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F I N A N C I A M I E N T O D E L A E D U C A C I Ó N S U P E R I O R :

E N T R E C R É D I T O S E I M P U E S T O S

Fernando Atria

INTRODUCCIÓN: LA PRIMERA PREGUNTA

¿Por qué razón ha de pagar el Estado la educación de alguien?

La pregunta no pretende ser inflamatoria, sino

invitarnos a reflexionar sobre algo que normalmente damos por

sentado. No es una invitación movida por la sospecha de que

eso que damos por sentado sea falso, y seguimos creyéndolo

sólo porque nos acostumbramos a no pensar en ello. Yo creo,

por ejemplo, que ese es el caso tratándose de lo que suele

denominarse la “focalización” del gasto social: se trata de

un principio falso, que debe ser simplemente abandonado y

reemplazado por su antónimo, el principio de universalidad1.

Pero a diferencia del principio de focalización, no creo que

la idea de que el Estado deba pagar la educación de alguien

sea enteramente falsa. Si tenemos que preguntarnos por qué lo

hace, entonces, no es porque sospechemos que no debe hacerlo.

La razón por la que es importante formularse

cándidamente esa pregunta es que la manera en que el Estado

financia la educación de algunos depende de las razones por

las que lo hace. Por consiguiente, en todo sistema de

financiamiento de la educación hay, aunque no sea

explicitada, una respuesta a muestra pregunta inicial. Y si

en todo sistema de financiamiento hay una respuesta a la

pregunta inicial, en toda reforma a un sistema tal hay

1 Atria, F.: "Las cosas cambian cuando les pones un 'TU':

sobre universalismo, focalización y regresividad", Documentos

de Trabajo, Escuela de Gobierno, Universidad Adolfo Ibáñez

(2011), disponible en http://www.uai.cl/

images/sitio/facultades_carreras/esc_gobierno/

documentos_de_trabajo/universalizacion_2011.pdf.

2

también una respuesta a esa pregunta. Como uno supone que las

políticas son racionalmente formuladas, uno supone que ellas

son fijadas a la luz de una respuesta a la pregunta original.

Pero las cosas no siempre ocurren del modo en que

deberían ocurrir según los manuales. Como en las

instituciones existentes hay implícita una respuesta a la

pregunta inicial, en muchas casos nuestras ideas sobre lo que

en ellas está bien y lo que debe ser modificado simplemente

asumen sin mayor reflexión esa respuesta implícita y entonces

discurren por referencia a ella. A mi juicio, eso explica en

buena parte la orientación de muchas de las reformas que

sobre educación se hicieron durante los gobiernos de la

Concertación, desde la que generalizó el financiamiento

compartido en 1993 hasta la que introdujo el crédito con aval

del Estado en 2005. Como en ese caso uno actúa por referencia

a una finalidad implícita y no reflexiva, el problema al que

uno se enfrenta es el de mejorar un sistema para que éste

persiga de modo más eficaz sus fines. La pregunta por cuál ha

de ser la finalidad que persigue el sistema es la que no es

formulada.

No estoy diciendo que esto sea siempre irracional. No es

posible estar en cada momento volviendo sobre la pregunta

fundamental, y una vez que ella queda políticamente

respondida es razonable dedicar los recursos intelectuales y

políticos al problema distinto de organizar instituciones que

sean eficaces para dar cuenta de esa respuesta. En el caso

chileno, sin embargo, eso ha significado que, en cuanto a la

pregunta fundamental que se encuentra implícita en las

instituciones bajo las cuales vivimos, la respuesta es la que

dieron quienes las diseñaron en sus características

fundamentales, es decir, los economistas de Pinochet.

3

Lo que esto muestra es que cuando discutimos sobre cosas

como formas de financiamiento de la educación superior hay

siempre en principio dos niveles: uno es el de corregir un

sistema para que sea más eficaz en cumplir la función que

cumple, y otro el de preguntarse cuál es la función que ha de

cumplir, y de reformarlo en lo que sea necesario para que la

cumpla cuando el sistema existente está cumpliendo una

distinta. En los términos de nuestra discusión pública, esta

es la diferencia entre un “perfeccionamiento” y una

“reforma”.

¿Cuál es la situación actual en lo que se refiere a

educación en general y a educación superior en particular?

¿Se trata de que el modo en que las instituciones existentes

(principalmente el crédito con aval del Estado) desempeñan la

función que de ellas se espera no es suficientemente eficaz,

por lo que deben ser perfeccionadas, o que la función que

ellas pueden cumplir no es la correcta, de modo que lo

necesario es una reforma considerable? Tratándose del régimen

de la educación superior, ¿es necesario perfeccionarlo o

reformarlo? A mi juicio, la mejor manera de entender el

sentido de las movilizaciones estudiantiles del año pasado es

que en ellas se manifestó la demanda por reforma, no

perfeccionamiento. Se trata de entender que el Estado tiene

un deber con la educación de todos que no se reduce al deber

que corresponde a las instituciones que existen. Esto nos

obliga a volver sobre la pregunta inicial, volver a la

pregunta que en épocas de “perfeccionamiento” queda y se da

por respondida implícitamente.

Quiero comenzar a tratar la cuestión de responder la

pregunta inicial mostrando el modo en que una respuesta

informa una política, y para eso es útil hacer referencia a

la idea recientemente anunciada por el Ministerio de

4

Educación. Dicha propuesta todavía no es conocida en su

totalidad, pero ha sido delineada a grandes rasgos. Esos

rasgos son suficientes, como espero poder mostrar, para leer

en ella una respuesta a la pregunta.

UNA RESPUESTA PRELIMINAR

Antes de eso, sin embargo, puede ser útil tener a la vista

dos posibles respuestas a la pregunta inicial. La cuestión,

recuérdese, es por qué debe el Estado pagar por educación. La

primera posible respuesta sostiene que debe haber un mínimo

por abajo del cual no puede permitirse que nadie caiga. La

política social del Estado debe estar orientada a garantizar

este mínimo. La segunda sostiene que hay ciertas dimensiones

del bienestar de cada uno, entre las cuales está

evidentemente la educación, que son preocupación de todos,

porque eso es lo que significa vivir en comunidad con otros.

En esta segunda respuesta, el contenido de la ciudadanía está

dado por el rango de esas dimensiones del bienestar.

Como se observará, basta haber caracterizado estas dos

posibles respuestas a la pregunta inicial para poder decir

algunas cosas bastante significativas. En primer lugar, que

la primera respuesta es una para la cual la igualdad es

puramente formal, es decir, carece de correlato material

alguno (lo que quiere decir: salvo en cuanto a la dimensión

formal de igualdad de oportunidad, no hay ningún aspecto en

el que la igualdad de los ciudadanos sea importante, siquiera

como ideal). Aquí el Estado no pretende, siquiera como ideal,

que lo que reciben quienes no pueden proveerse de educación

en el mercado sea equivalente a lo que reciben quienes la

compran en el mercado. Como la finalidad de la política

social es sólo asegurar un mínimo por debajo del cual nadie

5

debe caer, qué es lo que reciben quienes están por sobre ese

mínimo no es un asunto políticamente relevante: es algo

privado a ser determinado por lo que cada uno pueda comprar

en el mercado.

Esto quiere decir que la desigualdad que será

consecuencia obvia del hecho de que cada uno comprará lo que

quiera y pueda en el mercado será una desigualdad posterior a

la intervención del Estado para asegurar una distribución

justa. Es decir, será una desigualdad que quedará legitimada

por el hecho de que ella surge en el espacio privado, una vez

que los deberes recíprocos de justicia ya han sido cumplidos.

Esta respuesta, entonces, es indiferente al hecho de que la

garantía de un mínimo (es decir: el combate contra la

pobreza) legitima y perpetúa la desigualdad. Habrá educación

para todos, si, pero la educación para quienes no pueden

pagarla de su bolsillo no tendrá siquiera la pretensión de

ser la misma que recibe el que la compra en el mercado,

porque la cuestión de cuánta educación compra cada uno en el

mercado es un problema de cada uno.

En la segunda respuesta, si la educación es una de esas

esferas del bienestar de cada uno que es de responsabilidad

de todos, entonces se trata de que la diferente cantidad de

dinero que cada uno tiene no sea la medida en la que cada uno

recibe educación. Aquí el Estado paga porque de este modo se

logra que, en lo que se refiere a educación, cada uno

contribuya de acuerdo a sus capacidades y reciba de acuerdo a

sus necesidades. Al pagar el Estado (lo que quiere decir:

todos, porque los recursos del Estado son recursos de todos),

se rompe el vínculo entre lo que cada uno puede pagar y lo

que cada uno puede recibir. De este modo se asegura que la

educación que cada uno recibe sea aquella a la que, como

ciudadano, tiene derecho.

6

Tradicionalmente se ha entendido que esta segunda

explicación implica el fin de la educación privada y su

reemplazo por la provisión puramente estatal. Esto es falso.

La cuestión no es quien educa, sino cuál es el criterio

conforme al cual se determina qué educación recibe cada uno.

Es en principio perfectamente posible que el Estado pague a

entidades privadas, de modo que el estudiante no deba pagar.

En este caso, la educación que el estudiante recibe no

estaría vinculada a lo que él puede pagar, y el vínculo entre

educación y riqueza privada se vería cortado. Esto no implica

por sí mismo nada respecto a la manera en que los agentes

privados pueden ofrecer el servicio respectivo (si pueden

hacerlo o no con fines de lucro, por ejemplo2). Sólo muestra

que no hay en la segunda respuesta ninguna exclusión en

principio de la educación privada.

Quiero mostrar cómo estas dos respuestas posibles a la

pregunta inicial se manifiestan en soluciones

institucionales, considerando la reciente propuesta del

Ministerio de Educación sobre un sistema integrado de

financiamiento de la educación superior.

EL NUEVO SISTEMA DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

UNIVERSITARIA

El 23 de abril de 2012 el ministro de educación anunció una

revisión completa del sistema de financiamiento de la

educación superior. Se trata de un nuevo sistema de

2 El argumento aquí no es que sea políticamente indiferente

si la educación provista por agentes privados es ofrecida con

fines de lucro o sin ellos. Creo que hay buenas razones para

adoptar la segunda solución. Esas razones son explicadas en

el Nº5 de “Lugares comunes sobre educación en Chile”, en

Atria, Lugares Comunes sobre educación en Chile y otros

ensayos (Santiago: Catalonia, 2012, de próxima aparición).

7

“financiamiento de la educación superior”, y no un nuevo

sistema de financiamiento de las instituciones de educación

superior, porque no afecta el sistema actual de aportes

directos e indirectos actualmente vigente ni otros fondos

concursables (o no) que existen para financiar aspectos de la

investigación universitaria. Lo que pretende el sistema

anunciado es reemplazar el sistema de crédito con aval del

Estado, vigente desde 2005, por un sistema administrado por

un órgano del Estado que, utilizando fondos públicos,

financiará mediante becas y créditos a todos los estudiantes

de educación superior con la única exclusión del 10% más

rico.

Las becas se pagarían con cargo a rentas generales de la

nación, y los créditos se pagarían, en parte, con una

provisión pública, y en otra parte por los pagos que los

estudiantes beneficiarios harían al terminar su estudio y

comenzar sus vidas laborales. Este crédito deberá ser pagado

durante los 15 años siguientes al egreso, en cuotas mensuales

calculadas con una tasa progresiva sobre el ingreso del

deudor (5% o 10% de su ingreso, según el caso).

La beca o el crédito se concederá por el total del

arancel de referencia. Las universidades estarán obligadas a

cobrar sólo el arancel de referencia a quienes sean

beneficiarios de una beca. Tratándose de quienes reciban

créditos, la diferencia entre el arancel de referencia y el

arancel real deberá ser asumido por la universidad (en la

forma de una beca) o por el estudiante mediante un crédito

concedido por la propia universidad. En este último caso las

condiciones del crédito (su plazo máximo de repago de 15 años

y en la cuantía máxima de la cuota de 10 o 5%, según el caso)

deberán ser las mismas que las del crédito estatal.

8

Aunque los detalles de la forma de fijación del arancel

de referencia no son todavía conocidos, el gobierno ha

manifestado que éste se fijará atendiendo “a la calidad de la

carrera que ofrece esa institución, incluyendo variables como

los ingresos esperados, el nivel socioeconómico, la deserción

y duración de las carreras”.

Entre créditos e impuestos

Es interesante mirar la nueva propuesta tanto en lo relativo

a el (impropiamente) llamado “crédito contingente al

ingreso”3, como en lo referido al arancel de referencia.

Respecto de este último, es importante mirar tanto al modo en

que se determina como a la brecha entre él y el arancel real.

Sobre lo primero, sin embargo, no hay mucha información

disponible (más allá del pasaje citado al final de la sección

anterior), por lo que no será discutido aquí. Sobre lo

segundo, por su parte, la idea presentada en general es que

en principio se espera que el arancel de referencia y el real

sean el mismo, pero si el segundo es superior la universidad

que lo cobre deberá financiar la diferencia con recursos

propios (becas o créditos en las mismas condiciones que el

estatal).

3 En castellano, “contingente” quiere decir “que puede

suceder o no”; es un adjetivo que no admite ser seguido por

la preposición “a”. El Ministro de educación (!) habla de

“contingente al ingreso” usando la palabra “contingente” en

el sentido que “contingent” tiene en inglés (“dependant for

its occurrence or character on or upon some prior ocurrence

or condition”, según el Oxford English Dictionary, que ofrece

el siguiente ejemplo: “In things contingent upon free and

voluntary agents, all the Devils in hell can but blunder”).

Como el antónimo de “contingente” es “necesario”, la frase

“contingente al ingreso” en castellano carece tanto de

sentido como la frase “necesario al ingreso”.

9

El sistema pretende facilitar el acceso a la educación

superior a quienes no pueden pagarla y evitar que los

beneficiarios queden, como quedan con el actual sistema de

crédito con aval del Estado, gravemente endeudados. Pretende

entonces responder a la demanda de “gratuidad” manifestada

durante las movilizaciones estudiantiles de 2011, pero

evitando una política de “educación gratuita para todos” que

sería, según insiste el Ministro de educación, “injusta dada

la realidad socioeconómica del país” (en, entre otros medios,

La Nación, 23 de abril de 2012)4.

4 Si la discusión pública es “discusión”, y no repetición de

eslóganes, uno esperaría que la idea de que la “gratuidad” es

regresiva dejara de ser repetida, porque está claro que es

falsa. Para las razones por las que yo creo que eso puede

mostrarse fácilmente, véase Atria, loc. cit. en n. 1. Pero

por supuesto, no soy yo quien dice que debe ser discutido o

no. Hay dos antecedentes adicionales que permiten dar por

cerrada esta discusión, en la medida en que se discute sobre

ideas y no sobre eslóganes: uno es el que veremos en este

artículo: el sistema de crédito “contingente al ingreso”

comparte características de impuesto y de crédito, y es fácil

de mostrar que en la medida en que es impuesto beneficia a

los (relativamente) pobres y en la medida en que es crédito

beneficia a los (relativamente) ricos. La segunda, más

explícita todavía, es la proposición del gobierno, en su

llamada “reforma tributaria”, de financiar con fondos

públicos, después de todo, la educación privada de los que

pagan por ella, incluso la de quienes asisten a la educación

particular pagada (!), por la vía de permitirles a quienes

pagan por educación privada descontar ese pago de su impuesto

a la renta (!!). Este descuento, desde luego, es un paso en

la dirección exactamente equivocada. La “gratuidad” de la

educación no es regresiva en la medida en que los ricos pagan

mediante impuestos mucho más de lo que reciben y la gratuidad

impide la segregación por nivel de ingreso, pero el sistema

propuesto por el gobierno financia a los ricos disminuyendo

lo que ellos pagan y manteniendo todas las tendencias a la

segregación que existen hoy en día. La propuesta del gobierno

en esta materia es tan evidentemente injusta que es como la

deciomotercera campanada del reloj, que hace dudar de ltodo

lo que vino antes: nadie que crea que este descuento

10

Lo primero que hay que preguntarse respecto de esta

propuesta es en qué se diferencia de la demanda de educación

gratuita para todos. Hay una diferencia obvia, pero de menor

importancia: la situación “educación gratuita para el 90% más

pobre” se parece bastante a “educación gratuita para todos”,

de modo que por ahora ignoremos esa diferencia (después

volveremos sobre ella). Es claro que la idea es que el

sistema propuesto no pretende ser educación gratuita para

todos (para el 90% más pobre) sino educación gratuita para el

60% “de los estudiantes meritorios más pobres”. Ello porque

el resto (con la exclusión del 10% más rico) no recibiría

educación gratuita, sino educación por la que tendría que

pagar, aunque para hacerlo recibiría un crédito “contingente

al ingreso”. Pero esto es lo que es interesante: ¿es esta

política de crédito “contingente al ingreso” diferente de una

política de educación gratuita financiado con cargo a

impuestos? Y si hay alguna diferencia, ¿beneficia a los

pobres o a los ricos, o a todos?

Parece obvio que es distinta: después de todo, hay una

enorme diferencia entre pagar un crédito y pagar impuestos,

¿o no?

El crédito “contingente al ingreso”

Sabemos que las apariencias, sin embargo, pueden engañar. Lo

primero que debe ser notado es que la ley puede crear

impuestos especiales. Es decir, un impuesto no deja de ser

impuesto por el hecho de que quienes están obligados a su

pago no sean el total de la población. Por consiguiente, es

tributario se justifica puede realmente haberse opuesto a la

“gratuidad” de la educación por ser regresiva. Es como el que

hace un gran escándalo por el peligro que significa que un

niño esté jugando con fósforos y a cambio le entrega una

metralleta cargada!

11

en principio perfectamente posible que la ley cree un

impuesto adicional a los estudios superiores, que afecte sólo

a los que tiene estudios superiores. En la propuesta del

gobierno, quienes reciban el crédito estatal no deberán pagar

con su dinero la universidad mientras estudian, pero la

pagarán con un crédito. Pareciera que aquí hay sólo una

diferencia jurídica, formal (pagar a plazo es pagar tanto

como pagar al contado). En efecto, el comprador normalmente

puede elegir (si hay alguien dispuesto a darle crédito) entre

pagar, por ejemplo, 100 al contado o pagar 110 a plazo5. El

que da crédito le arrienda, por así decirlo, 100 al

comprador, quien entonces puede usar, como todo arrendatario,

esos 100 que no son suyos para pagar el precio al contado (el

vendedor no tiene por qué enterarse de que esos 100 que

5 La explicación que sigue es en términos jurídicos inexacta,

porque el mutuo o préstamo de consumo no puede ser entendido

como arriendo (porque el dinero es fungible, de modo que el

deudor no tiene que devolver la misma cosa, sino igual

cantidad de dinero). Pero asumo que entre los lectores de

este texto, que es probable que no sean abogados, el lenguaje

del arriendo es más familiar que el del mutuo. Además, la

explicación puede ser un caso de rizar el rizo, porque

explicita algo que es extraordinariamente obvio. Pero será

crucial para ver que el crédito “contingente al ingreso” no

es un crédito, y para mi sorpresa, este argumento es

discutido. Esto obliga a hacer el argumento completo, incluso

en las partes que el mismo parece obvio (y entonces, mis

disculpas a quienes sientan que esta explicación los trata

con poco deferencia; sólo puedo alegar en mi defensa que

estas cuestiones obvias han sido negadas o ignoradas en las

discusión). Todo lo que la explicación por referencia al

arriendo intenta hacer evidente es cuán insignificante es la

diferencia entre pagar a crédito y pagar al contado, salvo en

lo que se refiere (desde luego) al interés, y cuán distinto

de un auténtico crédito es un crédito cuando su pago es

“contingente al ingreso”. Esto será importante porque

entonces podremos preguntarnos qué tiene de crédito el

“crédito” propuesto por el gobierno. Veremos que hay un

aspecto en el que es efectivamente un crédito, y que es ese

aspecto el que beneficia a los más ricos.

12

recibe del comprador se los consiguió éste con un crédito).

Como todo arrendatario, el comprador (ahora deudor) deberá

devolver al final del arriendo la cosa arrendada (el capital,

esos 100) y pagarle al arrendador un arriendo o canon (los

10) por haberle permitido el uso de su cosa. El precio de

“arriendo” del dinero se denomina “interés”, y el dinero

“arrendado” se denomina “capital”. Lo que el arrendatario del

dinero (el deudor) tiene el deber de devolver al arrendador

(el acreedor) es lo recibido más los intereses, es decir,

110. Este punto es crucial: la obligación del deudor queda

fijada por referencia al capital que el deudor recibió y al

interés pactado.

Ahora bien, en el sistema propuesto el crédito será dado

por una agencia estatal, con recursos fiscales. En virtud de

haber recibido el crédito el estudiante deberá, una vez

terminados sus estudios, pagarlo. Pero lo que debe pagar no

es necesariamente lo recibido (más el interés), sino el 10%

de sus ingresos durante 15 años. Es decir, lo que el

“arrendatario” debe devolver al arrendador no es la cosa

arrendada, sino lo que puede pagar dados sus ingresos. Pero

entonces el pago que el deudor debe hacer al Estado se parece

mucho más a un pago “en proporción a las rentas” (es decir,

un impuesto, según el art. 19 Nº 20 del texto constitucional)

que a la restitución de la cosa arrendada. Por consiguiente

nuestra pregunta ahora debe ser: ¿en qué se diferencia esto

de un impuesto?

Cuando en algún intercambio epistolar por la prensa yo

formulé esta pregunta: ¿en qué se diferencia un sistema en el

que la educación es “gratuita” y se paga con cargo a

impuestos de otro en que ella se paga con un crédito

“contingente al ingreso”?, obtuve del actual ministro de

educación la siguiente respuesta:

13

Mi propuesta de crédito contingente al ingreso es pagada

posteriormente sólo por quienes recibieron el beneficio y se

espera, en la medida de sus posibilidades, que puedan

pagarlo6.

Pero esto desde luego no es suficiente respuesta, porque

ignora que la ley puede crear impuestos especiales. Un

impuesto especial es pagado sólo por algunas personas. Del

impuesto de timbres y estampillas, por ejemplo, puede decirse

que es pagado sólo por aquellas personas que celebran una

operación de crédito de dinero, y eso no obsta a llamarlo

impuesto. Sólo los dueños de automóviles deben pagar el

permiso de circulación, etc. Es posible, en otras palabras,

financiar algo con cargo a impuestos sin aumentar la tasa

general de impuestos, sino creando impuestos especiales. El

sistema que ahora estamos discutiendo parece un sistema de

impuesto especial (afecta sólo a los egresados de la

educación superior), por lo que si hay una diferencia radical

entre ambos no puede ser la que aquí se indica.

En el mismo intercambio, Álvaro Fischer intentó una

explicación distinta:

El permitir que la educación superior sea gratuita implica

trizar el necesario vínculo que debe existir entre

retribución obtenida y esfuerzo entregado7.

A mi juicio, esta es en realidad la diferencia substantiva

(porque se conecta con las dos posibles respuestas a nuestra

pregunta inicial, mencionadas más arriba): cuando un servicio

se financia con cargo a impuestos, el hecho de que una

persona pueda o no pagarlo deja de ser condición de que lo

reciba. Cuando un bien se vende en el mercado, sólo lo

recibirán quienes puedan pagar el precio que el que lo ofrece

6 Harald Beyer, “Libertad y financiamiento” en El Mercurio,

20 de noviembre de 2011, p. A2. 7 Álvaro Fischer, “Financiamiento de la educación”, en El

Mercurio, 18 de noviembre de 2011, p. A2.

14

pide por él. Entendiendo que cuando Fischer habla de

“esfuerzo” no se refiere al esfuerzo académico del

estudiante, sino al esfuerzo económico (lo que por supuesto

introduce un problema adiciona, porque lo normal, tratándose

de quienes pueden pagar su educación, es que dicho esfuerzo

lo hagan los padres, no el estudiante, con lo cual el vínculo

que importa a Fischer ya está “trizado”). Un sistema en el

que la educación se paga privadamente es un sistema en el que

cada uno recibe la educación que puede pagar, mientras un

sistema en el que la educación se paga con cargo a impuestos

es una sistema en que la educación que cada uno recibe no

depende de qué es lo que pueda pagar. Dicho de otro modo, es

posible distinguir dos criterios de distribución: mercado y

ciudadanía. Conforme a un criterio de mercado, hay un

estrecho vínculo entre “retribución obtenida y esfuerzo

entregado”, porque lo que cada uno recibe es aquello por lo

que quiere y puede pagar lo que el oferente pide, y la medida

de lo recibido es la medida en que el individuo paga.

Conforme a un criterio de ciudadanía, el vínculo entre

retribución obtenida y esfuerzo entregado queda roto, porque

se trata de prestaciones a las cuales el ciudadano tiene

derecho, de modo que cada uno recibe aquello a lo cual tiene

derecho, y la medida en la que lo obtiene es su necesidad.

Viendo así las cosas, ¿qué es un sistema de créditos

“contingentes al ingreso”? Como se llama “crédito”, y el

hecho de pagar al contado es normalmente equivalente a pagar

con endeudamiento, la conclusión parece ser que se trata de

una forma distinta de hacer lo mismo, es decir, pagar

privadamente, es decir, de distribuir conforme a un criterio

de mercado. Pero lo especial de este “crédito” es que a él

tienen derecho todos los estudiantes que lo requieran (con la

excepción del 10% más rico – ya volveremos sobre eso), de

15

modo que quien necesita este crédito no quedará sin recibirlo

porque no encuentre a nadie que se lo quiera dar, y la

educación que recibe no está vinculada a lo que pueda pagar

del crédito, lo que quiere decir: lo que deba pagar no está

vinculado a lo que reciba, sino a su capacidad de pago

(porque el crédito se extingue a todo evento al cumplirse el

15º año). Por consiguiente, el “crédito” cumple la función de

un impuesto.

Si en lo relevante el “crédito” cumple la función de un

impuesto, ¿por qué llamarlo “crédito”? ¿Por qué no presentar

el nuevo sistema como uno en el que la educación para el 90%

más pobre es gratuita y se paga con un impuesto especial que

rige durante los 15 años siguientes al egreso y tiene una

tasa progresiva (de 5 o 10%, según los ingresos)?

Paradojalmente, tratándose éste de un gobierno que

presenta reformas de detalle como si fueran “revoluciones”,

en este caso se trata de exactamente lo contrario: presentar

una reforma con disfraz de perfeccionamiento. La razón por la

que la reforma es disfrazada de perfeccionamiento es que la

derecha en general y este gobierno en particular creen que la

función del Estado en lo que se refiere a responder nuestra

pregunta inicial es efectivamente sólo pagar el mínimo, de

modo de dejar en manos de cada uno a través del mercado el

resto. Sin embargo, después de las movilizaciones de 2011 esa

manera de entender el deber del Estado en lo que a educación

superior se refiere se ha hecho insostenible, y la demanda

por entender la educación superior como un derecho ciudadano

se ha hecho cada vez más fuerte. Pero no tiene mucho sentido

entender que el deber del Estado es garantizar la educación

superior como un derecho ciudadano pero que el deber del

Estado respecto de la educación básica y media es garantizar

un mínimo. Presentar esta reforma como si fuera sólo un

16

perfeccionamiento es una manera de intentar contener su

potencial de redefinir los términos en que discutimos sobre

educación primera y secundaria. Porque, aunque no parece

consciente de ello, lo que en el proyecto del ministerio de

educación se llama “diferencia entre el arancel de referencia

y el arancel real” en educación escolar la ley lo llama

“financiamiento compartido”8.

8 En el mismo intercambio epistolar ya aludido, el ahora

ministro Beyer defendía el financiamiento compartido,

criticando una propuesta conforme a la cual la posibilidad de

los establecimientos particulares subvencionados de cobrar a

los padres en exceso de la subvención (ese cobro es lo que se

llama “financiamiento compartido”) sería eliminada a medida

en que la subvención estatal fuera subiendo. En una columna

de opinión publicada en El Mercurio el 15 de noviembre de

2011, él reclamaba en contra de esta propuesta: “Se postula

también suprimir la libertad de los padres de aportar al

financiamiento de los hijos en los establecimientos

particulares subvencionados. Seguramente se postula que ello

acabaría con la segregación, pero esa afirmación no se

sostiene. ¿Por qué, entonces, conculcar una libertad

personal, si el propósito declarado no se logrará?”. En el

intercambio aludido, motivado por esta columna, Beyer

reafirmaba esta idea. Refiriéndose a la propuesta de excluir

progresivamente el financiamiento compartido, decía: “He

sostenido que ésa es una limitación de la libertad de los

padres” (loc. cit. en n. 6). Esta peculiar “libertad de

pagar” es lo que alguna vez el gobierno alguna vez llamó “el

derecho de [las familias] de aportar” a la educación de sus

hijos” (Ministerio de Educación, “Políticas y propuestas de

acción para el desarrollo de la educación chilena”, 1 de

agosto de 2011). Pero ahora resulta que las universidades no

podrán cobrar al estudiante la diferencia entre el arancel

referencial y el arancel real, y deberán becarlo o darle un

crédito con fondos propios. ¿Dónde quedó la “libertad de los

padres” y “el derecho de las familias a aportar”? ¿Por qué

los que defienden tan estentóreamente el financiamiento

compartido en nombre de la libertad de aportar no han puesto

el grito en cielo ante esta propuesta, que elimina el

equivalente del financiamiento compartido en la educación

superior? Es esta proyección del régimen propuesto de

financiamiento universitario a la educación escolar lo que

17

Pero no se trata sólo de que sea un disfraz, porque el

disfraz obliga a modificar lo disfrazado. Y aquí veremos que

el hecho de que se trate de una reforma disfrazada de

perfeccionamiento tiene consecuencias perversas. En efecto,

recuérdese que, al menos en el nivel del discurso, la razón

fundamental para financiar la educación superior con créditos

en vez de impuestos es que lo segundo es “regresivo”, lo que

quiere decir que beneficia a los ricos y perjudica a los

pobres. Pero veremos que hay sólo un aspecto en el que el

crédito “contingente al ingreso” parece efectivamente un

crédito y no un impuesto. Veremos que ese aspecto preciso es

uno que beneficia de modo directo y evidente a quienes son

más ricos.

Para los más ricos es efectivamente crédito

Porque claro, hasta ahora una dimensión de la propuesta del

gobierno ha sido ignorada. Y es una dimensión que es

relevante para distinguir créditos de impuestos, precisamente

porque se refiere a lo que hemos dicho que es decisivo, es

decir, a la medida en que el que debe pagar está obligado al

pago: ¿debe pagar conforme a lo que recibió (crédito) o

conforme a su capacidad de pago (impuesto)? Hasta ahora hemos

enfatizado que precisamente por ser “contingente al ingreso”,

lo propuesto parece más impuesto que crédito (=vinculado a la

capacidad de pago, no a lo recibido). Pero hay una dimensión

en que está vinculado a lo recibido. Esa dimensión se refiere

al monto máximo de pago global: el beneficiario que paga el

total de su “deuda” antes de cumplirse los 15 años (debido a

que tiene altos ingresos) de este modo extingue el “crédito”

quiere evitarse disfrazando la reforma como

perfeccionamiento.

18

y no estará obligado a pagar por lo que le reste de los 15

años.

Dicho de otro modo: entre financiar la educación

superior mediante un “crédito contingente al ingreso” y

financiarla mediante un impuesto especial de 10% a ser pagado

por un plazo de 15 años contados desde el egreso por todos

quienes hayan egresado de la educación superior sólo hay una

diferencia significativa para quienes reciban, después de

egresados, un ingreso tal que, pagando mensualmente el 10%,

puedan pagarlo totalmente antes del 15º año. ¿Quiénes son los

que se encontrarán en esta situación? La respuesta clara es:

los que obtengan las rentas más altas, es decir, los más

ricos. Son ellos, y sólo ellos, quienes se benefician de que

se trate de un crédito y no de un impuesto, porque son ellos,

y sólo ellos, los que, si se tratara de un impuesto de 10%

durante 15 años, terminarían pagando mucho más que lo

recibido originalmente.

¿Qué hay de los otros? Para los demás, es decir, para

aquellos cuyo ingreso no sea suficiente para pagar lo

recibido mediante pagos que asciendan al 10% de sus ingresos

durante 15 años la diferencia es inexistente. Para ellos no

hay vínculo entre “retribución obtenida y esfuerzo

entregado”, porque el esfuerzo que deberán hacer, en la

medida en que no alcance el monto total de lo debido, será en

todo caso inferior a la retribución obtenida, y no perderán

su título profesional por eso.

Esto muestra, si alguna demostración es necesaria, la

falsedad de la idea, tan extendida hoy, de que financiar la

educación con cargo a impuestos es regresivo. Porque no hay

que olvidarse del camino que tuvo que seguir el argumento,

para lo cual puede ser útil representarlo como una serie de

proposiciones:

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(1) Financiar la educación de y todos mediante impuestos

es regresivo, porque beneficia desproporcionadamente a los

ricos.

(2) Para evitar la regresividad identificada en (1), es

decir, un beneficio injusto para los (relativamente) más

ricos, se presenta un sistema de financiamiento que descansa

en créditos, no impuestos.

(3) Un impuesto se paga por quienes se encuentren en la

situación descrita por la ley, en atención a la capacidad

contributiva; un crédito se paga en atención a lo recibido.

(4) El crédito propuesto se paga por todas las personas

que se encuentre en la situación descrita por la ley (que

hayan recibido educación superior, no tengan derecho a beca y

no pertenezcan al 10% más rico), en atención a sus ingresos,

no en atención a lo recibido.

(5) En la medida en que (4) es el caso, podrá llamarse

“crédito”, pero en lo relevante tiene las características de

un impuesto.

(6) Lo afirmado en (4) es el caso tratándose de todos

aquéllos que después de pagar 180 cuotas del 10% (0 5%) de

sus ingresos no habrán pagado el total recibido más los

intereses. Para ellos es beneficioso que se trate de un

impuesto (calculado por referencia a su capacidad de pago) y

no un crédito, porque aunque no hayan pagado el total su

obligación se extinguirá.

(7) Lo afirmado en (4) no es el caso tratándose de todos

aquéllos que antes de pagar 180 cuotas del 10% (0 5%) de sus

ingresos ya hayan pagado el total recibido más los intereses.

Para ellos es beneficioso que se trate de un crédito,

(calculado por referencia a lo que recibieron) y no un

impuesto, porque como habrán pagado antes de la cuota Nº 180

el total recibido más los intereses, dejarán de pagar.

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(7) Los estudiantes de origen acomodado tenderán a tener

ingresos más altos que los demás. Por consiguiente, ellos

tenderán a estar en la situación descrita en (7), y los demás

en la situación descrita en (6).

(8) La única diferencia importante entre un crédito como

el propuesto y un impuesto (la descrita en (3)) beneficia

directa y únicamente a los ricos.

QED.

¿Por qué excluir al 10% más rico?

Habiendo demostrado la conclusión contenida en (9) al final

de la sección anterior, queda una pregunta por formular: ¿por

qué excluir del sistema de “crédito” al 10% más rico? La

respuesta es siempre alguna formulación de la idea contenida

en (1): es injusto financiar la educación de los más ricos

con impuestos, porque es regresivo.

Sin embargo, ya hemos visto que ese argumento es falso,

porque el único aspecto en el que un sistema de créditos cuyo

monto se calcula por referencia a la capacidad de pago del

beneficiario y un impuesto es una diferencia que beneficia a

los más ricos, que no pagarán, a diferencia del resto, el 10%

de sus ingresos por 15 años.

Tratándose de quienes se encuentran en el decil más

alto, el argumento, evidentemente, se aplica con mayor

radicalidad. Dejarlos afuera significa dejar afuera del

sistema de financiamiento de la educación superior a quienes

en general tendrán los más altos ingresos, por lo que lo que

parece un beneficio para el 90% más pobre es en realidad un

beneficio para el 10% más rico: si el sistema de “créditos”

cubriera al 10% más rico, y si fuera “contingente al ingreso”

en ambos sentidos (lo que exigiría que, en la medida en que

el beneficiario pagara el 10% de s ingresos, el crédito sólo

21

se extinguiría después de 15 años a todo evento, es decir

con prescindencia de que a los 15 años el beneficiario

hubiera pagado menos o más de lo originalmente recibido) es

evidente que los que pertenecieran al décimo decil (el más

alto) terminarían pagando mucho más de lo originalmente

recibido, de modo que ese exceso podría destinarse, por

ejemplo, a hacer más progresiva la tasa conforme a la cual

cada uno paga, en directo beneficio de los más pobres, o a

disminuir el plazo de 10 años de pago, o a dar más seguridad

y sustentabilidad al sistema, al hacerlo menos dependiente de

un flujo adicional de fondos públicos que subsidie el déficit

que puede producirse. Es evidente que quienes se

beneficiarían de una mayor progresividad de las tasas para

calcular el repago o una reducción del plazo de repago o la

mayor sustentabilidad del sistema o la menor dependencia de

éste de fondos estatales adicionales serían todos, y

especialmente los más pobres.

Lo anterior muestra que la exclusión del 10% más rico,

contra todo el discurso del gobierno y su ministerio de

educación, perjudica evidentemente a los más pobres. Si se

trata de evitar beneficiar a los ricos a costa de los pobres,

el 10% más rico debe estar incluido en el sistema.

¿ES EL RÉGIMEN VOLUNTARIO PARA LAS UNIVERSIDADES?

Adicionalmente a lo anterior, debe recordarse que parte del

sistema propuesto implica distinguir entre el arancel

referencial y el arancel real. La propuesta incluye obligar a

las instituciones de educación superior a asumir la

diferencia entre ambos cuando se trate de estudiantes con

beca, y a financiarla con créditos (en las mismas condiciones

que el estatal) cuando se trate de estudiantes que hayan

22

recibido crédito. La propuesta no dice nada respecto de si

las universidades van a estar obligadas a recibir estudiantes

beneficiarios de becas o créditos estatales, ni tampoco de si

los procesos de admisión las universidades podrán tomar en

cuenta este hecho. Pero como en la lógica de la propuesta

admitir un estudiante con crédito o beca puede imponer a la

universidad un gravamen (el de financiar la brecha entre el

arancel real y el arancel de referencia), parecería que es

parte del espíritu de ella que no hay obligación alguna de

las universidades de recibir a quienes sean beneficiarios de

becas o créditos, lo que ellas podrán entonces decidir por sí

y ante sí. Como, adicionalmente, hoy el régimen legal de las

universidades privadas les permite establecer sus propios

criterios de admisión universidad, es razonable suponer que

la propuesta, que no menciona nada al respecto, dejará

incólume la libertad de las universidades para establecer,

por ejemplo, procedimientos diferenciados de admisión.

Esto es importante porque en la medida en que las reglas

sobre créditos y arancel referencial no se aplicarán a los

estudiantes del décimo decil, éstos se convertirán en un

recurso altamente cotizado por las universidades. Si esto es

así, la propuesta del gobierno tenderá a agudizar la

segregación del sistema, al menos por arriba: surgirán

universidades que no tendrán interés en recibir estudiantes

cuyos aranceles se paguen mediante becas o créditos (o que

reciban sólo una pequeña minoría que lo haga), lo que querrá

decir que tendrán muchos más recursos disponibles, en la

medida en que podrán cobrar el arancel que deseen sin

limitación alguna. Esas universidades, que probablemente

corresponderán a las que hoy tienen la mayor composición de

estudiantes que provienen de establecimientos particulares

pagados, tendrán cada vez mejores resultados, porque tendrán

23

más recursos, recibirán estudiantes con mayor capital

cultural y además estarán en una posición ventajosa respecto

de su competencia, que deberá funcionar sujeto a la

restricción que implica el hecho de tener que financiar la

brecha entre el arancel de referencia y el arancel real. Al

final de este camino lo que hay es la separación del 10% más

rico, que se educará en sus propias universidades, sin

contacto o con poco contacto con el resto. Dicho de otro

modo, al final de este camino la situación que hoy

caracteriza a la educación escolar terminará siendo la que

caracteriza a la educación superior. Al discutir sobre un

sistema integrado de financiamiento de la educación superior

es el momento para preguntarse si este resultado final es

deseable o no. A mi juicio, es evidentemente indeseable, y

por eso el sistema de financiamiento tiene que estar diseñado

de modo que tal haga que las universidades tiendan a la

integración (o al menos que no fomente la segregación de

universidades para ricos). De nuevo, la conclusión de esto es

que los créditos deben ser también para el 10% más rico, y

deben devenir el único modo de pagar la educación superior.

Por último, al sistema de financiamiento integrado deberán

seguir dos condiciones: la primera es algún mecanismo para

asegurar la calidad de las instituciones, porque parece ya

claro que el sistema nacional de aseguramiento de la calidad

de la educación superior creado por la ley 20129 no ha sido

capaz de dar esa seguridad, por una parte, y un sistema de

admisión integrado, que trate al sistema de educación

superior como una unidad (al modo en que lo hace el sistema

de admisión de las universidades “tradicionales”).