvis förklarar den analyserade tidens politiska inriktning. De hårt avgränsade tidsperioderna avspeglar naturligtvis inte politiken på ett direkt vis, då det i propositionerna finns idéutläggningar som i tid överlappar min karaktärisering. Men avgränsningar har behövt göras, och jag har då landat i att det är dessa rubriker som på ett generellt plan karaktäriserar tidsperiodernas politik bäst. Den empiriska redovisningen sker med hjälp av karaktäristiska citat. Dessa har valts efter principen att om de ska få stå som centrala för en tidsperiod, bör de också vara av central del i propositionen. I propositioner på 200-500 sidor kan man utan större svårighet finna citat lösryckta från sitt sammanhang som belyser det man själv önskar. För att undvika detta har jag, om inte annat anges, valt ut citat som i texten med all tydlighet formuleras som propositionens övergripande mål. Ibland är det så enkelt att propositionerna under en rubrik redogör för den övergripande inriktningen och motiveringarna för den. Men ibland tvingas man gå något djupare in i texten för att få nyanserna från ett grovhugget övergripande mål. Som tidigare redogjorts, är propositioner av en tydlig karaktär då de redogör för hur en reform ska genomföras och varför, så förhoppningsvis bäddar materialets klarhet i längden för studiens reliabilitet och min öppna källhänvisning för min trovärdighet. Samtidigt, och det är centralt, kräver en redovisning av så pass mycket material som min studie använder återkommande val i resultatredovisningen. Det kan inte nog understrykas att detta är mitt sätt att karaktärisera materialet. Av självklara skäl refereras endast citat där regeringsmaktens åsikt framkommer och inte texter från remissinstanser eller andra bilagor. 1975-1989: Decentralisering, demokratiskt underskott och folkrörelser I mitten av 1970-talet pågick en omfattande decentralisering av den svenska statsmakten. Bakomliggande orsak är de kommunindelningsreformer som har minskat antalet kommuner från 2498 år 1952 till 278 år 1975. Det är alltså en enorm strukturell skillnad som genomförts under endast 23 år. Det minskade antalet kommuner leder till att staten nu på ett mer övergripligt sätt kan decentralisera och överlämna allt fler beslut till de numera större och resursstarkare kommunerna. Men det leder också till att avståndet mellan medborgare och politiker ökar avsevärt, vilket leder till en politisk vilja att reformera kommunallagen så att medborgarnas möjligheter till inflytande stärks. I proposition 1975/76:187 presenterar staten den mest omfattande kommunallagsändringen vid denna tid. Dess inledande stycke beskriver syftet väl:

Med propositionen redovisar regeringen en etapp av den översyn av demokratifrågorna som pågår. I propositionen behandlas demokratifrågorna på det kommunala planet. Kommunerna och landstingskommunerna har fått ökade uppgifter. Detta i förening med

26

förändringar i samhället har medfört att det regelsystem som omger den kommunala verksamheten har behövt förnyas. I propositionen föreslås en enhetlig kommunallag med nya bestämmelser som syftar till att stärka medborgarnas inflytande. […] Den nya lagen bygger på principen att kommuner och landstingskommuner skall lämnas största möjliga frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. 58

Reformens vilja ligger i en subsidiaritetsprincips linje; beslut ska avgöras på en nivå så nära de berörda medborgarna som möjligt. Denna reform öppnar naturligtvis för ett resultat där relationen mellan de organiserade intressena och Sveriges kommuner öppnas upp för förhandling och där resultatet troligen blir skiftande från kommun till kommun. Men i propositionen görs, även gällande den nationella nivån, principiella utspel för hur relationen mellan de organiserade intressena och kommunerna ska kunna stärka det dåvarande demokratiska underskottet. Gunnar Sträng, som skrev (under) propositionen gör, under rubriken ”Lokal förankring”, sin övergripande inställning till de organiserade intressenas medverkan klar och tydlig:

Den svenska demokratin kan av tradition kännetecknas som en folkrörelsedemokrati. Detta anser utredningen att vi i första hand bör bygga vidare på. Man bör alltså enligt utredningen främst försöka åstadkomma en vidgad medverkan från kommuninvånarnas sida genom partierna och övriga folkrörelser. I likhet med flertalet remissinstanser delar jag utredningens uppfattning på denna punkt. […] Jag delar även utredningens uppfattning att de kommunala organen bör bygga ut kontaktytorna gentemot andra former av sammanslutningar och även mot lokala aktionsgrupper av olika slag.59

Det får, av texten att döma, stå utom tvivel att regeringen vid denna tid generellt såg medverkan från folkrörelser och – intressant i sig – även lösare organiserade aktionsgrupper som något eftersträvansvärt. Sverige har ”av tradition kännetecknats som en folkrörelsedemokrati” och detta är något som vi bör ”bygga vidare på”. Samtidigt är det något oklart vilken sorts medverkan som eftersträvas. Är det en institutionaliserad medverkan i bemärkelsen permanent påverkan på beslut eller förvaltning, eller är det en generellt öppnare inställning till intressenas röst? Med andra ord, eftersträvas korporativistiska eller pluralistiska beslutsvägar? Detta görs tydligt när en av de stora förändringarna i propositionen presenteras senare i samma stycke:

Jag vill understryka betydelsen av vidgade remissförfaranden där folkrörelserna bereds möjlighet att delta. En annan lämplig form för kontakter med folkrörelserna är konferenser, muntliga samråd etc. I detta sammanhang kan noteras goda erfarenheter av tillfälliga referensgrupper för avgränsade frågor som är av sådan natur att det kan vara väsentligt att någon eller några folkrörelser kontinuerligt kan följa verksamheten. En annan form för kontakt som uppmärksammas av demokratiutredningen är permanenta organ för samråd med vissa folkrörelser. […] För egen del anser jag det värdefullt att samrådsorgan inrättas. När det finns behov av täta kontakter, kan det också vara lämpligt att dessa organ görs permanenta som har skett i fråga om handikapp- och pensionärsråd. Enligt min mening är det angeläget att på detta sätt närmare kontakter i fast former skapas med grupper som i dag i allmänhet är svagt företrädda i de kommunala nämnderna.60

58 Prop. 1975/76:187 s. 1. 59 Prop. 1975/76:187 s. 295. 60 Prop. 1975/76:187 s. 297.

27

Här går det nästan att tala om en helgardering när det gäller organisationernas medverkan i de politiska besluten. Utöver en utvidgning av remissförfarandet, som enligt tidigare genomgång är en ytterst central kanal för medverkan, föreslår regeringen konferenser och muntliga samråd. Men som den tydligaste indikatorn på institutionaliseringen av medverkan står ändå de samrådsorgan som ska bildas för organisationer inom specifika frågor. Dessa kan, enligt principen om det odelade ansvaret, aldrig få verkställande uppgifter. Undantag är drift av idrottsanläggningar, filialbibliotek, etc. Men de skapas för att vara beredande och rådgivande inom organets politiska område.61 Särintressen kan knappast få en mer framträdande, institutionaliserad och viktig roll i förberedelserna av politiska reformer. Intressant att notera i citatet är även den motivering som avslutar stycket och som sedan förtydligas några rader senare:

I likhet med utredningen finner jag det även angeläget att folkrörelsernas kontaktskapande verksamhet bland s.k. resurssvaga grupper stimuleras. Erfarenheterna visar att folkrörelser som har engagerat sig i uppsökande verksamhet gentemot invandrare, handikappade och socialt isolerade har nått värdefulla resultat.62

Överlag underbyggs propositionen, i likhet med det första citatet, med motiveringar om att minska kommuninvånarnas avstånd till den politiska makten i stort. Förändringarna tar sikte på att ge ökat inflytande för alla medborgare genom de organiserade intressenas kanaler. Samtidigt ges organisationer vars arbete når så kallade ”resurssvaga grupper” särskild uppmärksamhet. Det uttrycks en klar vilja att lyfta fram och stimulera dessa organisationers arbete med att utjämna de politiska resurserna för inflytande; riktade insatser som beroende på dessa gruppers olika problematik ska råda bot på dess underrepresentation i politiken. En argumentation och politik i linje med min definition av en politik för jämlikhet. Som tidigare redogjordes har mängden idépolitik i de propositioner jag analyserat ökat drastiskt med den studerade tidens gång. Detta avspeglar sig inte minst i budgetpropositionerna mellan 1975 och 1990. Från och med 1975/76 har dåvarande kommundepartementet ett samlat ansvar för demokratifrågorna och ett särskilt politikområde avsatt som folkrörelsefrågor. Innan kommundepartementet fick det övergripande ansvaret låg frågorna på utbildningsdepartementets bord, men frågorna ämnades inte en rad om relationen mellan staten och de organiserade intressena i dess budget från år 1975. I kommundepartementets budget 1975/76, då alltså det första året med det nya politikområdet, kan man läsa:

Demokratifrågorna har nära anknytning till folkrörelsernas roll i samhället. Kommundepartementet har numera också ett särskilt ansvar för frågor som gäller folkrörelserna och deras utvecklingsmöjligheter. Ett översynsarbete har inletts angående relationerna mellan samhället och folkrörelserna. Därvid kommer att ägnas uppmärksamhet åt förutsättningarna för att vidga området för folkrörelseverksamhet. Som en självklar förutsättning gäller att folkrörelserna nu liksom tidigare står fria och självständiga gentemot staten. Departementets arbete kommer att ske i nära samverkan med folkrörelserna bl. a. genom en särskild referensgrupp för folkrörelsefrågor som är knuten till kommundepartementet.63

61 Prop. 1975/76:187 s. 298. 62 Prop. 1975/76:187 s. 297. 63 Prop. 1975/76:100 bilaga 16 s. 2.

28

Sex år senare, 1981/82, sista året kommundepartementet ansvarar för politikområdet folkrörelsefrågor under demokratipolitik, kan man i budgeten läsa:

Demokratifrågorna har nära anknytning till folkrörelsernas roll i samhället. Det översynsarbete angående relationerna mellan samhället och folkrörelserna som har pågått under senare år drivs vidare i nära samverkan med folkrörelserna genom en särskild referensgrupp.64

Man kan se att den principiella idépolitiken om relationen mellan stat och intresse under denna tidsperiod står i stiltje. Respektive budgetproposition mellan 1975/76 och 1981/82 är lika minimalt uttömmande gällande ett principiellt ställningstagande om relationens form och motiveringar. Det finns en referensgrupp, som visserligen producerat ett antal skrifter, men politiska reformer lyser, med undantag för kommunallagspropositionen, med sin frånvaro. Det enda av värde för studiens frågeställning i budgettexterna, är att regeringen fastslår att arbetet för folkrörelsernas utveckling sker i ”nära samverkan genom en särskild referensgrupp”. Något som, i likhet med den mer principiellt argumenterande propositionen om en ny kommunallag, visar på att regeringen ändå eftersträvar, snarare än motverkar, medverkan från folkrörelserna om än på ett väldigt opreciserat sätt. Från och med budgetproposition 1982/83 ligger folkrörelsefrågorna på civildepartementets bord, vilket i stort sett övertog hela kommundepartementets arbetsområde. I dess första budget ges få nya besked, men i dess andra 1983/84, har idépolitiken fått mer utrymme och man kan läsa:

Enligt min [Bo Holmberg (S)] mening skulle ett närmare samarbete mellan folkrörelser, myndigheter och kommunala förvaltningar kunna utvecklas om organisationerna får möjligheter att verka på ett självständigt sätt. 1983 års demokratiberedning skall överväga hur det lokala föreningslivet på dess egna villkor skall kunna spela en större roll i samhället och därmed också samverka med kommunerna för att bättre utnyttja tillgängliga ekonomiska resurser och bättre ta till vara de kunskaper och erfarenheter som finns inom folkrörelserna. Detta kan ske genom att låta föreningarna ta ett ansvar för vissa verksamheter. 65

Det finns en stark riktning i politiken här. Visserligen är det inga reformer utan upp till en utredning att klargöra förhållandena, men utredningen ska inte undersöka om det lokala föreningslivet kan spela en större roll utan hur. Det är alltså en vilja att involvera organisationerna mer i relationen till myndigheter och kommunal förvaltning. Till och med uttryckligen till den grad att de skulle kunna ”ta ett ansvar för vissa verksamheter”, som i det här fallet måste förstås som kommunala verksamheter. Motiveringarna som framförs är sparsmakade. Det är åter den vagt definierade meningen om att demokratipolitiken har nära anknytning till folkrörelsernas roll i samhället som åberopas. Det är alltså mer demokrati som ska frodas, men fortfarande står det i budgetpropositionerna helt osagt vad det innebär konkret. Under 1975 till 1990 blåser som sagt decentraliseringsvindar över svensk politik. Men trots att Sverige har såväl borgerlig som socialdemokratiska regeringar råder få meningsskiljaktigheter över relationen mellan stat och intresse under denna tid. Att man från statligt håll ligger lågt

64 Prop. 1981/82:100 bilaga 18 s. 4. 65 Prop. 1983/84:100 bilaga 15 s. 8.

29

med förändringar kan eventuellt förklaras med decentraliseringen själv; viljan att låta kommunerna själva styra över beslutsvägarna och forma en praxis beroende på den kommunala situationen. Samtidigt är det något udda att inte denna formativa period, då staten och kommunernas kontrakt omformulerades, inte ledde till tydligare förändringsiver även på flera plan. Den riktning som kommunallagen 1975/76 la an vidmakthålls som den generella politiken fram till 1984/85, då en proposition principiellt och övergripande diskuterar frågan om statens relation till de organiserade intressena igen. Regeringen börjar proposition 1984/85:202 Om den offentliga sektorns förnyelse med att definiera sin utgångspunkt för den politik som ska prägla den offentliga sektorn genom att citera Per-Albin Hansson:

Hemmets grundval är gemensamheten och samkänslan. Det goda hemmet känner icke till några privilegierade eller tillbakasatta, inga kelgrisar och inga styvbarn. Där ser icke den ene ner på den andre, där försöker ingen skaffa sig fördel på andras bekostnad, den starke trycker icke ned och plundrar den svage. I det goda hemmet råder likhet, omtanke, samarbete, hjälpsamhet. Tillämpad på det stora folk- och medborgarhemmet skulle detta betyda nedbrytandet av alla sociala och ekonomiska skrankor, som nu skilja medborgarna i privilegierade och tillbakasatta, i härskande och beroende, i rika och fattiga, besuttna och utarmade, plundrare och utplundrade.66

Det är en idépolitisk referens som inte tydligare kan bli ett ställningstagande för att de förändringar som kommer aviseras om den offentliga sektorns förnyelse alltid kommer utgå ifrån en vilja och strävan mot jämlikhet. Man skriver även explicit senare i stycket att ”Förändringar som strider mot dessa principer måste avvisas”. Senare i propositionen berörs relationen mellan organiserade intressen och staten. Privatiseringsvurmade av vård och skola har börjat göra sig gällande i debatten och ord som mångfald och valfrihet är återkommande. Det är återigen Holmberg (S) som skriver:

En satsning på en frivillig samverkan genom folkrörelser och föreningsliv är en viktig del i ett fortsatt samhällsbyggande. Det pågår i dag en förnyelse av föreningslivets medverkan i samhällsarbetet. Den kooperativa idén har börjat spridas till nya områden. Många lokala föreningar tar initiativ till insatser som skapar gemenskap, engagemang och lust att påverka boende- och arbetsmiljöer. […] Det finns ingen motsättning mellan folkrörelserna och ett välfärdssamhälle som i stor utsträckning bygger på verksamhet i offentlig regi. I ett reformarbete som syftar till att göra människorna mer delaktiga i det fortsatta samhällsbyggandet – inte minst på det lokala planet – är ett aktivt föreningsliv väsentligt. […] Folkrörelserna har traditionellt haft åtskilliga uppgifter som i dag bedöms bättre kunna hanteras av direkt av kommunala organ. Mycket av det som folkrörelserna kämpat för och förverkligat är i dag självklara delar av den offentliga sektorn. […] Enligt min mening finns det en risk för att den här antydda utvecklingen gått för långt. Det bör gå att utveckla folkrörelseverksamheten som komplement till befintlig kommunal verksamhet. Ett samarbete mellan folkrörelserna och kommunerna kan medföra en ökad valfrihet för dem som utnyttjar kommunala tjänster, ett vidgat engagemang från medborgarnas sida och en vitalisering av verksamheten. Det finns därför starka skäl att stödja ett sådant samarbete.67

66 Prop. 1984/85:202 s. 3. 67 Prop. 1984/85:202 s. 53-55.

30

Citatet är mycket fängslande i all sin dubbelhet, då det visar tendenser på både en brytning med, men också vilja till mer av, den institutionella karaktäristik som präglat relationen i Sverige. Gällande medverkan i beslut och förvaltning, ger Holmberg uttryck för att det finns en risk att statens historiska användning av organisationerna dränerat organisationernas egenart. Han menar att organisationerna istället bör ses som ett komplement till kommunal verksamhet, men gör i nästa andetag tydligt att det inte finns en ”motsättning mellan folkrörelserna och ett välfärdssamhälle som i stor utsträckning bygger på verksamhet i offentlig regi”. Delvis alltså en utpräglad pluralistisk tankegång; en sammanblandning av staten och intresseorganisationerna tenderar att utplåna de senares funktion. Samtidigt finns här en korporativistisk tankegång, då det enligt Holmberg inte finns någon motsättning mellan stat och intresse, och därför ska inriktningen på den nya politiken vara ”samarbete”. Detta görs högst klart när det betonas att det är genom ett ”samarbete mellan folkrörelserna och kommunerna” som ska leda till ett ”vidgat engagemang” och en ”vitalisering av verksamheten”. Sammanfattningsvis utmärks åren 1975 till 1990 av en ljum idépolitik om relationen mellan staten och de organiserade intressena. Den utan tvekan mest centrala propositionen, om den nya kommunallagen 1975/76, lägger an en stark tilltro till ökad medverkan från organisationer för att både höja det generella engagemanget, såväl som att understödja det utjämnande, jämlika engagemanget. Jämlikhet är även den övergripande motiveringen i flera specifika propositioner under tiden (1975:14 om ungdomspolitik och 1981/82:155 om stöd till kvinnoorganisationer) och inte minst i motiveringen för propositionen 1984/85 om en förnyelse av den offentliga sektorn, där det görs tydligt att inga förändringar som strider mot regeringens jämlikhetsmål kommer att tillåtas. I samma proposition sås dock, som tidigare redovisats, ett frö om att mer mångfald behöver stödjas bland de organisationer som medverkar i beslut och förvaltning. Något som kom att få bäring i kommande års politik. 1990-1999: Välfärdsentreprenörer och mångfald för jämlikhet 1990-talet präglas av stora förändringar i politiken för de organiserade intressena, något som gav resultatet att politiken kom att sakna en genomgripande idépolitisk linje. Det är tydligt, i jämförelse med de andra två analyserade tidsperioderna, att den sektorsövergripande politiken under 1990-talet inte går hand i hand med den sektorsavgränsade. Under första delen av 1990-talet, när Sverige hade en borgerlig koalitionsregering, får den idépolitik som Holmberg gav uttryck för i slutet av 1980-talet ordentligt fäste i politiken, om än i en annan språkdräkt. Det huvudsakliga målet är att den offentliga sektorn ska minskas till förmån för privata organisationer som kan effektivisera verksamheten samt ge medborgarna en ökad mångfald av utövare. Den borgerliga regeringens första budgetproposition, 1991/92:100, ger i sin inledning en bra fingervisning om åt vilket håll man vill föra politiken framöver:

Verksamheten inom den offentliga sektorn måste omprövas. Utvecklingsarbetet i stat och kommun skall i ökad utsträckning inriktas på att låta andra aktörer i samhället ta ett större ansvar. Det kan exempelvis gälla att bättre ta till vara den mängd av ideella och frivilliga insatser som görs inom folkrörelser, trossamfund och föreningar av olika slag. […] I många fall är alternativa driftsformer med andra huvudmän – t.ex. privata eller kooperativa – en lämplig väg för att skapa ökad valfrihet och stimulera personliga initiativ på traditionellt offentliga områden. En ökad konkurrens och valfrihet minskar samhällets kostnader för den offentliga servicen samtidigt som mångfalden ökar.68

68 Prop. 1991/92:100 bilaga 14 s. 7.

31

Det första man kan lägga märke till är att organisationerna, på ett drastiskt sätt, fått en ny samhällig roll. På 1970- och 1980-talet var det ett demokratiskt underskott i fråga om medborgarnas kanaler för inflytande som var statens motivering till att bjuda in till medverkan. I denna text, som kommer från samma departement och politikområde, är fokus på organisationernas roll som aktörer inom traditionellt offentliga områden. Det är ett betydligt mer, precis som Wijkström menade i tidigare referens, företagsekonomiskt språk – ”driftsformer” och ”huvudmän” – som positionerar organisationerna som utövare på en marknad, snarare än som kanaler för demokratiskt inflytande. Det är en omfattande perspektivförskjutning i den sektorsövergripande politiken om organisationernas funktion i samhället och dess relation till staten. Samtidigt är organisationernas struktur inget som utesluter korporatism eller pluralism – min definition berör, oavsett organisationernas funktion, endast eventuell medverkan i beslut och förvaltning. Motiveringen för politiken är slående tydlig; valfriheten och mångfalden ska öka medborgarnas möjligheter att finna sin personliga preferens, samtidigt som effektiviseringen ska minska den offentliga sektorns utgifter. Det nämns inget på denna övergripande nivå om strukturer som ska utjämna och möjliggöra för underrepresenterade samhällsgrupper att tillfoga sig inflytande. Det är mångfalden, resursutbredningen, som är det övergripande målet för politiken. På många plan menar jag att politiken som förs här under det tidiga 1990-talet är formativ för framtiden. Det visar sig framförallt genom att den förskjutning i synen på de ideella organisationer som skedde vid denna tid vidmakthölls i senare politik. I budgetpropositionerna för 1992/93 och 1993/94, som numera är mer och mer fyllda med idépolitik, fortsätter regeringen på den inslagna vägen:

Det finns ett stort behov av ökad kunskap om de områden där de ideella rörelserna kan komplettera den offentliga sektorns arbete. Samspelet mellan den offentliga och ideella sektorn måste förbättras. Rollfördelningen behöver göras tydligare.69

De senaste decenniernas expansion av den offentliga verksamheten har medfört att många av den ideella sektorns traditionella uppgifter har tagits över av statliga och kommunala organ. Det har bidragit till att utrymmet för den ideella sektorns engagemang inom olika samhällsområden har förändrats. Regeringens målsättning är att ta till vara och främja det intresse för inbrytning på nya verksamhetsområden som nu växer fram inom föreningslivet.70

Dessa resonemang påminner i hög grad om vad som karaktäriserar en övergång mot en pluralistisk stat. Problemformuleringen, som vi känner igen från Holmberg några år tidigare, är att den offentliga sektorns expansion övertagit ”den ideella sektorns traditionella uppgifter” vilket dränerat dess utrymme och suddat ut gränsen mellan privat och offentligt. Lösningen är att ”främja det intresse för inbrytning på nya verksamhetsområden” och att göra ”rollfördelningen” mellan den offentliga och ideella sektorn tydligare. Motiveringen är att detta skall leda till en ökad konkurrens som ska främja mångfald och valfrihet. Överlag ligger den väl i linje med ett pluralistiskt institutionellt arrangemang med en motivering grundad i viljan till mer mångfald, helt i enlighet med min hypotes. Samtidigt vore det rent felaktigt utifrån mina givna ramar att analysera denna politik enkom i pluralistisk riktning, då det faktiskt, trots det nya språkbruket, öppnar för oändligt många fler, såväl vinstdrivna som ideella, organisationer att medverka i den offentliga sektorn. Det är

69 Prop. 1992/93:100 bilaga 14 s. 4. 70 Prop. 1993/94:100 bilaga 14 s. 24.

32

utan tvekan en ordentlig förskjutning när det gäller motiveringen. I den har jämlikhet fått ge vika för mångfald. Men när det gäller det institutionella arrangemanget mellan staten och organisationer är, så länge Sverige väljer att finansiera utbildning och vård med skatter, reformen ett steg i en korporativ riktning. Hade reformen istället syftat till att utan restrektioner och finansiering låta organisationer överta funktioner i samhället som tidigare tillhandahållits av staten, hade graden av medverkan i statens beslut och förvaltning eliminerats totalt. Reformen hade då varit i en starkt pluralistisk riktning. Men som idén om den offentliga sektorns förnyelse nu istället är framlagd handlar det snarare om att ”rollfördelningen” ska särskilja mellan å ena sidan offentlig kontroll och finansiering och, å andra sidan, produktion. Detta påpekas också på ett illustrativt sätt i proposition 1993/94:188 Om lokal demokrati:

Det är också viktigt att låta andra aktörer i samhället ta ett större ansvar inom den offentliga sektorn. I fråga om serviceproduktionen är huvudsaken att det offentliga svarar för kontroll och finansiering. Däremot bör större utrymme ges för enskilda, ideella och kooperativa lösningar när det gäller att tillhandahålla vår framtida välfärd. Det kan gälla privata entreprenörer, folkrörelser, trossamfund och föreningar av olika slag.71

Denna riktning, som regeringen under första delen av 1990-talet lägger fast under benämningen demokratipolitik, fortsätter under andra hälften av 1990-talet trots regeringsskifte. Idépolitiken är i princip densamma: viljan är att släppa in fler aktörer i välfärdsproduktionen för att skapa mångfald. Resterande års politik kom istället att mest handla om omstruktureringen från en allmän finansiering av organisationerna till en målstyrd finansiering där staten definierar målet för politikområdet medan organisationerna själva får styra över vägen dit. Allt för att skapa en reglerad mångfald; målen styrs av staten, medlen lämnas till organisationerna. Det visar sig dock, när man istället för att analysera den sektorsövergripande idépolitiken, går ned på olika sektorsavgränsade politikområden att målen som sätts upp av staten allt som oftast sätter jämlikhet – inte mångfald – som det centrala målet. Idrotts-, ungdoms- och folkbildningspolitiken är tre områden vari den målstyrande politiken fått fäste och där staten ger uttryck för att man vill ha en mångfald av organiserade intressen som utför välfärdsproduktion. Men målen som satts upp för de tre politikområdena har inte följt riktningen för den generella övergripande politiken. Nedan redogörs först för målet för folkbildningspolitiken, följt av idrottspolitiken och slutligen ungdomspolitiken:

De bakomliggande motiven för statens bidragsgivning är främst fördelningspolitiska, nämligen att ge mest åt dem som har störst behov.72

Regeringen vill understryka vikten av att jämställdhets- och jämlikhetssträvanden genomsyrar all idrottsverksamhet. På motsvarande sätt skall personer med funktionshinder ges goda möjligheter att delta i all idrottsverksamhet. Särskilt mot bakgrund av att idrotten inte får bli en klassfråga, är det viktigt att understryka att idrottspolitiken inte enbart syftar till jämställdhet utan också till jämlikhet.73

71 Prop. 1993/94:188 s. 27. 72 Prop. 1997/98:115 s. 17. 73 Prop. 1998/99:107 s. 45.

33

En central utgångpunkt för de statliga insatserna har varit ambitionen att ge alla ungdomar jämlika förutsättningar inför framtiden. Denna strävan efter rättvisa – att ständigt försöka skapa jämlika villkor oavsett socioekonomisk bakgrund, kön, etnisk och kulturell bakgrund eller någon form av funktionshinder – har varit en ledstjärna för regeringens politik på ungdomsrådet. Detta är givetvis en central utgångspunkt också för den framtida ungdomspolitiken.74

I alla tre målen finns en tydlig tro på att resursfördelningen behöver vara utjämnande för att kunna uppnå det centrala målet om jämlikhet. Gällande folkbildningspolitiken är det så explicit uttryckt att det inte går att ta miste på. När det gäller idrottspolitiken vill regeringen ”understryka vikten av att jämställdhets- och jämlikhetssträvanden” präglar politikområdet och när det gäller ungdomspolitiken är det en ”central utgångspunkt” att alla ungdomar skall ha jämlika förutsättningar för framtiden. Totalt sett så lyser viljan att inrätta mål som syftar till en resursutbredande politik för mångfald helt med sin frånvaro. Det är tydligt definierat för respektive område att regeringens centrala mål är en resursutjämnande politik till förmån för jämlikhet. Den sammanfattande poängen jag vill göra av min analys av detta decenniums politik är att omfattande omstruktureringar görs på den sektorsövergripande nivån i demokratipolitiken, men idépolitikens linje avspeglas inte på de sektorsavgränsade politikområdena som hör hemma inom samma politikområde. På den generella nivån är linjen att en större mångfald av aktörer som medverkar ska ge mer mångfald till medborgarna. Med andra ord, korporatism för mångfald. Mångfalden av aktörer är också ett mål som sipprar ned på de avgränsade politikområdena. Men motiveringarna är att fler aktörer ska öka möjligheterna till jämlikheten genom att fördela resurserna efter behov. Mångfalden är medlet, inte målet. Med andra ord korporatism för jämlikhet. Att regeringens politik under denna tid fick ett fragmentariskt resultat, avspeglar sig tydligt i politiken efter millenniumskiftet då krafttag tas för att skapa en sammanhållen sektorsövergripande och sektorsavgränsad politik. Men trots att politiken spretade under 1990-talet, fick den stora effekter på kommande års syn på organisationerna roll samt relationen med staten. 2000-2010: Med fokus på dialog Vid millenniumskiftet sker en stor strukturering av den sektorsövergripande politiken för intresseorganisationer. I folkrörelsepolitiken – som den heter fram till 2009/2010 då den byter namn till en politik för det civila samhället – uttrycker regeringen starkt att man vill forma och konsolidera en sammanhållen och övergripande politik för relationen mellan stat och intresseorganisationer. Detta är både i kölvattnet av den omfattande demokratiutredningen som initierades i slutet av 1990-talet och bitvis gav en alarmerande kritik mot regeringens demokratipolitik,75 men också en effekt av att 1990-talets spretande idépolitik gjort att den övergripande inställningen till organiserade intressena höljts i dunkel.

Folkrörelsepolitiken inrättas som politikområde i syfte att skapa ett samlat synsätt och agerande från statens sida vad gäller relationer till folkrörelser och föreningsliv av olika slag samt villkor och förutsättningar för deras verksamhet.76

74 Prop. 1998/99:115 s. 28. 75 SOU 2000:1 s. 240-252. 76 Prop. 2001/02:80 s. 20.

34

Resultatet av inrättande av det nya politikområdet blir också i enlighet med regeringens vilja. Det går, från proposition 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet, att följa en tydlig idépolitisk linje i såväl budget- som övriga propositioner. Detta är en stor skillnad från 1990-talets idépolitik som på många sätt präglades av förändringsiver; det var stora reformer som lanserades, men det sammanhållna perspektivet försvann ju mer konkret politiken blev. Även om idépolitiken är tydligt förankrad och tämligen konsekvent under 2000-talet, är den för den sakens skull inte glasklar när det gäller relationen mellan staten och organiserade intressen. Det sägs att Churchill föredrog enarmade män som rådgivare. Detta för att slippa råd av typen ”on the one hand” bör vi göra si, men ”on the other hand” bör vi göra så. Man kan, utan tvekan, fastslå att Churchill inte hade varit belåten med regeringens politik för de organiserade intressena under denna tid. I den enskilt största propositionen rörande demokratipolitiken under denna tid, 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet, lägger regeringen fram sin syn på medborgare och organisationers medverkan i beslut och förvaltning:

Regeringen vill att varje medborgare på olika samhällsnivåer har möjlighet att medverka när de gemensamma samhälleliga angelägenheterna skall lösas. Det måste finnas en möjlighet att delta i och påverka allt från initiering av frågor, beredning, genomförande av politiska beslut, utvärderingen av den förda politiken och i vissa fall också i själva beslutsfattandet […] Regeringen är medveten om att det inte är okomplicerat att förespråka ett stort direkt deltagande i den politiska processen. Medborgare som har direkta kanaler för inflytande, exempelvis som brukare eller föreningsaktiv, har större möjlighet att påverka än andra medborgare. Om de som deltar är representativa eller inte är också ett dilemma. Det finns en risk att redan resursstarka medborgargrupper genom direkta inflytandekanaler ges ytterligare möjligheter att utöva inflytande, kanske på bekostnad av andras inflytande. Nya kanaler för inflytande i individuell eller organisationsform kan också medföra oklarheter om vilka befogenheter och ansvar som de förtroendevalda har. Om medborgarna deltar direkt i den politiska processen kan särintressen komma att få överhand över allmänintresset. […] Enligt regeringens syn är det avgörande att bredare deltagande i den politiska processen är meningsfullt och innebär en reell möjlighet att påverka. Samtidigt är det viktigt att understryka att deltagande inte är liktydigt med att alltid få sin vilja igenom.77

Den tvehågsenhet som regeringen presenterar i utläggningen får ses som symptomatisk för tidsperioden. Möjligtvis var man så villrådig efter tider av förändring, att när den sektorsövergripande politiken skulle formuleras, hamnade man i en ganska konturlös mittfåra. För, å ena sidan, menar man att ”det måste finnas en möjlighet att delta i och påverka” i hela den politiska besluts- och implementeringsprocessen. Samtidigt är, å andra sidan, regeringen ”medveten om att det inte är okomplicerat att förespråka ett stort direkt deltagande” i statens beslut och förvaltning. Det är problematiskt eftersom det är osäkert om deltagarna är representativa för allmänintresset eller för redan resursstarka grupper och det är oklart om dessa grupper, genom sin medverkan, kan avkrävas ansvar. Utifrån detta drar man ändå slutsatsen att ”det är avgörande att bredare deltagande i den politiska processen är meningsfullt och innebär en reell möjlighet att påverka” om än med brasklappen att ”det är viktigt att understryka att deltagande inte är liktydigt med att alltid få sin vilja igenom.” Det är svårt att skriva en övergripande demokratidoktrin som är mer utav att äta kakan och samtidigt ha den kvar. 77 Prop. 2001/02:80 s. 29.

35

Från denna utläggning kan man, med tanke på min frågeställning, dra få slutsatser förutom att det råder huvudbry hos regeringen. Det finns fragment av såväl korporatism som pluralism, om mångfald och jämlikhet, och möjligtvis är det den mest träffande slutsatsen vi kan nå. Samtidigt följs denna vankelmodiga ideologiska utläggning upp av mer konkreta åtgärder. Av dem sticker, utan konkurrens, en reform ut som den regeringen betonar speciellt, nämligen inrättandet av Folkrörelseforum:

Regeringen avser att ta initiativ till återkommande folkrörelseforum där företrädare för olika typer av folkrörelser och andra sammanslutningar ges möjlighet att delta och medverka. Dessa forum skall bidra till möten och dialog mellan å ena sidan olika typer av förvaltningsmyndigheter och å andra sidan olika typer av medborgarsammanslutningar.78

Även när det gäller den sektorsavgränsade och inte den sektorsövergripande politiken är regeringens inställning till relationen mellan organisationer och stat att dessa sker i så kallade forum:

Såväl regeringen som dess förvaltningsmyndigheter samråder idag i stor utsträckning – i mer eller mindre formaliserade forum – med föreningar och folkrörelser i den roll de har som dels företrädare för medborgargrupper, dels aktörer med verksamhet som svarar mot olika politikområden. Dock behandlar dessa forum inte generella frågor för hela den ideella sektorn. I stället hanterar respektive forum mer specifika frågor inom respektive politikområde.79

Jag lägger mycket vikt vid dessa forum då de genom hela propositionsutgivningen från tidigt 2000-tal är regeringens återkommande idé för hur medverkan från organisationerna ska genomföras. Medverkan ska ske, såväl på den centrala som specifika nivån, genom dialog. Att tolka dialog i ljuset av mitt analysschema är inte helt enkelt. Det är å ena sidan självklart så att när regeringen bjuder in alla organisationer som visat intresse till en dialog om hur en specifik eller generell politisk fråga ska lösas, öppnar man också för organisationernas medverkan i beslutsprocessen. Å andra sidan finns i begreppet dialog en slags förskjutning bort från den medverkan som tidigare karaktäriserat relationen mellan stat och intresse. När idépolitiken betonar organisationernas medverkan genom remissförfaranden, styrelserepresentation eller som förvaltningsdrift finns det, enligt mig, en agenda som är positiv till en direkt medverkan från organisationerna. Dialog däremot implicerar mer av en indirekt medverkan där organisationerna deltar längre bort ifrån de slutgiltiga besluten. Men det är en nyckfull distinktion, det är jag fullt medveten om. Dialogkonceptet tänjer verkligen mina begrepp och det är för mig tydligt att det i det här fallet inte är en helt lyckad analysapparat. Här hade det varit fruktbart att kunna undersöka utfallet av forumen för att se graden av medverkan. Men som sagt, avsikter och utfall ingår inte i min definition över det institutionella arrangemanget, vilket gör att de måste lämnas därhän. Sammantaget landar jag i att regeringens inställning med dialog öppnar för organisationernas medverkan, samtidigt som den implicerar en förskjutning bort från den institutionaliserade formen till förmån för en mer sporadisk. När det gäller motiveringarna som underbygger politiken ställer regeringen i samma proposition upp fyra långsiktiga mål. Utöver att valdeltagandet ska öka, allt fler medborgare

78 Prop. 2001/02:80 s. 66. 79 Prop 2002/03:1 bilaga 17 s. 125.

36

ska inneha förtroendeuppdrag och att medborgarna ska ha bättre möjligheter att påverka den politiska beslutsprocessen i stort, är det fjärde målet formulerat enligt följande:

Medborgarnas möjligheter att påverka den politiska processen skall bli mer jämlika än de är i dag. Andelen ungdomar, arbetslösa och personer med utländsk bakgrund som deltar i den politiska processen skall öka.80

Motiveringarna i stort känns igen som det som karaktäriserade demokratipolitiken mellan 1975 och 1990. Det ska både skapas strukturer som underlättar för alla medborgare att delta mer aktivt, såväl som riktade insatser mot grupper som av olika anledningar är underrepresenterade. En politik som syftar till att både höja inflytandet generellt och till att utjämna det mellan olika medborgargrupperingar. Samtidigt formulerar man återkommande, i budgetpropositionerna under de kommande åren, en riktning för att uppnå detta mål:

Ett föreningsliv präglat av vitalitet och mångfald som ger medborgarna möjligheter till inflytande, delaktighet och deltagande utgör en bas för demokratins funktion. Genom en aktiv folkrörelsepolitik vill regeringen således bidra till att utveckla och fördjupa demokratin.81

Vi kan alltså konstatera att det långsiktiga målet, om en mer jämlik resursfördelning av tillgång till inflytande, ska uppnås genom att understödja en utveckling av föreningslivet som präglas av ”vitalitet” och ”mångfald”. En argumentation som känns igen från 90-talets idépolitik. Mångfald är, med andra ord, inte målet för politiken utan medlet för att uppnå målet: Ett överlag högt, men även jämlikt deltagande. Målen och formen för folkrörelsepolitiken, som alltså läggs fram 2001/2002, ligger sedan fast med undantag för några smärre korrigeringar, fram tills 2009/2010 när den dåvarande borgerliga regeringen lägger fram sin proposition ”En politik för det civila samhället”. Politiken blir alltså, i linje med regeringens önskan, tämligen konsoliderad och det är i jämförelse med 90-talet tydligt att den präglar även de avgränsade politikområdena. När det sena 2000-talets regering sedan ersätter propositionen, ligger konceptet med dialog kvar, fast målen omformuleras. De ursprungliga fyra målen som fanns, blir till tre varav ett är direkt relevant för min frågeställning:

Utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livssituationen eller samhället i stort.82

Det explicit uttalade målet om att arbeta för en resursfördelning till fördel för de som är underrepresenterade har här alltså strukits till förmån för ett mer allmänt mål om att göra alla människor, utan hänsyn till förmåga, engagerade i att påverka sin egen livssituation eller samhället i stort. Det är en principiellt mycket intressant förändring som sker. I likhet med föregående mål vill man ”göra människor delaktiga” vilket precis som tidigare bör förstås som att höja deltagandet generellt. Men det intressanta är att man raderar det mer specifikt formulerade målet om att understödja grupper som visat sig underrepresenterade. Man formulerar visserligen inte ett rakt motsatt mål: att politikens mål är att sprida ut 80 Prop. 2001/02:80 s. 31. 81 Prop. 2003/04:1 bilaga 17 s. 118. 82 Prop. 2009/2010:55 s. 44. De övriga två målen är: ”Stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinionsbildare och med en mångfald av verksamheter” och att ”fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället”.

37

resurstillgången för att uppnå en mångfald, men det är inte desto mindre en markering att helt och hållet ta bort det explicit formulerade jämlikhetsmålet. En markering som visar att målet inte är att skapa några strukturer som underlättar för vissa grupper, utan att skapa strukturer som underlättar för alla individer att tillskansa sig politiskt inflytande. Under min analyserade tidsperiod är detta den tydligaste punkt där jag kunnat spåra en vilja bort från jämlikhet som mål. Att den dessutom berör de övergripande målen, de som i sig har påverkan på den områdesspecifika politiken, tolkar jag som en klar markering. När det gäller det institutionella arrangemanget mellan stat och det civila samhället håller regeringen fast vid att det är dialog som är verktyget för medverkan. Men man klargör också en tydligare distinktion och formulerar en vilja att tydliggöra rollfördelningen mellan stat och civilt samhälle ännu mer:

Det civila samhällets självständighet och oberoende, samt dess förmåga att utifrån denna självständighet kritiskt granska den offentliga sektorn och bevaka olika gruppers intressen, utgör ett värde som är fundamentalt för demokratin. Det innebär också att såväl det civila samhället som stat, kommun och landsting har ett långsiktigt intresse av att renodla rollerna och undvika alltför långtgående sammanblandning mellan det civila samhället och den offentliga sektorn och deras olika roller. […] Inom ramen för det uppföljningssystem som föreslås i propositionen ska principen om dialog förstås som vägledande för förhållandet mellan staten och det civila samhället mer generellt, dvs. inom de olika områden där det civila samhället verkar. Regeringen bedömer det som angeläget att besluts- och beredningsprocesser inom alla olika områden omfattar dialog med det civila samhället.83

Slutligen, sammanfattningsvis, karaktäriserar jag tidsperioden som konsoliderande men tvehågsen. Det är betydligt enklare att följa regerings politik för relation med de organiserade intressenas utformande. Man formulerar en sektorsövergripande inriktning som visar sig tydligt även på den sektorsavgränsade nivån. Den underliggande idén visar dock upp en tvehågsen grund, och landar i en för mig svåranalyserad form med fokus riktat mot dialog. Utan tvekan eftersöks organisationernas medverkan i dialogforumen, men jag tolkar även en riktning bort från den institutionaliserade formen av medverkan till förmån för en mer sporadisk. I proposition 2001/02:80 är jämlikhet ett klart uttalat – och återkommande betonat – centralt mål för organisationernas medverkan i beslut och förvaltning. Mångfald är inte mål i sig utan istället ett medel för att uppnå jämlikhet. Från och med omformuleringen av målen, 2009/2010, är dock jämlikhetsmålet borttaget till förmån för ett mål att göra alla medborgare, utan hänsyn till individers förmåga, mer aktiva i demokratipolitiken. 5. Konklusion Jag kommer att använda denna sista del till att först kortfattat sammanfatta min analys av de tre tidsperioderna, för att sedan mer omfattande diskutera resultatet i ljuset av den hypotes och det så kallade intensitetsproblemet jag initialt presenterade. Den första tidsperioden – 1975-1989 – kännetecknades av att regeringen gav uttryck för en stark vilja att låta organiserade intressen medverka i framförallt beslutsprocessen för att både höja medborgarnas politiska engagemang i stort, liksom utjämna engagemanget genom att skapa strukturer och kanaler för grupper som var underrepresenterade. Tidsintervallets idépolitik om relationen mellan stat och intresse var, fram till slutet av perioden, knapphändig 83 Prop. 2009/2010:55 s. 56.

38

men tydlig; det var få idépolitiska utläggningar, men de som finns visade en starkt positiv riktning till medverkan för att uppnå målet om ett jämlikt och stort medborgerlig deltagande i den demokratiska beslutsprocessen. I slutet av perioden framfördes dock politik om att den samverkanspolitik man under åren bedrivit ”eventuellt” kunde ha fört med sig en olycklig sammanblandning av stat och intresse. Detta behövde beaktas i framtiden, men att minska möjligheterna för de organiserade intressena att medverka, var inte lösningen. Den andra tidsperioden – 1990-1999 – präglades av omfattande idépolitiska utläggningar på en sektorsövergripande nivå. Politiken kom att handla om att låta fler aktörer förvalta välfärdsinstitutioner som skola och omsorg för att skapa en mångfald som kunde svara upp mot medborgarnas alltmer skiftande krav. Detta skulle ske genom en tydligare rollfördelning mellan stat och intresse, där staten stod för finansiering och mål medan de praktiserande organisationerna fick utforma sitt egna tillvägagångssätt för att uppnå målet. Målen som sattes upp visade dock på en bristande överensstämmelse mellan de sektorsövergripande målen och de sektorsavgränsade målen. Där de sektorsövergripande målen hade mångfald som motivering för reformerna, hade de olika politikområden i sektorn alltid ett uttalat jämlikhetsmål. Det var sammantaget en idépolitiskt rörig men formativ tid. Formativ inte minst för det förändrade perspektivet på organisationernas funktion – från röstbärare till aktör – och för fler ingångar till medverkan i beslut och förvaltning, något som sedan vidmakthölls. Rörig, då motiveringarna för reformen skiljde sig åt mellan den sektorsövergripande och sektorsavgränsade politiken. Den tredje och sista tidsperioden – 2000-2010 – karaktäriseras av en konsoliderande och omfångsrik idépolitik för relationen mellan stat och intresse. Det blev tydligt att man ville skapa en övergripande strategi som skulle vägleda politiken på såväl den sektorsövergripande som sektorsavgränsade nivån. Ledordet för relationen var dialog, och för detta ändamål inrättades ett antal återkommande forum. Det dialogcentrerade tillvägagångssättet är svåranalyserat med hjälp av mina begrepp och kategorier, men jag tolkar det som en öppning för medverkan, om än i mindre institutionaliserade former och därav en riktning bort från korporatism och mot pluralism. De första övergripande målen som sattes upp för framtiden folkrörelsepolitik 2001/02 hade ett tydligt definierat jämlikhetsmål som präglade politiken i stort fram tills 2009/2010 då dåvarande regering strök målet till förmån för ett mer allmänt formulerat mål om att höja deltagandet generellt. Jag började min studie med att presentera en hypotes som löd: i takt med att motiveringen för politiken rörande de organiserade intressena har gått från en politik för jämlikhet mot en politik för mångfald, har det institutionella arrangemangen mellan stat och organiserat intresse gått från korporatism mot pluralism. På många sätt träffade analysschemats två axlar och fyra begrepp helt rätt. Att axeln mellan korporatism och pluralism skulle vara fruktbar var tämligen självklart; i en studie som undersöker utformningen av relationen mellan staten och de organiserade intressena med en vilja att förstå den politiska beslutsprocessen, är inställningen till medverkan det centrala och oumbärliga inslaget. Att däremot den andra axelns begrepp – jämlikhet och mångfald – skulle vara träffande för motiveringarna bakom politiken var mer av en gissning om än en kvalificerad sådan. För, trots att det är en central skiljelinje i svensk politik, hade det kunnat visa sig att motiveringarna för det institutionella arrangemanget landade i helt andra begrepp och riktningar. Men, som det visade sig, är jämlikhet och mångfald de begrepp som i majoritet åberopas för att understödja politiska reformer inom området vilket bör ses som ett resultat i sig.

39

Även om analysschemats fyra begrepp stämde väl överens med det studerade materialet, betyder det självklart inte att hypotesens förutsägelse – pilens riktning – var korrekt. För det första så stämde inte hypotesen i sak; en politik för mångfald ledde inte under den studerade tiden mot ett pluralistiskt institutionellt arrangemang och en politik för jämlikhet var inte alltid otvivelaktigt en politik för korporatism. För det andra stämde inte hypotesens förutsägelse att idépolitiken följde en strömlinjeformad väg som kunde illustreras med en rak pil. Nog hade jag förutsett att politiken skulle fluktuera, men min tro var ändå att på en mer abstraherad nivå kunde politikens riktning visas i likhet med min hypotes. Här slog resultatet verkligen bakut. Politiken har genom åren visat sig ändra riktning så många gånger att det hade varit både fel och vilseledande att försöka forcera in den i en tidsmässigt allomfattande pil. En sådan redovisning hade för figurens tydligheten fått offra all resultatsförankring. Ändock, eftersom jag ändå anser analysschemats axlar som fruktbara, finner jag det belysande att redovisa resultatet i dess form, men nu istället uppdelat på de tre olika tidsperioderna.

I första figuren från vänster – 1975-1989 – vill jag placera politiken i hörnet som ger korporatism för jämlikhet. Att det inte finns någon pil i figuren beror på att jag inte vill karaktärisera en idépolitisk riktning; tidens idépolitiska utspel var, som sagt, få men idépolitiskt bestående. Andra figuren, i mitten visande 1990-1999, saknar också en pil som illustrerar tid eftersom jag vill karaktärisera tidens politik som kontinuerlig. Samtidigt var politiken osammanhängande vilket ger att jag här behövt dela på den sektorsövergripande politiken (i hörnet för korporatism för mångfald) och den sektorsavgränsade politiken (i hörnet för korporatism för jämlikhet). I den tredje figuren från vänster – 2000-2010 – börjar idépolitiken i hörnet för korporatism för jämlikhet, men här finns sedan en pil som illustrerar att med tidens gång rör sig politiken mot pluralism för mångfald. Den sista figuren – 2000-2010 – kräver en del förtydliganden. När tiden kommer in som variabel reser sig en ofrånkomlig problematik med nivåskattningar eftersom en förändring stipuleras. Problemet med att avgöra hur svag alternativt stark förändringen är, med andra ord pilens riktning, landar till slut i min egen bedömningsförmåga. Gällande den vertikala axeln rörelse bygger pilens riktning på det faktum att regeringen 2009/2010 tydligt aviserade att det tidigare jämlikhetsmålet inte längre ingår i politikens framtid. En relativt klar riktning. Den horisontella rörelsen är mer nyckfull, då den tar fasta på regeringens orientering mot dialog.

40

Här finns som sagt oklarheter kring riktningen. Å ena sidan tolkar jag begreppet dialog som en öppning för medverkan, å andra sidan som en vilja bort från det institutionaliserade mot det sporadiska. Om jag tar till jämförelsen med de tidigare tidsintervallernas politik, som inte gett alls på samma sätt gett uttryck för en riktning mot pluralism, vill jag landa i en svag slutsats om att regeringen under denna tid lägger an en idépolitisk riktning mot pluralism. Den uppmärksamme har lagt märke till att den sista figuren även helt överensstämmer med min initiala hypotes. Slutsatsen är att även om fundamentet för pilens riktning är en bedömningsfråga, så finns tendenser till att studiens hypotes träffar något centralt, men då i en annorlunda avgränsad tidsperiod. Det är alltså under de sista tio – och gällande den vertikala axeln endast det sista – av de studerade 35 åren som hypotesens förutsägelse kan sägas bära kraft. Jag anser att det för framtida intresserade finns utmärkta motiv till att vidare studera hypotesen under samma frågeställning, men med ett annat tidsspann och med en annan metod. Relationen mellan staten och de organiserade intressena är tydligt en fråga som kommit mer och mer på den politiska agendan och nya politiska vägar prövas för relationens utformning. Jag tänker då i synnerhet på regeringens fokus på dialogforum. Här stötte min metod på svårigheter som skulle behöva kompletteras med metoder som kan avgöra dialogforumens utfall; i vilken grad ges organisationerna möjlighet till medverkan genom dialog? Slutligen, om det tidigare nämnda intensitetsproblemet. Precis som regeringen klargjorde i proposition 2001/02:80 är det i en representativ demokrati inte oproblematiskt med organisationers medverkan i beslut och förvaltning. När organisationer medverkar kan inte de centrala byggstenarna i en representativ demokrati, tydligt ansvarsutkrävande och representativ legitimitet, garanteras. Samtidigt kan en kanal för inflytande vitalisera för folkstyret genom att möjliggöra för inflytande mellan valen och fungera som en ventil för engagerade, men numerärt underlägsna, medborgarsammanslutningar. Regeringens slutsats i tidigare nämnda proposition är, medveten om problematiken, att ”det [är] avgörande att bredare deltagande i den politiska processen är meningsfullt och innebär en reell möjlighet att påverka.” Jag anser att det i den senaste tidens politik, i synnerhet efter millenniumskiftet, finns gods skäl att ifrågasätta hur regeringen lever upp till denna vilja. Återigen är min metod inte lämpad att uttala sig om utfallet av idépolitiken jag analyserat. Men genom att jag följt idépolitiken över tid har jag i denna ändå kunnat spåra förändringar, varav jag vill nämna två i min bok oroande utvecklingstendenser. För det första den diskursiva förskjutning som har skett om samhällets organiserade intressens funktion. Om privata organisationer kan och ska ta mer ansvar i välfärdsproduktionen må vara en ideologisk fråga som i sig inte äventyrar vårt demokratiska styrelseskick. Men om synen på organisationernas demokratiska funktion i för stor utsträckning revideras från röstbärare till marknadsdrivna välfärdsentreprenörer försvinner en oumbärlig kanal för medborgerligt aggregerad intresseartikulation. Regeringens syn bör inte, om man vill leva upp sitt mål om ett ”bredare deltagande” inskränkas till att alla intresseorganisationer behöver leverera en tjänst för att beaktas. Det är av essentiell vikt att organisationer som endast är röstbärare för en viss medborgerlig gruppering ges utrymme att delta och att vikt läggs vid denna funktion. Risken är annars att den ”ventil-funktion” som inflytandekanalen har raseras och sätter samhällets goda relationer ur spel. För det andra riskerar det ensidiga och grumligt definierade fokuset på dialog det svenska organisationsväsendets tålamod. Om dialog är vad som ska karaktärisera det institutionella arrangemanget mellan staten och de organiserade intressena är den idépolitiska tydligheten

41

kring avsikter och utfall av detta undermåligt presenterat. Det kan möjligen hos regeringen råda osäkerhet över detta, men det är att vanvårda organisationernas tilltro att formulera politiken i nuvarande diffusa ordalag. Med det sagt är det inte självklart en dålig idé. Att återkommande organisera mötesplatser där organisationsföreträdare kan möta regeringsföreträdare kan ge ett utökat utbyte och kanalisera tankar och idéer i båda riktningarna. Samtidigt kan man ställa sig frågande över i vilken utsträckning det uttalat ensidiga fokuset på dialogforum ger kontinuitet och reella inflytandemöjligheter för organisationerna. I budgetproposition 2005/06:1 säger regeringen att 90 procent av svenskarna är ideellt organiserade84 och i proposition 2006/07:1 fastslås att folkrörelseforum samlat sammanlagt 80 olika organisationer under året.85 Bland de 80 olika organisationerna återfinns med säkerhet paraplyorganisationer som företräder ett antal mindre organisationer. Men vill man vara syrlig, och med siffrorna ovan i åtanke, kan man konstatera att regeringens nationella dialogforum med dessa resultat når lika många organisationer som återfinns i en stadsdel i en mellanstor svensk stad. För att på riktigt tillvarata den demokratiska vikt samhällets organiserade intressen har, är det ideella engagemanget värt mer uppmärksamhet än så.

84 Prop. 2005/06:1 bilaga 17 s. 132 85 Prop. 2006/07:1 bilaga 17 s. 132

42

6. Referenser Antman, Peter (red.) (1993) Systemskifte – fyra folkhemsdebatter Stockholm: Carlssons Förlag. Arvidsson, Håkan & Berntson, Lennart (1980) Makten, Socialismen och Demokratin Lund: Zenit Förlag. Beckman, Ludvig (2005) Grundbok i idéanalys: Det kritiska studiet av politiska texter och idéer Stockholm: Santérus Bengtsson, Håkan A (red.) (2006) I rörelse – En bok om folkrörelserna och demokratin. Stockholm: Premiss Berger, Suzanne D (ed.) (1981) Organizing Interest in Western Europe. Pluralism, corporatism, and the transformation of politics Cambridge: Cambridge University Press. Cawson, Alan (1978) Pluralism, Corporatism and the Role of the State i Government and Opposition vol 13. Cawson, Alan (1986) Corporatism and Political Theory Oxford: Basil Blackwell Ltd. Cohen, Jean L & Arato, Andrew (19 93) Det civila samhället och den politiska teorin Göteborg: Daidalos Esaiasson, Peter, Gilljam, Mikael, Oscarsson, Henrik & Wängnerud, Lena (2012) Metodpraktikan. Konsten att studera samhälle, individ och marknad Stockholm: Norstedts Juridik Flera författare (1990) Det Civila Samhället Stockholm: Timbro Habermas, Jürgen (1995) Kommunikativt handlande. Texter om språk, rationalitet och samhälle Göteborg: Daidalos. Hadenius, Axel (1978) Ämbetsverkens styrelser i Statsvetenskaplig Tidsskrift vol 81. Hague, Rod, Harrop, Martin & Breslin, Shauen (2000) Styrelseskick och politik Nora: Nya Doxa. Heckscher, Gunnar (1951) Staten och organisationerna Stockholm: Kooperativa förbundets bokförlag. Hermansson, Jörgen (1993) Politik som intressekamp Stockholm: Nordstedts Juridik. Hicks, Alexander (1988) Social Democratic Corporatism and Economic Growth i The Journal of Politics vol 50. Kymlicka, Will (1995) Modern politisk filosofi Nora: Nya Doxa. Lehmbruch, Gerhard (1977) Liberal Corporatism and Party Government i Comparative Political Studies vol 10. Lehmbruch, Gerhard & Schmitter, Philippe C (1982) Patterns of Corporatist Policy-Making London: Sage. Lewin, Leif (1992) Samhället och de organiserade intressena Stockholm: Nordstedts Juridik. Lijphart, Arend & Crepaz, Markus ML (1991) Corporatism and Consensus Democracy in Eighteen Countries: Conceptual and Empirical Linkages i British Journal of Political Science vol 21. Meijer, Hans (1969) Bureaucracy and Policy Formulation in Sweden i Scandinavian Political Studies Vol 4. Molin, Björn, Månsson, Lennart & Strömberg, Lars (1979) Offentlig förvaltning. Stats- och kommunalförvaltningens struktur och funktioner Stockholm: Bonniers. Nordin, Rune (1992) Arbetarrörelsen – Idé, organisation och historia Stockholm: Tidens Förlag. Nozick, Robert (2001) Anarki, stat och utopi Stockholm: Timbro.

43

Petrén, Erik (2000) Kyrka och Makt 3:e upplagan. Uppsala: Teologiska institutionen. Rawls, John (1996) En teori om rättvisa Göteborg: Daidalos. Rothstein, Bo (2006) Vad bör staten göra? Stockholm: SNS Förlag. Rothstein, Bo (1992) Den korporativa staten: intresseorganisationer och statsförvaltning i svensk politik Stockholm: Nordstedts juridik. Rothstein, Bo & Bergström, Jonas (1999) Korporatismens fall och den svenska modellens kris Stockholm: SNS. Schmitter, Philippe C (1974) Still the century of corporatism i The Review of Politics vol 36. Siaroff, Alan (1999) Corporatism in 24 industrial democracies: Meaning and measurement i European Journal of Political Research Vol 36. SOU 1975:41 Kommunal Demokrati. SOU 1987:33 Ju mer vi är tillsammans. SOU 1999:121 Avkorporativisering och Lobbyism – Konturerna till en ny politisk modell. SOU 2000:1 En uthållig demokrati! Politik för folkstyre på 2000-talet. Swank, Duane & Martin, Cathie JO (2001) Employers and the Welfare State: The Political Economic Organization of Firms and Social Policy in Contemporary Capitalist Democracies i Comparative Political Studies vol 34. Trägårdh, Lars (red.) (1995) Civilt Samhälle kontra Offentlig Sektor Stockholm: SNS Förlag. Uhrwing, Marie (2001) Tillträde till makten rum – Om intresseorganisationer och miljöpolitiskt beslutsfattande. Hedemora: Gidlunds förlag. Westerståhl, Jörgen (1945) Svensk fackföreningsrörelse – Organisationsproblem, verksamhetsformer och förhållande till staten Stockholm: Tidens Förlag Wijkström, Filip & Zimmer, Annette (2011) Nordic Civil Society at a Cross-Roads. Transforming the Popular Movement Tradition Baden-Baden: Nomos. Wijkström, Filip & Einarsson, Torbjörn (2006) Från nationalstat till näringsliv? Det civila samhällets organisationsliv i förändring. Stockholm: Ekonomiska forskningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm. Wilensky, Harold L (1976) The ”New Corporatism”, Centralization, and the Welfare State London: Sage. Öberg, PerOla, Svensson, Torsten, Munk Christiansen, Peter, Sonne Norgaard, Asbjörn, Rommetvedt, Hilmar & Thesen, Gunnar (2011) Disrupted Exchange and Declining Corporatism: Government Authority and Interest Group Capability in Scandinavia i Government and Opposition vol 46.

44

Bilaga 1: Analyserade propositioner

Områdesspecifika propositioner 1975:14 Statligt stöd till ungdomsorganisationernas centrala verksamhet 1975:76 Förslag om lag om överlämnande av förvaltningsuppgifter till föreningar… 1975/76:187 Om kommunal demokrati, ny kommunlag 1978/79:111 Om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati mm. 1978/79:134 Behandlingen av gällande särställning för vissa företag vid leveranser… 1978/79:181 Om lokala organ i kommunerna 1979/80:54 Om försöksverksamhet med lokala organ för specialreglerad förvaltning i kommunerna 1980/81:80 Om ökad kommunal självstyrelse och minskad byråkrati 1981/82:155 Om stöd till kvinnoorganisationernas centrala verksamhet 1983/84:152 Försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse 1983/84:177 Statsbidrag till alternativa barnomsorgsformer 1984/85:202 Om den offentliga sektorns förnyelse 1984/85:98 En friare nämndorganisation i landstingskommunerna 1986/87:91 Om aktivt folkstyre i kommuner och landsting 1989/90:76 Regionalpolitik för 90-talet 1990/91:117 En ny kommunallag 1992/93:43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet 1993/94:188 Lokal Demokrati 1995/96:222 Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000… 1996/97:3 Kulturpolitik 1996/97:163 Den kooperativa företagsformen 1997/98:115 Folkbildning 1998/99:107 En idrottspolitik för 2000-talet 1998/99:115 På ungdomars villkor 1999/00:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald 2000/01:84 Kommunal uppdragsverksamhet 2000/01:135 Handlingsplan för konsumentpolitiken 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet 2003/04:110 Demokratipolitik 2004/05:2 Makt att bestämma - Rätt till välfärd 2005/06:192 Lära, växa, förändra 2005/06:155 Makt att forma samhället 2009/10:55 En politik för det civila samhället

Budgetpropositioner 1975:1-10 Utbildningsdepartementet 1975/76:100:16 Kommundepartementet 1976/77:100:18 Kommundepartementet 1977/78:100:18 Kommundepartementet 1978/79:100:18 Kommundepartementet 1979/80:100:18 Kommundepartementet 1980/81:100:18 Kommundepartementet 1981/82:100:18 Kommundepartementet 1982/83:100:15 Civildepartementet 1983/84:100:15 Civildepartementet 1984/85:100:15 Civildepartementet 1985/86:100:15 Civildepartementet 1986/87:100:15 Civildepartementet 1987/88:100:15 Civildepartementet 1988/89:100:15 Civildepartementet 1989/90:100:15 Civildepartementet 1990/91:100:15 Civildepartementet 1991/92:100:14 Civildepartementet 1992/93:100:14 Civildepartementet

45

1993/94:100:14 Civildepartementet 1994/95:100:14 Civildepartementet 1995/96:150 Tilläggsbudget för Civildepartementet 1996/97:1:7 Kultur, medier, trossamfund och fritid 1997/98:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 1998/99:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 1999/00:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 2000/01:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 2001/02:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 2002/03:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 2003/04:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 2004/05:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 2005/06:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 2006/07:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 2007/08:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 2008/09:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 2009/10:1:17 Kultur, medier, trossamfund och fritid

46

Bilaga 2: Genomsökta utredningar för att finna refererade propositioner SOU 1975:41 Kommunal demokrati 1977:3 Rapport från kulturrådet SOU 1979:62 Kooperationen i Sverige SOU 1979:31 Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter SOU 1980:36 Arbetskooperationen. SOU 1981:54 Kooperativa företag SOU 1981:60 Kooperationen i samhället SOU 1984:9 Kooperativa föreningar. DS 1994:94 Föreningar som entreprenörer – möjligheter… DS FI 1985 Frivillig organisationer – alternativ till den offentliga sektorn? DS 1995:25 Vad blev det av de enskilda alternativen? SOU 1985:28 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting SOU 1987:33 Ju mer vi är tillsammans. SOU 1988:39 Mål och resultat. Nya principer för det statliga stödet… SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige (maktutredningen) DS 1990:2 Svensk kooperationsforskning inför 90-talet SOU 1993:71 Organisationernas bidrag. SOU 1993:82 Frivilligt socialt arbete. SOU 1993:90 Lokal demokrati i utveckling. SOU 1995:63 Översyn av skattereglerna… Statskontoret I samhällets intresse? DS 1995:30 Ideell verksamhet – förutsättningar, organisering… SOU 1996:162 På medborgarnas villkor SOU 1998: 38 Vad får vi för pengarna? DS 1998:48 Social ekonomi i EU-landet Sverige SOU 1999:40 Demokrati i den offentliga sektorns förändring SOU 1999:76 Maktdelning SOU 1999:84 Civilsamhället SOU 1999:112 Civilsamhället som demokratins arena SOU 1999:121 Avkorporativsering och lobbysim SOU 2000:1 En uthållig demokrati SOU 2000:3 Välfärd vid vägskäl SOU 2001:52 Välfärdstjänster i omvandling. SOU 2001:02;4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. SOU 2001:48 Att vara med på riktigt SOU 2002:31 Vinst för vården! DIR 2005:117 Den statliga folkrörelsepolitiken i framtiden. SOU 2007:66 Rörelser i tiden